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Complemento de Direito Administrativo

TRF
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL COMPLEMENTO DE DIREITO ADMINISTRATIVO PA R A TÉCNICO JUDICIÁRIO
(CÓDIGO 0635)

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C O M P L E M E N TO DE DIREITO ADMINISTRATIVO PA R A TRF TÉCNICO (0635) ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
1. Introdução A Administração Pública em geral deve ser estudada a partir do conceito de Estado, que varia segundo o ângulo pelo qual é considerado. Estado de Direito é o Estado juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis. Sob um prisma político podemos afirmar que: 2. Estado É uma organização política que regulamenta as relações entre um povo e seu território. Elementos do Estado O Estado é composto de três elementos, originários, essenciais e indissociáveis: a Povo: elemento humano – seres humanos; ) b)Território: elemento físico – base física, compreendendo os espaços terrestre, marítimo e aéreo, inclusive os naturais prolongamentos deste espaço. c Governo Soberano: elemento jurídico – é o elemento ) condutor do Estado que detém e exerce o Poder absoluto, o Poder de Soberania, ou seja, a independência em relação aos governos de outros Estados. Personalidade Jurídica do Estado O Estado é uma pessoa jurídica de direito público. É uma figura abstrata criada pela lei para assumir direitos e obrigações. Ele será sempre a expressão jurídica da coletividade que representa, e o Direito lhe reconhece uma personalidade jurídica baseada na hipótese de que ele representa a vontade comum da coletividade. Poderes do Estado A União possui seus órgãos próprios, seus Poderes Públicos, seu sistema de Governo e sua organização fundada no princípio da divisão de Poderes, que visa impedir e limitar a prepotência do Estado. Na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, são Poderes próprios da estrutura do Estado, independentes e harmônicos entre si: a) o Legislativo; b) o Executivo, e c) o Judiciário. a) Poder Legislativo - tem por função típica elaborar e aprovar leis, bem como fiscalizar as contas dos outros poderes e do Ministério Público. É representado: - na União: pelo Congresso Nacional, que compreende o Senado Federal (81 senadores) e a Câmara dos Deputados (513 deputados federais). - nos Estados-membros: p l Assembléia Legislativa, ea composta por deputados estaduais em número que varia de no mínimo 24 e no máximo 94, conforme art. 27, CF. - no Distrito Federal: pela Câmara Legislativa, composta por deputa o d s r tais conforme art. 27, CF. ds iti - no Município: pela Câmara Municipal, composta por vereadores, cujo número varia de acordo com o número de habitantes, conforme art. 29, IV, CF. b) Poder Executivo - t m p r f n ã t p c e i i o c m r e o uço íia xgr upi mento das leis, bem como, realizar a execução das atividades administrativas. É órgão monocrático, representado: - na União: pelo Presidente da República; - nos Estados: pelo Governador de Estado; - no Distrito Federal: pelo Governador Distrital; - nos Municípios: pelo Prefeito Municipal. c) Poder Judiciário - tem por função típica fiscalizar o cumprimento das leis, aplicando sanções aos transgressores, bem como resolver os conflitos de interesse; quando provocado. Sua composição está disciplinada na CF. 3 Teoria da Função Pública . Todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, aos quais damos o nome de função típica. Em caráter excepcional admitido pela Constituição Federal, desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. E . f n x: ução auto-administrativa dos Poderes Legislativo e Judiciário, função judiciária do Poder Legislativo quando julga Presidente, Vice-Presidente da República e Ministros de Estado nos crimes de responsabilidade (art.52, inc. I, CF), função legislativa do Poder Executivo quando edita Decretos e Medidas Provisórias. Esses Poderes são próprios da estrutura do Estado e cada um deles corresponde a uma função precípua: legislativa, administrativa e judicial. A função administrativa é composta por uma atividade específica do Estado, relativa à prática de atos para satisfazer interesses da coletividade, através da realização de serviços públicos exercitada pela Administração Pública. 4. Administração Pública – Conceito É um conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado, encarregado de exercer, n i t o ne resse da coletividade, as funções determinadas pela Constituição e pelas leis. A Administração Pública encontra suas bases na Constituição Federal, quer quando define a estrutura do Poder Executivo, quer quando define os fundamentos de sua organização, seus princípios e o regime jurídico de seus servidores. 5. Administração Pública e Governo Expressam conceitos diversos segundo os aspectos em que se apresentam. Governo é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente, atuando mediante atos de soberania e autonomia política na condução dos negócios públicos. Governo é conduta independente que comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução. A Administração não expressa atos de governo, mas pratica tãosomente atos de execução (denominados atos administrativos), com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência dos órgãos e de seus agentes, sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução.

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É atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica, sendo o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. O Governo e a Administração, como criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por intermédio de seus órgãos, de suas entidades e de seus agentes. 6. Princípios da Administração Pública Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturações subsequentes. São, portanto, os alicerces da ciência. Sendo o Direito Administrativo de elaboração pretoriana e não codificado, os princípios representam papel relevante nesse ramo do direito, permit n o à Administração e ao Judiciário estabelecer o neid cessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração. Os dois princípios fundamentais e que constituem a base estrutural de toda a Administração Pública são Supremacia do Interesse Público sobre o Privado e Indisponibilidade do Interesse Público. Princípio da Supremacia do Interesse Público Também chamado de princípio da finalidade pública, está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento de sua execução em concreto pela Administração Pública. A p i c pal distinção que se faz rni entre o direito privado e o direito público leva em conta o direito que se tem em vista proteger, p i o d r i o p i a os iet rvdo contém normas de interesse individual, e o direito público, normas de interesse público. Esse princípio serve de fundamento para todo o direito público, vinculando a Administração em todas as suas decisões, pois os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público Significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade e internos ao setor público, os interesses públcos não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização. Nos termos do artigo 2º da Lei nº 9.784/99, o interesse público é irrenunciável pela autoridade administrativa. A Constituição Federal - arts. 37/41 - estabelece a atividade da Administração Pública quando determina sua submissão aos denominados princípios constitucionais: Artigo 37. “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Princípio da Legalidade É o princípio segundo o qual os atos praticados na Administração Pública devem obedecer rigorosamente aos estritos termos da lei, dela não se podendo afastr, sob pena de invalidação do ato e responsabilização a do servidor. A legalidade significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem co-

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mum. A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, porém na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Princípio da Impessoalidade É aquele que veda tratamentos discriminatórios, não se permitindo a prática de atos que beneficiem uma pessoa individualizada ou uma determinada categoria de pessoas. A finalidade de um ato administrativo é sempre o interesse social, o bem comum, pois a norma é genérica. Outra acepção desse princípio é a de que os atos e provimentos praticados pelos servidores não são a eles imputáveis, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o servidor. O p i rn cípio da impessoalidade estabelece que o administrador público somente deverá praticar o seu ato para o fim estabelecido em lei e tendo sempre um objetivo, que é o interesse público. Nesse princípio encontra-se implícito o princípio da finalidade. Nos termos do § 1º do Artigo 37 da Constituição Fed r l “A publicação dos atos, programas, obras, serviea, ços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizam promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. Esse dispositivo estabelece que deverá ser excluída a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas, entendendo-se, inclusive, que há uma proibição da prática do ato administrativo para satisfazer interesse privado ou para favorecer determinada pessoa ou determinada situação. O ato administrativo praticado em desatendimento ao interesse público estará sujeito a anulação por desvio de finalidade. Princípio da Moralidade É aquele que cuida da moral jurídica da Administração; é um conjunto de regras de conduta tiradas da própria disciplina da Administração. A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, inclusive punindo o ímprobo com as penalidades previst no artigo 37, § 4º da CF. A moral administrativa é as imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum. O administrador, ao atuar, deverá manter o elemento ético de sua conduta, pois a moralidade é um pressuposto para a validade de todo e qualquer ato da Administração Pública. A moralidade administrativa está ligada ao conceito do bom administrador, que é aquele que usa sua competência legal para atender os preceitos vigentes e a moral comum. Princípio da Publicidade É o que determina que os atos administrativos devem ser levados ao conhecimento da coletividade, através do órgão oficial da Administração, para que produzam efeitos externos. Regra geral, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nas hipóteses previstas em lei. “Regra geral, todos os atos administrativos têm que ser publicados, entretanto, poderá haver sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, ou interesse superior da Administração

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Pública a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso, nos termos do Decreto nº 79.099 / 7” 7. O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através de meios constitucionais, como ação popular, mandado de segurança, direito de petição, habeas data. É requisito de eficácia e não é elemento formativo do ato. A publicação que produz efeitos é a do órgão oficial da Administração Pública, e não a divulgação pela imprensa pa t c l r, televisão ou riua rádio. Por órgão oficial entende-se o Diário Oficial das entidades públicas e os jornais contratados para essas publicações oficiais. Princípio da Eficiência Criado pela Emenda Constitucional nº 19, é aquele que dispõe sobre a eficiência do serviço prestado pela Administração Pública ao usuário. Depende de regulamentação dos direitos dos usuários, previstos na própria EC 19, a ser editada por Lei Complementa O p i r. r n cípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta, através de seus agentes, a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências e da busca da qualidade, primando pela adoção de critérios legais e morais, necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos. A Lei nº 9.784/99, que regula o Processo Administrativo Federal, faz referência aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Outras leis esparsas também trazem princípios específicos, como a Lei nº 8.666/93, sobre licitação e contrato, e a Lei n.º 8.987/95, sobre concessão e permissão do serviço público. Princípio da Razoabilidade Previsto no artigo 111 da Constituição do Estado de São Paulo, trata-se de princípio aplicado ao direito administrativo como mais uma tentativa de se imporem limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário. O que se pretende é considerar se determinada decisão, atribuída ao Poder Público, de aplicar discricionariamente uma norma, contribuirá efetivamente para um satisfatório atendimento dos interesses públicos. A decisão discricionária do administrador será ilegítima, mesmo sem a transgressão da norma, se for irrazoável, o que pode ocorrer quando não existirem os fundamentos de fato ou de direito que sustentam a decisão, ou que ela não leve em conta os fatos constantes do expediente, ou os fatos públicos e notórios, ou ainda não guarde uma proporção adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcançar, ou seja, que se trate de uma medida desproporcionada, excessiva, em relação ao que se deseja alcançar. Princípio da Proporcionalidade Constitui um dos aspectos contidos no princípio da razoabilidade, pois este exige, entre outras coisas, a proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar. Essa proporcionalidade será medida segundo padrões comuns, diante do caso concreto, pois embora a norma legal confira liberdade para a decisão administrativa, segundo

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critérios de conveniência e oportunidade, essa liberdade muitas vezes se reduz no caso específico, em que os fatos podem apontar para o administrador a melhor solução. Se a decisão administrativa for manifestamente inadequada para alcançar a finalidade que a lei determin , a Administração haverá exorbitado dos limites da disa cricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a ilegalidade. Princípio da Motivação Consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, é o que exige que a Administração indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões; sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos. A motivação, em regra, não exige formas específicas e muitas vezes pode ser feita por órgão diverso daquele que proferiu a decisão, pois freqüentemente a motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, feitos por outros órgãos, sendo apenas indicados como fundamento da decisão e, nesse caso, constituem a motivação do ato, dele sendo parte integrante. 7. Organização da Administração Pública Está correlacionada com a estrutura do Estado e a forma de governo adotadas em cada país, e sendo o Brasil uma Federação formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito, em que se assegura autonomia político-administrativa a essas pessoas, sua administração há de corresponder, e s truturalmente, a esses postulados constitucionais. A organização administrativa no Estado Federal é complexa porque a função administrativa é institucionalmente imputada às diversas entidades governamentais autônomas expressamente referidas no art. 37, CF (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), e essa complexidade aumenta pelo fato de que cada uma delas pode descentralizar-se. A Administração Pública não é constituída propriamente de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço do Estado, e de acordo com suas conveniências tal serviço pode ser prestado pela própria Administração (daí chamar-se Administração Direta), ou por seus delegados (Administração Indireta. Assim: ) Administração Direta ou Centralizada É o conjunto de órgãos administrativos subordinados diretamente ao Poder Executivo de cada uma daquelas esferas governamentais autônomas. A p e ta rs ção dos serviços públicos é feita pela Administração através de suas entidades ESTATAIS – pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais sejam a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Apenas a União é soberana. Administração Indireta ou Descentralizada É o conjunto dos entes personalizados que, vinculados a um Ministério, prestam serviços públicos ou de interesse público. A p e tação dos serviços é atribuída rs a pessoas jurídicas diversas da União, públicas (autarquias e fundações públicas) e privadas (empresas públicas e sociedades de economia mista), vinculadas

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a um Ministério, mas administrativa e financeiramente autônomas. Características comuns às entidades da Administração indireta • são criadas por lei específica (autarquias), ou autorizada a sua instituição (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas) - art. 37, inc. XIX, CF; • são dotadas de personalidade jurídica (pública ou privada); • o patrimônio é próprio; • submetem-se ao regime da Lei nº 8.666/93 (só contratam mediante licitação prévia – art. 37, inc. XXI, CF); • possuem autonomia administrativa, técnica e financia er; • são vinculadas a um Ministério para efeito de tutela e controle (não há subordinação hierárquica). Especificamente Autarquias • são pessoas jurídicas de direito público (a personalidade nasce com a lei que a institui); • não é atividade estatal, mas simples desmembramento administrativo do Poder Público; • são criadas para a prestação de uma atividade essencial do Estado; • desempenham atribuições tipicamente públicas • sua natureza jurídica é meramente administrativa e fiscalizadora; • gozam de privilégios administrativos, vantagens tributárias e prerrogativas processuais de Fazenda Pública, expressos ou implícitos nas leis vigentes; • as autarquias, em regra, adotam o Regime Jurídico Único para seus servidores; • sua organização se dá por decreto que aprova o regulamento ou estatuto da entidade; • em caso de extinção, seu patrimônio reincorpora-se no da entidade estatal que a criou; • Ex: DNER, INSS, BACEN, INPE, SUNAB, CVM etc. Fundações públicas • são pessoas jurídicas de direito público, mas a doutrina admite a criação de fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado; • são criadas para prestação de um serviço social, sem fn lcaio; is urtvs • seu objetivo é social, educacional, assistencial, culturl tcio atsio cetfc ec a, énc, rítc, iníio t. • gozam dos mesmos privilégios que as autarquias; • as autarquias, em regra, adotam o Regime Jurídico Único para seus servidores; • Ex: FUNABEM, FUNAI, FUNARTE, IBGE, FEBEM etc. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista • são pessoas jurídicas de direito privado (a personalidade nasce com o registro de seu estatuto); • são criadas para a exploração de uma atividade econômica visando lucro; • não gozam de privilégios estatais; • submetem-se ao regime das empresas privadas em geral, mas também ao regime jurídico-administrativo. Ex.: dever de contratar através de licitação. • seus servidores são disciplinados pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, porém são equiparados aos servidores do RJ para fins de acumulação de cargos e empregos (art. 37, inc. XVI e XVII, CF)

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e para fins de responsabilidade penal (art. 327, pa 1 r. º do Código Penal). • Diferenças: a) Empresas públicas: o capital é 100% público e podem ser constituídas sob quaisquer das formas permitidas em direito. Ex.: EBCT, CEF, CASA DA MOEDA, EMBRAPA, DATAPREV, SERPRO, FEPASA ec t. b Sociedades de economia mista: o capital é misto ) (público e pa t c l r, com maioria do Poder Público no riua mínimo 50%, mas uma ação ordinária deve pertencer ao Poder Público) e devem ser constituídas obrigatoriamente sob a forma empresarial de uma S/A. São regidas por Estatuto Social, não se sujeitando à falência e sim à liquidação extrajudicial, podendo seus bens ser penhorados e executados. Ex.: Banco do Brasil S/A, PETROBRÁS S/A, Metrô, CET etc. Entes autônomos São os serviços sociais autônomos instituídos por lei para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes de cooperação com o Poder Público que, embora oficializadas pelo Est ado, não integram a Administração direta e nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, com autorização legal para arrecadarem e utilizarem na sua manutenção as contribuições que arrecadam quando não são subsidiadas diretamente por recursos orçamentários da entidade que as criou. Ex.: SESI, SESC, SENAI, SENAC Temas Relevantes Premente se faz abordar as seguintes matérias assim nominadas: Agências Reguladoras As agências reguladoras são classificadas como autarquias sob regime especial, o que leva ao entendimento da doutrina no sentido de possuírem uma maior liberdade quando de seu exercício em relação às demais autarquias. Fiquemos com o magistério da eminente administrativista Odete Medauar: “As agências reguladoras criadas até o momento têm a natureza de autarquias especiais, integram a Administração Federal indireta e são vinculadas ao Ministério competente para tratar da respectiva atividade.” ( Direito Administrativo Moderno. 9 e . r v. e atual. – São Paulo: Editora . d e Revista dos Tribunais, 2005, p. 84) Atente-se que cada agência reguladora é normatizada por legislação própria (exs.: Agência Nacional de Energia Elétrica – A N E E L - Lei 9.427/96; Agência Nacional de Telecomunicações - A N ATEL – Lei 9.472/97; Agência Nacional de Petróleo – A N P – Lei 9.478/97; Agência Nacional de Vigilância Sanitária – A N V S – L i e 9.782/99; Agência Nacional de Saúde Suplementa – r A N S – Lei 9.961/00; Agência Nacional de Águas – A N A – Lei 9.984/00). Entidades Paraestatais É de se ressaltar que, modernamente, não é mais utilizada a expressão entidades paraestatais, que outrora possuía o objetivo de designar as pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração indireta (empresas públicas e sociedades de economia mista). Referido entendimento doutrinário é prati-

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camente unânime, uma vez que a natureza jurídica de tais entidades (direito privado), não as exime de obediência a determinadas regras de direito público. Diante do exposto, não se afigura correta a denonimação entes paralelos ao Estado (paraestatais), quando nos reportarmos a empresas públicas e sociedades de economia mista. Organizações Sociais A Lei 9.637/98 traz à baila as pessoas jurídicas de direito privado que podem subsumir-se ao conceito de organização social. Reza o artigo 1º: “O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.” Sendo qualificada como organização social (devendo obediência a requisitos específicos previstos no artigo 2º), poderá realizar contrato de gestão com o Poder Público, “com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º” (art. 5º). O contrato de gestão, elaborado de comum acordo, discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social (art. 6º). De relevante consignar, ainda, que “às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gesto (r.1) ã” at 2. 8. Princípios Fundamentais da Administração Pública Federal O Decreto-lei nº 200/67, denominado Estatuto da Reforma Administrativa Federal, tem por objetivo principal e imediato a fixação de diretrizes e princípios que propiciem funcionalidade e dinamismo à Administração Federal, haja vista que até o seu advento a organização administrativa federal pecava pela excessiva concentração de atribuições nos órgãos de cúpula, agravada pela falta de racionalização dos trabalhos de coordenação dos serviços, em decorrência de uma burocracia inútil e custosa que alongava e retardava decisões governamentais. Preocupada com o tamanho da máquina estatal, bem como com a simplificação dos procedimentos administrativos e redução das despesas causadoras do déficit público, a reforma administrativa de 1967 estabeleceu os princípios fundamentais que até hoje continuam orientando a Administração Pública Federal, a saber: a) Planejamento - é o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo com programas setoriais e regionais de desenvolvimento. b) Coordenação - visa harmonizar as atividades da Administração, submetendo-as ao que foi planejado e evitando dispersão de recursos e divergência de soluções. c) Descentralização - pressupõe a existência de uma pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos necessários poderes de Administração, exercita a i i tvdade pública ou de utilidade pública, agindo por outorga ou por delegação. d) Delegação de Competência - visa assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

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e) Controle - é um dos meios pelos quais se exercita o poder hierárquico na fiscalização do cumprimento da lei e das instruções e a execução de suas atribuições, bem como os atos e o rendimento dos servidores. Exercícios de Fixação 01. (Fiscal INSS – 1997) Quanto à estrutura da administração pública federal, julgue os itens a seguir. a ) Embora seja pessoa jurídica de direito privado, a empresa pública federal caracteriza-se por ser composta apenas por capital público. b ) Ao contrário das entidades da administração pública indireta, os órgãos da administração pública direta têm personalidade jurídica de direito público. c ) Fato de as sociedades de economia mista qualificarem-se como pessoas jurídicas de direito privado torna desnecessário que as mesmas sejam criadas por lei específica. d ) No direito administrativo brasileiro, autarquia conceitua-se como um patrimônio público dotado de personalidade jurídica para a consecução de finalidade especificada em lei. e ) A autarquia é concebida como pessoa jurídica destinada ao desenvolvimento de atividade econômica pelo Estado, de modo descentralizado. 02. (Fiscal INSS – 1997) Julgue os seguintes itens, relativos aos princípios constitucionais da administração pública. a ) Contraria o princípio constitucional de publicidade da administração pública o fato de um fiscal de contribuições previdenciárias autuar empresa exclusivamente porque o proprietário é seu desafeto. b ) No regime da Constituição de 1988, em nenhuma hipótese haverá greve lícita no serviço público. c ) No regime constitucional vigente, a perda da função pública e dos direitos políticos, a indisponibilidade de bens e a obrigação de ressarcir as entidades de direito público por improbidade no exercício de cargo público só podem ser cumulativamente decretadas em conseqüência de condenação criminal. d ) Princípio constitucional da inacumulabilidade de cargos públicos não se aplica sempre que o servidor ocupar um cargo federal e outro municipal. e ) Uma vez que a licitação permite a disputa de várias pessoas que satisfaçam a critérios da lei e do edital, é correto afirmar que, com isso, estão sendo observados os princípios constitucionais da isonomia, da legalidade e da impessoalidade da administração pública. 03. (CESPE/PROCURADOR AUTÁRQUICO/INSS/ 99) Em relação ao regime jurídico aplicável a órgãos e entidade da administração pública direta e indireta julgue os itens abaixo. a ) É entendimento assente na doutrina e na jurisprudência que os empregados de sociedades de economia mista não precisam prestar concurso público de provas ou de provas e títulos para ingressar em empresas estatais porque estas se submetem a regime jurídico próprio das empresas privadas. b ) Os salários de empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista que não recebam recursos orçamentários dos entes federados para pagamento de despesas de pessoal ou

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de custeio em geral não se submetem ao teto de remuneração constitucional fixado pela EC n.º 20/98. A EC n.º 20/98 prevê a impossibilidade de acumulação de proventos de aposentadoria de servidor público civil ou militar com remuneração decorrente da ocupação de cargo, emprego ou função pública, ressalvadas as hipóteses de cargos acumuláveis na forma da Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, devendo todos os que estiverem em desacordo com essa regra optar pelos proventos de aposentadoria ou pela remuneração do cargo. A autonomia gerencial orçamentária e financeira das entidades da administração indireta poderá ser ampliada mediante contrato de gestão, a ser fixado entre seus administradores e o poder público que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para a entidade, sendo descabido falar em contrato de gestão assinado por órgãos públicos, uma vez que estes últimos não têm personalidade jurídica. A administração pública brasileira tomada em acepção subjetiva, de acordo com a letra do Decreto-lei n. º 200/67, não engloba os serviços sociais autônomos. c ) d ) e )

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as organizações sindicais. os chamados serviços sociais autônomos (Senai, Senac etc). os partidos políticos.

c )

d )

07. (ESAF/AGU/98) As autarquias e as empresas públicas, como integrantes da Administração Federal Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que ambas são: a ) pessoas administrativas, com personalidade jurídica própria. b ) pessoas administrativas, sem personalidade jurídica própria. c ) pessoas jurídicas de direito público interno. d ) pessoas jurídicas de direito privado. e ) pessoas ou entidades políticas estatais. 08. (ESAF/ASSISTENTE JURÍDICO/AGU/99) A Administração Pública, em sentido objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto: a ) polícia administrativa. b ) serviço público. c ) elaboração legislativa, com caráter inovador. d ) fomento a atividades privadas de interesse público. e ) intervenção no domínio público. 09. (ESAF/ASSISTENTE JURÍDICO/AGU/99) Quanto às fundações instituídas pelo Poder Público, com personalidade jurídica de direito público, pode-se afirmar, exceto: a ) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estattro uái. b ) os atos de seus dirigentes não são suscetíveis de controle pelo Ministério Público. c ) têm as mesmas características das entidades autárquicas. d ) odem expressar poder de polícia administrativa. e ) o seu patrimônio é impenhorável. 10. (ESAF/AFC/97) A exigência constitucional de provimento por concurso público dos cargos efetivos tem seu fundamento doutrinário básico no princípio da: a ) publicidade. b ) finalidade. c ) legalidade. d ) razoabilidade. e ) isonomia. 11 (CESPE/PROCURADOR/AUTÁRQUICO/INSS/98) . Julgue os itens seguintes, a respeito da administração pública. a ) É inconstitucional a lei que fixe a idade mínima para o acesso a determinados cargos públicos em patamar superior a dezoito anos. b ) À administração pública é vedada a realização de novo concurso público para provimento de cargos se, no prazo de validade do certame anterior, a n a id houver candidatos aprovados, mas não-nomeados. c ) Considerando que as empresas públicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, tais entes não estão obrigados a contratar obras, compras e serviços mediante licitação pública. d ) Os atos de improbidade administrativa podem ens j r, entre outras conseqüências, a cassação dos ea direitos políticos do servidor reconhecido como responsável pela prática do ato viciado.

e )

04. (CESPE/FISCAL INSS/98) As autarquias caracterizam-se. a ) Pelo desempenho de atividades tipicamente estatais. b ) Por serem entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público. c ) Por beneficiarem-se dos mesmos prazos processuais aplicáveis à administração pública centralizada. d ) Como órgãos prestadores de serviços públicos dotados de autonomia administrativa. e ) Por integrarem a administração pública centralizada. 05. (CESPE/PROCURADOR/INSS/98 - adaptado) Julgue os itens abaixo, relativos à organização e aos privilégios da administração pública brasileira. a ) As sociedades de economia mista somente podem ter sua criação autorizada por meio de lei específica, apesar de tais entes serem sempre criados sob a forma de pessoa jurídica de direito privado. b ) Fica sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório a sentença que julgar procedente o pedido deduzido em ação em que a fundação pública federal figure como ré. c ) Uma empresa pública é constituída de capital exclusivamente público, embora esse capital possa pertencer a mais de um ente. . d ) São processadas e julgadas na justiça federal as ações propostas por servidores contra as empresas públicas federais com as quais mantenham relação jurídica laboral. e ) Os bens do INSS são impenhoráveis. Os débitos desse ente público, definidos em sentença judicial, são pagos exclusivamente por meio de precatórios. 06. (ESAF/AGU/98) A Administração Pública, como ta l prevista na Constituição Federal (art. 37) e na legislação pertinente (Decreto-lei nº 200/67, com alterações supervenientes), além dos órgãos estatais e de diversos tipos de entidades abrange, também, a ) as concessionárias de serviço público em geral. b ) as universidades federais que são fundações públicas.

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e ) O ordenamento jurídico não veda que um empregado de uma sociedade de economia mista seja, concomitantemente, empregado de uma sociedade comercial. d )

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o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias estão sempre protegidos pela imunidade tribut r a p e i ta no texto constitucional vigente. As ái, rvs sociedades de economia mista e as empresas sujeitam-se ao regime jurídico próprio da empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. as empresas públicas podem adotar qualquer forma societária, entre as admitidas em direito, enquanto as sociedades de economia mista terão, obrigatoriamente, a forma de sociedade anônima.

12. (ESAF/AUDITOR FORTALEZA/98) - Aplicam-se às fundações públicas, de natureza autárquica, as seguintes prerrogativas, exceto: a ) impenhorabilidade de seu patrimônio. b ) privilégios de natureza processual, típicos da Fazenda Pública. c ) natureza administrativa de seus contratos d ) regime jurídico estatutário de seus servidores e ) autonomia pa a l g s a inclusive mediante regras r e i l r, com novidade jurídica. 13. (ESAF/COMEX/98) - Trtando-se de Administração a Pública, assinale a afirmativa falsa. a ) A autarquia pode exercer poder de polícia adminsrtv. itaia b ) A criação de empresa pública depende de lei autorizativa, mas sua personalidade advém do registro competente. c ) O órgão público decorre do fenômeno da descentralização. d ) As fundações públicas devem ter por objeto atividades de natureza social ou científica. e ) Os bens das autarquias não estão sujeitos a penhora. 14. (ESAF/FISCAL TRABALHO/98) - O contexto de Administração Pública, que a Constituição Federal subordina à observância dos princípios fundamentais de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (é): a ) abrange órgãos e entidades dos Três Poderes das áreas federal, estadual, distrital e municipal. b ) abrange só os órgãos públicos da estrutura da União, dos Estados e dos Municípios. c ) restrito ao âmbito federal. d ) restrito aos Poderes Executivos federal, estadual e municipal. e ) restrito ao Poder Executivo Federal. 15. (CESPE/BACEN/97) - Na organização administratv baier: ia rslia a ) o Estatuto da Reforma Administrativa classificou a administração federal em direta e indireta, constituindo-se a primeira dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República, dos ministérios e das autarquias. A administração indireta é a constituída pelos serviços atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, com personalidade de direito privado (empresas publicas e sociedades de economia mista), vinculadas a um ministério, mas administrativa e financeiramente autônomas. b ) os empregados da Caixa Econômica Federal, admitidos antes de 4/10/83, sem concurso público, devem usufruir a estabilidade contida no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (CF/88), por contarem, em 5/10/88 com mais de cincos anos de serviço público. c ) os municípios são entidades estaduais integrantes da Federação brasileira. Dessa posição singular é que resulta a sua autonomia político-administrativa assegurada na Constituição da República, para todos os assuntos de seu interesse local.

e )

16. (ESAF/PFN/98) - Sobre os conceitos de Administração Pública, é correto afirmar: a ) em seu sentido material, a Administração Pública manifesta-se exclusivamente no Poder Executivo. b ) o conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é compreendido no conceito funcional de Administração Pública. c ) administração Pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no Poder Legislativo. d ) no sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a atividade administrativa. e ) a Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções tripartites do Estado. 17. (ESAF/PFN/98) - Quanto às empresas estatais é incorreto afirmar: a ) o regime de pessoal da empresa pública é o da Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT b ) a sociedade de economia mista não pode usufruir privilégios fiscais não extensíveis ao setor privado. c ) o patrimônio da empresa pública e o da sociedade de economia mista têm a mesma natureza jurídc. ia d ) a empresa pública pode adotar qualquer forma jurídica admitida em Direito. e ) a composição do capital é a única diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista.

GABARITO 01. C, E, E, C, E 03. E, C, E, E, C 05. C, C, C, E, E 0. A 7 09. B 11. E, E, E, E, C 13. C 15. E, E, C, C, C 17. E 02. E, E, E, E, C 04. C, C, C, E, E 06. B 08. C 10. E 12. E 1. A 4 16. E

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ÓRGÃOS PÚBLICOS
1. Conceito São centros de competência administrativa, instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. 2 Teoria do Órgão Público . Considerando que o Estado é pessoa jurídica e que, como tal, não dispõe de vontade própria, ele atua sempre por meio de pessoas físicas, que são os agentes públicos. Essa teoria ainda está em formação entre os doutrinadores, que a diversificam na sua apresentação, como sendo aquela segundo a qual as pessoas jurídicas expressam a sua vontade através de seus próprios órgãos, titularizados por seus agentes (pessoas humanas), na forma de sua organização interna. O órgão é parte integrante do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestações de vontade são consideradas como da própria entidade. Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como partes desse, sem personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes. A teoria do órgão, na concepção de Hely L. Meirelles, veio substituir as superadas teorias do mandato (considera o agente como mandatário da pessoa jurídica) e da representação (considera o agente como representante da pessoa), pelas quais se pretendeu explicar como se atribuiriam ao Estado e às demais pessoas jurídicas públicas os atos das pessoas humanas que agissem em seu nome. 3. Classificação dos Órgãos Públicos Os órgãos públicos se classificam de acordo com vários critérios, estabelecidos em função das múltiplas atividades governamentais e administrativas, a saber: I. Quanto à posição estatal: a Órgãos independentes - são os originários da Cons) tituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem subordinação hierárquica ou funcional, apenas sujeitos ao controle constitucional de um Poder pelo outro. Suas atribuições são exercidas por agentes polítcs io. Exemplos: Corporações Legislativas, Chefias de Executivo; Tribunais Judiciários e os Juízes Singulares; Ministério Público e Tribunais de Contas. b) Órgãos autônomos - são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possuem autonomia administrativa, técnica e financeira e participam de decisões governamentais. Seus dirigentes, em regra, não são servidores públicos, mas sim agentes políticos nomeados em comissão. Exemplos: Ministérios; Secretarias de Estado e de Município; Consultoria-Geral da República. c Órgãos superiores - são os que detêm poder de ) direção, controle, decisão e comando, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia. Pertencem aos órgãos independentes ou aos autônomos e não gozam de autonomia administrativa nem financeira. Exemplos: Departamentos; Coordenadorias; Divisões; Gabinetes; Inspetorias. d Órgãos subalternos - são os que se acham subordi) nados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo função de execução e realizando serviços de rotina. Exemplos: Portarias; Seção de expediente; de material; de pessoal; Zeladoria. II. Quanto à estrutura: a Órgãos simples - ou unitários - são os constituídos ) por um só centro de atribuições, sem subdivisões internas. Exemplo: Seções (são integradas a órgãos maiores). b Órgãos compostos - são os que reúnem na sua ) estrutura outros órgãos menores, com função principal idêntica. Exemplo: Secretaria da Educação (órgão maior que reúne na sua estrutura muitas unidades escolares, órgãos de pessoal, de material, de transporte etc., ou seja, é órgão composto constituído por vários outros órgãos que compreendem vários outros, até chegar aos órgãos unitários, em que não existem mais divisões). III. Quanto à atuação funcional (ou quanto à composição): a Órgãos singulares - ou unipessoais - são os que ) atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante. Exemplos: Presidência da República, Prefeitura Municipal, Governadorias dos Estados, Diretoria de uma escola. b Órgãos colegiados - ou coletivos - ou pluripessoais ) - são todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros, prevalecendo a decisão da maioria. Exemplos: Corporações Legislativas; Tribunais; Comissões.

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Exercícios de Fixação 01. (ESAF/ASSISTENTE JURÍDICO/AGU/99) Pela teoria do órgão, entende-se que a vontade da pessoa jurídica manifesta-se por meio dos agentes que compõem os órgãos de sua estrutura. Por esta teoria, a vinculação da vontade órgão e agente se dá mediante: a ) representação. b ) usurpação. c ) mandato. d ) delegação. e ) imputação. 02. (ESAF/ASSISTENTE JURÍDICO/AGU/99) São órgãos da Administração Pública, sem personalidad j r d c , exceto: e uíia a ) Departamento de Polícia Federal. b ) Estado Maior das Forças Armadas. c ) Imprensa Nacional. d ) Escola Nacional de Administração Pública. e ) Conselho Monetário Nacional. 03. (ESAF/PFN/98) - O órgão administrativo tem as seguintes características, exceto: a ) competência. b ) personalidade jurídica. c ) estrutura. d ) quadro de servidores. e ) poderes funcionais. 04. As unidades que agem pelo Estado, nos limites para os quais foram criados por lei, denominam-se: a ) cargos públicos. b ) agentes públicos. c ) órgãos públicos. d ) poderes do Estado. 05. (AFTN-96) As seguintes afirmativas sobre órgão público são corretas, exceto: a ) Integra a estrutura de uma pessoa jurídica. b ) Possui patrimônio próprio. c ) Pode expressar capacidade judiciária. d ) Não possui personalidade jurídica. e ) Apresenta competência própria. 06. Assinale a alternativa correta: a ) Órgão é a unidade básica de serviço e agente o executor material das atividades administrativas. b ) Na terminologia administrativa, órgão e agente são figuras sinônimas. c ) O órgão diferencia-se do agente porque o primeiro é expressão estática e o segundo, expressão dinâmica. d ) Órgão é um feixe de competências especificadas e agente é a pessoa investida em competência determinada. e ) A competência é chamada poder-dever, porque representa poder quanto ao agente e dever quanto ao órgão. c )

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expressam apenas a vontade da entidade estatal a que pertencem, porém executam com total autonomia as suas funções específicas. são unidades autônomas, por isso mesmo dotadas de personalidade jurídica própria. são órgãos independentes e exercem precipuamente funções políticas.

d ) e )

08. O Tribunal de Contas do Distrito Federal pode ser classificado como órgão: a ) autônomo. b ) independente. c ) superior. d ) subalterno. e ) singular. 09. a ) b ) c ) d ) e ) Os Ministérios são órgãos: independentes. superiores. subalternos. singulares. autônomos.

10. No que se refere à relação entre órgão público e agente público, o direito brasileiro adota a teoria: a ) da representação. b ) da legalidade. c ) do mandato. d ) do órgão. e ) da impessoalidade. 11 Assinale a alternativa correta . : a ) Os órgãos superiores são os de direção e controle sujeitos ao controle hierárquico, sem autonomia administrativa e financeira. b ) Os órgãos subalternos são os originários da Constituição, sem qualquer subordinação hierárquica. c ) Os órgãos subalternos possuem capacidade administrativa, técnica e financeira. d ) Os órgãos singulares são as autarquias e as sociedades de economia mista. e ) Os órgãos públicos confundem-se com a pessoa jurídica que representam.

GABARITO 07. Como órgãos públicos, as Secretarias de Estado, dentro de suas regras de atuação: a ) são dotadas de vontade própria e capazes de contrair obrigações e exercer direitos. b ) possuem personalidade jurídica própria, razão pela qual podem exercer direitos e contrair obrigações. 01. E 05. B 09. E 02. D 06. D 10. D 03. B 07. C 11 A . 04. C 08. B

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AGENTES PÚBLICOS
1. Conceitos São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. São todos aqueles que, de alguma forma, prestam um serviço público. Dividem-se em: Agentes Políticos São aqueles que ocupam os primeiros escalões do governo, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Desempenham atribuições estabelecidas na Constituição e em leis especiais, não são servidores públicos e, portanto, não se sujeitam a um regime jurídico. São as autoridades públicas e supremas do Governo e da Administração na área de sua atuação, pois não estão hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdição. Ex: Chefes do Executivo e seus auxiliares imediatos, membros das Corporações Legislativas, membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais de Contas, os representantes diplomáticos etc. Agentes Administrativos São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único da entidade estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com retribuição pecuniária, incluindo-se nessa categoria os dirigentes de entidades paraestatais. São unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia, sujeitos a um regime jurídico e a hierarquia funcional. Agentes Honoríficos São cidadãos convocados, designados ou nomeados para presta transitoriamente, determinados servir, ços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Ta s s r i i evços constituem o chamado múnus público, como, por exempo jrd, msro eetrl ec l, uao eái lioa, t. Agentes Delegados São particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou serviço público, e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante. Esses agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representantes do Estado. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo. Agentes Credenciados São particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, porém por conta e risco da própria administração pública. Exemplo: advogado credenciado para contencioso internacional que envolva a Petrobrás.

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