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FICHA TCNICA Autor: Jos Joaqun Brunner. Chileno. Socilogo. Ex Ministro Secretario General del Gobierno de Chile.

Ttulo: Comunicacin Poltica en la sociedad democrtica Fuente: http://www.geocities.com/brunner_cl/konrad.html

I La poltica gira hoy en torno a las comunicaciones. A tal punto esto es cierto que, en las sociedades democrticas contemporneas, ambas --la poltica y la comunicacin-- son la fuente principal de relacin entre gobernantes y gobernados. Segn ha sugerido un renombrado politlogo, para toda democracia la pregunta central es sta: cundo encontramos un pueblo gobernante, el demos en acto o en funcin de gobierno? La respuesta elemental es: en las elecciones. Todos sabemos, sin embargo, que tal respuesta es incompleta, aunque sea de suyo evidente que sin elecciones no hay democracia sino slo diversas formas de autoritarismo. Por de pronto, las elecciones son discontinuas; cada cierto tiempo registran decisiones y permiten a las personas expresar sus preferencias respecto de candidatos, partidos y programas. Pero, cmo y dnde se forman esas decisiones? Cul es el origen de las preferencias que ellas expresan? Sobre qu teln de fondo se determina el voto que emiten los ciudadanos? Y, enseguida, qu ocurre con las necesidades, aspiraciones y opiniones de la gente durante los perodos entre las elecciones? Cmo se relacionan, cotidianamente, gobernantes y gobernados? Cmo se evita la discrecionalidad del poder y se otorga a la gente voz y participacin en la configuracin de las polticas? La contestacin a cada una de esas interrogantes es conocida: la opinin de los gobernados es la base real de todo gobierno democrtico. Las decisiones de voto, las preferencias por polticas determinadas y el control continuo de los gobernantes por los gobernados tienen como teln de fondo y se construyen a partir de lo que llamamos opinin pblica. Dicho en pocas palabras, la democracia representa, idealmente, un gobierno de opinin. En un rgimen tal, la poltica se funda en las comunicaciones a travs de la intermediacin de la opinin pblica. Pero esta ltima, como veremos de inmediato, no es independiente ni de la forma como se organiza la vida de los ciudadanos ni de la estructura, orientacin y funcionamiento de los medios de comunicacin. II La opinin pblica es ante todo, y sobre todo, un concepto poltico. En su acepcin actual, es una idea que nace con la revolucin francesa y la emancipacin de la burguesa. Supone un mundo donde la razn y el conocimiento se separan de las pautas culturales tradicionales y adquieren autonoma. Como anticip Hegel a

comienzos del siglo pasado: el principio del mundo moderno exige que lo que alguien debe reconocer se le muestre como justo. Pero, adems, todos quieren aconsejar y tener voz en el asunto. La opinin pblica es justamente el modo ms o menos inorgnico pero permanente en que se expresa lo que un pueblo quiere y opina. Ella representa a una multiplicidad de pblicos cuyos difusos estados de opinin se interrelacionan con corrientes de informacin para producir efectos variables sobre la relacin entre gobernantes y gobernados. Slo en una democracia, y alcanzado cierto nivel de desarrollo de los medios de comunicacin, puede hablarse con propiedad de una opinin pblica. En efecto, slo bajo esas condiciones se producen pblicos informados, informaciones continuas sobre hechos de relevancia pblica, y una forma de relacin entre gobernantes y gobernados que se halla condicionada por esos movimientos de opinin. A diferencia de lo que ocurre en cualquier otro rgimen de gobierno, en la democracia el proceso poltico se basa en una conversacin constante, llevada a cabo en pblico, con un gran nmero de personas con derecho participar en la conversacin. Como proyecto, al menos, una sociedad democrtica puede por eso ser definida como una comunidad basada en la comunicacin; esto es, un entramado de instituciones y costumbres para discutir diferencias y arribar a consensos. Si aceptamos esta premisa, entonces podemos preguntarnos cules son las funciones esenciales de la comunicacin en su relacin con la poltica. Me referir a continuacin a tres funciones que, creo, son las principales: crear una comunidad informada; representar a dicha comunidad en la esfera pblica, y contribuir a la formacin de la agenda de asuntos en torno a los cuales debe organizarse la poltica. III La primera funcin de la comunicacin democrtica, por tanto, es la de crear una comunidad informada. Insinuaba hace un momento que la opinin pblica nace de dos vertientes: por un lado, de las personas con su potencial de conocer y evaluar, y, por el otro, de los flujos de informacin a los que ellas estn expuestas. Las personas tienen diferentes deseos, necesidades, creencias y sistemas de interpretacin. En la vida cotidiana actuamos reflexivamente en un doble nivel: dotamos de sentido la realidad que nos rodea y, adems, monitoreamos ese proceso para adaptarlo a las pautas culturales de nuestro grupo. Los pblicos --trtese de lectores de diarios, participantes en el proceso poltico o televidentes-- estn formados por esas personas que constituyen, cada una, un centro potencialmente sofisticado de interpretacin e iniciativa y que, adems, interactan en torno a los estmulos de informacin que reciben. En el otro extremo de la ecuacin estn los medios de comunicacin que de manera

continua alimentan la conversacin y reflexin de las personas proporcionndoles un flujo ininterrumpido de informacin. En una sola jornada, el adulto de hoy recibe centenares, incluso millones, de palabras e imgenes: est expuesto diariamente a varias horas de radio y televisin, lee diarios y revistas, ve carteles en el metro y en las calles, asiste al cine a veces, recibe instrucciones escritas, participa en conversaciones sobre temas pblicos y privados. En ese contexto, los mensajes transmitidos por los medios ocupan un lugar cada vez ms extenso. Se ha estimado que una persona promedio est expuesta hoy a cinco veces ms palabras/da transmitidas por los diversos medios de comunicacin que hace veinte aos; habindose establecido que mientras el nmero de palabras impresas ha permanecido estable, el componente transmitido electrnicamente, en cambio, se multiplica por dos cada diez aos. Para que la informacin poltica sirva efectivamente de base a una opinin pblica activa y sofisticada, se requiere sin embargo mucho ms que un volumen abundante de mensajes. Se requiere, en primer lugar, que la informacin sea producida y transmitida sin cortapisas de ninguna naturaleza; por lo tanto, sin censura previa de autoridad ni menoscabo del derecho a informar. Como dijo Milton ya en el siglo XVII: Dadme, sobre todas las libertades, la libertad de saber, pronunciar discursos y disentir libremente de acuerdo a mi conciencia. Con todo, las barreras que se pueden erigir para impedir o restringir la comunicacin libre son mltiples e insidiosas: la razn de Estado y sus secretos, el desprestigio sistemtico de las opiniones minoritarias, una excesiva concentracin de los medios, ciertas pautas culturales que limitan el campo de lo decible o informable, intereses corporativos que se protegen tras un muro inescrutable, etc. Por el contrario, una opinin pblica autnoma slo puede existir all donde todos los poderes estn sujetos a escrutinio y evaluacin y pueden ser criticados sin temor a represalias. En segundo lugar, se requiere que exista una infraestructura de medios --de emisin, transmisin y recepcin-- que alcance a todo el territorio nacional y que no excluya a nadie del ejercicio de su derecho a la informacin. En tal sentido, llamo la atencin hacia el hecho de que la pobreza es tambin privacin de informacin y, por esa va, una forma de marginalidad en relacin con los movimientos de conformacin y expresin de la opinin pblica. Lo mismo puede decirse de los desbalances regionales existentes en la generacin y distribucin de la informacin. En tercer lugar, se requiere que exista una diversidad de medios y canales de transmisin de mensajes, condicin imprescindible para que la opinin pblica pueda formarse libremente, est expuesta a fuentes alternativas de informacin y no caiga bajo el cerrojo del adoctrinamiento, de la manipulacin sesgada o de una limitada oferta de parte de monopolios comunicacionales. En particular, cabe decir aqu que no puede existir una democracia autntica all donde la opinin pblica no deriva de, y se apoya en, una estructura policntrica de los medios de comunicacin y el interjuego competitivo de stos, para decirlo con una frase de Sartori. De hecho, la idea de un mercado libre como mtodo deseable de organizar la vida intelectual de una comunidad fue recomendado mucho antes de que fuese apoyado como un mtodo deseable de organizar la vida econmica. Hoy da, por lo menos en el terreno conceptual, nadie arriesgara ya oponerse al libre intercambio de ideas e informaciones, a la competencia entre ofertas diversificadas de mensajes, incluso al trfico internacional de noticias, imgenes, textos y de los conocimientos incorporados en las nuevas tecnologas.

En cuarto lugar, se requiere de la existencia de pblicos dotados de capacidades cada vez ms elevadas de recepcin e interpretacin de la informacin disponible; por tanto, con niveles educacionales que aumenten progresivamente, de forma tal de mantener un adecuado equilibrio entre la abundancia de mensajes informacionales y su efectivo procesamiento y uso por parte de las personas. En consecuencia, no es una mera frase decir que de aqu en adelante la igualdad poltica de los ciudadanos depende crticamente del desarrollo de las capacidades para aprender, seleccionar informacin y utilizarla con provecho. En quinto lugar, se requiere asegurar la calidad de la comunicacin poltica, asunto que toca directamente a los profesionales que trabajan en los diferentes medios de informacin. Una informacin poltica de mala calidad --unilateral, sesgada, superficial o puramente retrica-- crea una opinin pblica mal informada y reduce la relacin entre gobernantes y gobernados a un mero juego, sin incidencia en el curso de las polticas. Nunca antes, por lo mismo, la responsabilidad de los comunicadores ha sido ms formidable y exigente. De ellos depende, en gran medida, que pueda florecer una opinin pblica activa e influyente. En suma, cabe a la comunicacin democrtica ayudar a construir una comunidad nacional informada, para lo cual se requiere ampliar y fortalecer el derecho a informar y el libre acceso a la informacin, elevar la calidad de sta, ensanchar y mejorar la educacin de las personas y asegurar una efectiva competencia en el mercado de la informacin. IV La segunda funcin de la comunicacin es la de representar a la comunidad en la esfera pblica. De hecho, la poltica democrtica slo puede desarrollarse all donde est garantizado el carcter pblico de los actos de gobierno y donde los pblicos pueden intervenir en la conversacin sobre los asuntos que interesan a la comunidad, incidiendo por esa va en su tratamiento y resolucin. La constitucin de una esfera pblica distinta y separada de los intereses privados constituy uno de los grandes avances en el despliegue de la racionalidad democrtica. En efecto, puso fin a la prctica de tratar a la comunidad y el Estado como el asunto privado de un grupo nico de notables. Desde el momento mismo en que existe una opinin pblica, y que los temas polticos son tratados en un foro abierto donde las decisiones de autoridad necesitan reconocerse como justas o, por lo menos, aceptarse con arreglo a su legitimidad, desde ese mismo instante no hay ya espacio para gobiernos puramente cortesanos, patrimonialistas o autoritarios. Fundamental es aqu el papel que juegan los pblicos. En su acepcin moderna, estos aparecen junto con los medios masivos de informacin. Recin entonces las personas pueden formar grupos relativamente amplios y compartir una opinin comn, sin estar a la vista y odo unas de otras. Para poder expresarse en la esfera pblica, los distintos segmentos de un pblico masivo necesitan, sin embargo, de los mismos medios que han servido para conformarlos. Sumidos en el mbito privado de su vida cotidiana, las personas no logran
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hacerse escuchar por los gobernantes. Para tener voz y peso especfico en la arena de las decisiones hace falta que se expresen a travs de sus asociaciones, organizaciones, partidos y, sobre todo, bajo la forma de una opinin pblica libre y activa. Por eso la comunicacin democrtica conlleva la idea de que los medios deben representar adecuadamente la diversidad de intereses, smbolos culturales, preferencias polticas y grupos sociales en la esfera pblica. Por el contrario, cuando determinadas personas o grupos no ven expresados sus intereses en esa esfera y no tienen acceso a los medios para producir smbolos culturales, terminan por no ser parte del Estado. La exclusin cultural y comunicativa suele hoy da ser ms insidiosa y desintegradora que otras formas de marginacin social, pues coloca a ciertos grupos en una especie de interdiccin, pudiendo provocar entre sus miembros una profunda frustracin y anomia. Dicho en otras palabras, los medios masivos de comunicacin estn llamados, idealmente, a trasladar la poltica desde el mbito excluyente de los gobernantes hacia el estado llano de los gobernados, cuya expresin necesita configurarse, crecientemente, en la esfera de la opinin pblica. Condicin ineludible de lo anterior es que la comunicacin represente apropiadamente el pluralismo de la sociedad y que los flujos de informacin corran en todos los sentidos y direcciones, y no slo de arriba hacia abajo; desde el gobierno hacia la ciudadana. El tema del pluralismo es crucial en este punto. En las circunstancias actuales, su expresin no puede limitarse slo, ni siquiera principalmente, a la diversidad ideolgica y de partidos. El pluralismo poltico, siendo esencial, es slo una manifestacin limitada de la diversidad y complejidad de las sociedades contemporneas. La comunicacin democrtica tiene un mbito de representacin, en cambio, que va ms all de los grupos que compiten electoralmente por el gobierno. Debe hacerse cargo de los nuevos pluralismos, orientados por la funcin y la diferenciacin y no por el poder o las ideologas. Los medios de comunicacin no cumpliran adecuadamente su rol si no incluyen en su labor informativa a los grupos y actores que se constituyen de mil maneras en torno a funciones tales como la creacin de riqueza, la educacin, la salud, el manejo del medio ambiente y el desarrollo regional o local; o si dejan de lado a grupos o actores surgidos de la afirmacin cultural de sus diferencias: de sexo, regin, etnia, edad, creencias y estilos de vida. De hecho, la opinin pblica tiende a estructurarse cada da ms en relacin con esos mbitos especializados de funciones y de diferenciacin social. Si esto es as, el papel de los medios de comunicacin se vuelve tambin ms complejo e intrincado, pues debe reflejar ahora, tambin, la emergencia de esos nuevos grupos que constituyen la base del pluralismo en la modernidad. En muchos aspectos el nuevo pluralismo emergente es ms flexible, rico y diverso que su representacin en la prensa escrita y la televisin. Lo cual muestra que las inercias de los medios son poderosas, como lo son tambin las rutinas de la poltica, de las ideologas y de los partidos. En cambio, la mejor prensa, radio y televisin de los pases desarrollados hace rato que viene cumpliendo ese rol, lo que le permite no slo ampliar sus pblicos sino, adems, cumplir una funcin social y cultural de mayor significacin. Todo esto me lleva al ltimo de los tres aspectos que quera abordar.

V Cual es la funcin de los medios de contribuir a la agenda de asuntos que interesan a la poltica. En una formulacin que ha llegado a ser clsica, se ha sealado que los media, al describir y precisar la realidad externa, presentan al pblico una lista de todo aquello en torno a lo que tener una opinin y discutir. Llamamos asuntos pblicos, precisamente, a esos recortes selectivos de la realidad que ingresan en la esfera de las preocupaciones compartidas por la gente. El supuesto subyacente a ese enfoque --proveniente de la teora y el anlisis de las comunicaciones masivas-- es que los pblicos se vuelven conscientes o ignoran, ponen atencin o descuidan, enfatizan o pasan por alto, elementos especficos de la realidad circundante como resultado de la accin de la prensa, la televisin y los dems medios de informacin. En su versin extrema, que suele ser adoptada por el personal poltico, llega incluso a sostenerse que la gente tiende a incluir o a excluir de su propio conocimiento lo que los medios incluyen o excluyen de su propio contenido. Y que la importancia atribuida por el pblico a los diversos tpicos refleja simtricamente el nfasis atribuido por los medios masivos a los acontecimientos, a los problemas y a las personas. Bajo ese supuesto no debe sorprendernos que la poltica y sus actores principales busquen establecer una relacin casi simbitica con los medios o bien, cuando eso no es posible, se establezca entre ambos una competencia conflictiva por la determinacin de la agenda pblica. En realidad, como mostramos antes, la opinin pblica no se rige nicamente, ni de manera homognea, por los estmulos provenientes de los medios masivos de informacin. Tal visin carece de base emprica y no encuentra respaldo, tampoco, en las teoras contemporneas de la comunicacin. Por de pronto, los pblicos estn compuestos por personas que elaboran e interpretan activamente las noticias y los mensajes transmitidos por los medios, proceso en el cual juegan un papel determinante la ubicacin de la persona en el espacio social, su educacin, sus creencias, su previa exposicin a los medios, las redes de conversacin en que participa, etc. Enseguida, los medios mismos difieren en cuanto a la naturaleza de la informacin que transmiten y a sus efectos. Es sabido, por ejemplo, que la televisin ofrece una informacin fragmentaria, muchas veces descontextualizada y, como seala Wolf, totalmente inapropiada para formar un marco cognoscitivo adecuado a las opciones que el elector deber llevar a cabo. Distinto, en cambio, es el papel de la prensa, cuyo efecto es justamente el de ordenar y contextualizar las noticias dispersas, ponindolas en un determinado marco de interpretacin. Adicionalmente, los medios producen efectos de distinto nivel. As, por ejemplo, hay estudios que muestran que la televisin --a pesar de su capacidad baja para incidir sobre la formacin de la agenda pblica-- sin embargo proporciona globalmente una representacin de la poltica, pudiendo exhibirla ya bien como una actividad donde sus
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participantes no hacen otra cosa que hablar y disputar entre s, o bien como una funcin necesaria de la democracia y para el desarrollo del pas. Por ltimo, resulta evidente que los medios de comunicacin no pueden por s solos tematizar los asuntos pblicos, pues operan en un territorio de significados previamente demarcado por factores socio-culturales y poltico-institucionales. De hecho, para ingresar a la agenda y alcanzar visibilidad y permanencia ante la opinin pblica, los asuntos necesitan adecuarse no slo a los intereses comunicativos de los medios sino, adems, a criterios de relevancia interna de las personas, a criterios de relevancia comunitaria y a las propias percepciones que los individuos y grupos tienen sobre el estado de la opinin pblica. Lo anterior impone a los medios masivos de informacin la necesidad de sintonizar finamente con las preocupaciones de la gente, sobre todo si desean influir sobre ella y cumplir su funcin representativa de los diversos grupos que aspiran a incorporar sus intereses y anhelos en la agenda poltica. VI Para concluir, permtanme agregar unas pocas reflexiones sobre la relacin entre polticos y comunicadores en las sociedades democrticas. Se trata, qu duda cabe, de una relacin potencialmente conflictiva. Lo anterior tiene su origen en mltiples factores, que pueden ordenarse esquemticamente bajo la forma de cuatro anttesis: entre competencia y monopolio; entre libertad y control; entre mercado y Estado y, finalmente, entre espectculo y realidad. La oposicin entre competencia y monopolio deriva del anlisis econmico de la poltica y las comunicaciones, campos de actividad los dos en que la concurrencia tiende a ser de tipo oligoplica. Es decir, slo un pequeo nmero de personas o grupos compiten en cada caso, en uno por posiciones de autoridad y, en el otro, por recursos de influencia sobre la conformacin de la opinin pblica. Ambos grupos se hallan expuestos, por lo mismo, a una parecida tentacin: la de constituirse en grupos cerrados y centralizar los instrumentos de poder que estn a su alcance. De manera semejante, ambas son vulnerables a una misma lnea de ataque: la de detentar un poder excesivo que es, adems, difcil de controlar. En las sociedades democrticas de mercado, el personal poltico buscar por eso contrarrestar la tendencia hacia la oligopolizacin de los medios sujetndolos a ciertas restricciones de propiedad. A su vez, los medios de comunicacin tendern a denunciar las excesivas concentraciones del poder poltico, en la medida que pudieran estos llegar a amenazar la libertad de informacin. Dicho en otras palabras, los polticos necesitan una estructura policntrica y competitiva de comunicacin; los comunicadores, por su lado, una poltica descentralizada y pluralista a nivel del Estado y la sociedad. Por el contrario, all donde el autoritarismo concentra el poder poltico, los comunicadores no tienen ms remedio que volverse voz oficial. Algo similar sucede con los polticos cuando la informacin es monopolizada por el Estado o por un grupo privado: en esa situacin, la poltica se reduce a un mero ejercicio de publicidad. Los conceptos de libertad y control --que forman nuestra segunda anttesis-- provienen del dominio jurdico y constitucional.
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Es cierto que en las sociedades democrticas, tanto los polticos como los comunicadores proclaman la defensa de la libertad y aborrecen de cualquiera forma de control sobre las comunicaciones. Es ste uno de los avances ms fundamentales en el desarrollo de la conciencia moderna. En la prctica sin embargo, como vimos antes, la libertad de informacin poltica y su representatividad y pluralismo se hallan constantemente amenazados por la propia estructura oligoplica de los medios y por la tendencia, connatural al poder burocrtico, de buscar el control sobre el mximo de esferas de actuacin social. En la medida que el personal poltico de la sociedad est imbuido de la idea que la comunicacin es la continuacin de la poltica por otros medios, tolera con dificultad la libertad de los medios masivos de informacin; igual como los comunicadores asentados en los grandes medios, en la medida que descubren su creciente poder, estn pocos dispuestos a aceptar regulaciones destinadas a garantizar el derecho de la gente a la informacin. La tercera anttesis, entre mercado y Estado, resume las dos anteriores en el vocabulario de la sociologa. Es fcil observar que mientras la actividad de los polticos se orienta hacia el Estado, la de los comunicadores se orienta por el mercado. Esta situacin genera, para ambos grupos, una ceguera selectiva. As, mientras unos advierten como nico peligro las tendencias monopolsticas del poder poltico, sin percatarse que igual peligro conlleva la concentracin de los medios en el mercado, los otros exigen competencia, transparencia y apertura en la esfera de la comunicacin sin promoverla con igual entusiasmo y vigor en la esfera de la poltica. Por ltimo, la cuarta anttesis es la que se produce entre espectculo y realidad, para usar esta vez la terminologa de la dramaturgia. Los polticos juegan un rol y estn expuestos frente al pblico en un escenario que consume su tiempo y pasiones; los comunicadores, a su turno, proporcionan el escenario y alimentan con sus guiones el espectculo de la poltica. Ambos, sin embargo, reclaman del otro acercarse a la realidad y expresar, en sus respectivas esferas, al "pas real". En la medida que la comunicacin de masas ha penetrado toda la sociedad, hasta sus ms apartados sectores de actividad, el personal poltico se ve llevado a concebir la realidad como un juego de signos, mensajes y smbolos. Estar en escena se transforma para el poltico en una necesaria obsesin. En cambio, no aparecer en la foto, segn dicen por ah, es como estar muerto polticamente. Los medios, por su lado, terminan hechizados por la realidad imaginaria que ellos mismos crean con su constante produccin de mensajes. Llegan a concebir que slo existe lo que se publica o transmite y que en eso, nada ms, consiste lo real. De all la posibilidad de que se establezca entre ambos grupos --polticos y comunicadores-- una suerte de pacto del espectculo: para mantener andando la representacin y el inters del pblico, la realidad se reconstruye continuamente en trminos dramticos alimentndola cada da con pequeos conflictos, batallas de palabras y un flujo constante de trascendidos y rumores.

Puede ser, como sostienen algunos, que en la cultura de masas contempornea todo se vuelve, inevitablemente, espectculo; participacin por la mirada, proyeccin e identificacin mistificadoras. Si as fuera, cabe a los polticos y a los comunicadores una responsabilidad especial, pues para la gente --los pblicos de ese espectculo-- ste no deja nunca de representar, aunque sea de una manera distorsionada, la relacin fundamental entre gobernantes y gobernados. Construir esa relacin como una mera ceremonia teatral terminara por restar verosimiltud a la poltica y convertira a los medios de informacin en un elemento irreflexivo de la sociedad. Efectivamente, el espectculo puro es lo opuesto a la participacin autntica, pues hace desaparecer la realidad tras sus imgenes y cambia la naturaleza de la opinin pblica de un hecho poltico --esencial para la democracia-- en un hecho meramente ritual y publicitario. En suma, comunicadores y polticos estn colocados en la encrucijada de la sociedad contempornea. O construyen en conjunto, cada uno desde su propia esfera de accin, una democracia que sea algo ms que el escenario de un drama artificial o, si fracasan en esa tarea, terminarn por transformar la vida pblica en un mundo separado, alienado de los intereses reales de la gente, de sus esperanzas y de su esfuerzo por participar activamente en el desarrollo de la sociedad.