CAPÍTULO VII

NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS

00-cap 07

321

11/16/06, 9:36 AM

322

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

00-cap 07

322

11/16/06, 9:36 AM

NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS

323

NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS
C ARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

INTRODUCCIÓN

Nicaragua ha tenido éxitos en materia económica; ha logrado la virtual eliminación del déficit fiscal, el control de la inflación –que ha sido de un solo dígito durante los últimos años– y un crecimiento económico de 4,3% anual promedio desde 1995. Pese a ello, sigue siendo uno de los países más pobres del hemisferio. Datos preliminares1 de 2005 señalan que de una población de 5,1 millones de habitantes, 47,1% está por debajo de la línea de pobreza general, y 16% bajo la línea de pobreza extrema. En el periodo 1998-2005, la pobreza general habría disminuido menos de un punto porcentual; y la indigencia, 1,3 puntos porcentuales. El porcentaje de pobres extremos en el área rural (29%) más que cuadruplica al del área urbana (6,2%), mientras la pobreza general (69,7%) es más del doble (29,9%). En lo social, primero la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza (ERCERP) 2002, y en la actualidad el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PNDO) 2005, han definido acciones para el ataque a la pobreza. Se han emprendido esfuerzos para modernizar el aparato estatal en los sectores sociales y se promueve el crecimiento económico como principal medio de reducción de la pobreza: “dentro de las posibilidades reales que imponen la disciplina fiscal y la sostenibilidad ha quedado claro que las acciones públicas deben de encaminarse tanto al fortalecimiento del capital humano en el mediano y largo plazo, como a un aumento del ingreso y el empleo en el corto plazo”.2 La política de protección social a grupos vulnerables, cuyos antecedentes se encuentran en la ERCERP, establece la necesidad y el propósito de crear una red de protección social, en ambigua doble referencia tanto al Programa de la Red de Protección Social como a una política nacional de protección social. Ya desarrollada en el PNDO, la política de protección social3 parte del reconocimiento de que la pobreza es multidimensional, trasciende las condiciones de ingreso y consumo de las personas y hogares y se expresa en convergencias de

1

2

Informe de “Resultados Preliminares de Indicadores Básicos de Pobreza – Encuesta de Medición de Nivel de Vida”, INEC –MECOVI , 2 junio de 2006. VIII Censo de Población y IV de Vivienda, “Cifras Oficiales”, Censos Nacionales 2005. Gobierno de Nicaragua, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. PNDO.

00-cap 07

323

11/16/06, 9:36 AM

324

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

vulnerabilidades psicosociales, educacionales, laborales, comunitarias, familiares y políticas. Reconoce también que las personas pobres habitualmente están más expuestas a riesgos, y al mismo tiempo tienen menor acceso a instrumentos adecuados para manejarlos, lo que agrava su situación de pobreza. En consecuencia, la política de protección social propone abordar integralmente el problema –en particular de la pobreza extrema– desde el concepto de vulnerabilidad, mediante acciones como los programas de transferencias –condicionadas o no– que pueden reducir los niveles de pobreza y lograr la inserción de los pobres en la vida productiva, a través de la creación de capacidades y la adquisición de activos, contribuyendo al proceso ideal de pasaje de un hogar vulnerable a un hogar productivo (véase gráfica VII.1)4

GRÁFICA VII.1 ESQUEMA INTEGRAL DE INTERVENCIONES PARA LA SUPERACIÓN DE LA VULNERABILIDAD

Fuente: Ministerio de la Familia, documento programático “Solidaridad para el Desarrollo”, 2004.

Se trata de un proceso de etapas articuladas y escalonadas, que comienza con la estrategia de gestión del riesgo basada en transferencias y servicios para la atención integral a niños, mujeres y adolescentes en riesgo y vulnerables. El segundo escalón corresponde a la entrega directa de beneficios a través de

3 4

Aprobada por el Gabinete Social en noviembre de 2003. Tomado del plan quinquenal para la implementación del Sistema Solidaridad para el Desarrollo 20052009, del 11 de mayo de 2005. Gabinete Social.

00-cap 07

324

11/16/06, 9:36 AM

el desarrollo de capital productivo. En el último escalón se busca la inserción de los hogares en la vida productiva. La tercera fase corresponde a programas de “graduación”. a través del fomento del crecimiento económico y el desarrollo de capital productivo. apoyar y supervisar la actividad de la empresa privada. El objetivo de este trabajo es analizar los principales puntos en la evolución de los programas de transferencias condicionadas. Lo que se pretende es la acumulación de capital humano. con transferencias para el establecimiento de pequeños emprendimientos. 9:36 AM . paradójicamente. sigue siendo un tema polémico. seguridad y asistencia social eran responsabilidad privada individual y no del Estado. 1975. El único centro del Estado era el Hogar Temporal Infantil para niños abandonados menores de seis años. HISTORIA DE LOS PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA ANTECEDENTES5 Las acciones de política pública referidas a la protección social de grupos vulnerables en Nicaragua son de reciente data. El modelo de atención estaba aún centrado en la beneficencia y la caridad. pese a lo cual. y algunas instituciones civiles. Hasta 1956. y en particular de la protección social. la salud. y de manera primordial el desarrollo de capital social que dé sostén a las estructuras de protección social de carácter local. ubicándolos en el marco de la política social. “regalar dinero”. Con la promulgación de la Ley Orgánica de Seguridad Social surge el Seguro Social y se diferencian los mecanismos de provisión y financiamiento de la salud y la asistencia social. 00-cap 07 325 11/16/06. en el contexto del “ajuste” del gasto público después de que la mayor ampliación del gasto social estuvo aunada a la debacle económica y al populismo de los años ochenta. Transferir recursos. y el Estado solo se encargaba de coordinar. Con posterioridad al terremoto de 1972 se registran los primeros esfuerzos de modernización de la asistencia social y en 1974 se constituye el Departamen- 5 Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social ( JNAP ). ésta se circunscribía a la atención médica básica de carácter ambulatorio de la población de escasos recursos.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 325 transferencias condicionadas para fomentar el desarrollo de capital humano y capital social. los grupos religiosos que tenían a su cargo hospicios. La importancia otorgada a los programas de transferencias condicionadas es el punto de llegada de discusiones aún vigentes pero iniciadas hace casi una década. articula la creación de capacidades para el mundo laboral. las transferencias dirigidas a campesinos y microempresarios pobres para usos productivos han sido adoptadas como acciones de política y cuentan con financiamiento adecuado.

6 dependiente de la Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social. En 1979. En 1983. se deterioran aún más las condiciones de vida de la población. que absorbe lo poco que había quedado de la JNAP.e. utilizando el método de necesidades básicas insatisfechas. A inicios de los años ochenta se creó el Ministerio de Bienestar Social. y surge el problema de los desplazados. y 34.l. 9:36 AM . el Estado tenía el control total de la economía. integrante del equipo de Bienestar Social desde 1973. dando lugar al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI). según la CEPAL. de igual manera existían subsidios al transporte. Elaborado por Mario Arana. que la pobreza afectaba a 60% de la población en general. Los salarios eran muy bajos y se estableció una cuota o ración de alimentos por familia. Sin embargo. Con base en la encuesta sociodemográfica nicaragüense de 1985 y utilizando el mismo método. sin embargo. Entrevista con Marcia Ramírez. que tiene resultados modestos. 63. Durante esos años. Menjivar y Trejos estimaron la pobreza general en 64% y la indigencia en 32 por ciento. la ausencia de una estrategia coherente para el área social hizo que los resultados fueran mucho más limitados de lo que era esperable. mediante el racionamiento. Durante el gobierno sandinista la política social se caracterizó por proveer salud y educación gratuita y universal para todos.7% en el área urbana y 75. de entrega mensual que era subsidiada para la población en general y gratuita para los trabajadores del Estado. Juan Sebastián Chamorro.326 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF to de Bienestar Social. responsable entre otras 6 7 8 Entrevista con Marcia Ramírez. a los servicios de energía eléctrica. a consecuencia del conflicto militar interno. A partir de 1982 se impuso. Gran parte de esta información fue obtenida del documento “Nicaragua: Tendencias económicas y sociales”. ya en 1983 la atención social se vuelve insostenible financieramente por lo que se clausura el Ministerio de Bienestar Social y sus funciones pasan al Instituto de Seguridad Social.f. Asimismo. al incrementarse la participación del gasto social en relación al producto interno bruto (PIB). s. Raúl Rivera y Manuel Rodríguez. Silvio De Franco.8 y asume la función de la provisión universal de servicios sociales. directora de Bienestar Social del INSSBI en esos años. la Secretaría de Planificación y Presupuesto concluyó.2% en extrema pobreza. y al agua potable. en respuesta a las peticiones que el pueblo le hacía al coordinador de la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional. aunque esta fuera formalmente definida como “mixta”. y representaba 48. las muy severas restricciones macroeconómicas de mediados de la década de los años ochenta alteraron de manera significativa esta tendencia. 00-cap 07 326 11/16/06. un sistema de transferencias en especie. s.7% de la población vivía en la pobreza.. LA DÉCADA DE LOS OCHENTA 7 En 1979.9% de la población rural.

la entrega de pensiones a las víctimas de guerra. junto con el INSSBI. tecnología y tierra. herramientas. Servicios Infantiles Rurales y Comedores Infantiles Rurales en todos los asentamientos donde se movilizaba la población producto de la guerra. En 1993 se disuelve el INSSBI. Con el cambio de régimen se abandona el enfoque estatizante y se plantea una política de descentralización de los servicios de educación y salud. Algunos de estos programas subsisten en la legislación y en instituciones como el Ministerio de la Familia y el INSS (Instituto Nicaragüense de Seguridad Social). el Ministerio de la Presidencia interviene directamente. esa proporción se redujo y se deterioró asimismo el gasto per cápita. en 1994. depende exclusivamente de las ganancias de la Lotería Nacional y su coordinación pasa al Fondo Nicaragüense de la Infancia. alimentación y medicina. negociados en el contexto de la pacificación del país. llegándose. Sin embargo. con las elecciones del mes de febrero de 1990. Comparados con la primera mitad de los años ochenta. es responsable del sistema de atención a la niñez a través de Centros de Desarrollo Infantil urbanos. así como el financiamiento del sistema público de salud del país. La normativa establecía una concepción amplísima de la protección y la asistencia social. El financiamiento de los servicios de protección a la niñez en pobreza. LOS AÑOS NOVENTA En la primera parte de la administración de Violeta Chamorro (1990-1996). como consecuencia de la fuerte reducción del gasto en defensa. separándose lo relativo a pensiones. en parte debido a la participación de la cooperación internacional en el gasto social.10 y programas de transferencias de bienes tales como alimentos. huérfanos y madres de caídos en combate. así como a adultos mayores. a 21% de desempleo abierto y 53. 00-cap 07 327 11/16/06.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 327 cosas de ejecutar la atención social a pensionados y no pensionados. en los que se garantiza ropa. lo que lo condujo a tomar otro rumbo. los indicadores de resultados se mantienen estables en algunos casos o experimentan mejoras. por otro.6% de subutilización global de la mano de obra. 9:36 AM . y al bienestar social. En la difícil transición hacia la paz. haciendo efectiva la ley de abril de 1979 que extendía la seguridad social al campo. las condiciones económicas y la gobernabilidad del país eran catastróficas. prestan- 9 10 Entre otros. mejoró la proporción del gasto social en el presupuesto público. Desde fines de los años ochenta se habían incrementado los niveles de desempleo abierto y subempleo. Las administraciones públicas de la década de los noventa heredan un conjunto de obligaciones legales y programáticas dirigidas a atender a la población afectada por la guerra de los años ochenta. en la ejecución de estos programas. Además. por un lado. como consecuencia del drástico ajuste económico. A partir de 1994. viudas. así como a los generados por la Lotería Nacional.9 recurriendo a los fondos (y las reservas técnicas) del Seguro Social.

e “Invirtiendo en Nuestro Mejor Recurso: la Gente”. la política pública dio prioridad a la lucha contra la pobreza y a la reducción del desempleo en un marco de estabilidad financiera y de crecimiento sostenible.328 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF do especial atención a la educación básica y a la salud preventiva por sobre la curativa. actualmente en fase piloto. 9:36 AM . se intenta lidiar con las consecuencias de la descapitalización que había sufrido el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y con la destrucción de la infraestructura educativa. y se intensifica la inversión en infraestructura social a través del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE). Igualmente. mientras que en los hogares urbanos apenas llegan a 11 12 13 En especial. y una innovadora propuesta de establecer una red de protección a grupos vulnerables. destacan dos documentos: “Una Ruta para Modernizar la Nicaragua Rural”. PTC: programas de transferencias condicionadas. Se entendía que la pobreza generaba un círculo vicioso de descapitalización creciente.2 y VII. la pobreza general había bajado 2.3% y 8.9%. elaborado por la aún naciente Secretaría Técnica de la Presidencia. con capacidad para generar empleo.4 % y la pobreza extrema en 2. fase I. que deterioraba los activos. CONDICIONES MACROECONÓMICAS Y DE POBREZA Y EVOLUCIÓN DE LOS PTC 12 En 1999. Se privilegió al sector rural y agropecuario. La estrategia social preveía dos ejes: la inversión en el desarrollo de capital humano. en 1999 surgen los programas de transferencias condicionadas en el área social. 00-cap 07 328 11/16/06.3. INEC . profundizando las reformas. Los cambios más significativos se observan en los hogares rurales con reducciones de 8.13 como se ve en las gráficas VII. elaborado por el Ministerio de Agricultura.1% desde 1993. y tornaba inviable la superación de aquella condición a partir solo de la creación de capacidades. respectivamente. partiendo del diseño de la Red de Protección Social (RPS ). En la segunda parte de los años noventa. agosto 2003. y se establecieron las bases para un crecimiento dinámico y de amplia base. a fin de capitalizar sus activos productivos y humanos. LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS La estrategia de desarrollo rural presentada por el gobierno ante el Grupo Consultivo de 199711 planteó por primera vez la idea de las transferencias directas a los campesinos pobres. hasta el diseño del Sistema de Atención a Crisis (SAC) en 2004. Paralelamente. Conceptualmente se reconocía la importancia de articular la política social y la política económica.

estos cambios en la proporción de pobres han ido acompañados de un importante aumento en números absolutos: 280 900 aproximadamente. 00-cap 07 329 11/16/06. que representaba un incremento de 16. y el gasto social alcanzó 3 963 millones de córdobas corrientes.1 por ciento.2 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA GRÁFICA VII. 9:36 AM .4. Sin embargo. 14 En 1999 el PIB fue de 44 198 millones de córdobas corrientes. Ello refleja la magnitud de la ayuda externa a consecuencia del huracán Mitch.9% respecto del año anterior.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 329 GRÁFICA VII. INEC. En los años siguientes.3 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EXTREMA 1. el PIB cayó14 y en 2002 el crecimiento fue solo de uno por ciento (véase gráfica VII. lo que representaba un incremento de 75% en relación con 1998. equivalente a 137 641 personas) y en el área rural (51%. el PIB había crecido de manera sostenida desde 1994 hasta alcanzar una tasa máxima de 7. Al iniciarse la formulación de la RPS en 1999.4% en 1999 con lo cual se generó la holgura fiscal necesaria para introducir programas de transferencias. equivalente a 143 259 personas). con aportes semejantes del área urbana (49%.8% y 1. 2004). sin embargo.

menos de la mitad del promedio nacional.1 dólares (véase gráfica VII. 2004. 9:36 AM . los indigentes apenas 00-cap 07 330 11/16/06. salud y otros) y por las altas tasas de crecimiento poblacional.330 GRÁFICA VII.4 TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB. DIMENSIONES DE LA POBREZA EN NICARAGUA La pobreza en Nicaragua es en parte provocada por una insuficiente provisión de servicios (educación.5). INEC .5 EVOLUCIÓN DEL PIB PER CÁPITA EN DÓLARES ESTADOUNIDENSES Fuente: Análisis de la Pobreza y la Seguridad Alimentaria Nutricional en Nicaragua. Casi 30% de los pobres es analfabeta con promedio de tres años de escolaridad. GRÁFICA VII. 1991-2002 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF El PIB per cápita no ha logrado superar los 500 dólares estadounidenses en los últimos diez años e incluso decreció en 2002 hasta 472.

En el área rural. retirar a los niños de la escuela y vender los pocos bienes de que disponen. que tienen menor acceso a servicios de planificación familiar y sufren de riesgos reproductivos mayores. casi 80% de la población en extrema pobreza carece de conexión a agua potable y 39% no tiene conexión a inodoro o letrina. en especial para los niños menores de cinco años. Esta vulnerabilidad. En ambos casos no se alcanzan los niveles requeridos por una economía en proceso de modernización. la oferta de servicios de salud. 9:36 AM . párrafos 6 y 7.17 En los momentos de crisis solo pueden reducir su ingesta calórica. con el propósito de contribuir a romper el círculo intergeneracional de reproducción de la pobreza.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 331 promedian dos años de escolarización. 2000. que además contribuyó transmitiendo capacidades técnico-metodológicas para medir la distribución espacial de la pobreza. a través de intervenciones en salud y educación. Banco Mundial. p. el populismo y la inactividad de los pobres extremos”. 00-cap 07 331 11/16/06.v. SURGIMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS La Red de Protección Social fue concebida como un programa orientado a fomentar la inversión en el capital humano de los extremadamente pobres. La tasa de fecundidad adolescente nicaragüense está entre las más altas en América Latina.15 Estudios cualitativos sobre la pobreza 16 revelan que los mismos pobres muestran una fatal resignación ante su pobreza. el país es afectado por importantes desastres naturales cada dos años y la base exportable es concentrada y frágil. Para el diseño de la RPS se tuvo en cuenta la experiencia internacional. Más de 30% de los niños en pobreza y de 40% de los que están en extrema pobreza están desnutridos. pp. ERCERP . y el ordenamiento y mejoramiento de los programas ya existentes. lo que fomenta el paternalismo. y es aún mayor entre los pobres. lo que la hace vulnerable a choques en los términos de intercambio comercial.18 requiere que existan redes sociales estatales que proporcionen un mínimo de protección. 30. La pobreza es para ellos un círculo vicioso del cual existen pocas probabilidades de escapar. mediante el uso de transferencias condicionadas. y que ello era como el “retorno al pasado (sandinista) de regalar dinero. párrafo 127. saneamiento y educación y la elaboración de un mapa de vulnerabilidades. dados sus recursos extremadamente limitados. 2000. Estudio Cualitativo de la Pobreza en Nicaragua. el inadecuado apoyo gubernamental. y la inevitabilidad de los desastres. Tam- 15 16 17 18 ERCERP . en particular el Progresa-Oportunidades de México. las personas con discapacidades y los adultos mayores. que queda en evidencia ante los periódicos desastres naturales y económicos. En promedio. La implantación de la RPS enfrentó resistencias políticas que consideraban que la distribución de dinero en efectivo tenía un carácter asistencialista.

2 millones de dólares. Se decidió fortalecer la oferta de servicios al mismo tiempo que se buscaba incrementar la demanda de los mismos en zonas tradicionalmente marginadas. En 1998. Cada fase estaría enmarcada por préstamos independientes de nueve millones y 20 millones de dólares. el gobierno creó un Fondo Social Suplementario (FSS)19 con la función de financiar y coordinar (no ejecutar) programas de combate a la pobreza. Su éxito llevó a negociar y desarrollar una segunda fase. y atendió aproximadamente a 10 000 familias. La primera fase del Programa Red de Protección Social se desarrolló entre 2000 y 2002. que culminaría en el primer semestre del 2006. La red fue financiada por un préstamo20 de fases múltiples con un costo estimado total de 32. respectivamente. que hacían más relevante la preocupación por la generación de empleo. 9:36 AM . del financiamiento del Programa. LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EL NUEVO MARCO DE POLÍTICAS La formulación y aprobación de la RPS. debido a la que se consideraba limitada capacidad de los ministerios de educación y salud para hacer frente a los aumentos de la demanda que derivarían de la puesta en práctica de la RPS y a la incertidumbre respecto del crecimiento económico y. y allí se incluyó a la RPS. 00-cap 07 332 11/16/06. En la primera etapa de la puesta en práctica de la RPS se seleccionaron seis municipios del norte del país. El préstamo fue aprobado el 8 de marzo de 2000 por el directorio ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo ( BID ). la discusión estuvo centrada en su sostenibilidad. y c) había vacíos en su diseño. en ellos se buscó validar la articulación entre la creación de capacidades municipales y de infraestructura social –a cargo del FISE– y las transferencias condicionadas. b) se consideraba que el costo del Programa era elevado. En el plano operativo.332 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF bién hubo escepticismo en la cooperación internacional respecto de varios puntos: a) dado que el proyecto entregaría recursos en efectivo se temía que fueran utilizados con fines políticos partidarios. caracterizados por la coordinación que existía entre las autoridades municipales y los delegados de salud y educación. En ese momento surgió nuevamente la polémica respecto de la pertinencia y el sostenimiento de un programa de transferencias monetarias condicionadas. fase II se dio en nuevos contextos político (la administración de Enrique Bolaños (2002-2006)) y financiero. aduciéndose la creciente deuda interna y el lento crecimiento económico. consecuentemente. 19 20 El Fondo Social Suplementario tenía por objetivo complementar el gasto recurrente per cápita de educación y salud durante el periodo de transición del ajuste macroeconómico.

La síntesis y comentarios del PNDO se refieren a la versión de noviembre 2005. Este. 4. Por otro lado. Se sostiene que la entrega de transferencias en áreas geográficas de muy alta pobreza extrema (típicamente de bajo potencial productivo y “expulsoras” de fuerza de trabajo) conduce a un uso poco eficiente de los escasos recursos disponibles. fue revisado y ajustado a los requerimientos de los organismos financieros internacionales para alcanzar los estándares requeridos y ser considerado como la ERCERP-2. aduciendo tanto que llegan a una población muy limitada. par. como que están financiados mediante préstamos externos.23 En tal contexto. el desarrollo de la gobernabilidad democrática con amplia participación ciudadana. deviene en el Plan Nacional de Desarrollo Operativo ( PNDO). 9:36 AM . asimismo. las transferencias condicionadas son analizadas desde varias perspectivas. En primer lugar. se enmarca en los principios de disciplina fiscal y sostenibilidad. reaparece la contradicción entre expansión focalizada y universalización de los servicios sociales. establecido a través del Mapa de Pobreza Extrema de la ERCERP. a ampliar la oferta de servicios en áreas con bajo potencial de desarrollo. Se cuestiona además la sostenibilidad de los programas de transferencias. Pese a las críticas. mediante el apoyo al desarrollo local y los conglomerados productivos. que de otra manera migraría en busca de mejores oportunidades de empleo. a su vez. promoción de la equidad y la continua modernización del Estado. PNDO . 21 22 23 El Plan Nacional de Desarrollo. la transparencia y rendición de cuentas en las finanzas públicas. Se agrega que el impacto en el cambio de comportamiento de los beneficiarios no puede sostenerse si no se avanza en la provisión de empleo. para aprovechar las oportunidades que brindan los tratados de libre comercio”. el PNDO estableció los programas de transferencias para estimular el desarrollo productivo de los pobres tanto en la política de desarrollo rural. Las condiciones de salud y educación contribuirían a retener a la población. a través del desarrollo del capital humano y la protección social. Ello obligaría. Esta discusión se da pese a que las proyecciones poblacionales muestran la insuficiencia de recursos para proveer servicios universales en la cantidad y calidad necesarias y a la carencia de los requerimientos de capital humano que exige el desarrollo económico. y el PNDO22 propone como objetivo “el crecimiento económico a tasas altas y sostenidas. se cuestiona el método de focalización en áreas de extrema pobreza. aunque se reconoce la importancia de invertir en capital humano. como para el fortalecimiento de las microempresas y el estímulo a la competitividad.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 333 La propuesta del Plan Nacional de Desarrollo21. posterior a la consulta entre diversos sectores de la población. 00-cap 07 333 11/16/06. La escasez de recursos financieros empero genera tensiones al momento de su asignación para transferencias con fines productivos o con fines sociales.

26 en la práctica es un nuevo programa avanzado de transferencias condicionadas. 00-cap 07 334 11/16/06. que haga que las familias se mantengan en el Programa. buscando mayor integración y mejor la respuesta a crisis súbitas. 9:36 AM . Al término de los cursos se entrega un bono de habilitación laboral para la compra de herramientas.2 millones“ de dólares de contrapartida del gobierno de Nicaragua.334 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF La RPS. Para ello se amplía la cobertura de los servicios salud a toda la población de las comarcas donde se ejecuta el Programa. Para esta fase se duplican los recursos financieros aportados por el BID : 20 millones de dólares. fase I. Para hacer más eficiente la prestación de servicios en zonas de difícil acceso. proyectos e intervenciones de protección social bajo el Sistema Nacional de Protección Social. El financiamiento de los nuevos componentes deriva de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE ). equipo básico y materias primas para iniciar su actividad laboral. fase II24 busca mejorar la articulación de las intervenciones focalizadas. ampliando la cobertura a nueve municipios. 24 25 26 Se inicia al comienzo de abril del 2003. otro de transferencias condicionadas que complementa las establecidas en la fase II de la RPS y un tercero de educación de adultos y formación ocupacional. y 2. mecánica. Se incorporan asimismo nuevos componentes del Programa. En cuanto al bono de seguridad alimentaria se establece un monto decreciente diferenciado durante los tres años de duración del Programa. Este nuevo proyecto se financia con fondos del Banco Mundial a través del Crédito 3504. el esquema completo de vacunación y capacitación en salud sexual reproductiva a las adolescentes. a fin de compatibilizar la acción del Ministerio de Salud (MINSA) y la RPS. para procurar la inserción al trabajo. pero que vaya rompiendo cualquier posible dependencia y permita bajar el costo del Programa. que además de incluir todos los componentes de la RPS busca articularse con los demás programas. belleza. el bono de oferta en salud se amplía para atender a mujeres en edad fértil. Este Programa diversifica y flexibiliza sus componentes. huertos familiares. pastelería. uno de fortalecimiento institucional. en que se capacita a más de 3 500 jóvenes y jefas de hogar en temas como carpintería. Establece un Sistema de Alerta Temprana e incorpora desde el inicio un componente de formación ocupacional y la entrega de un bono de habilitación productiva.25 La RPS amplía su cobertura a las que fueron comarcas de control de los municipios que atendió en la fase I y sostiene los bonos a la oferta en salud en los municipios atendidos en la fase I. El área por atender consta de los seis municipios de la RPS. etc. En junio de 2004 se inicia la implementación del Sistema de Atención a Crisis (SAC). Aunque bajo la administración y operación de la Red de Protección Social. denominado “Solidaridad para el Desarrollo”. Con ello se busca determinar el tamaño mínimo óptimo del bono.

vigilancia del peso. la educación primaria y la salud preventiva que permiten acumular capital humano. ya que solo con la participación activa de los beneficiarios podrán obtenerse los resultados buscados. El aporte de los programas de transferencias focalizadas es que encaran al mismo tiempo el alivio de la pobreza en el corto plazo y la erradicación de sus causas en el mediano y largo plazo. Esto representa. La lógica de los incentivos es la siguiente: i) las transferencias-condicionadas (bono alimentario y bono escolar) buscan cubrir la brecha de la pobreza extrema. Los objetivos del Programa están asociados a la entrega de las transferencias: a) la retención de los niños de primero a cuarto grado en la escuela se alcanza a través del bono escolar. medicamentos o útiles escolares. y iii) la capacitación de adultos (higiene. 9:36 AM . En las familias extremadamente pobres. el mejoramiento de la oferta de servicios de educación básica y salud. la mochila escolar y el bono a la oferta. por el otro. crecimiento y desarrollo y capacitaciones).NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 335 PRINCIPIOS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Tradicionalmente. vestuario. por un lado. y no podían enfrentar el costo de oportunidad de la contribución laboral infantil. La RPS se orienta a proteger a las familias en extrema pobreza a través de acciones estratégicamente definidas para equilibrar la protección inmediata de la nutrición. a la vez. Los principios de la RPS son la transparencia y la objetividad. 00-cap 07 335 11/16/06. La RPS recurre a las transferencias focalizadas. el bajo nivel de ingreso es uno de los obstáculos más importantes que impiden la inversión en el capital humano de sus integrantes. una inversión que permitirá una mejor inserción laboral en el mediano plazo. en efectivo y en especie. la ampliación del acceso y la inducción a cambios de comportamiento. nutrición y educación. no era suficientemente aprovechado por las familias pobres. mediante la ampliación de la infraestructura y las mejoras en la calidad. ii) las transferencias a la oferta (bono oferta salud y educación) financian una mayor disponibilidad de los servicios de salud y educación. y b) el mejoramiento del crecimiento y el desarrollo de los menores de cinco años y el cuidado de la mujer en edad fértil se obtienen con el bono alimentario y el bono a la oferta en salud para pagos de servicios contratados con proveedores alternos (vacunación. nutrición y salud reproductiva) mejora el autocuidado y refuerza los cambios de comportamiento en salud y educación infantil. También influían en el escaso aprovechamiento de la oferta y la escasa valorización de los servicios sociales que se ofrecían. y la coordinación institucional y la participación local. que carecían de recursos para enfrentar los costos de transporte. La corresponsabilidad de las familias en la formación del capital humano es fundamental para esta estrategia. condicionadas a que los beneficiarios inviertan en su salud.

se podrá aplicar uno u otro método. a diferentes comités locales que controlan el cumplimiento del Programa. que se lleva a cabo mediante la selección al azar de dos grupos de familias. central. integrado por el consejo coordinador del FSS y la unidad ejecutora del Programa. La coordinación institucional y participación local se pusieron en práctica a través de la estructura interinstitucional que articula. local y la sociedad civil. Hay una unidad ejecutora local que articula el nivel comunitario con el nivel central.336 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF La transparencia y la objetividad se llevan a la práctica a través de: 1) la selección de beneficiarios mediante metodologías basadas en el Mapa de Pobreza de 1998 para la Fase I. Para la selección de los municipios en la Fase II. en diferentes áreas (municipales. 9:36 AM . 3) racionalizar y ordenar los programas estableciendo sistemas de focalización objetivos y utilizando la evaluación como herra- 27 La agencia externa contratada es el Internacional Food Policy Research Institute ( IFPRI ). y 3) el seguimiento y evaluación continuos del Programa. El papel de las Asambleas comunitarias es muy importante. en situaciones de crisis. un año más tarde. dependiendo del nivel de heterogeneidad y la cantidad y distribución de hogares que existan en dichos municipios. beneficiarias y no beneficiarias. En las comarcas con una pobreza de entre 45% y 55% de extrema pobreza. aplicado en la Fase I. la elaboración de la línea de base a partir de los resultados de la aplicación del formulario de la Encuesta de Medición de Nivel de Vida. Los fines de la estrategia de protección social de la RPS son: 1) desarrollar acciones de protección del capital humano de familias rurales indigentes. comarcales) y a las asambleas comunitarias que seleccionan a los beneficiarios y suscriben los compromisos. por un lado. 2) llevar a cabo intervenciones directas para mantener niveles mínimos de consumo. 00-cap 07 336 11/16/06. aplicado en 1993 y 1998 con apoyo del Banco Mundial. y asambleas comarcales para escoger a las familias que participan. En el caso de las comarcas se aplicó un nuevo instrumento. 2) el seguimiento y evaluación. la aplicación de la EMNV otra vez. se mejoró el método de focalización geográfica anterior. mediante transferencias de activos y de capacidades y fomentando la corresponsabilidad familiar. basado en la metodología del mapa de pobreza nacional: en aquellas con más de 55% de extrema pobreza se aplica la focalización geográfica y son elegibles a todas las familias allí residentes. que se llevan a cabo con la cooperación entre los diversos niveles de gobierno. se selecciona por el método de focalización por hogar o método de variables próximas del consumo. por cuanto allí se ventilan las reclamaciones por errores de inclusión o exclusión de beneficiarios. el uso de técnicas aleatorias 27 para seleccionar las comarcas. y la evaluación de impacto llevada a cabo externamente. cuando tienen menos de 45% de extrema pobreza. que permitió la selección de los municipios y comarcas más pobres.

a través de transferencias sea para la creación de capacidades (educación de adultos y habilitación para el trabajo). Ello se logra con intervenciones temporales. insumos). existe una continuidad. 9:36 AM . Ahora bien. y con el establecimiento formal de compromisos de corresponsabilidad y el establecimiento de los pertinentes mecanismos de egreso. el Gobierno de Nicaragua está realizando gestiones con el Banco Mundial para procurar la implementación de una Fase II. proyectándose una expansión de dicho programa a otros municipios que requieren de intervenciones de este tipo. sea para adquirir activos productivos (herramientas. que impliquen transferencias decrecientes. equipo. el actual Gobierno de Nicaragua ha incluido el financiamiento de su Fase III como parte del financiamiento que el país recibe a través de Apoyo Presupuestario. 4) asegurar el sostenimiento y la integración de las acciones de inversión en el capital humano.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 337 mienta de diseño y control. ANÁLISIS DE LOS AJUSTES EN EN EL DISEÑO DE LOS PTC Ha habido dos programas de transferencias condicionadas en el sector social: la Red de Protección Social y el Sistema de Atención a Crisis. se considera la institucionalidad de los mismos. y 5) orientar las intervenciones de modo que las familias que “egresan” de los PTC se puedan insertar en programas de desarrollo dirigidos a la población en general que no utilizan transferencias monetarias. ya que se han utilizado las lecciones aprendidas en la etapa anterior (ver recuadro VII.1). vinculando lo social y lo productivo. sin embargo dada la relevancia que dichos programas tienen en el Sistema Nacional de Protección Social de Nicaragua. 00-cap 07 337 11/16/06. En el caso de la RPS . y en cuanto al SAC . que concluirán a fines de 2006. entre ambos.

Beneficios: bonos a la oferta y demanda en salud y educación.338 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF RECUADRO VII.1 PROCESO EVOLUTIVO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DEL SECTOR SOCIAL RPS . Minsa. Nueve municipios (se adicionan tres a los de la fase I). bono de seguridad alimentaria. crónica y reciente. Creación de sistema de alerta temprana. Nuevo componente de formación ocupacional y educación de adultos. buscan integralidad y refuerzan acompañamiento psicosocial. Seis municipios del centro del país. Más beneficiarios por incorporación de comarcas de control. Los últimos datos del sistema de registro de beneficiarios muestran que 23 500 familias reciben los servicios de salud y 13 000 familias los bonos a la demanda. Criterios de focalización diferentes (pobreza + crisis). pero varió cada año debido al egreso de beneficiarios de la fase I y a las nuevas incorporaciones. 9:36 AM . La pobreza se midió aplicando la metodología de variables proxy de pobreza. La población meta ha sido la que vive en situación de extrema pobreza. PROGRAMA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL POBLACIÓN BENEFICIARIA Y FOCALIZACIÓN La fase I de la RPS se centró en las comarcas con más alto índice de concentración de hogares extremadamente pobres y donde la pobreza era más homogénea. IDR . Disminución gradual del bono de seguridad alimentario en los tres años. fase I. 2000-2002 RPS . utilizando un protocolo de selección por hogar. 23 500 familias. 4 250 familias. La etapa II de la fase I se extendió a otras con menores niveles de pobreza extrema. Misma focalización. Alcaldías. fase II. Articulación de programas bajo el Sistema de Protección Social (Solidaridad para el Desarrollo). Beneficios diversificados y flexibles. 2004-2006 Focalización geográfica y por hogar. La población beneficiaria de la fase II continuó incluyendo a pobres y pobres extremos. Coordinación interinstitucional MECD . INTA y MAGFOR . Nuevos beneficiarios. 10 000 familias. Coordinación interinstitucional más amplia: INATEC . Nueve municipios de la zona seca. 00-cap 07 338 11/16/06. Aumenta la prestación de servicios de salud y capacitación. 2003-2006 Sistema Atención a Crisis.

Fase II: Para elegir municipios: Criterios de pobreza. El tipo de focalización depende de la tasa de pobreza extrema de la comarca: Son elegibles todos los hogares con una tasa de extrema pobreza mayor a 55%. Compromiso formal de la titular en cuanto a participar en el plan de atención. que es la madre o aquella persona responsable de las decisiones de compra. La frecuencia de entrega de los bonos monetarios se realizó con frecuencia bimestral. cuyo costo máximo llegaba a 3% del valor de la transferencia. así como del control de la asistencia de estos a la escuela. Para elegir hogares: Extrema pobreza. Fase II: Incorpora 13 500 nuevas familias. Fase I. Déficit de cobertura en educación y salud. etapa 2: Focalización geográfica de comarcas más focalización por hogar.2 PROGRAMA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL: FASES I Y II Focalización Fase I. y era efectuada por empresas especializadas en el traslado y entrega de valores. brecha y severidad de pobreza (por persona). en su fase I y fase II: RECUADRO VII. Se focaliza por hogar cuando hay tasas de pobreza extrema menor a 45%.2 y VII. MECANISMOS DE ENTREGA) Los apoyos del Programa se canalizan a través de “la titular”. Ingresan 4 000 nuevas familias. Fase I: Criterios de pobreza. y cuidado de la salud de los menores. Criterios de elegibilidad TRANSFERENCIAS (TIPOS. Pobreza extrema de comarcas. Solo en comarcas donde la población en extrema pobreza era menor del 45%.3 descriptivos que permiten comparar el Programa RPS. 00-cap 07 339 11/16/06. preparación de alimentos. Potencial productivo. se aplica focalización geográfica o por hogar. 9:36 AM . Capacidad para proveer el plan de atenciones del Programa. Para elegir comarcas: Tasa de pobreza extrema. ubicados en los polos de desarrollo o clusters priorizados por el gobierno. son elegibles todas las familias residentes (6 000 familias en 21 áreas censales).NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 339 A continuación se presentan recuadros VII. Déficit de cobertura en educación y salud. Donde la extrema pobreza se ubique entre 45 y 55%. etapa 1: Selección geográfica de municipios y comarcas en extrema pobreza.

340 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF Los apoyos monetarios recibidos por una familia por concepto de bono alimentación y bono educación alcanzaban 336 dólares anuales máximo. 9:36 AM .75 dólares por alumno al año). cambios en la línea de extrema pobreza. por una parte. de la familia beneficiaria que asume el compromiso de cumplir las condiciones a cambio de tener acceso a los servicios prestados y a los bonos. 28 El monto se calculó con base en la diferencia entre la línea de extrema pobreza y el nivel de consumo promedio de la población en extrema pobreza. segundo año: 145 dólares y tercer año: 126 dólares). con algunas diferencias: Bono de seguridad alimentaria: Es decreciente por tres años consecutivos (primer año: 168 dólares por hogar al año.28 El bono a la oferta se entregaría al consejo escolar. Para mantenerse en el Programa la familia debía comprobar su cumplimiento del plan de atención de salud. y por otra. Ampliación de oferta en salud: Atención a la mujer en edad fértil y esquema completo de vacunación. Los pagos a los proveedores de salud se hacían contra entrega de facturas. se entrega un bono a la oferta (transferencias de recursos financieros al INATEC y al MECD ) y un bono a la demanda equivalente a 15 dólares por hogar al mes. 00-cap 07 340 11/16/06.3 RPS. Fase II: beneficios Los beneficios son en general los mismos que en la fase I. inflación. Bonos a la oferta: Servicios privados de salud (54 dólares) y bono a la oferta educativa (4. bono educativo (112 dólares por familia al año) y mochila escolar (21 dólares por niño al año). uno por cada niño matriculado. CONDICIONES Y CORRESPONSABILIDADES La RPS implica la corresponsabilidad. En las asambleas de incorporación se explicaba a las titulares estas responsabilidades. del gobierno que se compromete a cumplir lo establecido en el reglamento operativo. el gasto promedio de la población en extrema pobreza. y 3. con independencia del tamaño de la familia. 2. y se adiciona un bono de habilitación productiva. Innovación: Se incluye el componente de formación ocupacional y educación de adultos. Fase I: beneficios Bonos a la demanda: Bono de seguridad alimentaria (224 dólares por año). Este monto podría ser actualizado periódicamente para ajustar por: 1. el programa de capacitación y la asistencia escolar. RPS. CUADRO VII.

que se orienta a generar y fortalecer las habilidades. artesanía. corte y confección). b) capacitación-habilitación laboral en actividades agrícolas y no agrícolas (panadería. y c) iniciativas tendientes a facilitar la incorporación de la mano de obra habilitada (sistema de consultas. Se dio prioridad a las titulares de hogar que postulasen a estos beneficios. conocimientos y valores que contribuyen a elevar las capacidades personales y comunitarias. habilitación laboral o formación ocupacional. se mantienen los apoyos monetarios a los hogares que habían participado en la RPS. albañilería.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 341 COMPONENTE DE FORMACIÓN OCUPACIONAL Entre las fases I y II del Programa Red de Protección Social se estableció un puente que incluyó apoyos monetarios para los beneficiarios de la fase I y un componente de formación ocupacional y educación de adultos. TRANSFERENCIAS (TIPOS. y b) capacitar a los adolescentes y adultos desempleados o subempleados. asegurar que se mantenga el cuidado de la salud en el hogar y que permanezcan en la escuela los menores de 14 años. en su defecto. Al mismo tiempo.4). 9:36 AM . con esto se pretende: a) facilitar el proceso de calificación de mano de obra de acuerdo con la demanda. De manera específica. 00-cap 07 341 11/16/06. análisis de oferta y demanda de trabajo e información sobre oportunidades de financiamiento de actividades productivas) (ver recuadro VII. MECANISMOS DE ENTREGA) Y CONDICIONALIDADES Los beneficios del componente de formación ocupacional son los siguientes: a) habilitación laboral a través de programas de alfabetización. y en los cuales hubiera jóvenes de entre 14 y 25 años que requiriesen educación de adultos. mecánica. POBLACIÓN BENEFICIARIA La población beneficiaria del Programa estaba integrada por hogares que participaron en la Red de Protección Social. con el objetivo de profundizar los cambios de comportamiento familiares. el usuario podía ser otro miembro del hogar en el rango de edad mencionado. carpintería. educación de adultos y mantenimiento de los jóvenes en el sistema escolar por lo menos hasta el sexto grado.

RPS . Instituciones docentes garantizan la entrega de formatos de matrícula y el control de asistencia como evidencia del cumplimiento de los compromisos de los hogares. taller. alrededor de 30 dólares por mes. impartidos por INATEC.Inversiones para mejorar el acceso al mercado (medios de transporte. etc. SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS En 2004 se inició el diseño del Sistema de Atención a Crisis (SAC). alfabetización o EDA . Este valor constituye 50% del costo mensual de una canasta básica para un hogar con seis miembros en condiciones de extrema pobreza. se pagó un monto de 10 dólares por mes a empresarios locales que contrataron aprendices. .Habilitar espacio de trabajo (ej. esto es. lleva a la pérdida del bono de formación ocupacional. tienda. Bono de habilitación: A la finalización del curso. La inasistencia no justificada por las instituciones docentes. productos para comercialización. entendido en sentido amplio. Además. Plan de negocios o de habilitación.). Nota: El monto del beneficio se ha estimado sobre la base del costo de oportunidad de la mano de obra en el sector rural. Bono de formación ocupacional: 15 córdobas por mes durante el curso. Usos autorizados del bono de habilitación: . 9:36 AM .342 RECUADRO VII. sociales y económicos. * Condicionalidades Incentivo a la demanda: Compromiso del hogar de enviar a los jóvenes entre 14-25 años a cursos de formación ocupacional. La concreción de esos 00-cap 07 342 11/16/06. Es aplicable solo en cursos de formación ocupacional. Bono de habilitación productiva (BH*): un solo bono de US$ 200 entregado al finalizar estudios. aseguren la disponibilidad de materiales óptimos y el traslado de los beneficiarios a instalaciones idóneas. conforme a planes de capacitación estructurados por instancias oficiales. considerando lo que gana un jornalero. . mientras dura el curso de formación o el proceso de alfabetización o educación de adultos. Incentivo a la oferta: Financia cursos de EDA y formación ocupacional. como eventos ambientales. El incentivo a la demanda se otorgó a través de la titular reconocida en la El incentivo a la oferta estuvo dirigido a las entidades que imparten los cursos para que adecuen su oferta de cursos a las necesidades del territorio. se excluye alfabetización y EDA . como caballos o mulas).4 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF Formación ocupacional Beneficios otorgados Incentivo a la demanda:* 1. 2. cuyo objetivo general es promover la gestión social del riesgo. adecuando los planes de estudio a las necesidades de la población en extrema pobreza de las áreas rurales.Compra de insumos (excepto actividades agrícolas).

2. Además. Incorpora el componente de formación ocupacional y un bono de habilitación para la inserción de los beneficiarios en la vida productiva. Preferencia a hogar que no sea beneficiario de otro programa. la prestación de servicios de salud y educación. el número de hogares afectados y se recopilan datos sobre los hogares y los efectos del evento. El SAC es el programa de transferencias condicionadas más evolucionado en cuanto a la búsqueda flexible e integral para responder a vulnerabilidades específicas y lograr la recuperación de las capacidades productivas. articulado con el Sistema Nacional de Atención. los mecanismos de transferencias y los bonos. Posteriormente. Preferencia al hogar que no sea beneficiario de otro programa. hogares y comunidades en situación de pobreza. más allá de la emergencia. 3. el beneficio recibido debe ser menor o complementario al del otro programa. Focalización por hogar. Retoma de la RPS parte de la metodología de focalización y selección de beneficiarios. Que enfrenta crisis por: Muerte del jefe de familia. 1. Previsión y Mitigación de Desastres (SINAPRED). Luego se aplica el índice de pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI). Hogar en situación de pobreza (al menos tres NBI). 3. Migraciones. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN Con posterioridad a la ocurrencia de la crisis. RECUADRO VII. se determina la caída del ingreso debido al evento y se calcula el monto de pérdida de activos. Explotación comercial de menores. – Incendios forestales. Afectado por emergencia o crisis. Depresión economía local. el beneficio debe ser menor al del otro programa. el SAC aplica los criterios de focalización y elegibilidad que se enumeran a continuación de acuerdo con el tipo de caso: individual o colectivo (recuadro VII. Hogar en extrema pobreza (al menos cinco NBI). identificado a través de las delegaciones territoriales del Ministerio de la Familia. el SAC incorporó también el brindar respuesta oportuna y apropiada a familias en condiciones de vulnerabilidad (social. 00-cap 07 343 11/16/06. económica o ambiental) que fueran afectadas en su nivel de bienestar por una crisis o emergencia. Plagas. Si lo es. 2.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 343 riesgos provoca graves deterioros del capital humano y productivo debido a la falta de recursos de personas. Enfermedad o accidente grave del proveedor del ingreso. Si lo es. Pérdida de la vivienda. tales como: Desastres naturales. de manera tal que se logren soluciones duraderas y sostenibles. Violencia intrafamiliar. 1. Sequías.5 TRANSFERENCIAS (TIPOS Y MECANISMOS DE ENTREGA) Criterios de focalización y elegibilidad. Sistema de Atención a Crisis Casos colectivos Casos individuales Focalización Criterios de elegibilidad Focalización Criterios de elegibilidad Se identifica el área de afectación.5). establece un Sistema de Alerta Temprana. 9:36 AM . que les impide enfrentar los riesgos y recuperarse. Desalojos.

según se acuerde con la institución organizadora de las mismas. al menos una vez cada tres meses. después de la ocurrencia de un evento. cada tres meses. CONDICIONALIDADES Y CORRESPONSABILIDADES Las corresponsabilidades son de tres tipos: a) acciones de prevención y recuperación: implican la participación de los adultos del hogar. 00-cap 07 344 11/16/06. Los de enseñanza siguen a cargo del Ministerio de Educación. b) bono educativo. 145 dólares anuales pagaderos bimestralmente. hasta 200 dólares por hogar. h) bono de habilitación destinado a restablecer las condiciones del hogar previas a la ocurrencia del evento. d) bono a la oferta educativa. b) educación: asistencia regular a la escuela de los menores de 6 a 14 años. 90 dólares al año pagado bimestralmente por niño de entre 6 y 14 años. El Ministerio de la Familia (Mifamilia) tiene convenios de colaboración con ambas instituciones para garantizar la prestación de los servicios. entre 50 y 300 dólares por hogar. Hay ficha de verificación en el centro de salud y se informa trimestralmente. e) bono a la oferta en salud. Difiere de la RPS en que el Ministerio de Salud es el que ofrece directamente los servicios de salud. 8 dólares por alumno por año. En los casos individuales. CREACIÓN DE LA OFERTA DE SERVICIOS El SAC fortalece y amplía la oferta de los servicios de salud y educación mediante los bonos a la oferta. g) bono de compensación. a efectos de compensar parcialmente la pérdida de activos o producción. Se reporta su cumplimiento cada tres meses. según el curso al que aplica. pagadero una sola vez. según el curso que se aplica. pagado bimestralmente. c) salud: visita al centro de salud de los infantes (0 a 5 años de edad). 90 dólares por hogar por año. el monto del bono en formación ocupacional solo alcanza para entre 50 y 100 dólares estadounidenses por hogar. f) bono a la oferta en formación ocupacional. c) mochila escolar. pagado al inicio de clases. 25 dólares por niño. Se comprueba mediante ficha de verificación a cargo del centro escolar.344 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF El SAC considera los siguientes tipos de beneficios: a) bono alimentario. 9:36 AM .

El esquema de ejecución local involucra a los gobiernos municipales y a la sociedad civil. que se alojó inicialmente en el FISE. Este esquema implica responsabilidades compartidas entre: a) un consejo coordinador ubicado en el Fondo Social Suplementario (FSS). y es en esta cartera de proyectos en donde se proponen y se priorizan las oportunidades de inversión para las familias vulnerables vinculadas con la pobreza extrema. cuando asumió responsabilidad por el programa de la RPS. e) las unidades ejecutoras locales. b) la debilidad del recién creado Ministerio de la Familia. abriendo oportunidades para coordinar otras acciones de apoyo a las capacidades de la familia. a cargo de la administración de la red. que realizan la coordinación intersectorial municipal donde existe el Programa. organismo normativo y de coordinación central. d) los comités locales. los consejos escolares y los proveedores de salud. La red fue ubicada bajo el paraguas del FSS. mientras que el FISE aseguraba el acceso a la infraestructura social. que es la que conforma el Plan de Inversión Municipal (PIM). con voz pero sin voto. el consejo coordinador del FSS estaba integrado por los ministros de Salud. También lo integraba un representante de los donantes. por razones que incluyen: a) la complementariedad entre el mandato del FISE y el propósito de la RPS de reducir la pobreza. También forma parte del consejo coordinador el Ministerio de la Familia. c) la unidad ejecutora del Programa. El involucramiento específico se lleva a cabo a través a través de los Comités de Desarrollo Municipal (CDM). La estrategia de intervención estableció que la red trabajara con los hogares para asegurar una mayor valorización y pertinencia de los servicios sociales. que tienen a su cargo el seguimiento y entrega de los servicios. desde 2002. Posteriormente se incorporó al Ministerio de Agricultura y a un representante de la sociedad civil proveniente del Consejo de Planificación Económico y Social. Ello permitía destinar recursos externos procedentes de préstamos blandos y donaciones para fortalecer la cobertura de la RPS y la ampliación de la oferta de servicios públicos. 9:36 AM . cuyo principio es aprovechar y sumar estructuras y capacidades para desarrollar una estrategia integrada. que sirven de enlace entre el consejo coordinador y el organismo ejecutor. En el surgimiento de la RPS.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 345 EVOLUCIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LOS PTC La Red de Protección Social se construye sobre un marco interinstitucional inicial integrado. instancia en donde tanto las autoridades municipales como la Sociedad Civil discuten la cartera de proyectos para los próximos años. Educación y Hacienda. y los ministerios de Educación y Salud y el FSS apoyaban la estrategia del gobierno por el lado de la oferta de servicios. constituidas por un coordinador. b) los comités técnicos. y lo presidía el secretario técnico de la Presidencia. focalizada y costo-efectiva de protección. Los programas de transferencias condicionadas surgen desde la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC) y su ejecución es encomendada inicialmente al Fondo de Inversión Social de Emergencia. la institu- 00-cap 07 345 11/16/06.

que se encarga de ejecutar lo que el consejo coordinador del FSS apruebe sobre este programa. los informes de seguimiento. nombra al director general del Programa RPS. el secretario técnico de la Presidencia. Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo. El FSS mantiene sus funciones de aprobar los planes operativos del Programa. sino en especial a la articulación de la red de protección social. por tanto. Los procesos para el nombramiento de los directores de la RPS ilustran su evolución institucional. representadas por los viceministros de Familia. 00-cap 07 346 11/16/06. Dentro del FISE. Salud y Educación y el director del 29 El Ministerio de la Familia fue creado en 1998 a través de la Ley 290: Ley de Organización. El Mifamilia cuenta con una unidad desconcentrada. La evaluación del funcionamiento del marco institucional al término de la fase I mostró la necesidad de llevar a cabo algunos cambios: a) se descentraliza hacia las unidades de ejecución local la responsabilidad del seguimiento a los proveedores privados de salud. los programas de transferencias condicionadas pasan a ser ejecutados por el Ministerio de la Familia. y el monitoreo de cada municipio. que encabeza el consejo coordinador del FSS. en el que participan las instituciones implicadas. su presupuesto. la focalización del mismo y de velar para que los programas sean coherentes con las políticas nacionales sectoriales.346 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF ción encargada de la protección social a los grupos vulnerables. físicamente incorporada y funcionalmente compatible con su estructura. de la cual forman parte el Programa. y d) las fortalezas del FISE como un ejecutor eficiente y transparente. con el beneplácito de la SETEC . El Programa depende administrativamente del Mifamilia. en focalización. evaluación y comparación con programas similares que se articulan en el ámbito local. la RPS forma parte del organigrama como una dirección general con un grado importante de autonomía.29 c) la experiencia del FISE para aplicar métodos rigurosos de focalización por criterios de pobreza. Es esencia de este tipo de programas el trabajar en red. compartiendo responsabilidades de coordinación y seguimiento. La unidad ejecutora tiene como responsabilidad central la ejecución del Programa no solamente en lo relacionado a los planes de trabajo e indicadores de cumplimiento. para los aspectos operativos. Al inicio de la segunda fase. con presencia en el territorio a través de los programas de infraestructura social y de fortalecimiento de capacidades municipales. la RPS comparte las coordinaciones interinstitucionales. Durante la primera fase. convirtiéndose en una institución independiente en 2003 al inicio de la fase II de la RPS. y b) se concentran las responsabilidades de los comités técnicos de cada institución en un solo comité técnico. entidad que por ley es la rectora de la protección social a grupos vulnerables. el director técnico del FISE fue nombrado director de la RPS por el presidente ejecutivo del FISE. y orienta al presidente del FISE sobre su contratación. A partir de entonces. 9:36 AM .

Cuando se agregó el componente de formación ocupacional las coordinaciones se realizaron con el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC). INTA. Cabe esperar que la estructura de coordinación del Sistema de Protección Social –el Comité Técnico Interinstitucional de Solidaridad para el Desarrollo– permita construir nuevos espacios de coordinación interinstitucional para lograr articulaciones y complementariedades entre los programas. en especial de la oferta de salud y de educación.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 347 Programa. en constante uso y mejoramiento. ello depende. el Mifamilia debió coordinarse con otras instituciones como SINAPRED. EVOLUCIÓN DE OTROS ELEMENTOS REGISTRO DE BENEFICIARIOS El registro de beneficiarios es de suma importancia en los PTC. En la práctica. La ampliación de la oferta de servicios públicos en las áreas atendidas opera paralelamente y hay pocos puntos de articulación. pese a los cambios de comportamiento en la demanda. Cultura y Deportes (MECD ). la expansión de los PTC hizo necesario ampliar las coordinaciones interinstitucionales. Por otro lado. en una base de datos que actualmente contiene más de 135 000 registros. de un mandato político y mecanismos de financiamiento. INATEC . más que de diseños técnicos. la coordinación en el comité técnico no funcionó y fue necesario que la coordinación se hiciera de modo bilateral. El registro del Programa RPS se basa en un sistema informático con una plataforma muy robusta. el mantenimiento de los efectos del Programa es precario. 00-cap 07 347 11/16/06. por cuanto puede permitir la coordinación posible entre programas de diversos sectores. que consolidó los diversos padrones de beneficiarios de 27 proyectos públicos dirigidos a la población en pobreza. Las relaciones interinstitucionales han funcionado mejor en un formato bilateral porque así se facilita la comunicación. Minsa. MAGFOR. el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR). por ello. El mismo sistema ha sido utilizado para identificar a las familias que participarían en el componente de formación ocupacional. Como este programa otorga un rol más amplio a las alcaldías. el Ministerio de Educación. en 2003 se diseñó y puso en práctica el Registro Único de Beneficiarios (RUB). fue posible establecer relaciones más estrechas con los gobiernos municipales. aunque no se formalizaron integrando a estas instituciones al comité técnico. A partir de la experiencia adquirida con el registro de beneficiarios del Programa RPS. lógicamente con sus particularidades. Los beneficiarios del SAC forman parte del registro que maneja el Programa RPS. además de las alcaldías. 9:36 AM . Al iniciarse el Sistema de Atención a Crisis.

Este permite conocer el estado de avance de cada uno de sus componentes. Permitió asimismo descubrir errores de exclusión y de inclusión de los programas de protección social. 00-cap 07 348 11/16/06. el RUB no pudo aplicarse nacionalmente. En la fase II de la RPS se estableció una auditoría financiera y operativa recurrente. El sistema de monitoreo y seguimiento de la RPS ha sido ampliado y adaptado para acompañar al componente de formación ocupacional y educación de adultos y al Sistema de Atención a Crisis. Lamentablemente. junto con el módulo de monitoreo y seguimiento del sistema informático. reforzar la planeación estratégica y la evaluación de cada uno y del conjunto de programas. cuyos hallazgos (de forma y fondo). educación. cada tres meses se presenta un informe de avance al comité técnico del Programa. son de atención obligatoria. una vez discutidos con la firma auditora. que permite saber qué población del país y qué zona geográfica se encuentra en riesgo. constituyen uno de sus principales mecanismos de seguimiento. 9:36 AM . TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS Para establecer un proceso sistemático de rendición de cuentas. integrado por un conjunto de indicadores de salud. riesgo social y físico-natural entre otros. establecidas en cada uno de los municipios desde la primera fase del Programa RPS. al FSS y a los organismos prestatarios. así como la pertinencia de los mismos. El Sistema de Atención a Crisis también es evaluado periódicamente por el organismo prestatario y su operación es acompañada por auditorías externa e interna. que se maneja descentralizadamente. disponer en tiempo real de los datos sobre los beneficiarios y beneficios entregados.348 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF El RUB aportó información sobre los beneficios y beneficiarios de programas y permitió saber qué se estaba haciendo y cuál era la cobertura de los mismos. el SAC creó el Sistema de Alerta Temprana. Además. y facilitar la coordinación y complementariedad de las acciones de los programas sociales y productivos. El mismo es complementario de los sistemas nacionales operados desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la SETEC. o está propensa a entrar en crisis por causas naturales o socioeconómicas. por falta de recursos financieros. limitándose a cuatro municipios. aunque se emiten los reportes con periodicidad bimestral. trabajo productivo. SEGUIMIENTO Las unidades ejecutoras locales. incluido el avance financiero en cualquier momento.

32 Sus conclusiones generales se presentan a continuación. Mifamilia. 2002b). 9:36 AM . concluyó que Nicaragua carecía de la capacidad para sostener fiscalmente a la RPS. 2002a). fase I. Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social. Pero el país se encuentra en un momento político electoral y en un contexto fiscal restrictivo.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 349 TEMPORALIDAD Y SOSTENIBILIDAD FISCAL La duración de los programas de transferencias condicionadas depende del financiamiento externo. El resultado de esta combinación produjo uno de los más avanzados sistemas de monitoreo y evaluación del país. Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social-Evaluación del impacto 2000-2004 (RPS ). IFPRI . 2001b). Informe del impacto 20002002 (IFPRI . FASES I Y II DE LA RPS En 2004-2005 se llevó a cabo la evaluación cuantitativa externa de las fases I y II del Programa RPS. La RPS estableció desde sus inicios un componente de evaluación que fue contratado. que dificulta la toma de las decisiones que son necesarias para asegurar la continuidad de los programas de protección social. Informe de línea basal 2000 (International Food Policy Research Institute o Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias. y el Sistema de Atención a Crisis (SAC) también concluye su ejecución este año. debe señalarse que la fase II de la RPS está próxima a terminar. por ello fueron ubicados en el FSS. 30 31 32 Arcia. Evaluación del impacto 2000-2004 (RPS ). y el primero que mide la contribución que el Programa hace a la reducción de la pobreza extrema. 2003). Respecto al SAC hay un ofrecimiento del Banco Mundial para darle continuidad. Informe de focalización (IFPRI. como es el caso del IFPRI. 00-cap 07 349 11/16/06. Un estudio que formó parte de la evaluación de la RPS. o resultado de asesorías. Informe de evaluación del impacto 2000–2001 (IFPRI . julio de 2005.31 EVALUACIÓN CUANTITATIVA. 2002. en el caso del consejo de asesores externos. Análisis social de la RPS en Nicaragua (Adato y Roopnaraine. 2004). entidad dedicada a captar recursos financieros externos blandos y recursos internos.30 Si bien el gobierno ha manifestado interés en sostener la operación con recursos externos canalizados bajo la forma de apoyo presupuestario. Los informes de evaluación que se han producido son: Sistema de evaluación de la fase piloto de la Red de Protección Social. EVALUACIÓN DE IMPACTO Una característica de los programas de transferencias condicionadas ha sido recurrir de manera sistemática al seguimiento y evaluación. pese al flujo de recursos externos que llegaron después del Mitch. IFPRI .

En las fases I y II. La RPS produjo impactos significativos en el aumento de matrícula. La RPS tuvo también un impacto importante en la reducción del retardo del crecimiento en los menores de cinco años.350 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF 1.7). que no se ha dado una sustitución de cantidad por calidad de los servicios prestados. la matrícula bajó a partir del momento en que cesaron los bonos. En la segunda fase de la RPS. por ejemplo). Asimismo. la RPS logró suplementar los gastos de las familias. aun cuando ya no estaban recibiendo bonos pero seguían siendo beneficiados por los servicios de salud.6). Puede concluirse. la fase II de la RPS evidencia mejoras modestas en las prácticas de salud materna. 2. Por otro lado. 4. 9:36 AM . 2002-2004. Sin embargo. hay poca evidencia de que los gastos siguieran aumentando (aun cuando continuaran otras prestaciones. la RPS no ha podido provocar inicialmente impacto en los altos niveles de anemia que presentaban los beneficiarios. La RPS también logró un aumento significativo en la participación en el Programa de Vigilancia y Promoción del Crecimiento y Desarrollo (VPCD) de los niños menores de cinco años durante las dos fases. también logró suplementar los gastos de las familias. el aumento en el VPCD continuó en el grupo de Intervención-Fase I hasta el 2004. GRÁFICA VII. éste empieza a aparecer recién en la segunda fase (ver gráfica VII. Asimismo. entonces. Además. la frecuencia de las visitas y las medidas de “calidad” de las visitas también mejoraron considerablemente. lo que se tradujo en un aumento de la diversidad de los alimentos consumidos y en la calidad nutricional de la dieta. como el acceso a los servicios de salud. lo que compensó la pérdida de ingreso y produjo un pequeño incremento en los gastos familiares. aunque se mantuvo por encima del nivel observado antes del Programa. Empero. Por razones exógenas. 3. que se concentraron en los menores (siete años) y en los mayores (13 años) (ver gráfica VII.6 IMPACTO DE LA RPS EN LA MATRICULA DE NIÑOS DE 7-13 AÑOS % De niños matriculados 00-cap 07 350 11/16/06. particularmente en el caso de las familias extremadamente pobres. se redujo la deserción escolar en los primeros cuatro grados de las escuelas de los grupos de intervención.

preparación de alimentos. disposición a trabajar– así como en el efecto del programa sobre la economía local.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 351 GRÁFICA VII. 9:36 AM . y a veces a hacer las compras. organizan días de limpieza comunitaria y refuerzan las lecciones de los talleres de capacitación en salud. las promotoras se reúnen al menos una vez por mes con sus grupos de titulares. 2003. diversidad dietética. debe mencionarse que las titulares no se sienten 33 IFPRI. PARTICIPACIÓN Conviene preguntarse si el Programa contribuyó a incrementar la participación de los beneficiarios y al surgimiento de nuevos actores sociales. para recoger los bonos. Estas reuniones funcionan como foros donde las titulares exponen las dudas que tienen sobre el Programa. Además. enfoque de género y otras prácticas –como higiene.7 IMPACTO EN EL % DE RETARDO EN EL CRECIMIENTO DE NIÑOS Y NIÑAS <5 AÑOS EVALUACIÓN CUALITATIVA DE LA FASE I DE LA RPS La investigación cualitativa33 mostró algunos resultados relevantes en materia de participación. Pese a que se han diseñado instrumentos para garantizar la participación de los beneficiarios en el Programa. ella organiza a “sus” beneficiarias “titulares” y viajan juntas para asistir a talleres de capacitación en temas de salud. 00-cap 07 351 11/16/06. La promotora es un personaje clave en el funcionamiento cotidiano del Programa.

y en menor medida en las católicas. Esta oportunidad de trabajar juntas les ha brindado una sensación de pertenencia y de identidad con el Programa. siempre manifestaron estar de acuerdo con que fueran las mujeres quienes recibieran los bonos. que han venido a darle impulso a la economía local. aborde la responsabilidad de la pareja en el hogar. En planificación familiar. donde las mujeres expresan acuerdo verbal o no se oponen abiertamente a la idea de planificar la familia. Hay menos apoyo en las comunidades evangélicas. Deja por fuera a los hombres. será importante operar con un enfoque de género que al mismo tiempo que empodera a la mujer. A pesar de los efectos positivos que pueden derivar de otorgar este papel a la mujer. Los hombres reaccionan a esta práctica en formas muy variadas. La mayoría consideraba mejor que fueran ellas las que administrasen los recursos. LAS RELACIONES DE GÉNERO En los PTC se ha considerado conveniente trabajar con las jefas de familia. mejorando su autoestima y fortaleciendo el capital social de la comunidad. El estudio muestra que las actividades comunitarias del Programa han facilitado la organización de las mujeres. 00-cap 07 352 11/16/06. Deben desempeñar este papel debido a la alta irresponsabilidad paterna y la tradición masculina de abandono del hogar. El principal factor de resistencia al cambio parece estar ligado a la religión. entre otros. En futuras intervenciones. no se preocupan porque los niños asistan a la escuela o a los servicios de salud. Algunos dijeron que lo importante era que el dinero ayudaba a toda la familia e incluso algunos argumentaron que los hombres son dados a gastar el dinero en vicios. o que ellas al menos carecen de la capacidad de introducirle cambios significativos. pero sin que ello se manifieste en la práctica. que en muchos casos no se sienten responsables de que la familia continúe en el Programa. 9:36 AM . liderado por mujeres.352 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF como agentes de cambio y lo perciben como algo exógeno e inmodificable. por cuanto saben más sobre alimentos y nutrición familiar. la capacitación no ha tenido efectos claros que se reflejen en un cambio de actitud. como pulperías. el Programa ha contribuido a la creación de nuevos negocios en las comarcas y municipios. el cual se puede convocar para actividades relacionadas con la salud. negociación u obtener mejores precios en las compras. Las beneficiarias forman un grupo de mujeres. venta de abarrotes. En la esfera económica. La evaluación cualitativa encontró relativamente pocas señales de actitudes negativas o conflictos por parte de los hombres en la participación de las mujeres en el Programa. debe reconocerse que refuerza los roles tradicionales. etc. La justificación es que son ellas las administradoras del bienestar –y de las carencias y crisis– del hogar. ventas de ropa. días de limpieza. y entregarles los bonos a la demanda. por el contrario. utensilios de cocina.

La prosperidad que pudo captarse derivaba sea de la instalación de alguna industria local. En materia de higiene se ha avanzado: se conversa al respecto. las titulares acudían a las tiendas locales para pagar. Típicamente. Las tiendas ampliaron sus inventarios y se surtieron con mayores cantidades de los productos que el Programa recomendaba (los derivados de la soya son el mejor ejemplo). MERCADO LOCAL No se ha determinado si el Programa ha conseguido dinamizar el mercado local. 00-cap 07 353 11/16/06. Además.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 353 CAMBIOS EN OTRAS PRÁCTICAS La mayoría de los encuestados piensan que su salud y nutrición han mejorado como resultado de su participación en el Programa. o de las remesas. En todas las comunidades ha crecido la economía local pero en una proporción menor a la que podría esperarse de acuerdo con la cantidad de dinero que ahora hay en circulación. 9:36 AM . respecto a la diversidad dietética y la preparación de los alimentos. los precios en las tiendas mantuvieron su nivel o bajaron levemente. pues en las áreas donde ha actuado la RPS existen pocas oportunidades de empleo remunerado y el que existe es temporal y circunscrito a la agricultura. Sin embargo. se utilizan buenas prácticas de higiene. hay evidencia de que esta práctica se ha descontinuado cuando no se reciben las transferencias durante un periodo prolongado. están poniendo en práctica lo aprendido de manera desigual. y en la mitad de los casos existe una organización para mantener la limpieza comunitaria.34 34 Durante los ocho meses de la etapa de transición entre la primera y la segunda fase no se entregaron bonos. UTILIZACIÓN DEL BONO Ni las observaciones ni las entrevistas mostraron evidencias de que las familias invirtieran el ingreso derivado de los bonos en pequeños negocios. hay casos en los cuales la capacitación no es suficiente para cambiar las prácticas culturales. volvían a recurrir al crédito. En el periodo de ocho meses en que no se pagaron los bonos. la cuenta que tenían pendiente pero como carecían de fondos suficientes. No pudo descubrirse un efecto significativo del programa en el trabajo. en otro. cada vez que se pagaban los bonos. en un caso. lo que impactó seriamente en la economía de muchas familias del Programa. en todo o en parte. Sin embargo. las titulares dependían completamente del crédito que le otorgaran los tenderos locales.

De manera concreta se establece la necesidad de ampliar la institucionalidad del esquema de protección social a grupos vulnerables para incluir un “menú” de servicios integrales y el fortalecimiento del acompañamiento a las familias beneficiarias. de Brasil. y de contar con fuentes estables de financiamiento. de Argentina. en 1999. d) los tipos y montos de bonos. en donde participaron programas de 14 países de América Latina. Durante la operación de la primera fase de la RPS. de la política de protección social y del sistema de protección social (Solidaridad para el Desarrollo). Adicionalmente. en la ulterior descentralización hacia los gobiernos locales. estuvo inspirado en los programas de protección social de Colombia. e) las condicionalidades. a través de las asambleas de incorporación y la selección de las promotoras voluntarias. c) organización comunitaria. principalmente. la entrega de los apoyos monetarios y de las valoraciones de los beneficiarios directos. f) el registro de beneficiarios. diseñar y poner en marcha un programa de transferencias condicionadas. Así. También se aprovecharon otras experiencias latinoamericanas. el Mifamilia y la SETEC organizaron el Seminario Internacional de Protección Social. Por otro lado. de la experiencia de Honduras se retomaron algunos elementos del sistema de participación ciudadana. y g) la creación de un carné que se entrega a las titulares a falta de cédulas de identidad. vía los consultores que participaron en el diseño y en el desarrollo de la primera fase del Programa. En 2002-2003 se conocieron varias experiencias de otros países. realizando visitas de campo para apreciar la operación de los servicios de salud. el proceso de desconcentración del sistema informático hacia las unidades ejecutoras locales. que fueron utilizadas en el rediseño para una tercera fase del Programa. en 2004. la articulación de los programas de protección social y proyectos productivos como parte del Sistema de Atención a Crisis. se siguió manteniendo buena comunicación con el programa mexicano. b) monitoreo y seguimiento. el diseño del sistema informático de la RPS que implicó informatizar todos los procesos técnicos y administrativo-financieros. En especial cabe mencionar lo aprendido en: a) focalización. Así. 9:36 AM . con el fin de fortalecer el sistema de Solidaridad para el Desarrollo. como etapa previa para avanzar. Todo ello contribuyó a la formulación del Sistema de Atención a Crisis. Hubo asesorías de Progresa en materia de seguimiento.354 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF LA FERTILIZACIÓN CRUZADA: INCIDENCIA DE OTROS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN AMÉRICA LATINA COMO OPORTUNIDADES DE MÉXICO Cuando se decidió. por ejemplo. se toma conciencia de la necesidad de establecer una interinstitucionalidad efectiva. El intercambio de experiencias permitió mejorar la operativi- 00-cap 07 354 11/16/06. se tuvo en cuenta la experiencia de Progresa (hoy Oportunidades). Hubo técnicos que conocieron in situ esta experiencia y se tomó buena parte de la conceptualización para crear la Red de Protección Social de Nicaragua.

con el Programa Tarjeta Escolar de República Dominicana y con El Salvador. así como la sostenibilidad de los resultados logrados en el capital humano. A todos ellos les fue donado el programa informático de la RPS. se vuelve también prioritaria la preocupación por el tiempo requerido para obtener retornos de la inversión pública. La fertilización cruzada opera también en sentido inverso y los programas de Nicaragua brindan apoyo a varios países en el diseño de sus PTC y de manera especial en el sistema informático que aplica el Programa Red de Protección Social. En ese contexto. depende de la voluntad política. que mantiene una considerable deuda externa y donde la pobreza afecta a prácticamente la mitad de la población. 3. Existe gran fragmentación institucional. a la vez. La falsa dicotomía entre la inversión social y la inversión productiva. Cabe señalar. 00-cap 07 355 11/16/06. en la educación y salud de los pobres extremos del campo. 2. Existe gran dependencia de los recursos proporcionados por la cooperación externa. que en un contexto de escasez de recursos genera tensiones reales en la asignación de los mismos. que se traduce en duplicaciones de funciones y otras ineficiencias para la prestación de los servicios sociales y la entrega de beneficios de los PTC. y la pobreza extrema al 16%. 9:36 AM . sin embargo. Para este propósito se establecieron convenios entre el Mifamilia y la Secretaría de Desarrollo Social de Paraguay. hacia un esquema integral con respuestas más variadas y flexibles. que los PTC representan una oportunidad. HACIA LA INTEGRACIÓN: ENLAZAR LAS TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS CON OTRAS ESTRATEGIAS EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL En el análisis de la evolución de los PTC en Nicaragua se han identificado los siguientes elementos contextuales que determinan su futura viabilidad: 1. Es crucial asegurar la viabilidad financiera de los PTC en un país como Nicaragua. retomando temas específicos de monitoreo. evaluación.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 355 dad del sistema Solidaridad para el Desarrollo. La propuesta del sistema de Solidaridad para el Desarrollo es una oportunidad de optimizar los escasos recursos cuya concreción. así como asesoría técnica especializada para su instalación y operación. Han evolucionado desde una visión centrada en la combinación de transferencias para disminuir la pobreza extrema rural en el corto plazo e inversiones en educación y salud para el largo plazo. que enlazan las acciones sociales con lo productivo a través de la habilitación laboral. focalización y algunos elementos de participación ciudadana. cuando las condiciones y oportunidades económicas no proporcionan oportunidades laborales.

o establecer un sistema nacional único de protección social que permita la articulación y complementación de acciones de los diferentes programas y proyectos. que abarquen grupos vulnerables hasta ahora no atendidos. Entre otras cosas. al mismo tiempo que se supera la insuficiencia de la oferta de servicios públicos. Debe reconocerse asimismo que las estrategias de atención dirigidas principalmente al “cierre” de la brecha de pobreza extrema pueden conducir a una visión simplista de la diversidad de riesgos y vulnerabilidades que enfrentan diferentes grupos en situación de pobreza. Con el nivel de conocimientos con que se cuenta actualmente. 9:36 AM . en gran parte derivada de la misma evolución de los PTC. lo que hace necesario diferenciar y complementar la estrategia propuesta por los PTC. Es necesario aplicar PTC más integrales. es necesario superar las barreras institucionales para establecer una sola red de servicios sociales interconectados y de promotores comunitarios. particularmente para los pobres. La disyuntiva entre estructura de proyectos y estructura programática tiene una expresión más amplia: el reto del “diseño universal” para atender las vulnerabilidades particulares. es posible ir más allá: la disponibilidad de recursos y la voluntad política tienen la palabra.356 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF La discusión sobre las estrategias más adecuadas para romper el ciclo de la pobreza extrema ha llevado a reconocer la existencia de grupos sociales que presentan niveles más altos de capital social que de capital humano o físico. tanto en la cobertura y en los tipos de oferta. Por lo anterior. se impone incorporar estrategias complementarias para superar las vulnerabilidades de la población en pobreza. Es importante aprovechar el tejido social existente incorporando nuevos mecanismos de atención basados en la comunidad. 00-cap 07 356 11/16/06. Se requieren abordajes integrales que permitan también identificar grupos clave para el acompañamiento a los beneficiarios en su propio camino de construcción de capacidades y superación de vulnerabilidades.

por la RPS. más el bono educativo establecido en 90 dólares por familia al año y la mochila escolar que corresponde a 25 dólares por alumno al año. entre otras cosas. nos resulta un total de transferencias en efectivo de 295. que se aproxima a 37. y estimando 1.5 niños y niñas por hogar. En la fase II del Programa RPS varían los montos de los bonos a la demanda. 112 dólares del bono escolar y 31. resulta que el conjunto de las transferencias alcanza 91. En la primera fase de la RPS (2000 y 2002). 9:36 AM .1 podemos observar en detalle los cálculos para estimar el monto promedio transferido por familia al día. En el cuadro VII.5 dólares para el año 2005.4% de la línea de pobreza general durante la fase I. casi el equivalente al consumo de una familia que vive en la línea de pobreza. estableciéndose en 168 dólares para el primer año.5 dólares de la mochila escolar. Si el monto total de transferencia por año (367.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 357 ANEXO I NDICADORES CLAVE PROPORCIÓN DEL MONTO DE LA TRANSFERENCIA EN RELACIÓN A LA LÍNEA DE POBREZA En Nicaragua la línea de pobreza extrema para el 2001 ha sido estimada en 202 dólares estadounidenses anuales. Esto.5 niños y niñas por hogar en edad escolar. obtenemos los siguientes resultados: 272 dólares para el año 2004 y 253.5 dólares por familia al año. Así pues en el primer año. esto es.2% de la línea de pobreza general. que corresponde a 76.35 Para los fines de este análisis.5 dólares al año. que correspondían a 224 dólares del bono de seguridad alimentaria. y la línea de pobreza general anual en 388 dólares. calculando 21 dólares por alumno al año por 1.5 dólares por familia al año. Debe recordarse que en la medición de 1998 eran respectivamente de 202 y 402 dólares. Si hacemos el mismo ejercicio para los años 2004 y 2005 con los bonos establecidos en educación y mochila escolar que son los mismos y considerando el bono de seguridad alimentaria que varía cada año. se han utilizado ambas tasas. sumando el bono de seguridad alimentaria. para el año 2006 es igual que en 2005. El bono de seguridad alimentaria se programó diferenciado para los tres años de vida del Programa. con el fin de analizar cuál es el tamaño mínimo del bono de seguridad alimentaria que requieren las familias para seguir en el Programa.5 dólares) se divide por la estimación de la línea de pobreza. 35 Banco Mundial (2003) 00-cap 07 357 11/16/06. el total de la transferencia en efectivo como bono a la demanda era de aproximadamente 367. 145 dólares para el segundo año y en 126 dólares para el tercer año.

5 por familia 253.5 por familia 272 70. y la relación promedio inversión RPSgasto social del gobierno es de 0. Aunque los porcentajes varían año con año.5 MONTOS TRANSFERIDOS FASE II (EN DÓLARES) primer año Bono de seguridad alimentaria Bono escolar Mochila escolar 168 por familia 90 por familia 25 por niño por 1.5 65.08% y 0.5 76. 00-cap 07 358 11/16/06.5 por familia 295.1271%. 9:36 AM .5 niños por hogar al año = 37.358 CUADRO V.2% CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF segundo año 145 por familia 90 por familia 25 por niño por 1. Asimismo.1% tercer año 126 por familia 90 por familia 25 por niño por 1. fluctúan entre 0.1 por ciento. en promedio podemos decir que la relación inversión promedio de la RPS-PIB es de 0.08 por ciento.22 por ciento.04% y 0. la relación de la inversión de la RPS en sus dos fases con el gasto público social fluctúa entre 0.3% Total de bonos a la demanda Proporción respecto de la línea de pobreza RECURSOS ANUALES DEL PROGRAMA EN RELACIÓN CON EL GASTO PÚBLICO SOCIAL Y EL PRODUCTO INTERNO BRUTO Como podemos observar (cuadro VII.2).5 niños por hogar al año = 37. la relación de los recursos invertidos por el Programa RPS y el producto interno bruto.5 niños por hogar al año = 37.

36 36 Cálculo obtenido de acuerdo con la estimación de crecimiento de la población según el electrónico.22 0.36 sin considerar la disminución en la cantidad de familias en extrema pobreza.39 113 797. El dato del PIB es estimado. 6) 5 000 000 Total (5) 27 500 000 (1) (2) (3) (4) (5) (6) 12.10 0.58 123 012.73 17. Datos obtenidos del Banco Central de Nicaragua. la situación sería la planteada en el cuadro VII. Datos obtenidos de la SETEC .08 0.08 0.11 0.04 Información obtenida en la Dirección de la RPS (cifras redondeadas).44 14.PIB anual % 0.22 825 033.16 0.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 359 CUADRO VII.3: CUADRO VII. 9:36 AM . INEC en su sitio 00-cap 07 359 11/16/06.10 Inversión RPS -gasto pobreza anual % 0.68 13.69% anual.50 62 674 000 000 6 298 000 000 72 603 000 000 7 353 000 000 75 507 120 000 10 268 968 320 78 527 404 800 13 349 658 816 0.93 16.45 119 860.10 0. La inversión estimada para la RPS es hasta junio del año 2006.71 846 726.3 Año 2002 2003 2004 2005 2006 Número de familias en extrema pobreza Población total Número de familias en extrema pobreza 803 896.09 0. considerando una tasa de incremento de 4% anual a partir del año 2004.10 0. Si aplicamos una tasa anual de crecimiento de la población de 2.2 PROPORCIÓN DE LA CANTIDAD DE FAMILIAS (O PERSONAS) ATENDIDAS POR EL PROGRAMA EN RELACIÓN CON LA POBLACIÓN POBRE E INDIGENTE Programa Red de Protección Social Año Inversión TC Inversión (en dólares) promedio (en córdobas) (1) anual (2) PIB anual (3) en millones de córdobas corrientes Gasto público social (3) Relación Inversión RPS .75 891 839. Gasto público social estimado para el año 2006.89 868 990.25 38 040 000 53 760 000 57 000 000 148 800 000 75 500 000 119 475 000 167 300 000 87 500 000 449 775 000 50 119 000 000 54 000 000 000 57 376 000 000 4 464 000 000 4 242 000 000 4 893 000 000 15.11 110 882.07 0.10 15. 5.72 116 789.08 Fase I 2000 3 000 000 2001 4 000 000 2002 4 000 000 Total 11 000 000 Fase II 2003 5 000 000 2004 7 500 000 2005 (4) 10 000 000 2006 (4. SINASID .12 0.

Arana. Leticia Böttel Peña y Gladys Meléndez Castrillo. Plan Nacional de Desarrollo Operativo. 2005. Rivera y M.360 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF En el año 2001 según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social (RPS). J. agosto.56%. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. 9:36 AM . Informe final: sistema de evaluación de la fase piloto de la Red de Protección Social: Análisis de los costos 2000-2002. 26128-NI. 2000. 2002.. lo que hace 9. Estudio Cualitativo de la Pobreza en Nicaragua.25% de atención de familias en extrema pobreza en el país atendida por la RPS. s. Requerimientos y perspectivas financieras para su expansión”. Rodríguez. Análisis social de la Red de Protección Social. Michelle Adato y Terry Roopnaraine con Fabiola Alvarado Álvarez. 2003. Departamento de Centro América. Mifamilia. Si consideramos que actualmente el Programa RPS está atendiendo a 13 000 familias en extrema pobreza con bonos a la demanda. Ediciones Educativas. Como ya mencionamos en la fase I del Programa Red de Protección Social se atendieron a unas 10 000 familias. Arcia. Plan quinquenal para la implementación del sistema Solidaridad para el Desarrollo 2005-2009.. 2004. Región de América Latina y el Caribe. Informe de Consultoría presentado a la Secretaría de Coordinación y Estrategias de la Presidencia.f. BIBLIOGRAFÍA Avendaño Nestor. s. “Impacto Fiscal de la Red de Protección Social. “Nicaragua: Tendencias económicas y sociales”. 11 de mayo. ________. 2003. ________. S. julio. Mifamilia. 2005. Chamorro. 2004.e. Encuesta Nacional de Hogares sobre medición de nivel de vida: años 1993. “Perfil comparativo de la pobreza en Nicaragua. 00-cap 07 360 11/16/06. ________. s. De Franco. noviembre. M. G. 2003. Cabe mencionar que esta atención está focalizada en familias en extrema pobreza rurales. 2000. agosto. Seguridad social ¿Para quién? Costos y obstáculos a la seguridad social en Nicaragua. 2001”. Gobierno de Nicaragua. diciembre. ________. Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social. la población total en extrema pobreza en el país era de 783 300 personas que correspondía aproximadamente a unas 108 000 familias. 2005.l. ________. 2004. Nicaragua Reporte de Pobreza: Aumentando el bienestar y reduciendo la vulnerabilidad. Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI). Gabinete Social.f.. 1998. R. informe núm. entonces el porcentaje de atención sería de 10. Nicaragua: Evaluación del impacto: 2000-2004. Banco Mundial. Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza. Evaluación del impacto: 2000-2004 (RPS). Mifamilia. S.

segundo director de la RPS. Teresa Suazo. julio. primer director general de la Red de Protección Social. 2001. Informe de Ejecución Componente de Atención a Crisis. Boletín Anual de la Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 361 ________. Diseño Conceptual Sistema de Atención a Crisis. “Análisis de la pobreza y la seguridad alimentaria nutricional en Nicaragua”. ________. 00-cap 07 361 11/16/06. 9:36 AM . directora de Bienestar Social del INSSBI. 2004. 1975. Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social. Entrevista con Carlos Lacayo. ENTREVISTAS Entrevista con Marcia Ramírez. ________. “Informe General Encuesta Nacional sobre Medición del Nivel de Vida”. Entrevista con Alejandro Sánchez. Ministerio de la Familia-Red de Protección Social. 2005. agosto. 2004.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful

Master Your Semester with Scribd & The New York Times

Special offer for students: Only $4.99/month.

Master Your Semester with a Special Offer from Scribd & The New York Times

Cancel anytime.