CAPÍTULO VII

NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS

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INTRODUCCIÓN

Nicaragua ha tenido éxitos en materia económica; ha logrado la virtual eliminación del déficit fiscal, el control de la inflación –que ha sido de un solo dígito durante los últimos años– y un crecimiento económico de 4,3% anual promedio desde 1995. Pese a ello, sigue siendo uno de los países más pobres del hemisferio. Datos preliminares1 de 2005 señalan que de una población de 5,1 millones de habitantes, 47,1% está por debajo de la línea de pobreza general, y 16% bajo la línea de pobreza extrema. En el periodo 1998-2005, la pobreza general habría disminuido menos de un punto porcentual; y la indigencia, 1,3 puntos porcentuales. El porcentaje de pobres extremos en el área rural (29%) más que cuadruplica al del área urbana (6,2%), mientras la pobreza general (69,7%) es más del doble (29,9%). En lo social, primero la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza (ERCERP) 2002, y en la actualidad el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PNDO) 2005, han definido acciones para el ataque a la pobreza. Se han emprendido esfuerzos para modernizar el aparato estatal en los sectores sociales y se promueve el crecimiento económico como principal medio de reducción de la pobreza: “dentro de las posibilidades reales que imponen la disciplina fiscal y la sostenibilidad ha quedado claro que las acciones públicas deben de encaminarse tanto al fortalecimiento del capital humano en el mediano y largo plazo, como a un aumento del ingreso y el empleo en el corto plazo”.2 La política de protección social a grupos vulnerables, cuyos antecedentes se encuentran en la ERCERP, establece la necesidad y el propósito de crear una red de protección social, en ambigua doble referencia tanto al Programa de la Red de Protección Social como a una política nacional de protección social. Ya desarrollada en el PNDO, la política de protección social3 parte del reconocimiento de que la pobreza es multidimensional, trasciende las condiciones de ingreso y consumo de las personas y hogares y se expresa en convergencias de

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Informe de “Resultados Preliminares de Indicadores Básicos de Pobreza – Encuesta de Medición de Nivel de Vida”, INEC –MECOVI , 2 junio de 2006. VIII Censo de Población y IV de Vivienda, “Cifras Oficiales”, Censos Nacionales 2005. Gobierno de Nicaragua, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. PNDO.

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vulnerabilidades psicosociales, educacionales, laborales, comunitarias, familiares y políticas. Reconoce también que las personas pobres habitualmente están más expuestas a riesgos, y al mismo tiempo tienen menor acceso a instrumentos adecuados para manejarlos, lo que agrava su situación de pobreza. En consecuencia, la política de protección social propone abordar integralmente el problema –en particular de la pobreza extrema– desde el concepto de vulnerabilidad, mediante acciones como los programas de transferencias –condicionadas o no– que pueden reducir los niveles de pobreza y lograr la inserción de los pobres en la vida productiva, a través de la creación de capacidades y la adquisición de activos, contribuyendo al proceso ideal de pasaje de un hogar vulnerable a un hogar productivo (véase gráfica VII.1)4

GRÁFICA VII.1 ESQUEMA INTEGRAL DE INTERVENCIONES PARA LA SUPERACIÓN DE LA VULNERABILIDAD

Fuente: Ministerio de la Familia, documento programático “Solidaridad para el Desarrollo”, 2004.

Se trata de un proceso de etapas articuladas y escalonadas, que comienza con la estrategia de gestión del riesgo basada en transferencias y servicios para la atención integral a niños, mujeres y adolescentes en riesgo y vulnerables. El segundo escalón corresponde a la entrega directa de beneficios a través de

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Aprobada por el Gabinete Social en noviembre de 2003. Tomado del plan quinquenal para la implementación del Sistema Solidaridad para el Desarrollo 20052009, del 11 de mayo de 2005. Gabinete Social.

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los grupos religiosos que tenían a su cargo hospicios.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 325 transferencias condicionadas para fomentar el desarrollo de capital humano y capital social. 1975. en el contexto del “ajuste” del gasto público después de que la mayor ampliación del gasto social estuvo aunada a la debacle económica y al populismo de los años ochenta. 9:36 AM . sigue siendo un tema polémico. las transferencias dirigidas a campesinos y microempresarios pobres para usos productivos han sido adoptadas como acciones de política y cuentan con financiamiento adecuado. La importancia otorgada a los programas de transferencias condicionadas es el punto de llegada de discusiones aún vigentes pero iniciadas hace casi una década. y algunas instituciones civiles. Con posterioridad al terremoto de 1972 se registran los primeros esfuerzos de modernización de la asistencia social y en 1974 se constituye el Departamen- 5 Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social ( JNAP ). Lo que se pretende es la acumulación de capital humano. articula la creación de capacidades para el mundo laboral. ubicándolos en el marco de la política social. y el Estado solo se encargaba de coordinar. El único centro del Estado era el Hogar Temporal Infantil para niños abandonados menores de seis años. y de manera primordial el desarrollo de capital social que dé sostén a las estructuras de protección social de carácter local. ésta se circunscribía a la atención médica básica de carácter ambulatorio de la población de escasos recursos. La tercera fase corresponde a programas de “graduación”. seguridad y asistencia social eran responsabilidad privada individual y no del Estado. la salud. Transferir recursos. y en particular de la protección social. Con la promulgación de la Ley Orgánica de Seguridad Social surge el Seguro Social y se diferencian los mecanismos de provisión y financiamiento de la salud y la asistencia social. paradójicamente. “regalar dinero”. HISTORIA DE LOS PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA ANTECEDENTES5 Las acciones de política pública referidas a la protección social de grupos vulnerables en Nicaragua son de reciente data. el desarrollo de capital productivo. El objetivo de este trabajo es analizar los principales puntos en la evolución de los programas de transferencias condicionadas. El modelo de atención estaba aún centrado en la beneficencia y la caridad. a través del fomento del crecimiento económico y el desarrollo de capital productivo. pese a lo cual. Hasta 1956. En el último escalón se busca la inserción de los hogares en la vida productiva. apoyar y supervisar la actividad de la empresa privada. 00-cap 07 325 11/16/06. con transferencias para el establecimiento de pequeños emprendimientos.

que la pobreza afectaba a 60% de la población en general. s. 63. y 34. Sin embargo. dando lugar al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI). A inicios de los años ochenta se creó el Ministerio de Bienestar Social. Los salarios eran muy bajos y se estableció una cuota o ración de alimentos por familia. la ausencia de una estrategia coherente para el área social hizo que los resultados fueran mucho más limitados de lo que era esperable.7% en el área urbana y 75. y representaba 48. En 1979.8 y asume la función de la provisión universal de servicios sociales. integrante del equipo de Bienestar Social desde 1973. de igual manera existían subsidios al transporte.l. que tiene resultados modestos. responsable entre otras 6 7 8 Entrevista con Marcia Ramírez. directora de Bienestar Social del INSSBI en esos años. según la CEPAL. y al agua potable. En 1983.7% de la población vivía en la pobreza. la Secretaría de Planificación y Presupuesto concluyó. se deterioran aún más las condiciones de vida de la población. Juan Sebastián Chamorro. Durante esos años.326 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF to de Bienestar Social. Durante el gobierno sandinista la política social se caracterizó por proveer salud y educación gratuita y universal para todos. Gran parte de esta información fue obtenida del documento “Nicaragua: Tendencias económicas y sociales”. Elaborado por Mario Arana.6 dependiente de la Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social. Menjivar y Trejos estimaron la pobreza general en 64% y la indigencia en 32 por ciento. aunque esta fuera formalmente definida como “mixta”. sin embargo. 00-cap 07 326 11/16/06. Asimismo. el Estado tenía el control total de la economía. que absorbe lo poco que había quedado de la JNAP.2% en extrema pobreza. Silvio De Franco.e. y surge el problema de los desplazados. un sistema de transferencias en especie. ya en 1983 la atención social se vuelve insostenible financieramente por lo que se clausura el Ministerio de Bienestar Social y sus funciones pasan al Instituto de Seguridad Social. mediante el racionamiento. las muy severas restricciones macroeconómicas de mediados de la década de los años ochenta alteraron de manera significativa esta tendencia. Entrevista con Marcia Ramírez. a los servicios de energía eléctrica. Raúl Rivera y Manuel Rodríguez. A partir de 1982 se impuso. de entrega mensual que era subsidiada para la población en general y gratuita para los trabajadores del Estado.9% de la población rural. 9:36 AM .f. utilizando el método de necesidades básicas insatisfechas. s. a consecuencia del conflicto militar interno. Con base en la encuesta sociodemográfica nicaragüense de 1985 y utilizando el mismo método. en respuesta a las peticiones que el pueblo le hacía al coordinador de la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional. al incrementarse la participación del gasto social en relación al producto interno bruto (PIB).. LA DÉCADA DE LOS OCHENTA 7 En 1979.

mejoró la proporción del gasto social en el presupuesto público. en parte debido a la participación de la cooperación internacional en el gasto social. con las elecciones del mes de febrero de 1990. separándose lo relativo a pensiones.9 recurriendo a los fondos (y las reservas técnicas) del Seguro Social. y al bienestar social. lo que lo condujo a tomar otro rumbo. En la difícil transición hacia la paz. Comparados con la primera mitad de los años ochenta. por un lado. a 21% de desempleo abierto y 53. prestan- 9 10 Entre otros. así como el financiamiento del sistema público de salud del país. A partir de 1994. 00-cap 07 327 11/16/06. Desde fines de los años ochenta se habían incrementado los niveles de desempleo abierto y subempleo. la entrega de pensiones a las víctimas de guerra. negociados en el contexto de la pacificación del país. En 1993 se disuelve el INSSBI. es responsable del sistema de atención a la niñez a través de Centros de Desarrollo Infantil urbanos. en 1994. en los que se garantiza ropa. La normativa establecía una concepción amplísima de la protección y la asistencia social. por otro.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 327 cosas de ejecutar la atención social a pensionados y no pensionados. llegándose. huérfanos y madres de caídos en combate.6% de subutilización global de la mano de obra. tecnología y tierra. las condiciones económicas y la gobernabilidad del país eran catastróficas. Además. Las administraciones públicas de la década de los noventa heredan un conjunto de obligaciones legales y programáticas dirigidas a atender a la población afectada por la guerra de los años ochenta. herramientas. LOS AÑOS NOVENTA En la primera parte de la administración de Violeta Chamorro (1990-1996). El financiamiento de los servicios de protección a la niñez en pobreza. haciendo efectiva la ley de abril de 1979 que extendía la seguridad social al campo. así como a los generados por la Lotería Nacional. 9:36 AM . viudas. Sin embargo. como consecuencia de la fuerte reducción del gasto en defensa. Servicios Infantiles Rurales y Comedores Infantiles Rurales en todos los asentamientos donde se movilizaba la población producto de la guerra. los indicadores de resultados se mantienen estables en algunos casos o experimentan mejoras. Con el cambio de régimen se abandona el enfoque estatizante y se plantea una política de descentralización de los servicios de educación y salud. Algunos de estos programas subsisten en la legislación y en instituciones como el Ministerio de la Familia y el INSS (Instituto Nicaragüense de Seguridad Social). así como a adultos mayores. alimentación y medicina. depende exclusivamente de las ganancias de la Lotería Nacional y su coordinación pasa al Fondo Nicaragüense de la Infancia. como consecuencia del drástico ajuste económico. esa proporción se redujo y se deterioró asimismo el gasto per cápita. junto con el INSSBI. en la ejecución de estos programas.10 y programas de transferencias de bienes tales como alimentos. el Ministerio de la Presidencia interviene directamente.

en 1999 surgen los programas de transferencias condicionadas en el área social. Conceptualmente se reconocía la importancia de articular la política social y la política económica. mientras que en los hogares urbanos apenas llegan a 11 12 13 En especial. destacan dos documentos: “Una Ruta para Modernizar la Nicaragua Rural”.13 como se ve en las gráficas VII. Se entendía que la pobreza generaba un círculo vicioso de descapitalización creciente. que deterioraba los activos.1% desde 1993. elaborado por la aún naciente Secretaría Técnica de la Presidencia. Paralelamente. se intenta lidiar con las consecuencias de la descapitalización que había sufrido el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y con la destrucción de la infraestructura educativa.3.328 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF do especial atención a la educación básica y a la salud preventiva por sobre la curativa.2 y VII. e “Invirtiendo en Nuestro Mejor Recurso: la Gente”. partiendo del diseño de la Red de Protección Social (RPS ). con capacidad para generar empleo. Se privilegió al sector rural y agropecuario. a fin de capitalizar sus activos productivos y humanos. agosto 2003.3% y 8.9%.4 % y la pobreza extrema en 2. la política pública dio prioridad a la lucha contra la pobreza y a la reducción del desempleo en un marco de estabilidad financiera y de crecimiento sostenible. respectivamente. Igualmente. la pobreza general había bajado 2. y se intensifica la inversión en infraestructura social a través del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE). profundizando las reformas. hasta el diseño del Sistema de Atención a Crisis (SAC) en 2004. 9:36 AM . y una innovadora propuesta de establecer una red de protección a grupos vulnerables. 00-cap 07 328 11/16/06. La estrategia social preveía dos ejes: la inversión en el desarrollo de capital humano. y se establecieron las bases para un crecimiento dinámico y de amplia base. PTC: programas de transferencias condicionadas. CONDICIONES MACROECONÓMICAS Y DE POBREZA Y EVOLUCIÓN DE LOS PTC 12 En 1999. fase I. y tornaba inviable la superación de aquella condición a partir solo de la creación de capacidades. En la segunda parte de los años noventa. Los cambios más significativos se observan en los hogares rurales con reducciones de 8. actualmente en fase piloto. elaborado por el Ministerio de Agricultura. INEC . LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS La estrategia de desarrollo rural presentada por el gobierno ante el Grupo Consultivo de 199711 planteó por primera vez la idea de las transferencias directas a los campesinos pobres.

lo que representaba un incremento de 75% en relación con 1998. equivalente a 143 259 personas).8% y 1. el PIB cayó14 y en 2002 el crecimiento fue solo de uno por ciento (véase gráfica VII.3 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EXTREMA 1.1 por ciento. con aportes semejantes del área urbana (49%. INEC. 00-cap 07 329 11/16/06. 9:36 AM .2 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA GRÁFICA VII.4.4% en 1999 con lo cual se generó la holgura fiscal necesaria para introducir programas de transferencias.9% respecto del año anterior. que representaba un incremento de 16. En los años siguientes. Sin embargo. 2004). 14 En 1999 el PIB fue de 44 198 millones de córdobas corrientes. equivalente a 137 641 personas) y en el área rural (51%. Ello refleja la magnitud de la ayuda externa a consecuencia del huracán Mitch. y el gasto social alcanzó 3 963 millones de córdobas corrientes. estos cambios en la proporción de pobres han ido acompañados de un importante aumento en números absolutos: 280 900 aproximadamente. el PIB había crecido de manera sostenida desde 1994 hasta alcanzar una tasa máxima de 7. sin embargo. Al iniciarse la formulación de la RPS en 1999.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 329 GRÁFICA VII.

330 GRÁFICA VII. 9:36 AM . menos de la mitad del promedio nacional. los indigentes apenas 00-cap 07 330 11/16/06. INEC .5).4 TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB. 1991-2002 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF El PIB per cápita no ha logrado superar los 500 dólares estadounidenses en los últimos diez años e incluso decreció en 2002 hasta 472. DIMENSIONES DE LA POBREZA EN NICARAGUA La pobreza en Nicaragua es en parte provocada por una insuficiente provisión de servicios (educación.5 EVOLUCIÓN DEL PIB PER CÁPITA EN DÓLARES ESTADOUNIDENSES Fuente: Análisis de la Pobreza y la Seguridad Alimentaria Nutricional en Nicaragua.1 dólares (véase gráfica VII. 2004. salud y otros) y por las altas tasas de crecimiento poblacional. GRÁFICA VII. Casi 30% de los pobres es analfabeta con promedio de tres años de escolaridad.

30. 9:36 AM . lo que la hace vulnerable a choques en los términos de intercambio comercial. Estudio Cualitativo de la Pobreza en Nicaragua. párrafo 127.v. ERCERP . en especial para los niños menores de cinco años. mediante el uso de transferencias condicionadas.15 Estudios cualitativos sobre la pobreza 16 revelan que los mismos pobres muestran una fatal resignación ante su pobreza. 2000. en particular el Progresa-Oportunidades de México. En el área rural. Más de 30% de los niños en pobreza y de 40% de los que están en extrema pobreza están desnutridos. La implantación de la RPS enfrentó resistencias políticas que consideraban que la distribución de dinero en efectivo tenía un carácter asistencialista. La pobreza es para ellos un círculo vicioso del cual existen pocas probabilidades de escapar. 2000. Para el diseño de la RPS se tuvo en cuenta la experiencia internacional. p. En ambos casos no se alcanzan los niveles requeridos por una economía en proceso de modernización. el país es afectado por importantes desastres naturales cada dos años y la base exportable es concentrada y frágil. retirar a los niños de la escuela y vender los pocos bienes de que disponen. y la inevitabilidad de los desastres. la oferta de servicios de salud. que queda en evidencia ante los periódicos desastres naturales y económicos. dados sus recursos extremadamente limitados. SURGIMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS La Red de Protección Social fue concebida como un programa orientado a fomentar la inversión en el capital humano de los extremadamente pobres. casi 80% de la población en extrema pobreza carece de conexión a agua potable y 39% no tiene conexión a inodoro o letrina. y es aún mayor entre los pobres. con el propósito de contribuir a romper el círculo intergeneracional de reproducción de la pobreza. Tam- 15 16 17 18 ERCERP . el inadecuado apoyo gubernamental. a través de intervenciones en salud y educación. y el ordenamiento y mejoramiento de los programas ya existentes.18 requiere que existan redes sociales estatales que proporcionen un mínimo de protección. el populismo y la inactividad de los pobres extremos”. párrafos 6 y 7. las personas con discapacidades y los adultos mayores. saneamiento y educación y la elaboración de un mapa de vulnerabilidades. Banco Mundial. pp.17 En los momentos de crisis solo pueden reducir su ingesta calórica.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 331 promedian dos años de escolarización. y que ello era como el “retorno al pasado (sandinista) de regalar dinero. La tasa de fecundidad adolescente nicaragüense está entre las más altas en América Latina. que además contribuyó transmitiendo capacidades técnico-metodológicas para medir la distribución espacial de la pobreza. que tienen menor acceso a servicios de planificación familiar y sufren de riesgos reproductivos mayores. Esta vulnerabilidad. En promedio. 00-cap 07 331 11/16/06. lo que fomenta el paternalismo.

y allí se incluyó a la RPS. El préstamo fue aprobado el 8 de marzo de 2000 por el directorio ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo ( BID ). fase II se dio en nuevos contextos político (la administración de Enrique Bolaños (2002-2006)) y financiero. debido a la que se consideraba limitada capacidad de los ministerios de educación y salud para hacer frente a los aumentos de la demanda que derivarían de la puesta en práctica de la RPS y a la incertidumbre respecto del crecimiento económico y.2 millones de dólares. Su éxito llevó a negociar y desarrollar una segunda fase. que hacían más relevante la preocupación por la generación de empleo. LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EL NUEVO MARCO DE POLÍTICAS La formulación y aprobación de la RPS. En ese momento surgió nuevamente la polémica respecto de la pertinencia y el sostenimiento de un programa de transferencias monetarias condicionadas. consecuentemente. 9:36 AM . En el plano operativo. La primera fase del Programa Red de Protección Social se desarrolló entre 2000 y 2002. En la primera etapa de la puesta en práctica de la RPS se seleccionaron seis municipios del norte del país. que culminaría en el primer semestre del 2006. En 1998. el gobierno creó un Fondo Social Suplementario (FSS)19 con la función de financiar y coordinar (no ejecutar) programas de combate a la pobreza. La red fue financiada por un préstamo20 de fases múltiples con un costo estimado total de 32. aduciéndose la creciente deuda interna y el lento crecimiento económico. respectivamente. la discusión estuvo centrada en su sostenibilidad. y c) había vacíos en su diseño. caracterizados por la coordinación que existía entre las autoridades municipales y los delegados de salud y educación. en ellos se buscó validar la articulación entre la creación de capacidades municipales y de infraestructura social –a cargo del FISE– y las transferencias condicionadas. 00-cap 07 332 11/16/06. Se decidió fortalecer la oferta de servicios al mismo tiempo que se buscaba incrementar la demanda de los mismos en zonas tradicionalmente marginadas. del financiamiento del Programa. y atendió aproximadamente a 10 000 familias. b) se consideraba que el costo del Programa era elevado.332 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF bién hubo escepticismo en la cooperación internacional respecto de varios puntos: a) dado que el proyecto entregaría recursos en efectivo se temía que fueran utilizados con fines políticos partidarios. 19 20 El Fondo Social Suplementario tenía por objetivo complementar el gasto recurrente per cápita de educación y salud durante el periodo de transición del ajuste macroeconómico. Cada fase estaría enmarcada por préstamos independientes de nueve millones y 20 millones de dólares.

La escasez de recursos financieros empero genera tensiones al momento de su asignación para transferencias con fines productivos o con fines sociales. a su vez. mediante el apoyo al desarrollo local y los conglomerados productivos. Se sostiene que la entrega de transferencias en áreas geográficas de muy alta pobreza extrema (típicamente de bajo potencial productivo y “expulsoras” de fuerza de trabajo) conduce a un uso poco eficiente de los escasos recursos disponibles. En primer lugar. el PNDO estableció los programas de transferencias para estimular el desarrollo productivo de los pobres tanto en la política de desarrollo rural. que de otra manera migraría en busca de mejores oportunidades de empleo. se enmarca en los principios de disciplina fiscal y sostenibilidad. PNDO . establecido a través del Mapa de Pobreza Extrema de la ERCERP. aunque se reconoce la importancia de invertir en capital humano. aduciendo tanto que llegan a una población muy limitada. y el PNDO22 propone como objetivo “el crecimiento económico a tasas altas y sostenidas. Las condiciones de salud y educación contribuirían a retener a la población. Se cuestiona además la sostenibilidad de los programas de transferencias. 00-cap 07 333 11/16/06. fue revisado y ajustado a los requerimientos de los organismos financieros internacionales para alcanzar los estándares requeridos y ser considerado como la ERCERP-2. 9:36 AM . para aprovechar las oportunidades que brindan los tratados de libre comercio”.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 333 La propuesta del Plan Nacional de Desarrollo21. como que están financiados mediante préstamos externos. 21 22 23 El Plan Nacional de Desarrollo. la transparencia y rendición de cuentas en las finanzas públicas. se cuestiona el método de focalización en áreas de extrema pobreza. Esta discusión se da pese a que las proyecciones poblacionales muestran la insuficiencia de recursos para proveer servicios universales en la cantidad y calidad necesarias y a la carencia de los requerimientos de capital humano que exige el desarrollo económico. promoción de la equidad y la continua modernización del Estado. Se agrega que el impacto en el cambio de comportamiento de los beneficiarios no puede sostenerse si no se avanza en la provisión de empleo. las transferencias condicionadas son analizadas desde varias perspectivas. a través del desarrollo del capital humano y la protección social. como para el fortalecimiento de las microempresas y el estímulo a la competitividad. Pese a las críticas. Este. Por otro lado.23 En tal contexto. par. reaparece la contradicción entre expansión focalizada y universalización de los servicios sociales. el desarrollo de la gobernabilidad democrática con amplia participación ciudadana. a ampliar la oferta de servicios en áreas con bajo potencial de desarrollo. La síntesis y comentarios del PNDO se refieren a la versión de noviembre 2005. posterior a la consulta entre diversos sectores de la población. Ello obligaría. asimismo. deviene en el Plan Nacional de Desarrollo Operativo ( PNDO). 4.

Para esta fase se duplican los recursos financieros aportados por el BID : 20 millones de dólares. ampliando la cobertura a nueve municipios. 9:36 AM . Para hacer más eficiente la prestación de servicios en zonas de difícil acceso. fase I. pero que vaya rompiendo cualquier posible dependencia y permita bajar el costo del Programa.334 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF La RPS. otro de transferencias condicionadas que complementa las establecidas en la fase II de la RPS y un tercero de educación de adultos y formación ocupacional. denominado “Solidaridad para el Desarrollo”. a fin de compatibilizar la acción del Ministerio de Salud (MINSA) y la RPS. buscando mayor integración y mejor la respuesta a crisis súbitas. equipo básico y materias primas para iniciar su actividad laboral. En junio de 2004 se inicia la implementación del Sistema de Atención a Crisis (SAC). el esquema completo de vacunación y capacitación en salud sexual reproductiva a las adolescentes. mecánica. Establece un Sistema de Alerta Temprana e incorpora desde el inicio un componente de formación ocupacional y la entrega de un bono de habilitación productiva. que además de incluir todos los componentes de la RPS busca articularse con los demás programas. Al término de los cursos se entrega un bono de habilitación laboral para la compra de herramientas. Se incorporan asimismo nuevos componentes del Programa. En cuanto al bono de seguridad alimentaria se establece un monto decreciente diferenciado durante los tres años de duración del Programa. en que se capacita a más de 3 500 jóvenes y jefas de hogar en temas como carpintería. Con ello se busca determinar el tamaño mínimo óptimo del bono.25 La RPS amplía su cobertura a las que fueron comarcas de control de los municipios que atendió en la fase I y sostiene los bonos a la oferta en salud en los municipios atendidos en la fase I. pastelería. El área por atender consta de los seis municipios de la RPS. y 2. que haga que las familias se mantengan en el Programa.26 en la práctica es un nuevo programa avanzado de transferencias condicionadas. huertos familiares. 00-cap 07 334 11/16/06. para procurar la inserción al trabajo. Este Programa diversifica y flexibiliza sus componentes. uno de fortalecimiento institucional. fase II24 busca mejorar la articulación de las intervenciones focalizadas.2 millones“ de dólares de contrapartida del gobierno de Nicaragua. proyectos e intervenciones de protección social bajo el Sistema Nacional de Protección Social. El financiamiento de los nuevos componentes deriva de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE ). Este nuevo proyecto se financia con fondos del Banco Mundial a través del Crédito 3504. Para ello se amplía la cobertura de los servicios salud a toda la población de las comarcas donde se ejecuta el Programa. belleza. etc. el bono de oferta en salud se amplía para atender a mujeres en edad fértil. 24 25 26 Se inicia al comienzo de abril del 2003. Aunque bajo la administración y operación de la Red de Protección Social.

El aporte de los programas de transferencias focalizadas es que encaran al mismo tiempo el alivio de la pobreza en el corto plazo y la erradicación de sus causas en el mediano y largo plazo. ya que solo con la participación activa de los beneficiarios podrán obtenerse los resultados buscados. en efectivo y en especie. La RPS se orienta a proteger a las familias en extrema pobreza a través de acciones estratégicamente definidas para equilibrar la protección inmediata de la nutrición. En las familias extremadamente pobres. condicionadas a que los beneficiarios inviertan en su salud. nutrición y salud reproductiva) mejora el autocuidado y refuerza los cambios de comportamiento en salud y educación infantil. la educación primaria y la salud preventiva que permiten acumular capital humano. la ampliación del acceso y la inducción a cambios de comportamiento. el bajo nivel de ingreso es uno de los obstáculos más importantes que impiden la inversión en el capital humano de sus integrantes. la mochila escolar y el bono a la oferta. y no podían enfrentar el costo de oportunidad de la contribución laboral infantil. Los principios de la RPS son la transparencia y la objetividad. Los objetivos del Programa están asociados a la entrega de las transferencias: a) la retención de los niños de primero a cuarto grado en la escuela se alcanza a través del bono escolar. crecimiento y desarrollo y capacitaciones). La lógica de los incentivos es la siguiente: i) las transferencias-condicionadas (bono alimentario y bono escolar) buscan cubrir la brecha de la pobreza extrema. una inversión que permitirá una mejor inserción laboral en el mediano plazo. vestuario. medicamentos o útiles escolares. y b) el mejoramiento del crecimiento y el desarrollo de los menores de cinco años y el cuidado de la mujer en edad fértil se obtienen con el bono alimentario y el bono a la oferta en salud para pagos de servicios contratados con proveedores alternos (vacunación. no era suficientemente aprovechado por las familias pobres. por un lado. También influían en el escaso aprovechamiento de la oferta y la escasa valorización de los servicios sociales que se ofrecían.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 335 PRINCIPIOS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Tradicionalmente. y la coordinación institucional y la participación local. La corresponsabilidad de las familias en la formación del capital humano es fundamental para esta estrategia. mediante la ampliación de la infraestructura y las mejoras en la calidad. nutrición y educación. vigilancia del peso. a la vez. el mejoramiento de la oferta de servicios de educación básica y salud. 9:36 AM . Esto representa. 00-cap 07 335 11/16/06. La RPS recurre a las transferencias focalizadas. ii) las transferencias a la oferta (bono oferta salud y educación) financian una mayor disponibilidad de los servicios de salud y educación. que carecían de recursos para enfrentar los costos de transporte. por el otro. y iii) la capacitación de adultos (higiene.

9:36 AM . la elaboración de la línea de base a partir de los resultados de la aplicación del formulario de la Encuesta de Medición de Nivel de Vida. basado en la metodología del mapa de pobreza nacional: en aquellas con más de 55% de extrema pobreza se aplica la focalización geográfica y son elegibles a todas las familias allí residentes. central. la aplicación de la EMNV otra vez. La coordinación institucional y participación local se pusieron en práctica a través de la estructura interinstitucional que articula. a diferentes comités locales que controlan el cumplimiento del Programa. en situaciones de crisis. se podrá aplicar uno u otro método. que se lleva a cabo mediante la selección al azar de dos grupos de familias. dependiendo del nivel de heterogeneidad y la cantidad y distribución de hogares que existan en dichos municipios. por cuanto allí se ventilan las reclamaciones por errores de inclusión o exclusión de beneficiarios. y asambleas comarcales para escoger a las familias que participan. que se llevan a cabo con la cooperación entre los diversos niveles de gobierno. que permitió la selección de los municipios y comarcas más pobres. se selecciona por el método de focalización por hogar o método de variables próximas del consumo. Hay una unidad ejecutora local que articula el nivel comunitario con el nivel central. local y la sociedad civil. se mejoró el método de focalización geográfica anterior. y la evaluación de impacto llevada a cabo externamente. Los fines de la estrategia de protección social de la RPS son: 1) desarrollar acciones de protección del capital humano de familias rurales indigentes. mediante transferencias de activos y de capacidades y fomentando la corresponsabilidad familiar. Para la selección de los municipios en la Fase II. comarcales) y a las asambleas comunitarias que seleccionan a los beneficiarios y suscriben los compromisos. un año más tarde. por un lado. aplicado en la Fase I. el uso de técnicas aleatorias 27 para seleccionar las comarcas. En las comarcas con una pobreza de entre 45% y 55% de extrema pobreza. 3) racionalizar y ordenar los programas estableciendo sistemas de focalización objetivos y utilizando la evaluación como herra- 27 La agencia externa contratada es el Internacional Food Policy Research Institute ( IFPRI ). cuando tienen menos de 45% de extrema pobreza. aplicado en 1993 y 1998 con apoyo del Banco Mundial. y 3) el seguimiento y evaluación continuos del Programa. 2) el seguimiento y evaluación.336 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF La transparencia y la objetividad se llevan a la práctica a través de: 1) la selección de beneficiarios mediante metodologías basadas en el Mapa de Pobreza de 1998 para la Fase I. integrado por el consejo coordinador del FSS y la unidad ejecutora del Programa. beneficiarias y no beneficiarias. En el caso de las comarcas se aplicó un nuevo instrumento. El papel de las Asambleas comunitarias es muy importante. 00-cap 07 336 11/16/06. 2) llevar a cabo intervenciones directas para mantener niveles mínimos de consumo. en diferentes áreas (municipales.

ANÁLISIS DE LOS AJUSTES EN EN EL DISEÑO DE LOS PTC Ha habido dos programas de transferencias condicionadas en el sector social: la Red de Protección Social y el Sistema de Atención a Crisis. sin embargo dada la relevancia que dichos programas tienen en el Sistema Nacional de Protección Social de Nicaragua. que impliquen transferencias decrecientes.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 337 mienta de diseño y control. sea para adquirir activos productivos (herramientas. entre ambos. En el caso de la RPS . y en cuanto al SAC . insumos). equipo. 9:36 AM . el Gobierno de Nicaragua está realizando gestiones con el Banco Mundial para procurar la implementación de una Fase II.1). 4) asegurar el sostenimiento y la integración de las acciones de inversión en el capital humano. que concluirán a fines de 2006. el actual Gobierno de Nicaragua ha incluido el financiamiento de su Fase III como parte del financiamiento que el país recibe a través de Apoyo Presupuestario. y 5) orientar las intervenciones de modo que las familias que “egresan” de los PTC se puedan insertar en programas de desarrollo dirigidos a la población en general que no utilizan transferencias monetarias. proyectándose una expansión de dicho programa a otros municipios que requieren de intervenciones de este tipo. y con el establecimiento formal de compromisos de corresponsabilidad y el establecimiento de los pertinentes mecanismos de egreso. existe una continuidad. 00-cap 07 337 11/16/06. vinculando lo social y lo productivo. a través de transferencias sea para la creación de capacidades (educación de adultos y habilitación para el trabajo). ya que se han utilizado las lecciones aprendidas en la etapa anterior (ver recuadro VII. se considera la institucionalidad de los mismos. Ello se logra con intervenciones temporales. Ahora bien.

Nuevos beneficiarios. bono de seguridad alimentaria. Los últimos datos del sistema de registro de beneficiarios muestran que 23 500 familias reciben los servicios de salud y 13 000 familias los bonos a la demanda. La población meta ha sido la que vive en situación de extrema pobreza.1 PROCESO EVOLUTIVO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DEL SECTOR SOCIAL RPS . Articulación de programas bajo el Sistema de Protección Social (Solidaridad para el Desarrollo). Creación de sistema de alerta temprana. 23 500 familias. 2000-2002 RPS . Aumenta la prestación de servicios de salud y capacitación. 2004-2006 Focalización geográfica y por hogar.338 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF RECUADRO VII. Minsa. pero varió cada año debido al egreso de beneficiarios de la fase I y a las nuevas incorporaciones. crónica y reciente. Nueve municipios de la zona seca. PROGRAMA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL POBLACIÓN BENEFICIARIA Y FOCALIZACIÓN La fase I de la RPS se centró en las comarcas con más alto índice de concentración de hogares extremadamente pobres y donde la pobreza era más homogénea. 9:36 AM . 4 250 familias. Disminución gradual del bono de seguridad alimentario en los tres años. IDR . Seis municipios del centro del país. fase II. 2003-2006 Sistema Atención a Crisis. INTA y MAGFOR . Nuevo componente de formación ocupacional y educación de adultos. buscan integralidad y refuerzan acompañamiento psicosocial. Beneficios diversificados y flexibles. Coordinación interinstitucional MECD . Coordinación interinstitucional más amplia: INATEC . Alcaldías. 00-cap 07 338 11/16/06. Criterios de focalización diferentes (pobreza + crisis). Nueve municipios (se adicionan tres a los de la fase I). Más beneficiarios por incorporación de comarcas de control. La pobreza se midió aplicando la metodología de variables proxy de pobreza. La etapa II de la fase I se extendió a otras con menores niveles de pobreza extrema. 10 000 familias. La población beneficiaria de la fase II continuó incluyendo a pobres y pobres extremos. utilizando un protocolo de selección por hogar. Beneficios: bonos a la oferta y demanda en salud y educación. Misma focalización. fase I.

Fase II: Para elegir municipios: Criterios de pobreza.2 y VII. preparación de alimentos. brecha y severidad de pobreza (por persona).2 PROGRAMA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL: FASES I Y II Focalización Fase I.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 339 A continuación se presentan recuadros VII. Fase II: Incorpora 13 500 nuevas familias. Capacidad para proveer el plan de atenciones del Programa. son elegibles todas las familias residentes (6 000 familias en 21 áreas censales). y cuidado de la salud de los menores. Ingresan 4 000 nuevas familias. Pobreza extrema de comarcas. etapa 2: Focalización geográfica de comarcas más focalización por hogar. Para elegir comarcas: Tasa de pobreza extrema. Potencial productivo. ubicados en los polos de desarrollo o clusters priorizados por el gobierno. Déficit de cobertura en educación y salud. cuyo costo máximo llegaba a 3% del valor de la transferencia. que es la madre o aquella persona responsable de las decisiones de compra. 00-cap 07 339 11/16/06. Para elegir hogares: Extrema pobreza. La frecuencia de entrega de los bonos monetarios se realizó con frecuencia bimestral. Fase I: Criterios de pobreza. MECANISMOS DE ENTREGA) Los apoyos del Programa se canalizan a través de “la titular”. El tipo de focalización depende de la tasa de pobreza extrema de la comarca: Son elegibles todos los hogares con una tasa de extrema pobreza mayor a 55%. Compromiso formal de la titular en cuanto a participar en el plan de atención. así como del control de la asistencia de estos a la escuela. etapa 1: Selección geográfica de municipios y comarcas en extrema pobreza. y era efectuada por empresas especializadas en el traslado y entrega de valores. Fase I. Solo en comarcas donde la población en extrema pobreza era menor del 45%. Se focaliza por hogar cuando hay tasas de pobreza extrema menor a 45%. Donde la extrema pobreza se ubique entre 45 y 55%. 9:36 AM . se aplica focalización geográfica o por hogar. en su fase I y fase II: RECUADRO VII. Criterios de elegibilidad TRANSFERENCIAS (TIPOS. Déficit de cobertura en educación y salud.3 descriptivos que permiten comparar el Programa RPS.

bono educativo (112 dólares por familia al año) y mochila escolar (21 dólares por niño al año). y se adiciona un bono de habilitación productiva. RPS. 28 El monto se calculó con base en la diferencia entre la línea de extrema pobreza y el nivel de consumo promedio de la población en extrema pobreza. Ampliación de oferta en salud: Atención a la mujer en edad fértil y esquema completo de vacunación. Para mantenerse en el Programa la familia debía comprobar su cumplimiento del plan de atención de salud. y 3. CONDICIONES Y CORRESPONSABILIDADES La RPS implica la corresponsabilidad. por una parte.3 RPS.75 dólares por alumno al año). el gasto promedio de la población en extrema pobreza. inflación. 9:36 AM . Bonos a la oferta: Servicios privados de salud (54 dólares) y bono a la oferta educativa (4. CUADRO VII. cambios en la línea de extrema pobreza. Los pagos a los proveedores de salud se hacían contra entrega de facturas. y por otra. 00-cap 07 340 11/16/06. el programa de capacitación y la asistencia escolar. de la familia beneficiaria que asume el compromiso de cumplir las condiciones a cambio de tener acceso a los servicios prestados y a los bonos. segundo año: 145 dólares y tercer año: 126 dólares). del gobierno que se compromete a cumplir lo establecido en el reglamento operativo. con algunas diferencias: Bono de seguridad alimentaria: Es decreciente por tres años consecutivos (primer año: 168 dólares por hogar al año.340 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF Los apoyos monetarios recibidos por una familia por concepto de bono alimentación y bono educación alcanzaban 336 dólares anuales máximo. En las asambleas de incorporación se explicaba a las titulares estas responsabilidades. Este monto podría ser actualizado periódicamente para ajustar por: 1. Fase II: beneficios Los beneficios son en general los mismos que en la fase I. uno por cada niño matriculado. Fase I: beneficios Bonos a la demanda: Bono de seguridad alimentaria (224 dólares por año).28 El bono a la oferta se entregaría al consejo escolar. Innovación: Se incluye el componente de formación ocupacional y educación de adultos. con independencia del tamaño de la familia. se entrega un bono a la oferta (transferencias de recursos financieros al INATEC y al MECD ) y un bono a la demanda equivalente a 15 dólares por hogar al mes. 2.

con el objetivo de profundizar los cambios de comportamiento familiares. conocimientos y valores que contribuyen a elevar las capacidades personales y comunitarias. b) capacitación-habilitación laboral en actividades agrícolas y no agrícolas (panadería. 9:36 AM .4). TRANSFERENCIAS (TIPOS. albañilería. en su defecto. Al mismo tiempo. POBLACIÓN BENEFICIARIA La población beneficiaria del Programa estaba integrada por hogares que participaron en la Red de Protección Social. el usuario podía ser otro miembro del hogar en el rango de edad mencionado. análisis de oferta y demanda de trabajo e información sobre oportunidades de financiamiento de actividades productivas) (ver recuadro VII. artesanía. corte y confección). y b) capacitar a los adolescentes y adultos desempleados o subempleados. educación de adultos y mantenimiento de los jóvenes en el sistema escolar por lo menos hasta el sexto grado. MECANISMOS DE ENTREGA) Y CONDICIONALIDADES Los beneficios del componente de formación ocupacional son los siguientes: a) habilitación laboral a través de programas de alfabetización. carpintería. Se dio prioridad a las titulares de hogar que postulasen a estos beneficios. y en los cuales hubiera jóvenes de entre 14 y 25 años que requiriesen educación de adultos.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 341 COMPONENTE DE FORMACIÓN OCUPACIONAL Entre las fases I y II del Programa Red de Protección Social se estableció un puente que incluyó apoyos monetarios para los beneficiarios de la fase I y un componente de formación ocupacional y educación de adultos. mecánica. se mantienen los apoyos monetarios a los hogares que habían participado en la RPS. y c) iniciativas tendientes a facilitar la incorporación de la mano de obra habilitada (sistema de consultas. De manera específica. asegurar que se mantenga el cuidado de la salud en el hogar y que permanezcan en la escuela los menores de 14 años. que se orienta a generar y fortalecer las habilidades. 00-cap 07 341 11/16/06. habilitación laboral o formación ocupacional. con esto se pretende: a) facilitar el proceso de calificación de mano de obra de acuerdo con la demanda.

La inasistencia no justificada por las instituciones docentes. Bono de habilitación productiva (BH*): un solo bono de US$ 200 entregado al finalizar estudios. considerando lo que gana un jornalero. SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS En 2004 se inició el diseño del Sistema de Atención a Crisis (SAC).Habilitar espacio de trabajo (ej. RPS . adecuando los planes de estudio a las necesidades de la población en extrema pobreza de las áreas rurales. Bono de formación ocupacional: 15 córdobas por mes durante el curso.Compra de insumos (excepto actividades agrícolas). mientras dura el curso de formación o el proceso de alfabetización o educación de adultos. Incentivo a la oferta: Financia cursos de EDA y formación ocupacional. conforme a planes de capacitación estructurados por instancias oficiales. sociales y económicos. entendido en sentido amplio. se excluye alfabetización y EDA . como eventos ambientales. El incentivo a la demanda se otorgó a través de la titular reconocida en la El incentivo a la oferta estuvo dirigido a las entidades que imparten los cursos para que adecuen su oferta de cursos a las necesidades del territorio. Usos autorizados del bono de habilitación: . cuyo objetivo general es promover la gestión social del riesgo. . Es aplicable solo en cursos de formación ocupacional.). Bono de habilitación: A la finalización del curso. se pagó un monto de 10 dólares por mes a empresarios locales que contrataron aprendices. productos para comercialización. Nota: El monto del beneficio se ha estimado sobre la base del costo de oportunidad de la mano de obra en el sector rural. Instituciones docentes garantizan la entrega de formatos de matrícula y el control de asistencia como evidencia del cumplimiento de los compromisos de los hogares. 9:36 AM . esto es. aseguren la disponibilidad de materiales óptimos y el traslado de los beneficiarios a instalaciones idóneas.4 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF Formación ocupacional Beneficios otorgados Incentivo a la demanda:* 1. Plan de negocios o de habilitación. alrededor de 30 dólares por mes. Este valor constituye 50% del costo mensual de una canasta básica para un hogar con seis miembros en condiciones de extrema pobreza. como caballos o mulas). 2. La concreción de esos 00-cap 07 342 11/16/06. etc. impartidos por INATEC. lleva a la pérdida del bono de formación ocupacional. .342 RECUADRO VII.Inversiones para mejorar el acceso al mercado (medios de transporte. tienda. alfabetización o EDA . * Condicionalidades Incentivo a la demanda: Compromiso del hogar de enviar a los jóvenes entre 14-25 años a cursos de formación ocupacional. taller. Además.

RECUADRO VII. El SAC es el programa de transferencias condicionadas más evolucionado en cuanto a la búsqueda flexible e integral para responder a vulnerabilidades específicas y lograr la recuperación de las capacidades productivas. que les impide enfrentar los riesgos y recuperarse. – Incendios forestales. Explotación comercial de menores. Enfermedad o accidente grave del proveedor del ingreso. se determina la caída del ingreso debido al evento y se calcula el monto de pérdida de activos. Retoma de la RPS parte de la metodología de focalización y selección de beneficiarios. 3. Si lo es. establece un Sistema de Alerta Temprana. de manera tal que se logren soluciones duraderas y sostenibles. articulado con el Sistema Nacional de Atención. más allá de la emergencia. Preferencia al hogar que no sea beneficiario de otro programa.5). Si lo es.5 TRANSFERENCIAS (TIPOS Y MECANISMOS DE ENTREGA) Criterios de focalización y elegibilidad. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN Con posterioridad a la ocurrencia de la crisis.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 343 riesgos provoca graves deterioros del capital humano y productivo debido a la falta de recursos de personas. el beneficio recibido debe ser menor o complementario al del otro programa. Violencia intrafamiliar. 1. Plagas. Además. Migraciones. económica o ambiental) que fueran afectadas en su nivel de bienestar por una crisis o emergencia. 2. Luego se aplica el índice de pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI). tales como: Desastres naturales. 00-cap 07 343 11/16/06. el SAC aplica los criterios de focalización y elegibilidad que se enumeran a continuación de acuerdo con el tipo de caso: individual o colectivo (recuadro VII. Hogar en extrema pobreza (al menos cinco NBI). Pérdida de la vivienda. el beneficio debe ser menor al del otro programa. la prestación de servicios de salud y educación. Previsión y Mitigación de Desastres (SINAPRED). 9:36 AM . Que enfrenta crisis por: Muerte del jefe de familia. Focalización por hogar. Incorpora el componente de formación ocupacional y un bono de habilitación para la inserción de los beneficiarios en la vida productiva. los mecanismos de transferencias y los bonos. 2. Afectado por emergencia o crisis. Posteriormente. Hogar en situación de pobreza (al menos tres NBI). Sistema de Atención a Crisis Casos colectivos Casos individuales Focalización Criterios de elegibilidad Focalización Criterios de elegibilidad Se identifica el área de afectación. hogares y comunidades en situación de pobreza. Desalojos. Depresión economía local. Sequías. el número de hogares afectados y se recopilan datos sobre los hogares y los efectos del evento. el SAC incorporó también el brindar respuesta oportuna y apropiada a familias en condiciones de vulnerabilidad (social. 1. 3. identificado a través de las delegaciones territoriales del Ministerio de la Familia. Preferencia a hogar que no sea beneficiario de otro programa.

Los de enseñanza siguen a cargo del Ministerio de Educación. 00-cap 07 344 11/16/06. CREACIÓN DE LA OFERTA DE SERVICIOS El SAC fortalece y amplía la oferta de los servicios de salud y educación mediante los bonos a la oferta. el monto del bono en formación ocupacional solo alcanza para entre 50 y 100 dólares estadounidenses por hogar. a efectos de compensar parcialmente la pérdida de activos o producción. 9:36 AM . 90 dólares al año pagado bimestralmente por niño de entre 6 y 14 años. 8 dólares por alumno por año. según el curso que se aplica. b) bono educativo. según el curso al que aplica. El Ministerio de la Familia (Mifamilia) tiene convenios de colaboración con ambas instituciones para garantizar la prestación de los servicios. CONDICIONALIDADES Y CORRESPONSABILIDADES Las corresponsabilidades son de tres tipos: a) acciones de prevención y recuperación: implican la participación de los adultos del hogar. Difiere de la RPS en que el Ministerio de Salud es el que ofrece directamente los servicios de salud. c) mochila escolar. 25 dólares por niño. e) bono a la oferta en salud. pagado al inicio de clases. según se acuerde con la institución organizadora de las mismas. b) educación: asistencia regular a la escuela de los menores de 6 a 14 años. Se comprueba mediante ficha de verificación a cargo del centro escolar. entre 50 y 300 dólares por hogar. c) salud: visita al centro de salud de los infantes (0 a 5 años de edad). 90 dólares por hogar por año. Hay ficha de verificación en el centro de salud y se informa trimestralmente. 145 dólares anuales pagaderos bimestralmente. cada tres meses. al menos una vez cada tres meses.344 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF El SAC considera los siguientes tipos de beneficios: a) bono alimentario. En los casos individuales. Se reporta su cumplimiento cada tres meses. f) bono a la oferta en formación ocupacional. d) bono a la oferta educativa. pagadero una sola vez. hasta 200 dólares por hogar. después de la ocurrencia de un evento. g) bono de compensación. pagado bimestralmente. h) bono de habilitación destinado a restablecer las condiciones del hogar previas a la ocurrencia del evento.

d) los comités locales. el consejo coordinador del FSS estaba integrado por los ministros de Salud. que sirven de enlace entre el consejo coordinador y el organismo ejecutor.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 345 EVOLUCIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LOS PTC La Red de Protección Social se construye sobre un marco interinstitucional inicial integrado. La estrategia de intervención estableció que la red trabajara con los hogares para asegurar una mayor valorización y pertinencia de los servicios sociales. También lo integraba un representante de los donantes. y lo presidía el secretario técnico de la Presidencia. b) los comités técnicos. organismo normativo y de coordinación central. Este esquema implica responsabilidades compartidas entre: a) un consejo coordinador ubicado en el Fondo Social Suplementario (FSS). Los programas de transferencias condicionadas surgen desde la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC) y su ejecución es encomendada inicialmente al Fondo de Inversión Social de Emergencia. c) la unidad ejecutora del Programa. abriendo oportunidades para coordinar otras acciones de apoyo a las capacidades de la familia. e) las unidades ejecutoras locales. mientras que el FISE aseguraba el acceso a la infraestructura social. La red fue ubicada bajo el paraguas del FSS. focalizada y costo-efectiva de protección. que es la que conforma el Plan de Inversión Municipal (PIM). El esquema de ejecución local involucra a los gobiernos municipales y a la sociedad civil. 9:36 AM . que realizan la coordinación intersectorial municipal donde existe el Programa. que tienen a su cargo el seguimiento y entrega de los servicios. cuando asumió responsabilidad por el programa de la RPS. También forma parte del consejo coordinador el Ministerio de la Familia. y es en esta cartera de proyectos en donde se proponen y se priorizan las oportunidades de inversión para las familias vulnerables vinculadas con la pobreza extrema. y los ministerios de Educación y Salud y el FSS apoyaban la estrategia del gobierno por el lado de la oferta de servicios. Educación y Hacienda. a cargo de la administración de la red. Ello permitía destinar recursos externos procedentes de préstamos blandos y donaciones para fortalecer la cobertura de la RPS y la ampliación de la oferta de servicios públicos. por razones que incluyen: a) la complementariedad entre el mandato del FISE y el propósito de la RPS de reducir la pobreza. con voz pero sin voto. constituidas por un coordinador. b) la debilidad del recién creado Ministerio de la Familia. Posteriormente se incorporó al Ministerio de Agricultura y a un representante de la sociedad civil proveniente del Consejo de Planificación Económico y Social. que se alojó inicialmente en el FISE. desde 2002. los consejos escolares y los proveedores de salud. En el surgimiento de la RPS. cuyo principio es aprovechar y sumar estructuras y capacidades para desarrollar una estrategia integrada. la institu- 00-cap 07 345 11/16/06. instancia en donde tanto las autoridades municipales como la Sociedad Civil discuten la cartera de proyectos para los próximos años. El involucramiento específico se lleva a cabo a través a través de los Comités de Desarrollo Municipal (CDM).

9:36 AM . Al inicio de la segunda fase. que se encarga de ejecutar lo que el consejo coordinador del FSS apruebe sobre este programa. para los aspectos operativos. su presupuesto. los informes de seguimiento. Salud y Educación y el director del 29 El Ministerio de la Familia fue creado en 1998 a través de la Ley 290: Ley de Organización. por tanto. los programas de transferencias condicionadas pasan a ser ejecutados por el Ministerio de la Familia. y d) las fortalezas del FISE como un ejecutor eficiente y transparente. nombra al director general del Programa RPS. representadas por los viceministros de Familia. en focalización. la RPS forma parte del organigrama como una dirección general con un grado importante de autonomía. El FSS mantiene sus funciones de aprobar los planes operativos del Programa. el secretario técnico de la Presidencia. La unidad ejecutora tiene como responsabilidad central la ejecución del Programa no solamente en lo relacionado a los planes de trabajo e indicadores de cumplimiento. Es esencia de este tipo de programas el trabajar en red. A partir de entonces. de la cual forman parte el Programa. El Mifamilia cuenta con una unidad desconcentrada. con el beneplácito de la SETEC . compartiendo responsabilidades de coordinación y seguimiento. con presencia en el territorio a través de los programas de infraestructura social y de fortalecimiento de capacidades municipales. que encabeza el consejo coordinador del FSS. 00-cap 07 346 11/16/06. y el monitoreo de cada municipio.346 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF ción encargada de la protección social a los grupos vulnerables. y orienta al presidente del FISE sobre su contratación. La evaluación del funcionamiento del marco institucional al término de la fase I mostró la necesidad de llevar a cabo algunos cambios: a) se descentraliza hacia las unidades de ejecución local la responsabilidad del seguimiento a los proveedores privados de salud. en el que participan las instituciones implicadas. sino en especial a la articulación de la red de protección social. Dentro del FISE. la RPS comparte las coordinaciones interinstitucionales. Durante la primera fase. El Programa depende administrativamente del Mifamilia. físicamente incorporada y funcionalmente compatible con su estructura. entidad que por ley es la rectora de la protección social a grupos vulnerables. Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo. Los procesos para el nombramiento de los directores de la RPS ilustran su evolución institucional. evaluación y comparación con programas similares que se articulan en el ámbito local. el director técnico del FISE fue nombrado director de la RPS por el presidente ejecutivo del FISE. la focalización del mismo y de velar para que los programas sean coherentes con las políticas nacionales sectoriales. y b) se concentran las responsabilidades de los comités técnicos de cada institución en un solo comité técnico. convirtiéndose en una institución independiente en 2003 al inicio de la fase II de la RPS.29 c) la experiencia del FISE para aplicar métodos rigurosos de focalización por criterios de pobreza.

El registro del Programa RPS se basa en un sistema informático con una plataforma muy robusta. de un mandato político y mecanismos de financiamiento. La ampliación de la oferta de servicios públicos en las áreas atendidas opera paralelamente y hay pocos puntos de articulación. en especial de la oferta de salud y de educación. pese a los cambios de comportamiento en la demanda. en constante uso y mejoramiento. la expansión de los PTC hizo necesario ampliar las coordinaciones interinstitucionales. A partir de la experiencia adquirida con el registro de beneficiarios del Programa RPS. fue posible establecer relaciones más estrechas con los gobiernos municipales. Cabe esperar que la estructura de coordinación del Sistema de Protección Social –el Comité Técnico Interinstitucional de Solidaridad para el Desarrollo– permita construir nuevos espacios de coordinación interinstitucional para lograr articulaciones y complementariedades entre los programas. Las relaciones interinstitucionales han funcionado mejor en un formato bilateral porque así se facilita la comunicación. Minsa. 9:36 AM . Al iniciarse el Sistema de Atención a Crisis. ello depende. el Mifamilia debió coordinarse con otras instituciones como SINAPRED. Cuando se agregó el componente de formación ocupacional las coordinaciones se realizaron con el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC).NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 347 Programa. más que de diseños técnicos. En la práctica. EVOLUCIÓN DE OTROS ELEMENTOS REGISTRO DE BENEFICIARIOS El registro de beneficiarios es de suma importancia en los PTC. la coordinación en el comité técnico no funcionó y fue necesario que la coordinación se hiciera de modo bilateral. que consolidó los diversos padrones de beneficiarios de 27 proyectos públicos dirigidos a la población en pobreza. el mantenimiento de los efectos del Programa es precario. INTA. INATEC . El mismo sistema ha sido utilizado para identificar a las familias que participarían en el componente de formación ocupacional. aunque no se formalizaron integrando a estas instituciones al comité técnico. MAGFOR. lógicamente con sus particularidades. por cuanto puede permitir la coordinación posible entre programas de diversos sectores. Por otro lado. 00-cap 07 347 11/16/06. Como este programa otorga un rol más amplio a las alcaldías. en 2003 se diseñó y puso en práctica el Registro Único de Beneficiarios (RUB). Los beneficiarios del SAC forman parte del registro que maneja el Programa RPS. además de las alcaldías. por ello. el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR). el Ministerio de Educación. en una base de datos que actualmente contiene más de 135 000 registros. Cultura y Deportes (MECD ).

que permite saber qué población del país y qué zona geográfica se encuentra en riesgo. disponer en tiempo real de los datos sobre los beneficiarios y beneficios entregados. integrado por un conjunto de indicadores de salud. por falta de recursos financieros. riesgo social y físico-natural entre otros. así como la pertinencia de los mismos. cuyos hallazgos (de forma y fondo). Lamentablemente. En la fase II de la RPS se estableció una auditoría financiera y operativa recurrente. el SAC creó el Sistema de Alerta Temprana. 9:36 AM . trabajo productivo. al FSS y a los organismos prestatarios. TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS Para establecer un proceso sistemático de rendición de cuentas. que se maneja descentralizadamente. El mismo es complementario de los sistemas nacionales operados desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la SETEC. incluido el avance financiero en cualquier momento. El Sistema de Atención a Crisis también es evaluado periódicamente por el organismo prestatario y su operación es acompañada por auditorías externa e interna. cada tres meses se presenta un informe de avance al comité técnico del Programa.348 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF El RUB aportó información sobre los beneficios y beneficiarios de programas y permitió saber qué se estaba haciendo y cuál era la cobertura de los mismos. limitándose a cuatro municipios. o está propensa a entrar en crisis por causas naturales o socioeconómicas. Este permite conocer el estado de avance de cada uno de sus componentes. constituyen uno de sus principales mecanismos de seguimiento. SEGUIMIENTO Las unidades ejecutoras locales. establecidas en cada uno de los municipios desde la primera fase del Programa RPS. Además. y facilitar la coordinación y complementariedad de las acciones de los programas sociales y productivos. El sistema de monitoreo y seguimiento de la RPS ha sido ampliado y adaptado para acompañar al componente de formación ocupacional y educación de adultos y al Sistema de Atención a Crisis. educación. aunque se emiten los reportes con periodicidad bimestral. 00-cap 07 348 11/16/06. Permitió asimismo descubrir errores de exclusión y de inclusión de los programas de protección social. reforzar la planeación estratégica y la evaluación de cada uno y del conjunto de programas. son de atención obligatoria. una vez discutidos con la firma auditora. junto con el módulo de monitoreo y seguimiento del sistema informático. el RUB no pudo aplicarse nacionalmente.

NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 349 TEMPORALIDAD Y SOSTENIBILIDAD FISCAL La duración de los programas de transferencias condicionadas depende del financiamiento externo. IFPRI . o resultado de asesorías. Informe de focalización (IFPRI. fase I. FASES I Y II DE LA RPS En 2004-2005 se llevó a cabo la evaluación cuantitativa externa de las fases I y II del Programa RPS.30 Si bien el gobierno ha manifestado interés en sostener la operación con recursos externos canalizados bajo la forma de apoyo presupuestario. 2003). 30 31 32 Arcia. 2002. entidad dedicada a captar recursos financieros externos blandos y recursos internos. 2002a). 9:36 AM . y el primero que mide la contribución que el Programa hace a la reducción de la pobreza extrema. concluyó que Nicaragua carecía de la capacidad para sostener fiscalmente a la RPS. Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social-Evaluación del impacto 2000-2004 (RPS ). 2004). Informe de línea basal 2000 (International Food Policy Research Institute o Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias. 2001b). julio de 2005. EVALUACIÓN DE IMPACTO Una característica de los programas de transferencias condicionadas ha sido recurrir de manera sistemática al seguimiento y evaluación. Análisis social de la RPS en Nicaragua (Adato y Roopnaraine.31 EVALUACIÓN CUANTITATIVA. Evaluación del impacto 2000-2004 (RPS ). Mifamilia. que dificulta la toma de las decisiones que son necesarias para asegurar la continuidad de los programas de protección social. Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social. pese al flujo de recursos externos que llegaron después del Mitch. 00-cap 07 349 11/16/06. 2002b).32 Sus conclusiones generales se presentan a continuación. El resultado de esta combinación produjo uno de los más avanzados sistemas de monitoreo y evaluación del país. Informe de evaluación del impacto 2000–2001 (IFPRI . IFPRI . Los informes de evaluación que se han producido son: Sistema de evaluación de la fase piloto de la Red de Protección Social. Pero el país se encuentra en un momento político electoral y en un contexto fiscal restrictivo. en el caso del consejo de asesores externos. por ello fueron ubicados en el FSS. La RPS estableció desde sus inicios un componente de evaluación que fue contratado. Informe del impacto 20002002 (IFPRI . Respecto al SAC hay un ofrecimiento del Banco Mundial para darle continuidad. y el Sistema de Atención a Crisis (SAC) también concluye su ejecución este año. como es el caso del IFPRI. Un estudio que formó parte de la evaluación de la RPS. debe señalarse que la fase II de la RPS está próxima a terminar.

lo que compensó la pérdida de ingreso y produjo un pequeño incremento en los gastos familiares. la frecuencia de las visitas y las medidas de “calidad” de las visitas también mejoraron considerablemente. la RPS no ha podido provocar inicialmente impacto en los altos niveles de anemia que presentaban los beneficiarios.6 IMPACTO DE LA RPS EN LA MATRICULA DE NIÑOS DE 7-13 AÑOS % De niños matriculados 00-cap 07 350 11/16/06. se redujo la deserción escolar en los primeros cuatro grados de las escuelas de los grupos de intervención. la fase II de la RPS evidencia mejoras modestas en las prácticas de salud materna. Empero. En la segunda fase de la RPS. aunque se mantuvo por encima del nivel observado antes del Programa.7). entonces. 2. Por otro lado. 3. 4. como el acceso a los servicios de salud. lo que se tradujo en un aumento de la diversidad de los alimentos consumidos y en la calidad nutricional de la dieta. La RPS tuvo también un impacto importante en la reducción del retardo del crecimiento en los menores de cinco años. que se concentraron en los menores (siete años) y en los mayores (13 años) (ver gráfica VII. Sin embargo. Asimismo.6). aun cuando ya no estaban recibiendo bonos pero seguían siendo beneficiados por los servicios de salud. En las fases I y II. el aumento en el VPCD continuó en el grupo de Intervención-Fase I hasta el 2004. 9:36 AM . La RPS también logró un aumento significativo en la participación en el Programa de Vigilancia y Promoción del Crecimiento y Desarrollo (VPCD) de los niños menores de cinco años durante las dos fases. Puede concluirse. La RPS produjo impactos significativos en el aumento de matrícula. Asimismo. que no se ha dado una sustitución de cantidad por calidad de los servicios prestados. particularmente en el caso de las familias extremadamente pobres. hay poca evidencia de que los gastos siguieran aumentando (aun cuando continuaran otras prestaciones. la RPS logró suplementar los gastos de las familias. también logró suplementar los gastos de las familias. Por razones exógenas. Además. 2002-2004. por ejemplo). la matrícula bajó a partir del momento en que cesaron los bonos.350 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF 1. GRÁFICA VII. éste empieza a aparecer recién en la segunda fase (ver gráfica VII.

para recoger los bonos. 00-cap 07 351 11/16/06.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 351 GRÁFICA VII. las promotoras se reúnen al menos una vez por mes con sus grupos de titulares. Estas reuniones funcionan como foros donde las titulares exponen las dudas que tienen sobre el Programa. organizan días de limpieza comunitaria y refuerzan las lecciones de los talleres de capacitación en salud. 2003. diversidad dietética. debe mencionarse que las titulares no se sienten 33 IFPRI. Además. PARTICIPACIÓN Conviene preguntarse si el Programa contribuyó a incrementar la participación de los beneficiarios y al surgimiento de nuevos actores sociales. La promotora es un personaje clave en el funcionamiento cotidiano del Programa. y a veces a hacer las compras.7 IMPACTO EN EL % DE RETARDO EN EL CRECIMIENTO DE NIÑOS Y NIÑAS <5 AÑOS EVALUACIÓN CUALITATIVA DE LA FASE I DE LA RPS La investigación cualitativa33 mostró algunos resultados relevantes en materia de participación. enfoque de género y otras prácticas –como higiene. disposición a trabajar– así como en el efecto del programa sobre la economía local. ella organiza a “sus” beneficiarias “titulares” y viajan juntas para asistir a talleres de capacitación en temas de salud. Pese a que se han diseñado instrumentos para garantizar la participación de los beneficiarios en el Programa. 9:36 AM . preparación de alimentos.

la capacitación no ha tenido efectos claros que se reflejen en un cambio de actitud. como pulperías. El principal factor de resistencia al cambio parece estar ligado a la religión. por cuanto saben más sobre alimentos y nutrición familiar. debe reconocerse que refuerza los roles tradicionales. el cual se puede convocar para actividades relacionadas con la salud. La evaluación cualitativa encontró relativamente pocas señales de actitudes negativas o conflictos por parte de los hombres en la participación de las mujeres en el Programa. siempre manifestaron estar de acuerdo con que fueran las mujeres quienes recibieran los bonos. el Programa ha contribuido a la creación de nuevos negocios en las comarcas y municipios. que en muchos casos no se sienten responsables de que la familia continúe en el Programa. Los hombres reaccionan a esta práctica en formas muy variadas. Deben desempeñar este papel debido a la alta irresponsabilidad paterna y la tradición masculina de abandono del hogar.352 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF como agentes de cambio y lo perciben como algo exógeno e inmodificable. ventas de ropa. Esta oportunidad de trabajar juntas les ha brindado una sensación de pertenencia y de identidad con el Programa. En planificación familiar. venta de abarrotes. no se preocupan porque los niños asistan a la escuela o a los servicios de salud. donde las mujeres expresan acuerdo verbal o no se oponen abiertamente a la idea de planificar la familia. Hay menos apoyo en las comunidades evangélicas. será importante operar con un enfoque de género que al mismo tiempo que empodera a la mujer. El estudio muestra que las actividades comunitarias del Programa han facilitado la organización de las mujeres. mejorando su autoestima y fortaleciendo el capital social de la comunidad. negociación u obtener mejores precios en las compras. La justificación es que son ellas las administradoras del bienestar –y de las carencias y crisis– del hogar. LAS RELACIONES DE GÉNERO En los PTC se ha considerado conveniente trabajar con las jefas de familia. La mayoría consideraba mejor que fueran ellas las que administrasen los recursos. que han venido a darle impulso a la economía local. etc. Algunos dijeron que lo importante era que el dinero ayudaba a toda la familia e incluso algunos argumentaron que los hombres son dados a gastar el dinero en vicios. días de limpieza. Deja por fuera a los hombres. pero sin que ello se manifieste en la práctica. y en menor medida en las católicas. liderado por mujeres. o que ellas al menos carecen de la capacidad de introducirle cambios significativos. 9:36 AM . aborde la responsabilidad de la pareja en el hogar. utensilios de cocina. 00-cap 07 352 11/16/06. Las beneficiarias forman un grupo de mujeres. En la esfera económica. y entregarles los bonos a la demanda. entre otros. En futuras intervenciones. por el contrario. A pesar de los efectos positivos que pueden derivar de otorgar este papel a la mujer.

NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 353 CAMBIOS EN OTRAS PRÁCTICAS La mayoría de los encuestados piensan que su salud y nutrición han mejorado como resultado de su participación en el Programa. UTILIZACIÓN DEL BONO Ni las observaciones ni las entrevistas mostraron evidencias de que las familias invirtieran el ingreso derivado de los bonos en pequeños negocios. pues en las áreas donde ha actuado la RPS existen pocas oportunidades de empleo remunerado y el que existe es temporal y circunscrito a la agricultura. La prosperidad que pudo captarse derivaba sea de la instalación de alguna industria local. se utilizan buenas prácticas de higiene. respecto a la diversidad dietética y la preparación de los alimentos. y en la mitad de los casos existe una organización para mantener la limpieza comunitaria. lo que impactó seriamente en la economía de muchas familias del Programa. los precios en las tiendas mantuvieron su nivel o bajaron levemente. En todas las comunidades ha crecido la economía local pero en una proporción menor a la que podría esperarse de acuerdo con la cantidad de dinero que ahora hay en circulación. Típicamente. las titulares acudían a las tiendas locales para pagar. la cuenta que tenían pendiente pero como carecían de fondos suficientes. No pudo descubrirse un efecto significativo del programa en el trabajo. volvían a recurrir al crédito. Sin embargo. hay casos en los cuales la capacitación no es suficiente para cambiar las prácticas culturales. en otro. Las tiendas ampliaron sus inventarios y se surtieron con mayores cantidades de los productos que el Programa recomendaba (los derivados de la soya son el mejor ejemplo). En el periodo de ocho meses en que no se pagaron los bonos. en todo o en parte. En materia de higiene se ha avanzado: se conversa al respecto. 9:36 AM . las titulares dependían completamente del crédito que le otorgaran los tenderos locales.34 34 Durante los ocho meses de la etapa de transición entre la primera y la segunda fase no se entregaron bonos. 00-cap 07 353 11/16/06. o de las remesas. están poniendo en práctica lo aprendido de manera desigual. cada vez que se pagaban los bonos. MERCADO LOCAL No se ha determinado si el Programa ha conseguido dinamizar el mercado local. en un caso. Sin embargo. Además. hay evidencia de que esta práctica se ha descontinuado cuando no se reciben las transferencias durante un periodo prolongado.

de Argentina. que fueron utilizadas en el rediseño para una tercera fase del Programa. vía los consultores que participaron en el diseño y en el desarrollo de la primera fase del Programa. En 2002-2003 se conocieron varias experiencias de otros países. El intercambio de experiencias permitió mejorar la operativi- 00-cap 07 354 11/16/06. como etapa previa para avanzar. se toma conciencia de la necesidad de establecer una interinstitucionalidad efectiva. Así. de la política de protección social y del sistema de protección social (Solidaridad para el Desarrollo). c) organización comunitaria. e) las condicionalidades. Hubo técnicos que conocieron in situ esta experiencia y se tomó buena parte de la conceptualización para crear la Red de Protección Social de Nicaragua. Todo ello contribuyó a la formulación del Sistema de Atención a Crisis. diseñar y poner en marcha un programa de transferencias condicionadas. de la experiencia de Honduras se retomaron algunos elementos del sistema de participación ciudadana. el diseño del sistema informático de la RPS que implicó informatizar todos los procesos técnicos y administrativo-financieros. Así. d) los tipos y montos de bonos. Por otro lado. principalmente. f) el registro de beneficiarios. en la ulterior descentralización hacia los gobiernos locales. Hubo asesorías de Progresa en materia de seguimiento. Durante la operación de la primera fase de la RPS. estuvo inspirado en los programas de protección social de Colombia. con el fin de fortalecer el sistema de Solidaridad para el Desarrollo. En especial cabe mencionar lo aprendido en: a) focalización. el proceso de desconcentración del sistema informático hacia las unidades ejecutoras locales. y de contar con fuentes estables de financiamiento. Adicionalmente. por ejemplo. 9:36 AM .354 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF LA FERTILIZACIÓN CRUZADA: INCIDENCIA DE OTROS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN AMÉRICA LATINA COMO OPORTUNIDADES DE MÉXICO Cuando se decidió. se tuvo en cuenta la experiencia de Progresa (hoy Oportunidades). de Brasil. También se aprovecharon otras experiencias latinoamericanas. la entrega de los apoyos monetarios y de las valoraciones de los beneficiarios directos. el Mifamilia y la SETEC organizaron el Seminario Internacional de Protección Social. en donde participaron programas de 14 países de América Latina. De manera concreta se establece la necesidad de ampliar la institucionalidad del esquema de protección social a grupos vulnerables para incluir un “menú” de servicios integrales y el fortalecimiento del acompañamiento a las familias beneficiarias. b) monitoreo y seguimiento. realizando visitas de campo para apreciar la operación de los servicios de salud. y g) la creación de un carné que se entrega a las titulares a falta de cédulas de identidad. la articulación de los programas de protección social y proyectos productivos como parte del Sistema de Atención a Crisis. en 2004. se siguió manteniendo buena comunicación con el programa mexicano. en 1999. a través de las asambleas de incorporación y la selección de las promotoras voluntarias.

En ese contexto. La fertilización cruzada opera también en sentido inverso y los programas de Nicaragua brindan apoyo a varios países en el diseño de sus PTC y de manera especial en el sistema informático que aplica el Programa Red de Protección Social. que se traduce en duplicaciones de funciones y otras ineficiencias para la prestación de los servicios sociales y la entrega de beneficios de los PTC. y la pobreza extrema al 16%. así como asesoría técnica especializada para su instalación y operación. retomando temas específicos de monitoreo. focalización y algunos elementos de participación ciudadana. 00-cap 07 355 11/16/06. sin embargo. cuando las condiciones y oportunidades económicas no proporcionan oportunidades laborales. que los PTC representan una oportunidad. 9:36 AM . 2. que enlazan las acciones sociales con lo productivo a través de la habilitación laboral. se vuelve también prioritaria la preocupación por el tiempo requerido para obtener retornos de la inversión pública. Existe gran dependencia de los recursos proporcionados por la cooperación externa. que en un contexto de escasez de recursos genera tensiones reales en la asignación de los mismos. A todos ellos les fue donado el programa informático de la RPS. HACIA LA INTEGRACIÓN: ENLAZAR LAS TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS CON OTRAS ESTRATEGIAS EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL En el análisis de la evolución de los PTC en Nicaragua se han identificado los siguientes elementos contextuales que determinan su futura viabilidad: 1. Es crucial asegurar la viabilidad financiera de los PTC en un país como Nicaragua.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 355 dad del sistema Solidaridad para el Desarrollo. evaluación. así como la sostenibilidad de los resultados logrados en el capital humano. La propuesta del sistema de Solidaridad para el Desarrollo es una oportunidad de optimizar los escasos recursos cuya concreción. en la educación y salud de los pobres extremos del campo. que mantiene una considerable deuda externa y donde la pobreza afecta a prácticamente la mitad de la población. Para este propósito se establecieron convenios entre el Mifamilia y la Secretaría de Desarrollo Social de Paraguay. con el Programa Tarjeta Escolar de República Dominicana y con El Salvador. Existe gran fragmentación institucional. Cabe señalar. La falsa dicotomía entre la inversión social y la inversión productiva. Han evolucionado desde una visión centrada en la combinación de transferencias para disminuir la pobreza extrema rural en el corto plazo e inversiones en educación y salud para el largo plazo. 3. a la vez. depende de la voluntad política. hacia un esquema integral con respuestas más variadas y flexibles.

Con el nivel de conocimientos con que se cuenta actualmente. tanto en la cobertura y en los tipos de oferta. Entre otras cosas. Por lo anterior. Debe reconocerse asimismo que las estrategias de atención dirigidas principalmente al “cierre” de la brecha de pobreza extrema pueden conducir a una visión simplista de la diversidad de riesgos y vulnerabilidades que enfrentan diferentes grupos en situación de pobreza. Es necesario aplicar PTC más integrales.356 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF La discusión sobre las estrategias más adecuadas para romper el ciclo de la pobreza extrema ha llevado a reconocer la existencia de grupos sociales que presentan niveles más altos de capital social que de capital humano o físico. 00-cap 07 356 11/16/06. al mismo tiempo que se supera la insuficiencia de la oferta de servicios públicos. La disyuntiva entre estructura de proyectos y estructura programática tiene una expresión más amplia: el reto del “diseño universal” para atender las vulnerabilidades particulares. Se requieren abordajes integrales que permitan también identificar grupos clave para el acompañamiento a los beneficiarios en su propio camino de construcción de capacidades y superación de vulnerabilidades. se impone incorporar estrategias complementarias para superar las vulnerabilidades de la población en pobreza. que abarquen grupos vulnerables hasta ahora no atendidos. es posible ir más allá: la disponibilidad de recursos y la voluntad política tienen la palabra. o establecer un sistema nacional único de protección social que permita la articulación y complementación de acciones de los diferentes programas y proyectos. 9:36 AM . en gran parte derivada de la misma evolución de los PTC. es necesario superar las barreras institucionales para establecer una sola red de servicios sociales interconectados y de promotores comunitarios. particularmente para los pobres. lo que hace necesario diferenciar y complementar la estrategia propuesta por los PTC. Es importante aprovechar el tejido social existente incorporando nuevos mecanismos de atención basados en la comunidad.

145 dólares para el segundo año y en 126 dólares para el tercer año. 112 dólares del bono escolar y 31. casi el equivalente al consumo de una familia que vive en la línea de pobreza. obtenemos los siguientes resultados: 272 dólares para el año 2004 y 253.1 podemos observar en detalle los cálculos para estimar el monto promedio transferido por familia al día. con el fin de analizar cuál es el tamaño mínimo del bono de seguridad alimentaria que requieren las familias para seguir en el Programa.5 dólares por familia al año. Esto. por la RPS.5 dólares para el año 2005. esto es. calculando 21 dólares por alumno al año por 1. Si hacemos el mismo ejercicio para los años 2004 y 2005 con los bonos establecidos en educación y mochila escolar que son los mismos y considerando el bono de seguridad alimentaria que varía cada año. más el bono educativo establecido en 90 dólares por familia al año y la mochila escolar que corresponde a 25 dólares por alumno al año.5 dólares por familia al año.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 357 ANEXO I NDICADORES CLAVE PROPORCIÓN DEL MONTO DE LA TRANSFERENCIA EN RELACIÓN A LA LÍNEA DE POBREZA En Nicaragua la línea de pobreza extrema para el 2001 ha sido estimada en 202 dólares estadounidenses anuales. En la fase II del Programa RPS varían los montos de los bonos a la demanda. En el cuadro VII. que se aproxima a 37. y estimando 1. para el año 2006 es igual que en 2005. entre otras cosas. Así pues en el primer año. En la primera fase de la RPS (2000 y 2002). sumando el bono de seguridad alimentaria. 35 Banco Mundial (2003) 00-cap 07 357 11/16/06.5 dólares) se divide por la estimación de la línea de pobreza. el total de la transferencia en efectivo como bono a la demanda era de aproximadamente 367. El bono de seguridad alimentaria se programó diferenciado para los tres años de vida del Programa. y la línea de pobreza general anual en 388 dólares.4% de la línea de pobreza general durante la fase I. 9:36 AM . nos resulta un total de transferencias en efectivo de 295. que correspondían a 224 dólares del bono de seguridad alimentaria. estableciéndose en 168 dólares para el primer año. que corresponde a 76.5 dólares de la mochila escolar. Debe recordarse que en la medición de 1998 eran respectivamente de 202 y 402 dólares.2% de la línea de pobreza general. se han utilizado ambas tasas.5 niños y niñas por hogar en edad escolar.5 dólares al año. resulta que el conjunto de las transferencias alcanza 91. Si el monto total de transferencia por año (367.35 Para los fines de este análisis.5 niños y niñas por hogar.

Aunque los porcentajes varían año con año. y la relación promedio inversión RPSgasto social del gobierno es de 0.1271%.5 76.1 por ciento.5 niños por hogar al año = 37. en promedio podemos decir que la relación inversión promedio de la RPS-PIB es de 0. 00-cap 07 358 11/16/06. 9:36 AM .1% tercer año 126 por familia 90 por familia 25 por niño por 1.08% y 0.2). la relación de los recursos invertidos por el Programa RPS y el producto interno bruto.5 MONTOS TRANSFERIDOS FASE II (EN DÓLARES) primer año Bono de seguridad alimentaria Bono escolar Mochila escolar 168 por familia 90 por familia 25 por niño por 1.5 por familia 253.3% Total de bonos a la demanda Proporción respecto de la línea de pobreza RECURSOS ANUALES DEL PROGRAMA EN RELACIÓN CON EL GASTO PÚBLICO SOCIAL Y EL PRODUCTO INTERNO BRUTO Como podemos observar (cuadro VII.358 CUADRO V.5 niños por hogar al año = 37.5 por familia 272 70.22 por ciento. la relación de la inversión de la RPS en sus dos fases con el gasto público social fluctúa entre 0.08 por ciento.04% y 0.5 por familia 295.5 65. fluctúan entre 0.2% CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF segundo año 145 por familia 90 por familia 25 por niño por 1.5 niños por hogar al año = 37. Asimismo.

73 17. 9:36 AM . Gasto público social estimado para el año 2006. 5. La inversión estimada para la RPS es hasta junio del año 2006.2 PROPORCIÓN DE LA CANTIDAD DE FAMILIAS (O PERSONAS) ATENDIDAS POR EL PROGRAMA EN RELACIÓN CON LA POBLACIÓN POBRE E INDIGENTE Programa Red de Protección Social Año Inversión TC Inversión (en dólares) promedio (en córdobas) (1) anual (2) PIB anual (3) en millones de córdobas corrientes Gasto público social (3) Relación Inversión RPS .36 36 Cálculo obtenido de acuerdo con la estimación de crecimiento de la población según el electrónico.07 0.3: CUADRO VII.08 0.45 119 860.NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 359 CUADRO VII.69% anual.10 0.36 sin considerar la disminución en la cantidad de familias en extrema pobreza. INEC en su sitio 00-cap 07 359 11/16/06.11 0.93 16.22 825 033.09 0.50 62 674 000 000 6 298 000 000 72 603 000 000 7 353 000 000 75 507 120 000 10 268 968 320 78 527 404 800 13 349 658 816 0.3 Año 2002 2003 2004 2005 2006 Número de familias en extrema pobreza Población total Número de familias en extrema pobreza 803 896. Datos obtenidos de la SETEC . considerando una tasa de incremento de 4% anual a partir del año 2004.72 116 789.04 Información obtenida en la Dirección de la RPS (cifras redondeadas).22 0.08 0.08 Fase I 2000 3 000 000 2001 4 000 000 2002 4 000 000 Total 11 000 000 Fase II 2003 5 000 000 2004 7 500 000 2005 (4) 10 000 000 2006 (4.71 846 726. 6) 5 000 000 Total (5) 27 500 000 (1) (2) (3) (4) (5) (6) 12. Si aplicamos una tasa anual de crecimiento de la población de 2.10 0.58 123 012.10 15.12 0. SINASID .25 38 040 000 53 760 000 57 000 000 148 800 000 75 500 000 119 475 000 167 300 000 87 500 000 449 775 000 50 119 000 000 54 000 000 000 57 376 000 000 4 464 000 000 4 242 000 000 4 893 000 000 15. Datos obtenidos del Banco Central de Nicaragua.89 868 990.10 0.39 113 797.16 0.44 14.68 13.75 891 839.10 Inversión RPS -gasto pobreza anual % 0.PIB anual % 0. la situación sería la planteada en el cuadro VII.11 110 882. El dato del PIB es estimado.

Requerimientos y perspectivas financieras para su expansión”. agosto.25% de atención de familias en extrema pobreza en el país atendida por la RPS. Michelle Adato y Terry Roopnaraine con Fabiola Alvarado Álvarez. Rivera y M. 2003.. J. 2005. Departamento de Centro América. Plan quinquenal para la implementación del sistema Solidaridad para el Desarrollo 2005-2009. 9:36 AM . Arana. Análisis social de la Red de Protección Social. lo que hace 9.l. noviembre. Banco Mundial. entonces el porcentaje de atención sería de 10. Mifamilia. S. Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI). Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social. Encuesta Nacional de Hogares sobre medición de nivel de vida: años 1993. s. Ediciones Educativas. 2001”.. “Nicaragua: Tendencias económicas y sociales”. Informe final: sistema de evaluación de la fase piloto de la Red de Protección Social: Análisis de los costos 2000-2002. Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza. Gobierno de Nicaragua. la población total en extrema pobreza en el país era de 783 300 personas que correspondía aproximadamente a unas 108 000 familias. diciembre. 26128-NI. 2002. “Perfil comparativo de la pobreza en Nicaragua. 11 de mayo. Leticia Böttel Peña y Gladys Meléndez Castrillo. 2003. ________. R. Plan Nacional de Desarrollo Operativo. Gabinete Social. “Impacto Fiscal de la Red de Protección Social. ________. ________. 2005.f. 00-cap 07 360 11/16/06. Arcia. Rodríguez. agosto.56%. 2000. 2003. Nicaragua Reporte de Pobreza: Aumentando el bienestar y reduciendo la vulnerabilidad. 1998. G. De Franco. Mifamilia. Nicaragua: Evaluación del impacto: 2000-2004. S. Región de América Latina y el Caribe. Chamorro. Cabe mencionar que esta atención está focalizada en familias en extrema pobreza rurales. Seguridad social ¿Para quién? Costos y obstáculos a la seguridad social en Nicaragua. Informe de Consultoría presentado a la Secretaría de Coordinación y Estrategias de la Presidencia. Estudio Cualitativo de la Pobreza en Nicaragua. Como ya mencionamos en la fase I del Programa Red de Protección Social se atendieron a unas 10 000 familias. Evaluación del impacto: 2000-2004 (RPS). BIBLIOGRAFÍA Avendaño Nestor. ________.. ________. 2004. 2004.e. 2000. Informe final: sistema de evaluación de la Red de Protección Social (RPS). s. M.360 CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF En el año 2001 según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). 2005. Si consideramos que actualmente el Programa RPS está atendiendo a 13 000 familias en extrema pobreza con bonos a la demanda. Mifamilia. 2004. julio.f. informe núm. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. s.

Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social. Informe de Ejecución Componente de Atención a Crisis. 2004. directora de Bienestar Social del INSSBI. “Análisis de la pobreza y la seguridad alimentaria nutricional en Nicaragua”. segundo director de la RPS. 1975. 9:36 AM .NICARAGUA: RED DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIÓN A CRISIS 361 ________. 2004. 00-cap 07 361 11/16/06. Entrevista con Carlos Lacayo. ________. Teresa Suazo. Entrevista con Alejandro Sánchez. Ministerio de la Familia-Red de Protección Social. Boletín Anual de la Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social. primer director general de la Red de Protección Social. “Informe General Encuesta Nacional sobre Medición del Nivel de Vida”. 2001. ________. julio. Diseño Conceptual Sistema de Atención a Crisis. agosto. 2005. ENTREVISTAS Entrevista con Marcia Ramírez.

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