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o INTERESSE E A REGRA
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BREVES ENSAIOS SOBRE AS UNIDAS
Sao inumeros os problemas que, ao afetar simultaneamente dais ou
mais Estados, levam a que caaperem para superi-los. Uma das farmas pri-
vilegiadas para articular essa e a multilateral. 0 crescimento
dos problemas comuns determina: '-que das caracteristicas do sistema
internacional cantempadneo seja a ubiqiiidade das organizal'6es multila-
terais:De fato, elas proporcionam urn espal'0 estavel de diaJogo que serve,
inicialmente, para identificar os temas em convergem os de
varios Estados e, em seguida, definir as possibilidades de al'0es conjuntas.
Neste arco que vai da dialago aal'aa, caracterizam-se as modalidades da .
atividade multilateral. Ha organizal'oes que se destinam a articular pasi-
t;:oe's que servem de identidade internacion.al para as seus membros e QU-
tras, voltadas .para atividades espedficas, que 56 se justificam
na medida em que produzem resultadas, como e 0 caso das que lidam com
negacia90es comerciais ou com questoes praticas, coma a de
freqiiencia de radios. I
A Organizal'ao das Na90es e, sem duvida, a institui9aa multi-
lateral mais completa e mais ambiciasa. Sua agenda e amplissima e varia-
da. Vai do terrarismo ao c?mbate de epideniias, do camercia de bens ao
I Ha instituis:oes que se dedicam' a campor posicyoes sabre temas internacionais que servi-
dam como orientas;ao comum para as sellS membros. Assim e0 GB, que retme paises desenvol-
viclos e a Russia, mas tambe.m 0 Grupo do Rio, a Comunidade a Comwridade
de Paises de LmguaPortuguesa (CPLP), e outras que podem desenvolvcr projetos e espe.
dficas,.embora nao seja-essa a sua vocayao central. .
22 GELSON FONSECA JR.
multiculturalismo das climatkas aos mreitos hmnanos, OU sejaJ
nao'tem limites. Como refletir 0 que f:-
a aNU? Quais sao as possibilidades efetivas de coopera9'lQ que a Orga-
nizas:ao abre aos Estados? As respostas variam, segundo as lentes te6ricas
que usem. Para os realistas, trata-se de um instrumento
que disfar,am formas de hegemonia sob 0 manto da coopera,ao.. Para os
grotianos, seria expressao do potencial de sociabilldade na anarqUla mter-
naciona!. Para os liberais solidaristas, 0 embriao de formas de governabdl-
dade internaciona!.'
Sera dificil qualquer consenso sobre a "essencia" da ONti. A amplitude
e a variedade dos temas com que lida, a multiplicidade de suas agencias e
brgaos, e a irregularidade de seu desempenho tornam especialmente com-
plexo 0 exerdcio de propor ideias gerais para compreender 0 processo
onusiano. Uma ideia, contudo, e.fundamental para compreender a Or-
ganiza,ao: as institui,oes multilaterais sao cria,oes dos Estados e devern,
de modo prbprio, atender a seus interesses. Mais explicitamente: como
nascem de cooperac;ao de Estados, 0 servifo prestado enecessaria-
mente coletivo e visa a beneficiar a todos as membros da institutic;ao, 0 que
impediria, em tese, que fosse apropriado por urn Estado individual. Para
isto as instituic;oes se articulam essencialmente em urn conjunto de regras
a que todos se submetem e que propoem.a maneira pela qual serao
distribuidos os servi,os que prestam, simbblicosou concretos; para benef,-
ciar iguahnente, sem privilegios, a todos os seus Membros' Sem esse obje-
. 2 lima versao roi desenvolvida pelo embaixador Araujo Castro nos anos 70, a
do "congelarnento do poder", que interpretava acordos como a TNP e iniciativas na do
meio ambiente, como instrumentos das Superpotencias para restringir a liberdade dos pa.lses em
desenvolvimento. Ver Amado (ed.), Araujo Castro, Brasilia, UnB, 1982.
3 Para resumo sabre a ONU, veT Finnemore; Barnett, "Political Approaches".
In: Weiss; Daws, The Oiford Handbook on the United Nations. Oxford: Oxford University Press,
,
4 0 eonceito de regras sera usado de maneira ampla e incluinl referenda geral
que SITva de para a conduta dos Estados. Neste sentido, de as
normas (com como as do capitulovn, da Carta) e, de outro, as debels,
se exprimem, par exemplo, nas a comportamentos das da
Genl. Ao longo dos ensaias, a n0trao ficad. mais expllcita. Para um dlCerente
do que enorma e regn, ver Kratochwil, Rules, Norms and Decisions: on che condmons oj practical
. 0 INTERESSE EA REGR
tivo explicito, dificilmente prosperaria 0 multilateralismo contemporane'
que se sustenta ideologicamente na igualdade juridica dos Estados.
Nas Na,oes Unidas, sao os Estados individuais, com 0 propbsito c
defender seus interesses particulaTes, que aplicam.as regras referentes a
que a institui,ao pode fazer (objetivos) e aos de faze-lo (processos
Dessa forma, dao vida a institui,ao, marcam seus limites e possibilidades'
conseqiientemente, oferecem prestigio, autoridade e legitimidade as SUi
decisoes.
o cerne do problema multilateral estaria, entao, em responder pc
que, em certas ocasioes, os Estados, protegidos naturalmente pela noc;a
de soberania, aceitariam serviryos coletivos e, com isso, os constrangimer.
tos de regras gerais. lima primeira observayao sugere que a existencia d
regras nao dissolve os interesses particulares, mas os limita, oferecend
coordenadas para os modos de projeta-los.' Mas esses constrangimentc
devem ser compensados por vantagens. Assim se explica por ql1e, mesm
individualistas, os Estados tenhani des.envolvido interesses multilateralizavei.
. ou seja, que encontram caminhos de realiza,ao pela via da coopera9ao.
A pratica do mwtilateralismo funda-se, portanto, na expansao ruston
ca desse tipo de interesse. Quanto mais se manifesta a necessidade de coc
perayao, seja para conter desastres humanos, como as Grandes
seja para facilitar intercambio e comunica9ao, mais evidentes se tornariar.
aqueles interesses. Os processos de proje,ao de tais interesses sao comple
xos e nada lineares. As Eormas multilaterais nao avanyaram linearmente a.
longo dos anos, desde a cria,ao da Liga das Na,oes.
A passagem do individual para 0 multilateral come,a pela cria,ao - ou
se existirem, pela aplicayao - de regras gerais que mostram como coleti
vizar interesses particulares. Exatamente porque busca pontos de encon
tro, nem sempre evidentes, entre 0 individual e 0 a dina-mica da
instituiryoes multilaterais nasce de processos negociadores e se caracteriz
pela neaociafiio permanente,.que ao final, estabelece, nos casos concretos, ,
. limite da coopera,ao. Ao revelar os graus possiveis de acomoda,ao dos in
and leaal reasonina on international. relations and dornmics waiTS, Cambridge: Cat:D.bridge Universit
1991.
5 Snydal, "Why States AetThrough Formal International Organizati9ns",Joumal
"Coriflkt ResolutJon, vol. 42, n. 1, p. 3'-32, fev. 1998.
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24 GELSON FONSECA JR.
teresses individuais, a negociac;ao e0 passo necessarIo ao geral
cia coopera9ao. 0 interesse multilateralizavel e, necessariamente, sujeito a
e a concessoes. Por nao pode ser imposto. Q,ue tipo de
interesse e multilaterizavel? Quando? De que maneira? Nao ha limites para
a A pr6pria de modos de conexao entre
as soc;iedades os amplia naturalmente. Ha quarenta anos, 0 meio ambiente
nao era parte do mundo multilateral; hoje, eum dos seus capitulos mais
relevantes.
Outra mais complexa, diz respeito essencialmente ao mun-
do da politica. As oportunidades para cooperar podem ser freqiientemente
6bvias do angulo da melhor racionalidade, mas nem sempre 0 sao do angulo
do interesse politico. Nao e sempre que as Potencias querem ceder e acei-
tar constrangimentos que, por mais deheis que pare<;am"ainda assim sao
constrangimentos. Muitas vezes, ea diferen9a de perspectiva dos "ganhos",
das que leva ao atraso ou a dos modos de
A gerac;ao do interesse multilateralizavel tambem deixou de ser mon?p6lio
dos Estados J como vimos na pressao dos movimentos sodais para se nego-
ciar urn tratado que banis.se as minas terrestres ou nas constantes pressoes
dasONGs de direitos humanos.'
o que liga 0 interesse aregra e a le8Jtimidade. 0 interess_e particular,
quando se projeta multilateralmente, deve estar amparado pela demonstra-
,ao de que serve ao coletiv0
7
Na ONU, 0 cerne dalegitimidade.tem como
primeira referencia as normas cia Carta que, sujeita a interpretac;oes, tern
se adaptado e transformado em de conjunturas hist6ricas.' Mesmo
6Vcr Karns; Mingst, In'umational Oraanizations: The Politics and Processes of Global Governance,.
Boulder: Lynne Rienner, 2004, p. 211. Para uma reflexao geral sobre a influencia das ONGs,
Keck; Sikkink., Activists beyond Borders. Cornell University Press, ] 998,
7 Para com dais exemplos: as paises que defendem a liberayao do mercado agricola
nao argumentam apenas com 0 beneficia que traria para as suas exportayoes, mas tambem pelas
vantagens globais para a economia mundial; as paises que promovem determlJ;lada concepcrao de
direitos humanos sustentam sua poricrao com base de que sao valores que servem melheTar
universalmente a condic;:aa de vida dos individuos. . ,
8 0 tema da historicidade da lCgitimidade internacional edesenvolvido amplamente em
dais livros de Clark, Legitimacy and International Society e Legitimacy andWorJd Sodety, ambos
cadas pela Oxford University Press, respectivamente em 2005 e 2007.
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o INTERESSE EAREGRP
porque as regras fundamentais J Como a da soberania, a da nao-ingerenci
e a da ou ainda da defesa dos humanos, podem
admitir interpreta,oes diferentes internas. o que seria pos
s(vel propor em materia de coletiva nos iU,los 50 e 60, no quadrc
da Guerra Fria, era muito mais restrito do que propor hoje; 0
mesmo valeria para direitos humanos ou desenvolvimento. Ha temas que
surgem, como meio ambiente, ganham padroes de legitimidade e obrigam
a dos interesses dos Estados.
A complexidade e a imprevisibilidade da politica internacional fazem
com que a c'criatura" que nasce para prestar serviyos a todos os Estados nem
sempre 0 ou 0 de modo irregular, beneficiando a uns mais que
.. outros. Eo paradoxal que um dos elementos comuns ao multilateralismo
contcmporaneo seja a .::ritica dos Estados as que eles ;"esmos
criaram e gerenciam. E a dos diagn6sticos que consideram si
multaneamente 0 multilateralismo como necessario e insuficiente reflete a
tensao entre a e 0 interesse) ja que servit;o coletivo nasce a'partir da
combina,ao de perspectivas pardais.
Os ensaios que se seguem guardam alguma independencia entre si,
embora estejam ligados por marcos analiticos comuns e pela
de conhecer os modos de equilibrar 0 interesse e a regra na vida das ..
Unidas. Como se vera, alguns dos temas, como 0 da legitimidade e ada
eficiencia, serao necessariamente recorrentes.
Ha muitas expressoes do multilateralismoe nem sempre a ONU sera
o melhor exemplo. A Organiza,ao das Unidas, entretanto, ainda e
a mais universal e de prop6sitos mais ambiciosos. Se realizasse
plenamente seus objetivos, nao h. duvida de que 0 mundo seria mais justo
e mai' est'vel.
L 0 NU: OS SERVI<;:OS QUE PRESTA
Para quem tenciona falar,sobre a ONU, 0 primeiro problema e 0 es-
colher de que ONU se trata. Em vista dos amplos objetivos definid;s pela
Carta em seu artigo 1
0
- da paz, das boas entre as na
,oes, da para desenvolvimento economico, sodal, cultural e
humanitario, dos direitos humanos -, e da intrincada estrutura de"agencias
26 GELSON FONSECA JR.
e 6rgaos que compoem as Nayoes Unidas, suas atividades adquiriram enor-
me abrangencia.
Nos ultinios anos, 0 processo acentuou-se em virtude da ampliac.;:ao cia
agendainternacional, que a ONU e naturalmentelevada a incorporar. A
diversidade tematica determina que, para a opiniao publica, a visibilidade
de suasdeliberayoes varie muito. Em alguns :casos, especialmente na area
de asatividades podem ser objeto de controversia e mobilizar a
midi.. internacional. a acompanhamento do que 0 Conselho de Seguranya
fez ou deixou de fazer no Iraque e urn born exemplo. As conclusoes do
Painel sobre 0 Clima, lanyadas em fins de 2007, tambem tiveram grande
repercussao.
Em muitos Gutros temas, 0 trabalho cia Organiza'Yao fica cpnhecido
por restrito universo de especialistas e tern repercussao limitada. Eo 0 caso
das resoluyoes da Assembleia Geral, que se repetem no tempo e que pa- .
recem pOlleD afetar a ardem internacional; urn born exemplo seriam as
aprovadas sobre desarmamento nuclear.
Diante desse complexo panorama, enecessaria estabelecer de inleia
uma base de entendimento do que fazem as Nayoes Unidas. Uma soluyao
possivel (ainda que simplista) seria indicar que a Organizayao presta a seus
Membros - hoje praticamente todos os Estados que compoem a comuni-
dade internacional- quatro tipos de servis:os, que pressupoem, e-daro, urn
servio preliminar, 0 de abrir a possibilidade de que os Estados se encon-
trem para discutir 0 que consideram seus interesses comuns.
9
.
A primeira e mais visivel faixa de serviyos corresponde aos objetivos
centrais cia Organiza9ao e sao as que, em ultima instancia, justificaram a
sua criayao. Dizrespeito aresponsabilidade de manter a paz .0 a seguranya
internacionais e buscar que as controversias entre Estados possam ser re-
solvidas pacificamente. as meios de soluyao pacifica de controversias estao
previstos no capitulo VI da Carta,. que, alem de determinar que as partes
9 Nao e0 caso de descrever, de maneira minuciosa, os 6rgaos e funs:oes da .oNU_ Para uma
excelente introdu'Yao em portugues, ver Hen; Hoffmann, Organizafoes Interi;acionais, Rio de
Janeiro: Elsevier, 2004, Alem do citado Handbook, ainda como obras gerais sobre a ONU, ver
Weiss; Forsythe; Coate e Kate-Pease; The United Nations and Chanaina World Politics, Boulder
Westview,S. ed" 2007,
,
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o INTERESSE EAREGRA
em urn conflito devam recOrrer a eles, indica que 0 Conselho de Seguranya
pode lanyar mao de meios como negociayoes, mediayao e arbitragem para
solucionar urn conflito, quando considere necessario. 10
Entretanto, a Carta da ONU inova verdadeiramente quando introduz
a possibilidade de usar a forya, seja sob a forma (art. 41) seja
sob a forma de instrumentos militares (art. 42) para "restaurar" a paz .0 a
seguranya. Comparada amodestia de meios da Liga das Nayoes, a Carta da
vigor efetivo aideia de seguranya coletiva.
as meios pacificos correspondem a formas classicas de soluyao de con-
troversias. Na Liga das Nayoes, a hip6tese de seguranya coletiva aparece,
mas de forma tal que e praticamente impossivelleva-la afrente diante das
de unanimidade para agir; ou. seja, qualquer Membro dispunha
de urn veto potencial em praticamente qualquer decisao a ser Na
ONU, com a autoridade do 'Conselho para impor suas medidas, e, mais,
pela pr6pria natureza restrita de sua membership, a suposiyao era de que se
constituia urn condominio de potencias responsavel por garantir ,.3 paz no
sistema internacional. 11
o que regula, em ultima instancia, (> servi90" eo conceito de se8uranfQ
co]etiva, que significa essencialmente que a comunidade internacional deve
atuar de maneira unida e convergente toda a vez que se desenha' uma amea-
ya apaz internaciona!. Pela letra da Carta, a ONU tern uma funyao central
na articulac;ao da seguranc;a internacional, ja que, em tese, pode agir diante
de qualquer ameaya apaz. as Estados individuais s6 poderiam recorrer a
guerra em casas de legitima defesa diante de urn ataque armado, ate que
10 Ver.. Mani, "The Peaceful Settlement of Disputes and Conflict Prevention
n
. In: Hondbook,
op. cit., p. 300-321. A rnais completa proposta sobre temas de soluyao de controversias e de se-
guranya foi feita, em 1992, pdo Secretario-Geral Boutros Boutros-Ghali quando lanyou a Aa
enda
para a Paz (NovaYork, UN, 1992). A proposta e.a Comissao para a Construs:ao da Paz que
esta analisada em varios artigos 'em monogr3fico do Disarmament Forum, Genebra, UNI-
DIR, 2007, n. 2.
11 Ver Howard, que d=fu)e de uina maneira contundente 0 Conselho, "0 Consellio de Se-
guran'Ya era, basicamente, urn vitoriosos que, juntos, manteriiun
os demais em ordern". In: "The Historical Development of UN's Role in Inter.national Securityn.
In: Roberts; Kingsbury (eds.), United Natioru, World. 2 ed. Oxford: Clarendon Press,
1993, p. 61.