Grupa autora Izdavai Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju Misija OEBS u Srbiji akorska 1, 11000 Beograd Centar za novu

politiku Vase arapia 3/38, 11000 Beograd Dizajn comma | communications design tampa Original Tira 500 primeraka ISBN 978-86-85207-69-3 Napomena: Stavovi izraeni u ovoj publikaciji pripadaju iskljuivo autorima i ne predstavljaju nuno zvanian stav Misije OEBS u Srbiji.

Sadraj

Uvod tajnost, javnost i slube bezbednosti 1. Organizacija i pravni status slube bezbednosti u srpskom pozitivnom pravu 2. Kontrola uprave 3. Parlamentarna kontrola slubi bezbednosti 4. Kontrola slubi bezbednosti od strane nezavisnih kontrolnih tela 5. Kontrola slubi bezbednosti od strane izvrne vlasti 6. Sudska kontrola slubi bezbednosti 7. Unutranja/interna kontrola rada slubi bezbednosti 8. Zakljuna razmatranja

7 15 23

39 61 73 91 109

Uvod tajnost, javnost i slube bezbednosti

Demokratizacija drutva u savremenim uslovima naroito se odnosi na zemlje u tranziciji i ona mora da bude zasnovana na principima pravne i socijalne drave, transparentosti i otvorenog drutva, to podrazumeva i reafirmaciju znaaja javne sfere. Bez adekvatne kontrole i odgovornosti, svaka vlast, ma koliko izvorno, po nastanku bila demokratska, legalna i legitimna, nuno vremenom postaje birokratska, a njeno delovanje suprotno stvarnim potrebama i interesima graana koje predstavlja. Zato je stvaranje adekvatnog pravnog okira kontrole u sistemu podele vlasti, u kome se vlasti meusobno proimaju i kontroliu (koji je u savremenim uslovima dopunjen novim institucijama kontrole u vidu nezavisnih kontrolnih tela) nuno i neophodno sa stanovita razvoja demokratije i zatite ljudskih prava. Poverenje graana, dobijeno na optim, slobodnim, neposrednim i tajnim izborima, predstavlja nuan, ali ne i dovoljan uslov za legitimnost vlasti koja, u toku svog mandatnog perioda, mora uvek iznova da se potvruje u svom svakodnevnom delovanju. Zato je u politikoj i pravnoj teoriji gotovo jedinstveno prihvaeno naelo da je narodno poverenje dobro, ali da je kontrola bolja, poto vekovno iskustvo pokazuje da svaka vlast kvari svoje nosioce, tj. ljude koji je vre, naroito onda kada niim nije ograniena. Istorija ljudskog drutva pokazuje da je tajnost esto bila zloupotrebljavana i koriena kao osnov za opstanak na vlasti, prikrivanje nezakonitog i nepravilnog rada nosioca najviih dravnih funkcija ili rasipnitva i korupcije. Tajnost je odlika nedemokratskih i zatvorenih sistema. Meutim, ak i visoko razvijene demokratske zemlje, nastoje da vre svoje poslove skriveno od oiju javnosti.1 Jer, kako je to neko rekao, svaka vlast je kao peurka i najbolje raste i razvija se u mraku.2 Takvo miljenje dominiralo i u pravnoj teoriji sve do druge polovine 20. veka. Votler Bagehot, ugledni britanski teoretiar tog vremena, smatrao je da demokratija moe funkcionisati samo ako su njeni pravi vladari zatieni od vulgarnih ispitivanja. Volter Lipman je, sa druge strane okeana, u SAD, smatrao da je izabrani slubenik odgovoran svom uredu, a ne

Dejan Milenkovi, Slobodan pristup informacijama kao fundamentalno ljudsko pravo, Sloboda pristupa informacijama (priredli: prof. dr Stevan Lili, mr Dejan Milenkovi) Komitet pravnika za ljudska prava, Beograd, 2003, str. 44. Uporedi: Miroljub Radojkovi, Za slobodan pristup informacijama, Prizma, Centar za liberalno- demokratske studije, br. 4. 2002, str. 29.

biraima. Tamo gde miljenje mase dominira vladom, postoji morbidno rastrojstvo funkcije moi3 Kako su se vremena u poslednjih pedesetak godina menjala, menjao se i stav u pogledu odnosa javnosti i tajnosti. Danas se smatra da je sutinsko obeleje savremene pravne drave i demokratskog drutva upravo javnost, odnosno transparentnost. Odreeni sistemi i oblasti, pre svega oni iji je zadatak da se staraju o nacionalnoj bezbednosti, zahtevaju vei stepen tajnosti, u odnosu na ostale sisteme. Meutim, u razvijenim demokratijama, to ne znai da i njihov rad, koji je u znaajnoj meri danas podloan razliitim oblicima kontrole, takoe mora, u najveoj moguoj meri biti transparentan i podloan sudu javnosti. Zato je pitanje kontrole bezbednosnog sistema, ili, u uem smislu, slubi bezbednosti od vitalnog znaaja za tok demokratskog procesa. Re je o jednoj relativno novoj oblasti, koja se u svetu razvija poslednjih pedesetak godina. Pitanje bezbednosti i kontrole organizacionih oblika koji su kljuni za ovu oblast je osetljivo pitanje, jer obuhvata dva, na prvi pogled nepomirljiva pojma, o kojima je prethodno ve bilo rei: javnost i tajnost. Tajnost i danas predstavlja jedno od glavnih naela rada slubi bezbednosti. Meutim, kako je osnovni zadatak slubi bezbednosti da se staraju o bezbednosti demokratskog poretka, u kome javnost dravnih institucija jeste glavni formalni princip, od slubi bezbednosti ipak se oekuje odreeni stepen transparentnosti rada. U tom smislu, veoma je vano odrediti pravu meru javnosti i tajnosti. Svaka zemlja konkretan odnos izmeu ova dva principa odreuje u zavisnoti od toga sa kojim se bezbednosnim izazovima, rizicima i pretnjama suoava. Ipak, danas postoje optepriznati standardi i reenja koja svaka drava mora da ispunjava ako eli da bude demokratska. U skladu sa njima, slube bezbednosti imaju dunost da u skladu sa osetljivom prirodom svoje uloge, obezbede i potovanje naela javnosti i omogue slobodan pristup informacijama koje se nalaze u njihovom posedu.4 Za razumevanje sistema kontrole slubi bezbednosti od kljunog je znaaja utvrditi njihov pravni poloaj i status u nacionalnim pravnim sistemima. Od pravnog poloaja slubi bezbednosti zavise i opti i posebni mehanizmi kontrole koji se nad njima vre.

3 4

Freedom of information (Training Manual for Public Officials), Article XIX, Chapter One: What is Freedom of Information?, London, 2004. p. 10. Uporedi: Bogoljub Milosavljevi, Predrag Petkovi, Bezbednosno-obavetajne slube, Godinjak reforme sektora bezbednosti U Srbiji, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, 2009, str. 253254.

1. Organizacija i pravni status slubi bezbednosti u srpskom pravnom sistemu

1.1. Pravni okvir slubi dravne bezbednosti

Oblasti slubi bezbednosti danas ureuje vie zakona. Svakako da je najznaajniji Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Ovaj zakon ureuje osnove bezbednosno-obavetajnog sistema Republike Srbije, usmeravanje i usklaivanje rada slubi bezbednosti i nadzor nad njihovim radom. Zakonom je predvieno postojanje tri bezbednosno-obavetajne slube, odnosno slubi bezbednosti: Bezbednosno-informativna agencija (BIA) kao posebna organizacija, Vojnobezbednosna agencija (VBA) i Vojnoobavetajna agencija (VOA), kao organi uprave u sastavu Ministarstva odbrane. Zakonom o dravnoj upravi, utvreno je da poslove dravne uprave obavljaju ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije. Prema tome, BIA, VBA i VOA su organi dravne uprave koji obavljaju specifine poslove dravne uprave autoritativnog karaktera, koji su kao takvi odreeni zakonom. Poloaj slubi je od kljunog znaaja za razumevanje opteg okvira sistema kontrole. Slube bezbednosti deluju na osnovu i u okviru Ustava, zakona, drugih propisa i optih akata, strategije nacionalne bezbednosti, strategije odbrane i utvrene bezbednosno obavetajne politike Republike Srbije.5 Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije zabranjuje osnivanje i rad drugih slubi bezbednosti mimo odredaba ovog zakona. Meutim, ovaj zakon ne pominje

Uporedi: Zakon o osnovama ureenje slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 116/07, l. 12, l. 4.

slube koje postoje pri Ministarstvu spoljnih poslova: Slubu za istraivanje i dokumentaciju (SID) i Slubu bezbednosti, koje su postojale na osnovu ranijeg Zakona o slubama bezbednosti SRJ (2002).6 Takoe, one se ne pominju ni u Zakonu o spoljnim poslovima. Prema nekim miljenima, iz toga dalje proizilazi da je njihovo dalje postojanje bez zakonskog osnova, odnosno da su one ukinute donoenjem novog zakona, ali ostaje nejasno zbog ega u Zakonu o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije nije izriito utvreno kada one prestaju sa radom, niti je njime propisano ta e biti sa zaposlenima, opremom, dokumentima i arhivama koje su bile u posedu tih slubi, a to se uobiajeno ini u sluaju ukidanja dravnih institucija.7 Pregledom unutranje organizacione strukture Ministarstva spoljnih poslova8, jedna od unutranjih organizacionih jedinica MSP-a koja se nalazi pod kontrolom generalnog sekretara je odeljenje za bezbednost, dok se SID, odnosno Sluba za istraivanje i dokumentaciju, u ovoj organizacionoj strukturi vie ne pominje. Jedan deo poslova nekadanjeg SID-a, preuzelo je Odeljenje za analitiku i podrku spoljno- politikom planiranju. Bilo kako bilo, i ako postoje, one vie nisu slube, ve unutranje organizacione jedinice Ministarstva spoljnih poslova. One su kao takve podlone kako internim oblicima kontrole od strane samog Ministarstva, tako i eksternim oblicima kontrole koje se vri nad samim Ministarstvom spoljnih poslova od strane Vlade i Narodne skuptine. Zakon o osnovama ureenjena slubi bezbednosti Republike Srbije, kao osnovni zakon u ovoj oblasti, ne ureuje blie rad pomenutih slubi. Njihov rad ureuju dva posebna zakona: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji9, i Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji.10 Ono to se na prvi pogled moe primetiti, jeste da se, po pravilu, rad organa dravne uprave ne ureuje i blie ne utvruje posebnim zakonima koji se iskljuivo odnosi na odreeni organizacioni oblik organa dravne uprave, ve zakonom kojim se na sistemski nain ureuje odreena oblast kroz koju je obuhvaen delokrug i rad takvog organizacionog oblika. Ova injenica ve ukazuje da slube u znaajnoj meri izlaze iz domena posebnih organizacija i organa dravne uprave u sastavu ministarstva, kao organa dravne uprave u Republici Srbiji.

6 7

8 9 10

Uporedi: Zakon o slubama bezbednosti SRJ, Slubeni list SRJ br. 37/02, l. 5, 1216. Uporedi: Predrag Petrovi, Lina karta Bezbednosno obavetajne slube Srbije, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, 2009. str. 2: Dostupno na internetu: http:// www.ccmr-bg.org/upload/document/cv_bezbednosno_obavestajne.pdf Organizaciona struktura MSP dostupna je u Informatoru o radu MSP na veb prezentaciji ovog Ministarstva: http://www.mfa.gov.rs/Srpski/informator.htm Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 42/02. Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09.

1.2. Bezbednosno-informativna agencija

Zakonom o bezbednosno-informativnoj agenciji (2002), utvreno je da je Bezbednosnoinformativna agencija posebna organizacija koja ima svojstvo pravnog lica i koja obavlja poslove koji se odnose na: zatitu bezbednosti Republike Srbije i otkrivanje i spreavanje delatnosti usmerenih na podrivanje ili ruenje Ustavom utvrenog poretka Republike Srbije; istraivanje, prikupljanje, obradu i procenu bezbednosno-obavetajnih podataka i saznanja od znaaja za bezbednost Republike Srbije i informisanje nadlenih dravnih organa o tim podacima, kao i druge poslove odreene zakonom. BIA ima status pravnog lica.11 Radom Agencije rukovodi direktor, koga postavlja i razreava Vlada. U Agenciji se obrazuju posebne organizacione jedinice za obavljanje bezbednosnih poslova iz njenog delokruga. Na unutranju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u Agenciji primenjuju se naela za unutranju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima i posebnim organizacijama, osim ukoliko obavljanje odreenih poslova u Agenciji ne zahteva drugaiji nain organizovanja. Direktor internim uputstvima blie ureuje pojedina pitanja koja se odnose na unutranje organizovanje i obavljanje poslova iz delokruga Agencije i daje pripadnicima Agencije obavezne instrukcije o nainu obavljanja poslova.12 Agencija u obavljanju poslova iz svoje nadlenosti primenjuje odgovarajue operativne metode, mere i radnje, kao i odgovarajua operativno-tehnika sredstva kojima se obezbeuje prikupljanje podataka i obavetenja radi otklanjanja spreavanja delatnosti usmerenih na podrivanje ili ruenje Ustavom utvrenog poretka Republike Srbije, ugroavanje bezbednosti u zemlji, i u vezi s tim, preduzima druge potrebne mere i radnje na osnovu zakona i propisa donetih u skladu sa zakonom. Odluku o primeni mera i metoda ovog lana donosi direktor Agencije ili lice koje on ovlasti. U obavljanju poslova iz svog delokruga, pripadnici Agencije ovlaeni su da od dravnih i drugih organa, pravnih i fizikih lica trae i dobiju obavetenja, podatke i strunu pomo od znaaja za razjanjavanje injenica vezanih za obavljanje poslova iz delokruga Agencije. Na pruanje pomoi, davanje obavetenja i podataka niko ne moe biti prinuen, a uskraivanje ili odbijanje pomoi, davanja obavetenja ili podataka mora biti zasnovano na zakonom utvrenim razlozima. O poslovima iz svoje nadlenosti Agencija obrauje, uva i koristi prikupljene informacije i dokumentaciju, o emu vodi odgovarajue evidencije i obezbeuje zatitu njihove tajnosti. Nain evidentiranja, obrade, uvanja, korienja, zatite i dostavljanja drugim nadlenim dravnim organima informacija i dokumenata utvruje Vlada. Pripadnici Agencije rasporeeni u posebne organizacione jedinice u otkrivanju, praenju, dokumentovanju, spreavanju, suzbijanju i presecanju delatnosti organizacija i lica usmerenih na vrenje organizovanog kriminala i krivinih dela sa elementom inostranosti, unutranjeg i meunarodnog terorizma i najteih oblika krivinih dela protiv ovenosti i meunarodnog prava i protiv Ustavom utvrenog poretka i bezbednosti Republike primenjuju ovlaenja utvrena zakonom i drugim propisima koje primenjuju ovlaena slubena lica i radnici na odreenim dunostima ministarstva nadlenog za unutranje poslove, u skladu sa propisima o unutranjim poslovima.13

11 12 13

Uporedi: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 42/02, l. 12. Uporedi: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 42/02, l. 58. Uporedi: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 42/02, l. 912.

Zakonom je utvren i odnos sa sudom u sluaju odstupanja od naela nepovredivosti i drugih sredstava optenja (to se moe tumaiti i kao specifian oblik sudske kontrole BIA), kao i opte principe kontrola rada agencije. Posebno poglavlje odnosi se na pripadnike slube dravne bezbednosti, na koje se primenuju propisi koje vae za radnike ministarstva nadlenog za unutranjej poslove.14

1.3. Vojnobezbednosna i vojnoobavetajna agencija

1.3.1. Status Vojnobezbednosne i Vojnoobavetajne agencije Zakon o Vojnoobavetajnoj i Vojnobezbednosnoj agenciji (2009) zadrao je raniju organizacionu strukturu vojnobezbednosno-obavetajnog sistema. Tako i dalje postoje dve vojne agencije. Time je u Srbiji naputena ideja o objedinjavanju funkcija VOA i VBA i formiranju jedinstvene agencije, to je u Strategijskom pregledu odbrane iz 2007. godine bilo predvieno da e se desiti u periodu od 2008. do 2010. godine. Ideja o njihovom objedinjavanju bila je prisutna u strunoj javnosti dui niz godina, a mnoge vlade postsocijalistikih drava primenjivale su je i kao univerzalni recept prilikom reorganizacije slubi bezbednosti. Tako je na primer formirana slovenaka SOVA (Slovenska obaveeavalno-varnostna agencija, hrvatska SOA (Sigurnosno-obavetajna agencija i VSOA (Vojno sigurnosna-obavetajna agencija) itd.15 Zakon o Vojnoobavetajnoj i Vojnobezbednosnoj agenciji sadri itav niz zajednikih odredaba koje se odnose na obe agencije. Najpre, zakon ureuje da VBA i VOA jesu organi uprave u sastavu Ministarstva odbrane koji obavljaju bezbednosno-obavetajne poslove od znaaja za odbranu, te da su deo jedinstvenog bezbednosno-obavetajnog sitema Republike Srbije. Obe agencije su samostalne u obavljanju poslova iz svoje nadlenosti, meusobno sarauju i razmenjuju podatke sa nadlenim organima, organizacijama, slubama i telima Republike Srbije, kao i sa slubama bezbednosti drugih drava i meunarodnih organizacija u skladu sa Ustavom, zakonom, drugim propisima i optim aktima, utvrenom bezbedonosno-obavetajnom politikom Repulike Srbije i potvrenim meunarodnim ugovorima. Obe, kao i BIA, imaju status pravnog lica. Radom VBA i VOA rukovodi direktor koji za svoj rad odgovara ministru odbrane. Direktori ovih agencija imaju zamenike, koji za svoj rad odgovaraju direktoru. Direktore VBA i VOA i njihove zamenike postavlja i razreava predsednik Republike ukazom, na predlog ministra

14 15

Uporedi: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 42/02, l. 1316, l. 17-19, l. 20-26. Uporedi: Predrag Petrovi, Kritiki osvrt na Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji, Bezbednost zapadnog Balkana, Beogradska kola za studije bezbednosti, Centar za civilno-vojne odnose, br. 15, oktobar-decembar 2009, str. 13.

10

odbrane, ako se radi o profesionalnom vojnom licu, odnosno Vlada, na predlog ministra odbrane, u skladu sa zakonom kojim se ureuje poloaj dravnih slubenika. Direktori i zamenici se postavljaju na period od 5 godina.16 Direktor VBA, odnosno direktor VOA: daje naloge i instrukcije za rad organa i pripadnika agencije; odgovara za zakonito i struno funkcionisanje agencije; odgovara za namensko korienje finansijskih i drugih sredstava; predlae ministru odbrane plan razvoja, opremanje i godinji plan rada; vri izbor i odluuje o prijemu i prestanku rada u agenciji u skladu sa propisanim kriterijumima; predlae nadlenom organu oslobaenje pripadnika agencije od obaveze uvanja tajne, predlae ministru odbrane donoenje propisa iz nadlenosti agencije i obavlja druge poslove i zadatke utvrene zakonom i podzakonskim aktima. Zakon sadri i posebne odredbe o razreenju direktora i zamenika VOA i VBA. Akt o unutranjem ureenju i sistematizaciji VBA i VOA, na predlog direktora VBA, odnosno direktora VOA, donosi ministar odbrane u skladu sa zakonom i drugim propisima. Pripadnici VBA i VOA su profesionalni pripadnici Vojske Srbije, na iji se prijem u radni odnos, prava i dunosti i prestanak radnog odnosa primenjuju zakoni i drugi propisi kojima se ureuje Vojska Srbije, ako zakonom i propisima nije drugaije odreeno.17 Sutinska razlika izmeu ove dve agencije je u nadlenostima, poslovima i zadacima koji zahtevaju obrazovanje dve razliite agencije, jer kontraobavetajni i obavetajni poslovi iako su srodni, zahtevaju razliite vetine i znanja, pa je samim tim i profil zaposlenih u ovim agencijama razliit, to sutinski razdvaja ove dve agencije. 1.3.2. Vojnobezbednosna agencija Vojnobezbednosna agencija je nadlena za bezbednosnu i kontraobavetajnu zatitu Ministarstva odbrane i Vojske Srbije u okviru koje obavlja optebezbednosne, kontrobavetajne i ostale poslove i zadatke od znaaja za odbranu Republike Srbije, u skladu sa zakonom i propisima donetim na osnovu zakona. U okviru optebezbednosnih poslova VBA u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije: vri procenu bezbednosnih rizika koje mogu ugroziti njihovo funkcionisanje; planira, organizuje i kontrolie bezbednosnu zatitu snaga, objekata i sredstava; planira, organizuje i kontrolie mere bezbednosti u realizaciji zadataka, poslova i aktivnosti; primenjuje i kontrolie primenu mera zatite tajnosti podataka; vri bezbednosne provere i izdaje bezbednosne sertifikate, vri poslove bezbednosti informacionih sistema i raunarskih mrea, sistema veza i kriptozatite; uestvuje u bezbednosnoj zatiti drugih subjekata sistema odbrane i obavlja druge optebezbednosne poslove i zadatke. U okviru kontraobavetajnih poslova i zadataka VBA otkriva, prati i onemoguava obavetajno delovanje, subverzivne i druge aktivnosti stranih drava, stranih organizacija, grupa ili lica usmerenih protiv Ministarstva odbrane i Vojske Srbije i obavlja itav niz drugih poslova vezanih za kontraobavetajne poslove i zadatke.18

16 17 18

Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 3841. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 38, l. 4152. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 56.

11

Pored navedenih poslova, VBA: planira, organizuje i sprovodi unutranju kontrolu rada pripadnika VBA; planira kolovanje i organizuje specijalistike kurseve i centre za obuku svojih pripadnika, vri nauna istraivanja, formira arhive i objavljuje sopstvena izdanja; sarauje i razmenjuje podatke sa slubama, organizacijama i institucijama koje se bave poslovima bezbednosti, kao i sa bezbednosnim slubama drugih zemalja; obrauje i titi svoje snage, pripadnike i objekte od protivpravnih radnji i pretnji; titi opremu i sredstva koja koristi u radu od neovlaenog pristupa; vri bezbednosnu proveru kandidata za prijem u radni odnos i dr.19 VBA je u okviru svojih nadlenosti ovlaena da prikuplja podatke iz javnih izvora, od fizikih i pravnih lica i od dravnih organa, organizacija i slubi kao i od imalaca javnih ovlaenja. VBA je ovlaena da prikuplja podatke od fizikih lica samo uz njihov prethodni pristanak. Dravni organi, organizacije i slube, organi AP, jedinica lokalne samouprave, organizacije koje vre javna ovlaenja, Vojska Srbije i pravna lica duna su da ovlaenim slubenim licima VBA omogue uvid u registre, zbirke podataka, elektronske baze podataka i drugu slubenu dokumentaciju, osim slubi bezednosti i policije sa kojima se razmena vri u skladu sa zakonima kojima su ureene slube bezbednosti i policija. VBA je ovlaena da u okviru svoje nadlenosti, tajno prikuplja podatke primenom posebnih postupaka i mera. Zakon detaljno utvruje naine tajnog prikupljanja podataka primenom posebnih postupaka i mera, koje se preduzimaju na osnovu naloga direktora VBA ili lica koga on ovlasti. Posebni postupci i mere preduzimaju se na osnovu pisanog i obrazlonog naloga Vrhovnog kasacionog suda. Predsednik Vrhovnog kasacionog suda odreuje sudije ovlaene za izdavanja naloga. Pisani predlog za primenu posebnih mera i postupaka direktor VBA podnosi Vrhovnom kasacionom sudu. Zakon sadri i druga pravila koja se odnose na preduzimanje posebnih postupaka i mera od strane VOA.20

1.3.3. Vojnoobavetajna agencija Vojnoobavetajna agencija je nadlena za obavljanje obavetajnih poslova od znaaja za odbranu koji se odnose na prikupljanje, analizu, procenu, zatitu i dostavljanje podataka i informacija o potencijalnim i realnim opasnostima, aktivnostima, planovima ili namerama stranih drava i njihovih oruanih snaga, meunarodnih organizacija, grupa i pojedinaca. Pomenuti podaci i informacije su vojnog, vojno-politikog, vojnoekonomskog karaktera i drugi podaci i informacije koji se odnose na proliferaciju naoruanja i vojne opreme i pretnje terorizmom usmereni iz inostranstva prema sistemu odbrane Republike Srbije.21 U okviru svoje nadlenosti VOA: prikuplja i proverava podatke i informacije, obrauje ih, analizira, procenjuje i dostavlja nadlenim organima; sarauje i razmenjuje informacije i podatke sa slubama, organizacijama i institucijama Republike Srbije koje se bave bezbednosno-obavetajnim poslovima, kao i sa slubama drugih zemalja i organizacija u skladu sa
19 20 21 Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 6. st. 3. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 723. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 24.

12

utvrenom bezbednosno-obavetajnom politikom, meunarodnim ugovorima i preuzetim obavezama; uva prikupljene podatke i informacije u skladu sa zakonom, podzakonskim aktima i titi ih od neovlaenog otkrivanja, davanja, korienja, gubitka ili unitavanja; planira, organizuje i sprovodi bezbednosnu zatitu svojih aktivnosti, lica, objekata i dokumenata; organizuje bezbednosnu zatitu objekata Ministarstva odbrane i Vojske Srbije u inostranstvu i lica koja su od strane Ministarstva odbrane i Vojske Srbije slubeno upuena u inostranstvo; titi opremu i sredstva koja koristi u radu od neovlaenog pristupa; pribavlja, razvija i koristi informacione sisteme, sisteme veza i sisteme za prenos podataka, kao i sredstva za zatitu informacija; organizuje obuku pripadnika VOA, organizuje specijalistike kurseve, vri istraivanja, formira arhive i objavljuje sopstvena izdanja; planira, organizuje i sprovodi unutranju kontrolu rada pripadnika VOA; zahteva od nadlenih slubi bezbednosti bezbednosne provere pravnih i fizikih lica kada je to neophodno za obavljanje poslova iz nadlenosti VOA i dr.22 VOA je u okviru svojih nadlenosti ovlaena da prikuplja podatke: iz javnih izvora; od fizikih i pravnih lica; razmenom podataka sa drugim slubama bezbednosti; primenom posebnih postupaka i mera. Posebni postupci i mere za tajno prikupljanje podataka su: tajna saradnja sa fizikim i pravnim licima radi prikupljanja podataka i informacija; tajno pribavljanje i otkup dokumenata i predmeta; operativni prodor u organizacije, institucije i grupe; preduzimanje mera na prikrivanju identiteta i svojine; osnivanje pravnih lica i ureenje njihovog rada na nain koji ih ne dovodi u vezu sa VOA; prikriveno korienje imovine i usluga fizikih i pravnih lica uz naknadu; korienje posebnih dokumenata i sredstava kojima se titi VOA, njeni pripadnici, prostorije i sredstva. Zakonom utvreni posebni postupci i mere lana preduzimaju se na osnovu naloga direktora VOA ili lica koje on ovlasti. Primenu posebnih postupaka i mera ureuje ministar odbrane, na predlog direktora VOA, uz miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost.23

22 23

Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 25. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 2630.

13

14

2. Kontrola uprave

Dravna uprava kao takva (pa samim tim i slube bezbednosti kao njen sastavni deo) podvrgnuta je razliitim oblicima kontrole. Danas je uobiajeno da se, u zavisnosti od karaktera kontrolnih ovlaenja i vrioca kontrole, razlikuju dve osnovne vrste kontrole uprave: (1) politika kontrola uprave, kao kontrola uprave koju stvaraju politiki subjekti (npr. parlament, vlada, politike stranke i javno mnjenje) i (2) pravna kontrola uprave (npr. upravna kontrola uprave, sudska kontrola uprave i dr). Danas se sve ee govori i o jo jednom, meovitom obliku kontrole, koji u sebi pored elemenata pravne ima i elemente politike kontrole. Re o kontroli od strane nezavisnih kontrolnih tela (Ombudsmana Zatitnika graana, Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, Dravne revizorske institucije i dr). Pravna kontrola uprave se moe posmatrati sa jo jednog aspekta: kao unutranja pravna kontrola uprave (kontrola uprave od strane same uprave) i spoljna pravna kontrola uprave (koju ne vri uprava, ve sud, nezavisna kontrolna tela, javno tuilatvo).

2.1. Politika kontrola uprave

2.1.2. Politika kontrola dravne uprave od strane Narodne skuptine Narodna skuptina je najvie predstavniko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji. Narodnu skuptinu ini 250 narodnih poslanika, koji se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom. Narodna skuptina: donosi i menja Ustav; odluuje o promeni granice Republike Srbije; raspisuje republiki referendum;. potvruje meunarodne ugovore kad je zakonom predviena obaveza njihovog potvrivanja; odluuje o ratu i miru i proglaava ratno i vanredno stanje; nadzire rad slubi bezbednosti; donosi zakone i druge opte akte iz nadlenosti Republike Srbije; daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine; usvaja strategiju odbrane; usvaja plan razvoja i prostorni

15

plan; usvaja budet i zavrni raun Republike Srbije, na predlog Vlade i daje amnestiju za krivina dela.24 U okviru svojih izbornih prava, Narodna skuptina: bira Vladu, nadzire njen rad i odluuje o prestanku mandata Vlade i ministara, bira i razreava sudije Ustavnog suda, bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republikog javnog tuioca, javne tuioce, sudije i zamenike javnih tuilaca, u skladu sa Ustavom, bira i razreava guvernera Narodne banke Srbije i nadzire njegov rad, bira i razreava Zatitnika graana, i nadzire njegov rad, bira i razreava i druge funkcionere odreene zakonom. Narodna skuptina vri i druge poslove odreene Ustavom i zakonom.25 Na ovom mestu, naveemo neke karakteristine primere politike kontrole uprave koju ostvaruju Narodna skuptina u odnosu na dravnu upravu. Narodna skuptina zakonom osniva i ukida ministarstva i ureuje njihovu nadlenost i delokrug, imenuje i razreava predsednika Vlade i ministre i utvruje njihovu odgovornost i odobrava sredstva za njihov rad (budet). Ministri su za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovorni predsedniku Vlade, Vladi ali i Narodnoj skuptini. Ustavom je predvieno da se o Narodnoj skuptini donosi zakon. Zakonom o Narodnoj skuptini je predvieno da Narodna skuptina obrazuje stalna radna tela, a moe obrazovati i privremena radna. Stalna radna tela su odbori. Privremena radna tela su anketni odbori i komisije. Na ovom mestu, pomenuemo samo odbore kao stalna radna tela Narodne skuptine. Odbori se obrazuju za: razmatranje predloga zakona i drugih akata podnetih Narodnoj skuptini; sagledavanje stanja voenja politike od strane Vlade; praenje izvravanja zakona i drugih optih akata od strane Vlade i drugih dravnih organa i tela, kao i za razmatranje drugih pitanja iz nadlenosti Narodne skuptine. Odbor, u okviru svog delokruga, prati rad Vlade i drugih organa i tela, iji rad nadzire Narodna skuptina, u skladu sa Ustavom i zakonom. Odbor razmatra izvetaje organa, organizacija i tela, koji se na osnovu zakona podnose Narodnoj skuptini. Zakon zatim sadri vie detalja koji se odnosi na rad odbora. Narodna skuptina bira lanove odbora i zamenike lanova odbora, na predlog poslanikih grupa, srazmerno broju narodnih poslanika poslanike grupe u odnosu na ukupan broj narodnih poslanika u Narodnoj skuptini.26 Poslovnikom Narodne skuptine utvreno je koji se odbori obrazuju u Narodnoj skuptini, njihov broj i delokrug svakog od njih.27 U Narodnoj skuptini danas postoji 19 odbora, i to su: Odbor za odbranu i unutranje poslove, Odbor za spoljne poslove, Odbor za pravosue, dravnu upravu i lokalnu samoupravu, Odbor za ljudska i manjinska prava i ravnopravnost polova, Odbor za privredu, regionalni razvoj, trgovinu, turizam i energetiku, Odbor za evropske integracije, Odbor za kontrolu slubi bezbednosti i dr. Poslednji od pomenutih, od kljunog je znaaja za politiku kontrolu slubi bezbednosti od strane Narodne skuptine, o emu e vie rei biti kasnije.

24 25 26 27

Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/06. l.98, 99. st.1 Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/06, 99. st.1. Uporedi: Zakon o Narodnoj skuptini, Slubeni glasnik RS br. 9/10, l. 2829. Uporedi: Poslovnik Narodne skuptine, Slueni glasnik RS br. 52/10, l. 4467.

16

2.1.3. Politika kontrola dravne uprave od strane izvrne vlasti Poslove izvrne vlasti obuhvataju: izvrenje zakona i drugih propisa i mera koje donosi zakonodavno telo, pravo predlaganja zakona, pravo voenja politike utvrene u zakonodavnom telu, i drugo. Ove poslove obavljaju organi izvrne vlasti. Prema nekim miljenjima, u Republici Srbiji poslove izvrne vlasti obavljaju Vlada i predsednik Republike.28 Iz ovakvog shvatanja dalje proizilazi da, u najirem smislu rei, moemo da govorimo o politikoj kontroli uprave ne samo od strane Vlade, ve i od strane predsednika Republike. 2.1.3.1. Kontrola od strane Vlade Izvrna vlast u Srbiji je u rukama Vlade. Zato se politika kontrola dravne uprave od strane izvrne vlasti, ogleda u politikoj kontroli od strane Vlade. Vlada je nosilac izvrne vlasti u Republici Srbiji. Vlada: utvruje i vodi politiku, izvrava zakone i druge opte akte Narodne skuptine, donosi uredbe i druge opte akte radi izvravanja zakona, predlae Narodnoj skuptini zakone i druge opte akte i daje o njima miljenje kad ih podnese drugi predlaga, usmerava i usklauje rad organa dravne uprave i vri nadzor nad njihovim radom, vri i druge poslove odreene Ustavom i zakonom. Vlada je odgovorna Narodnoj skuptini za politiku Republike Srbije, za izvravanje zakona i drugih optih akata Narodne skuptine i za rad organa dravne uprave.29 Vladu ine predsednik Vlade, jedan ili vie potpredsednika i ministri. Predsednik Vlade vodi i usmerava rad Vlade, stara se o ujednaenom politikom delovanju Vlade, usklauje rad lanova Vlade i predstavlja Vladu. Ministri su za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovorni predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skuptini. Ovo poslednje je, jedan od oblika politike kontrole Vlade (i predsednika Vlade) nad ministrima.30 Vlada Srbije, izmeu ostalog, donosi uredbe, odluke i druge podzakonske akte radi izvrenja zakona kojima se mogu utvrivati odreene obaveze za organe uprave, usmerava i usklauje rad ministarstava i posebnih organizacija, propisuje smernice i naelne stavove kojih su organi uprave duni da se pridravaju, postavlja i razreava funkcionere u ministarstvima i drugim organima i posebnim organizacijama, moe naloiti ministarstvu preuzimanje odreene radnje itd. I u ovim ustavnim nadlenostima Vlade, takoe pronalazimo znaajne elemente politike kontrole u odnosu na dravnu upravu. Vlada zakljucima usmerava organe dravne uprave u sprovoenju politike i izvravanju zakona i drugih optih akata, usklauje njihov rad i ministarstvima i posebnim organizacijama odreuje rokove za donoenje propisa ako nisu odreeni zakonom ili optim aktom Vlade. Vlada moe zakljukom naloiti organu dravne uprave da proui neko pitanje ili preduzme neki posao i da joj o tome pripremi poseban izvetaj.31

28 29 30 31

Uporedi: Marijana Pajvani, Komantar Ustava Republike Srbije, Konrad Adenauer Stiftung, Beograd, 2009, str. 143. Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/06. l. 122124. Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/06. l. 125. Darko Radoji, Koordinaciona tela koja osniva Vlada i zajednika tela koja sporazumno osnivaju organi dravne uprave, Pravni informator, br.3, mart 2007.

17

Vlada nadzire rad organa dravne uprave, usmerava organe dravne uprave u sprovoenju politike i izvravanju zakona i drugih optih akata i usklauje njihov rad. Ako organ dravne uprave ne donese propis, donosi ga Vlada ako bi nedonoenje propisa moglo izazvati tetne posledice po ivot ili zdravlje ljudi, ivotnu sredinu, privredu ili imovinu vee vrednosti. Vlada moe ponititi ili ukinuti propis organa dravne uprave koji je u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade i odrediti rok za donoenje novog propisa.32 Takoe, u okviru instancionog pravnog nadzora odnosno postupanja drugostepenog organa po albi, i Vlada se moe pojaviti kao drugostepeni organ u sluaju kada upravni akt kao pojedinani akt vlasti donosi na primer nadleno resorno ministarstvo.Vlada reenjem odluuje u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinanog znaaja. To znai da i Vlada donosi reenje kao pojedinani upravni akt koji se donosi u skladu sa odredbama Zakona o optem upravnom postupku. U okviru svoje unutranje organizacije, Vlada ima Generalni sekretarijat, koji je zaduen za strune i druge poslove za potrebe Vlade. Delokrug Generalnog sekretarijata Vlade detaljnije se ureuje uredbom i poslovnikom Vlade. Vlada ima Generalnog sekretara Vlade, koga postavlja i razreava Vlada na predlog predsednika Vlade. Generalni sekretar odgovoran je predsedniku Vlade i Vladi. Generalni sekretar Vlade vodi Generalni sekretarijat Vlade, stara se o izvravanju akata Vlade i o pripremi sednica Vlade i pomae predsedniku Vlade u drugim poslovima Vlade. Generalnom sekretaru Vlade mandat prestaje sa prestankom mandata predsednika Vlade, ostavkom ili razreenjem.33 Vlada uredbom osniva i slube za strune ili tehnike poslove za svoje potrebe ili za poslove zajednike za sve ili vie organa dravne uprave, i propisuje njihovo ureenje i delokrug. Na slube Vlade primenjuju se propisi o ureenju, nainu rada, finansiranju i radnim odnosima u organima dravne uprave, ako posebnim propisom nije to drugo odreeno.34 Slubu Vlade vodi direktor koji je odgovoran predsedniku Vlade ili Generalnom sekretaru Vlade, a moe je voditi i ministar bez portfelja. Direktora slube Vlade koji je odgovoran predsedniku Vlade postavlja Vlada na predlog predsednika Vlade. Ostale direktore slubi Vlade postavlja Vlada na predlog Generalnog sekretara Vlade. Predsednik Vlade moe potpredsedniku Vlade preneti svoja ovlaenja prema direktoru slube koji mu je odgovoran. 2.1.3.2. Kontrola uprave od strane predsednika Republike U izvesnoj meri, izvrne nadlenosti ima i predsednik Republike, o emu je prethodno ve bilo rei. Dananji poloaj predsednika Republike utvren je Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine. Shodno Ustavu, predsednik Republike izraava dravno jedinstvo Republike Srbije. Iz ove opte formulacije ostaje nejasno da li je predsednik Republike institucija izvrne vlasti, niti

32 33 34

Uporedi: Zakon o Vladi, Slubeni glasnik RS br. 55/05, 101/07 i 65/08, l. 8. Uporedi: Zakon o Vladi, Slubeni glasnik RS br. 55/05, 101/07 i 65/08, l. 2930 Uporedi: Zakon o Vladi, Slubeni glasnik RS br. 55/05, 101/07 i 65/08, l. 3132.

18

da li je u Republici Srbiji izvrna grana vlasti bicefalna odnosno podeljena izmeu Vlade i predsednika Republike.35 Ustavne nadlenosti predsednika Republike su da: predstavlja Republiku Srbiju u zemlji i inostranstvu; ukazom proglaava zakone, u skladu s Ustavom; predlae Narodnoj skuptini kandidata za predsednika Vlade poto saslua miljenja predstavnika izabranih izbornih lista; predlae Narodnoj skuptini nosioce funkcija, u skladu sa Ustavom i zakonom, postavlja i opoziva ukazom ambasadore Republike Srbije na osnovu predloga Vlade, prima akreditivna i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika; daje pomilovanja i odlikovanja i vri druge poslove utvrene Ustavom. Predsednik Republike, u skladu sa zakonom, komanduje Vojskom i postavlja, unapreuje i razreava oficire Vojske Srbije. Zakonom o predsedniku Republike blie su odreene njegove nadlenosti i poloaj.36 Meutim, iz novog Ustava Republike Srbije37 primetno je jaanje poloaja predsednika Republike. To je uoljivo kroz komparaciju nekadanjih i sadanjih nadlenosti predsednika Republike utvrenih Ustavom iz 1990. godine i novim Ustavom iz 2006. godine. Nadlenosti predsednika Republike danas imaju i karakter poslova izvrne vlasti i one obuhvataju dve osnovne grupe poslova: jednu grupu ine poslovi reprezentativne nadlenosti koje u parlamentarnim sistemima tradicionalno obavlja ef drave. Drugu grupu nadlenosti su izvrne nadlenosti predsednika u predsednikom i polupredsednikom sistemu, i koje po sadraju obuhvataju deo poslova dravne (izvrne) vlasti.38 Pojedine izvrne nadlenosti predsednika Republike naroito su znaajne i vidljive u sektoru bezbednosti, pre svega vojske, naroito u njegovoj ustavnoj nadlenosti da komanduje Vojskom i postavlja, unapreuje i razreava oficire Vojske Srbije.39 Meutim, Ustav Republike Srbije nigde direktno ne predvia ulogu predsednika Republike u kontroli slubi bezbednosti. To nije uinjeno ni Zakonom o predsedniku Republike, koji izriito predvia da su nadlenosti predsednika Republike odreene Ustavom, te da Ustavom odreene nadlenosti predsednika Republike mogu biti razraene zakonom ili drugim propisom, samo ako to Ustav izriito doputa ili ako to nalae njihova priroda. Zato veoma zabrinjava, to je Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti kojim je predvieno osnivanje Saveta za nacionalnu bezbednost, posredno predvieno da je predsednik Republike predsednik Saveta, da je sekretar Saveta ef kabineta predsednika Republike, te da je ef kabineta predsednika Republike istovremeno lan Biroa za koordinaciju. O ovoj, zakonski znaajno proirenoj ulozi predsednika Republike i efa kabineta presednika Republike u vezi sa slubama bezbednosti posebno e biti rei u odeljku koji se odnosi na kontrolu slubi od strane izvrne vlasti. Jedino eventualno opravdanje ovako proirenih nadlenosti predsednika Republike u odnosu na slube bezbednosti, moe se potraiti u pomenutoj zakonskoj formulaciji ako to nalae njihova priroda.

35 36 37 38 39

Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/06. l.112, Zakon o predsedniku Republike, Slubeni glasnik RS, br. 111/07 Uporedi: Zakon o predsedniku Republike, Slubeni glasnik RS br. 111/07 Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br 98/06. Uporedi: Marijana Pajvani, Komantar Ustava Republike Srbije, Konrad Adenauer Stiftung, Beograd, 2009, str. 143. Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06, l. 112. st. 2.

19

Naime, iz ustavne nadlenosti predsednika Republike prema kojoj predsednik Republike komanduje Vojskom, proizilazi da je on, u lancu komande vrhovni komandant Vojske. U demokratskom poretku, civilni vrhovni komandant je, dakle, ovlaeni predstavnik legitimne i legalne vlasti. On je ujedno i izabrani zastupnik i zatitnik kljunih vrednosti i interesa date politike zajednice i graana u sferi odbrane. U skladu sa tim, on je prva (poetna, najvia, najstarija) karika u civilnom lancu komandovanja vojskom jedne drave. Budui da vojska ini centralni element odbrane zemlje, civilnom su komandantu nadlenosti proirene i na nacionalni sistem odbrane,40 pa i na slube bezbednosti, kao, takoe vanim karikama bezbednosnog sistema u Srbiji.

2.2. Pravna kontrola uprave

Odnos izmeu izvrne vlasti i uprave u Srbiji se definie polazei od stanovita prema kojima je uprava odreena kao tzv. upravna vlast, tj. prema kojima se uprava svodi na hijerarhijski i organizaciono potinjeni sistem izvrne vlasti. Ovo proizilazi iz okolnosti da Vlada ima veoma iroke organizacione, personalne i pravne ingerencije i ovlaenja u odnosu na dravnu upravu. Prema nekim miljenjima, na taj nain, umesto da se uprava posmatra kao sloeni sistem socijalne regulacije zasnovan na teoriji javne slube, ona se jo uvek posmatra kao podreeni podsistem izvrne vlasti nieg hijerarhijskog i organizacionog nivoa sa zadatkom da reava u upravnim stvarima, izvrava zakone i vri upravni nadzor. Na ovaj nain uprava se ne samo prinicipijelno, ve i praktino iskljuuje kao znaajan faktor savremenog politikog i pravnog sistema i umesto monog i profesionalnog generatora drutvenog razvoja, svodi na birokratizovani aparat poslunih inovnika.41 Ne ulazei u ire teorijske rasprave, u prethodnom delu, pod pojmom izvrna vlast obuhvaeni su samo organi koji sutinski, u Republici Srbiji ine izvrnu vlasti a to su: vlada i predsednik. U ovom delu, govorei o pravoj konroli uprave govorimo o upravi kao posebnom organizacionom podisistemu, a ne kao podsistemu izvrne vlasti. Meutim, u jednom od narednih delova koji govori o kontroli slubi bezbednosti od strane izvrne vlasti, bie obuhvaena kontrola slubi od strane uprave, u kojoj e se uprava, radi lakeg prepoznavanja sistema kontrole slubi bezbednosti, posmatrati kao podsistem u okviru izvrne vlasti.

40 41

Uporedi: Miroslav Hadi, Pojmovnik civilni lanac komandovanja, Centar za civilno vojne odnose, Beograd, 2008, str. 8. Uporedi: Stevan Lili, Izvrna vlast i uprava u parlamentarnom i predsednikom sistemu podele vlasti, Aktuelna Ustavna i druga pitanja konstituisanja pravne drave III (zbornik radova), Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1994.

20

2.1.1. Upravna (unutranja) kontrola uprave Upravna (administrativna) kontrola uprave, kao kontrola uprave koju ostvaruje sama uprava, te se za nju jo kae i da je re u unutranjoj kontroli uprave moe biti: (1) instanciona kontrola, tj. kontrola rada i odluka nieg organa od strane vieg organa na osnovu uloene albe nezadovoljnog subjekta i (2) slubeni nadzor, tj. kontrola rada i odluka nieg organa od strane vieg organa na osnovu posebnih zakonskih ovlaenja; (3) kontrola uprave koju ostvaruju posebni inspekcijski organi (npr. Inspektorat rada i upravna inspekcija); (4) kontrola (nadzor) nad samoupravom, tj. kontrola zakonitosti rada i odluka organa lokalne samouprave. Unutranja administrativna kontrola je pravna kontrola viih organa uprave nad niim, tj. pretpostavljenih nad potinjenima, na osnovu hijerarhijskih ovlaenja. Unutranja administrativna kontrola ponekad se naziva jo i hijerarhijska kontrola, jer potie iz upravnih sistema koji su poivali na istom hijerarhijskom principu i u okviru kojih rad uprave u naelu nije bio regulisan zakonom. Hijerarhijska kontrola, kao pretea dananje unutranje administrativne kontrole, naroito se razvila u tzv. policijskoj dravi, koja prethodi pravnoj dravi, i u kojoj se jo nisu pojavili pravni oblici kontrole uprave. Osnovni opti nedostatak unutranje administrativne kontrole proizilazi iz njenog hijerarhijskog porekla, i odnosi se na okolnost da uprava sama sebe kontrolie po principu samokontrole. Konceptualno posmatrano, samokontrola je u velikoj meri u suprotnosti sa optim pojmom kontrole, s obzirom na to da je za ostvarivanje kontrole u pravom smislu rei potrebno postojanje najmanje dva razliita subjekta koja su meusobno nezavisna i samostalna. Iako su kruti sistemi hijerarhijske organizacije uprave danas uglavnom naputeni, ipak su zadrani izvesni modifikovani oblici unutranje administrativne kontrole. Razlog tome je to u okviru uprave i dalje postoji potreba za odreenom hijerarhijskom koordinacijom koja proistie kako iz prirode upravnih aktivnosti, tako i iz istovetnosti upravnih ciljeva koje svi organi uprave ostvaruju.

2.1.2. Spoljni oblici kontrole uprave 2.1.2.1. Pravna kontrola uprave od strane suda Sudska kontrola uprave je kontrola uprave koju ostvaruju razliiti sudovi (redovni, upravni, pa i ustavni). Polazei od toga, sudska kontrola uprave moe biti: Posredna (opta) sudska kontrola zakonitosti rada uprave od strane: (1) redovnih sudova (npr. u parninom i krivinom postupku), (2) ustavnog suda (npr. povodom ustavne albe). Tako, prema Ustavu Srbije42, Ustavna alba se moe izjaviti protiv pojedinanih akata ili radnji dravnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlaenja, a kojima se povreuju ili uskrauju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviena druga pravna sredstva za njihovu zatitu.

42

Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 170.

21

Drugi oblik sudske kontrole uprave je neposredna (posebna) sudska kontrola zakonitosti upravnih akata od strane redovnih, odnosno upravnih sudova u upravno-sudskom postupku koji se zove upravni spor. 2.1.2.2. Drugi oblici spoljne kontrole uprave Razvoj novih oblika kontrole rada dravnih organa u svetu, naroito je podstaknut od sredine 60-ih godina 20. veka kada je dolo do nagle ekspanzije institucije ombudsmana kao sui generis tela. Ova institucija tako je postala inspiracija i model za napore koji postaju sve nuniji u pogledu rekonstrukcije tradicionalnih politikih institucija koje je stvorila racionalistika i docnije sve vie posrednika birokratska i legalistika misao i praksa.43 Ovlaenja ombudsmana, od njegovog nastanka u vedskoj davne 1809. godine pa do danas nisu se znaajno izmenila. Ona su neposredno povezana sa idejom ostvarivanja i zatite ljudskih prava, usled ega se ombudsman i danas najee i definie kao zatitnik prava graana, iji je glavni cilj spreavanje nepravilnosti i nezakonitosti, kao i tzv. loeg postupanja (maladministration) u radu javne uprave prema graanima. Sutinu institucije ombudsmana, kao sui generis tela, treba prvenstveno traiti u njegovom pravnom statusu. Ombudsman je, uz odreene izuzetke, nezavisno i nepristrasno telo parlamenta, koje u specifinom postupku donosi, sa pravnog stanovita, pravno neobavezujue preporuke sa miljenjem koje upuuje organu koji je uinio nepravilnosti i nezakonotosti, a kojima mu ukazuje na koji nain treba da postupi kako bi otklonio posledice loeg postupanja, uzimajui u obzir i danas u pravu nedovoljno odreene socioloke pojmove pravde i pravinosti. U sluaju nepostupanja po preporuci, ombudsman moe pokrenuti druge mehanizme koje prisiljavaju dravni organ da po njoj postupi.44 U razvijenim zemljama, vremenom dolazi i do nastanka drugih oblika samostalnih i nezavisnih sui generis tela, iji je zadatak da bez uticaja drugih dravnih organa donose odluke o vanim oblastima drutvenog ivota ili najznaajnijim segmentima ljudskih prava. Razliiti oblici komesara, nezavisnih kancelarija, komisija, saveta, poverenika i slinih, sve ee dobijaju i klasine upravne nadlenosti, poput, na primer, donoenja upravnog akta kao pravno obavezujueg akta, vrenja razliitih oblika upravnih radnji, vrenja upravnog nadzora i slino. Njihova pravna priroda zato je, u naelu, dosta komplikovana. Iako se i ovakvi oblici esto nazivaju ombudsman45, oni, u pomenutom smislu rei, to ipak nisu. Ono to je karakteristika kontrolnih organa i tela je u tome to ona ne samo da vre pravnu, ve i politiku kontrolu nad radom javne uprave u najirem smislu rei (na primer kroz pokretanje parlamentarene rasprave o razreenju funkcionera nekog dravnog organa i sl).

43 44

45

Uporedi: Jovan orevi, Politiki sistem, Savremena administracija, Beograd, 1967, str. 636. Uporedi: Dejan Milekovi: Uporedni pregled institucije ombudsmana, Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Biljana Kovaevi-Vuo Ombudsman meunarodni dokumenti, uporedno pravo, zakonodavstvo i praksa, Komitet pravnika za ljudska prava YUCOM, Beograd, 2002, str. 42147. Tako je npr. u Norvekoj, Ombudsman za jednak status ena i mukarca osnovan 1979. godine kao nezavisno, administrativno telo pripojeno Ministarstvu za decu i porodina pitanja.

22

3. Parlamentarna kontrola slubi bezbednosti

U ovom delu, akcenat je stavljen na parlamentarnu kontrolu slubi bezbednosti, kroz kratak pregled uporedno-pravnog iskustva, opti osvrt na kontrolu slubi bezbednosti od strane Narodne skuptine Republike Srbije, osvrt na Odbor za odbranu i bezbednost i budui Odbor za kontrolu slubi bezbednosti koji je utvren novim Poslovnikom Narodne skuptine, osvrt na postupak kontrole slubi bezbednosti pred parlamentom i dosadanje aktivnosti Odbora za odbranu i bezbednost na planu kontrole slubi bezbednosti i neke kontroverze u vezi sa sadanjim pravnim okvirom. Takoe, predstavljene su i druge pravne mogunosti kroz koje Narodna skuptina moe kontrolisati slube bezbednosti.

3.1. Parlamentarna kontrola slubi bezbednosti u uporedno-pravnim sistemima

Parlamentarna kontrola slubi bezbednosti u uporedno-pravnim sistemima moe imati razliite oblike.46 Parlamentarnu kontrolu slubi vre u nekim zemljama odbori, a u drugim posebna nezavisna kontrolna tela (koja se esto nazivaju i telima parlamenta) kao to je to na primer sluaj u Nemakoj, Makedoniji ili Bosni i Hercegovini. Postoji vie naina za imenovanje lanova parlamentarnih odbora za nadzor rada slubi bezbednosti ili nezavisnih kontrolnih tela. U pojedinim zemljama lanove imenuje predsednik vlade (Velika Britanija), mada ova konstatacija i nije ba precizna, jer Odbor nije unutranja

46

Vie podataka o parlamentarnoj kontroli slubi bezbednosti koji su dati u narednom pregledu, mogu se nai u: Milana tekovi, Marina Priji, Ivana Stefanovi, Parlamentarni nadzor slubi bezbednosti, Narodna skuptina Republike Srbije, Slube Narodne skuptine, Odeljenje za informativno-istraivake i biblioteke poslove, Odsek za informativnoistraivake poslove, 22.04.2009. godine. Dostupno na web stranici: www.parliament.rs.

23

organizaciona jedinica parlamenta (ve vie ima karakter nezavisnog kontrolnog tela), u nekima ih predlae izvrna vlast, a parlament ih bira (Australija), dok u najveem broju zemalja samo parlament imenuje lanove odbora (Danska, Italija, panija). U danskom parlamentu Folketingetu, parlamentarna kontrola tajnih slubi sprovodi se putem posebnog parlamentarnog odbora, a na osnovu Zakona br. 378. iz 1978. godine, kojim je definisana kontrola vojne obavetajne slube i civilne obavetajne slube (Forsvarets Efterretningstjeneste FE, Politiets Efterretni-ngstjeneste- PET). Odbor ini 5 poslanika, koji su predstavnici pet najveih partija u Parlamentu. Italijanski parlamentarni Odbor za obavetajnu i bezbednosnu politiku i poverljive informacije (italijanski: Comitato Esecutivo per i Servizi di Informazione e Sicurezza CESIS) je osnovan na osnovu lana 11. Zakona broj 801, iz 1977. godine, kojim su preureene obavetajne i sigurnosne slube. Kao i italijanski Parlament i navedeni Odbor ima dvodomni karakter. Naime, Odbor ine etiri poslanika i etiri senatora, koji su imenovani od strane predsednika oba doma parlamenta, u skladu sa sugestijama parlamentarnih grupa, kako bi njegov sastav odraavao udeo poslanikih grupa u Parlamentu. U holandskom Donjem domu Parlamenta postoji Odbor za obavetajne i bezbednosne slube koji je sastavljen od predsednika svih poslanikih grupa i ijim radom predsedava predsednik najvee poslanike grupe. Slube bezbednosti podnose godinje izvetaje odboru, dok Obavetajno-bezbednosna agencija (Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst AIVD) to radi svaka tri meseca. Takoe, i ministar unutranjih poslova moe, po potrebi, da podnese izvetaj Odboru. Sednice Odbora nisu otvorene za javnost. U paniji, parlamentarnu kontrolu slubi bezbednosti sprovodi Odbor za praenje poverljivih podataka to je definisano Uredbom br. 11/2002. Sednicama Odbora, koje su zatvorene za javnost, predsedava predsednik Donjeg doma. lanovi Odbora imaju pravo pristupa poverljivim podacima izuzev onih do kojih je Nacionalni obavetajni centar (Centro Nacional de Inteligencia CNI) doao saradnjom sa stranim i meunarodnim slubama, a na osnovu normativno regulisane razmene poverljivih podataka. Takoe, lanovi Odbora podleu obavezi uvanja tajnosti podataka i dokumenata koji, nakon konsultacija, ostaju u nadlenosti ovog centra. Odboru za praenje poverljivih podataka, izvetaj o radu podnosi direktor Nacionalnog obavetajnog centra, dok Vlada dostavlja samo miljenje o radu Centra. U Hrvatskoj, parlamentarnu kontrolu vri Hrvatski sabor neposredno i putem odbora nadlenog za nacionalnu sigurnost, pa oni mogu zatraiti od sigurnosno-obavetajnih agencija i od predsednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske izvetaje o radnjama i merama koje sprovodi sigurnosno-obavetajna agencija uopte, kao i prema odreenim licima. U nekim zemljama, pored/umesto odbora kao stalnih radnih tela parlamenta, ustanovljena su i posebna parlamentarna kontrolna tela koja vre nadzor nad radom tajnih slubi. Takav sluaj sa Komisijom za kontrolu obavetajno-bezbednosnih slubi u Sloveniji i Zajednikom komisijom za nadzor nad radom Obavetajno-sigurnosne agenicije u Bosni i Hercegovini. U Bosni i Hercegovini, parlamentarni nadzor vri Sigurnosno-obavetajna komisija, koja nema karekter parlamentarnog odbora, ve nezavisnog kontrolnog organa koji je po svojoj pravoj prirodi parlamentarno telo (usled ega ovaj oblik nadzora ima karater parlamen-

24

tarnog nadzora). Stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji BiH 19.2.2009. godine komisija je promenila naziv i postala Zajednika komisija za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH. Ova Komisija nadzire zakonitost rada Agencije, raspravlja i daje miljenje o imenovanju generalnog direktora i zamenika generalnog direktora, razmatra izvetaje predsedavajueg o pitanjima iz njegove nadlenosti, ukljuujui mere preduzete radi reavanja svih problema u Agenciji utvrenih prilikom sprovoenja inspekcijske kontrole, revizije ili istrage, razmatra izvetaje generalnog direktora o radu i trokovima Agencije, a posebno analizira nain troenja budetskih sredstava, daje miljenje o detaljnom predlogu budeta agencije, razmatra izvetaje glavnog insprektora, zahteva od zaposlenih u agenciji da uz pomo predsedavajueg, osiguraju strune savete kada je to potrebno radi sprovoenja nadzora, sprovodi istrage o radu agencije. Komisija razmatra i druga pitanja iz oblasti rada agencije u skladu sa Zakonom o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji BiH, kao i drugim posebnim zakonima iz kojih proistie odgovarajua nadlenost. Slino je i u Sloveniji, u kojoj je Zakonom o parlamentarnoj kontroli obavetajnih i bezbednostnih slubi iz 2003. godine, predvieno formiranje posebne parlamentarne Komisije koja vri parlamentarni nadzor nad slovenakim slubama bezbednosti Komisije za kontrolu obavetajno-bezbednosnih slubi. Osnovna nadlenost ove Komisije je da kontrolie da li su aktivnosti i mere koje preduzimaju slovenake tajne slube u skladu sa Ustavom i zakonom.47 Komisiju osniva Narodni zbor i ine je poslanici. Rad ove Komisije blie je ureen poslovnikom o njenom radu, koji na njen predlog usvaja slovenaki parlament. Komisija ne moe imati vie od 9 lanova. Predsednika, zamenika predsednika i lanove Komisije bira parlament, na predlog poslanikih grupa, veinom glasova svih narodnih poslanika. Sednice Komisije su zatvorene za javnost, ali na predlog predsedavajueg, dvotreinska veina prisutnih lanova moe da odlui da sednica ili njen deo bude javan.48 Zakonom su blie razraene brojne nadlenosti koje Komisija ima pri vrenju nadzora nad obavetajnim i bezbednosnim slubama. Tako na primer, Komisija: kontrolie aktivnosti slubi u smislu usklaivanja njihovog rada sa usvojenom nacionalnom bezbednosnom politikom; razmatra nacrt budeta i nacrte drugih akata koji se odnose na finansiranje slubi; razmatra predloge zakona i drugih akata koji se odnose na rad slubi; razmatra predstavke, predloge i inicijative pojedinaca i organizacija koji se odnose na ovlaenja i nadlenosti Komisije; kontrolie primenu bezbednosnih i drugih mera od strane slubi, koju je naloio sud svojom odlukom ili koje slube preduzimaju bez odluke suda i dr.49 Neke od zakonom utvrenih oblika kontrole koje imaju karakter inspekcijskog nadzora, u ime Komisije sprovodi posebno ovlaena grupa od najmanje tri lana. Nju ine poslanici koalicije i opozicije u parlamentu, a bira je Komisija veinom svih lanova. Grupa se formira za svaki poseban sluaj inspekcijske kontrole, a grupa moe zahtevati od slube koju kontrolie uvid u sva dokumenta i druge materijale i podatke, ako su u vezi sa ovlaenjima i nadlenostima Komisije.50

47 48 49 50

Uporedi: Zakonom o parlamentarnoj kontroli obavetajnih i bezbednostnih slubi, Slubeni list RS, br. 26/03, l. 23, l. 6. Uporedi: Zakonom o parlamentarnoj kontroli obavetajnih i bezbednostnih slubi, Slubeni list RS, br. 26/03, l. 911. Uporedi: Zakonom o parlamentarnoj kontroli obavetajnih i bezbednostnih slubi, Slubeni list RS, br. 26/03, l. 1314 i dr. Uporedi: Zakonom o parlamentarnoj kontroli obavetajnih i bezbednostnih slubi, Slubeni list RS, br. 26/03, l. 12, l. 25.

25

Komisija podnosi parlamentu (Narodnom zboru), godinji izvetaj o radu i rezulatima kontrole slubi i u njemu predlae parlemantu donoenje odluka i zakljuaka koji se odnose na izvrenu kontrolu Zakonom je utvreno i koje informacije izvetaj ne treba da sadri, kao to su informacije o merama i aktivnostima slubi koje su od posebnog znaaja za nacionalnu bezbednost i dr.51

3.2. Opti osvrt na pravni okvir parlamentarne kontrole u Srbiji

Parlamentarna kontrola slubi bezbednosti odnosi se na kontrolu slubi bezbednosti od strane Narodne skuptine. Ona je utvrena Ustavom Republike Srbije (2006), a neposredno i posredno brojnim zakonima i podzakonskim aktima, kao na primer, Zakonom o narodnoj skuptini (2010), Poslovnikom narodne skuptine (2010), Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti (2007), Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji (2002), Zakonom o Vojnobezbednosnoj i Vojnooobavetajnoj agenciji (2009), Zakonom o tajnosti podataka (2009), Zakonom o zatiti podataka o linosti (2010), Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (2004), Zakon o Zatitniku graana (2005), Zakonom o Dravnoj revizorskoj instituciji (2005) i dr. Parlamentarnu kontrolu moemo razumeti i kao kontrolu u uem i kao kontrolu u irem smislu. U irem smislu kontrola nad bezbednosnim slubama Narodna skuptina vri se: donoenjem zakona koji reguliu nadlenosti, rad i kontrolu slubi bezbednosti, osnove njihove organizacije, meusobne odnose sa drugim organima i dr); odobravanjem i kontrolom budeta slubi bezbednosti; drugim nainima, kao na primer razmatranjem izvetaja drugih nezavisnih kontrolnih tela koja bira i razreava parlament a koja u okviru vrenja svojih ovlaenja takoe, u izvesnoj meri mogu da vre kontrolu slubi bezbednosti i neposrednom kontrolom sektora bezbednosti/bezbednosnih slubi (kroz poseban odbor koji nadzire rad slubi bezbednosti);

51

Uporedi: Zakonom o parlamentarnoj kontroli obavetajnih i bezbednostnih slubi, Slubeni list RS, br. 26/03, l. 34-35.

26

U uem smislu, parlamentarna kontrola slubi bezbednosti je prvenstveno vezana za rad nadlenog odbora Narodne skuptine koji vri nadzor nad radom tajnih slubi. Zato ovaj poslednji oblik kontrole svakako ima najvei znaaj usled ega je na ovom mestu posebno obraen. Naime, kljunu ulogu u nadzoru nad slubama bezbednosti od strane Narodne skuptine u Srbiji, kao i u drugim dravama, esto ima posebno stalno radno telo parlamenta. U Srbiji je to odbor Narodne skuptine koji je nadlean za rad slubi bezbednosti Odbor za odbranu i bezbednost/Odbor za kontrolu slubi bezbednosti. Narodna skuptina ima pravo da formira odbor za svaku oblast. Ovo pravo je od sutinskog znaaja, jer odbori odreuju dnevni red svojih sastanaka i imaju pravo da sprovode sasluanja i zahtevaju prisustvo ministara ili drugih funkcionera organa dravne uprave na svojim sastancima.52 Meutim, iako to na prvi pogled moe izgledati neobino, narodnim poslanicima, moe nedostajati, i esto nedostaje, politika volja da vre efikasan nadzor nad sektorom bezbednosti, pa i nad slubama bezbednosti. Ovaj problem je tesno povezan sa irim pitanjem autoriteta parlamenta kao institucije, linog integriteta narodnih poslanika, sa stepenom demokratinosti i profesionalnosti stranaka, kao i sa politikim prioritetima koje sebi stranke, pa samim tim i poslanici postavljaju. Zato po nekim miljenjima, bez obzira na pravni aspekt parlamentarne kontrole, postojanje politike volje da se kontrola vri je najtee unaprediti, a mere koje se u tom cilju preduzimaju daju rezultate tek posle protoka ne ba kratkog vremena.53 U prethodnom delu, koji je bio posveen politikoj i pravnoj kontroli uprave, ukazano je da Ustav Republike Srbije, utvruje da je jedna od nadlenosti Narodne skuptine da nadzire rad slubi bezbednosti.54 Ustav, kao najvii pravni akt ne razrauje blie naine na koji Narodna skutina vri nadzor. Zakon o Narodnoj skuptini, blie razrauje ustavne nadlenosti Narodne skuptine, koja u okviru njih, vri predstavniku, zakonodavnu, izbornu i kontrolnu funkciju. Zakon zatim, izmeu ostalog predvia da u okviru ostvarivanja kontrolne funkcije, vri nadzor nad radom slubi bezbednosti.55 Zakonom je takoe predvieno koji su postupci za donoenje akata i drugi postupci u Narodnoj skuptini, te da se oni blie ureuju Poslovnikom Narodne skuptine. Jedan od takvih postupaka je i postupak kontrole nad radom slubi bezbednosti. Narodna skuptina donosi: zakon, budet, zavrni raun, plan razvoja, prostorni plan, poslovnik, strategiju, rezoluciju, preporuku, odluku, zakljuak i autentino tumaenje zakona. Kroz podzakonske akte Narodne skuptine takoe se moe obezbediti i kontrola slubi bezbednosti.56 Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, takoe je predvieno da Narodna skuptina obavlja nadzor nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadlenog odbora Narodne skuptine.57 Zakonom o bezbednosno-informativnoj agenciji, u delu koji se odnosi

52

53

54 55 56 57

Uporedi: Saa Jankovi, Parlamentarna kontrola sektora bezbednosti, Antologija tekstova sa kola reforme sektora Bezbednosti, ISAC Fond Centar za meunarodne i bezbednosne poslove, Beograd, 2006, str. 101. Uporedi: Saa Jankovi, Parlamentarna kontrola sektora bezbednosti, Antologija tekstova sa kola reforme sektora Bezbednosti, ISAC Fond Centar za meunarodne i bezbednosne poslove, Beograd, 2006, str. 103. Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06, l. 99. st. 1. ta. 6. Uporedi: Zakon o Narodnoj skuptini, Slubeni glasnik RS br. 9/10, l. 7, l. 15. st. 3. ta. 2. Uporedi: Zakon o Narodnoj skuptini, Slubeni glasnik RS br. 9/10, l. 53. st. 1. ta. 14, l. 8. Uporedi: Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, Slubeni glasnik RS br. 16/07, l. 16. st.1.

27

na kontrolu rada ove Agencije, utvreno je da je direktor BIA duan da dva puta godinje podnese izvetaj o radu Agencije i o stanju bezbednosti Republike Srbije, Narodnoj skuptini i Vladi.58 U Zakonu o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, utvreno je da Narodna skuptina vri nadzor nad radom VBA i VOA u skladu sa odredbama zakona kojima se ureuju osnove ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije.59

3.2. Odbor za odbranu i bezbednost i Odbor za kontrolu slubi bezbednosti

3.2.1. Sadanje i budue stanje Uloga Odbora za kontrolu slubi bezbednosti Narodne skuptine Republike Srbije blie je ureena Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti i Poslovnikom Narodne skuptine. Ovde, meutim, treba razlikovati sadanje i budue stanje. Naime, novim Poslovnikom Narodne skuptine, u prelaznim i zavrnim odredbama predvieno je da postojei odbori (prema prethodnom Poslovniku), nastavljaju s dosadanjim delokrugom do konstituisanja Narodne skuptine u novom sazivu.60 To znai, da nadlenost i delokrug odbora, treba, u ovom trenutku posmatrati shodno odredbama ranijeg Poslovnika Narodne skuptine,61 ali i odredbama sadanjeg Poslovnika, koje e se aktivirati nakon narednih izbora.

3.2.2. Nadlenosti Odbora za odbranu i bezbednost Prema ranijem Poslovniku, u delu koji je jo uvek na snazi,62 nadzor nad slubama bezbednosti vri se kroz kontrolu celokupnog sektora bezbednosti od strane Odbora za odbranu i bezbednost. Nadlenosti Odbora za odbranu i bezbednost su da: razmatra predloge zakona, drugog propisa i opteg akta iz oblasti javne i dravne bezbednosti u Republici Srbiji, razmatra izvetaj o radu Ministarstva unutranjih poslova o stanju bezbednosti u Republici Srbiji, dostavljen Narodnoj skuptini na njen zahtev; vri kontrolu nad radom slubi bezbednosti kao i druga pitanja iz oblasti bezbednosti, u skladu sa zakonom. Odbor ima 17 lanova. Predsednik Odbora, 8 saziva Narodne skuptine Republike Srbije je narodni poslanik Duan Bajatovi (u periodu od 1 jula 2008. do 29. marta 2010. godine predsednik Odbora je bio poslanik SRS Dragan Todorovi), a lanovi su: lanovi ovog odbora su jo i narodni

58 59 60 61 62

Uporedi: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 42/02. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 52. Uporedi: Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 52/10, l. 295. Uporedi: Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 14/09 (preien tekst), l. 46. Uporedi: Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 14/09 (preien tekst, l. 46.

28

poslanici Aleksadar otri (ZES-SPO), Boidar Deli (SRS), Branimir oki (SRS), Marko urii (ZES-DS), eljko Ivanji (URS), Nataa Jovanovi (SRS), Miroslav Markievi (NS), Nenad Mili (LDP), Bajram Omeragi (SLPS), Konstantin Samofilov (ZES-DS), Vlajko Seni (URS-G17+), Edip erifof (ZES-DS), Dragan Todorovi (SRS), eljko Tomi (DSS) i Jadranko Vukovi (SRS).

3.2.3. Zakonske nadlenosti odbora Narodne skuptine koji vre kontrolu slubi bezbednosti Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti je utvreno da Odbor naroito: nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bezbednosti; nadzire usklaenost rada slubi bezbednosti sa strategijom nacionalne bezbednosti, strategijom odbrane i bezbednosno-obavetajnom politikom Republike Srbije; nadzire potovanje politike, ideoloke i interesne neutralnosti u radu slubi bezbednosti; nadzire zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka; nadzire zakonitost troenja budetskih i drugih sredstava za rad; razmatra i usvaja izvetaje o radu slubi bezbednosti; razmatra predloge zakona, drugih propisa i optih akata iz nadlenosti slubi bezbednosti; pokree inicijative i podnosi predloge zakona iz nadlenosti slubi; razmatra predloge, peticije i predstavke graana koji su upueni Narodnoj skuptini u vezi sa radom slubi bezbednosti i predlae mere za njihovo reavanje i o tome obavetava podnosioca; utvuje injenice o uoenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu slubi i njihovih pripadnika i o tome donosi zakljuke; izvetava Narodnu skuptinu o svojim zakljucima i predlozima.63

3.2.4. Nadlenosti Odbora za kontrolu slubi bezbednosti Ove nadlenosti Odbora koje se odnose na kontrolu slubi bezbednosti su ponovljene i u novom Poslovniku Narodne skuptine Republike Srbije, ali je Poslovnikom utvreno da Odbor obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom i poslovnikom. Takoe, Poslovnikom je utvreno da je re o Odboru za kontrolu slubi bezbednosti, koji je izdvojen iz ireg sektora bezbednosti (pored Odbora za kontrolu slube bezbednosti postoji i poseban Odbor za odbranu i unutranje poslove). Odbor ima 9 lanova.64 Prema tome, u buduem sazivu Narodne skuptine, postojae dva odbora koji se u najirem smislu bave kontrolom sektora bezbednosti. Jedan od njih, iskljuivo se odnosi na parlamentarnu kontrolu slubi bezbednosti, to je, ini se, znaajan napredak u parlamentarnoj kontroli slubi bezbernosti. Postojei Odbor za odbranu i bezbednost, na taj nain e prestati da postoji.

3.2.5. Zakonske obaveze direktora slubi bezbednosti prema odboru Narodne skuptine koji vri kontrolu slubi bezbednosti Prema zakonu, pozivu za sednicu Odbora duan je da se odazove direktor slube bezbednosti. Ako je direktor slube bezbednosti spreen da prisustvuje sednici Odbora, duan je da na

63 64

Uporedi: Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, Slubeni glasnik RS br. 16/07, l. 16. Uporedi: Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 52/10, l. 46, l. 66.

29

sednicu uputi svog zamenika, odnosno ovlaenog predstavnika. Sednice Odbora mogu biti zatvorene za javnost. U tom sluaju, predsednik Odbora obavetava javnost o radu Odbora, saglasno odlukama donetim na sednici Odbora. Direktor slube bezbednosti, najmanje jednom u toku redovnog zasedanja Narodne skuptine, podnosi Odboru izvetaj o radu slube (redovni izvetaj). Direktor slube bezbednosti podnosi izvetaj Odboru i po potrebi ili na zahtev Odbora (vanredni izvetaj).65 Direktor slube bezbednosti duan je, na zahtev Odbora, da omogui lanovima Odbora pristup u prostorije slube, dozvoli im uvid u dokumentaciju, prui podatke i informacije o radu slube i odgovori na njihova pitanja u vezi sa radom slube. lanovi Odbora ne mogu od slubi bezbednosti traiti podatke o: identitetu sadanjih i bivih saradnika slube; pripadnicima slube sa prikrivenim identitetom; treim licima kojima bi otkrivanje tih podataka moglo da teti; metodima pribavljanja obavetajnih i bezbednosnih podataka; akcijama koje su u toku; nainu primene posebnih postupaka i mera; podacima i informacijama koje su pribavljene razmenom sa stranim slubama i meunarodnim organizacijama; tajnim podacima i informacijama drugih dravnih organa u posedu slube. lanovi Odbora i lica koja uestvuju u njegovom radu duni su da tite i uvaju poverljive informacije do kojih se dolo u radu Odbora i posle prestanka lanstva, odnosno rada u Odboru. lanovi odbora potpisuju izjavu o obavezi uvanja tajne posle izbora u Odbor, a lica koja uestvuju u radu odbora pre poetka angaovanja u Odboru.66

3.3. Postupak kontrole nad radom slubi bezbednosti i rad Odbora u 8. sazivu Narodne skuptine

3.3.1. Postupak kontrole Postupak kontrole nad radom slubi bezbednosti utvren je novim Poslovnikom Narodne skuptine (2009).67 Narodna skuptina obavlja nadzor nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadlenog odbora. Narodna skuptina vri nadzor razmatranjem godinjeg izvetaja nadlenog odbora o izvrenom nadzoru nad radom slubi bezbednosti.

65 66 67

Uporedi: Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, Slubeni glasnik RS br. 16/07, l. 1718. Uporedi: Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, Slubeni glasnik RS br. 16/07, l. 1920. Uporedi: Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 52/10 , l. 230233.

30

Izvetaj o izvrenom nadzoru nad radom slubi bezbednosti za prethodnu godinu, sa zakljucima i eventualnim predlogom mera, nadleni odbor podnosi Narodnoj skuptini do kraja marta tekue godine. Sednice nadlenog odbora mogu biti zatvorene za javnost. Odluku o obavetavanju javnosti s ove sednice donosi nadleni odbor. Sednici nadlenog odbora koja je zatvorena za javnost, mogu prisustvovati lanovi odbora, odnosno njihovi zamenici, koji su potpisali izjavu o obavezi uvanja tajne posle izbora za lana Odbora, odnosno zamenika lana Odbora. Sednici nadlenog odbora mogu prisustvovati sekretar odbora i zaposleni u Slubi Narodne skuptine koje odredi generalni sekretar Narodne skuptine, koji su potpisali izjavu o obavezi uvanja tajne. Obrazac izjave o obavezi uvanja tajne propisuje generalni sekretar Narodne skuptine.

3.3.2.Dosadanji rad Odbora za odbranu i bezbednost u vezi sa kontrolom slubi bezbednosti tokom 8. redovnog saziva Narodne skuptine Od 1. jula 2008. godine, odrana je (do jula 2011. godine) 41. sednica Odbora za odbranu i bezbednost. Prema dostupnim podacima, rad nekoliko sednica odbora bio je posveen slubama bezbednosti.68 Na sedmoj sednici Odbora za bezbednost koja je odrana 17. marta 2009. godine, razmatran je izvetaj o radu Bezbednosno-informativne agencije za 2008. godinu i izvetaj o stanju bezbednosti u Republici Srbiji. lanovima Odbora izvetaje je predstavio direktor BIA Saa Vukadinovi, koji je u svom obraanju istakao da je stanje bezbednosti u Republici Srbiji stabilno. On je naveo da je najvea pretnja bezbednosti protivpravno proglaenje nezavisnosti Kosova i Metohije, kao i da u drugim delovima Srbije postoje rizici za destabilizaciju. Na jugu Srbije se javlja ekstremizam, a u pojedinim regionima postoje grupe koje deluju sa pozicije verskog i ideolokog radikalizma. On je ocenio da bi tenzije na severu Kosova i Metohije i pokuaj njihovog stavljanja pod kontrolu Pritine mogao da dovede do akcija teroristikih grupa i destabilizacije ukupnih prilika. BIA je u protekloj godini, postupajui po Zakonu o saradnji sa hakim tribunalom, bila angaovana na lociranju i hapenju Stojana upljanina i Radovana Karadia. U duoj raspravi, u kojoj je direktor BIA odgovarao na pitanja narodnih poslanika, istaknute su teme stanja na Kosovu i Metohiji nakon dolaska Misije EULEKS, trgovine ljudima, trgovine organima na Kosovu i Metohiji, interesovanjima stranih obavetajnih slubi, istrage o unitavanju dosijea nakon 5. oktobra 2000. godine, odnosima BIA i obavetajnih slubi drugih drava, dokumentaciji o zloinima OVK na prostoru Kosova i Metohije. lanovi Odbora imali su zamerke na terminologiju koja se koristi pri izradi ovakvih izvetaja, a razgovaralo se i o korienju svih zakonskih mogunosti koje Odbor ima za nadzor nad slubama bez-

68

Ovi i drugi podaci o radu Odbora za odbranu i bezbednost mogu se pronai na delu web prezentaciji Narodne skuptine: http://www.parlament.gov.rs/ aktivnosti/narodna-skup%C5%A1tina/radna-tela/odbori,-pododbori,-radnegrupe.967.html?offset=0 (pregledano dana 3.07.2011 godine).

31

bednosti, kao i o mogunosti zatvaranja sednica Odbora za javnost pri podnoenju ovakvih izvetaja. Odbor za odbranu i bezbednost odrao je 23. marta 2009. sednicu na kojoj je direktor BIA Saa Vukadinovi trebalo da odgovara na pitanja lanova Odbora u vezi sa radom te agencije, ali je direktor BIA bio spreen da prisustvuje sednici Odbora, a sedam lanova Odbora iz Demokratske stranke, G 17 plus i Srpskog pokreta obnove trailo da se ova sednica odloi dok se ne postigne dogovor o nainu kontrole rada BIA. lanovi Odbora koji su bili prisutni na sednici odluili su da obaveste predsednika Republike Srbije i Saveta za nacionalnu bezbednost Borisa Tadia da je ugroeno ostvarivanje skuptinskog nadzora na radom Bezbednosno-informativne agencije. I naredne dve sednice Odbora bile su posveene kontroli bezbednosnih slubi tanije BIA. Odbor za odbranu i bezbednost odrao je 9. sednicu 3. aprila 2009. godine, na ijem dnevnom redu su bila pitanja direktoru Bezbednosno-informativne agencije Sai Vukadinoviu. S obzirom na to da je sednici prisustvovalo est lanova Odbora, Predsednik Odbora obavestio je prisutne lanove Odbora da je dobio zahtev za odlaganje ove sednice, koji je potpisalo sedam lanova Odbora. U zahtevu je predloeno da lanovi Odbora, pre nego zatrae odgovore na pitanja upuena direktoru Bezbednosno-informativne agencije u vezi sa radom Agencije, zajedniki utvrde strategiju i nain vrenja skuptinskiog nadzora nad radom slubi bezbednosti. To je bio i dnevni red 10. sednice, na kojoj su lanovi Odbora u raspravi izneli vie predloga i sugestija o nainu utvrivanja procedure za kontrolu slubi bezbednosti, nakon ega je Odbor jednoglasno odluio da u narednih mesec dana lanovi Odbora posete Bezbednosno-informativnu agenciju, Vojnoobavetajnu agenciju i Vojnobezbednosnu agenciju kako bi se upoznali sa njihovim radom i dogovorili o nainu parlamentarne kontrole tih slubi. Takoe je odlueno da skuptinske slube pripreme uporedni pregled sa podacima iz prakse drugih zemalja u oblasti civilne kontrole slubi bezbednosti. Ubrzo je usledila i 12. sednica Odbora, na kojoj je Odbor razmatrao izvetaj o radu VBA. Na sednici je uestvovao i direktor VBA Svetko Kova sa saradnicima, koji je ocenio da je ova Agencija uspeno obavila svoje zadatake iz oblasti bezbednosne zatite, pri emu je ocenio da je bezbednostna situacija u Ministarstvu odbrane i Vojsci bila stabilna i bez znaajnijih problema. Kova je naveo da je Vojnobezbednosna agencija izmeu ostalog, bila angaovana i na spreavanju aktivnosti organizovanih kriminalnih grupa, ije aktivnosti su bile usmerene posebno prema Vojsci Srbije i Ministarstvu odbrane. VBA je takoe bila angaovana i na suprotstavljanju svim vidovima obavetajnih i kontraobavetajnih aktivnosti stranih slubi. Kova je naglasio da je saradnja sa Bezbednosno-informativnom agencijom podignuta na vii nivo i da to predstavlja novi kvalitet i ponovio da pripadnici Vojske Srbije nemaju nikakvih kontakata sa bilo kojim hakim optuenikom.lanovi Odbora postavili su veliki broj pitanja direktoru VBA u vezi sa aktivnostima Agencije. Jedan broj pitanja bio je vezan za odnos Srbije prema NATO, kao i za javne nabavke i kriminal u vojsci. Narodni poslanici su ocenili da je Izvetaj o radu VBA u proloj godini uraen detaljno. Konstatovali su da se Vojnobezbednosna agencija u svemu drala zakonskih okvira, sugerisali da se ubrzaju reforme u ovoj oblasti, a posebno su pozitivno ocenili uspostavljenu saradnju vojnih i civilnih slubi bezbednosti. Odbor je zatim, jednoglasno usvojio Izvetaj o radu Vojnobezbednosne agencije u 2008. godini.

32

lanovi Odbora za odbranu i bezbednost posetili su 23. aprila 2009. godine Bezbednosnoinformativnu agenciju. Poseta je realizovana u skladu sa zakljukom Odbora da se posete sve tri slube bezbednosti u Republici Srbiji. Tema razgovora sa direktorom Bezbednosno-informativne agencije i njegovim najbliim saradnicima bio je nain za to kvalitetnijeg ostvarivanja uloge Odbora u skuptinskom nadzoru rada Bezbednosno-informativne agencije, u skladu sa Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Na petnaestoj sednici Odbora za bezbednost koja je odrana 13. januara 2010. godine, razmatrao se izvetaj o radu BIA za period mart-oktobar 2009. godine. Na sedamnaestoj sednici Odbora odranoj 23. februara 2010. godine, razmatran je izvetaj o radu Vojnobezbednosne agencije u periodu od 1. januara do 30. novembra 2009. godine, a na osamnaestoj sednici, koja je odrana 1. marta. 2010. godine, Odbor je prvi put razmatrao izvetaj o radu Vojnoobavetajne agencije za 2008. godinu, a lanovima Odbora izvetaj o radu VOA predstavio je zamenik direktora Dragan Vladisavljevi, koji je sa saradnicima prisustvovao sednici Odbora. Na dvadeset sedmoj sednici odranoj 7. juna 2010. godine, Odbor za odbranu i bezbednost razmotrio je Izvetaj o radu Vojnobezbednosne agencije od 1. decembra 2009. godine do 30. aprila 2010. godine. Na dvadeset osmoj sednici odranoj 29. juna 2010., Odbor za odbranu i bezbednost razmotrio je Izvetaj o radu Bezbednosno-informativne agencije za period novembar 2009 april 2010. godine i Izvetaj Bezbednosno-informativne agencije o stanju bezbednosti u Republici Srbiji. Odbor za odbranu i bezbednost razmotrio je na sednici odranoj 29. juna Izvetaj o radu Vojnoobavetajne agencije za period od 1. decembra 2009. godine do 31. maja 2010. godine itd. Prema dostupnim podacima, moe se zakljuiti da je Odbor za odbranu i bezbednost na svojim sednicama u ovom sazivu Narodne skuptine, znaajnu panju posvetio razmatranju izvetaja i kontroli bezbednosnih agencija, ali da je i manji broj lanova Odbora i obrazovanje posebnog odbora koji bi se bavio samo pitanjem kontrole slubi to je i uinjeno novim Poslovnikom, dobro reenje s obzirom na veoma iroko postavljene nadlenosti sadanjeg Odbora za odbranu i bezbenost u sektoru bezbednosti.

3.4. Znaaj drugih odbora Narodne skuptine u kontroli slubi bezbednosti

Po pitanju budeta, parlament ima pravo da odobri, ne odobri ili izmeni budet svih snaga bezbednosti ukljuujui i budete tajnih slubi. Prema nekim miljenjima, najjai argument narodnih poslanika pri nadzorom nad tajnim slubama lei u njihovom pravu da odluuju o budetu i kontroliu njegovo troenje. Budet, ako je sainjen u skladu sa principima legalnosti, sveobuhvatnosti, periodinosti, transparetnosti i dr. daje najbolju sliku planiranih i ostvarenih aktivnosti sektora bezbednosti, pa i tajnih slubi koje su njegov sastavni

33

deo. Kroz optu kontrolu nad budetom, Narodna skuptina se stara o tome da novac bude potroen za pravu stvar i najefikasniji nain, a etiri osnovne faze budetskog procesa su: planiranje (u kojoj poslanici mogu svojim predlozima uticati na konaan predlog budeta koji skuptini dostavlja izvrna vlast); odobravanje (u kojoj skuptina pokazuje svoju pravu mo kontrole nad izvrnom vlau); izvrenje (u kojoj pralament vri kontrolu uporeivanjem planiranog i ostvarenog odnsno izvrenog) i revizija odnosno usvajanje zavrnog rauna (kada parlament daje ili uskrauje konano odobrenje na troenje izvrne vlasti, kojim se vri pregled utroka i ostvarenih rezultata i vri njihovo uporeivanje sa postavljenim ciljevima).69 Znaajnu ulogu u ovom procesu ima Odbor za finansije, republiki budet i kontrolu troenja javnih sredstava. Odbor za finansije, republiki budet i kontrolu troenja javnih sredstava razmatra predlog zakona i drugog opteg akta i druga pitanja iz oblasti: sistema finansiranja dravnih funkcija, poreza, taksa i drugih javnih prihoda; republikog budeta i finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; zavrnog rauna budeta, zavrnih rauna finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i revizije zavrnih rauna; zajmova, garancija i igara na sreu; javnog duga i finansijske imovine Republike Srbije; javnih nabavki; kreditno-monetarnog, bankarskog, deviznog i carinskog sistema; osiguranja imovine i lica; imovinsko-pravnih odnosa i eksproprijacije; plaanja i platnog prometa,hartija od vrednosti i trita kapitala; spreavanja pranja novca i borbe protiv korupcije; raunovodstva i revizije; kao i druga pitanja iz oblasti finansija. Odbor takoe: razmatra izvetaj Dravne revizorske institucije, o emu podnosi izvetaj sa stavovima i preporukama Narodnoj skuptini; kontrolie primenu republikog budeta i prateih finansijskih planova u smislu zakonitosti; svrsishodnosti i efikasnosti troenja javnih sredstava, o emu podnosi izvetaj sa predlogom mera Narodnoj skuptini. Odbor obavlja i druge poslove, u skladu sa zakonom i ovim poslovnikom. Odbor ima 17 lanova. Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji, ne sadri odredbu koja predvia tajnost budeta BIA, a na samoj veb prezentaciji BIA, moe se pronai podatak da su sredstva u budetu za BIA u 2009. godini, bila 3.510.866.000,00 dinara, od ega je 2.608.568.000,00 dinara bilo predvieno i odobreno za plate, dodatke, socijalna davanja, naknade trokova i nagrade zaposlenih, 333.641.000,00 za stalne trokove, usluge po ugovoru, tekue popravke i odravanje,a 570.657.000,00 za maine, opremu, materijal, poreze i takse. Rebalansom budeta ukupan iznos je u izvesnoj meri smanjen.70 Zakon o VBA i VOA govori da podaci o finansijskom i materijalnom poslovanju ove dve agencije predstavljaju tajne podatke u skladu sa propisima kojima se ureuje oblast tajnih podataka. Od 2006. ogodine, u budetu Srbije predstavljeni su i budeti (odreene stavke) vojnih slubi bezbedsnosti) te su na taj nain dostupni iroj javnosti. Poto se i ove dve agencije finansiraju iz dravnog budeta, svakako da javnost ima pravo da zna koliki deo budeta

69

70

Uporedi: Saa Jankovi, Parlamentarna kontrola sektora bezbednosti, Antologija tekstova sa kola reforme sektora Bezbednosti, ISAC Fond Centar za meunarodne i bezbednosne poslove, Beograd, 2006, str. 106. Podaci o budetu su dostupni na veb prezentaciji BIA: http://www.bia. gov.rs/budzet.htm(pregledano dana 4.07.2011. godine).

34

otpada na rad vojnih agencija, i koliki su neki opti trokovi, na slian nain na koji je to prezentovano na veb prezentaciji BIA, te se ini da je ova zakonska odredba nepotrebna.71 I na kraju, Dravna revizorska institucija, ima mogunost kontrole finansiranja i slubi bezbednosti, kroz opte nadlenosti utvrene Zakonom o dravnoj revizorskoj instituciji. Kroz izvetaj koji podnosi Odboru za Odbor za finansije, republiki budet i kontrolu troenja javnih sredstava, moe doi i do rezultata finansijskog oditoringa i tajnih slubi, o emu, kao i sa drugim delovima izvetaja podnosi izvetaj sa stavovima i preporukama Narodnoj skuptini. Na slian nain Odbor za ustavna pitanja i Odbor za informisanje, razmatraju izvetaje Zatitnika graana i Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, o emu e vie rei biti neto kasnije.

3.5. Neke kontroverze u vezi sa zakonodavnim okvirom parlamentarne kontrole

Na prvi pogled, ini se da su ovlaenja Odbora takva da obezbeuju mogunost za ostvarivanje kvalitetnog parlamentarnog nadzora nad radom slubi bezbednosti. Novi poslovnik Narodne skuptine izdvojio je ovaj Odbor od ostatka sektora bezbednosti, to svakako treba da utie na efikasnost rada ovog Odbora. Ipak, za adekvatan nadzor, neophodna su i struna znanja lanova Odbora, a rad odbora ne bi smeo da bude sveden samo na estomesena razmatranja izvetaja o radu slubi bezbednosti. Druga stvar koja treba da zabrine lei u injenici da, iako i zakon i poslovnik govore o neposrednoj i posrednoj kontroli slubi bezbednosti, kontrolna uloga Narodne skuptine je, ipak, posredna. Ona se uvek ostvaruje preko Odbora, jer je neposredni nadzor samo formalan, zato to Narodna skuptina vri navodni neposredan nadzor razmatranjem godinjeg izvetaja nadlenog odbora o izvrenom nadzoru nad radom slubi bezbednosti znai, preko Odbora, odnosno godinjeg izvetaja koji Narodnoj skuptini upuuje Odbor. Primetno je da, prema odredbama zakona, slube (agencije) jesu dune dva puta godinje, za vreme redovnih zasedanja da podnose izvetaj Odboru, a da nadleni odbor podnosi godinji izvetaj Narodnoj skuptini. ini se da bi loginije bilo da Narodna skuptina dva puta godinje razmatra izvetaj Odbora. Jedno od osnovnih pravila koja se odnose na vrioce pojedinih funkcija, ukljuujui tu i narodne poslanike lanove Odbora, koji kao i drugi narodni poslanici imaju poloaj funkcionera, jeste njihov odnos prema tajnim podacima. On je danas zasnovan na pravilu need

71

Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 59.

35

to know odnosno neophodno da znaju. Da bi lanovi Odbora za bezbednost sklopili celokupnu sliku o radu slubi, naroito povodom izvetaja koji im slube dostavljaju, morali bi da budu u mogunosti da imaju uvid u svaku informaciju bez obzira na stepen tajnosti. To je meutim, spreeno Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, koji taksativno nabraja informacije, odnosno dokumente koje sadre odreene informacije a koje narodni poslanici lanovi Odbora ne mogu traiti od slubi, to se takoe moe smatrati jednim od nedostataka ovog oblika kontrole. Prema nekim miljenjima, jo jedan nedostatak zakonskog okvira je u tome to zakonima koji reguliu poloaj i rad tajnih slubi nije predviena obaveza agencija da predsednik vlade i predsednik parlamenta, po funkciji, dobijaju informacije, izvetaje i procene bezbednosnih slubi, to je esta praksa u uporedno-pravnim sistemima.72 Narodna skuptina, odnosno nadleni skuptinski odbor nema uticaj na izbor niti daje bilo kakvo miljenje na izbor direktora Bezbednosno-informativne agencije, direktora VOA i VBA niti generalnog inspektora. Dok direktora BIA bira i razreava Vlada (bez daljih zakonskih odrednica na koji nain), direktora VBA i VOA i njihove zamenike postavlja i razreava predsednik Republike ukazom na predlog ministra odbrane, ako se radi o profesionalnom vojnom licu, odnosno Vlada, na predlog ministra odbrane u skladu sa zakonom kojim se ureuje poloaj dravnih slubenika. Generalnog inspektora za kontrolu Vojnobezbednosne i Vojnoobavetajne agencije postavlja Vlada na predlog ministra odbrane, a uz miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost. Prema nekim miljenjima, imajui u vidu da je parlament najvaniji instrument demokratske civilne kontrole i nadzora sektora bezbednosti, veliki nedostatak ovih zakona je u tome to parlamentarni odbor nije nadlean za razmatranje kandidature za ove poloaje, niti je nadlean da obavlja razgovore sa kandidatima, a jo manje da daje miljenje o njima.73 Meutim, iako bi to svakako bilo poeljno, moramo se vratiti na prethodno poglavlje, u kome je detaljno objanjena politika i pravna kontrola uprave. Poto su agencije (slube) organi dravne uprave, i poto prema optem reimu direktore organa uprave u sastavu ministarstva odnosno posebnih organizacija postavlja Vlada, osim u sluaju vojnih lica oficira Vojske Srbije kada ih moe postavljati Predsednik Republike, dalje proizilazi da su direktori slubi tzv. dravni slubenici na poloaju (a ne funkcioneri), te je ovo zakonsko reenje jedino mogue i logino. Neko drugo reenje zahtevalo bi redizajniranje organizacionog oblika tajnih slubi, odnosno njihovo izvlaenje iz pozitivno pravnog pojma i reima dravne uprave iz kojih proizilazi da su organi dravne uprave: ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (znai i agencije odnosno slube bezbednosti), to ponovo zahteva veoma detaljno i komplikovano objanjenje i analizu. I poslednje, stvaranje novog odbora Narodne skuptine koji e se baviti iskljuivo pitanjem kontrole slubi bezbednosti ini se dobrim reenjem, jer iz prethodnog pregleda aktivnosti Odbora za odbranu i bezbednost jasno proizilazi, da ovaj Odbor koji vri kontrolu celoku72 Uporedi:Predrag Petrovi, Kritiki osvrt na Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji, Bezbednost zapadnog Balkana, Beogradska kola za studije bezbednosti, Centar za civilno-vojne odnose, br. 15, oktobar-decembar 2009, str. 17. Uporedi: Uporedi:Predrag Petrovi, Kritiki osvrt na Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji, Bezbednost zapadnog Balkana, Beogradska kola za studije bezbednosti, Centar za civilno-vojne odnose, br. 15, oktobar-decembar 2009, str. 15.

73

36

pnog sektora bezbednosti, nema dovoljno vremena da se u odgovarajuoj meri posveti parlamentarnoj kontroli slubi bezbednosti odnosno agencijama. Meutim, s obzirom na injenicu da predsednik sadanjeg, ali i budueg odbora ne uestvuju u radu Saveta za nacionalnu bezbednost, ve je Savet iskljuivo formiran od predstavnika izvrne vlasti, zabrinjava odsustvo bilo kakvog odnosa u vezi sa kontrolom slubi bezbednosti izmeu zakonodavne i izvrne vlasti, odnosno izmeu odbora Narodne skuptine i same Narodne skuptine s jedne, i Saveta za nacionalnu bezbednost sa druge strane, o emu e vie rei biti u delu koji se odnosi na izvrnu vlast i kontrolu slubi bezbednosti. Zato se ini da je kontrola slubi bezbednosti ostala ekskluzivitet izvrne vlasti, dok je parlamentarna kontrola kao takva jo uvek uglavnom sekundarna.

37

38

4. Kontrola slubi bezbednosti od strane nezavisnih kontrolnih tela

U prethodnom delu, analizirana je kontrolna uloga Narodne skuptine u odnosu na slube bezbednosti. Pomenuti oblici parlamentarne kontrole slubi bezbednosti se, meutim, na ovaj nain ne iscrpljuju. Znaajnu ulogu u parlamentarnoj kontroli slubi bezbednosti svakako imaju i nezavisna kontrolna tela. Redovni (godinji) i drugi izvetaji koji Narodnoj skuptini podnose kontrolni organi i tela, ukljuujui i godinji izvetaj Poverenika za pristup informacijama od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i Zatitnika graana mogu biti potencijalno snano sredstvo za uravnoteenje vlasti u sistemu podele vlasti. U tom kontekstu, postoji mogunost da povodom uoenih nepravilnosti u radu organa javne uprave (pa samim tim i slubi bezbednosti kao organa dravne uprave), kojima se na primer ukazuje na nepravilan i nezakonit rad i postupanje izvrne vlasti i organa uprave, nadleno radno telo (odbor) usvoji odreene zakljuke, a zatim i da Narodna skuptina, takve zakljuke, koji su, kao podzakonski akti Narodne skuptine obavezujui i izvrujui za izvrnu vlast (Vladu) usvojeni na plenarnoj sednici. Na taj nain, Narodna skuptina moe znaajno da utie na otklanjanje negativnih tendencija i pojava, a naroito na spreavanja daljih nezakonitosti i nepravilnosti organa javne uprave, pa, izmeu ostalog i u domenu rada tajnih slubi. S druge strane, nadlenosti i ovlaenja nezavisnih kontrolnih tela ukazuju i na njihovu mogunost da posredno, u skladu sa principom neophodnost da zna (need to know), u okviru poverenih im nadlenosti, kontroliu i slube bezbednosti. Na ovom mestu ukazaemo samo na posrednu kontrolu slubi koje vre dva nezavisna kontrolna tela u Srbiji, Zatitnik graana i Poverenik za pristup informacijama i zatitu podataka o linosti. O znaaju Dravne revizorske institucije kao nezavisnom kontrolnom u sistemu kontrole slubi u izvesnoj meri smo ve govorili u prethodnom delu koji se odnosi na parlamentarnu kontrolu slubi bezbednosti.

39

4.1. Razvoj nezavisnih kontrolnih tela u Srbiji

U Srbiji, do nastanka i razvoja kontrolnih, nezavisnih i samostalnih sui generis organa i tela dolazi tek reformom pravnog sistema koja je usledila nakon demokratskih promena od 5. oktobra 2000. godine. U procesu raspada bive SFRJ, ni Ustav Srbije iz 1990. godine, niti Ustav Savezne Republike Jugoslavije iz 1992. godine, nije predvideo ovu instituciju. U represivnom reimu tokom devedesetih godina u Srbiji, ljudska prava bila su znatno suena, pa mesta za ombudsmana kao zatitnika prava graana i nezavisne kontrole uprave, kao i za druge kontrolne organe, nije ni bilo. Do toga je moglo doi tek nakon petooktobarskih promena 2000. godine. Prvo takvo telo ustanovljeno zakonom na nivou Republike Srbije bila je Republika radiodifuzna agencija 2002. godine. Vremenom su zakonom ustanovljeni i drugi kontrolni inokosni i kolegijalni organi i tela, kao, na primer, Poverenik za informacije od javnog znaaja (2004) i zatitu podataka o linosti (2008), Zatitnik graana (2005), Nacionalna revizorska institucija (2005), Komisija za zatitu konkurencije (2005), Agencija za borbu protiv korupcije (2008), kojoj je prethodio Odbor za reavanje sukoba interesa (2005), Poverenik za zatitu ravnopravnosti (2009) i druga. Danas u pravnom sistemu Srbije postoji izraen pluralitet veoma razliitih oblika nezavisnih kontrolnih organa i tela. U nadlenosti veine nezavisnih kontrolnih organa/tela je da vre spoljnu kontrolu organa javne uprave. Treba, meutim, napomenuti, da je izraz koji se u Srbiji odomaio za kontrolne organe nezavisni dravni organi. Ovaj izraz nije sasvim adekvatan jer nam on ne ukazuje ta je osnovno svojstvo i koja je osnovna uloga ovih organa. Zar nisu i sudovi nezavisni dravni organi? Zar to nije i javno tuilatvo? ta je Ustavni sud ili Narodna banka Srbije? Ustav Republike Srbije definie i npr. Visoki savet sudstva kao nezavisan i samostalan organ.74 Iako to zahteva posebnu analizu, kljuna karakteristika kontrolnih organa ili tela odnosno njihova differentia specifica u odnosu na ostale dravne organe i tela je u tome to ona vre spoljnu (parlamentarnu) kontrolu izvrne vlasti, a pre svaga javne uprave. To je istovremeno jedina zajednika odlika ovih nezavisnih dravnih organa. U svemu ostalom, po svojoj prirodi, organizaciji, delokrugu i dr, ona su veoma razliita.75 Drugi izraz koji se takoe esto pogreno koristi za kontrolne organe i tela, je izraz regulatorna tela. Ovaj pojam, u naem pravnom sistemu najvie asocira na javne agencije, koje po svojim nadlenostima i delokrugu u izvesnoj meri podseaju na amerike nezavisne izvrne agencije. Naime, Zakonom o javnim agencijama (2005) predvieno je da su javne agencije organizacije (znai ne dravni organi), koje se osnivaju za razvojne, strune i regulatorne poslove od opteg interesa, a ije organe (upravni odbor i direktora, ako posebnim zakonom nije drugaije odreeno) bira i razreava Vlada kao osniva. I pored garancija nezavisnosti, one u velikoj meri zavise od resornih ministarstava i od Vlade. Javne agencije ne vre poslove spoljne kontrole javne uprave. ak bi mogli rei da ne vre kontrolu javne uprave

74 75

Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 53. Uporedi: Vladan Popov, Ustav i kontrolni organi (nezavisni dravni organi) pokuaj odreenja mesta i uloge kontrolnih organa u ustavnom sistemu, u: emernik, B, Mani, J. i Ledenian B. (urednici). Narodna skuptina Republike Srbije i nezavisni dravni organi/tela. Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Srbiji, str. 4253.

40

shodno javnim ovlaenjima koja im zakonom mogu biti poverena. Od ovih agencija, treba razlikovati npr. Agenciju za borbu protiv korupcije koja ima status dravnog organa i Republiku radiodifuznu agenciju kao samostalnu odnosno nezavisnu organizaciju koja vri javna ovlaenja. Organe ovih agencija imenuje i razreava parlament, one podnose godinji izvetaj Narodnoj skuptini i imaju karakter kontrolnog mehanizma u svojim oblastima, te je veoma sporno da li bi ova dva poslednja oblika uopte mogla da nose naziv agencija.76 Kako u osnovi svih kontrolnih tela stoji Zatitnik graana (ombudsman), najpre emo panju posvetiti nadlenostima ovog organa, a ovim pregledom obuhvaen je jo i Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti. Naravno, kao to je to prethodno pomenuto, i drugi kontrolni organi i tela mogu imati izvesnu, posrednu ulogu u kontroli slubi bezbednosti, koja proistie iz njihove nadlenosti, poput, Agencije za borbu protiv korupcije i Dravne revizorske institucije. Zatitnik graana i Dravna revizorska institucija su Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine postali kontrolni organi ustavnog ranga. Na ovom mestu, treba ukazati i na osnovnu, sutinsku razliku izmeu ova dva organa: za razliku od Zatitnika graana koji sprovodi neformalan postupak i ija preporuka nema obavezujue pravno dejstvo za organ kome je upuen, to nije sluaj sa Poverenikom, koji ima imperijum, jer su mu u oblasti pristupa informacijama i zatite podataka o linosti poverena klasina upravna ovlaenja. Na primer, u oblasti slobode pristupa informacijama, Poverenik vri instancionu kontrolu (kontrola po albi) i donosi konani upravni akt koji je za sve nadzirane organe konaan, obavezujui i izvran, dok mu je u oblasti zatite podataka o linosti, poveren izmeu ostalog, i nadzor nad sprovoenjem ovog zakona, u okviru ega je Poverenik dobio i izvesna inspekcijska ovlaenja.

4.2. Zatitnik graana

4.2.1. Nastanak i razvoj institucije Zatitnika graana Institucija ombudsmana (Zatitnik graana), uvedena je u pravni sistem Republike Srbije, Zakonom o zatitniku graana 2005. godine. Zakon je ostavio rok Narodnoj skuptini da izabere Zatitnika graana u roku od 6 meseci od dana donoenja ovog zakona, ali je Narodna skuptina Zatitnika graana imenovala tek nakon donoenja Ustava u oktobru 2006. godine i jo jednog kruga parlamentarnih izbora iz januara 2007. godine, u junu 2007. godine. Ustav iz 2006. godine je instituciju ombudsmana Zatitnika graana podigao na ustavni nivo. Ustavom je predvieno: Zatitnik graana je nezavisan dravni organ koi titi prava
76 Uporedi: Dejan Milenkovi, Aktuelni probelmi ostvarivanja i instuticionalne zatite ljudskih prava: Poverenik za informacije od javnog znaaja, Evropske integracije, br. 12/2010, Slubeni glasnik, Beograd, str. 10.

41

graana i kontrolie rad organa dravne uprave, organa nadlenog za pravnu zatitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzea i ustanova kojima su poverena javna ovlaenja. Zatitnik graana nije ovlaen da kontrolie rad Narodne skuptine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tuilatava. Zatitnika graana bira i razreava Narodna skuptina u skladu sa Ustavom i zakonom. Zatitnik graana za svoj rad odgovara Narodnoj skuptini. Zatitnik graana uiva imunitet kao narodni poslanik. O imunitetu Zatitnika graana odluuje Narodna skuptina. O zatitniku graana se donosi zakon.77 Iz same ustavne odredbe se vidi da osnovni zadatak zatitnika graana jeste da kontrolie rad organa dravne uprave. Iz ove ustavne odredbe zatim proizilazi da Zatitnik vri i kontrolu slubi bezbednosti, s obzirom da su one, po svojoj pravnoj prirodi, kao to smo to ve prethodno konstatovali, organi dravne uprave (posebne organizacije, odnosno organi u sastavu). Zakonom o zatitniku graana, kojim je ustanovljena institucija ombudsmana u Srbiji, Narodna skuptina Republike Srbije usvojila 2005. godine. godine. Zakonom su najpre utvreni osnovni pojmovi i garancije nezavisnosti. Zatitnik graana u Srbiji je nezavisan dravni organ koji titi prava graana i kontrolie rad organa dravne uprave, organa nadlenog za pravnu zatitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzea i ustanova kojima su poverena javna ovlaenja (u daljem tekstu: organi uprave). Zatitnik graana se stara o zatiti i unapreenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava, ali je pojam graanin u smislu ovog zakona ne obuhvata samo svako fiziko lice (ukljuujui ne samo domae ve i strane dravljanje) ve i svako domae i strano pravno lice o ijim pravima odluuju organi dravne uprave. Zatitnik graana je nezavisan i samostalan u obavljanju poslova utvrenih ovim zakonom i niko nema pravo da utie na njegov rad i postupanje. U obavljanju poslova iz svoje nadlenosti Zatitnik graana postupa u okviru Ustava, zakona i drugih propisa i optih akata, kao i ratifikovanih meunarodnih ugovora i opteprihvaenih pravila meunarodnog prava. Zatitnik graana za svoj rad odgovara Narodnoj skuptini (u daljem tekstu: Skuptina). Sedite Zatitnika graana je u Beogradu, ali Zatitnik moe obrazovati kancelariju i van svog sedita.78 Izbor i prestanak funkcije Zatitnika graana takoe je detaljno regulisano. U skladu sa Ustavom i Ustavnim zakonom,79 Zatitnika graana bira Skuptina kvalifikovanom veinom, odnosno veinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora Narodne skuptine nadlenog za ustavna pitanja. Kandidata za Zatitnika graana Odboru ima pravo da predloi svaka poslanika grupa u Skuptini. Predlog za izbor Zatitnika graana utvruje se veinom glasova od ukupnog broja lanova Odbora. Zatitnik graana se bira na vreme od pet godina i isto lice moe biti najvie dva puta uzastopno birano na ovu funkciju. Za Zatitnika graana moe biti izabran dravljanin Republike Srbije koji ispunjava sledee uslove: da je diplomirani pravnik, da ima najmanje deset godina iskustva na pravnim poslovima koji su od znaaja za obavljanje poslova iz nadlenosti Zatitnika graana, da poseduje visoke moralne i strune kvalitete i da ima zapaeno iskustvo u zatiti prava graana. Prvi od navedenih uslova meutim, moe biti sporan. U praksi u svetu, pokazalo se da ombudsman

77 78 79

Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, 98/2006, Peti deo, Ureenje vlasti, l. 138. Zatitnik graana Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, 13. Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, 98/2006, Ustavni zakon za sprovoenje Ustava Srbije, Slubeni glasnik RS, 98/2006.

42

ne mora biti iskljuivo diplomirani pravnik, ve da to mogu biti i novinari, sociolozi kao i predstavnici drugih, pre svega drutvenih profesija.80 Da bi se izbegla inflacija posebnih ombudsmana koji bi titili samo posebne kategorije graana odnosno tzv. ranjivih drutvenih grupa, Zakonom je predvieno da Zatitnik graana ima etiri zamenika koji mu pomau u obavljanju poslova utvrenih ovim zakonom, u okviru ovlaenja koji im on prenese, pri emu Zatitnik graana posebno vodi rauna o tome da se obezbedi odreena specijalizacija za obavljanje poslova iz nadlenosti Zatitnika graana, pre svega u pogledu zatite prava lica lienih slobode, ravnopravnosti polova, prava deteta, prava pripadnika nacionalnih manjina i prava osoba sa invaliditetom. Zamenike Zatitnika graana bira Skuptina veinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog Zatitnika graana. I ovo zakonsko reenje je dobro, jer se na taj nain Zatitniku daje mogunost da sam odabere tim koji e na najefikasniji nain tititi ljudska prava. Zamenici Zatitnika graana biraju se na vreme od pet godina i isto lice moe najvie dva puta uzastopno biti birano na ovu funkciju. Zamenici moraju da ispunjavaju i posebne uslove za izbor, koji su slini sa onim koji se zahtevaju i za izbor Zatitnika graana. Sa funkcijom Zatitnika graana, odnosno zamenika Zatitnika graana nespojivo je obavljanje druge javne funkcije ili profesionalne delatnosti, kao i obavljanje druge dunosti ili posla koji bi mogao uticati na njihovu samostalnost i nezavisnost. Zatitnik graana i zamenik Zatitnika graana ne mogu biti lanovi politikih stranaka. Meutim, Zakon je ostavio dosta mogunosti za zloupotrebu prethodnog stava u politike svrhe, jer ona vai samo od momenta stupanja Zatitnika graana na funkciju, to otvara dosta prostora za manipulaciju, jer u trenutku kada Odbor predlae kandidata, kandidat za zatitnika graana jo uvek moe biti lan politike organizacije, ime je izbor ostao uslovljen politikom voljom vladajue politike elite. Zakonom je predvieno da Zatitnik graana i zamenik Zatitnika graana ne mogu davati izjave politike prirode. Meutim, kao izjave politike prirode mogu se tumaiti i izjave Zatitnika graana koje se odnose na rad pojedinog funkcionera javne vlasti u kontekstu ljudskih prava koja titi. Kako bi i ove izjave mogle biti cenjene kao politike, to bi mogle da bude i razlog za prestanak mandata Zatitnika odnosno njegovog zamenika razreenjem, usled nesavesnog obavljanja funkcije, ime se hipotetiki, nadlenosti Zatitnika graana znatno ograniavaju.81

4.2.2. Nadlenosti Zatitnika graana Nadlenosti Zatitnika graana su brojne i slojevite, i mogu se podeliti na nekoliko grupa. Prvu grupu nadlenosti, ine opte nadlenosti, koje su slino kao u Poljskoj, usmerene u dva pravca: prema graanima i prema nadlenim dravnim organima. Zatitnik graana je ovlaen da kontrolie potovanje prava graana, utvruje povrede uinjene aktima, radnjama ili neinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republikih zakona, drugih propisa i optih akata. S druge strane, Zatitnik graana je ovlaen da kontrolie zakonitost i pravilnost rada organa uprave. Na ovom mestu, posebno je znaajno objasniti ta se podrazumeva pod pojmom pravilnost rada. Pravilnost rada podrazumeva obavljanje

80 81

Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, 45. Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, l. 616.

43

upravnih poslova u skladu sa pravilima o dobrom i urednom vrenju uprave, a nepravilnost ponaanja koja su suprotna tim pravilima, kao to su neblagovremeno postupanje i sporost, tehnike greke, nekorektnost u odnosima prema graanima predstavljaju krenje pravila o doboroj upravi, odnosno sve ono to se podrazumeva pod pojmom loeg vrenja uprave (maladministration).82 Zatitnik graana nije ovlaen da kontrolie rad Narodne skuptine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tuilatava, odnosno pravosudne, skuptinske i druge uprave, to jeste jedno od ogranienja ovog zakona.83 Meutim, slube bezbednosti nisu ograniene od kontrole Zatitnika, a ne treba ni da budu, jer su, kao to smo to ve vie puta istakli, slube, po svojoj pravnoj prirodi organi dravne uprave. Druga grupa nadlenosti u naelu se odnosi na mogunost Zatitnika graana da neposredno i aktivno uestvuje u izgradnji celovitog i neprotivrenog pravnog sistema koji se odnose na ljudska prava. U okviru ove grupe nadlenosti Zatitnik graana najpre ima pravo predlaganja zakona iz svoje nadlenosti, ovlaen je da Vladi odnosno Skuptini podnese inicijativu za izmenu ili dopunu zakona i drugih propisa i optih akata, ako smatra da do povrede prava graana dolazi zbog nedostataka u propisima, kao i da inicira donoenje novih zakona, drugih propisa i optih akata, kada smatra da je to od znaaja za ostvarivanje i zatitu prava graana, pri emu je Vlada, odnosno nadleni odbor Skuptine duan da ih razmatra. Zatitnik je takoe ovlaen da u postupku pripreme propisa daje miljenja Vladi i Skuptini na predloge zakona i drugih propisa, ako se njima ureuju pitanja koja su od znaaja za zatitu prava graana. Zatitnik je ovlaen i da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i optih akata.84 Treu grupu ovlaenja ine ovlaenja Zatitnika graana prema funkcionerima organa javne vlasti i zaposlenih u organu uprave. U okviru ove nadlenosti zatitnik graana je ovlaen da: javno preporui razreenje funkcionera koji je odgovoran za povredu prava graana odnosno da inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu uprave koji je neposredno odgovoran za uinjenu povredu i to ako iz ponovljenog ponaanja funkcionera ili zaposlenog proizilazi namera da odbijaju saradnju sa Zatitnikom graana ili ako se utvrdi da je uinjenom povredom graaninu priinjena materijalna ili druga teta veih razmera. U sluaju kada utvrdi da u radnjama funkcionera ili zaposlenog u organu uprave ima elemenata krivinog ili drugog kanjivog dela, Zatitnik graana je ovlaen da nadlenom organu podnese zahtev, odnosno prijavu za pokretanje krivinog, prekrajnog ili drugog odgovarajueg postupka.85 etvrta grupa nadlenosti Zatitnika graana proistie iz obaveze organa uprave da sa njim sarauju. U okviru ove grupe nadlenosti Zatitnik ima pravo pristupa prostorijama organa uprave, kao i da zahteva od organa uprave da mu stavi na raspolaganje sve podatke kojima raspolae, a od znaaja su za postupak koji vodi, bez obzira na stepen njihove tajnosti, osim kada je to u suprotnosti sa zakonom. Takoe, on moe da obavi razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave kada je to od znaaja za postupak koji vodi. Navedena ovlaenja Zatitnika graana podrazumevaju pravo nesmetanog i nenajavljenog pristupa slubenim

82 83 84 85

Uporedi: Bogoljub Milosavljevi, Komentar Zakona o Zatitniku graana, Slubeni glasnik, Beograd, 2010, str. 82. Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, l. 17. Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, l. 1819. Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, l. 20.

44

prostorijama i podacima kojima organi uprave raspolau. Davanje podataka podrazumeva i davanje svih potrebnih usmenih informacija i pisanih dokumenata koji sadre informacije.86 Posebna nadlenost koju takoe moemo da svrstamo u ovu grupu je nadlenost Zatitnika graana da ima nesmetan pristup zavodima za izvrenje sankcija i drugim mestima na kojima se nalaze lica koja su liena slobode, kao i pravo da sa tim licima razgovara nasamo. 87 Peta grupa nadlenosti povezana je za voenje nezavisne i nepristrasne istrage, odnosno postupaka za utvrivanje mogue povrede ljudskih prava. Ova nadlenost posebno je obraena kroz odredbe postupka pred Zatitnikom graana. Bitno je na ovom mestu napomenuti, da na osnovu nadlenosti sprovoenja postupka po pritubama graana ili sopstvenoj inicijativi, Zatitnik ima, izmeu ostalog, pravo da se obrati javnosti, Skuptini i Vladi, a moe i da, usled nepostupanja po preporuci, preporui utvrivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave.88 Ova grupa nadlenosti dopunjena je i pravom Zatitnika graana da prua dobre usluge, posreduje i daje savete i miljenja o pitanjima iz svoje nadlenost radi preventivnog delovanja u cilju unapreenja zatite ljudskih prava i sloboda. Ova nadlenost je uneta na predlog meunarodnih i nevladinih organizacija, ime je utvrena jedna drugaija, preventivna mogunost delovanja Zatitnika graana. Ta mogunost se sastoji u njegovom pravu da, pored pokretanja i voenja postupka (po pritubama i po sopstvenoj inicijativi), deluje preventivno pruanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i miljenja o pitanjima iz svoje nadlenosti a u cilju unapreenja rada organa uprave i unapreenja zatite ljudskih sloboda i prava. U okviru ovakvog delovanja, Zatitnik graana je najpre ovlaen da prua dobre usluge i posreduje izmeu graana koji smatraju da su im povreena prava, s jedne, i organ uprave, s druge strane. Na taj nain on moe doprineti prevazilaenju konfliktnih situacija, posebno onda kada graanin ili organ uprave nije spreman da spornu situaciju sam razjasni i uvidi uzroke sporenja, a jo uvek nema ili uopte nema uslova za pokretanje postupka od strana Zatitnika graana. S druge strane, Zatitnik graana moe da daje savete i miljenja organima uprave o tome kako da unaprede svoj rad u cilju otklanjanja iz svog rada onih pojava i postupanja koje dovode od krenja prava graana, kao i da graane savetuje i daje im svoje miljenje o tome kako da zatite svoja prava od neprimerenih akcija organa uprave.89

4.2.3. Zatitnik graana, kontrola slubi bezbednosti i pojedini problemi u vezi sa njenim ostvarivanjem Svaka od navedenih nadlenosti Zatitnika graana moe se odnositi i na slube bezbednosti, jer su oni organi uprave nad kojim Zatitnik vri spoljnu kontrolu, ali se nijedna od nadlenosti Zatitnika graana ne odnosi iskljuivo na slube bezbednosti. Kontrola slubi bezbednosti od strane Zatitnika svakako se ne moe smatrati optim oblikom kontrole slubi. Naime, Zatitnik graana vri kontrolu slubi samo onda kada do toga doe u procesu izvrenja i realizacije njegovih nadlenosti.

86 87 88 89

Uporedi: Bogoljub Milosavljevi, Komentar Zakona o Zatitniku graana, Slubeni glasnik, Beograd, 2010, str. 91. Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, l. 21. Uporedi: Zakon o zatitniku graana, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 54/07, l. 2432. Uporedi: Bogoljub Milosavljevi, Komentar Zakona o Zatitniku graana, Slubeni glasnik, Beograd, 2010, str. 91.

45

Kontrola slubi bezbednosti u toku 2010. godine manifestovala se uglavnom kroz dva pravca nadlenosti Zatitnika koje su dobile i najvei publicitet u javnosti. Prva se odnosila na preventivnu posetu Bezbednosno-informativnoj agenciji Zatitnika u februaru 2010. godine, na osnovu koje je Zatitnik napisao i poseban izvetaj, koji je zatim prosledio Narodnoj skuptini. Druga se odnosila na nadlenosti Zatitnika da s jedne strane, titi ljudska prava, a sa druge aktivno uestvuje u reformi pravnog sistema. Zatitnik graana (kao i Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti), otro su se suprotstavili donoenju Zakona o elektronskim komunikacijama (jun 2010), kojim su, po miljenju oba nezavisna kontrolna organa, grubo prekrene ustavne odredbe koje se odnose na pravo na privatnost, u kontekstu rada slubi bezbednosti. Zatitnik graana je povodom ovog predloga Zakona uputio amandmane Narodnoj skuptini u junu mesecu 2010. godine, ali su oni samo delimino prihvaeni. To je dovelo do znaajne polarizacije u odnosima izmeu Zatitnika graana (i Poverenika) i Narodne skuptine (bolje reeno dela parlamentarne veine). Umesto da Narodna skuptina posmatra amandmane, inicijative i izvetaje Zatitnika kao sredstvo za kontrolu i spreavanje hegemonizma izvrne nad zakonodavnom vlau, ef najjae poslanike grupe u parlamentu javno je okrivio Zatitnika (i Poverenika) da vode javnu kampanju protiv Narodne skuptine. Amandman Zatitnika se odnosio na jedan od lanova Predloga zakona, kojim je predvieno da bezbednosne slube bez odobrenja suda mogu da prate ko, sa kim, koliko i kada komunicira telefonom ili interentom, to je po miljenju Zatitnika bilo direktno krenje prava na privatnost kao fundamentalnog ljudskog prava. Epilog je poznat. Zakon o elektronskim komunikacijama je usvojen, a usvajanjem svog Poslovnika krajem jula 2010. godine, predvieno je da Narodna skuptina ne samo razmatra, ve i prihvata, zahteva dopunu ili odbija izvetaj nezavisnih tela, jednom reju, odluuje o izvetaju. Tako je potencijalno otvorena mogunost politike arbitrarnosti odnosno politikog uticaja i uslovljavanja rada nezavisnih tela ime njihov poloaj moe postatati zavisna od volje vladajue skuptinske veine. Poslovnik Narodne skuptine je meutim, nii pravni akt od zakona, te u tom smislu, neusvajanje izvetaja, ako nije predvieno zakonom, samo na osnovu Poslovnika se ne moe smatrati npr. razlogom za razreenje Poverenika, kao ni drugih kontrolnih organa koje podnose svoje izvetaje Narodnoj skuptini. Ali, ovakvo reenje dosta govori o odnosu Skuptine prema nezavisnim kontrolnim organima i telima, i na neki nain obesmiljava njihovu ulogu i znaaj u savremenom demokratskom drutvu. U svom izvetaju o napretku Srbije u 2010. godini, Evropska komisija je iznela veliko neslaganje sa pomenutim odredbama Poslovnika Narodne skuptine. To je, na kraju, dovelo i do izmene Poslovnika krajem februara 2011. godine. Tada su se svi poslanici vladajue koalicije sloili da su predloena nova reenja dobra, ali tako nisu mislili kada su samo pola godine pre toga, bez prisustva opozicije, usvajali poslovnik i kada nisu uvaene ni primedbe pre svih Zatitnika i Poverenika. Tek kada je u izvetaju Evropske komisije o napretku pomenuta odredba navedena kao loe reenje, svi iz vladajue koalicije su se saglasili da e taj nedostatak otkloniti to pre. Zatitnik graana je zatim, na molbu predsednice Narodne skuptine, poslao osnovno vienje kako bi trebalo urediti odnos izmeu nezavisnih kontrolnih organa i Narodne skuptine. Tako se u neposrednim konsultacijama dolo do reenja koja obezbeu-

46

ju nezavisnim kontrolorima vlasti da rade, bez straha da e biti predmet neke vrste politike kontrole, i da e se zbog kritika nai u problemu. U vezi sa samim Zakonom o elektronskim komunikacijama, Zatitnik je (zajedno sa Poverenikom) podneo Ustavnom sudu predlog za ocenu ustavnosti pojedinih odredaba Zakona o elektronskim komunikacijama i dva lana Zakona o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji 30. septembra 2010. godine,90 na inicijativu veeg broja strukovnih udruenja i nevladinih organizacija,91 Zatitnik graana i Poverenik, konkretno, u predlogu za ocenu ustavnosti Zakona o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, osporavaju pravo direktora VBA utvreno ovim zakonom da se na osnovu njegovog naloga ili naloga lica koje on ovlasti, vri tajni elektronski nadzor telekomunikacija i informacionih sistema radi prikupljanja podataka o telekomunikacionom saobraaju i lokaciji korisnika, bez uvida u njihov sadraj, to podzakonskim aktom treba blie da uredi Ministar odbrane na predlog direktora VBA, uz miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost. Takoe, oni osporavaju i pravo VBA na dobijanje informacija od telekomunikacionih operatora o korisnicima njihovih usluga, obavljenoj komunikaciji, lokaciji sa koje se obavlja i drugih podataka od znaaja za rezultate primene posebnih postupaka i mera utvrenih zakonom.92 U predlogu je detaljno obrazloeno zato su ove odredbe zakona u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije, kojim je predvieno da je tajnost pisama i drugih sredstava komuniciranja nepovredivo, te da su odstupanja dozvoljena samo na odreeno vreme i na osnovu odluke suda, ako su neophodna radi voenja krivinog postupka ili zatite bezbednosti Republike Srbije, na nain predvien zakonom.93 Takoe, u toku postupka usvajanja Zakona o tajnosti podataka (novembar 2009), Zatitnik graana je (u saradnji sa Poverenikom) podneo amadmane koji su, posle snane kampanje u javnosti uvaeni od strane Narodne skuptine. Iz pregleda ovih predloga i inicijativa se moe videti, da Vlada kroz predloge zakona koji se odnose na slube bezbednosti ili su u vezi sa pitanjem tajnosti podataka, ne samo da u korist slubi bezbednosti neustavno ograniava prava graana, ve i nastoji da iz istih razloga, ogranii zakonom utvrene nadlenosti Zatitnika graana i drugih nezavisnih kontrolnih tela, pre svega Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti. U Izvetaju Zatitnika graana za 2010 godinu, koji je podnet Narodnoj skuptini u martu 2011. godine, Zatitnik, izmeu ostalog konstatuje: Zabrinjavaju odreene odredbe Zakona o elektronskim komunikacijama i Zakona o vojnim slubama bezbednosti, kao i nain primene zakona o civilnoj obavetajno-bezbednosnoj slubi. Tokom procedure usvajanja Zakona, nadleni odbor nije podrao jedan od dva amandmana Zatitnika graana koji je teio osiguravanju Ustavom propisane kontrole suda nad zadiranjem u privatnost komunikacije. Nad argumentima Zatitnika graana meu lanovima odbora preovladalo je tumaenje koje u svom radu primenjuju domae slube bezbednosti da bi se u sudovima postupci nadzora nad komunikacijama graana mogli dekonspirisati, a da podaci kao to je listing
90 91 Zatitnik graana, Predlog za ocenu ustavnosti 21-84/10 del. br. 16579; Poverenik za informacije, Predlog za ocenu ustavnosti br. 011-00-00635/2010-01 Advokatska komora Srbije, Beogradski centar za bezbednosnu politiku, Beogradski centar za ljudska prava, Graanske inicijative, Komitet pravnika za ljudska prava, Nezavisno udruenje novinara Srbije, Udruenje novinara Srbije, Udruenja sudija Srbije, Helsinki odbor za ljudska prava, Koalicija za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja i dr. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 13. st. 1 u vezi sa l. 12. st. 1. ta. 6, i l. 16. st. 2. Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06, l. 42.

92 93

47

pozvanih brojeva, vreme i lokacija poziva, vrsta opreme i slino ne predstavljaju deo komunikacije, ve statistike podatke. Uprkos injenici da Ustav propisuje da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumae saglasno praksi meunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovoenje, a da je Evropski sud za ljudska prava u vie navrata eksplicitno stao na stanovite da je listing poziva i drugi podaci koje operateri prikupljaju obuhvaen pojmom tajnost komunikacije Zatitnik graana izrazio je javno aljenje to argumenti i nepodeljen stav nadlenih nezavisnih dravnih organa za zatitu prava graana, strune i najire javnosti, nisu bili dovoljni da Narodna skuptina vrati na doradu vladin predlog zakona koji privatnost graana ini ranjivijom nego to bi to ona smela biti. Zbog toga su Zatitnik graana i Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, na inicijativu velikog broja organizacija civilnog drutva nacionalnih novinskih, sudijskih, advokatskih i drugih udruenja zainteresovanih za zatitu ljudskih prava, pokrenuli pred Ustavnim sudom ocenu tih odredbi, smatrajui da su one ne samo neumerena pretnja privatnosti komunikacija graana, ve i formalno suprotne Ustavu. U vezi sa kontrolom Bezbednosno-informativne agencije, Zatitnik u godinjem izvetaju konstatuje: Polazei od Ustavom i Zakonom uspostavljene obaveze i dunosti Zatitnika graana (ZG) da se stara o zatiti i unapreenju ljudskih (i manjinskih) sloboda i prava, imajui u vidu da slube bezbednosti imaju ovlaenja i sredstva da, u skladu sa Ustavom i zakonom, primenjuju posebne postupke i mere koje za posledicu imaju odstupanje od naela nepovredivosti pojedinih ljudskih sloboda i prava, Zatitnik graana sproveo je u januaru/ februaru 2010. godine, preventivnu kontrolu BIA. Osnovni cilj posete bio je sagledavanje zakonitosti i pravilnosti (svrsishodnosti, srazmernosti itd) rada BIA pri obavljanju poslova iz nadlenosti Agencije kojima se zadire u zagarantovana prava i slobde graana, i po potrebi, davanje preporuka u cilju unapreivanja zakonitosti i pravilnosti rada BIA i unapreivanja potovanja ljudskih prava uopte. Posebna panja posveena je Ustavnoj i zakonskoj utemeljenosti, potpunosti, dokumentovanosti i uopte pravilnosti procedura koje BIA primenjuje u radu. Na osnovu uvida u Centralni evidencioni registar i dokumentaciju koju BIA uva o sluajevima u kojima je primenila neku od posebnih metoda, mera ili radnji, odnosno sredstva kojima se zadire u pojedina garantovana ljudska prava, kao i na osnovu izjava rukovodstva i dela pripadnika Agencije, ZG je zakljuio da se BIA, kada u svom radu ograniava pojedine slobode i prava graana garantovane Ustavom Republike Srbije pridrava pozitivnopravnih propisa. Nain na koji je organizovano dokumentovanje primene posebnih postupaka i mera takav je da bi eventualna zloupotreba bila zabeleena, a poinioci zloupotrebe bi se mogli identifikovati. Utvrena je meutim, potreba i mogunost da se unapredi zatita i potovanje ljudskih prava i sloboda koje mogu biti ograniene radom Agencije, i to na nivou: zakonskih i podzakonskih propisa i procedura koje primenjuje Agencija.94 U godinjem Izvetaju Zatnitnik je takoe ukazao da je poseban izvetaj o kontroli BIA dostavljen Narodnoj skuptini, ali da on nije bio razmatran. U posebnom izvetaju o preventivnoj kontrolnoj poseti BIA, Zatitnik graana je izneo miljenje Narodnoj skuptini, da je uputno doneti novi Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji, koji e na potpuniji, precizniji i uopte kvalitetniji nain regulisati obavljanje poslova Agencije kojim se zadire u garantovana

94

Izvetaj Zatitnika graana za 2010. godinu, Zatitnik graana, Beograd, 2011. str. 13. Ceo izvetaj se moe pronai na veb prezentaciji Zatitnika graana: www.zastitnik.rs

48

ljudska prava i slobode graana. Na alost, ni posle 18 meseci od upuivanja ovog posebnog izvetaja, nije izraen novi Nacrt Zakona o BIA.95 U vezi sa pritubama graana, Zatitnik graana je primio odreeni broj pritubi koje su se odnosile na krenje prava graana od strane agencija (slubi) ali je najvei deo njih bio odbaen iz formalnih razloga. ***** Iz ovog pregleda statusa, optih nadlenosti i aktivnosti Zatitnika graana u vezi sa kontrolom slubi bezbednosti, jasno je da ovaj organ, iz godine u godinu postaje sve znaajniji mehanizam kroz koji se vri spoljni oblik kontrole slubi bezbednosti, ali prave efekte ovog oblika nadzora, moemo oekivati tek u godinama koje slede.

4.3. Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti

4.3.1. Nastanak i razvoj institucije Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti Pravo na slobodan pristup informacijama, kao posebno pravo koje se vremenom izdvojilo iz slobode izraavanja, prava na privatnost (privatan i porodian ivot) i prava na pravino suenje kao fundamentalnih ljudskih prava, nastalo je kao rezultat razvoja savremene pravne drave i participativne demokratije, u kojoj graanin postaje etvrta vlast i aktivni uesnik drutvenih procesa. U poslednjih etrdeset godina, tanije, od momenta kada su ga Sjedinjene Amerike Drave prvi put regulisale zakonom 1966. godine, dolo je do njegovog brzog irenja. U jednom broju zemalja, ono je postalo i ustavom garantovano ljudsko pravo i sloboda. Pravo na pristup informacijama, postalo je, takoe vremenom i sastavni deo brojnih meunarodnih dokumenata, kojima su utvreni standardi u ovoj oblasti, a koje drave treba da ugrade i u svoj nacionalni pravni okvir. U mnogim dravama, kontrolu ostvarivanja i zatitu ovog prava vri nezavisan inokosni ili kolegijalni kontrolni organ.96

95 96

Ceo izvetaj o preventivnoj kontroli BIA moe se pronai na veb prezentaciji Zatitnika: http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/izvestaji/posebnii-izvestaji Npr. Poverenik za informacije Kanada, 1982; Odbor za pristup administrativnim dokumentima Francuska, 1979; Komisija za pristup aktima dravne uprave Belgija, 1994; Komitet za informacije Island, 1996; Poverenik za informacije Fidi, Komisija za zatitu prava na slobodan pristup informacijama javnog karaktera, Makedonija, 2007 i dr. Opirnije o kontrolnim organima koja tite pravo na pristup infromacijama: Dejan Milenkovi,. Slobodan pristup informacijama, javna uprava i lokalna samouprava (doktorska disertacija), Fakultet politikih nauka u Beogradu, Beograd 2008, str. 309328.

49

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja koji je donet u Srbiji 2004. godine i kasnije izmene i dopune97, obezbeuje nain ostvarivanja, od 2006. godine u Srbiji Ustavom zajamenog prava graana prava na obavetenost. U savremenom demokratskom drutvu, graanin moe delotvorno da kontrolie rad dravnih organa samo ako su mu informacije koje poseduju i raspolau organi javne vlasti dostupne, to se, izmeu ostalog, obezbeuje kroz postupak utvren ovim Zakonom. Zakonom oz 2004. godine je osnovan i poseban nezavisan inokosni dravni organ Poverenik za informacije od javnog znaaja. Republika Srbija krajem 2008. godine donela Zakon o zatiti podataka o linosti.98 Od poetka primene ovog Zakona, 1. januara 2009. Poverenik je postao nadlean i za zatitu podataka o linosti, jer su zakonom precizno utvrene njegove nadlenosti i kontrolna uloga i u ovoj oblasti. Tako je Poverenik postao zatitnik ne samo prava na slobodan pristup informacijama, ve i podataka o linosti. Re je o dve neraskidivo povezane oblasti te su u mnogim zemljama, kontrola i zatita ovih prava objedinjeni u rukama jednog organa,99 kao to je ovim zakonom, uinjeno i u Srbiji. U oblasti zatite podataka o linosti, Poverenik ima ak i snanije nadlenosti i ovlaenja u odnosu na ostvarivanje i zatitu prava na pristup informacijama. Poverenik je samostalan dravni organ, nezavisan u vrenju svoje nadlenosti. Njega bira Narodna skuptina Republike Srbije, na predlog odbora Narodne skuptine nadlenog za informisanje. Zakon detaljno ureuje uslove koje treba da ispunjava kandidat za mesto Poverenika, kao i razloge za prestanak funkcije. Poverenika bira Narodna skuptina za vreme od sedam godina. Poverenik u vrenju svoje nadlenosti nee traiti niti primati naloge i uputstva od dravnih organa i drugih lica. Poverenik ima zamenika, koga bira Narodna skuptina, na predlog Poverenika. Poverenik ima strunu slubu koja mu pomae u vrenju njegovih nadlenosti.100 Svakako da dve osnovne funkcije Poverenika danas u Srbiji jesu: obezbeenje i zatita ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama i zatita podataka o linosti, a u irem smislu i zatita prava na privatnost. U tom kontekstu, Poverenik je na neki nain na sredini puta izmeu javnosti i tajnosti. Iz tog razloga, rad Poverenika se u odreenim segmentima preplie sa radom slubi bezbednosti, s obzirom na oblasti za koje je Poverenik osnovan i vri kontrolu. S druge strane, i sam Poverenik (kao i Zatitnik graana) predstavlja jedan od spoljnih mehanizama kontrole javne uprave, pa samim tim i kontrole slubi bezbednosti kao organa dravne uprave.

97 98 99

100

Uporedi: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10. Uporedi: Zakon o zatiti podataka o linosti, Slubeni glasnik RS, br. 97/08. Maarska, Ujedinjeno Kraljevstvo, Slovenija, Estonija.. . Opirnije o kontrolnim organima koje tite oba prava u pojedinim zemljama: Dejan Milenkovi, Pristup informacijama, zatita podataka o linosti i tajnost informacija, Komitet pravnika za ljudska prava, Beograd, 2009. str. 7086. Uporedi: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10, l. 2934.

50

4.3.2. Nadlenosti Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti Kao to smo to ve prethodno pomenuli, Poverenik za pristup informacijama i zatitu podataka o linosti je nezavisni kontrolni organ koji vri nadzor nad dva znaajna ljudska prava odnosno oblasti: prava na slobodan pristup informacijama i prava na zatitu podataka o linosti, a u irem smislu i prava na privatnosti. Nadlenosti Poverenika u ove dve oblasti nisu identine. 4.3.2.1. Nadlenosti Poverenika u oblasti pristupa informacijama Kljuna nadlenost Poverenika u oblasti pristupa informacijama, na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja jeste donoenje reenja (kao formalnog, pravno obavezujueg, konanog i izvrnog upravnog akta) u postupku po albi. Postupak po albi je oblik instancione kontrole hijerarhijski vieg organa nad niim koji se ostvaruje povodom albe. Znai, Poverenik kao samostalni dravni organ, jeste vii organ u odnosu na sve druge organe javne vlasti u oblasti pristupa informacijama, osim est najviih: Narodne skuptine Predsednika Republike, Vlade, Republikog javnog tuioca i Vrhovnog kasiacionog suda (povodom ijih se reenja kojim je odbijen pristup informacijama moe tubom pokrenuti upravni spor). Nakon izmena i dopuna Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja dolo je do znaajnih promena u vezi sa sluajevima kada se moe izjaviti alba. Prema danas vaeem integralnom tekstu, trailac moe izjaviti albu Povereniku ako organ javne vlasti: odbaci ili odbije zahtev traioca u roku od 15 dana od dana kada mu je dostavljeno reenje ili drugi akt; organ vlasti, suprotno obavezi da u roku od 48 asova od prijema zahteva za koji se moe predpostaviti da je od znaaja za zatitu ivota ili slobode nekog lica, odnosno za ugroavanje ili zatitu zdravlja i ivotne sredine, ne odgovori traiocu; uslovi izdavanje kopije dokumenta uplatom naknade koja prevazilazi iznos nunih trokova izrade te kopije; ne omogui uvid u dokument koji sadri traenu informaciju upotrebom opreme kojom sam raspolae, odnosno ne dopusti traiocu da izvri uvid u dokument upotrebom sopstvene opreme; ne stavi na uvid dokument, odnosno ne izradi kopiju tog dokumenta na jeziku na kojem je podnet zahtev, iako raspolae dokumentom na tom jeziku; ili organ vlasti na drugi nain oteava ili onemoguava traiocu ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, suprotno odredbama ovog zakona.101 Poverenik ima i druge nadlenosti. Shodno zakonu, on prati potovanje obaveza organa vlasti utvrenih zakonom i izvetava javnost i Narodnu skuptinu o tome; daje inicijativu za donoenje ili izmenu propisa; predlae organima vlasti preduzimanje mera u cilju unapreivanja njihovog rada i dr. U roku od tri meseca od okonanja fiskalne godine, Poverenik je duan da Narodnoj skuptini podnese godinji izvetaj o radnjama preduzetim od strane organa vlasti u primeni ovog zakona, kao i o svojim radnjama i izdacima. Nadzor nad

101

Uporedi: Dejan Milenkovi, Prirunik za primenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, Beograd, 2010. str. 105.

51

sprovoenjem zakona ne vri Poverenik ve ministarstvo nadleno za poslove uprave preko upravne inspekcije.102 4.3.2.2. Nadlenosti Poverenika u oblasti zatite podataka o linosti Drugi zakon koji utvruje nadlenosti Poverenika je Zakon o zatiti podataka o linosti. Meutim, nadzorna (kontrolna) ovlaenja u ove dve oblasti nisu identina. U oblasti ostvarivanja slobode pristupa informacijama, ona se odnosi pre svega na instancionu kontrolu (kontrolu po albi), a u oblasti zatite podataka o linosti pored instancione kontrole, Poverenik vri i nadzor nad sprovoenjem zakona kojim su obuhvaena i njegova inspekcijska ovlaenja (samo u ovoj oblasti), jer je Zakonom o zatiti podataka o linosti predvieno da poslove koji se odnose na sprovoenje zakona vri Poverenik preko ovlaenih lica. Ovlaeno lice je duno da nadzor vri struno i blagovremeno i da o izvrenom nadzoru saini zapisnik. U vrenju nadzora, ovlaeno lice postupa na osnovu saznanja do kojih je doao po slubenoj dunosti, od strane podnosioca albe ili treeg lica. Licima kojima su ovim zakonom utvrene obaveze u vezi sa zatitom podataka, duna su da ovlaenom licu omogue nesmetano vrenje nadzora i stave mu na uvid i raspolaganje potrebnu dokumentaciju. Iz prava Poverenika da vri nadzor nad sprovoenjem ovog zakona proistie i njegova mogunost da podnese zahtev za pokretanje prekrajnog postupka.103 U pravnoj teoriji, ovaj oblik nadzora nosi naziv spoljna administrativna kontrola uprave. Za nju nisu naglaeni hijerarhijski momenti u vrenju kontrole kao to je to sluaj kod instancionog nadzora, iako spoljnu administrativnu kontrolu takoe vre jedni organi uprave nad drugim organima uprave.104 Zakonom o zatiti podataka o linosti, bila su odreena odreena ogranienja u vrenju nadzornih ovlaenja, koja se sa stanovita meunarodnih dokumenata i uporedno-pravnog iskustva, nisu mogla smatrati dozvoljenim u demokratskom drutvu. Ova ogranienja su stavljena van snage nakon donoenja Zakona o tajnosti podataka, posle velike polemike izmeu Poverenika, Zatitnika i strune javnosti sa jedne i Ministarstva pravde, generalnog sekretara predsednika Republike i Vlade s druge strane. Predlogom zakona o tajnosti podataka bilo je predvieno ogranienje nadlenosti ne samo Poverenika ve i Zatitnika graana u vezi sa odreenim krugom tajnih podataka, a u korist tajnih slubi.105 Ogranienja koja su bila utvrena u Zakonu o zatiti podataka o linosti a zatim i u Predlogu zakona o tajnosti podataka bila su i u suprotnosti sa ranije donetim Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i Zakonom o Zatitniku graana.106 Zato su u procesu izrade i usvajanja Zakona, Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i Zatitnik graana, kao i deo strune javnosti, osporavali deo Predloga zakona, kojim se odstupalo od prava ovih organa, da u vrenju svojih nadlenosti, i u skladu sa Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja

102 103 104 105 106

Uporedi: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10, l. 22-28; l. 3536. Uporedi: Zakon o zatiti podataka o linosti, Slubeni glasnik RS br. 97/08, l. 5455 Uporedi. Stevan Lili, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Slubeni glasnik, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 2008. str. 421. O ovom pitanju opirnije: Dejan Milenkovi, Kontroverze povodom Zakona o tajnosti podataka, Pravo&Drutvo, br. 1/2010, str. 2634. O ovom pitanju optirnije: Dejan Milekovi, Kontroverze i dileme u vezi sa ulogom Poverenika u sistemu zatite podataka o linosti, Revija za bezbednost, Centar za bezbednosne studije, br. 11/08, str. 29-35; Zakon o zatiti podataka o linosti, Slubeni glasnik RS br. 97/08, l. 45.

52

(i Zakonom o zatiti podataka o linosti) kao i Zakonom o zatitniku graana i principom neophodno da zna (need to know), imaju uvid u svaki nosa informacije, bez obzira na stepen tajnosti. Zakonom o tajnosti podataka iz 2009. godine107 u Srbiji je po prvi put na sistemski nain zakonom ureena oblast tajnih podataka. U usvojenom Zakonu, od ranije pomenutog reenja se odustalo, ali je za sve organe koje bira Narodna skuptina i rukovodioce dravnog organa koje bira Narodna skuptina (), predviena obaveza, da bi mogli da pristupe odreenom krugu podataka utvrenim ovim Zakonom a koji su oznaeni stepenom dravna tajna i strogo poverljivo (iskljuivo kada je to neophodno za vrenje poslova iz delokruga njihove nadlenosti), da moraju da prou prethodnu bezbednosnu proveru utvrenu ovim Zakonom.108 U oblasti zatite podataka o linosti, postupak instancione kontrole, odnosno kontrole po albi, pokree podnosilac zahteva za ostvarivanje prava u vezi sa obradom, koji albu moe izjaviti u sledeim sluajevima: protiv odluke rukovaoca kojom je odbijen ili odbaen zahtev; kada rukovalac ne odlui o zahtevu u propisanom roku; ako rukovalac ne stavi na uvid podatak, odnosno ne izda kopiju podatka ili to ne uini u roku i na nain propisan ovim zakonom; ako rukovalac uslovi izdavanje kopije podatka uplatom naknade koja prevazilazi iznos nunih trokova izrade kopije i ako rukovalac, suprotno zakonu, oteava ili onemoguava ostvarivanje prava. Pored nadzornog ovlaenja u vezi sa spovoenjem zakona i instancione kontrole Poverenik: vodi Centralni registar; nadzire i dozvoljava iznoenje podataka iz Republike Srbije; ukazuje na uoene zloupotrebe prilikom prikupljanja podataka; sastavlja listu dravnih i meunarodnih organizacija koje imaju odgovarajue ureenu zatitu podataka; daje miljenje u vezi sa uspostavljanjem novih zbirki podataka, odnosno u sluaju uvoenja nove informacione tehnologije u obradi podataka; daje miljenje, u sluaju kada postoji sumnja da li se neki skup podataka smatra zbirkom podataka u smislu ovog zakona; daje miljenje vladi u postupku donoenja akata o nainu arhiviranja i o merama zatite naroito osetljivih podataka; prati primenu mera za zatitu podataka i predlae poboljanje tih mera; daje predloge i preporuke za unapreenje zatite podataka; daje prethodno miljenje da li odreeni nain obrade predstavlja specifian rizik za prava i slobode graana; prati ureenje zatite podataka u drugim zemljama; sarauje sa organima nadlenim za nadzor nad zatitom podataka u drugim zemljama; odreuje nain daljeg postupanja sa podacima kada je rukovalac prestao da postoji, osim ako je propisano drukije i obavlja druge poslove iz svoje nadlenosti. U ovoj oblasti, izvetaj koji podnosi Narodnoj skuptini, Poverenik dostavlja predsedniku Republike, Vladi i Zatitniku graana i na odgovarajui nain stavlja na uvid javnosti.109

107 108

109

Uporedi: Zakon o tajnosti podataka, Slubeni glasnik RS br. 104/09 Uporedi: Dejan Milenkovi, Prirunik za primenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, Beograd, 2010. str. 48. Uporedi: Zakon o zatiti podataka o linosti, Slubeni glasnik RS br. 97/08, 104/09, l. 38, l. 44.

53

4.2.3. Poverenik, kontrola slubi bezbednosti i pojedini problemi u vezi sa njenim ostvarivanjem U prethodnom delu smo zakljuili da Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, nema ni jednu nadlenost koja se neposredno odnosi iskljuivo na slube bezbenosti. S druge strane, poto su sve tri slube dravni organi koji ne ulaze u krug izuzetaka utvrenih zakonom, sve nadlenosti Poverenika u okviru njegove kontrolne uloge, kao i obaveze koje po dravne orgrane proistiu iz dva prethodno pomenuta zakona, odnose se i na slube bezbednosti. Zato bismo mogli rei da je kontrola slubi od strane Poverenika, opta a posredna. Ona je opta jer se odnosi na sve dravne organe (osim onih koji su zakonom izriito odreeni), a posredna, jer se ona ne odnose isljuivo i samo na tajne slube (agencije). U vrenju posredne kontrole, na ovom mestu pomenuemo samo obaveze koje su, naroito u poetnim fazama primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja bile veoma problematine sa stanovita slubi bezbednosti, kao na primer, instanciona kontrola po albi, obaveza dostavljanja godinjeg izvetaja o sprovoenju ZSPI Poverniku i obaveza objavljivanja informatora. Poetak primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama bio je teak, to se naroito odnosilo na ostvarivanje prava na pristup informacijama pred tajnim slubama, i instancionoj i kontroli potovanja drugih obaveza koja su proisticala iz Zakona o slobodnom pristupu informcijama od javnog znaaja od strane Poverenika. U tome je, od tajnih slubi, prednjaila BIA. Tako je u periodu od 2005. do 2008. godine, odnos slubi, naroito BIA, prema Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja bio ignorantski, to je i konstatovano npr. u izvetaju Poverenika za 2007. godinu,110 u kome se navodi: Najdrastiniji primer je Bezbednosno-informativna agencija. U njenom sluaju nije re samo o krenju prava na pristup informacijama u posedu organa vlasti ve o potpunom neprimenjivanju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Bezbednosno-informativna agencija nije imala potrebnu komunikaciju sa graana koji su joj se obraali zahtevom za ostvarivanje svog, zakonom i Ustavom zajamenog prava, a ni sa Poverenikom, kao drugostepenim organom. Nije odgovarala na zahteve graana, nije se, na traenje Poverenika izjanjavala o podnetim albama. Nije postupala po nalozima sadranim u reenjima Poverenika. U javnosti je, od svih reenja Poverenika koja su se odnosila na BIA najvie publiciteta dobilo ono kojim je Poverenik naloio ovoj agenciji da informacije o broju podnetih zahteva i prislukivanih graana u 2005. godini kao statistiki podatak koji ne moe ugroziti ni jedan na zakonu zatieni legitimni interes, treba dati traiocu.Iako je bila obavezna da postupi po ovom nalogu BIA to nije uinila. Nije to uinila ni nakon to je Vrhovni sud njenu tubu protiv reenja Poverenika odbacio. Meutim, ovo reenje ni sluajno nije jedino. BIA se ogluila o svoju zakonsku obavezu u ak 6 sluajeva u kojima je Poverenik doneo odgovarajue reenje. BIA nije izvrila ak ni elementarne, za sve dravne organe, zakonom predviene obaveze u vidu dostavljanja godinjeg izvetaja o primeni zakona Povereniku i izradi i objavljivanju
110 Uporedi: Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama za 2006. godinu, Beograd, mart 2007, str. 1314.

54

Informatora o radu. Primer potpunog ignorisanja Zakona od strane bilo koga, po miljenju Poverenika zasluuje ozbiljnu panju Narodne skuptine Republike Srbije. Zakoni Republike Srbije moraju da obavezuju svakog osim onog ko je samim tim zakonom izuzet. Niko ne bi smeo i nikome se ne bi smelo tolerisati da sam sebe izuzima od primene zakona. Onaj ko to ipak ini poigrava se, ne samo sa konkretnim zakonom nego sa principom zakonitosti, i svakako, autoritetom Narodne skuptine koja zakon donosi. Nakon tri godine od primene zakona, taj odnos je tek u 2008. godini poeo da se menja. Tako se u Izvetaja Poverenika za 2008. godinu, izmeu ostalog, kada se govori o napretku u postupanju organa vlasti po zahtevima za pristup informacijama i izvravanju drugih obaveza koje iz zakona proistiu, naroito ukazuje da je toku u 2008. godini dolo do promene u pogledu izvravanja obaveza Bezbednosno-informativne agencije u vezi sa postupanjem po zahtevima za pristup informacijama. Iako je re o pojedinanom sluaju, u Izvetaju se ukazuje da je u ranijim godinama, BIA ispoljavala nedopustiv, ignorantski odnos prema Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, pravima graana i sopstvenim obavezama iz zakona. Zato treba konstatovati da je u toku 2008. godine, BIA uinila znaajne korake u postupanju po zahtevima traioca, potovanju zakonom utvene procedure, izvravanju obaveza i objavljivanju pojedinih informacija o svom radu. Samo se po sebi razume da Agencija, kao i drugi dravni organi, treba jo da radi na unapreivanju odnosa prema javnosti, ali treba konstatovati da je u toku 2008. godine uinjen znaajan napredak.111 Neto drugaija situacija je bila kada je re o vojnim slubama bezbednosti. Tako je jo 2006. godine, VOA odgovorila na zahtev traioca o broju podnetnih zahteva za prislukivanje lica u 2005. godini, a VBA o krivinim delima protiv ustavnog ureenja i bezbednosti. Za razliku od pre nekoliko godina, posredna kontrola Poverenika nad radom slubi, ili bolje reno, u izvrenju njihovih obaveza koje proistiu iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja kojim se afirmie transparentnost u radu dravnih organa (ukljuujui i rada slubi), nije davala odgovarajue rezultate, danas se, i pored odreenih problema, sve vie pokazuje efikasnom. Na veb prezentacijama slubi, nalaze se informatori o njihovom radu, slube dostavljaju godinje izvetaje Povereniku, manji je broj sluajeva kada slube uskrauju ostvarivanje prava na pristup informacijama, a slube, narotito BIA, vie ne pokazuje ignorantski odnos ni prema ovom Zakonu ni prema Povereniku kao nezavisnom kontrolnom telu. Jo jedna grupa nadlenosti Poverenika, posredno je za tajne slube bila neuralgina. Kao to se to moglo primetiti u prethodnom poglavlju, Poverenik, zajedno sa Zatitnikom, esto reaguje na sluajeve, kada se donoenjem novih zakona nastoji suziti pravo na slobodan pristup informacijama i pravo na zatitu podataka o linosti koja su kao takva garantovana Ustavom i zakonom, i kada se kroz predloge novih zakona nastoji ograniiti obim kontrole koji Poverenik vri u ove dve oblasti, a koja esto idu u pravcu ogranienja u korist tajnih slubi, koja treba da smanje njegove nadzorne funkcije u ove dve oblasti.

111

Uporedi: Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama za 2008. godinu, Beograd, mart 2009. str. 10.

55

Poverenik, dodue u uem smislu nego Zatitnik graana, to ini kroz svoje nadlenosti da daje inicijativu za donoenje ili izmenu propisa radi sprovoenja i unapreivanja prava na pristup informacijama od javnog znaaja, odnosno prava da pokree postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih optih akata. Poverenik je u godinjim izvetajima o sprovoenju ZSPI za 2006. i 2007. godinu, zaloio za hitno donoenje dva zakona koja su od kljunog znaaja za dalje sprovoenje ovog zakona: Zakona o zatiti podataka o linosti i Zakona o tajnosti podataka. Nakon donoenja Zakona o zatiti podataka o linosti 2008. godine, Poverenik se u vie navrata javno zalagao za izmenu ovog zakona, jer je u jednom od njegovih lanova bilo predvieno znaajno ogranienje njegove kontrolne uloge u oblasti zatite podataka o linosti, do ega je kasnije i dolo donoenjem Zakona o tajnosti podataka. Takoe, ve smo u prethodnom poglavlju napomenuli kakva je zajednika uloga Zatitnika i Poverenika bila u postupku donoenja i nakon donoenja Zakona o elektronskim komunikacijama. Slino se desilo i 2009. godine, u procesu izrade, predlaganja i usvajanja Zakona o tajnosti podataka, Ministarstvo pravde formiralo je poetkom 2009. godine radnu grupu koja je trebala da izradi i zvanian Nacrt zakona o tajnim podacima. Deo strunjaka iz nevladinog sektora, koji su uestvovali u izradi Predloga zakona o klasifikaciji informacija koji je podrala Koalicija za pristup informacijama 2008. godine i koju je podralo vie od 30.000 biraa, inkorporiran je u rad Radne grupe koju je formiralo Ministarstvo pravde. Meutim, i pre zavretka prve radne verzije, deo predstavnika nevladinog sektora i predstavnik Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i Zatitnika graana, usled nepotovanja standarda koji se odnose na slobodan pristup informacijama i zatitu podataka o linosti, kao i nadlenosti institucije Zatitnika graana i Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, podneli su ostavke na dalji rad u grupi. Nakon to je izraen Nacrt zakona (maj 2009. godine), i pored injenice da Zakon o dravnoj upravi jasno nalae, da su ministarstva i posebne organizacije dune, da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj oblasti ili kojim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost sprovedu javnu raspravu,112 Ministarstvo pravde to nije uinilo, iako su oba uslova (iako zakonom to nije predvieno) ispunjena kumulativno. Naime, re je o oblasti koja do tada nikada nije bila regulisana zakonom, a injenica da je prethodno Predlog zakona o klasifikaciji informacija Koalicije za pristup informacijama potpisalo preko 30.000 biraa (u radnoj grupi za izradu ovog Predloga zakona uestvovao je i sam Poverenik), jasno je ukazao da je re o pitanju koja posebno zanimaju javnost. Tako je Nacrt Ministarstva pravde, krajem jula 2009. godine postao i zvanini Predlog zakona Vlade Republike Srbije, koji je zatim, i upuen u skuptinsku proceduru. Poetkom avgusta 2009 godine, u sredstvima javnog informisanja zapoela je estoka polemika izmeu lanova Radne grupe Ministarstva s jedne, i nezavisnih tela (Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i Zatitnika graana) i predstavnika nevladinog sektora sa druge strane, koji su osporavali brojna reenja utvrena Predlogom zakona o tajnim podacima. Predlog zakona, naime, nije bio usaglaen sa standardima slobode pristupa informacijama i zatite podataka o linosti, sa kojima je oblast tajnosti podataka neraskidivo povezana. Takoe, pojedina zakonska reenja bila su u suprotnosti sa osnovnim

112

Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, l. 77.

56

principima pravnog poretka Republike Srbije kao i nadlenostima organa dravne uprave, a Predlog je zahtevao i detaljno normativno-tehniku redakciju. Poetkom septembra 2009. godine, odrana je tzv. javna rasprava povodom Predloga zakona o tajnosti podataka. Umesto Ministarstva pravde, javnu raspravu organizovao je nevladin sektor.113 Samoj raspravi, odazvali su se i lanovi radne grupe Ministarstva pravde (ukljuujui i lanove koji su bili predstavnici slubi bezbednosti).114 Tek nakon javne rasprave, predlog zakona upuen je na strunu ekspertizu Saveta Evrope. Strunjaci Saveta Evrope su zatim, krajem septembra 2009. godine, potvrdili da zakon u pojedinim delovima, a naroito u onim u kojim su standardi tajnosti podataka povezani sa slobodom pristupa informacijama, zatitom podataka o linosti i zatitom ljudskih prava, ne zadovoljavaju. Znaajne primedbe izneo je iOEBS, a one su se, izmeu ostalog, odnosile i na nedostatak zatite duvaa u pitaljku, koji su u naoj odomaenoj terminologiji prepoznati kao uzbunjivai.115 Vlada meutim, ni posle brojnih kritika nije povukla Predlog zakona iz skuptinske procedure, obeavajui da e Predlog doiveti neophodne promene putem amandmana koji su trebali da budu upueni Narodnoj skuptini. Predlog zakona se zatim, poetkom novembra 2009. godine, naao na dnevnom redu Drugog redovnog zasedanja Narodne skuptine Republike Srbije i tom prilikom, deo amandmana Zatitnika graana usvojen je od strane Narodne skuptine. Najspornija odredba u Predlogu zakona koja je kasnije izmenjena amandmanima bila je ona koja je ograniavala kontrolu Poverenika i Zatitnika u vezi sa tajnim podacima najvieg stepena tajnosti. 116 Njom je predvieno da pristup podacima oznaenim kao DRAVNA TAJNA i STROGO POVERLJIVO moe izuzetno biti ograniena Zatitniku graana, Povereniku za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i direktoru Kancelarije saveta, u skladu sa ovim zakonom. Ogranienja se odnose na podatke o: 1) istranoj radnji, odnosno akciji koja je u toku, a sprovode je nadleni dravni organi u skladu sa zakonom, do njenog okonanja; 2) metodama pribavljanja bezbednosnih i obavetajnih podataka i nainu primene posebnih postupaka i mera u konkretnom sluaju; 3) pripadnicima ministarstva nadlenog za unutranje poslove i slubi bezbednosti sa prikrivenim identitetom, dok je to neophodno potrebno radi zatite ivotnih interesa ovih lica, odnosno lanova njihovih porodica (ivot, zdravlje i fiziki integritet); 4) identitetu sadanjih i bivih saradnika slubi bezbednosti, dok je to neophodno potrebno radi zatite ivotnih interesa ovih lica, odnosno lanova njihovih porodica (ivot, zdravlje i fiziki integritet); 5) treim licima, dok je to neophodno, ako bi otkrivanje podataka o njima moglo da teti zatiti ivotnih interesa ovih lica, odnosno lanova njihovih porodica (ivot, zdravlje i fiziki integritet). Odluku o privremenom ogranienju pristupa podacima donosi organ u ijem je posedu tajni podatak. Odluka se dostavlja bez odlaganja, a najkasnije u roku od osam dana od dana donoenja odluke, odboru Narodne skuptine nadlenom za nadzor i kontrolu sektora odbrane i bezbednosti, Vladi i Savetu za nacionalnu bezbednost. Ako Zatitnik graana, Poverenik za pristup informacijama od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, odnosno direktor Kancelarije Saveta smatra da ne postoje razlozi za privremeno ogranienje pristupa, moe zahtevati pokretanje postupka

113 114 115 116

Javnu raspravu povodom Predloga zakona o tajnosti podataka organizovale su dve nevladine organizacije: Graanske inicijative i Centar za civilno-vojne odnose Predlog zaakona o tajnosti podataka, Vlada Republike Srbije, 24 .07. 2009. godine. http://www.legislationline.org/search/runSearch/1/type/2/country/5 Uporedi: Predlog zakona o tajnosti podataka, Vlada Republike Srbije, 24.07.2009. godine, lan 38.

57

unutranje kontrole, u skladu sa odredbama ovog zakona. Organ nadlean za vrenje unutranje kontrole obaveta podnosioca zahteva najkasnije u roku od 30 dana od dana podnoenje zahteva, o rezultatima izvrene kontrole. Nezavisno od zahteva za pokretanje postupka unutranje kontrole, protiv odluke o privremenom ogranienju pristupa, Zatitnik graana i Poverenik za pristup informacijama od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti mogu, u roku od osam dana od dana dostavljanja odluke, podneti zahtev predseniku Vrhovnog kasacionog suda za ponitaj odluke. Predsednik Vrhovnog kasacionog suda duan je da o ovom zahtevu odlui u roku od osam dana od dana dostavljanja zahteva. Predsednik vrhovnog suda moe da usvoji zahtev i poniti odluku ili da odbije zahtev i potvrdi odluku, a protiv ove odluke nije dozvoljeno pravno sredstvo. Iako je ovaj lan veoma rogobatan, sutinsko pitanje je pitanje ogranienja nadlenosti viih organa (Zatitnika i Poverenika) od strane niih (organa nad kojim Poverenik i Zatitnik graana vre nadzor), znai re je o suspenziji ovlaenja nadzornog organa od strane nadziranog. Uvoenje u ovu kategoriju i direktora Kancelarije Saveta, izaziva samo dodatnu konfuziju, jer su prva dva posebna i nezavisna inokosna organa (na ijem se elu nalazi od strane Skuptine izabrani funkcioner) a u drugom sluaju se i ne radi o organu, ve strunoj slubi Vlade, na ijem se elu i ne nalazi funkcioner ve dravni slubenik na poloaju. U tom smislu, poloaj prvih i drugog nije isti, odnosno, bitno je drugaiji. I na kraju, Predlogom nisu bila obuhvaena drugi organi i tela, koja vrei svoja nadzorna kontrolna ovlaenja, takoe mogu da dou u kontakt sa takvim informacijama (poput na primer Dravne revizorske institucije). Nakon amandmana koje je predloio Zatitnik graana, a koje je usvojila Narodna skuptina, u usvojenom tekstu Zakona o tajnosti podataka117 je predvieno da dravne organe koje bira Narodna skuptina, rukovodioce dravnih organa koje bira Narodna skuptine, sudije Ustavnog suda i sudije, jesu ovlaeni da pristupe podacima svih stepena tajnosti koji su im potrebni za obavljanje poslova iz njihove nadlenosti bez bezbednosne provere. Izuzetno, ova lica imaju pravo na pristup tajnim podacima koji su oznaeni stepenom DRAVNA TAJNA i STROGO POVERLJIVO uz prethodnu bezbednosnu proveru koja je utvrena ovim zakonom. Pri tom, radi se o pristupu podacima koji spadaju u tzv. operativne podatke, odnosno akcije koje su u toku, identitet prikrivenih islednika, i dr. Dakle, upravo je re o podacima za koje postoji zabrane pristupa i uvida od strane lanova Odbora za odbranu i bezbednost Narodne skuptine. U narednom periodu, svakako e biti zanimljivo videti na koji nain e, izmeu ostalih subjekata, Poverenik, u oblasti zatite podataka o linosti vriti nadzor nad sprovoenjem ovog zakona u odnosu na slube bezbednosti. To se naroito odnosi na one nadlenosti koje su u vezi sa elektronskim komunikacijama o kojima je ranije bilo rei, kao i inspekcijskim nadlenostima Poverenika u vezi sa sprovoenjem Zakona o zatiti podataka o linosti. I na kraju, treba pomenuti, da se Poverenik (zajedno sa Zatitnikom graana) zalagao i podrava donoenje Zakona o otvaranju dosijea slubi bezbednosti to se direktno odnosi na rad slubi bezbednosti.

117

Uporedi: Zakon o tajnosti podataka, Slubeni glasnik RS br. 104/09, l. 40.

58

Takoe, Poverenik je, u granicama svoje nadlenosti, izmeu ostalog proveravao i informacije koje se odnose na postojanje informacija da su slube bezbednosti bile ukljuene u postupak prikupljanja informacija o dostojnosti kandidata za izbor tuilaca i sudija u postupku opteg izbora sudija i tuilaca. Poverenik je sproveo nadzor u Dravnom veu tuilaca, u vezi sa sprovoenjem Zakona o zatiti podataka o linosti u postupku izbora tuilaca i zamenika tuilaca odnosno provere injenica u vezi sa sumnjom da su u tom postupku, na okolnost dostojnosti kandidata korieni podaci Bezbednosno-informativne agencije. Nadzor su sprovela ovlaena lica Poverenika u slubenim prostorijama Dravnog vea tuilaca. Sprovedenim nadzorom koji je obuhvatio sva relevantna dokumenta nisu pronaeni dokazi da su u postupku izbora tuilaca korieni podaci BIA.118

118

Uporedi: Saoptenje za javnost Poverenika od 31.03.2011. godine.

59

60

5. Kontrola slubi bezbednosti od strane izvrne vlasti

Poto su slube bezbednosti u pravnom sistemu Srbije danas organi dravne uprave, nad njima se vri politika i pravna kontrola. Politiku kontrolu vre organi izvrne vlasti, odnosno Vlada i u izvesnoj meri predsednik Republike i o njima je ve prethodno bilo rei. S druge strane, kako su slube organi dravne uprave, nad njima se vre i klasini oblici upravne pravne kontrole uprave. Specifinost tajnih slubi, odnosno kontrole nad njima je u tome to i politiku i pravnu kontrolu, vre, u okviru ire shvaenog pojma izvrne vlasti (kojim su obuhvaeni i organi uprave kao poseban organizacioni i hijerarhijski podreeni podsistem u okviru izvrne vlasti), za to posebno utvrena organi, tela, slube vlade ili slubena odnosno ovlaena lica. Zato e u u ovom poglavlju posebno biti analizirani: Savet za nacionalnu bezbednost, Kancelarija za bezbednost i zatitu tajnih podataka, Biro za koordinaciju slubi bezbednosti i Generalni inspektor Vojnobezbednosne i Vojnoobavetajen agencije ija se nadlenost i delokrug u najveoj meri odnosi na slube bezbednosti.

5.1. Savet za nacionalnu bezbednost

5.1.1. Opti osvrt na Savet za nacionalnu bezbednost Slube bezbednosti deo su jedinstvenog bezbednosno-obavetajnog sistema Republike Srbije. Za razmatranje pitanja od znaaja za nacionalnu bezbednost, Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti osnovan je Savet za nacionalnu bezbednost. Ovim zakonom posebno su ureeni poslovi Saveta od znaaja za usklaivanje i usmeravanje rada slubi bezbenosti, koji predstavlja jo jedan oblik civilne kontrole slubi. Za operativno usklaivanje

61

rada slubi bezbednosti ovim zakonom je takoe osnovan i Biro za koordinaciju rada slubi bezbednosti (u daljem tekstu: Biro za koordinaciju). Zakon jo jednom utvruje da je rad slubi bezbednosti pod demokratskom civilnom kontrolom Narodne skuptine, predsednika Republike, Vlade, Saveta za nacionalnu bezbednost, drugih dravnih organa i javnosti u skladu sa zakonom.119 Shodno ovom zakonu, Savet za nacionalnu bezbednost (u daljem tekstu Savet) je radno telo Republike Srbije koje obavlja odreene poslove i zadatke iz oblasti nacionalne bezbednosti. U pomenutom kontekstu, nije dovoljno jasno kakva je pravna priroda ovog Saveta, ali iz sastava Saveta postaje jasno da je re o posebnom radnom i kontrolnom telu izvrne vlasti, koga ine: predsednik Republike, predsednik Vlade, minsitar odbrane, ministar unutranjih poslova, ministar pravde, naelnik Generaltaba i direktori slubi bezbednosti.120 Savet je organ izvrne vlasti izmeu ostalog i zato, to u njegovom radu ne uestvuje ni predsednik Vrhovnog kasacionog suda, niti predsedsnik Narodne skuptine, niti predsednik sadanjeg Odbora za odbranu i bezbednost niti budueg Odbora za kontrolu slubi bezbednosti Narodne skuptine, ve ga ine funkcioneri organa izvrne vlasti (predsednik Vlade i predsednik Republike) i funkcionera organa uprave kao posebnog hijerahijski nieg podsistema u okviru izvrne vlasti u odnosu na Vladu. U uporedno pravnim sistemima postoje primeri obrazovanja posebnih organa i tela u okviru izvrne vlasti koji, izmeu ostalog, vre kontrolu slubi bezbednosti. U pojedinim sistemima meutim, pojavljuju se i posebna nezavisna kontrolna tela parlamenta koja vre nadzor nad radom slubi, o emu je ve bilo rei u delu koji se odnosi na parlamentarnu kontrolu, gde su navedeni primeri Slovenije i Bosne i Hercegovine. U nastavku dajemo krai pregled uporedno-pravnih iskustava u vezi sa posebnim kontrolnim telima u okviru izvrne vlasti u pojedinim zemljama.

5.1.2. Posebni organi i tela koje nadziru slube bezbednosti u uporedno pravnim bezbednosnim sistemima U ovom odeljku bie rei o posebnim organima/telima u Velikoj Britaniji i Francuskoj, koja nadziru i kontroliu rad slubi bezbednosti, a koja su, po svojoj pravnoj prirodi kontrolna tela pod okriljem izvrne vlasti.121 U Velikoj Britaniji rad slubi slubi bezbednosti indirektno, kroz korienje podataka, nadgleda Zajedniki odbor za obavetajna pitanja (The Joint Intelligence Committee JIC), koji je deo Kabineta premijera. lanovi ovog odbora su predstavnici Ministarstva inostranih poslova, Ministarstva odbrane, ukljuujui i naelnika Vojno-obavetajne slube (Defence
119 120 121 Uporedi: Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 116/07 l. 3. Uporedi: Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 116/07 l. 5 st. 1, l. 6. Uporedi: Milana tekovi, Marina Priji, Ivana Stefanovi, Parlamentarni nadzor slubi bezbednosti, Narodna skuptina Republike Srbije, Slube Narodne skuptine, Odeljenje za informativno-istraivake i biblioteke poslove, Odsek za informativno-istraivake poslove, 22.04.2009. godine. Dostupno na web stranici: www.parliament.rs.

62

Intelligence Staff DIS), ministarstava unutranjih poslova, trgovine i industrije, meunarodnog razvoja, finansija, ekonomskih odnosa, predstavnici Kabineta premijera, naelnici triju obavetajnih slubi i predstavnici drugih dravnih ograna, po potrebi. Kontrolu rada ovih slubi kao i Zajednikog odbora, zatim sprovodi Odbor za obavetajna i bezbednosna pitanja (The Intelligence and Security Committee ISC) koji je uspostavljen Zakonom o obavetajnim slubama (1994.). Iako su poslanici lanovi ovog odbora, a predsednika imenuje premijer posle konsultacija sa liderima dveju najjaih opozicionih stranaka, Odbor nije telo Parlamenta. lanovi Odbora za svoj rad odgovaraj premijeru dostavljajui mu izvetaje sa kojima, potom, premijer, upoznaje lanove Parlamenta. Razvoj nezavisnih administrativnih institucija iz kasnih sedamdesetih godina 20. veka doveo je u Francuskoj do nastanka nekoliko nezavisnih institucija pod okriljem izvrne vlasti, koji, svaki na svoj nain vre kontrolu slubi bezbednosti. Njihova kontrola je i danas vrlo arolika, a najznaajnije takvo, kvazi administrativno telo je La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit (CNCIS) koja je osnovana Zakonom Br. 91-646 iz 1991. godine. Komisija je ovlaena za traenje informacija koje se odnose na nacionalnu sigurnost, uvanje bitnih elemenata naunog i ekonomskog potencijala Francuske, spreavanje terorizma, kriminala i organizovanog kriminala. CNCIS kontrolie usklaenost sa vaeim propisima. Komisijom predsedava lice imenovano na mandat od est godina od strane predsednika i jednom godinje dostavlja premijeru izvetaj o rezultatima svog rada. Ovaj izvetaj je dostupan javnosti.

5.1.3. Poslovi Saveta za nacionalnu bezbednost Republike Srbije Za utvrivanje znaaja uloge Saveta u kontroli slubi bezbednosti, potrebno je razmotriti koji su to zakonom utvreni poslovi Saveta koji se odnose na bezbednost uopte, i posebno, oni koji se odnose na slube bezbednosti. Savet se stara o nacionalnoj bezbednosti tako to:122 (1) (2) razmatra pitanja iz oblasti odbrane, unutranjih poslova i rada slubi bezbednosti; razmatra meusobnu saradnju organa nadlenih za odbranu, organa nadlenih za unutranje poslove i slubi bezbednosti i njihovu saradnju s drugim nadlenim dravnim organima, kao i saradnju sa organima i slubama bezbednosti stranih drava i meunarodnih organizacija; predlae nadlenim dravnim organima mere za unapreenje nacionalne bezbednosti; razmatra predloge za unapreenje nacionalne bezbednosti koje mu upuuju organi nadleni za odbranu, organi nadleni za unutranje poslove, slube bezbednosti i drugi nadleni dravni organi;

(3)

(4)

122

Uporedi: Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 116/07 l. 5.

63

(5)

razmatra pitanja iz delokruga organa dravne uprave, autonomnih pokrajina, optina, gradova i grada Beograda koja su znaajna za nacionalnu bezbednost; razmatra i druga pitanja koja su znaajna za nacionalnu bezbednost.

(6)

Savet usmerava i usklauje rad slubi bezbednosti tako to: (1) razmatra obavetajno-bezbednosne procene i donosi zakljuke kojima odreuje prioritete i naine zatite i usmerava ostvarivanje nacionalnih interesa koji se sprovode putem obavetajno-bezbednosne delatnosti; donosi zakljuke u vezi s radom slubi bezbednosti i Biroa za koordinaciju; donosi zakljuke kojima usmerava i usklauje rad slubi bezbednosti; donosi zakljuke kojima usmerava saradnju slubi bezbednosti sa slubama bezbednosti stranih drava i meunarodnih organizacija; donosi zakljuke kojima usklauje delatnosti dravnih organa koje su posveene meunarodnoj saradnji u oblasti nacionalne bezbednosti i odbrane; prati izvravanje zakljuaka koje je doneo; daje miljenja o predlozima godinjih i srednjoronih planova rada slubi bezbednosti; daje miljenja Vladi o predlozima budeta slubi bezbednosti i prati realizaciju odobrenih budetskih sredstava; daje miljenje Vladi o predlogu za postavljenje i razreenje direktora slubi bezbednosti.

(2) (3) (4)

(5)

(6) (7)

(8)

(9)

Takoe, Savet se stara o usaglaenoj primeni propisa i standarda za zatitu podataka o linosti, kao i drugih propisa kojima se tite ljudska prava Kao to se ve u prvi mah moe videti, Savet obavlja poslove koji se odnose na sektor bezbednosti u celini, a ne samo one koji se odnose na slube bezbednosti. Ipak, u okviru poslova Saveta, posebno su izdvojeni poslovi koji se odnose iskljuivo na slube bezbednosti. U okviru ovih ovlaenja, neke od poslova koje vri Savet imaju karakter preventivnih (daje miljenja o predlozima budeta bezbednosti) a drugi redovnih kontrolnih ovlaenja (prati realizaciju odobrenih budetskih sredstava, daje miljenje Vladi o predlogu za postavljenje i razreenje direktora slubi bezbednosti, donosi zakljuke u vezi sa radom slubi bezbednosti i sl). Meutim, postavlja se pitanje, da li bar u delu kontrolnih ovlaenja, Savet treba da obavlja poslove bez uea direktora slubi bezbednosti. Ovako, teko je pretpostaviti, da e u vrenju kontrole nad samim sobom, kao lanovi Saveta, direktori agencija nezavisno i nepri-

64

strasno obavljati kontrolu, jer se ona, posredno ili neposredno u znaajnoj meri upravo na njih i odnosi. Kada je re o slubama bezbednosti koje su formirane kao organi uprave u sastavu ministarstva, treba naglasiti da nad njima, kontrolu ve vri sam ministar odbrane, u ijem su ministarstvu zakonom osnovane VOA i VBA, te da sve tri agencije, kao organi uprave u sastavu ministarstva odnosno posebne organizacije, jesu i politiki i pravno odgovorne Vladi po optem reimu politike i pravne odgovornosti o emu je ve prethodno bilo rei. Tako je Zakonom o dravnoj upravi izmeu ostalog utvreno da . rad organa dravne uprave podlee nadzoru Vlade, zatim, da . organom u sastavu rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara ministru, kao i da posebnom organizacijom rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara Vladi i dr.123. Sline odredbe, o emu je takoe ve prethodno bilo rei, sadrane su i u Zakonu o Bezbednosno-informativnoj agenciji i Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, ali je u vezi sa ovim drugim zakonom u izvesnoj meri odstupljeno od opteg pravnog reima, jer je utvreno da direktora VOA i VBA (i njihove zamenike), koje, ako se radi o profesionalnom vojnom licu postavlja i razreava predsednik Republike ukazom na predlog ministra odbrane, odnosno ako to nije, Vlada, na predlog ministra odbrane u skladu sa zakonom kojim se ureuje poloaj dravnih slubenika. Ono to zabrinjava je odredba kojom je predvieno da Savet ima sekretara, koji uestvuje u radu Saveta bez prava odluivanja, te da je sekretar kabineta predsednika Republike sekretar Saveta po poloaju. Na ovaj nain, ini se da se znaajno proiruju nadlenosti predsednika Republike kao vrhovnog komandanta i na kontrolu bezbednosnih slubi, ime se, ini se, izlazi iz ustavnih i zakonskih okvira nadlenosti ove institucije. Meutim, kao to je to ve prethodno pomenuto, predsedniku Republike su, kao vrhovnom komandatu u razliitim uporednim sistemima nadlenosti proirene i na nacionalni sistem odbrane, pa i na slube bezbednosti, to jedino moe da bude opravdanje za ovo, u znaajnoj meri neuobiajeno zakonsko ovlaenje, koje se zatim od vrha do dna protee i na Kancelariju za nacionalnu bezbednost i zatitu tajnih podataka kao vladinu slubu i Biro za koordinaciju slubi bezbednosti. Na to ukazuju i miljenja pojedinih teoretiara koji istiu da je uobiajno da predsedniku, kao vrhovnom komandantu u obavljanju njegovog posla pomau raznovrsna savetodavna, pomona i administrativna tela, kao na primer savet za nacionalnu bezbednost, lini savetnik za bezbednost ili odbranu, vojni kabinet, inspektorat odbrane ili vojske, autant(i) i sl. Meutim, zabrinjava da ovakva tela, iako su primarno namenjena da politiki, struno i administrativno opsluuju civilnog komandanta, stiu i neformalnu politiku mo. Tome prvo pogoduje njihova lina i/ili slubena bliskost sa nosiocem funkcije predsednika, a znaajan deo njihove skrivene moi izvire iz uloge (ne)formalnog posrednika izmeu vrhovnog naredbodavca i potinjene mu vojske i drugih subjekata u sektoru bezbednosti.124 S druge strane, u zavisnosti od sastava i poloaja ovih tela, a naroito od uea predsednikovih ljudi u njima, i sam predsednik posredno dobija proirena ovlaenja ne samo u odnosu na
123 124 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS br. 79/05, 101/07, l. 3, 30, 35. Uporedi: Miroslav Hadi, Pojmovnik Civilni lanac komandovanja, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, 2008, str. 10-12.

65

vojsku, ve i u odnosu na slube bezbednosti. Iako nema tog ustava i zakona koji moe potpuno da iskljui ili da sprei komandnu i/ili linu samovolju civilnog naredbodavca i posrednika u vrenju poslova koji se odnose na sektor bezbednosti, ini se da je bilo bolje da se eventualna samovolja predsednika, u delu koji se odnosi na kontrolu slubi bezbednosti, bude spreena kroz drugaija i znatno suenija ovlaenja koje, shodno pozitivno-pravnim propisima danas ima sekretar kabineta predsednika Republike.

5.2. Kancelarija za nacionalnu bezbednost i zatitu tajnih podataka

Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, predvieno je da e Vlada uredbom obrazovati Kancelariju saveta za nacionalnu bezbednost kao slubu Vlade,125 koja obavlja strune i administrativne poslove za potrebe Saveta, a naroito: poslove u vezi sa sazivanjem i pripremanjem sednica Saveta; strune poslove u vezi sa praenjem sprovoenja smernica i zakljuaka Saveta; poslove administrativno-tehnike podrke Birou za koordinaciju i uvanje i stavljanje na uvid lanovima Saveta izvetaja i drugih akata Saveta. U domenu nadlenosti Kancelarije, na prvi pogled nije nita sporno, jer ona, u okvirima ovog zakona, obavlja iskljuivo strune i administrativne poslove, pa samim tim, ni direktno ni indirektno ne vri bilo kakvu aktivnu kontrolu slubi bezbednosti, niti bilo kog drugog subjekta, osim ako se izuzmu struni poslovi praenja sprovoenja smernica i zakljuaka Saveta. U nadlenosti vladine slube je iskljuivo obavljanje strunih i tehnikih poslova, to je utvreno i samim Zakonom o Vladi. Vlada osniva slube za strune ili tehnike poslove za svoje potrebe, ili za poslove zajednike za sve ili vie organa dravne uprave, i propisuje njihovo ureenje i delokrug. Na slube Vlade primenjuju se propisi o ureenju, nainu rada, finansiranju i radnim odnosima u organima dravne uprave, ako posebnim propisom nije to drugo odreeno. Identino pravilo utvreno je Uredbom o slubama Vlade.126 Meutim, onda se ini kao pravno nemogua konstrukcija kod ove Slube to to Vlada osniva slubu za obavljanje strunih ili tehnikih poslova za svoje potrebe, ili za poslove zajednike za sve ili vie organa dravne uprave. Vladine slube se ne osnivaju za obavljanje poslova nekog drugog organa i tela koje nije organ dravne uprave, bez obzira da li u radu takvog tela uestvuje predsednik Vlade, ili to bar iz zakona ne proizilazi. Savet za nacionalnu bezbednost, u ijem radu uestvuje i njegovim sednicama predsedava predsednik Republike, i iji je sekretar ef kabineta predsednika Republike, svakako nije organ dravne uprave.

125 126

Uporedi: Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 116/07 l. 8. Zakon o Vladi, Slubeni glasnik RS br. 55/05, 101/07, l. 31-32; Uredba o slubama Vlade, Slubeni glasnik RS br. 75/05 i 48/10.

66

Zakonom o tajnosti podataka, koji je, kao to smo ve videli izazvao veliku pozornost strune javnosti, uinjen je jo jedan znaajan pravni presedan, bar kada je re o ovoj vladinoj slubi. Ovim zakonom, Kancelarija Saveta za nacionalnu bezbednost, je nastavila sa radom pod nazivom Kancelarija Saveta za nacionalnu bezbednost i zatitu tajnih podatka, ali je ovim zakonom dobila i brojne nadlenosti koje imaju karakter vrenja imperijuma, tanije, klasinih poslova organa dravne uprave, odnosno upravnih a ne samo strunih i tehnikih poslova, to je nespojivo sa tim ta vladina sluba jeste i ta treba da bude.127 Naime, Kancelariji Saveta za nacionalnu bezbednost i zatitu tajnih podataka se dostavlja zatev za izdavanje sertifikata i dozvole, a nakon izvrene provere od strane za to nadlenog organa (u zavisnosti od stepena tajnosti i vrste tajnih podataka to moe da bude BIA, MUP Srbije i VBA), Kancelarija zatim donosi reenje o izdavanju sertifikata i dozvola. Donoenje reenja kao upravnog akta se nikako ne moe tretirati kao struni ili tehniki posao vladine slube, jer je reavanje u upravnim stvarima klasian oblik upravne delatnosti iz nadlenosti i delokruga organa dravne uprave. Pomenuti organi dostavljaju Kancelariji Saveta izvetaj o rezultatima bezbednosne provere, odnosno posebne bezbednosne provere, ukljuujui i popunjeni bezbednosni upitnik, sa preporukom za izdavanje ili uskraivanje sertifikata. Kancelarija Saveta o izdavanju sertifikata zatim odluuje reenjem, u roku od 15 dana od dana dostavljanja izvetaja sa preporukom odnosno od isteka roka za izvrenje bezbednosne provere. Ako je izvetaj nepotpun ili je dostavljen bez preporuke, Kancelarija Saveta donosi reenje na osnovu dostavljenog izvetaja. Izuzetno, ako se iz izvetaja o rezultatima bezbednosne provere i preporuke za izdavanje sertifikata ne moe utvrditi da li su ispunjeni zakonom propisani uslovi za izdavanje sertifikata fizikom ili pravnom licu, ili je posle izvrene bezbednosne provere dolo do bitne izmene proveravanih podataka koja bi mogla biti od uticaja na izdavanje sertifikata, Kancelarija Saveta e zahtevati od nadlenog organa da izvri dopunsku proveru, odnosno dopunu izvetaja i izradu nove preporuke, najkasnije u naknadnom roku od 30 dana. Kancelarija Saveta dostavlja reenje rukovodiocu organa javne vlasti koji je traio izdavanje sertifikata i licu za koje je traen sertifikat. Kancelarija Saveta reenjem odbija zahtev za izdavanje sertifikata ako se na osnovu izvetaja bezbednosne, odnosno dopunske bezbednosne provere utvrdi: da je podnosilac zahteva naveo neistinite i nepotpune podatke u osnovnom, odnosno posebnom bezbednosnom upitniku; da podnosilac zahteva ne ispunjava uslove za izdavanje sertifikata; da podnosilac zahteva nije obezbedio uslove za preduzimanje propisanih mera zatite tajnih podataka; da postoji bezbednosni rizik od pristupa i korienja tajnih podataka podnosioca zahteva. Obrazloenje reenja o odbijanju izdavanja sertifikata ne sadri podatke koji se smatraju tajnim u smislu ovog zakona, niti navoenje izvora bezbednosne provere.128 Tako bi se moglo rei, da u ovom postupku, na koji se shodno primenjuju odredbe Zakona o optem upravnom postupku, nad izvrenom bezbednosnom proverom od strane slubi, pre izdavanja reenja, kontrolu vri Kancelarija saveta koje i izdaje reenje. To bi se moglo okarakterisati kao njena kontrolna funkcija u odnosu na slube. Meutim, s obzirom da Kancelarija izdaje sertifikat i najveem broju funkcionera (osim predsedniku Republike, Vlade i Narodne skuptine), a u odreenim situacijama, odreenim funkcionerima utvre-

127 128

Uporedi: Zakon o tajnosti podataka, Slubeni glasnik RS br. 104/2009. l. 101. Uporedi: Zakon o tajnosti podataka, Slubeni glasnik RS br. 104/2009. l. 51, l. 54, l. 6670.

67

nim zakonom i tek nakon prethodno sprovedene bezbednosne provere, ini se da Kancelarija vie ima karakter kontrole kontrolora (pre svega funkcionera organa koje bira Narodna skuptina poput na primer Zatitnika graana i Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, zatim sudija i sudija Ustavnog suda), nego kontrole slubi bezbednosti.129 U tom smislu, mogli bi smo zakljuiti da je Kancelarija Saveta, mnogo blia samim slubama bezbednosti nego onima koji neposredno i posredno kroz svoje nadlenosti vre kontrolu nad njima, ali ono to naroito treba da zabrine, jeste to joj je zakonom dodeljeno pravo da, suprotno Ustavu Republike Srbije, vri upravna javna ovlaenja, a naroito ovlaenje da donosi upravne akte odnosno reenja. I na kraju, treba jo naglasiti, da je prema prireivaima Predloga zakona o tajnosti podataka, nadzor nad sprovoenjem zakona, kao klasino upravno javno ovlaenje trebao biti poveren upravo Kancelariji. Re je o jo jednoj zloupotrebi tela koja se formalno naziva sluba Vlade, ali to sutinski nije niti je trebalo da bude. Od ovog zakonskog reenja, nakon snanih primedbi strune javnosti se na kraju ipak odustalo.130

5.3. Biro za koordinaciju slubi bezbednosti

Na kraju ovog sistema nalazi se Biro za koordinaciju. Njegova pravna priroda, kao uostalom i samog Saveta, ostaje krajnje neodreena. Biro za koordinaciju je utvren Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, kojim je predvieno da Biro, u okviru svojih nadlenosti: operativno usklauje rad slubi bezbednosti i izvrava zakljuke Saveta o pitanjima iz svoje nadlenosti a posebno: utvruje zadatke koji se izvravaju operativnim usklaivanjem delatnosti slubi bezbednosti i slubi bezbednosti i drugih dravnih organa i s tim u vezi koordinira njihove aktivnosti; utvruje nain operativnog usklaivanja u pojedinim sluajevima; osniva meovite radne grupe za operativne zadatke koji se izvravaju operativnim usklaivanjem delatnosti i utvruje njihove zadatke i analizira rezultate operativnog usklaivanja i o tome po potrebi izvetava Savet, a najmanje jednom u est meseci.131 U tom smislu, funkcija Biroa u odnosu na slube je vie koordinacionog nego nadzornog karaktera, mada se moe izvesti zakljuak da se kroz kooridnaciju vri i jedan neformalni oblik kontrole nad radom slubi.

129 130 131

Uporedi: Zakon o tajnosti podataka, Slubeni glasnik RS br. 104/2009. l. 3738. Uporedi: Dejan Milenkovi, Kontraverze povodom Zakona o tajnosti podataka, Pravo&dutvo, Slubeni glasnik, Beograd, br. 1/10 str. 3334. Uporedi: Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 116/07 l. 3, l. 11.

68

S druge strane, poto Biro za koordinaciju ine rukovodioci slubi bezbednosti i sekretar Saveta, jasno je da prave kontrole slubi od strane Biroa nema a i ne moe je biti. Vie zabrinjava ve ranije pomenuta injenica, da u radu Biroa uestvuje sekretar Saveta za nacionalnu bezbednost, koji je zapravo, ef kabineta predsednika Republike, to je jo jedan dokaz preteranog upliva predsednika u ovaj segment sektora bezbednosti. U radu Biroa za koordinaciju mogu po pozivu i bez prava odluivanja da uestvuju: predstavnici Ministarstva spoljnih poslova; direktor policije i naelnici uprava policije; Republiki javni tuilac; direktor Uprave carine i rukovodioci drugih dravnih organa, organizacija i institucija. Kao to smo prethodno ukazali, zakon proputa da odredi ta je, po svojoj pravnoj prirodi Biro. S obzirom da se prema zakonu, poslovnikom Saveta podrobnije ureuje rad Biroa, moglo bi se zakljuiti da je Biro, koordinaciono telo unutar radnog tela koje se zove Savet za nacionalnu bezbednost, ime njegova uloga postaje jo kontradiktornija i nejasnija.

5.4. Generalni inspektor za kontrolu Vojnobezbednosne i Vojnoobavetajne agencije

Za razliku od Saveta, kancelarije Saveta i Biroa za koordinaciju, ije nadlenosti i kontrola u odnosu na slube bezbednosti proistiu iz politike kontrole izvrne vlasti u odnosu na slube, Generalni inspektor za kontrolu Vojnobezbednosne i Vojnoobavetajne agencije (dalje: Generalni inspektor) vri inspekcijske poslove koji spadaju u domen delatnosti uprave, shvaene kao posebne organizacione i hijerarhijski podreenog podsistema u okviru izvne vlasti. Re je o jednom od posebnih vrsta upravnog nadzora, odnosno pravne kontrole uprave, o kojima je ve prethodno bilo rei u delu koji se odnosi na kontrolu uprave od strane same uprave. Ovaj oblik kontrole, u optem znaenju, se ostvaruje neposrednim uvidom u odgovarajue pravne i faktike situacije. Cilj inspekcijskog nadzora uopte je kako kontrola primene zakona od strane samih graana i pravnih lica, tako i kontrola primene zakona od strane samih organa uprave. Inspekcijskim nadzorom organi dravne uprave ispituju sprovoenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizikih i pravnih lica i u zavisnosti od rezultata nadzora izriu mere za koje su ovlaeni. Inspekcijska kontrola se obavlja preko inspekcijskih slubi, koje imaju svoju organizaciju, delokrug, nadlenosti i specifina ovlaenje. Za obavljanje inspekcijskog nadzora esto se obrazuju posebni organi uprave, tzv. inspektorati, koji su najee u sastavu nekog drugog organa uprave, odnosno ministarstva. Inspekcijski nadzor obavljaju posebno ovlaena slubena lica inspektori u posebno propisanom postupku

69

(inspekcijskom postupku). Znai, inspektori obavljaju poslove neposrednog inspekcijskog nadzora i samostalni su u radu u granicama ovlaenja utvrenih zakonom.132 Specifinost rada i delovanja Vojnobezbednosne i Vojoobavetajne agencije, zahtevalo je i stvaranje posebne vrste inspekcijske kontrole ovih slubi, koju vri za to zakonom odreeno posebno lice Generalni inspektor. Shodno Zakonu o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Generalni inspektor je taj koji vri inspekcijsku kontrolu nad Vojnobezbednosnom i Vojnoobavetajnom agencijom, u okviru zakonom utvrenih nadlenosti. Generalni inspektor: nadzire primenu naela politike, ideoloke i interesne neutralnosti u radu VBA i VOA i njihovih pripadnika; nadzire zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka; nadzire zakonitost troenja budetskih i drugih sredstava za rad; daje miljenje na nacrte zakona, drugih propisa i optih akata iz nadlenosti VBA i VOA; utvruje injenice o uoenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu VBA i VOA i njihovih pripadnika i podnosi izvetaj ministru odbrane o rezultatima nadzora sa predlogom mera.133 Generalnog inspektora postavlja Vlada na period od pet godina, na predlog ministra odbrane, uz miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost. Generalni inspektor je odgovoran za rad ministru odbrane. Generalni inspektor podnosi izvetaj o sprovedenoj kontroli najmanje jednom godinje nadlenom odboru Narodne skuptine. Generalni inspektor ne moe biti lan politike stranke, niti obavljati drugu javnu funkciju. Za generalnog inspektora moe biti postavljeno lice koje ima najmanje devet godina radnog iskustva u struci. Generalni inspektor ima status dravnog slubenika u III grupi poloaja u Ministarstvu odbrane, u skladu sa zakonom. Zakonom su utvreni i posebni razlozi usled kojih generalni inspektor moe biti razreen dunosti i pre isteka perioda na koji je postavljen. Do toga moe doi: na lini zahtev; ako trajno izgubi zdravstvenu sposobnost da obavlja svoju dunost; kada je osuen za krivino delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje est meseci ili kanjivo delo koje ga ini nedostojnim za vrenje dunosti; ako ne postupa u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisom, prema pravilima struke, nepristrasno i politiki neutralno. Postupak za razreenje generalnog inspektora moe pokrenuti Vlada ili ministar odbrane.134 Graani koji smatraju da su im pojedinanim aktom ili radnjom VBA ili VOA povreena ili uskraena ljudska prava ili slobode, radi zatite svojih prava, mogu se obratiti generalnom inspektoru, odnosno organima i institucijama Republike Srbije.135 Prema nekim miljenjima, na osnovu ovakvih zakonskih odredaba, proizilazi da su Generalnom inspektoru vezane ruke, jer da bi Generalni inspektor mogao efektivno da ispuni sve zakonom utvrene poslove, neophodno je da ima mogunost potpunog uvida u izvetaje i dokumenta agencija, kao i da ima pravo da obavlja rezgovore sa direktorima i zaposlenima u bezbenosno-obavetajnim slubama. Agencije su pak dune da mu omogue obavljanje po-

132 133 134 135

Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Pravni fakultet u Beogradu, Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 366367. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 54. st. 1. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 54. st. 25, l. 55. Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09, l. 61.

70

menutih postupaka i radnji kontrole. Meutim, zakon ovako neto ne predvia, te je osnovano upitati se i hoe li Generalni inspektor moi efektivno da obavlja svoj posao.136 Kao to se iz pomenutih zakonskih odredaba moe videti, generalni inspektor je podvrgnut politikoj kontroli Vlade i Narodne skuptine, u prvom sluaju, jer ga postavlja (i razreava) Vlada, na predlog ministra odbrane, uz miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost, a u drugom, kroz podnoenje godinjeg izvetaja nadlenom odboru Narodne skuptine. Generalni inspektor za svoj rad odgovara i ministru odbrane, a iz organizacione eme ministarstva odbrane proizilazi da je generalni inspektor, sastavni deo ovog ministarstva.137 Vlada Srbije je meutim, generalnog inspektora postavila tek 10. februara 2011. godine, tako da se efekti inspekcijskog nadzora od strane Generalnog inspektora nad radom VOA i VBA, u narednom periodu tek oekuju. Ministar odbrane doneo je Pravila rada Generalnog inspektora. Za Generalnog inspektora postavljen je Boidar Banovi, docent Fakulteta bezbednosti u Beogradu.

136

137

Uporedi: Predrag Petrovi, Kritiki osvrt na Zakon o Vojobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji, Reforma sektora bezbednosti u Srbiji u 2009. godini, Bezbednost zapadnog Balkana, Centar za civilno-vojne odnose, br. 15, okt-dec. 2009, str. 1819. Uporedi: Informator o radu Ministarstva odbrane, dostupno na interentu: http://www.mod.gov.rs/

71

72

6. Sudska kontrola slubi bezbednosti

6.1. Ogranienje ljudskih prava i sloboda

Ljudska prava zajamena Ustavom neposredno se primenjuju u svrhe ouvanja ljudskog dostojanstva i ostvarenja pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom drutvu, zasnovanom na naelu vladavine prava. Ustav doputa ogranienje zajemenih ljudskih prava ali samo u svrhe za koje Ustav ogranienja doputa, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ogranienja zadovolji u demokratskom drutvu i bez zadiranja u sutinu zajemenog prava. 138 Sutinsko obeleje delovanja svake slube bezbednosti upravo predstavlja ogranienje ustavom zagarantovanih ljudskih prava i sloboda. Tamo gde deluje sluba bezbednosti tamo se dogaa ogranienje prava. Koja su to ustavna prava i slobode koja bivaju ograniena radom slubi bezbednosti? To su pre svega prava koja ulaze u korpus prava na privatnost, kao to su pravo na tajnost pisama i drugih sredstava optenja i pravo na nepovredivost stana. Za navedena prava Ustav propisuje da je ogranienje dozvoljeno samo na osnovu odluke suda. Prema tome, bitan inilac sistema demokratske civilne kontrole slubi bezbednosti predstavlja sudska kontrola. Treba ukazati i na druga ustavom i meunarodnim dokumentima o ljudskima pravima zagarantovana prava, a koja prava bivaju ograniena radom slubi bezbednosti, to su pravo na zatitu podataka o linosti, pravo na nepovredivost fizikog i psihikog integriteta, pravo na ime.

138

Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/2006, lanovi 18,19 i 20.

73

Kad ve doputa minimum ogranienja ljudskih prava, Ustav obavezuje sve dravne ograne, a naroito sudove da u ovakvim postupcima postupaju naroito oprezno i sa naroitom panjom. Zahteva se da se vodi rauna o pravu koje se ograniava, o vanosti svrhe ogranienja, o prirodi i obimu, o srazmeri ogranienja sa svrhom i o tome da li postoji mogunost da se u svakom trenutku to ogranienje zameni odnosno postigne nekim manjim ogranienjem. Iz ovoga proizilazi da je uloga suda u odnosu na ostale dravne organe presudna, ali i dinamina i to od momenta odluke kojom se dozvoljava primena mera, tokom mera i nakon prestanka tih mera. 139 Prema tome, moemo rei da se kontrolna uloga sudske vlasti ogleda u odobravanju i praenju primene mera, kao i obustavi primene mera kojim se ograniavaju ustavom zagarantovanih prava i sloboda. Stoga se u ovom tekstu i koristi u ovom znaenju upotrebljen izraz sudska kontrola rada slubi bezbednosti.

6.2. Zatita prava na privatnost u praksi Evropskog suda za ljudska prava

U lanu 8. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, pod naslovom pravo na potovanje privatnog i porodinog ivota, doma i prepiske propisano je Svako ima pravo na potovanje svog privatnog i porodinog ivota, doma i prepiske. Javne vlasti se nee meati u vrenje ovog prava sem ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom drutvu u interesu nacionalne bezbednosti, javne bezbednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi spreavanja nereda ili kriminala, zatite zdravlja ili morala, ili radi zatite prava i sloboda drugih.140 Kako se navodi u citiranoj odredbi lana 8. EKLJP, svako meanje u supstancijalan prava treba da bude u skladu sa zakonom ili zakonom propisano. To dakle znai da pravni osnov za svako meanje u prava iz Konvencije mora biti na odgovarajui nain dostupan i dovoljno precizno formulisan da omogui licu da uredi svoje ponaanje. 141 U presudi Komisije za ljudska prava (prethodnika dananjeg Evropskog suda za ljudska prava) Sunday Times protiv Ujedinjenog Kraljevstva iz 1979. godine sud je istakao da lice mora biti u mogunosti i ako je potrebno uz pomo odgovarajueg saveta, da predvidi u stepenu koji je razuman u datim okolnostima, posledice koje bi mogla izazvati odreena radnja. U presudi Silver protiv Ujedinjenog Kraljevstva iz 1979. godine Komisija navodi Iz tih razloga, zahtev za zakonitou ne nalae samo postojanje konkretnih zakonskih pravila ili pravnog reima koji omoguuje meanje, ve se odnosi i na kvalitet unutranjih pravnih odredaba. Kada
139 Vidi Vuko Mirii, Uloga sudova u primeni posebnih mera od strane razliitih dravnih ustanova, Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlaenja Centar za civilno vojne odnose, 2008. str. 105106 Zakon o ratifikaciji evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Slubeni list SCG Meunarodni ugovori br. 9/2003 Filip Li, Obraanje Evropskom sudu za ljudska prava

140 141

74

unutranje pravo doputa diskreciono postupanja ono takoe treba da ukae kada diskreciono postupanje prestaje. Prema tome, naelo pravne sigurnosti je jedno od kljunih zahteva za sutinsko uivanje i zatitu ljudskih prava i sloboda. Drugi zahtev, odnosno uslov koji doputa meanje u ljudska prava i slobode jeste da je meanje neophodno u demokratskom drutvu. Ovaj zahtev podrazumeva ostvarenje principa srazmernosti izmeu preduzetog meanja, odnosno ogranienja prava i legitimnog cilja koji se eli postii. Srazmernost podrazumeva da postoji hitna drutvena potreba za preduzimenjem meanja u zagarantovana prava. Ujedno, prilikom procene srazmernosti neophodno je utvrditi da li postoje neka druga, alternativna sredstva koja bi bila podobna i odgovarajua za ostvarenje cilja koji se eli postii, odnosno sredstva kojima bi se u manjoj meri ograniila prava. Evropski sud za ljudska prava je u svojoj viedecenijskoj praksi izgradio odreene standarde koji se tiu ograniavanja prava na privatnost u vezi sa delovanjem organa unutranjih poslova ili slubi bezbednosti. 142 Pojedini stavovo Evropskog suda za ljudska prava izraeni u ovim presudama bie posebno pominjani u delu koji razmatra pravila koja ureuju primenu posebnih postupaka i mera slubi bezbednosti propisana zakonima koja ureuju rad slubi bezbednosnosti (Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji i Zakona o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji).

6.3 Kratak osvrt na ulogu sudske vlasti u vezi sa radom slubi bezbednosti
Ulogu sudske vlasti u vrenju kontrole nad radom slubi bezbednosti u Republici Srbiji moemo prepoznati kroz dva posebna pravna reima. Prvi reim propisan je pravilima krivinog postupka Republike Srbije (Zakonik o krivinom postupku); a drugi, pravilima propisa koja ureuju organizaciju i rad slubi bezbednosti (Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji i Zakon o Vojno-bezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji). U svom radu slube bezbednosti ograniavaju ljudska prava i slobode na razliite naine. Moe se primetiti da u pravnom sistemu Republike Srbije postoje terminoloke razlike u oznaavanju naina na koji slube bezbednosti ograniavaju ustavom zagarantovana ljudska prava. Tako Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji143 koristi izrazi mere kojim se odstupa od nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava optenja, Zakon o Vojnobez-

142

143

Videti presude Evropskog suda za ljudska prava: Perry protiv Ujedinjenog Kraljevstva; Craxi protiv Italije; Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva; Halford protvi Ujedinjenog Kraljevstva; Khan protiv Ujedinjenog Kraljevstva; P.G. i J.H. protiv Ujedinjenog Kraljevstva; Kruslin protiv Francuske; Huvig protiv Francuske; Rotaru protiv Rumunije; Klass protiv Nemake; Kopp protiv vajcarske; Lavents protiv Letonije; Leander protiv vedske; Murray protiv Ujedinjenog Kraljvstva; Patricia Hewitt i Harriet Harman protiv Ujedinjenog Kraljevstva; Amann protiv vajcarske; Friedl protiv Austrije; Uporedi: Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji Sl. Glasnik RS br. 42/2001, 111/2009.

75

bednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji144 upotrebljava izraz posebni postupci i mere tajnog prikupljanja podataka, dok Zakonik o krivinom postupku prepoznaje preduzimanje mera organa gonjenja za dokazivanje krivinih dela iz lana 504a ovog zakonika.145 Treba istai da poloaj slubi bezbednosti u preduzimanju, odnosno sprovoenju ovih mera nije isti. U sluaju preduzimanja mera propisanih Zakonikom o krivinom postupku uloga slubi bezbednosti je sprovodbenog karaktera. Naime, radi se o merama krivinog gonjenja, odnosno slube bezbednosti, mere koje su propisane pravilima krivinog postupka, neposredno preduzimaju u krivinom postupku u funkciji krivinog gonjenja i po naredbi istranog sudije. S druge strane, preduzimanje posebnih postupaka i mera shodno propisima koja ureuju rad slubi bezbednosti samo su posredno u funkciji krivinog gonjenja ali ne dovode nuno i zaista do krivinog gonjenja. Preduzimanje ovih mera od strane slubi bezbednosti je neposredno u funkciji vrenja operativnih radnji slubi bezbednosti u cilju prikupljanja i obrade operativnih podataka radi zatite bezbednosti Republike Srbije i otkrivanja i spreavanja delatnosti usmerenih na podrivanje ili ruenje Ustavom utvrenog poretka Republike Srbije; istraivanje, prikupljanje, obradu i procenu bezbednosno-obavetajnih podataka i saznanja od znaaja za bezbednost Republike Srbije, odnosno u preventivne svrhe, sa ciljem da se preduprede pretnje koje su usmerene prema Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije. Ipak treba istai da postoji veza izmeu preduzetih operativnih radnji po propisima koja ureuju rad slubi bezbednosti i mera preduzetih po pravilima Zakonika o krivinom postupku. U praksi, radnje krivinog gonjenja za krivina dela organizovanog kriminala i krivina dela protiv ustavnog ureenja za koja krivina dela je propisana nadlenost slubi bezbednosti, bie preduzete nakon primene posebnih postupaka i mera, odnosno posle viemesenih operativnih radnji preduzetih od strane slubi bezbednosti. Podaci prikupljeni primenom ovih posebnih postupaka i mera posluie slubama bezbednosti da izgrade stepen osnova sumnje protiv odreenog lica ili grupe lica za odreeno krivino delo te tako omoguiti podnoenje krivine prijave nadlenom javnom tuilatvu i obezbediti dalju primenu mera protiv odreenog lica ili grupe lica, ali ovog puta u reimu pravila propisanih zakonikom o krivinom postupku. Prema tome, mere koje slube bezbednosti preduzimaju po propisima koja ureuju rad slubi bezbednosti su pre svega preventivnog karaktera, sa ciljem da putem operativnog delovanja slube bezbednosti prikupe i obrade podatke od znaaja za zatitu interesa Republike Srbije a tek posledino mogu dovesti do pokretanja krivinog postupka. Svrha prikupljanja obavetajno-bezbednosnih podataka retko je povezana sa potrebom procesuiranja sluajeva, a znatno ee sa potrebom da se preduprede pretnje od delatnosti ekstremista, terorista ili stranih drava koje su usmerena na zatiena dobra (ustavno ureenje, odbrana i bezbednost zemlje, vitalni ekonomski i drugi nacionalni interesi). Na osnovu tako prikupljenih podataka, slube bezbednosti analiziraju i procenjuju ugroenost zatienih dobara i preduzimaju preventivne mere ili upuuju svoje procene donosiocima spoljnopolitikih i drugih dravnih odluka. Isti autor navodi slube bezbednosti ne mogu

144 145

Uporedi: Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji Sl. Glasnik RS, br. 88/2009. Uporedi: Zakonik o krivinom postupku Republike Srbije, Sl. List SRJ 70/2001 i 68/2002; Sl. Glasnik RS br. 58/2004, 85/2005, 115/2005, i dr. zakon, 49/2007, 20/2009, i dr. zakon, 72/2009, 76/2010.

76

imati prvenstveno represivnu funkciju, kao to je to sluaj u autoritarnim reimima, u kojima one primarno tite reim vlasti od sopstvenih graana. 146 Dalje u tekstu bie posebno analizirana oba pomenuta pravna reima preduzimanja posebnih postupaka i mera slubi bezbednosti. Prvo e biti razmotrena pravila Zakonika o krivinom postupku koja ureuju primenu mera organa gonjenja za dokazivanje krivinih dela iz lana 504a ovog zakonika, a potom uslovi, nain i pravila postupka primene posebnih postupaka i mera od strane Bezbednosno-informativne agencije i Vojnobezbednosne agencije shodno pravilima propisa koja ureuju rad ovih slubi bezbednosti.

6.4. Primena mera gonjenja za otkrivanje i dokazivanje krivinih dela iz lana 504a Zakonika o krivinom postupku
Zakonik o krivinom postupku propisuje primenu odreenih mera organa gonjenja za otkrivanje i dokazivanje krivinih dela iz lana 504a ovog Zakonika. Radi se o primeni posebnih pravila postupka za krivina dela organizovanog kriminala, korupcije i druga izuzetno teka krivina dela. Zakonik o krivinom postupku u pomenutom lanu 504a daje definiciju organizovanog kriminala, te navodi da organizovan kriminal predstavlja vrenje krivinih dela od strane organizovane kriminalne grupe ili njenih pripadnika. Pod organizovanom kriminalnom grupom Zakonik podrazumeva grupu od tri ili vie lica, koja postoji odreeno vreme i deluje sporazumno u cilju vrenja jednog ili vie krivinih dela za koja je propisana kazna zatvora od etiri godine ili tea kazna, radi sticanja, posredno ili neposredno, finansijske ili druge koristi. U Zakoniku se pod krivinim delima korupcije navode sledea krivina dela: zloupotreba slubenog poloaja, trgovina uticajem, primanje mita i davanje mita. U druga izuzetno teka krivina dela Zakonik prepoznaje sledea krivina dela: Ubistvo, teko ubistvo, otmica, razbojnitvo, iznuda, falsifikovanje novca, pranje novca, neovlaena proizvodnja i stavljanje u promet opojnih droga, krivina dela protiv ustavnog ureenja i bezbednosti Republike Srbije, nedozvoljena proizvodnja, noenje, dranje i promet oruja i eksplozivnih materija, nedozvoljen prelaz dravne granice i krijumarenje ljudi, trgovina ljudima, trgovina maloletnim licima radi usvojenja, meunarodni terorizam, uzimanje talaca i finansiranje terorizma. Konano, Zakonik propisuje primenu posebnih pravila postupka i za krivina dela koja su propisana u Krivinom zakoniku kao krivina dela protiv ovenosti i drugih dobara atienih meunarodnim pravom (lanovi 370. do 384. i lan 385 i lana 386 KZ), kao i za teka krenja meunarodnog humanitarnog prava izvrena na teritoriji bive Jugoslavije od

146

Bogoljub Milosavljevi Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, Demokratski Nadzor nad primenom posebnih ovlaenje, Centar za civilno vojne odnose, 2008. str. 60

77

1. januara 1991. godine, koja su navedena u statutu Meunarodnog krivinog suda za bivu Jugoslaviju.147 Oigledna je tendencija drave da proiri primenu posebnih pravila postupaka i mera propisivanjem njihove primene na veliki broj krivinih dela, to je u strunoj javnosti nailo na kritiku. Zakonik o krivinom postupku iz 2001. godine sadravao je poseban odeljak XXIX o posebnim merama i ovlaenjima organa krivinog gonjenja za otkrivanje i spreavanje krivinih dela organizovanog kriminala, da bi novim Zakonikom o krivinom postupku primena ovih posebnih mera postala sastavni deo optih pravila dokaznog postupka. Kako se opravdano zapaa ta promena nije dobra, jer tako postaje manje naglaeno da se radi o izuzetnim ovlaenjima organa gonjenja koja su nuna i opravdana samo u borbi sa organizovanim kriminalom, a ne i u sluaju tradicionalnih krivinih dela. Vremenom e se itav opti postupak inficirati tim vanrednim odredbama, koje su veoma rizine sa gledita zatite ljudskih prava, i zbog toga ovlaenja koja predviaju moraju biti strogo kontrolisana i na sve mogue naine ograniena na dela organizovanog kriminala..148

6.5 Kratak osvrt na mere gonjenja za krivina dela navedena u lanu 504a Zakonika krivinom postupku i osnovna obeleija postupka primene ovih
Mere gonjenja radi otkrivanja i dokazivanja krivinih dela navedenih u lanu 504a. Zakonika o krivinom postupku su: nadzor i snimanje telefonskih i drugih razgovora ili komunikacije; pruanje simulovanih poslovnih usluga i pruanje simulovanih pravnih poslova; kontrolisana isporuka; automatsko raunarsko pretraivanje linih i drugih sa njima povezanih podataka; prikriveni islednik; i svedok saradnik. S tim to poslednje dve navedene mere (prikriveni islednik i svedok saradnik) mogu biti upotrebljene samo za krivina dela organizovanog kriminala. Zakonik o krivinom postupku propisuje da predlog za primenu mera podnosi javni tuilac (osim kod primene mere kontrolisane isporuke o ijoj primeni odluuje javni tuilac); naredbu za primenu mere donosi sudija; naredbu izvravaju, odnosno sprovode organi unutranjih poslova, Bezbednosno-informativna agencija ili Vojno-bezbednosna agencija. Mere se sprovode kada postoji osnova sumnje da je odreeno lice izvrilo krivino delo iz lana 504a. Predvieno je da se posebna pravila postupka primenjuju izuzetno, odnosno ako okolnosti sluaja ukazuju da se na drugi nain krivino delo ne bi moglo otkriti, spreiti ili dokazati, ili bi to izazvalo nesrazmerne tekoe ili veliku opasnost. Zakonik predvia da naredba sudije mora biti obrazloena i precizno utvruje ta predstavlja bitne elemente

147 148

Uporedi: Zakonik o krivinom postupku RS, lan 504a Prof. dr Momilo Gruba, Posebna ovlaenja organa krivinog gonjenja i ustavna prava i slobode graana, Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlaenja Centar za civilno vojne odnose, 2008. str. 56

78

naredbe za primenu mere koju izdaje sudija, a to su: podaci o licu prema kojem se mera primenjuje, osnovi sumnje, nain sprovoenja, obim i trajanje mera. Predviena je obaveza da Bezbednosno-informativna agencija i Vojnobezbednosna agencija u toku sprovoenja postupka primene mera dostavljaju dnevne izvetaje sudiji koji je izdao naredbu i javnom tuiocu, i da po izvrenju mera dostavljaju sudiji snimke i poseban izvetaj koji sadri: vreme poetka i zavretka mere, podatke o slubenom licu koje je meru sprovelo, opis tehnikih sredstava koja su primenjena, broj i identitet lica obuhvaenih merom i ocenu o svrsishodnosti i rezultatima primenjene mere; sudija moe obustaviti primenu mere u svakom trenutku. Zakonik predvia da sudija moe odrediti da se snimci dobijeni upotrebom tehnikih sredstava u celini ili delimino prepiu i opiu. Naroito je bitno sa aspekta zatite podataka o linosti odredba koja propisuje da ako javni tuilac ne pokrene krivini postupak u zakonom predvienom roku ili ako izjavi da materijal koji je dobijenom primenjene mere nee koristiti u postupku, odnosno da protiv osumnjienog nee zahtevati voenje postupka, istrani sudija donosi reenje o unitenju prikupljenog materijala i po donoenju ovog reenja istrani sudija moe obavestiti lice prema kome su sprovoene mere iz lana 504e stav 1. ovog zakonika, ukoliko je u toku sprovoenja mere utvren njegov identitet. Materijal prikupljen primenom ovih mera se unitava pod nadzorom istranog sudije. Meutim, Zakonik ne predvia rok u kojem se prikupljen materijal ima unititi. Konano, ako je u primeni mera postupljeno suprotno odredbama ovog zakonika ili naredbi istranog sudije, na prikupljenim podacima se ne moe zasnivati sudska odluka. Pravila postupka primene mera gonjenja za krivina dela navedena u lanu 504a Zakonika o krivinom postupku obezbeuju uslove za zakonitost i doputenost ogranienja ustavom zagarantovanih prava i sloboda. Razlog za ovakav stav pre svega lei u injenici da se radi o primeni mera u krivinom postupku radi krivinog gonjenja u kojem postupku je uloga slubi bezbednosti iskljuivo sprovodbenog karaktera. Takoe treba napomenuti da je zakonitost primene posebnih mera i postupaka kojima se ograniavaju ljudska prava i slobode obezbeena prvo ulogom javnog tuilatva koji procenjuje da li ima mesta krivinom gonjenju, predlae primenu odgovarajue i srazmerne mere kojom treba da se ostvari svrha zbog kojeg se ustavna prava ograniavaju, a potom ulogom suda, odnosno istranog sudije koji odluuje o primeni mere, prati primenu mere, razmatra posebne i konane izvetaje o primeni mere, komisijski unitava materijal prikupljen primenom mere i moe obavestiti lice protiv kojeg je mera bila primenjena. Zakonodavac je na ovaj nain unapredio zahtev za predvidljivou pravnih pravila idui u korak sa standarima Evropskog suda za ljudska prava i slobode. U predlogu Zakonika o krivinom postupku149 ije se usvajanje oekuje (u trenutku izrade ove studije) od strane Narodne skuptine, predviene su odredbe koje ureuju uslove, nain i postupak primene posebnih dokaznih radnji, te se navodi itav spisak krivinih dela za koje je predviena mogunost primene posebnih dokaznih radnji i propisuju vrste posebnih dokaznih radnji. U pogledu primene posebne dokazne radnje tajnog snimanja, ono to se moe uoiti jeste da zakonodavac predvia mogunost obavetavanja od strane sudije, lica prema kome je mera primenjena, a u vezi sa donoenjem reenja o unitavanju materijala i komisijskim unitavanjem prikupljenog materijala. Pri tom, zakonodavac propisuje dva

149

Predlog Zakonika o krivinom postupku Republike Srbije, u delu Zakoni u proceduri www.parlament.gov.rs

79

uslova: prvi, da je utvrena istovetnost lica, i drugi, ako to ne bi ugrozilo mogunost voenja krivinog postupka. Ovaj drugi uslov je nov, i ne postoji u postojeem Zakoniku o krivinom postupku.

6.6. Sporna pitanja u vezi sa primenom mere nadzora i snimanja telefonskih i drugih razgovora ili komunikacije
Naelna primedba koja bi se mogla uputiti na posebna pravila postupka primene mera gonjenja po lanu 504a Zakonika tie se uvoenja suvie irokog polja primene ovih mera umesto njihove restriktivne primene i to samo za odreena najtea krivina dela. Mogunost primene ovih mera za veliki broj krivinih dela koja su nabrojana u lanu 504a Zakonika, dovodi u pitanje samo postojanje legitimnog cilja za njihovo preduzimanje a to konano ugroava i ostvarenje principa srazmernosti u ogranienju ljudskih prava i sloboda. U pogledu primene mere nadzora i snimanja telefonskih i drugih razgovora ili komunikacije zakonodavac je propisao da ovu meru odreuje istrani sudija obrazloenom naredbom, u kojoj se navode podaci o licu prema kojem se mera primenjuje, osnovi sumnje, nain sprovoenja, obim i trajanje mera. Mere mogu trajati najdue est meseci, a zbog vanih razloga mogu biti produene jo najvie dva puta u trajanju od po tri meseca. Izvoenje mera se prekida im prestanu razlozi za njihovu primenu. Iako je u Zakoniku detaljno propisano ta treba da bude sadrina naredbe o primeni mere nadzora i snimanja telefonskih i drugih razgovora ili komunikacija, ipak su upotrebljene prilino nejasne zakonske formulacije, pre svega kada je potrebno produiti primenu mere nadzora i snimanja, u kojem sluaju upotrebljava izraz vani razlozi. Upravo ti nekakvi vani razlozi treba da predstavljaju odlune injenice da se odreeno lice prislukuje narednih est meseci naredbama kojima se produava primena mere. Kako se ove mere primenjuju samo izuzetno, bilo bi celishodnije da je Zakonik preciznije regulisao razloge produenja mere nadzora i snimanja. Takoe, upotrebljena zakonska formulacija izvoenje mera se prekida im prestanu razlozi za njihovu primenu ostavlja dosta prostora za dilemu koliko e esto u praksi dolaziti do obustave primene mere. ini se da je zakonodavac trebao da u tom smislu bude daleko izriitiji, te da propie da e istrani sudija obustaviti primenu mera im utvrdi da ne postoje razlozi za njihovu primenu. Konano, sa ustavnopravnog aspekta sporna je i odredba Zakonika o primeni mere nadzora i snimanja, u kojoj se navodi da se mera snimanja po naredbi istranog sudije moe obaviti i na javnim mestima i u prostorijama koje nisu stanovi. Iz ove odredbe proizilazi da se mera tajnog snimanja moe vriti i u stanovima, a to je suprotno lanu 40 Ustava koji predvia da niko ne moe bez pismene odluke suda ui u tui stan ili druge prostorije protiv volje njihovog draoca, niti u njima vriti pretres. Dralac stana i druge prostorije ima pravo da

80

sam ili preko svoga zastupnika i uz jo dva punoletna svedoka prisustvuje pretresanju. Ako dralac stana ili njegov zastupnik nisu prisutni, pretresanje je doputeno u prisustvu dva punoletna svedoka. Bez odluke suda, ulazak u tui stan ili druge prostorije, izuzetno i pretresanje bez prisustva svedoka, dozvoljeni su ako je to neophodno radi neposrednog lienja slobode uinioca krivinog dela ili otklanjanja neposredne i ozbiljne opasnosti za ljude ili imovinu, na nain predvien zakonom. Ustav dozvoljava ulazak u tu stan samo izuzetno i iskljuivo u svrhe pretresanja, ali ne i radi postavljanja tehnikih ureaja za sprovoenje radnje nadzora i snimanja. Predlog Zakonika o krivinom postupku ije se usvajanje oekuje u toku jeseni 2011. godine u pogledu primene posebne dokazne radnje tajni nadzor komunikacije, predvia da naredba o tajnog nadzoru treba da sadri oznaenje telefonskog broja ili adrese osumnjienog, odnosno telefonskog broja ili adrese za koju postoje osnovi sumnje da je osumnjieni koristi. Pojam adrese treba shvatiti kao mesto u kojem lice prebiva, odnosno boravi. Dakle, adresa bi podrazumevala stan, te i u vezi sa ovom odredbom predloenog Zakonika o krivinom postupku, vae primedbe iznete na postojee reenje o postavljanju tehnikih prislunih ureaja za tajno snimanje u stan. 150 Neto drugaiju formulaciju sadravao je Zakonik o krivinom postupku iz 2006. godine koji je u stavu 7 lana 146 predviao da ovlaena slubena lica policije, odnosno Bezbednosno-informativne agencije mogu, radi izvrenja posebne dokazne radnje tajno ui u stan ili druge prostorije i u njih odnosno u predmete koji se u njima nalaze postaviti tehnike ureaje radi sprovoenja radnje ili po potrebi preduzeti radnje odravanja ve postavljenih takvih tehnikih ureaja. Citirana odredba naila je na kritiku strune javnosti. Odredba lana 146 stav 7 novog Zakonika o tajnom ulasku u stan radi postavljanja i odravanja prislunih aparata mogla bi se lako osporiti sa gledita ustavnosti, jer se prema Ustavu, zakonom moe predvideti ovlaenje slubenog lica da na osnovu odluke suda moe ui u tui stan protiv volje njegovog draoca samo da bi u njemu izvrio pretresanje, i to uz prisustvo dva svedoka (lan 40 Ustava RS). 151

6.7. Primena posebnih postupaka i mera po pravilima koja ureuju rad slubi bezbednosti u Republici Srbiji
Jedan od sutinski bitnih naina rada slubi bezbednosti predstavlja primena odreenih operativnih i tehnikih radnji, u cilju prikupljanja i obrade operativnih podataka, u svrhe zatite interesa nacionalne bezbednosti i drugih nacionalnih interesa.

150 151

Predlog Zakonika o krivinom postupku Republike Srbije, u delu Zakoni u proceduri www.parlament.gov.rs Prof. dr Momilo Gruba, Posebna ovlaenja organa krivinog gonjenja i ustavna prava i slobode graana, Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlaenja Centar za civilno vojne odnose, 2008. str. 57

81

Svrha prikupljanja podataka od strane slubi bezbednosti je pre svega preventivnog karaktera, preduzeta radi predupreivanja razliitih vrsta pretnji protiv ustavnog ureenja i bezbednosti drave, suzbijanja organizovanog kriminala i suprostavljanja pretnjama od teroristikog delovanja. Preduzimanjem operativnih radnji, posebnih postupaka i mera od strane slubi bezbednosti ne dolazi nuno do pokretanja krivinih postupaka, ve je znaaj ovako prikupljenih i obraenih podataka primarno u fukciji dravno-politikog odluivanja. Posebni postupci i mere preduzeti od strane slubi bezbednosti predstavljaju udarnu pesnicu svake slube bezbednosti. Bez mogunosti da slube primenjuju ove mere gubi se diferencia specifica slubi bezbednosti u odnosu na organe unutranjih poslova i policiju. Kako je neko jednom rekao: to bi bilo smrt za slubu. Meutim, primena ovih mera, ipak mora biti jasno i precizno propisana zakonom i u skladu sa zakonom i nikako ne bi smela biti preputena nekim internim pravilima postupanja slubi. Zakoni koji ureuju uslove, nain i postupak primene posebnih postupaka i mera moraju biti precizni i jasni, kako bi spreili mogunost arbitrernosti u primeni. Konano, moraju biti predvidivi za svakog pojedinca, kako bi svako znao kakve posledice mogu uslediti u sluaju preduzimanja radnji koje bi dale osnov slubama bezbednosti da preduzmu odreene posebne mere i postupke. Zakoni koji ureuju rad slubi bezbednosti u Republici Srbiji predviaju posebnu ulogu sudske vlasti u vezi sa primenom posebnih postupaka i mera od strane ovih slubi o emu e biti detaljnije izloeno u daljem tekstu. Treba rei da nisu svi posebni postupci i mere koje ovi zakoni propisuju podloni sudskom postupku. Drugim reima, samo odreene, zakonom propisane mere, zahtevaju da se sprovede odreen sudski postupak kako bi se na osnovu odluke suda mogle primeniti od strane slubi bezbednosti. Kako navodi profesor Milosavljevi itav spektar mera kojima slube bezbednosti prikupljaju podatke mogue je razvrstati u dve grupacije: one ijim se korienjem manje ili neznatno zadire u individualna prava i slobode; i one ijim se korienjem privremeno i bez saznanja lica ograniavaju pojedina od zajemenih individualnih prava i sloboda, naroito pravo na privatnost. 152 Na ovom mestu treba dodati i to da svako propisivanje posebnih mera i postupaka koje preduzimaju slube bezbednosti, bez obzira na to da li se te mere sprovode na osnovu odluke suda ili ne, moraju biti izriito propisane zakonom. Ako se pogledaju odredbe Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji proizilazi zakljuak da ovaj zakon i ne propisuje izriito koji su to posebni postupci i mere primenjuju na osnovu odluke suda. U ovom Zakonu upotrebljen je izraz preduzimanje odreenih mera kojima se odstupa od naela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava optenja. Meutim, koje su to mere, na koji nain i kojim sredstvima se one mogu preduzeti Zakon o Bez-

152

Bogoljub Milosavljevi Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, Demokratski Nadzor nad primenom posebnih ovlaenje, Centar za civilno vojne odnose, 2008. str. 62

82

bednosno-informativnoj agenciji apsolutno proputa da predvidi i uredi. Stoga je oigledno da je kvalitet pravnih normi sadranih u ovom zakonu nedovoljan i potencijalno ugroava ustavom zagarantovana prava i slobode. U vezi sa gore iznetim stavom treba ukazati na presudu Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva u kojem postupku je Evropski sud za ljudska prava stao na stanovite da je dolo do povrede lana 8. EKLJP zbog nerazumljivosti i nepouzdanosti odgovarajuih domaih propisa primenjivih u tom trenutku. Takoe, u predmetu Khan protiv Ujedinjenog Kraljevstva sud je utvrdio povredu lana 8. Konvencije iz razloga to je upotreba sredstava za prislukivanje od strane policije bila regulisana samo smernicama Ministarstva unutranjih poslova, koje nisu bile na nivou zakona. S druge strane, Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji konkretno navodi koji su to posebni postupci i mere za koje je predvieno odluivanje od strane suda. U tom smislu, u takama 79. stava 1. lana 12 u vezi sa lanom 14. Zakona o vojnobezbednosnoj i vojnoobavetajnoj agenciji predviene su sledee mere: tajno snimanje i dokumentovanje razgovora na otvorenom i u zatvorenom prostoru uz korienje tehnikih sredstava; tajni nadzor sadrine pisama i drugih sredstava komuniciranja, ukljuujui i tajni nadzor sadraja telekomunikacija i informacionih sistema; tajni nadzor i snimanje unutranjosti objekata, zatvorenih prostora i predmeta.

6.8. Arhitektura sudskog postupka primene posebnih postupaka i mera po pravilima koja su propisana zakonima koja ureuju rad slubi bezbednosti
Sagledavanjem pravila propisanih Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji i Zakonom o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji mogu se izvui neka zajednika obeleija u pogledu osnovnih obeleija sudskog postupka radi odluivanja o primeni odreenih posebnih postupaka i mera. Oba zakonska akta propisuju da predlog za primenu odreenih mera za koja je potreba sudska odluka, podnosi Bezbednosno-informativna agencija ili Vojno-bezbednosna agencija predsedniku Vrhovnog kasacionog suda Srbije, koji donosi odluku, odnosno izdaje nalog povodom podnetog predloga za primenu posebnog postupka ili mere. Izuzetno, ako razlozi hitnosti zahtevaju a posebno u sluaju unutranjeg ili meunarodnog terorizma, zakon dozvoljava primenu mera po nalogu direktora slube bezbednosti a uz prethodno dobijenu saglasnost Predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Drugim reima, oba zakona predviaju kao izuzetak mogunost da slube bezbednosti i pre podnoenja predloga za primenu posebnih postupaka i mera i pre meritornog odluivanja od strane predsednika Vrhovnog kasacionog suda zaponu primenu mere samo na osnovu prethodne saglasnost Predsednika Vrhovnog Kasacionog suda. Odobrene mere mogu se primenjivati najdue est meseci, a na osnovu novog predloga mogu se produiti jo jedanput najdue na jo est meseci, za period od po tri meseca.

83

6.9. Osvrt na neke specifinosti posebnih postupaka i mera Bezbednosno-informativne agencije

Pravila sudskog postupka u svrhe odluivanja i primene posebnih postupaka i mera Bezbednosno-informativnoj agenciji ureeni su u nekoliko odredaba sadranih u lanovima 1316. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji. Tako je u lanu 13. Zakona propisano da Direktor Agencije moe, ako je to potrebno iz razloga bezbednosti Republike Srbije, svojim reenjem, a na osnovu prethodne odluke suda, odrediti da se prema odreenim fizikim i pravnim licima preduzmu odreene mere kojima se odstupa od naela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava optenja, u postupku utvrenom ovim zakonom. Kao to je ve napomenuto, Zakon ne navodi izriito koji su to posebni postupci i mere koje Bezbednosno-informativna agencija primenjuje ve upotrebljava sentencu mere kojima se odstupa od naela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava optenja. Za odluivanje o predlogu za primenu mere propisan ovaj Zakon predvia rok od 72 asa u kojem roku predsednik Vrhovnog kasacionog suda treba da odlui. U pogledu obavezne sadrine predloga i odluke, Zakon navodi da ova akta moraju biti sainjeni u pismenom obliku, da predlog treba da sadri podatke i injenice koje su od znaaja za odluivanje o primeni mere i da u sluaju neprihvatanja predloga, predsednik Vrhovnog kasacionog suda u obrazloenju odluke treba da navede razloge odbijanja. Konano, odluka o obustavi primenjenih mera mora biti pismeno obrazloena. Zakon o Bezbednosno-informativnoj agencij sadri pravila koja reguliu primenu posebnih postupaka i mera i bez prethodne odluke suda kojom se odobrava primena mere, s tim to je potrebno pribaviti prethodnu saglasnost predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Radi se o sluajevima primene mera, kako zakon navodi, kada to razlozi hitnosti zahtevaju a posebno u sluajevima unutranjeg terorizma i meunarodnog terorizma. Kada predsednik Vrhovnog kasacionog suda izda prethodnu saglasnost, direktor Bezbednosno-informativne agencije potom svojim reenjem nalae primenu mere za koju je izdata prethodna saglasnost. Od trenutka kada je dobijena prethodna saglasnost poinje da tee rok od 24 asa u kojem roku je BIA duna da podnese redovan predlog za primenu mere a predsednik Vrhovnog kasacionog suda je duan da donese odluku o nastavku primene mere ili obustavi primene mere u roku od 72 asa od podnoenja predloga. Iz navedenog prozilazi da Bezbednosno-informativna agencija moe na osnovu prethodne saglasnosti Predsednika Vrhovnog kasacionog suda, a bez odluke donesene u redovnom postupku kojom se odobrava mera, primeniti posebne postupke i mere u trajanju do 96 asova.

84

6.10. Osvrt na neke specifinosti posebnih postupaka i mera Vojnobezbednosne agencije

Zakon o VBA i VOA u stavu 2. lana 11. navodi da VBA prikupljanje podataka primenom posebnih postupaka i mera vri prevashodno u preventivne svrhe, odnosno sa ciljem da se preduprede pretnje koje su usmerene prema Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije. Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji sadri nekoliko odredaba propisanih lanovima 11-18. kojima ureuje primenu posebnih postupaka i mera. Zakon propisuje da predsednik Vrhovnog kasacionog suda, bez odlaganja a najkasnije u roku od 24 asa, donosi akt povodom podnetog predloga za primenu posebih postupaka i mera. U sluaju da predsednik Vrhovnog kasacionog suda odbije da izda nalog za primenu posebnih postupaka i mera Vojnobezbednosna agencija bez odlaganja obavetava Biro za kordinaciju slubi bezbednosti. Zakon navodi bitne elemente koje predlog za primenu posebnih postupaka i mera treba da sadri: naziv posebnog postupka i mera koje e se primenjivati, podatke o licu, grupi i organizaciji prema kojima e se primenjivati poseban postupak i mere, razloge zbog kojih se poseban postupak i mere sprovode, kao i mesto i rok trajanja njihove primene. Nakon dobijanja naloga predsednika Vrhovnog kasacionog suda, direktor VBA izdaje nalog za primenu posebnog postupka i mera. Vojnobezbednosna agencija moe primenjivati posebne postupke i mere na osnovu reenja direktora Vojnobezbednosne agencije i prethodne saglasnosti Predsednika Vrhovnog kasacionog suda ako to zahtevaju razlozi hitnosti a posebno u sluaju unutranjeg ili meunarodnog terorizma (isti razlozi kao i u Zakonu o BIA). Predsednik Vrhovnog kasacionog suda na osnovu podnetog predloga za primenu posebnih postupaka i mera, donosi akt o nastavku primene odgovarajuih mera, odnosno njihovoj obustavi u roku od 24 sata od poetka njihove primene, a sluaju da Predsednik Vrhovnog kasacionog suda ne odobri primenu posebnih postupaka i mera, direktor VBA je duan da odmah prekine njihovu primenu i naloi komisijsko unitavanje prikupljenih podataka, a zapisnik o tome dostavi predsedniku Vrhovnog kasacionog suda.

6.11. Pravna priroda postupka primene mera od strane slubi bezbednosti

Postupak radi odluivanja o primeni mera od strane predsednika Vrhovnog kasacionog suda shodno pravilima koja ureuju rad slubi bezbednosti predstavlja sudski postupak. Meutim, postoje razliita miljenja o tome o kakvoj vrsti sudskog postupka je re. Po jednom, radi se o posebnom upravno-sudskom postupku, dok je po drugom miljenju re o posebnoj vrsti krivinog postupka. ini se ipak da se ova vrsta sudskog postupka pre moe kvalifikovati kao specifina vrsta krivinog postupka zato to se postupak vodi radi prikupljanja odreenih podataka i informacija koji, iako nemogu biti upotrebljeni kao dokaz u krivi-

85

nom postupku, mogu dati povoda za pokretanje krivinog postupka protiv odreenog lica ili grupe lica za odreeno krivino delo. I drugo, mere koje se primenjuju na osnovu odluka predsednika Vrhovnog kasacionog suda, iako su van reima opteg krivinog postupka, po svojoj prirodi predstavljaju mere krivinoprocesnog karaktera usmerene prema odreenom licu ili grupi lica (ograniavanju prava odreenog lica ili odreene grupe lica) zbog postojanja odreenih saznanja da odreeno lice ili grupa lica preduzima odreene radnje koje za posledicu mogu imati ugroavanje ili povredu ustavnog ureenja, nacionalne bezbednosti ili drugih nacionalnih interesa a iz kojih radnji mogu nastati ili nastaju obeleija bia nekog krivinog dela mogu nastati. Zakon o vojnobezbednosnoj agenciji u lanu 18. pravi kopu sa pravilima primene mera shodno odredbama Zakonika o krivinom postupku. Naime, ako podaci prikupljeni primenom posebnih postupaka i mera iz lana 12. ovog zakona ukazuju na pripremanje ili izvrenje krivinog dela za koje se goni po slubenoj dunosti, VBA o osnovama sumnje obavetava nadleno javno tuilatvo. Ovo obavetenje ne sadri podatke o primenjenim posebnim postupcima i merama. VBA na osnovu rezultata primene posebnih postupaka i mera moe da predloi nadlenom tuilatvu, ako nae da postoji osnova sumnje protiv odreenog lica, primenu nadzora i snimanja telefonskih i drugih razgovora ili komunikacija drugim tehnikim sredstvima i optika snimanja lica i primenu drugih mera za krivina dela organizovanog kriminala, korupcije i druga izuzetno teka krivina dela, pod uslovima i na nain propisan zakonom kojim se ureuje krivini postupak. Prema tome, sudski postupak koji se vodi kod predsednika Vrhovnog kasacionog suda predstavlja osnov za eventualno pokretanje krivinog postupka.

6.12. Neke sporne odredbe Zakona o Bezbednosno- informativnoj agenciji i Zakona o Vojnojbezbednosnoj agenciji sa preporukama
Sutinski zadatak svake slube bezbednosti predstavlja prikupljanje, a potom i obrada, odnosno analiza prikupljenih operativnih podataka. Pojedine operativne podatke slube bezbednosti prikupljaju na osnovu odluke suda, dok se za prikupljanje nekih drugih operativnih podataka ne zahteva odluka suda, ve je pravni osnov primene odluka direktora slube bezbednosti. Stoga je bitno da zakon precizno utvrdi koji se to podaci mogu prikupljati iskljuivo na osnovu odluke suda, i da precizno, jasno i na predvidiv nain uredi postupak primene posebih postupaka i mera od strane slubi bezbednosti na osnovu odluke suda. U praksi primena posebnih postupaka i mera prema odreenom licu ili grupi lica moe trajati, po pravilima koja ureuju rad Bezbednosno-informativne agencije i Vojnobezbednosne agencije, do est meseci, a na osnovu novog predloga primena mera moe se produiti jo jedanput, najdue est meseci. Ako se imaju u vidu i rokovi primene mere nadzora i snimanje telefonskih i drugih razgovora ili komunikacije po pravilima Zakonika o krivinom postupku, a koja mera se moe

86

primeniti do est meseci uz produenje jo dva puta po tri meseca, to proizilazi da se mera tajnog audio video nadzora prema odreenom licu moe trajati dve godine to predstavlja nezanemarljiv period u kojem se ograniava ustavom zagarantovano pravo na privatnosti. Stoga je veoma vano da se obezbede dovoljne pravne garancije za delotvornu kontrolu slubi bezbednosti u postupku i u vezi sa postupkom primene posebnih postupaka i mera. Osnovno obeleije sudskog postupka radi odluivanja o primeni posebnih postupaka i mera po pravilima koja ureuju rad slubi bezbednosti jeste uloga predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Naelna primedba u vezi sa ulogom predsednika VKS je u tome to se na ovaj nain odluivanje o primeni mera iskljuivo vezuje za funkciju predsednika VKS (koji to svoje zakonsko ovlaenje moe preneti na drugog sudiju VKS) stvarajui u praksi jedan isuvie blizak pravni odnos koji potencijalno moe ugroziti princip nepristrasnosti u postupku odluivanja o primeni mere. I pored ove primedbe, opti utisak koji se javlja sagledavanjem osnovnih obeleija ovog sudskog postupka radi odluivanja o primeni mera jeste da je uloga Predsednika VKS u ovom postupku vie simbolina. Kao da je namera zakonodavca bila da se nae neko reenje koje e opravdati potrebu za efikasnou postupka, a ne postoji bolje reenje nego da taj postupak vodi i u njemu odluuje niko drugi do Predsednik najvie sudske instance u zemlji. Ovakva arhitektura sudskog postupka odluivanja o primeni posebnih postupaka i mera naila je na kritiku struke. Sporno je to ovaj Zakon predvia da odluke o prislukivanju i o drugim navedenim merama donosi predsednik Vrhovnog suda, ime se itav ovaj postupak izdvaja iz stroih odredbi Zakonika o krivinom postupku i daje u nadlenost predsedniku Vrhovnog suda, koji prema ovim odedbama nema nikakvu kontrolu nad sprovoenjem odobrenih mera, niti odreuje obim i nain sprovoenja mera, niti su ovim zakonom predviene odredbe o unitavanju prikupljenog materijala, to svakako ostavlja mogunost zloupotrebe.153 Zakon o slubama bezbednosti Savezne Republike Jugoslavije iz 2002. godine koji je bio kratkog veka predviao je reenje po kojem je predlog za primenu posebnih postupaka i metoda podnosila tadanja Vojna sluba bezbednosti shodno pravilima Zakonika o krivinom postupku. Meutim, Vojnobezbednosna agencija donoenjem novog Zakona koji ureuje rad slubi bezbednosti pola je putem pravila postupka koja su propisana Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji i predvidela ulogu predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Ne treba, meutim, zaboraviti da je Savezni Ustavni sud 2001. godine ukinio odredbu lana 13. Zakona o unutranjim poslovima koji je predviao Ako je neophodno za voenje krivinog postupka ili za bezbednost i odbranu Republike, na predlog republikog javnog tuioca, odnosno ministra, Vrhovni sud Srbije moe odluiti da se odstupi od naela nepovredivosti pisama i drugih sredstava optenja prema pojedinim licima i organizacijama. Akt iz stava 1. ovog lana donosi predsednik Vrhovnog suda Srbije, odnosno sudija koga on odredi. Na osnovu akta iz stava 1. ovog lana ministar odreuje mere kojima se prema pojedinim licima i organizacijama odstupa od naela nepovredivosti pisama i drugih sredstava optenja.

153

Rada Dii Dragievi, Posebne istrane mere i njihovo korienje od strane slubi bezbednosti uloga sudskih vlasti u nadzoru ovih slubi, Srpska Pravna Revija br. 7/2008

87

Uprkos ovoj odluci tadanjeg Saveznog Ustavnog suda, Zakon o Bezbednosno- informativnoj agenciji je ve sledee 2002. godine prihvatio slinu arhitektoniku postupka odluivanja o primeni posebnih postupaka i mera, da bi potom to isto uinio 2009. godine i Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji. Meutim, koji god sud da odluuje u postupku primene posebnih postupaka i mera, ovaj postupak treba da omogui stvarnu i delotvornu ulogu suda, koja podrazumeva ne samo donoenje odluke o primeni mere, ve i praenje primene mere u toku celog toka postupka, sa ovlaenjem suda da u svakom trenutku obustavi primenu mere. Pravila koja ureuju primenu posebnih postupaka i mera od strane Bezbednosno-informativne agencije na osnovu odluke Predsednika Vrhovnog kasacionog suda su neprecizna, nejasna, nepredvidiva i ostavljaju prostor za iroko polje slobodne procene kada treba odluiti o primeni posebnih postupaka i mera. Zakon ne ureuje ta treba da predstavlja sadrinu predloga za primenu posebnih mera, sem to propisuje jednu uoptenu sentencu podatke i injenice koje su od znaaja za odluivanje o primeni mere, dok je Zakon o VBA i VOA po tom pitanju precizniji predviajui da predlog za primenu mera treba da sadri: naziv posebnog postupka i mera koje e se primenjivati, podatke o licu, grupi i organizaciji prema kojima e se primenjivati poseban postupak i mere, razloge zbog kojih se poseban postupak i mere sprovode, kao i mesto i rok trajanja njihove primene. Zakon o BIA navodi da u sluaju neprihvatanja predloga za primenu mere, predsednik Vrhovnog kasacionog suda u obrazloenju odluke navodi razloge odbijanja. S tim u vezi postavlja se principijelno pitanje, da li je predsednik Vrhovnog kasacionog suda duan, da kod svakog odluivanja o primeni mera od strane BIA, bez obzira da li donosi odluku kojom odobrava ili odbija primenu mere, svoju odluku obrazloi? Zakon o VBA i VOA u vezi sa tim pitanja sadri jasniju odredbu te zahteva da odluka, odnosno nalog redsednik Vrhovnog kasacionog suda u vezi sa predlogom za primenu mere od strane VBA sadri: naziv posebnog postupka i mera koje e se primenjivati, podatke o licu, grupi i organizaciji prema kojima e se primenjivati poseban postupak i mere, razloge zbog kojih se poseban postupak i mere sprovode, kao i mesto i rok trajanja njihove primene. Zakon o BIA predvia suvie dug rok (72 asa) za odluivanje o predlogu za primenu mere od strane predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Ako se ima u vidu da se Bezbednosnoinformativna agencija obraa sa predlogom za primenu posebnih mera i postupaka u cilju prikupljanja operativnih podataka, po prirodi stvari se moe pretpostaviti da je odreen stepen hitnosti uvek prisutan u sluaju kada treba odluiti o primeni mere, to bi skraivanje ovog roka od 72 asa bilo celishodno, a konano, spreila eventualno esto pribegavanje primeni posebnih postupaka i mera na osnovu reenja direktora BIA po prethodnoj saglasnosti predsednika Vrhovnog kasacionog suda. U vezi sa ovim rokom za odluivanje, Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji je propisao rok od 24 asa od podnoenja predloga za primenu posebnih postupaka i mera. Ovaj rok se ini dovoljnim za pravovremeno odluivanje ali i za delotvorno ispitivanje uslova od strane predsednika Vrhovnog kasacionog suda u postupku odluivanja po predlogu. Sporno je to je Zakon o VBA i VOA u stavu 5. lana 14. predvideo da e Vojnobezbednosna agencija bez odlaganja obavestiti Biro za koordinaciju slubi bezbednosti o razlozima odbijanja predloga za primenu posebnih postupaka i mera od strane Predsednika Vrhovnog

88

kasacionog suda. Iako iz pomenute zakonske odredbe ne proizilazi bilo kakva uloga Biroa za koordinaciju u postupku odluivanja o primeni mere, ipak se postavlja pitanje razloga propisivanja ove dunosti Vojnobezbednosne agencije. Biro za koordinaciju je telo Saveta za nacionalnu bezbednost iji je delokrug poslova propisan lanom 11. Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije u kojem se navodi da Biro za koordinaciju operativno usklauje rad slubi bezbednosti i izvrava zakljuke Saveta za nacionalnu bezbednost. Pomenuta odredba Zakona o VBA i VOA ne bi smela na bilo koji nain da ugrozi naelo nezavisnosti sudske vlasti. Oba zakona koja ureuju rad slubi bezbednosti sadre mogunost da, iz razloga hitnosti, direktor slube bezbednosti zapone primenu mera bez odluke predsednika Vrhovnog kasacionog suda kojom se odobrava primena mera ali uz prethodnu saglasnost predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Za razliku odredaba Zakona o BIA, koja predviaju mogunost da BIA primenjuje meru i do 96 asova bez meritorne odluke o odobrenju nastavka primene mere ili obustavljanju primene, propis koji ureuje rad Vojnobezbednosne agencije, predvia krai rok, odnosno rok od 24 asa kada predsednik Vrhovnog kasacionog suda treba da donese akt o nastavku primene zapoete mere ili obustavljanu primene mere. Konano, propis koji ureuje rad Vojnobezbednosne agencije predvia da ako predsednik Vrhovnog kasacionog suda ne odobri primenu ve zapoetog posebnog postupka i mere u roku od 24 sata direktor VBA je duan da odmah prekine njihovu primenu i naloi komisijsko unitavanje prikupljenih podataka, a zapisnik o tome dostavi predsedniku Vrhovnog kasacionog suda. Ovakvu dunost propis koji ureuje rad BIA apsolutno ne poznaje. Meutim, pomenuta dunost VBA u sluaju neodobravanja primene mere kada je mera zapoeta iz razloga hitnosti i obaveze komisijskog unitavanja prikupljenih podataka ipak nije izriito predviena u sluaju kada Predsednik Vrhovnog kasacionog suda odbije primenu mere u redovom postupku reavanja po predlogu za primenu mere od strane predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Konano, bilo bi celishodnije da je propis koji ureuje rad vojnih slubi bezbednosti predvideo da predsednik Vrhovnog kasacionog suda rukovodi postupkom unitavanja prikupljenih podataka a ne prepustiti to samoj slubi bezbednosti, ali i zakonom preciznije urediti postupak komisijskog unitavanja. Evropski sud za ljudska prava i slobode je u predmetu Kruslin protiv Francuske naveo da iako je presretanje informacija bilo regulisano francuskim Krivinim zakonikom, kontrola je bila nedovoljna sa vie aspekata. Na primer, nisu odreena lica koja mogu biti izloena presretanju, ili priroda dela povodom kojih se presretanje moe narediti. Takoe nije bila predvien ni postupak vremenskog ograniavanja trajanja naloga, kao to nije bio predvien ni postupak unitavanja traka, naroito nakon povlaenja optube ili oslobaajue presude. U predmetu Rotaru protiv Rumunije sud je naao da nije postojala dovoljna zakonska kontrola prikupljanja i uvanja informacija od strane rumunske slube bezbednosti. Zajednika primedba u vezi sa sluajevima primene posebnih postupaka i mera iz razloga hitnosti jeste ta da oba zakona koja ureuju rad slubi bezbednosti proputaju da jasno i precizno odrede i propiu kojim aktom sluba bezbednosti treba da trai od predsednika Vrhovnog kasacionog suda izdavanje prethodne saglasnosti za zapoinjanje primene posebne mere, i ta takav jedan akt o prethodnoj saglasnosti treba da sadri. Paljivim itanjem postojeih zakonskih reenja proizilazi da je uloga predsednika Vrhovnog kasacionog suda u konkretnom sluaju da obezbedi iskljuivo formalnu saglasnost bez ulaenja u meritum zahteva za primenom mere. Konano, nijedan od pomenutih zakona ne predvia bilo kakvu stalnu sudsku kontrolu po ve odluenom predlogu za primenu mera, dunost izvetavanja

89

predsednika Vrhovnog kasacionog suda od strane slube bezbednosti u toku i po okonanju primene posebnih postupaka i mera, niti propisuje eventualno preispitivanje po slubenoj dunosti ve donetih odluka od strane Predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Sve ovo dovodi do isuvie velike diskrecije slubi bezbednosti i sumnje u delotvornosti sudske kontrole, kao i mogue arbitrernosti u postupku odluivanja i primene posebnih mera i postupaka a to potencijalno ugroava ustavom zagarantovana prava. Oba zakonska akta koja ureuju rad slubi bezbednosti, (BIA i VBA) izriito navode da e direktori slubi bezbednosti doneti posebno reenje, odnosno nalog nakon to predsednik Vrhovnog kasacionog suda odlui, odnosno izda nalog kojim odobrava primena posebnog postupka ili mere. Ovakvo zakonsko reenje treba brisati. Ovo stoga to o ograniavanju prava na privatnost moe odluivati iskljuivo sud. Odluka predsednika Vrhovnog kasacionog suda sprovodbenog je karaktera, pa nema potrebe da direktor slube bezbednosti donosi bilo kakav dalji akt u vezi sa primenom mere.

90

7. Unutranja/interna kontrola rada slubi bezbednosti

7.1. Znaaj interne kontrole kao funkcije u organizaciji

Iako je ranije u ovoj publikaciji istaknuto da osnovni opti nedostatak unutranje administrativne kontrole proizilazi iz njenog hijerarhijskog porekla i odnosi se na okolnost da uprava sama sebe kontrolie po principu samokontrole, te da je samokontrola u velikoj meri u suprotnosti sa optim pojmom kontrole, u ovom poglavlju emo ipak obraditi pitanje uloge interne kontrole, kao mehanizma i korektivnog faktora. U najirem smislu, interna kontrola definie se kao proces, pokrenut od strane uprave, rukovodstva i drugih lica u organizaciji, osmiljen na nain da prua razumno uveravanje u pogledu postizanja eljenih ciljeva koji se odnose na sledee kategorije: efektivnost i efikasnost poslovanja, pouzdanost finansijskog izvetavanja i na usaglaenost sa odgovarajuim propisima.

7.1.1. Komponente interne kontrole u optem smislu Interne kontrole predstavljaju skup pet meusobno uslovljenih kompomenti: kontrolno okruenje; procenjivanje rizika; kontrolne aktivnosti;

91

informacije i komunikacija; nadzor (monitoring/praenje).154

Kontrolno okruenje odreuje ton na vrhu organizacije, utiui tako na svesnost lica koja u njoj rade. Ono je temelj na kome se grade sve druge komponente internih kontrola, jer odreuje potrebnu disciplinu i strukturu odnosa. inioci (faktori) kontrolnog okruenja obuhvataju integritet i etike vrednosti rukovodstva i zaposlenih, filozofiju i stil rada rukovodstva, nain na koji rukovodstvo dodeljuje dunosti i odgovornosti i na koji organizuje rad i poslovni razvoj lica zaposlenih u organizaciji, kao i nalozi i smernice uprave i vieg rukovodstva. Procenjivanje rizika povezano je sa injenicom da se svaka organizacija, odnosno svaki organizacioni subjekt, suoava sa raznovrsnim rizicima, bilo iz eksternog bilo iz internog okruenja, koji moraju biti procenjeni na odgovarajui nain. Procenjivanje rizika uslovljeno je postojanjem jasno utvrenih ciljeva. Procenjivanje rizika obuhvata prepoznavanje (identifikaciju) i analizu odgovarajuih rizika koji mogu da ugroze ostvarenje ciljeva, a time i utvrivanje naina upravljanja rizicima. Zbog injenice da se uslovi ekonomskog, regulatornog i poslovnog okvira stalno menjanju, potrebno je ustanoviti mehanizam za prepoznavanje i upravljanje posebnim rizicima povezanim sa tim promenama. Kontrolne aktivnosti ine politike i procedure koje pomau da se obezbedi da se nalozi rukovodstva izvravaju. One obezbeuju preduzimanje svih radnji koje su potrebne radi odgovarajueg upravljanja rizicima i ostvarenja ciljeva organizacije. Kontrolne aktivnosti odvijaju se na svih nivoima i u okviru svih funkcija u organizaciji. One obuhvataju iroki opseg raznovrsnih aktivnosti, kao to su odobravanje, davanje ovlaenja, potvrivanje (verifikacija), usaglaavanje, ispitivanje rezultata rada, zatitu sredstava i podelu dunosti i odgovornosti. Informacije i komunikacija je komponenta usmerena na zahtev za prepoznavanje svih informacija, kao njihovo prikupljanje i saoptavanje u obliku koji svim licima omoguuje da svoje poslove izvravaju na odgovarajui nain. Informacioni sistemi obezbeuju izvetaje koji sadre informacije o poslovnim, finansijskim i regulatornim injenicama i omoguuju odvijanje i kontrolu poslovanja u organizaciji. Oni se ne bave samo interno generisanim informacijama, ve i onim eksternog karaktera, ukljuujui dogaaje, aktivnosti i okolnosti koji su od znaaja za donoenje odluka i eksternog izvetavanja. Posmatrano u najirem smislu, komunikacija je efektivna ako se odvija odozgo na dole i obrnuto i kroz celu organizaciju. Sva lica moraju biti upoznata sa stavom najvieg rukovodstva koji se odnosi na zahtev da se odgovornost za kontrolu mora shvatiti veoma ozbiljno. Takoe, svako mora da zna svoju ulogu u sistemu internih kontrola, kao i kako se aktivnost jednog pojednica odraava na rad svih drugih lica u organizaciji. Komunikacija mora da bude efektivna i sa spoljnim licima, kao to su kupci, dobavljai, regulatorni organi i druge interesne grupe. Nadzor (monitoring, praenje) je komponenta koja ukazuje na zahtev da sistem internih kontrola mora da bude pod stalnim nadzorom i da se i sam kontinuirano procenjuje. Ovaj

154

Videti: Poresko-raunovodstveni instruktor, Struni komentar Sistem internih kontrola u privrednim drutvima

92

zahtev ostvaruje se putem aktivnosti kontinuiranog nadgledanja, posebnog procenjivanja ili njihovom kombinacijom. Kontinuirano nadgledanje odvija se u toku odvijanja samog poslovanja. Ono ukljuuje rukovoenje i redovno praenje poslovanja od strane rukovodstva i druge aktivnosti koje zaposleni vre pri obavljanju svojih dunosti. Obim i uestalost nadzornih aktivnosti prevashodno zavisi od procene rizika i efektivnosti kontinuiranih nadzornih procedura. Slabosti u sistemu internih kontrola saoptavaju se odozdo navie, a injenice od posebnog znaaja neposredno najviem rukovodstvu i upravi organizacije. Izmeu komponenti internih kontrola postoji velika sinergija, to omoguava stvaranje integralnog sistema koji je u stanju da dinamino reaguje na promene u okruenju.

7.1.2. COSO kocka

Kategorije i komponente internih kontrola uobiajeno se prikazuju u vidu COSO kocke155. Na vrhu kocke prikazane su kategorije internih kontrola, na licu kocke prikazane su komponente internih kontrola. Na boku kocke prikazani su poslovni procesi i delovi organizacije u okviru kojih se kontrolni procesi odvijaju.

Imajui u vidu specifnu svrhu ove analize, u daljem tekstu e biti obraeni primeri interne kontrole u meunarodnim organizacijama i agencijama, u stranim slubama bezbednosti, koncept interne kontrole u privredi Republike Srbije, kao i mehanizmi interne kontrole u slubama bezbednosti Republike Srbije.

155

Videti: The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), internet sajt http://www.coso.org/

93

7.2. Interna kontrola u meunarodnim policijskim organizacijama i agencijama

Meunarodne organizacije su trajni oblici institucionalnog organizovanja, osnovani meunarodnim ugovorima, koje imaju poseban status i stalne organe kroz koje ostvaruju ciljeve zbog kojih su osnovane. U kontekstu navedenog, pitanje unutranje kontrole se u meunarodnim organizacijama namee kao neophodnost, pre svega zbog interesa drava lanica i same meunarodne organizacije da permanentno kontrolie raspoloiva i odobrena finansijska sredstva, ali i zbog uspostavljanja visokih standarda u funkcionisanju samih meunarodnih organizacija.

7.2.1. INTERPOL Interpol ili Meunarodna kriminalistiko-policijska organizacija, poznata i kao ICPO, ustanovljena je 1923. godine u cilju saradnje drava u oblasti suzbijanja kriminaliteta na meunarodnom planu. Sedite ove meunarodne organizacije je u Lionu, Francuska, i svoju aktivnost realizuje preko Generalnog sekretarijata, Direktorata regionalnih policijskih slubi, Regionalnih biroa i Nacionalnih centralnih biroa drava lanica. Rad Interpola se odvija u oblastima suzbijanja organizovanog kriminala, krijumarenja, pranja novca, trgovine ljudima, antiterorizma, visoko-tehnolokog kriminala, korupcije i slino. Uobiajena organizacija Interpola je sledea: ef biroa odgovoran je za primenu principa i prioriteta organizacije, ali i regionalnih komiteta efova polcija u onim sluajevima kada isti postoje. Specijalizovani oficiri policajci, specijalizovani po liniji rada u preovlaujuim oblicima kriminaliteta za svaki regiona. Sistemski analitiari (ili mreni analitiari) tehniko osoblje odgovorno je za pruanje tehnike podrke ne samo u regionalnim biroima, ve i u nacionalnim biroima156. Zbog znaaja i specifinosti ove meunarodne organizacije, internim aktima su ustrojeni mehanizmi unutranje kontrole arhiva Interpola, kao najznaajnijeg resursa organizacije; kontrole strunih slubi Generalnog sekretarijata, kao i mehanizmi unutranje finansijske kontrole. Naime, Pravilnikom o meunarodnoj policijskoj saradnji i internoj kontroli arhiva Interpola propisana je struktura organa nadlenog za sprovoenje postupka kontrole Nadzornog odbora za internu kontrolu, kasnije preimenovanog u Komisiju za kontrolu akata. Istim aktom je propisan nain rada organa, nain verifikacije podataka, koordinacija sa Generalnim sekretarijatom, Izvrnim komitetom i nacionalnim biroima157.

156 157

Videti: Mr. Sergej Uljanov i Mr. Zvonimir Ivanovi Meunarodne polcijske organizacije, asopis Strani pravni ivot, 2/2010, str. 65. Videti: Rules on international police co-operation and on the internal control of INTERPOLs archives, adopted by the INTERPOL Generaln Assambly at its 72nd session (Benidorm, 2003), and which entered into force on 1 January 2004.

94

Pored navedenog, odredbama lana 34. Ustava Interpola je predviena instruktivno kontrolna uloga Generalnog sekretara u postupku selekcije strunih slubi Sekretarijata, usmeravanja njihovog rada i kontrole, dok je lanom 51. istog akta predvieno postojanje kontrolnih mehanizama budeta ove organizacije, kontrole poslovnih knjiga, kontrole postupaka nabavki za potrebe organizacije, kao i kontrola ugovora, a sve normirano i putem dodatnih finansijskih internih regulativa158.

7.2.2. EUROPOL U okviru procedure predviene Ugovorom o Evropskoj uniji (Mastriht, 7. februara 1992. god.), odlukom Evropskog saveta (Konvencija EUROPOL) formiran je Ured evropske policije EUROPOL, sa seditem u Hagu. Isprva je ogranienim kapacitetima i ovlaenjima funkcionisao u okvirima Evropolove jedinice za borbu protiv narkotika (Europol Drugs Unit (EDU)). Nakon ratifikacije Konvencije EUROPOL i stupanja na snagu 1.10.1998. godine, a posle sprovoenja ostalih zakonodavnih aktivnosti, Ured evropske policije poinje sa radom 1. jula 1999. godine. Primarna nadlenost Ureda je prevencija i borba protiv terorizma, ilegalne trgovine drogom i drugih oblika organizovanog, a posebno transnacionalnog kriminala. U nadlenosti Ureda su i prevencija i borba protiv trgovine nuklearnim radioaktivnim materijalima, ilegalne emigracije, trgovine ljudima, zloupotrebe maloletnika u pornografske svrhe, krae i ilegalne trgovine ukradenim vozilima. Europol se moe ukljuivati i u zajednike akcije spreavanja i suzbijanja ubistava, tekih telesnih povreda, ilegalne trgovine organima i tkivima humanog porekla, otmica, uzimanja talaca, protivpravnog liavanja slobode, rasizma i ksenofobija, prevara, organizovane krae i ilegalne trgovine antikvitetima i umetnikim delima, reketa i iznuivanja, falsifikovanja novca, falsifikovanja proizvoda i dokumenata, kompjuterskog kriminala, korupcije i piratstva, pranja novca, ilegalne trgovine orujem, municijom i eksplozivom, ugroenim ivotinjskim i biljnim vrstama, hormonskim supstancama i drugim faktorima rasta i dr.159 Poev od 1. januara 2010. godine EUROPOL je u celosti reformisan kao agencija EU, sa seditem u Hagu, Holandija. Direktorat postavlja Savet EU (Ministri pravde i unutranjih poslova), dok aktuelni sastav ine direktor i dva zamenika direktora. Europol je odgovoran Savetu Ministara pravde i unutranjih poslova, koji nosi primarnu odgovornost za upravljanje i kontrolu Europola. Odlukom Saveta EU, od 6.4.2009. godine, propisano je nekoliko mehanizama interne kontrole, ukljuujui kontrolu od strane Upravnog odbora Europola i kontrolu od nezavisnog Zajednikog nadzornog tela ( Joint Supervisory Body). Upravni odbor Europola ine predstavnici Ministarstava unutranjih poslova drava lanica, sa po jednim predstavnikom iz svake zemlje lanice. Sastaje se najmanje dva puta godinje i sprovodi tzv. politiku kontrolu rada Europola, ukljuujui budetska pitanja, utvruje pravila za formiranje zdruenih istranih timova i slino.

158 159

Videti: ICPO-INTERPOL Constitution and General Regulations, web sajt Videti: http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=facts

95

Pored navedenog Upravni odbor Europola odreuje strategiju, ciljeve i metode evaluacije rezultata; vri nadzor nad radom direktora; usvaja pravila finansijskog poslovanja i imenuje glavnog raunovou; podnosi izvetaje Savetu EU i slino. Kao posebni organ interne kontrole je predvieno i Zajedniko nadzorno telo u oblasti kontrole podataka i informacionog sistema, koje je ima znaajna ovlaenja i koje u svom radu koristi tehnike i personalne kapacitete Sekretarijata. Pored navedenog, odredbama lana 37. stav 1. taka f), oznaene Odluke Saveta EU, predvieno je postojanje interne revizije i internog revizorskog osoblja, odgovornog direktno Upravnom odboru Europola, pri emu Upravni odbor ima obavezu da propie pravila interne revizije koja obuhvataju postupak selekcije i prijema kadra, uslove za razreenje, nain rada, ovlaenja, kao i zatitne mere za ouvanje integriteta i nezavisnosti ove funkcije.160 Navedenim mehanizmima interne kontrole su dodati i eksterni revizorski organi, koji su predvieni i ija nadlenost je utvrena citiranom Odlukom Saveta EU.161

7.2.3. United Nations Office on Drugs and Crime UNODC Kancelarija Ujedinjenih nacija za drogu i kriminal (United Nations Office on Drugs and Crime UNODC) je agencija Ujedinjenih nacija, osnovana 1997. godine, sa seditem u Beu, Austrija. Agencija zapoljava oko 500 slubenika i ima 21 podrunu kancelariju i dve kancelarije za vezu. Dugoroni cilje ove agencije jeste osposobljavanje vlada drava lanica za suzbijanje kriminaliteta, a posebno trgovine drogom, terorizma i korupcije. Na elu UNDOC-a se nalazi Izvrni direktor, koji rukovodi radom agencije, koja svoje poslovanje vrikkroz 5 organizacionih jedinica, i to: Kancelarija izvrnog direktora, Odsek za operacije, Odsek za meunarodne sporazume, Odsek za politiku analitiku i odnose sa javnou, Odsek za upravljanje resursima.162 Unutranji interni kontrolni mehanizmi su prvenstveno ustrojeni u pravcu internog budetskog kontrolinga i kontrolinga posebnih fondova, a preko Odseka za upravljanje resursima. U tom kontekstu poseban znaaj ima Kancelarija za poslove internog nadzora (Office of Internal Oversight Services OIOS), koja je uspostavljena kao specijalzovana sluba UN za interni nadzor, inspekcijske poslove, internu reviziju i istrane radnje, u ijoj nadlenosti je i UNDOC. Kancelarija za poslove internog nadzora posebno nadlena za: sprovoenje sveobuhvatne interne revizije;

160 161 162

Videti: The Europol Council Decision was published in the Official Journal of the European Union of 15 May 2009 . European Court of Auditors (ECA), Internal Audit Function (IAF), Internal Audit Service (IAS) Videti: Organization of the United Nations Office on Drugs and Crime, UN Secretary-Generals bulletin, ST/SGB/2004/6.

96

praenje i ocenu efikasnosti i efektivnosti realizacije programa i mandata; inspekcijski nadzor u organizacionim jedinicama; preduzimanje inspekcijskog nadzora po prijavama povodom loeg upravljanja i nedolinog ponaanja; prati sprovoenje preporuka koje proizilaze iz revizije, procena, inspekcija i istraga; upravljanje rizicima.

Obavljanje poslova se temelji na principima organizacione, odnosno operativne nezavisnosti samog organa, kao i na profesionalnoj nezavisnosti samih slubenika unutar organa, to uz propisanu budetsku samostalnost, prua stvarnu mogunost za nezavisno i struno vrenje poslova i ostvarenje ciljeva.163

7.3. Interna kontrola u stranim slubama bezbednosti

Sagledavanjem raspoloivih izvora dolazimo do zakljuka da u znaajnom broju zemalja ne postoje ustrojeni organi internih kontrola, niti zakonom propisani interni kontrolni mehanizmi. Sama injenica da se iz javnih izvora ne moe utvrditi postojanje interne kontrole ne znai da ista ne postoji kao deo organizacije, ili deo funkcije, ili procesa rada. Meutim, imajui u vidu zadatak ove analize, ovde emo obraditi neke karakteristine oblike internih kontrola u SAD, Ruskoj Federaciji i Kraljevini vedskoj.

7.3.1. Centralna obavetajna agencija SAD CIA Centralna obavetajna agencija Sjedinjenih Amerikih Drava (Central Intelligence Agency CIA) je osnovana 1947. godine, potpisivanjem Nacionalnog bezbednosnog akta, kojom prilikom je ustrojena i funkcija Direktora CIA, kao rukovodioca cele obavetajne zajednice SAD i glavnog savetnika Predsednika SAD u oblasti obavetajnog rada. U Centralnoj obavetajnoj agenciji se obavljaju sledei poslovi: Prikupljanje informacija u cilju otkrivanja planova, namera i mogunosti protivnika, koje pruaju osnovu za donoenje odluka i akciju;

163

Videti: UN Secretary-Generals bulletin, Establishment of the Office of Internal Oversight Services, ST/SGB/273, 7 September 1994

97

Izrada blagovremenih analiza u cilju stvaranja preduslova za donoenje odluka Predsednika SAD i drugih subjekata; Sprovoenje tajnih akcija u cilju eliminacije pretnje i postizanja ciljeva politike SAD.

Imajui u vidu delikatnost poslova, metoda i angaovanih sredstava, a u kontekstu potrebe uspostavljanja sistema unutranje kontrole unutar Agencije, 1989. godine je ustanovljena funkcija Generalnog inspektora i Biroa Generalnog inspektora. Generalnog inspektora imenuje Predsednik SAD, pri emu ta odluka biva potvrena i u Senatu SAD. Generalni inspektor odgovara Direktoru CIA, ali i Kongresu SAD. Generalni inspektor rukovodi Biroom Generalnog inspektora (Office of Inspector General OIG), koji sprovodi nezavisnu internu reviziju unutar Agencije, vri inspekcijski nadzor, istrane radnje, nadzor nad programima i operacijama CIA, spreavanje prevara, utaja, nastanka tete i slino. OIG podnosi izvetaje Direktoru CIA i nadlenom komitetu Kongresa. Direktno sarauje sa Ministarstvom pravde SAD i drugim odgovarajuim agencijama. OIG poseduje tri kategorije osoblja: Revizorsko osoblje, koje se sastoji od profesionalno obuenih revizora, koji vre finansijsku reviziju programa CIA, kao i aktivnosti u skladu sa opte prihvaenim vladinim revizorskim standardima. Inspekcijsko osoblje, koje se sastoji od viih slubenika, koji se rotiraju u periodu od dve godine. Istrano osoblje ine profesionalno obueni istraitelji, koji istrauju navodne prevare, tete, zloupotrebe, loe upravljanje, povrede zakona i internih akata, i slino.164

7.3.2. Federalna sluba bezbednosti Ruske Federacije FSB Federalna sluba bezbednosti Ruske Federacije ( FSB), je glavna sluba bezbednosti u Ruskoj Federaciji i glavni naslednik slubi bezbednosti iz doba SSSR-a. FSB ima svoje nadlenosti u kontra-obavetajnom radu, unutranjoj i graninoj bezbednosti i raznim oblicima nadzora. Pored navedenog, izrazita aktivnost Slube je i u oblasti borbe protiv terorizma i u oblasti zatite vitalnih ekonomskih interesa Ruske Federacije. FSB je ustanovljena dekretom Predsednika Ruske Federacije od 9. marta 1994. godine, kojom prilikom je izvrena transformacija ranije postojee Federalne kontraobavetajne slube u Slubu pod dananjim nazivom. Federalna sluba bezbednosti u svom sastavu ima i Slubu kontrole, koja svoju funkciju interne kontrole obavlja preko dva organizaciona dela pre-

164

Videti: https:www.cia.org

98

ko Direkcije za inspekcijske poslove i Direkcije za unutranju bezbednost. Imajui u vidu oskudnost dostupnih izvora, iz same organizacione postavke se moe osnovano pretpostaviti da se funkcija interne kontrole u FSB pretenim delom sastoji od nadzora nad zakonitou rada i nadzora i preventivnog delovanja u oblasti interne zatite resursa Slube.

7.3.3. Swedish Security Service vedska sluba bezbednosti (Skerhetspolisens), kao nezavisna vladina agencija, zapoljava oko 1000 slubenika, rasporeenih u centrali u Stokholmu i u pet regionalnih centara u vedskoj. Sama sluba je podeljena na pet organizacionih delova i to: Obavetajni departman (operativni centar, obavetajni rad, analitika i sl.), Departman za mere bezbednosti (operativne mere fizike i tehnike zatite, zatita informacija, kriminalistike istrage koje spadaju u nadlenost ove Slube, obezbeenje stranih delegacija i sl.), Departman za funkcije centralne podrke (finansije, opte slube, kadrovi, tehnika i komunikacije), Departman za lokalne operacije (podela po regionima vedske) i Sekretarijat za podrku upravljanju, u ijem sastavu su strategija, planiranje, pravna podrka, kao i segmenti interne kontrole, kao to je interna revizija i unutranja bezbednost.165 Interna revizija vri reviziju finansijskog poslovanja i naina korienja budetskih sredstava namenjenih ovoj Slubi, pri emu konani nadzor u toj oblasti ima Nacionalni revizorski biro, koji vri godinju reviziju finansijskog poslovanja. U bezbednosnom sistemu Kraljevine vedske se, pored ranije postojeih eksternih kontrolno-nadzornih tela (Ombudsman, Ministarstvo pravde, Nacionalni policijski odbor), profilisao novi eksterni nadzorni organ, za koji bi se moglo rei da ima karakteristike interne kontrole, upravo zbog primene metoda tajnog nadzora, prikrivenog identiteta, i slinih mera. Naime, poetkom 2008. godine je ustanovljena vedska komisija za bezbednost i zatitu integriteta, koja pored tajne kontrole bezbednosnih slubi, pomae pojedincima koji ele da saznaju da li su prema njima bile primenjene neke od tajnih mera prismotre, kao i licima koje ele da provere da li su bila pod obradom bezbednosnih slubi Kraljevine vedske i da li je ta obrada bila izvrena u skladu sa zakonom.166

7.4. Koncept interne kontrole u slubama bezbednosti Republike Srbije

Unutranja, odnosno interna kontrola rada slubi bezbednosti predstavlja prvu liniju kontrole rada slubi bezbednosti. Delotvorna unutranja kontrola je od sutinskog znaaja radi

165 166

Internet sajt Skerhetspolisens http://www.securityservice.se Publikacija Swedish Security Service 2007., izdava Skerhetspolisens, maj 2008. godine

99

praenja zakonitosti i pravilnosti primene, naroito onih posebnih postupaka i mera, koje slube bezbednosti preduzimaju bez sudske odluke, ve iskljuivo na osnovu odluke direktora slubi bezbednosti. Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji 167, u vezi sa primenom posebnih mera i postupaka bez odluke suda, odnosno na osnovu naloga direktora, je neureen, nejasan i nepredvidiv. Meutim, Zakon o VBA i VOA u lanu 12, predvia niz posebnih postupaka i mera tajnog prikupljanja podataka iz nadlenosti VBA za koje nije potrebna odluka suda, to su: tajna saradnja sa fizikim licima; operativni prodor u organizacije, grupe i institucije; tajno pribavljanje i otkup dokumenata i predmeta; tajni uvid u evidencije linih i sa njima povezanih podataka, u skladu sa zakonom; tajno praenje i nadzor lica na otvorenom prostoru i javnim mestima uz korienje tehnikih sredstava; tajni elektronski nadzor telekomunikacija i informacionih sistema radi prikupljanja podataka o telekomunikacionom saobraaju i lokaciji korisnika, bez uvida u njihov sadraj. Sve ove mere primenjuju se na osnovu odluke direktora VBA pri emu treba imati u vidu da je u lanu 17. ovog Zakona propisano da posebni postupci i mere tajnog prikupljanja podataka se mogu primenjivati sve dok postoje razlozi za njihovu. Ova formulacija otvara prostor za iroko polje splobodne procene direktora slube prilikom procene postojanja razloga za primenu. Unutranja kontrola je sa institucionalnog aspekta sastavni deo unutranje organizacije slubi bezbednosti pa se namee pitanje da li sistem unutranje kontrole moe da obezbedi uslove za delotvorno, objektivno i nepristrasno vrenje kontrole? Odgovor na postavljeno pitanje zavisi od poloaja i naina izbora inilaca unutranje kontrole unutar slube bezbednosti i obeleija odnosa izmeu inilaca unutranje kontrole prema direktoru slube bezbednosti. S druge strane, treba sagledati i drugi aspekt unutranje kontrole a koji se ogleda u opsegu i delotvornosti pravne zatite pripadnika slubi bezbednosti, tzv. uzbunjivaa.

7.4.1. Bezbednosno-informativna agencija (BIA) Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji pitanje unutranje kontrole rada BIA posebno ne ureuje, izuzev to u lanu 19. Zakona propisuje da lica koja uestvuju u vrenju kontrole rada Agencije, obavezna su da tite i uvaju poverljivost podataka i informacija do kojih dolaze u vrenju poslova kontrole i po prestanku svojih funkcija. Na internet stranici BIA data je organizaciona strukura BIA iz kojeg prikaza se moe uoiti postojanje unutranje i budetske kontrole, koja je neposredno potinjena direktoru BIA. Meutim, njen delokrug poslova nije poznat niti su dostupna podzakonska akta koja ureuju rad pomenute unutranje i budetske kontrole BIA.

167

Videti: Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji (Sl. glasnik RS, br. 42/2002 i 111/2009)

100

7.4.2. Unutranja kontrola u vojnim slubama bezbednosti Zakon o VBA i VOA u lanu 57. ureuje pitanje unutranje kontrole Vojnobezbednosne agencije, te se navodi da unutranja kontrola VBA, odnosno VOA vri kontrolu zakonitosti rada i primene ovlaenja njihovih pripadnika. Rukovodilac unutranje kontrole je neposredno potinjen direktoru VBA, odnosno VOA kome redovno podnosi izvetaje o radu i o eventualnim zloupotrebama i nepravilnostima u radu VBA ili VOA. Rukovodilac unutranje kontrole je duan da obavesti generalnog inspektora, a po potrebi i nadleni odbor Narodne skuptine, kada ima saznanja da direktor VBA, odnosno direktor VOA nije otklonio nezakonitost ili nepravilnost u radu koju je utvrdila unutranja kontrola. Na zahtev unutranje kontrole, a po odluci direktora VBA, odnosno direktora VOA, pripadnik VBA, odnosno VOA je obavezan da se podvrgne bezbednosnoj proveri, proveri psihofizike sposobnosti, proveri zdravstvenog stanja, poligrafskom testiranju i drugim proverama. Unutranja kontrola u VBA i VOA predstavlja sastavni deo unutranje organizacione strukture slubi bezbednosti. Rukovodioce unutranje kontrole postavlja direktor slube bezbednosti i isti imaju sledee dunosti: da podnose izvetaje direktorima o radu i o eventualnim zloupotrebama i nepravilnostima u radu oznaenih slubi da obavetavaju generalnog inspektora kada ima saznanja da direktor VBA, odnosno direktor VOA nije otklonio nezakonitost ili nepravilnost u radu koju je utvrdila unutranja kontrola da po potrebi obavesti nadleni odbor Narodne skuptine kada ima saznanja da direktor VBA, odnosno direktor VOA nije otklonio nezakonitost ili nepravilnost u radu koju je utvrdila unutranja kontrola

7.4.3. Zatita pripadnika slubi bezbednosti 7.4.3.1. Zatita uzbunjivaa Zaposleni u javnim slubama i u privrednim drutvima se u pojedinim situacijama, u sklopu svog posla suoavaju sa nizom moralnih konflikata, koji ukljuuju, s jedne strane, potrebu (ili normu) da se bude lojalan poslodavcu i, s druge strane, moralni zahtev da se pre svega bude lojalan iroj zajednici i njenim etikim principima. Pojedinac doivljava svoj lini moralni integritet pre svega kao rezultat prosuivanja ire zajednice, kao skup normi koje je preuzeo od socijalnog okruenja, ili koje su rezultat njegovih religioznih ili drugih uverenja. U svakom sluaju, on sebe doivljava kao moralno integrisanu linost ukoliko postupa u skladu sa tim normama, a ne bezuslovno u skladu sa potrebom da bude lojalan poslodavcu. Stoga se, u situacijama kada u slubi bezbednosti doe do zloupotreba koje mogu ugroziti javni interes, zaposleni nalaze u unutranjem konfliktu, izmeu potrebe da, u skladu sa prin-

101

cipom slubene lojalnosti zatite poslodavca, i potrebe da zatite javnost objavljivanjem zloupotrebe van same organizacije, kako se to popularno kae, duvanjem u pitaljku. U odreenim sluajevima je dovoljno prijaviti sluaj odreenom nadreenom slubeniku unutar organizacije. Meutim, u drastinijim sluajevima, kada je veliki deo organizacije korumpiran, ili kada se eventualno sam vrh organizacije korumpiran, oigledno je da preti veliki rizik od represije prema licu koje ukazuje na postojanje nezakonitosti, ili zloupotrebe, tako da je znaajnije obznanjivanje nepravilnosti, u vidu prijave policiji, ili objavljivanja skandala u medijima, jedini nain za zaustavljanje daljeg nezakonitog postupanja i jedni nain za zatitu uzbunjivaa168. Parlamentarna skuptina Saveta Evrope je 2010. godine usvojila Rezoluciju br. 1729 o Zatiti uzbunjivaa (protection of whistleblowers)169, u kojoj je istaknut znaaj uloge uzbunjivaa, odnosno pojedinaca koji ukazuju na nezakonitosti i nepravilnosti u javnom i privatnom sektoru. Parlamentarna skuptina pozvala je drave lanice Saveta Evrope da preispitaju svoje zakonodavstvo u vezi sa pitanjem zatite uzbunjivaa, i da, izmeu ostalog zakonom urede zatitu uzbunjivaa pripadnika oruanih snaga i slubi bezbednosti. Rezolucija se zalae za sveobuhvatno ureivanje zatite uzbunjivaa naroito u oblasti krivinog, radnog i medijskog prava. 7.4.3.2. Agencija za borbu protiv korupcije Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije170 u lanu 56. pod naslovom Zatita podnosioca prijave i drugih lica u postupku propisuje da lice na osnovu ije prijave je pokrenut postupak, odnosno drugo lice koje daje izjavu u postupku iz lana 50. ovog zakona, ne moe zbog toga da snosi tetne posledice. Dravni slubenik, odnosno zaposleni u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzea, ustanova i drugih organizacija iji je osniva Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih drutava iji je osniva, odnosno lan Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, koji u dobroj nameri Agenciji podnese prijavu ako opravdano veruje da postoji korupcija u organu u kome radi, ne moe zbog toga da trpi tetne posledice. U cilju zatite Agencija prua neophodnu pomo, u skladu sa zakonom ovim licima i titi anonimnost lica. Blii propis kojim se ureuje postupak pruanja pomoi licu donosi direktor Agencije. Odredbe ovog Zakona primenjuju se i na pripadnike slubi bezbednosti, s tim to bi se iskljuivo radi o sluajevima podnoenja prijava od strane pripadnika slubi bezbednosti u vezi sa delima korupcije u slubi. Zakon izriito navodi da lice koje podnese prijavu, a opravdano veruje da postoji korupcija u organu u kome radi ne moe zbog toga da trpi tetne posledice. U zakonu je predvieno i da e Agencija pruiti neophodnu pomo licu koje

168 169 170

Videti: Aleksandar Fati, Duvanje u pitaljku, Korupcija, Centar za menadment I Institut za kriminoloka I socijoloka istraivanja, 2005. god, str. 311. Videti: Counsil of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1729 (2010) Protection of whistle-blowers Videti: Zakon o agenciji za borbu protiv korupcije (Sl. glasnik RS, br. 97/2008 i 53/2010)

102

podnese prijavu zbog sumnje u postojanje korupcije i tititi anonimnost. Direktor Agencije za borbu protiv korupcije donela je u julu 2011. godine Pravilnik o zatiti lica (uzbunjivaa) koje prijavi sumnju na korupciju. 7.4.3.3. Zakon o dravnim slubenicima U lanu 23a. Zakona o dravnim slubenicima171 pod naslovom Dunost obavetavanja o sumnji postojanja korupcije, propisano je da jedravni slubenik ili nametenik duan da pismeno obavesti neposredno pretpostavljenog ili rukovodioca ako u vezi sa obavljanjem poslova radnog mesta doe do saznanja da je izvrena radnja korupcije od strane funkcionera, dravnog slubenika ili nametenika u dravnom organu u kojem radi, kao i da dravni slubenik ili nametenik od dana podnoenja pismenog obavetenja uiva zatitu u skladu sa zakonom. 7.4.3.4. Zakon o javnom informisanju Zakon o javnom informisanju172 u lanu 32 pod naslovom Novinarska tajna propisuje da novinar nije duan da otkrije podatke u vezi sa izvorom informacije, osim ako se podaci odnose na krivino delo, odnosno uinioca krivinog dela za koje je zapreena kazna zatvora najmanje pet godina. 7.4.3.5. Krivini zakonik Krivini zakonik Republike Srbije173 u lanu 316. propisuje krivino delo odavanje dravne tajne te navodi u stavu 6. da se dravnom tajnom ne smatraju podaci ili dokumenti koji su upravljeni na teke povrede osnovnih prava oveka, ili na ugroavanje ustavnog ureenja i bezbednosti Srbije, kao i podaci ili dokumenti koji za cilj imaju prikrivanje uinjenog krivinog dela za koje se po zakonu moe izrei zatvor od pet godina ili tea kazna. Identinu odredbu sadri i lan 369. Krivinog zakonika koji propisuje u stavu 5. da se slubenom tajnom, ne smatraju podaci ili dokumenti koji su upravljeni na teke povrede osnovnih prava oveka, ili na ugroavanje ustavnog ureenja i bezbednosti Srbije, kao i podaci ili dokumenti koji za cilj imaju prikrivanje uinjenog krivinog dela za koje se po zakonu moe izrei zatvor od pet godina ili tea kazna. 7.4.3.6. Zakon o zatitniku graana Zakon o zatitniku graana174 predvia da je pre podnoenja pritube podnosilac duan da pokua da zatiti svoja prava u odgovarajuem postupku. Zatitnik graana e uputiti podnosioca pritube na pokretanje odgovarajueg pravnog postupka, ako je takav postupak predvien, a nee pokretati postupak dok ne budu iscrpljena sva pravna sredstva. Izuzetno, Zatitnik graana moe pokrenuti postupak i pre nego to su iscrpljena sva pravna sredstva,

171 172 173 174

Videti: zakon o dravnim slubenicima (Sl. glasnik RS, br. 79/2005, 81/2005 ispr., 83/2005 ispr., 64/2007, 67/2007 ispr., 116/2008 i 104/2009 Videti: Zakon o javnom informisanju (Sl. glasnik RS, br. 43/2003, 61/2005, 71/2009, 89/2010 odluka US i 41/2011 odluka US) Videti: Krivini zakonik (Sl. glasnik RS, br. 85/2005, 88/2005 ispr., 107/2005 ispr., 72/2009 i 111/2009) Videti: Zakon o zatitniku graana (Sl. glasnik RS, br. 79/2005 i 54/2007)

103

ako bi podnosiocu pritube bila naneta nenadoknadiva teta ili ako se prituba odnosi na povredu principa dobre uprave, posebno nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritube, neblagovremen rad ili druga krenja pravila etikog ponaanja zaposlenih u organima uprave. Pravilo je da Zatitnik graana nee postupati po anonimnim pritubama, a da izuzetno, ako smatra da u anonimnoj pritubi ima osnova za njegovo postupanje, Zatitnik graana moe pokrenuti postupak po sopstvenoj inicijativi. U lanu 29. navedenog Zakona predvieno je da o pokretanju i zavretku postupka Zatitnik graana obavetava podnosioca pritube, kao i organ uprave protiv kojeg je podneta prituba, a organ uprave je obavezan da odgovori na sve zahteve Zatitnika graana, kao i da mu dostavi sve traene informacije i spise u roku koji on odredi, a koji ne moe biti krai od 15, niti dui od 60 dana. Zatitnik graana moe, u naroito opravdanim sluajevima, da organu uprave ne otkrije identitet podnosioca pritube. Ako nae da su postojali nedostaci u radu organa uprave, Zatitnik graana e uputiti preporuku organu o tome kako bi uoeni nedostatak trebalo otkloniti, i organ uprave je duan da, najkasnije u roku od 60 dana od dana dobijanja preporuke obavesti Zatitnika graana o tome da li je postupio po preporuci i otklonio nedostatak, odnosno da ga obavesti o razlozima zbog kojih nije postupio po preporuci. Izuzetno, ako postoji opasnost da e zbog neotklanjanja nedostatka, prava podnosioca pritube biti trajno i u znaajnom obimu oteena, Zatitnik graana u svojoj preporuci organu uprave moe utvrditi i krai rok za otklanjanje nedostatka, s tim to taj rok ne moe biti krai od 15 dana. Konano, ako organ uprave ne postupi po preporuci, Zatitnik graana moe o tome da obavesti javnost, Skuptinu i Vladu, a moe i da preporui utvrivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave. Iako je zakon obezbedio, kao izuzetak, pokretanje postupka od strane Zatitnika graana na osnovu anonimne pritube, i neotkrivanje identiteta podnosioca pritube organu protiv kojeg je prituba podneta (slube bezbednosti), smatramo da nije obezbeen adekvatan pravni okvir koji bi obezbedio delotvornu zatitu prava pripadnika slubi bezbednosti. 7.4.3.7. Posebno o zatiti pripadnika Bezbednosno-informativne agencije U stavu 1. lana 20. Zakona o bezbednosno-informativnoj agenciji navodi se da se na prava, dunosti i odgovornosti po osnovu radnog odnosa na pripadnike Agencije primenjuju propisi koji vae za radnike ministarstva nadlenog za unutranje poslove. Stoga, prema odredbama lana 130. Zakona o policiji koji se shodno primenjuje i na pripadnike Bezbednosno-informativne agencije policijski slubenik duan je da izvri sva nareenja nadreenog policijskog slubenika izdata radi obavljanja poslova, osim onih kojima se nareuje izvrenje radnje koja predstavlja krivino delo. Ako nareenje smatra nezakonitim iz drugih razloga, policijski slubenik ima prava da na to, u pisanoj formi, ukae pretpostavljenom koji je nareenje izdao. Ukoliko se i dalje insistira na takvom nareenju policijski slubenik ima pravo da o tome referie viem pretpostavljenom kome se moe obratiti. 7.4.3.8. Posebno o zatiti pripadnika VOA i VBA Zakon o VBA i VOA u lanu 40. i 41. propisuje da su pripadnici VBA i VOA profesionalni pripadnici Vojske Srbije, dravni slubenici i nametenici pa se na njih primenjuju propisi kojima se ureuje Vojska Srbije, propisi o dravnim slubenicima i nametenicima, ako ovim zakonom i propisima koji su doneti na osnovu ovog zakona nije drugaije odreeno.

104

Zakon o Vojsci u stavu 4. lana 29. propisuje da se propisi o zatitniku graana koji se odnose na zatitu i ostvarivanje prava graana, primenjuju i na profesionalne pripadnike Vojske Srbije. U lanu 25. Zakona o zatitniku graana propisano je da svako fiziko ili pravno, domae ili strano lice koje smatra da su mu aktom, radnjom ili neinjenjem organa uprave povreena prava moe da podnese pritubu Zatitniku graana, a u lanu 32. se izriito navodi da Zatitnik graana moe postupiti i po sopstvenoj inicijativi kada na osnovu sopstvenog saznanja ili saznanja dobijenih iz drugih izvora, ukljuujui izuzetno i anonimne pritube, oceni da je aktom, radnjom ili neinjenjem organa uprave dolo do povrede ljudskih sloboda ili prava. Pravila koja su propisana za postupanje Zatitnika graana po pritubi graana shodno e se primeniti i u postupku pokrenutom po sopstvenoj inicijativi.

7.5. Preporuke radi unapreenja sistema interne kontrole slubi bezbednosti

Analizom postojeih modela i pojavnih oblika internih kontrola iz stranih izvora se moe zakljuiti da ne postoji uniformnost reenja, te da svaki bezbednosni subjekt, saglasno ciljevima i specifinim okolnostima u kojima obavlja svoje aktivnosti, na relativno originalan nain uspostavlja funkciju interne kontrole, tako da ista u nekim sluajevima ima vrlo formalne oblike i nadlenosti, pa do toga da interna kontrola ne postoji ni u organizacionom, niti u procesno-funkcionalnom smislu. Interna kontrola kao segment kontrole slubi bezbednosti se po pravilu uvodi kao funkcija kontrole slube od strane sopstvenih struktura, u formi unutranjeg korektiva rada, pri emu ima sledea znaajna polja aktivnosti: kontrola usklaenosti rada slube sa pozitivnim propisima i internim aktima (percepcija zakonitog postupanja unutar same slube, kao i eksterno); kontrola u cilju zatite unutranjih resursa slube (zatita podataka, zatita informacionog sistema, zatita komunikacija, i sl.); kontrola u cilju pravilne dispozicije finansijskih resursa i usklaenosti trokova (po iznosima i opredeljenim namenama) sa odobrenim budetskim sredstvima; prikupljanje, obrada i struna interpretacija podataka dobijenih kroz postupke internih kontrola, u cilju konstantnog unapreenja kvaliteta rada.

Da bi se obezbedilo efikasno obavljanje funkcije interne kontrole, po pravilu je nuno postojanje odgovarajueg, meusobno usklaenog, ambijenta:

105

postojanje organizacionog dela/delova unutar slube, koji ima funkcionalnu nadlenost u poslovima interne kontrole; obezbeenje operativne nezavisnosti gore navedenog organizacionog dela/delova (nezavisnost budeta za namene unutranje kontrole; nezavisnost od iskljuive odluke direktora slube kod imenovanja rukovodioca unutranje kontrole; nezavisnost izvetaja unutranje kontrole, koji bi po prirodi stvari trebalo da se prosleuju direktoru slube, ali i eksternom organu koji vri politiku kontrolu nad radom slube; obavezu svih organa i slubenika unutar slube da sarauju sa organima unutranje kontrole i da se uzdre od svake vrste ometanja i uskraivanja podataka, i slino); propisivanje odgovarajuih pravila i procedura (pravila o radu interne kontrole; pravila interno-kontrolnih procesa koja se primenjuju od strane svih slubenika, ukljuujui npr. mehanizme razdvajanja dunosti, sapotpisivanja, fizike kontrole isl.; utvrivanja indikatora percepcije pojavnih oblika od znaaja za internu kontrolu i slino); definisanje kontrolnih mehanizama, uz obezbeenje personalnih, tehnikih i finansijskih preduslova za primenu istih (preventivne kontrole, istrane radnje, prismotra i slino);

Sagledavanjem postojeeg zakonodavnog okvira i dostupne prakse u implementaciji funkcije unutranje kontrole u slubama bezbednosti Republike Srbije, ostaje sporno pitanje da li su ispunjeni uslovi za objektivno i nepristrasno vrenje unutranje kontrole. Zapaa se da nije predviena uloga nekog inioca spoljanje kontrole na primer Vlade, Ministra odbrane, skuptinskog odbora za kontrolu slubi bezbednosti, generalnog inspektora koji bi putem davanja miljenja, saglasnosti iliodobrenja uestvovao u postupku postavljanja rukovodioca unutranje kontrole. Kada su u pitanju vojne slube bezbednosti, moe se uoiti da je zakonom predvieno da u sluaju da direktor nije otklonio nezakonitost ili nepravilnost u radu koju je utvrdila unutranja kontrola, unutranja kontrola obavetava generalnog inspektora za kontrolu VBA i VOA. Meutim, zakonom nije dalje propisano kako e postupiti generalni inspektor u tom sluaju. Pretpostavljamo da je to preputeno Pravilima rada Generalnog inspektora za kontrolu VBA i VOA koji akt nije dostupan javnosti. Na osnovu navedenog, a u kontekstu prezentovane uporedne analize i zakljuaka, moe se zakljuiti da u slubama bezbednosti Republike Srbije postoje profilisani mehanizmi internih kontrola, iji bi se obuhvat i efekti mogli znaajno unaprediti, shodno emu dajemo sledee preporuke: (1) Zakonodavno ustrojavanje mehanizama zatite nezavisnosti organizacionih jedinica, rukovodilaca i slubenika koji obavljaju poslove interne kontrole u slubama bezbednosti, a posebno kroz: mehanizam dvostrukog odluivanja kod izbora rukovodioca slube unutranje kontrole;

106

mehanizam dvostrukog periodinog i ad hoc izvetavanja, koje podrazumeva izvetavanje direktora slube, ali i eksternog politikog organa; definisanje visokih standarda integriteta slubenika interne kontrole u smislu strunosti i etikih vrednosti; mehanizme finansijske i operativno-tehnike nezavisnosti; mehanizme zatite pripadnika slube u sluajevima tzv. uzbunjivanja (whistleblowers), odnosno ukazivanja na nezakonitosti u radu slube, a u skladu sa modernim evropskim standardima.

(2)

Donoenje podzakonskih akata i internih procedura radi propisivanja: pravila rada internih kontrolnih organa ovlaenja i odgovornosti internih kontrolnih organa

(3)

Zakonodavno uvoenje nezavisne interne revizije u sistem unutranjih kontrola slubi bezbednosti, uspostavljane na standardima dobre domae i strane prakse, a sa ciljem stalne kontrole korienja budetskih sredstava.

107

108

8. Zakljuna razmatranja

Sa izgradnjom sistema demokratske civilne kontrole slubi bezbednosti u Republici Srbiji nije se zapoelo odmah nakon 5. oktobra 2000. godine. Uporedno posmatrano, tzv. zemlje u tranziciji, odmah nakon prvih demokratskih izbora, pristupile su donoenju seta propisa tzv. tranzicione pravde, diskontinutieta i raskida sa prolou. Rasformirane su kompromitovane slube bezbednosti, otvarana su tajna dosijea, sprovedena je lustracija, zapoelo se sa uspostavljanje osnovnih oblika demokratske kontrole. U Srbiji je put raskida sa prolou tekao u skladu sa sopstvenim specifinim politikim okolnostima. Jako malo, ako i ita od toga se desilo od 5. oktobra 2000. godine. Tajni dosijei nisu otvoreni, lustracija nije sprovedena, a promene unutar slubi nisu bile rezultat svesno i dugorono planirane reforme ve posledica odreenih politikih okolnosti. Sve je to umnogome uslovilo domete sutine reforme sistema kontrole slubi bezbednosti, organizacione, kadrovske i funkcionalne reforme, i izgradnje sistema unutranje i spoljanje kontrole. Uspesi pokuaja reforme ove oblasti su umnogome zavisili od politikog konsenzusa koji se jako teko stvarao i po hronologiji donoenja zakona se to jasno moe videti. Osnovni zakon je Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti iz 2007. godine koji je zamenio Zakon SRJ o slubama bezbednosti iz 2002. godine. Iste 2002. godine je donet i sadanji Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji, dok su VOA i VBA regulisane zakonom iz 2009. godine. Nije teko pretpostaviti koliko je vaan politiki faktori kada se posmatraju slube bezbednosti i to iz dva glavna razloga; jedan je taj da se na osnovu bezbednosnih informacija donose vrlo vane politike odluke, a drugi razlog nam prua naa blia i dalja politika istorija da se preko ovih slubi vrlo esto utie na politike protivnike, ali i na neke segmente drutva poput medija ili sudstva. Zato je i lako pretpostaviti da e bilo koje dalje zakonske izmene u ovoj oblasti zahtevati veoma jasnu politiku volju. U prethodnim poglavljima izloili smo problematiku sadanjeg pravnog okvira koja se tie parlamentarne kontrole, kontrole preko nezavisnih kontrolnih tela, kontrole od strane izvrne vlasti, sudske vlasti i unutranje kontrole. Svuda se moe primetiti jasna linija napretka, naroito posle usvajanja Ustava Srbije iz 2006. godine. Meutim, jasno su uoljiva neka neubiajena, problematina ili krajnje sporna reenja koja predstavljaju izazov za zakonodavnu agendu u predstojeem periodu. Neka neuobiajena reenja imaju izvorite u politikoj klackalici izmeu Vlade i Predsednika Republike koja je trajala tokom kohabitacije (20042007) i koalicije DS-DSS (2007-

109

2008) kojom su neka vana ovlaenja koja se tiu kontrole slubi bezbednosti dodeljene ne samo funkciji Predsednika Republike ve i nekim njegovim slubenicima, poput efa kabineta Predsednika Republike. Meutim, Ustav Republike Srbije nigde direktno ne predvia ulogu predsednika Republike u kontroli slubi bezbednosti. To nije uinjeno ni Zakonom o predsedniku Republike, koji izriito predvia da su nadlenosti predsednika Republike odreene Ustavom, te da Ustavom odreene nadlenosti predsednika Republike mogu biti razraene zakonom ili drugim propisom, samo ako to Ustav izriito doputa ili ako to nalae njihova priroda. Zato veoma zabrinjava, to je Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti kojim je predvieno osnivanje Saveta za nacionalnu bezbednost, posredno predvieno da je predsednik Republike predsednik Saveta, da je sekretar Saveta ef kabineta predsednika Republike, te da je ef kabineta predsednika Republike istovremeno i lan Biroa za koordinaciju. Takoe je zabrinjavajue da u pomenutom Savetu za nacionalnu bezbednost nema nijednog predstavnika Odbora za odbranu i bezbednost Narodne Skuptine. Ovakvo reenje smanjuje ionako ograniene mogunosti kontrole koju trenutno ima zakonodavne grane vlasti, a sigurno je da ona treba da bude primarni organ kontrole celokupne izvrne vlasti. Nasuprot tome, ini se da je kroz nain imenovanja lanova Saveta za nacionalnu bezbednost nastavljen trend slabljenja parlamenta na raun izvrne vlasti. Apsolutni prioritet u narednom periodu je jaanje kako ovlaenja tako i kapaciteta Odbora za odbranu i bezbednost (odnosno sa novim sazivom Narodne skuptine, Odbora za kontrolu slubi bezbednosti) Narodne skuptine. Sadanja ogranienja lanova Odbora u vezi pristupa informacijama od strane slubi bezbednosti treba preispitati. Da bi lanovi Odbora za bezbednost sklopili celokupnu sliku o radu slubi, naroito povodom izvetaja koji im slube dostavljaju, morali bi da budu u mogunosti da imaju uvid u svaku informaciju bez obzira na stepen tajnosti. To je meutim, spreeno Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti, koji taksativno nabraja informacije, odnosno dokumente koje sadre odreene informacije a koje narodni poslanici lanovi Odbora ne mogu traiti od slubi. Na kraju, da bi se uvrstila vrhovna kontrolna funkcija parlamenta neophodno je ukljuiti predstavnike Odbora u rad Saveta za nacionalnu bezbednost. Takoe, trebalo bi razmisliti o tome, da nadlean skuptinski odbor svaki put podnosi izvetaj Skuptini kada mu slube bezbednosti podnose izvetaj znai dva puta godinje. Druga grupa predstojeih izazova se odnosi na ovlaenja slubi bezbednosti naspram prava privatnosti graana. Previe su nejasne odredbe koje govore o posebnim merama i postupcima koje stoje na raspolaganju slubama, a ni odredbe koje se tiu procedure njihovog odobravanja od strane sudske vlasti nisu mnogo preciznije. Kao prvo, trebalo bi suziti broj krivinih dela za koje se mogu koristiti posebne mere i postupci jer je primetan trend njihove ekspanzije. Neophodno je takoe i ujednaiti katalog posebnih mera i postupaka koje se nalaze na raspolaganju BIA, VBA i VOA. Uopte gledano, neophodno je zakonsko ujednaavanje ovih slubi u irem smislu. U ovoj publikaciji su detaljno objanjeni problemi koji se tiu odnosa slubi i predsednika Vrhovnog kasacionog suda koji se na neki nain izdvojio kao poseban subjekt u pogledu odobravanja primene posebnih mera i postupaka od strane slubi bezbednosti. Problematine su odredbe Zakona o VOA i VBA koje predviaju da se posebni postupci i mere tajnog

110

prikupljanja podataka iz nadlenosti VBA za koje nije potrebna odluka suda, ve samo odluka direktora, mogu za vremenski nedefinisan period primenjivati. Potrebno je unraprediti sistem unutranje kontrole slubi bezbednosti. Posebno treba propisati uslove za delotvornu zatitu tzv. uzbunjivaa koji dolaze iz samih slubi. Autori bi hteli da naglase da je dosadanja praksa zakonodavca u pisanju zakona iz ovih oblasti bila da se javna rasprava ili ne organizuje ili se veoma kratko vremena predvidi za tako neto, a to je suprotno propisima predvienim Pravilnikom o radu Vlade u vezi sa sprovoenjem javne rasprave. Ubeeni smo da e kvalitet buduih zakonskih predloga zavisiti od obima ukljuenosti razliitih zainteresovanih strana, kako iz javnog tako i iz nevladinog sektora. Najbolji put po nama je transparentni rad na Beloj knjizi koja bi postavila okvir i pravce daljeg jaanja i unapreenja sistema demokratske civilne kontrole slubi bezbednosti.

111