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Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 214, marzo-abril de 2008, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

Amrica Latina en el mundo: globalizacin, regionalizacin y fragmentacin

Las relaciones entre Amrica Latina y el resto del mundo estn condicionadas por la asimetra respecto de los pases ms poderosos, un entorno de seguridad caracterizado como zona de paz y un contexto econmico marcado por la herencia neoliberal y la apertura comercial. En este marco, Amrica Latina ha adoptado tres caminos diferentes: la apertura al mundo, la regionalizacin mediante los procesos de integracin y la articulacin de vnculos transregionales a travs de tratados de libre comercio, en general con Estados Unidos. Las diferencias entre pases y las superposiciones demuestran que la regin carece de una estrategia nica y coherente de

A RIE M. K ACOWICZ

insercin en el mundo globalizado.

Introduccin

Q uo vadis, Amrica Latina? Cmo pueden calificarse las actuales relaciones internacionales de la regin con el mundo? Es posible referirse a Amrica Latina como una regin homognea, capaz de articular una poltica internacional coherente? En este trabajo, formulo algunas especulaciones sobre estas preguntas y sobre las estrategias y las opciones con las que cuenta Amrica Latina para su insercin en el mundo.
Arie M. Kacowicz: doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Princeton. Fue profesor en las universidades de Notre Dame y Georgetown y actualmente es profesor y director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Hebrea de Jerusaln. Palabras claves: globalizacin, economa, regionalizacin, relaciones internacionales, Amrica Latina. Nota: traduccin de Vernica Mastronardi. La versin original de este artculo en ingls puede consultarse en <www.nuso.org>.

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Las alternativas que tiene Amrica Latina son el resultado de tres procesos fundamentales que, combinados, definen hoy la poltica mundial la globalizacin, la regionalizacin y el nacionalismo y que deben comprenderse y estudiarse como fuerzas superpuestas e interrelacionadas, a veces antagnicas y a veces no, pero nunca en armona (Kacowicz 1998a). Las estrategias de Amrica Latina en su relacin con el resto del mundo estn condicionadas por la interaccin dinmica entre esas tres fuerzas y pueden resumirse en tres: apertura al mundo (mediante la globalizacin), integracin regional (mediante la regionalizacin) y fragmentacin (mediante la regionalizacin externa y los vnculos transregionales). Desde luego, identificar tres estrategias diferentes implica suponer la existencia de Amrica Latina como regin, una afirmacin ya de por s controvertida. Hay argumentaciones tanto en contra como a favor. Para sostener que Amrica Latina no constituye una regin coherente, hay que referirse al nuevo escenario de diferenciacin entre los pases latinoamericanos y al incremento de sus vnculos extrarregionales en el marco ms amplio de la globalizacin. Por ejemplo, la globalizacin de los mercados ha impulsado a los pases latinoamericanos a diversificar sus contactos ms all de la regin, e incluso ms all del hemisferio occidental (Muoz, p. 35). Adems, cada subregin latinoamericana recibe de distinta forma la influencia de EEUU, que tras el fin de la Guerra Fra ha adoptado diferentes estrategias: ha ampliado y consolidado su poder en las subregiones de Mxico, Centroamrica, el Caribe y la franja norte de Sudamrica (con excepcin de Cuba y Venezuela) y ha disminuido su presencia en el Cono Sur (Russell/Calle, pp. 3-4). Pero aunque esto inducira a pensar que Amrica Latina no puede ser analizada como una sola regin, tambin es cierto que los pases que la integran comparten intereses y problemas, especialmente tres: la asimetra, el entorno de seguridad en un proceso de cambio y el contexto econmico. La asimetra es un tema comn a toda Amrica Latina (Smith, pp. 341-342). Significa que otras regiones, como Norteamrica, Europa o Asia, son ms importantes para Amrica Latina de lo que Amrica Latina es para ellas. La economa mundial se encuentra en proceso de transicin, con Amrica del Norte y la Unin Europea en declive y un eje econmico dominante que se orienta cada vez ms hacia Asia. En este contexto, a pesar del enorme potencial derivado de su dotacin de recursos naturales, Amrica Latina, con apenas 8% del producto bruto mundial, no puede cambiar su posicin de manera dramtica. Por otro lado, sin las rgidas estructuras ideolgicas y geoestratgicas de la Guerra Fra, las naciones latinoamericanas reciben menos atencin

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que antes por parte de los poderes mundiales y enfrentan el riesgo de la marginacin o la irrelevancia (Tulchin/Espach, pp. 1 y 37-38). El segundo aspecto mencionado como factor comn a los pases latinoamericanos, el entorno de seguridad en proceso de cambio, incluye la consolidacin de la regin, en especial de Sudamrica, como una zona de paz, y un nuevo panorama de seguridad caracterizado por amenazas y conflictos que son a la vez internos y externos, es decir intermsticos (intermestic). Finalmente, el tercer punto en comn, el contexto de economa poltica, alude sobre todo a los efectos de la globalizacin, que ha tenido un impacto significativo pero desparejo en el desarrollo poltico, social y econmico de Amrica Latina. En las pginas siguientes abordo brevemente estos dos ltimos temas el contexto de seguridad y el contexto econmico con el fin de echar luz sobre las opciones con las que cuenta Amrica Latina para relacionarse con el resto del mundo.

El contexto de seguridad
El contexto de seguridad es relevante para comprender las estrategias que los pases latinoamericanos adoptan en materia de relaciones internacionales. Con el final de la Guerra Fra y la reCon el final de la Guerra Fra solucin de los conflictos en Centroay la resolucin de los conflictos mrica, Amrica Latina y no solo Sudamrica se fue transformando poco en Centroamrica, Amrica a poco en una de las regiones ms paLatina y no solo Sudamrica cficas del mundo. Han tenido lugar se fue transformando importantes transformaciones en las relaciones entre los pases de la regin en una de las regiones ms en relacin con las preocupaciones pacficas del mundo tradicionales por la paz y la seguridad internacionales (Domnguez, pp. 4-11). Pero existen nuevos tipos de desafos de seguridad que los pases de la regin se ven forzados a enfrentar con eficacia, todos ellos de carcter intermstico. Un concepto de seguridad amplio implica incluir tambin problemas como el desempleo y la pobreza crecientes, la marginalidad de muchos sectores de la poblacin, las violaciones a los derechos humanos, la degradacin del medio ambiente, las amenazas al desarrollo democrtico y al bienestar econmico, y la inestabilidad econmica y poltica.

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Adems, el cambiante panorama de seguridad regional de Amrica Latina se caracteriza por las amenazas transnacionales, como el trfico de drogas, los flujos migratorios, el crimen organizado internacional (o ms bien transnacional) y el trfico de armas. El terrorismo y el narcotrfico plantean nuevos desafos para los planes de seguridad subregionales, como los que se intenta desarrollar en el marco del Mercosur. Un caso conocido es la Triple Frontera, una zona libre de impuestos en la que limitan Paraguay, Brasil y Argentina, identificada como un lugar clave para la operacin de grupos terroristas islmicos (Pion-Berlin, p. 216; Tickner, p. 7). Las nuevas amenazas hacen que los pases ya no perciban a sus vecinos como potenciales enemigos, pero impiden crear una percepcin clara acerca de quin es el adversario externo comn y cmo se lo debe enfrentar. Es posible identificar fuerzas integradoras y desintegradoras que afectan la dinmica de la seguridad de Amrica Latina y, de manera indirecta, su relacin con el resto del mundo. Entre las primeras podemos mencionar los mecanismos democrticos regionales encarnados por la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Grupo Ro, as como el fructfero dilogo poltico entre Amrica Latina y otras regiones del mundo, a travs de las cumbres con la UE y las Cumbres Iberoamericanas, as como la integracin transnacional, que incrementa las inversiones, y el apoyo latinoamericano al multilateralismo. Entre las fuerzas desintegradoras se encuentran la violencia interna y la desintegracin poltica, el bajo nivel de institucionalizacin de los organismos regionales, desde el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) hasta la nueva Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur), el relativo estancamiento de los mecanismos de integracin econmica, tanto de la CAN como del Mercosur, y la tendencia de algunos pases a buscar acuerdos comerciales bilaterales extrarregionales (Muoz, pp. 38-40). En resumen, de qu modo el entorno de seguridad repercute sobre las estrategias de insercin internacional de Amrica Latina? En primer lugar, en comparacin con otras regiones del Tercer Mundo, se trata de un marco relativamente benigno en trminos de geopoltica y seguridad internacional. En segundo lugar, EEUU y otros actores claves de la escena internacional tienen intereses diferenciados, concentrados y especficos en la regin, como la preocupacin por el trfico de drogas y el terrorismo en Colombia o la Triple Frontera. Finalmente, si tenemos en cuenta que actualmente el concepto de seguridad se refiere tambin a la escena nacional, es necesario analizar el contexto econmico para comprender las opciones disponibles para Amrica Latina. Al parecer, son los problemas sociales internos los

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que determinan las estrategias de insercin internacional de Amrica Latina, ms que las preocupaciones tradicionales de seguridad.

El contexto econmico
Tras la crisis de la deuda de los 80, los pases latinoamericanos reabrieron sus economas para incrementar el intercambio comercial con el resto del mundo. Al principio con cierta reticencia y luego con creciente entusiasmo, la regin adopt la ortodoxia y las polticas neoliberales. Como consecuencia de esta decisin, Amrica Latina construy slidas relaciones con las economas de mercado, se torn ms dependiente y se integr estrechamente a la economa global como exportadora de recursos naturales e importadora de productos manufacturados. Los aranceles se redujeron, se fomentaron las exportaciones, se invit a los inversores extranjeros a presentarse a licitaciones para adquirir empresas estatales y se impulsaron los acuerdos de libre comercio. Resulta paradjico que, en la etapa posterior a la Guerra Fra, caracterizada por la homogeneidad del libre mercado y la competencia feroz de los mercados financieros, cuanto ms integrada se encuentra Amrica Latina, ms teme quedar marginada, sin ninguna alternativa poltica o econmica razonable. Los efectos de la globalizacin no han sido ni benignos ni parejos. Tras aos de polticas econmicas neoliberales, los latinoamericanos esperaron con expectativas el momento de saborear los frutos de la apertura. Sin embargo, salvo algunas excepciones notables, como Chile, Costa Rica y el norte de Mxico, en general los frutos resultaron amargos. La apertura econmica parece haber acelerado la desintegracin social, al tiempo que la nueva movilidad del capital internacional gener ms dependencia en las economas latinoamericanas, increment su vulnerabilidad ante los sacudones de los mercados mundiales de capitales y redujo su autonoma poltica (OToole, p. 453). La emergencia de una nueva izquierda populista en pases como Ecuador, Venezuela y Bolivia puede interpretarse como una reaccin poltica ante la insercin econmica en la globalizacin. Por ende, la globalizacin no se limita a la extensin del libre mercado. En la actualidad, el regionalismo traducido en los procesos de integracin emerge como otra fuerza potente de la globalizacin. Si la globalizacin se entiende como la compresin de los aspectos fsicos y temporales de las relaciones sociales, entonces la regionalizacin puede interpretarse como un componente o un captulo ms de la globalizacin. Desde este punto de vista, la regionalizacin, al ayudar a las economas nacionales a ser ms competitivas en el

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mercado mundial, podra conducir a la cooperacin multilateral a escala global y contribuir a la adopcin de polticas de liberalizacin y apertura de las economas nacionales. Por consiguiente, puede interpretarse como parte del orden econmico global. Pero la regionalizacin tambin puede ser resultado de una reaccin a las reglas econmicas amorfas, inexorables y no democrticas de la globalizacin. En resumen, de qu modo el contexto econmico repercute sobre las opciones y las estrategias con las que cuenta Amrica Latina para relacionarse con el resto del mundo? En primer luLa globalizacin podra consolidar gar, a diferencia de lo que ocurre en a la regin en su tradicional el mbito de la seguridad, el contexto econmico realmente forja y lugar de proveedora de materias hasta determina las relaciones inprimas destinadas a los nuevos ternacionales de Amrica Latina. En mercados, pero tambin podra segundo lugar, no hay un consenso acerca de los efectos, benignos o beneficiarla, ya que el desarrollo perniciosos, de la globalizacin sotecnolgico y la disponibilidad bre el crecimiento econmico y el de inversiones han propiciado desarrollo de las sociedades latinoael surgimiento de nuevos tipos mericanas: la globalizacin podra consolidar a la regin en su tradide actividades econmicas cional lugar de proveedora de materias primas destinadas a los nuevos mercados como China, pero tambin podra beneficiarla, ya que el desarrollo tecnolgico y la disponibilidad de inversiones globales han propiciado el surgimiento de nuevos tipos de actividades econmicas, por ejemplo los proyectos y servicios de tecnologa de avanzada en pases pequeos, como es el caso de Costa Rica y Panam (OToole, pp. 453-454). En tercer lugar, el contexto de globalizacin crea y recrea vnculos complejos y fascinantes entre dinmicas y procesos paralelos de globalizacin y regionalizacin. A continuacin abordaremos las tres estrategias de Amrica Latina para insertarse en el mundo, antes de finalizar con unas breves conclusiones.

Opciones y estrategias de Amrica Latina


Estrategia 1: apertura al mundo. En esencia, la estrategia de trading around,

segn lo sugiri Peter Smith (2000, p. 325), consiste en la articulacin de relaciones con diferentes pases del mundo. Implica la apertura de las economas

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a los mercados y las inversiones globales y, de algn modo, una restriccin de la funcin del Estado. Siguiendo esta estrategia, las naciones latinoamericanas han adoptado programas unilaterales de liberalizacin econmica ms o menos en lnea con los parmetros del Consenso de Washington, y han fortalecido sus lazos financieros y comerciales con los principales centros de poder econmico global. Se trata de un enfoque plurilateral de las relaciones econmicas que descansa en la realidad multipolar de la economa mundial generada por la emergencia de China, la importancia de Europa y el poder econmico de EEUU. Asimismo, aquellos pases que optan por abrirse econmicamente al mundo tienden a elegir la tercera estrategia (construccin de vnculos transregionales) mediante la firma de acuerdos bilaterales de libre comercio. Es probable tambin que formen parte de los procesos de integracin regional, que constituyen la segunda estrategia. Entre los pases latinoamericanos que se han insertado en la economa mundial mediante esta estrategia de apertura al mundo se encuentran Panam y Chile, que constituyen las economas ms globalizadas de la regin. Son los campeones latinoamericanos del libre comercio (Chile) y la inversin extranjera (Panam). Hasta cierto punto, las economas ms importantes de Amrica Latina (Brasil, Mxico y Argentina) tambin se han abierto al mundo y han consolidado sus vnculos econmicos con socios extrarregionales, como la UE y China. Y si Chile es el pas ms globalizado de Amrica Latina en trminos econmicos, Brasil es el nico con aspiraciones polticas globales. Ha ampliado y profundizado sus relaciones con China, la India y Sudfrica y ha firmado diversos acuerdos con Alemania, la India y Japn para obtener una banca permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Poco tiempo atrs, Brasil fue el nico pas latinoamericano que particip en la Conferencia de Annapolis en pos de la paz palestino-israel, junto con los principales poderes del sistema internacional.
Estrategia 2: integracin regional. Como ya se mencion, es posible inter-

pretar la regionalizacin a travs de los procesos de integracin como una estrategia orientada a la globalizacin o como una respuesta hostil a ella. En el primer caso, la integracin regional conduce a una mayor integracin en la economa global, lo cual nos remite a la estrategia 1 (apertura al mundo). En el segundo caso, la integracin regional apunta a fortalecer la independencia frente a la economa global. Curiosamente, motivaciones diferentes, y hasta opuestas, podran conducir a los pases latinoamericanos a profundizar la

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Nueva Sociedad / Alejandro Agdamus 2008

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integracin regional, pensada como una va orientada a lograr una mayor integracin con el resto del mundo, como una forma de consolidar mercados y economas de escala (por ejemplo, a travs del Mercosur) o como un medio para promover intereses geopolticos (por ejemplo, mediante la incipiente Unasur o la Alternativa Bolivariana para las Amricas ALBA). El Mercosur, desde su creacin en marzo de 1991, y a pesar de los contratiempos con el cronograma y el rendimiento econmico, constituye un extraordinario esfuerzo, que arroj resultados satisfactorios, en particular en la consolidacin de la democracia y la conservacin de la paz en el Cono Sur. Debido a la paralizacin de las negociaciones econmicas, esta unin aduanera (errneamente llamada mercado comn) se ha orientado a cumplir objetivos culturales y polticos, adems de econmicos. Al mismo tiempo, Brasil y, en menor medida, Argentina ha utilizado el Mercosur como herramienta diplomtica y econmica para defender sus intereses nacionales y sus relaciones con poderes externos. Por ejemplo, una de las razones que explica la supervivencia del Mercosur es su papel como bloque de negociaciones en el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) promovida por EEUU y actualmente truncada. La existencia del Mercosur tambin fue importante en las conversaciones de la Ronda de Doha de la Organizacin Mundial del Comercio, en especial ante la UE (Huelsemeyer, p. 5). En cuanto a la Unasur, se basa en una serie de iniciativas polticas y econmicas que incluyen la integracin geopoltica mediante la mejora de la infraestructura regional en las rutas, las comunicaciones y la energa, acuerdos de libre comercio para articular al Mercosur con la CAN y un compromiso general de cooperar en asuntos de seguridad y pobreza. Se trata de temas relacionados, pues la integracin econmica y fsica tiene claras implicancias geopolticas. El objetivo manifiesto es mejorar la competitividad de la economa sudamericana y su integracin en la economa global, adems de promover el desarrollo sostenible de los pases de la regin. Brasil desempea la funcin de ejes y radios (hub and spoke) para la integracin de Sudamrica, del mismo modo que EEUU la desempea en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Finalmente, el ALBA, impulsado desde 2005 por Venezuela y Cuba, busca desarrollar una integracin regional alternativa, opuesta al neoliberalismo y la globalizacin (y, en particular, al ALCA). Venezuela, a pesar de no haber podido exportar la revolucin bolivariana al resto de la regin, tuvo cierto xito al unirse al Mercosur y crear el Banco del Sur, adems de influir en la poltica

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interna de pases como Ecuador y Bolivia. No obstante, la popularidad de Chvez en Amrica Latina es desigual, en buena medida debido a la brecha que an existe entre la retrica revolucionaria del lder venezolano y la interdependencia econmica de su pas respecto de EEUU.
Estrategia 3: fragmentacin mediante regionalizacin externa y vnculos transregionales. En los ltimos aos, Amrica Latina inici un proceso de fragmen-

tacin de sus relaciones internacionales, pues la mayora de los pases intenta defender sus intereses internos Amrica Latina inici un proceso mediante estrategias que frecuentemente no coinciden con el progreso de fragmentacin de sus de la integracin regional (Viola). relaciones internacionales, pues En ese sentido, una estrategia utilila mayora de los pases intenta zada es establecer vnculos comerciales con otras regiones del mundo, defender sus intereses internos ya sea en el hemisferio occidental mediante estrategias que jugando con el Norte, en palafrecuentemente no coinciden con bras de Smith (2000, p. 327) como el progreso de la integracin con Europa y Asia. El caso ms claro de la articulacin de relaciones dentro del hemisferio occidental es el de Mxico, que al optar por el TLCAN ha profundizado sus vnculos econmicos, migratorios, culturales y fsicos con EEUU. De un modo similar, las naciones centroamericanas y algunas sudamericanas, como Per y Chile, han celebrado tratados de libre comercio con EEUU, en parte en respuesta al debilitamiento del esfuerzo continental del ALCA. Con respecto a Europa y Asia, los pases latinoamericanos han diversificado sus relaciones comerciales y diplomticas con pases y grandes corporaciones de ambas regiones, lo que podra funcionar como una especie de contrapeso a la hegemona estadounidense. En ese sentido, es interesante el hecho de que Chile, Argentina, Brasil, Mxico, Per y Venezuela hayan ampliado sus vnculos con China. Esto es resultado de los nuevos requerimientos de una economa que ha tenido un crecimiento anual de alrededor de 10% durante los ltimos 25 aos y de la idea, muy extendida en Amrica Latina, de que China puede ser un socio a la hora de realizar inversiones y actividades comerciales (Erikson/Chen, pp. 74-75).

Conclusiones
Las tres estrategias, superpuestas y en ocasiones hasta contradictorias, indican que Amrica Latina no tiene una nica alternativa, clara y coherente, de

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insercin en el mundo. Por otra parte, una misma estrategia puede ser interpretada de diferente manera: la regionalizacin es una forma de insertarse en la globalizacin o de oponerse a ella? Los vnculos con socios extrarregionales estn orientados a una mayor integracin en la economa mundial o simplemente a generar un contrapeso para la hegemona estadounidense? El nuevo regionalismo latinoamericano y los distintos proyectos de integracin, quiz con excepcin del ALBA, no contradicen necesariamente las tendencias mundiales que llevan a una mayor integracin de la economa global. Por consiguiente, la formacin o la revitalizacin de los planes de integracin econmica pueden ser defendidas tanto desde un enfoque nacionalista como desde la ortodoxia neoliberal. Mientras que los dependencistas y los mercantilistas apoyarn a la CAN, el Mercosur y Unasur como ejemplos de autarqua subregional y reafirmacin nacional (o regional), los neoliberales los defendern como un paso ms en el camino de la globalizacin econmica. Pero los proyectos de integracin no han logrado alterar un dato poltico bsico para comprender los vnculos entre Amrica Latina y el resto del mundo: la mayor parte de los pases latinoamericanos, incluidos los de Sudamrica, no comparten una poltica econmica y de seguridad ni cuentan con una nica estrategia clara en materia de relaciones internacionales. Si a su iniciativa, que es relativamente dbil, se le aade la relacin asimtrica entre Amrica Latina y el resto del mundo, entonces es ms sencillo comprender por qu EEUU, Europa, y cada vez ms tambin China, siguen siendo proactivos en sus relaciones con la regin. En ltima instancia, Amrica Latina sigue relegada en la poltica internacional porque no se la percibe como una amenaza significativa para los principales poderes del mundo (Tulchin/Espach, p. 2). Adems, el vacilante discurso latinoamericano se construye a partir de promesas y posibilidades futuras (recursos naturales, energa, biocombustibles) y crisis sociales y econmicas actuales (predominio de la pobreza, inequidad y exclusin social). El resultado es que Amrica Latina an se encuentra lejos de cumplir su destino manifiesto. Bibliografa
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SOCIALISMO Y PARTICIPACIN
Enero de 2008 Lima No 104

ARTCULOS: Alberto Graa, Siglo XXI: El gran cambalache. Daniel Martnez, A propsito de la inclusin social y el empleo en Amrica Latina: La clase media frente a las crisis econmicas. Antonio Romero Reyes y Roberto Arroyo Hurtado, Quo vadis Lima Metropolitana? Entre policentralidad y globalizacin. Reynaldo Sorloza, Etanol de caa, combustible alternativo del futuro. Ronald Jess Torres Bringas, Elitismo, contrato y democracia en el Per contemporneo. Imelda Vega-Centeno, La macro regin sur andina: inclusin. Reflexiones a partir del desafo de la interculturalidad. Enrique De La Garza y Francisco Zapata, Trabajo y globalizacin: Hacia dnde vamos? Entrevistas de Enrique Fernndez Maldonado. Heraclio Bonilla, Los Andes, la metamorfosis y los particularismos de una regin. Gabriel Icochea Rodrguez, Presentacin de Basadre. POEMAS de Germn Carnero Roqu. Socialismo y Participacin es una publicacin trimestral del Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (Cedep). Av. Jos Faustino Snchez Carrin 790, Lima 17. Tel.: (511) 460-2855 / 463-0099. Fax: (511) 461-6446. Correo electrnico: <cedep@cedepperu.org>. Pgina web: <www.cedepperu.org>.