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"GOVERNABILIDADE" E INSTITUIES POLITICAS1 Fbio Wanderley Reis Com a expresso "governabilidade" vem ocorrendo algo anlogo ao acontecido anteriormente,

entre ns, com "credibilidade". Esta cada vez mais empregada como se fosse sinnimo de "confiana", embora na verdade se refira, naturalmente, a um atributo daquilo (ou de algum) que merece confiana: eu confio ou acredito em algum mais (ou algo) que apresente a caracterstica de ser crvel, ou seja, que tenha credibilidade. De maneira semelhante, "governabilidade" um atributo daquilo que se governa, isto , da sociedade. No entanto, o uso que se vulgarizou recentemente pretende indicar com a expresso uma caracterstica da mquina do estado, tomando-a como sinnimo da capacidade estatal de governar. Usadas as palavras de maneira apropriada, a sociedade mais ou menos governvel, enquanto o estado se mostra mais ou menos capaz de governar mais ou menos eficiente no exerccio das funes governamentais. A impropriedade no uso das palavras no inocente ou inconsequente. Ela expressa, antes, importante confuso de natureza substantiva, na qual se contrapem perspectivas alternativas com respeito anlise dos problemas envolvidos. Se a governabilidade se reduzisse a uma questo de ajustar a mquina do estado, de se supor que bastaria adotar, para solucion-la, a perspectiva tcnica prpria da administrao como disciplina especial cujas recomendaes, atrevo-me a propor, se aproximam com frequncia de certo bom-senso acaciano, mesmo quando travestidas em roupagens novas como a da "qualidade total" ou a da "reengenharia". Seja como for, tudo se resumiria, neste caso, em coisas como encontrar o tamanho certo do estado, "enxug-lo", evitar desperdcios e "gorduras", tornar mais perceptivos e geis seus sensores e mecanismos operacionais nas funes reconhecidas como prprias dele etc. H, contudo, a sociedade e h a poltica. E o desafio crucial reside na obteno daquela forma especfica de articulao da mquina do estado com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser dissociado do problema poltico, ou seja, do problema de garantir tambm a operao democrtica do estado. Assim, a indagao subjacente questo geral proposta no ttulo do nosso painel, em que se acoplam "governabilidade" e "sistema poltico", , em ltima anlise, a de como resolver a tenso contida na busca
Texto apresentado no Frum Nacional, Rio de Janeiro, 25 a 28 de abril de 1994, e publicado em Joo Paulo dos Reis Velloso (coord.), Governabilidade, Sistema Poltico e Violncia Urbana, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1994.
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simultnea de eficincia e de democracia. O desiderato de eficincia supe que os fins da ao do estado tenham sido fixados com clareza e preciso, de sorte que se possa indagar sobre os meios a serem mobilizados para assegurar eficincia na realizao de tais fins e a concepo do estado que tende a destacar-se aqui a do estado como instrumento (e eventualmente como sujeito pelo menos relativamente aunomo) do esforo de realizao de fins dados. Ora, a democracia envolve antes, por definio, a problematizao do processo de fixao dos fins da ao do estado, com o reconhecimento de que h fins diversos s vezes divergentes ou mesmo conflitantes (em correspondncia com a multiplicidade dos interesses de que so portadores os diferentes grupos e categorias da sociedade) e de que preciso tratar de agregar fins mltiplos, se possvel compatibiliz-los por meio de negociaes, definir prioridades com recurso a procedimentos que venham a ser percebidos como legtimos etc. Em contraste com a concepo do estado como instrumento, a concepo que se favorece quando se tem em vista a democracia como meta a do estado como arena em que os interesses diversos devem fazer-se adequadamente presentes. Nesta viso, o estado, em vez de ser o mero agente expedito da realizao de fins dados ou ele mesmo o formulador autnomo e autoritrio dos fins, surge antes como devendo ser a expresso complexa e flexvel (e fatalmente algo morosa e emperrada, como consequncia) da complexidade da prpria sociedade. Essas ponderaes permitem situar com mais clareza alguns dos complicados problemas que o temrio de nosso painel explicita como aspectos especficos da questo geral de governabilidade e sistema poltico, tais como o problema de um "projeto nacional" e o das conexes entre o funcionamento eficiente do sistema de governo, por um lado, e do sistema de partidos, por outro. possvel dizer que o problema fundamental envolvido nas oscilaes da histria republicana brasileira entre estado democrtico e estado autoritrio justamente o de quem (que categorias, interesses, classes) fixa os fins do estado e este o problema constitucional por excelncia que qualquer estado-nao deve enfrentar: o de como organizar o estado de maneira a eventualmente ser capaz de acomodar institucionalmente a coexistncia entre interesses mltiplos e projetos alternativos referidos organizao e s aes do prprio estado. Uma possibilidade, naturalmente, a de que certos interesses simplesmente se imponham aos demais pela fora, apropriando-se de vez da mquina do estado e conformando-a aos seus prprios desgnios ou projetos. Ainda que nossa preferncia normativa seja a de excluir tal soluo autoritria, ela certamente continua presente no quadro brasileiro como possibilidade bem real ( qual, ademais, se recorreu recentemente e por um longo perodo) e como parte e expresso do que tenho designado como nosso problema constitucional no resolvido.2

Veja-se, por exemplo, Fbio W. Reis, "Cidadania Democrtica, Corporativismo e Poltica Social no Brasil", em Snia Draibe e outros, Para a Dcada de 90: Prioridades e Perspectivas de Polticas Pblicas, Braslia, IPEA/IPLAN, 1989.
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Isso leva a explorar as ligaes entre o tema da "governabilidade" e o tema da institucionalizao poltica. Parece-me sugestivo, a respeito, que tanto Wanderley Guilherme dos Santos quanto Luciano Martins, como expositores de nosso painel, tenham recorrido explcita ou implicitamente (quer no texto apresentado, quer na exposio oral, ou em ambos) a um autor, Samuel Huntington, que se ocupou destacadamente de ambos os temas e que tanto Santos quanto Martins tenham optado por salientar certo "lado" ou dimenso das anlises pertinentes de Huntington. Assim, Huntington o autor a cujo "realismo" se deve, nas discusses sobre o tema da institucionalizao poltica, a nfase no aspecto do grau de governo, ou da capacidade efetiva de governar, em detrimento do aspecto correspondente forma mais ou menos democrtica de governo.3 Alm disso, Huntington teve tambm participao importante nos trabalhos em que se formulou inicialmente a clebre proposio que vincula o comprometimento da governabilidade com o "excesso" ou a "sobrecarga" de demandas a que o estado teria de fazer face nas sociedades democrticas da atualidade.4 Como bem claro, tal proposio salienta a dimenso de eficincia que foi acima contrastada com a sensibilidade democrtica: trata-se da questo de saber se o estado dispe de recursos em volume suficiente e da capacidade operacional adequada para lidar eficazmente com as muitas demandas que lhe so dirigidas. Wanderley Guilherme dos Santos tambm se preocupa, a propsito do estado brasileiro da atualidade, com o "excesso de demandas" e a "indigesto governativa" que tal excesso acarretaria, dando nfase ao papel que a mquina burocrtica do estado (as "instituies estatais") teria a desempenhar na soluo do problema; por contraste, as "instituies polticas" (parlamento, partidos polticos, justia eleitoral etc.) so vistas numa luz problemtica, com a instabilidade poltica sendo no apenas associada "onda democratizante dos ltimos cento e cinquenta anos", mas mesmo atribuda prpria "institucionalizao da competio poltica". Tambm Luciano Martins, por seu lado, embora se disponha de maneira mais positiva com respeito aos aspectos polticos da questo geral da institucionalizao poltica e se mostre sensvel necessria pacincia no processo correspondente, explcito em dar precedncia aos problemas de eficcia do estado e de sua organizao e funcionamento, bem como em salientar a questo da deficincia dos recursos disponveis para a soluo de problemas sistmicos. Ora, vale lembrar que Huntington est longe de ser de todo consistente, e que, alm de complexidades analticas que suas discusses conceituais s apreendem
Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University Press, 1968.
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Veja-se, por exemplo, Samuel Huntington, "The Democratic Distemper", em Nathan Glazer e Irving Kristol (eds.), The American Commonwealth (Basic Books, Nova Iorque, 1976), verso abreviada do captulo de Huntington sobre os Estados Unidos no relatrio para a Comisso Trilateral preparado por ele em colaborao com Michel Crozier e Joji Watanuki sob o ttulo The Governability of Democracies.
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equivocamente, parte substancial do interesse de seu envolvimento com o tema da institucionalizao poltica consiste em alguns erros gritantes de avaliao por ele cometidos e na dramatizao que assim involuntariamente faz das ambiguidades e dificuldades envolvidas no tema. Conceitualmente, sua discusso do significado do processo de institucionalizao poltica salienta, entre outros, dois traos decisivos que um sistema poltico adequadamente institucionalizado deveria necessariamente exibir: por um lado, as instituies polticas devem mostrar-se autnomas relativamente aos interesses cujo confronto no dia-a-dia visam a regular, e as sociedades "cvicas" ou institucionalizadas, em contraste com as "pretorianas", so aquelas cujas instituies se acham, em virtude dessa autonomia, defendidas das vicissitudes do jogo cotidiano dos interesses, ao invs de serem a mera expresso cambiante de tais vicissitudes; por outro lado, as instituies polticas que meream o nome devem igualmente caracterizar-se por sua adaptabilidade, ou seja, devem mostrar-se sensveis multiplicidade de interesses e "foras sociais" que se do na sociedade, em particular aos novos focos de interesses que emergem em qualquer momento dado. De novo, claro o paralelismo desses dois requisitos com os objetivos de eficincia e democracia que foram acima apontados: a autonomia indispensvel para que se possa pretender contar com eficincia (ou com adequado grau de governo), enquanto a adaptabilidade no seno outra maneira de expressar o desiderato do estado aberto e democrtico. Mas tambm inequvoca (analogamente ao que se disse anteriormente sobre as relaes entre democracia e eficincia) a tenso entre os dois requisitos, e o equilbrio a ser buscado nas relaes entre eles no pode ser seno problemtico: instituies polticas demasiado autnomas no podero ser apropriadamente adaptveis, enquanto excessiva adaptabilidade resultar necessariamente na perda de autonomia. No admira que Huntington, "realista" propenso a se deixar sensibilizar principalmente pelo "grau" de governo, tenha cometido os erros de avaliao mencionados: sua propenso realista o leva a perder de vista, no exame de casos concretos, o carter inevitavelmente moroso do processo de construo institucional, que envolve certa "tradicionalizao" e "sacralizao" cvica dos mecanismos e procedimentos criados, como condio de que possam vir a garantir o compromisso estvel entre foras e interesses diversos exigido pela "adaptabilidade" institucional. Da que, em seu erro mais espetacular, os esforos institucionais desenvolvidos no Paquisto de Ayub Khan tenham sido tomados por Huntington como o exemplo por excelncia de construo institucional bem sucedida pouco tempo antes de que o pas fosse varrido por sangrentos conflitos em que at mesmo sua integridade territorial terminou por ver-se comprometida.5 Por motivos anlogos, cabe precaver-se contra a presteza com que, mal sados de penosas experincias autoritrias, muitos analistas do processo poltico de alguns pases latino-americanos que nelas se viram envolvidos comeam a falar de tais pases
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Cf. Huntington, Political Order in Changing Societies, op. cit., pp. 250 e seguintes. 4

como correspondendo a "democracias consolidadas", em certos casos antes mesmo de se neutralizar sequer formalmente o poder autnomo dos militares. A lio geral a ser extrada de tudo isso pode ser enunciada em algumas proposies encadeadas: o bom estado-instrumento (ou estado-sujeito, se se quiser em qualquer caso, o estado como agente, do qual cabe cobrar eficincia) supe a implantao do bom estado-arena, a menos que se admita a opo autoritria; o encaminhamento propcio e a eventual soluo do problema da institucionalizao poltica (que necessariamente tambm a soluo para o problema da instabilidade politica e no a sua causa, pace Wanderley Guilherme dos Santos) supe que se enfrente o problema constitucional entendido como envolvendo o conflito latente ou aberto entre focos diversos de interesses e projetos alternativos de organizao do estado e de definio dos seus fins (e a existncia de vetos latentes ou ostensivos ao acesso de certas foras ao controle do aparelho do estado), problema este que deflagrado pelo processo de transformao capitalista da estrutura socioeconmica e pela criao e a eventual mobilizao de novas categorias de agentes polticos; o problema constitudo pelo ocasional "excesso" de demandas, que j supe um estado em algum grau aberto e sensvel a demandas vrias, somente um aspecto derivado e secundrio daquele problema fundamental e, como ilustram os impasses criados em torno da elaborao e da reviso da constituio brasileira de 1988, a supresso dos embaraos institucionais que possam existir para a intensificao do processo de desenvolvimento econmico que ajudaria a super-lo depende crucialmente da acomodao poltico-institucional do confronto de projetos alternativos e dos interesses subjacentes; finalmente, um "projeto nacional", se quiser ser mais do que a fantasia megalomanaca de certas elites intelectuais ou outras, ter de ser necessariamente uma resultante daquela acomodao poltico-institucional efetiva de foras e interesses diversos e cumpre reconhecer a necessidade de amadurecimento mais ou menos prolongado dos esforos e iniciativas correspondentes e de contar, portanto, com pacincia e adequada perspectiva de tempo. Wanderley Guilherme dos Santos me parece ter razo em um ponto importante: a discusso abstrata de dispositivos institucionais em que se tm confrontado, entre ns, coisas como presidencialismo e parlamentarismo ou sistemas eleitorais majoritrio e proporcional passa ao largo das questes decisivas envolvidas no encaminhamento e na eventual soluo de nosso problema constitucional bsico. Mas esse encaminhamento certamente envolve o empenho construtivo no plano das instituies polticas e o ponto crucial consiste aqui, a meu ver, no reconhecimento da necessidade de consolidao de um partido popular capaz de contar com a adeso extensa das massas populares brasileiras e de incorpor-las de maneira estvel ao processo poltico-eleitoral, neutralizando, assim, a fluidez, a irresponsabilidade e as incertezas do populismo. A dificuldade principal a de que os esforos de constituio de um tal partido que se sucedem no processo poltico brasileiro a partir do momento em que se viu superado o tradicional jogo poltico oligrquico (um PTB,
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um MDB, um PT) tendem a enfrentar-se com as suspeitas e o veto latente por parte do establishment empresarial-militar, com a consequncia de sucessivas e mais ou menos turbulentas redefinies do quadro partidrio em que os partidos se vem impossibilitados de consolidar-se como referncia e focos de identificao do eleitorado e, consequentemente, como agentes capazes de assumir com consistncia reais responsabilidades administrativas. Tais suspeitas, e o veto latente que lhes corresponde, certamente subsistem como um dado da dinmica atual, pois a derrocada do socialismo no plano mundial est longe de significar a superao, no plano interno, da percepo de extremismos ameaadores suspeitas estas que tendem a projetar-se, na verdade, sobre o processo eleitoral mesmo, responsvel que , em sua lgica expansiva, pela entrega das decises sobre a titularidade das posies de comando poltico do pas massa crescente de muitas dezenas de milhes de pessoas, constitudas em sua maioria por gente socioeconomicamente marginal, deseducada e desinformada. A esperana reside em que possamos de alguma forma reproduzir o que de mais positivo ocorreu na experincia de vrios dos pases ocidentais de maior tradio liberal-democrtica, em que um aprendizado de parte a parte, envolvendo a desradicalizao dos movimentos trabalhistas e populares e a aquiescncia consequente do establishment empresarial criao e afirmao de um estado socialmente orientado, redundou na implantao de um compromisso democrtico (social-democrtico) estvel. Duas ponderaes finais a respeito: primeiro, a de que a criao de mecanismos neocorporativos nos quais aos poucos se institucionaliza o processo de consultas entre estado, associaes empresariais e sindicatos de trabalhadores sobre questes de poltica econmico-social (e nos quais como que se compensa a tendncia ao predomnio continuado de partidos populares na arena eleitoral-parlamentar convencional) foram um aspecto importante das experincias europias em questo; segundo, a de que a afirmao rombuda de uma ideologia do "estado-mnimo" est longe de fazer justia complexidade dos desafios que um estado socialmente orientado dever enfrentar sobretudo nas condies da estrutura social brasileira, em que uma sociedade escravista e dual construda ao longo de vrios sculos resiste tenazmente a deixar-se transformar e superar.