Diseño de Una Estrategia Energética para Chile Contexto y Enseñanzas Internacionales

Contexto y Enseanzas Internacionales para el Diseo de una Estrategia Energtica a Largo Plazo para Chile
Informe Final
Santiago, 15 de agosto de 2008
Global Development Advisors

GlobalDevelopmentAdvisors
Copenhague Ginebra Johannesburgo SanFrancisco
NuevaYork Santiago Washington,DC Nairobi
Toldbodgade31,2ndfloor,Copenhagen,1253K,Denmark T+4532962030F+4532962038 Web:www.dalberg.com
Introduccin
La Comisin Nacional de Energa encarg a Dalberg Global Development Advisors la preparacin de un anlisis del contexto y enseanzas que se derivan de las tendencias, vulnerabilidades y experiencias internacionales para el diseo de una estrategia energtica a largo plazo para Chile. Este informe ha sido dirigido por Ian Johnson (asesor de Dalberg, Presidente de IDEA-Carbon y ex - Vicepresidente de temas ambientales y energticos del Banco Mundial) con el apoyo de Miguel Schloss (Director del Consejo Asesor de Dalberg y ex Director de Planificacin Corporativa del Banco Mundial). El equipo analtico que prepar el informe lo conform Joe Capp y Tamy Gelman, Gerente de Proyecto y Consultora respectivamente de Dalberg. Este documento est basado en un anlisis de estudios en la materia, entrevistas a profesionales conocedores del tema a nivel internacional y tres visitas al pas, para convenir el enfoque y alcance del trabajo, entrevistas con personeros del sector y presentacin de las conclusiones generales. Al presentar este informe, el equipo de Dalberg quisiera resaltar que muchos de los desafos a los que Chile se enfrenta en el sector son la manifestacin y reflejo de tendencias ms amplias y cambios estructurales que se observan en el mercado global. Sin embargo, existen pocas experiencias relevantes que puedan servir como precedentes disponibles y vlidos en los cuales la Administracin chilena y las partes interesadas puedan basarse. Por lo tanto, un proceso sistemtico y consultivo sobre dichos temas podra servir para ayudar en el diseo de un marco mejorado para el sector, de manera que pueda responder a las singulares condiciones geogrficas y de recursos del pas, como tambin a las condiciones globales cambiantes. Por ello, este informe se ha estructurado con miras a posicionar el tema en el contexto internacional del sector energtico, la identificacin de los principales desafos existentes y que se proyectan, el diseo de lineamientos a seguir para enfrentarlos en las polticas, e ilustracin de lecciones o casos internacionales que hayan ocurrido en la solucin de determinados temas, y un anexo con al evidencia emprica y marco analtico como referencia para el debate de soluciones. Es importante considerar que, si bien el pas cuenta con un modelo exitoso que respalda su marco regulador actual, se debe considerar e incorporar de manera sistemtica los temas emergentes que se identifican en el informe para mantener una poltica energtica coherente y efectiva que incorpore las consideraciones anotadas en el captulo sobre reflexiones para el caso chileno. Este informe contie una revisin general de los temas emergentes y de las respuestas internacionales a stos y pone de manifiesto algunas implicaciones que las Autoridades y los diversos protagonistas del sector deberan considerar al formular sus respuestas a las necesidades del pas en un contexto internacional cambiante y crecientemente exigente.
ContexoyEnseanzasInternacionalesparaelDiseodelaPolticaEnergticaaLargoPlazodeChile
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Contenido
Lista de Siglas..............................................................................................................................................................4 1. Contexto Energtico Internacional...............................................................................................................5 1.1 Tendencias Globales .................................................................................................................. 5 1.2. Desafos hacia el futuro ........................................................................................................... 10 2. Direccin de las Polticas.............................................................................................................................11 2.1 Enseanzas .............................................................................................................................. 12 2.2. Seguridad de Suministro .......................................................................................................... 13 2.3. Equilibrio Medioambiental ........................................................................................................ 15 2.4. Impacto Econmico/ Social ...................................................................................................... 16 2.5. Consideracin de Asuntos Transversales................................................................................ 17 3. Enfoque para Implementacin de las Polticas........................................................................................18 3.1. Inversin en Bienes Pblicos ................................................................................................... 18 3.2. Vehculos de Mercado ............................................................................................................. 20 4. Reflexiones para el Caso Chileno..............................................................................................................23 4.1. Contexto Chileno ..................................................................................................................... 23 4.2. Consideracin para Revisin de Poltica Energtica de Largo Plazo ..................................... 26 Anexos.........................................................................................................................................................................31
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Lista de Siglas
OPEP TWh IEA TEP CNE OCDE IPCC ODA UE CSI GHG MWh CDM PIB PPP SIC SNG ROIC CE MIGA ICSID
Organizacin de los Pases Exportadores de Petroleo TeraWatt-hour Agencia Internacional de Energa Tonelada Equivalente de Petroleo Comisin Nacional de Energa Organizacin para Cooperacin y Desarrollo Econmico Panel Interguberanmental de Cambio Climtico Ayuda Oficial para el Desarrollo Unin Europea Iniciativa de Cielos Limpios Gases de Efecto Invernadero MegaWatt-hour Mecanismos de Desarrollo Limpio Producto Interno Bruto Paridad de Poder de Compra Sistema Integrado Central Sistema Norte Grande Retorno sobre el Capital Invertido Comunidad Europea Agencia Multilateral de Garanta de Inversin Centro Internacional para Acuerdo en Disputas de Inversin
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1. Contexto Energtico Internacional

1.1 Tendencias Globales
Durante las dos ltimas dcadas, cerca de dos mil millones de personas han ingresado al mundo de los mercados y el comercio, un mundo que hasta hace poco era de competencia casi exclusiva de un pequeo nmero de pases occidentales. Esta expansin se vio estimulada por el movimiento de capitales occidentales hacia Asia y a travs del mundo. Como resultado, entre 1990 y 2007, la economa global creci de US$22,8 billones a US$53,3 billones y el comercio global aument un 133%. Los llamados mercados emergentes son responsables de ms de la mitad de este crecimiento global y tambin de ms del 40% de la economa mundial medida a paridad adquisitiva (o ms del 30% a tasa de cambio del mercado). Cada vez ms, el crecimiento de los recin llegados se ve potenciado por sus propios mercados y no simplemente por sus exportaciones hacia Occidente, lo cual significa que no se trata de un evento pasajero, sino de un fenmeno estructural y ms fundamental. Gran parte de este cambio ha sido estimulado por la creciente integracin de dos pases con proporciones continentales (China e India), cuya poblacin de 2,5 mil millones est destinada a producir un cambio de paradigma en el escenario geopoltico y econmico, considerando el bajo punto de partida y la gran masa de estos mercados entrantes, lo cual contribuye a un marcado cambio en la demanda. De manera inevitable, esto plantea una serie de temas complejos y sin precedentes a causa de las restricciones de recursos y capacidad para acomodar dichos aumentos enormes en la actividad econmica. Entre ellos, los ms importantes son los aumentos resultantes del precio de los productos bsicos, los cuales han aumentado su volativilidad alcanzado el nivel ms alto en 200 aos. Mientras algunos de estos aumentos son resultado de precios agrcolas deprimidos, debido a mercados segmentados del pasado, el caso del petrleo es decidor: Considerando que las rachas de precios se deban a las restricciones de la oferta de parte de los productores de la OPEP, la situacin actual es resultado del aumento de la demanda en China e India y otros mercados emergentes, como tambin de la continuamente alta (pero ms amortiguada) demanda del mundo desarrollado. Esto sugiere que las condiciones actuales probablemente sean ms sostenibles que en el pasado, an tomando en cuenta las bajas recientes de precios, que son el resultado de condiciones ms bien de tipo coyuntural que en nada tocan los aspectos estructurales mencionados anteriormente. Con el continuo aumento del consumo global y el crecimiento esperado de 2,5 mil millones de la poblacin mundial para 2050, existe una creciente conciencia de las restricciones consiguientes de los recursos naturales. No slo los altos precios de los productos bsicos afectan el presupuesto de los consumidores y obligan a una reevaluacin de la forma de vida de las personas, sino que tambin podran indicar escasez a largo plazo de recursos naturales importantes, dentro los cuales los ms importantes son los recursos energticos que se utilizan en las condiciones tecnolgicas actuales.
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Los altos precios de los productos bsicos se explican principalmente por los pases de mercados emergentes en necesidad de recursos. Debido a sus fuertes tasas de crecimiento econmico, desde 1990 estos pases, principalmente China, han consumido productos bsicos a tasas de crecimiento anual de dos dgitos, pero muchas de estas materias primas han finalizado como productos terminados o servicios que se reexportan a los pases desarrollados. Considerando que las etapas primarias del desarrollo tienden a un intenso consumo de energa (especialmente hidrocarburos debido al reemplazo del trabajo animal o humano por maquinaria), la situacin est destinada a ser especialmente crtica con respecto al petrleo o gas, ya que es poco probable que la motorizacin de las economas emergentes cambie debido a las tecnologas de motores de combustin interna existentes, p ara las cuales no parece haber un sustituto econmicamente factible en el futuro cercano. Debido a las tecnologas actuales y las previstas, respecto del uso de la energa y los conocimientos tcnicos relacionados con la extraccin, procesamiento y distribucin y los aos de subinversin, las proyecciones consensuadas de la industria prevn que es probable que el suministro de hidrocarburos (especialmente petrleo crudo) sea escaso hasta el final de esta dcada. Sin embargo, un aumento en los gastos de capital en los aos recientes probablemente permitir la expansin de la produccin de hidrocarburos considerando la gran base de recursos sin explotar (aunque ms cara). El aumento de la eficiencia energtica y la sustitucin del combustible mediante el cambio a gas natural y biocombustibles tambin estn destinados a aliviar la escasez futura de suministros y podra desencadenarse a travs del aumento de los precios de los hidrocarburos, aunque principalmente para la generacin de energa elctrica y no para los vehculos motorizados. Por esta razn, este informe centra mayor atencin en lo que podra considerarse el sector elctrico en comparacin con otras formas de generacin y consumo de energa. Por ello, los pronsticos de nivel medio de consenso de la industria continan siendo altos, impulsados principalmente por el crecimiento econmico esperado de China e India, como se puede ver en los siguientes grficos:
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Ante la escasez de descubrimientos importantes que puedan comenzar a producir en el futuro prximo, es probable que la situacin contine siendo voltil, ya que, tanto en el caso del petrleo como en el del gas natural, las reservas slo se concentran en un puado de pases localizados principalmente en el Golfo de Oriente Medio y en mucho menor cantidad en frica, Amrica Latina y Rusia. Las reservas actuales comprobadas de gas se ilustran en el siguiente grfico:
Reservas probadas de gas natural y aos de produccin (tamao esfera)
) % ( l a i d n u m l a t o t l e d n i c a p i c i t r a P
La esperada reduccin del crecimiento del suministro de petrleo y el potencial crecimiento, mucho ms rpido, del suministro de gas natural probablemente causarn una transicin estable de la produccin de petrleo crudo a gas natural. Al utilizar un escenario central consensuado para el suministro de petrleo, es probable que la produccin de gas natural eclipse la produccin de petrleo para el inicio de los aos 2030 o, posiblemente, incluso antes. El transporte a largas distancias que requieran instalaciones de embarque, licuado y relicuado presentarn restricciones importantes en el perodo cercano. Este pronstico est respaldado por iniciativas de polticas que promueven una mejor diversidad del suministro de energa, menos dependencia de las importaciones de crudo y un aumento en el consumo de fuentes de energa de menor emisin de carbono. Considerando que el gas natural slo recientemente se convirti en un producto bsico comercializado globalmente y que su infraestructura de transporte an se encuentra poco desarrollada, existe un potencial para negociar acuerdos favorables que ayudaran a los productores a obtener acceso a los mercados mundiales. Despus de todo y a pesar del aumento potencial del atractivo de las fuentes no tradicionales de energa, el meollo de las fuentes convencionales tradicionales en la mezcla de energa continuarn siendo las fuentes convencionales, incluidos el petrleo (para el transporte), carbn y gas (para la generacin de energa), como se puede ver en el siguiente grfico:
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Generacin de electricidad por fuente (TWh)
Otras renovables Biomasa Petrleo Nuclear 16.661 1% 1% 7% 46.630
4%
3%
2%
7% 16% 9% 16%
28%
Actualmente el carbn y el gas constituyen el 59% de la combinacin para generar energa y se espera que aumente al 75% para 2050 La energa hidroelctrica y nuclear actualmente representan el 32% de la combinacin y, aunque se espera que la proporcin se reduzca a la mitad, en trminos absolutos la generacin de energa hidroelctrica y nuclear crecer 22% La biomasa y las fuentes renovables juegan un papel marginal; sin embargo sus tasas de crecimiento sern las ms altas, ms del doble de su proporcin.
Hidrulica
Gas
19%
47% Carbn 40%
2003
2050
Fuente: IEA, Energy Technology Perspectives 2006
Por otra parte y en general, los sectores de la electricidad internacionalmente ya han dejado el petrleo y, aunque el carbn y el gas deberan seguir siendo los principales, existe una variedad de fuentes de generacin de energa, promovidos principalmente por la duplicacin de la produccin de carbn para 2030, impulsada por China y otros pases en desarrollo como se ilustra en el siguiente grfico:
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CARBN: La produccin de carbn casi se duplicar hacia 2030, impulsada por China y otros pases en desarrollo
Produccin mundial de carbn; millones de toneladas de equivalente de carbn; escenario de referencia*
3.788
7.174
983
2.406
3.386 Otros pases en desarrollo China OCDE y economas de transicin
399
559
928
1.899
Total 2000
Crecimiento 2000 2030
Total 2030
Fuente: IEA, Energy Technology Perspectives 2006
Despus de todo, existen varios temas que desafan la infraestructura actual de energa y que van ms all del sector de energa mismo. Como se indica anteriormente, los combustibles fsiles como el carbn, petrleo y gas natural, dominan la oferta. Todos estos combustibles tienen un alto contenido de carbn y el consumo de energa es responsable del 75% de las emisiones de gases de efecto invernadero y, por lo tanto, el principal causante del cambio climtico.
Existen grandes diferencias en las emisiones segn fuentes energticas
Emisiones de CO2 por tipo de energa (Kg. de carbn equivalente/ TEP)
1.123
856
830
651
316
32
Carbn Diesel Petrleo Gas natural Fotovoltaica Elica
19
Nuclear
Fuente: J. Cheyre; Los Desafos Polticos y Estratgicos, y M. Tokman; Situacin Actual & Perspectivas 2008; CNE
.
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La seguridad del suministro es otro tema. Europa y Amrica del Norte consumen ms del 50% de la produccin global de petrleo, pero cuentan con menos del 10% de las reservas restantes de acuerdo con Agencia Internacional de Energa. Este cuadro de dependencia energtica se torna ms complejo con amenazas como la de suspensin de las ventas de gas de Rusia a Alemania, las bajas capacidades de reserva en algunos estados de EE.UU., etc. Para completar el panorama, se espera que el consumo de energa aumente un 60% para 2030. La escena est dada para una transformacin profunda de la infraestructura de la energa. Estes temas son documentados en ms profundidad en el Anexo 1, Contexto y tendencias internacionales.
1.2. Desafos hacia el futuro

Como resultado de las tendencias mencionadas, la industria energtica mundial ha sufrido importantes cambios en la regulacin, patrones de propiedad y estructura financiera durante los ltimos veinte aos. Varios factores han impulsado estos cambios, incluidos los siguientes: las inquietudes respecto de la eficiencia en el sector, las cuales surgen en parte de la propiedad pblica no tan eficaz; restricciones fiscales que inducen a desear trasladar parte de la carga financiera del sector pblico al privado; desarrollos tecnolgicos que indujeron mejoramientos importantes en la eficiencia y que permitieron mayor flexibilidad en escala y utilizacin. Ms recientemente, dos factores adicionales influyeron en el sector energtico: las preocupaciones respecto de la seguridad energtica y los factores medioambientales. Las inquietudes respecto de la seguridad energtica se convirtieron en noticia por primera vez en relacin con la Guerra del Golfo y los problemas respecto del suministro (en particular, Estados Unidos invirti en reservas petroleras estratgicas) y en Alemania respecto de lo previsible del suministro de gas natural desde Rusia. El tema se exacerb naturalmente por el crecimiento acelerado de los pases en desarrollo y su consumo de energa, especialmente en China e India. La mayor volatilidad y los crecientes precios internacionales de la energa han impuesto una carga importante a las economas nacionales y han llamado la atencin mundial sobre la seguridad energtica. Actualmente, la seguridad energtica constituye una parte integral de las agendas nacionales de la mayora de los pases. Las inquietudes ambientales surgieron a comienzos de los aos ochenta y, entonces, se enfocaban principalmente en los daos ambientales locales (partculas en suspensin, contaminacin del agua, metales pesados, conservacin de la vida silvestre). Pronto se hizo evidente que los daos ambientales estaban vinculados a temas relacionadas con la salud pblica y, en el caso de prdidas forestales y de biodiversidad, estaban relacionados con las formas de vida tradicionales. Para los aos noventa, los temas de polticas medioambientales y sociales se haban entrelazado. Durante este perodo casi todos los pases (miembros y no miembros de la OCDE) crearon ministerios del medioambiente y todas las instituciones financieras internacionales establecieron pautas medioambientales y sociales estrictas para sus prstamos. Ms recientemente, los bancos comerciales introdujeron normas y niveles comparables de diligencia debida. A su vez, las inquietudes medioambientales locales se han
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complementado con preocupaciones crecientes sobre el estado del medioambiente global (y, en algunos casos, con inquietudes regionales). Los ltimos diez aos han sido testigos de un importante debate sobre el medioambiente global, especialmente el cambio climtico global. Este tema est ganando vigencia a un paso acelerado: el ltimo informe del Panel Intergubernamental (IPCC); el Informe Stern sobre la economa del cambio climtico encargado por el gobierno del Reino Unido; el desarrollo del prstamos y asistencia debido al cambio climtico de parte de instituciones financieras internacionales (incluido un prstamo reciente por cambio climtico de US$ 500 millones del Banco Mundial a Mxico); el crecimiento de los mercados del carbn dentro y fuera de Europa (que alcanza actualmente cerca de US$ 40 mil millones) y el trabajo promocional del ex vicepresidente Al Gore y el ex primer ministro Blair, han colocado el tema a la vanguardia de las polticas internacionales. Aunque existe incertidumbre sobre cmo se formar el rgimen despus de Kioto 2012, existen pocas dudas de que la presin para descarbonizar las economas de nuestro planeta continuar. El sector energtico debe lidiar con largos plazos de rendimiento de la inversin y, por lo tanto, el meollo del balance energtico global seguir en las fuentes convencionales, especialmente petrleo (para el transporte), carbn e hidroelctrica (para electricidad) y gas (para calefaccin y electricidad). Sin embargo, otras fuentes se han hecho cada vez ms competitivas e importantes en pases como Brasil (energa hidroelctrica y biocombustibles), Noruega (energa hidroelctrica), Dinamarca (energa elica), Islandia y Nueva Zelanda (geotrmia) y Finlandia (biomasa) o Israel (solar). Cada vez ms, numerosos pases desarrollan polticas e incentivos para estimular las fuentes de energa renovables, a menudo como una forma de satisfacer simultneamente las inquietudes medioambientales y de seguridad. El aumento de los precios de la energa tambin ha constituido una preocupacin para muchos gobiernos cuando se trata de equiparar el costo de los servicios bsicos de energa con hogares de bajos ingresos y reas remotas. Sin embargo, es posible proporcionar a bajo costo polticas dirigidas directamente a aquellos que tienen dificultades para costear los servicios bsicos de energa. Muchos pases cuentan con tarifas de salvamento o sistemas de pago de prueba de medios para ayudar a los miembros ms pobres de la sociedad a enfrentar los crecientes costos de la energa. Cuando se dirigen correctamente, estos apoyos o subsidios generalmente son una pequea fraccin del costo nacional total de la energa, aunque en el caso chileno esto no parece ser un problema importante.
2. Direccin de las Polticas

Los problemas del cambio climtico, seguridad energtica y acceso de grupos vulnerables, adems de una inquietud continua por cumplir con los requerimientos de energa a un costo razonable han generado una amplia gama de instrumentos, principalmente en los pases desarrollados. En general, estos ilustran su alto costo relativo en comparacin con las fuentes tradicionales de generacin energtica, los respectivos lmites de financiamiento fuera del financiamiento privado y las destrezas y enfoques especiales que generan. Estos constituyen los ingredientes de un primer desarrollo de cualquier curso de accin nuevo, los cuales merecen
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atencin a medida que se desarrollan ulteriormente, adems del enfoque especial que podran requerir para convertirse, por lo menos en soluciones parciales o de nicho para los requerimientos energticos del futuro.
2.1 Enseanzas
Todas las opciones involucran balances entre objetivos mltiples y a veces conflictivos que deben evaluarse correctamente, no slo para el desarrollo energtico, sino, ms ampliamente, en trminos de su interaccin con la agricultura, urbanizacin y, por ltimo, con el desarrollo econmico. Frecuentemente los pases han introducido, sin advertirlo, polticas duplicadas y no alineadas tanto a nivel nacional y regional (las polticas europeas de apoyo al desarrollo de la energa renovable, por ejemplo) como a nivel internacional (se han establecido 14 nuevos fondos para el cambio climtico/ODA con atencin limitada en las normas o enfoques). El establecimiento de polticas de fijacin de precios distorsionadoras, de subsidios o impuestos especficos puede ser difcil de manejar y provocar efectos colaterales inesperados. Gran parte de la complejidad del diseo de polticas energticas proviene de una multiplicidad de objetivos. A la luz de lo anterior y sobre la base de la experiencia internacional, existe un puado de reas a estudiar para identificar las polticas que pudieran merecer especial atencin en el pas. Un enfoque estructurado, como el explorado en el Anexo 2 reas Estratgicas & Opciones de Polticas y sintetizado en el cuadro abajo, podra ser de utilidad para planificar ajustes de las polticas para maximizar cada uno de los tres objetivos mencionados:
Objetivos Claves de la Poltica Energtica
Metas 2 nivel 1 Objetivos 1er nivel
Reducir dependencia de importaciones Reducir el riesgo de interrupcin de suministro nacional
Sub reas
Carbn Gas Hidroelctrica Geotrmica Nuclear
2 3 4 5
Seguridad
6 Renovables 7
Transporte Industria Residencial/ comercial
Meta de la poltica energtica
Econmica/ social
10
Mejorar eficiencia energtica
8 9
Asegurar acceso universal

Reducir efectos sobre el cambio climtico global Proteger ecosistemas locales
11 Medioambiente 12
Abajo exploramos algunos de los elementos crticos a dessarrollar en cada uno de los objetivos de primer nvel mencionados.
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2.2. Seguridad de Suministro

La seguridad del suministro se ha convertido en una preocupacin importante que ha llevado a muchos pases principales a prestar mayor atencin a una estrategia energtica riesgosa en lugar del enfoque de menor costo. Como mencionado anteriormente, los combustibles fsiles deben seguir dominando la matriz energtica global y, debido a su relativa abundancia, el carbn inevitablemente tendr un papel crtico. El enfoque hacia el carbn es coherente con la evolucin esperada de los mercados internacionales, como demuestran las proyecciones de la Agencia Internacional de Energa
No obstante al crecimiento de fuentes renovables, la matriz energtica global continuar estar predominada por fuentes convencionales, incluyendo petrleo (para transporte), carbn y gas (para generacin elctrica)
Consumo Energtico Primario Global por Combustible (Mtoe)
Otras Renevables Hidro Nuclear Biomasa Gas 8.755 0% 2% 6% 11.428 1% 2% 6% 14.362 1% 2% 6% 17.720 2%
2%
5%
10%
10%
9%
9%
19%
21%
21%
22%
Carbn
25%
25%
28%
28%
Petrleo
37%
35%
33%
32%
1990
Fuente: IEA Technology Perspective, 2006
2003
2015
2030
Mientras los proyectos de carbn se multiplican, otras importantes fuentes de energa enfrentan diversos obstculos para inversiones y produccin, como los explorados en el Anexo 2.1, Seguridad de Suministro en Generacin Elctrica. Algunos puntos resaltantes son: o Interconexin energtica: Una forma de reduccin del riesgo del suministro energtico que se est explorando de manera ms sistemtica es la interconexin energtica. Las regiones en desarrollo como Amrica Central y frica Occidental se estn enfocando interconexiones entre pases y regiones, mientras pases como Turqua tratan de desarrollar un enfoque sistemtico sobre gasoductos, complementado con una variedad de acuerdos contractuales a largo plazo. Dichos esfuerzos deben contener dependencias o disuasiones mtuas lo suficientemente slidas para asegurar su sustentabilidad. o Generacin hidroelctrica: La tecnologa renovable ms difundida es la energa hidrulica, pero las inquietudes medioambientales locales constituyen el principal
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desafo para el desarrollo de este tipo de generacin. La planificacin estratgica de los recursos hidrolgicos podra ser una buena manera de equilibrar la generacin de energa y la proteccin medioambiental. Las polticas canadienses son ilustrativas de una solucin potencial o Generacin geotrmica: La energa geotrmica se est convirtiendo en una fuente energtica principal en los pases que cuentan con las condiciones adecuadas. Mediante polticas que estimulan la exploracin e investigacin, Islandia y Filipinas se han convertido en lderes mundiales de la energa geotrmica, la cual constituye cerca de la cuarta parte de su base de energa. En otros pases como Costa Rica, Kenia, El Salvador, Nueva Zelanda y Nicaragua, la energa geotrmica constituye ms del 10% de su matriz energtica. Acciones efectivas para reducir el riesgo geolgico y estimular el desarrollo de recursos geotrmicos incluyen el desarrollo de catastros de recursos geotrmicos, mecanismos de riesgo compartido en las inversiones exploratorias iniciales y un marco de concesin abierto para aumentar el dinamismo del sector; o Generacin nuclear: Actualmente, varios pases desarrollados estn reactivando sus programas de energa nuclear, mientras que algunos pases en desarrollo consideran la adopcin de uno de estos programas. A pesar del costo relativamente bajo y de la ausencia de emisiones, el asunto no resulta fcil para pases en desarrollo. La resistencia poltica interna/externa es un obstculo importante y los acuerdos de cooperacin internacional constituyen una va potencial para pases democrticos - la Iniciativa de Cooperacin Nuclear entre Estados Unidos e India es un ejemplo de este tipo de acuerdo. No obstante, existen diversos otros desafos como la seguridad en relacin a la actividad ssmica, el tiempo necesario para la implementacin (potencialmente ms de diez aos para un primer proyecto), el destino de los deshechos nucleares, la escala para operaciones eficientes (especialmente si se planifica slo una planta o un nmero limitado de ellas) y las nuevas tecnologas en desarrollo que existen a la fecha. Dichos factores indican la necesidad de prudencia y de una evaluacin detallada antes de la toma de decisiones; o Otras fuentes renovables: Aunque fuentes no convencionales probablemente jueguen un papel limitado en el equilibrio energtico, podran existir nichos que son competitivos al precio actual de la energa y, considerando la importancia medioambiental, podran ofrecer un potencial de crecimiento. A pesar de no ser an completamente competitivas en costos, fuentes renovables estn creciendo gracias a polticas como feed-in-tariffs (tarifas fijas) y cartera de energas renovables. La energa elica alcanza costos competitivos en reas especficas, como tambin la energa solar en regiones de buena radiacin, como Espaa y California. La biomasa es una tambin opcin eficaz para pases con buenos recursos forestales, como Finlandia (cerca del 20% de su base energtica) y su uso conjunto con carbn es extremadamente eficaz en trminos de costos.
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2.3. Equilibrio Medioambiental

En el frente medioambiental, los desafos aparecen a nivel local y global, como es detallado en el Anexo 2.3, Medio Ambiente: Emisiones y Ecosistemas Locales. A nivel local, la creciente presin sobre los ecosistemas locales y el impacto social reducen la confiabilidad de los procesos medioambientales locales y generan retrasos innecesarios de proyectos energticos esenciales. Las medidas para reducir el nivel de conflicto podran incluir el fortalecimiento de mecanismos de mediacin, transparencia y procesos de gobernabilidad para facilitar y profesionalizar la toma de decisiones. A nivel global, y a pesar de la variedad de fuentes de dao medioambiental, incluyendo aquel del azufre derivado de la quema del carbn y de los xidos de nitrgeno provenientes de los vehculos y aeronaves, las fuentes asociadas al cambio climtico han atrado atencin especial debido a las emisiones de gas de efecto invernadero. Por ejemplo, todos los pases del G7, excepto los Estados Unidos, han ratificado el Protocolo de Kioto, el cual proporciona el marco para dicho entendimiento, y se han comprometido a una reduccin del 68% de las emisiones de CO2, con respecto a los niveles de 1990, para 200812. Los pases firmantes de la Unin Europea (UE) han reasignado la reduccin colectiva entre ellos como un acuerdo para compartir la carga. Aparte de Alemania y el Reino Unido, los pases de la UE firmantes del Protocolo de Kioto parecen estar ante un riesgo importante de fracasar en el cumplimiento de sus compromisos respecto del Protocolo. En virtud de la Iniciativa de Cielos Limpios (CSI), Estados Unidos se propone una reduccin del 18% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GHG) relacionados con el PIB entre 2002 y 2012, lo cual, segn la OCDE (2004), permitira un aumento del 18% en las emisiones. Para ayudar la implementacin de dichos objetivos, el establecimiento de mercados internacionales de carbn ha sido uno de los resultados mas visibles para mitigar el cambio climtico, generando un mercado de mas de $US 64 mil millones (del cual un 80% generado por accioines regulatorias y 20% basado en proyectos individuales). Esto ha contribudo a la generacin de seales de mercado para el precio de mitigacin de emisiones. Ello, a su vez ha estimulado la innovacin e inicio de acciones de ms generaciones para reducir las emisiones y la generacin de inversiones ms compatibles con necesidades ambientales. Con todo, sin embargo el esfuerzo ha sido a la fecha bsicamente experimental, con importantes lecciones que debern tenerse en cuenta para una accin a mayor escala, especialmente la necesidad de failitar la entrada a dichos mercados, simplificacin de procesos y otras acciones que concilien mejor las necesidades tcnicas con imperativos financieros, para lograr un impacto de mayor significancia. Por ejemplo, entre 2006 y 2012, China e India construirn unas ochocientas nuevas plantas termoelctricas a base de carbn, cuya emisin combinada de CO2 es cinco veces las reducciones previstas bajo el acuerdo de Kioto.
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Evolucin del Mercado de Carbono

Volmenes (Mt Co2 e) y valores (USD millones)
F uente: Banc o Mundial, State and Trends of Carbon Markets 2008
Por ello la presin internacional respecto de la adopcin de restricciones de emisiones en los pases en desarrollo aumenta, especialmente entre los de mayor PIB per capita. Algunos de estos pases han tratado de reaccionar mediante la regulacin de una participacin mnima de fuentes renovables en la matriz energtica, pero es poco probable que estas medidas tengan resultados significativos. Si la presin sigue creciendo, algunos de estos pases pueden considerar, a mediano plazo, la adopcin de medidas para asimilar el costo de las emisiones de CO2 a las generadoras de energa, como un impuesto al carbn proporcional a las emisiones. Las negociaciones para el perodo post Kioto informarn mejor a las autoridades competentes respecto a los trminos de la oportunidad y profundidad de dichas polticas. Estos pases tambin deben prepararse para negociar algunos temas internacionales, incluidos los acuerdos de transicin respecto de las emisiones de gases de efecto invernadero, ya que actualmente no existen dichas obligaciones para pases en desarrollo y mucho de ello depender de las negociaciones del seguimiento de la Convencin de Kioto. En el periodo post 2012 cuando, se podra esperar (posiblemente sin estar obligado) que alguno de estos pases acepten obligaciones objetivas, lo cual significa que un giro modesto hacia la reduccin del carbono y los mejoramientos en la eficiencia energtica tendran sentido.
2.4. Impacto Econmico/ Social

Diversos pases en desarrollo de ingreso mediano han alcanzado niveles de acceso a electricidad en zonas rurales bastante amplios, cubriendo la casi totalidad de los hogares. No obstante, el acceso real para las familias de bajos ingresos se ha visto desafiado por importantes aumentos en el costo de la electricidad y los combustibles. As, algunos de estos
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buscan garantizar una revisin continua de los subsidios generales para sustentar subsistencia social y, donde sea necesario, asegurar tarifas progresivas en el consumo de energa, aumentar la accesibilidad para los hogares de bajos ingresos y estimular el ahorro energtico en los hogares de mayores ingresos. Desde el punto de vista de eficiencia econmica, aunque no es probable que la eficiencia energtica proporcione una solucin definitiva para aumentar la seguridad energtica, siempre es posible alcanzar logros ulteriores, como ilustran pases ya eficaces como la Dinamarca. Como detallado en el Anexo 2.2, Aspectos Socioeconmicos: Eficiencia y Acceso, existen oportunidades para explorar en sectores como el transporte, la industria y residencial/ comercial: o Transporte: Existe un potencial para reducir el consumo de combustibles fsiles o reemplazarlos parcialmente por biocombustibles. De hecho, subsidios e incentivos tributarios tienen un impacto importante en la adopcin de biocombustibles en pases como Estados Unidos, Australia y Finlandia. Sin embargo y por el momento, las oportunidades de aumentos mediante cambios estructurales en el ahorro de energa son limitadas y pueden existir efectos secundarios graves, como el efecto sobre la inflacin alimentaria. o Industria: Algunos sectores industriales consumen gran cantidad de energa y podran tener un potencial importante de eficiencia/ inversiones para cogeneracin, como el de la pulpa y papel y el minero. Donde sea posible, la fijacin de precios adecuada, incluida la internalizacin de las implicaciones medioambientales proporcionan los incentivos necesarios para inversiones destinadas a mejorar la eficiencia energtica; o Residencial/ comercial: La generacin de calor para cocinar, de calefaccin y agua caliente en los hogares es un elemento eficaz, en lo cual varios pases est implementando polticas estructuradas, como Alemania y Austria. Las polticas van desde regulaciones de estndares en construcciones nuevas en Espaa e Israel hasta reducciones tributarias en Estados Unidos e Italia. Pases en desarrollo con buen nivel de radiacin solar tambin estn considerando la revisin de sus cdigos de construccin para introducir requerimientos de eficiencia energtica, teniendo en consideracin los nuevos niveles de precios de la energa.
2.5. Consideracin de Asuntos Transversales

En el contexto de mejoramiento de la direccin de sus polticas, los pases deben considerar mecanismos para garantizar una coordinacin entre las funciones y enfoques transversales que integren las inquietudes medioambientales, de seguridad y socioeconmicas, asegurando la mantencin de una poltica de tarifas neutral para garantizar inversiones ptimas en el sector. No existen recomendaciones hechas sobre estos temas, y cada pas debe buscar una solucin para su situacin particular.
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Sin embargo, existen lecciones de muchos pases que no han integrado adecuadamente o coordinado enfoques transversales de los sectores, especialmente entre energa, medioambiente e industria. Los temas generalmente implican compensaciones que deben evaluarse correctamente, no slo respecto del desarrollo energtico, sino que ms ampliamente en trminos de la interaccin con la agricultura y urbanizacin y, en ltima instancia, del desarrollo econmico Finalmente, el tema de la coherencia de las polticas se ha convertido en un desafo importante en muchos pases. Es comn encontrar un despliegue de subsidios, subvenciones, intervenciones tributarias, etc. que se aplican con poca atencin a la coherencia y que a menudo producen seales conflictivas. De hecho, como se ha mencionado anteriormente, la preocupacin por los efectos medioambientales ha generado polticas distorsionadoras y conflictivas, que debieran evitarse en especial en economas emergentes para no menguar su desarrollo econmico y pases en desarrollo deberan evitar dichas tendencias.
3. Enfoque para Implementacin de las Polticas

En ltima instancia, el elemento ms fundamental que caracteriza el impacto de cualquier poltica es su implementacin. Considerando las lecciones extradas de las prcticas internacionales, enfatizamos abajo dos orientaciones que permiten perfeccionar las polticas energticas sin introducir distorsiones en el modelo actual: inversin en bienes pblicos y vehculos de mercado.
3.1. Inversin en Bienes Pblicos

Al implementar las polticas que se mencionan en la seccin anterior, las autoridades energticas deberan tener como objetivo aglomerar inversiones privadas, evitando al mismo tiempo distorsiones del mercado. Por una parte, esto puede lograrse a travs de inversiones pblicas o incentivos enfocados, para reducir riesgos o incertidumbres que inhiben las inversiones de mercado. Si esto se realiza de manera eficaz, la inversin pblica selectiva podra abrir y facilitar las oportunidades de mercado especficas, reducir riesgos de las exploraciones iniciales y aumentar la precisin en el marco de tiempo operativo. Estos factores podrn facilitar la atraccin de nuevas inversiones y, en ltima instancia, la reduccin de las tarifas para el consumidor final. Se puede considerar varios tipos de inversiones de esta naturaleza. Respecto de la energa renovable, una de ellas es el mapeo sistemtico de los activos de recursos energticos como la energa solar, elica, geotrmica y regmenes de mareas para identificar las inversiones prioritarias y presentarse de una manera que, genere inters comercial. Para estas fuentes, el costo de inversin es razonablemente fijo, pero los factores de carga varan de manera significativa, influyendo directamente sobre el costo de la energa que se produce. Como el potencial econmico de dichos proyectos es altamente especfico respecto del sitio y no se
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puede costear fcilmente sobre la base de proyectos individuales, la recoleccin de informacin estadstica para establecer los regmenes de recursos en diferentes partes del pas podra ser una manera eficaz en funcin a los costos de proporcionar informacin bsica para inversiones a largo plazo en fuentes renovables. Por lo tanto, una inversin pblica inicial en informacin puede desbloquear conocimeintso empricos bsicos para inversionistas potenciales, que podra recuperarse por medio de tarifas a pagar por los inversionistas exitosos. Esto podra ser especialmente instrumental en los recursos geotrmicos, donde los participantes en el proceso se encuentran en el deslinde entre los sectores mineros y de las empresas de generacin elctrica. Las experiencias exitosas de la minera podran ser apalancadas a travs de un slido catastro geolgico del pas y el impacto puede ser maximizado a travs de lneas de servicios ampliadas (por ejemplo, investigaciones pagadas, bsquedas enfocadas, o riesgo compartido en el trabajo de exploracin). Este tipo de informacin debera reducir significativamente las inversiones riesgosas iniciales y generales y mejorar su valor esperado para inducir a nuevas inversiones facilitando la separacin de los riesgos geolgicos y mineros de los servicios pblicos. Para hacer frente a las nuevas dimensiones mencionadas anteriormente, podra ser necesario aumentar la capacidad tcnica de instituciones reguladoras clave, especialmente en las reas ms nuevas como el medioambiente, cuya constitucin y responsabilidad actuales pueden conducir a incentivos para minimizar el conflicto y retrasar procesos en lugar de resolver problemas, con la consiguiente incertidumbre para proyectos como plantas hidroelctricas y otras instalaciones. Para este fin, es necesario prestar atencin especial a: (a) nombrar personal supervisor o de gerencia a travs de un sistema basado en mritos; (b) seleccionar personal tcnico basndose en estndares profesionales; (c) establecer normas claras y no discrecionales a seguir en los anlisis de proyectos y acuerdos de aceptacin; y (d) movilizar conocimientos especializados de ltima generacin para evaluar los estudios medioambientales. De la misma manera, los esfuerzos adicionales para simplificar y reducir el tiempo involucrado entre la concesin y el inicio de la construccin de plantas de energa deberan agregar un valor significativo para los inversionistas y, por lo tanto, inducir tambin la inversin. Como los problemas principales frecuentemente no se encuentran en el proceso mismo sino en medidas que toman participantes individuales para retrasar el inicio de obras, los mecanismos tcnicos de mediacin o arbitraje a menudo constituyen instituciones tiles. Como muchas de las soluciones potenciales mencionadas, esto podra lograrse a travs de empresas privadas o semi privadas a las que se compensara con tarifas financieramente sostenibles. Por otra parte la constitucin de sistemas de alerta temprana podran facilitar la deteccin de nuevos problemas a medida que emergen, implicacin de posibles cambios estructurales en fijacin de precio de energa, mercados de carbn y fortalecimiento de la credibilidad para retroalimentacin regular que tengan como objetivo la accin oportuna y la prevencin de crisis, y consideracin oportuna de ajustes en la poltica sectorial. Finalmente, dada las ramificaciones van ms all del sector energtico, los temas de cambios medioambientales y climticos merecen una atencin especial para:
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1. Realizar acciones eficaces respecto del clima, tanto de adaptacin como de mitigacin, los cuales son parte de los esfuerzos centrales de desarrollo (en lugar de acuerdos de autorizacin reactivos para proyectos individuales, los cuales han demostrado ser polmicos, consumidores de tiempo y caros); 2. Abordar los consiguientes requerimientos de aumento de recursos mediante la ampliacin de los instrumentos innovadores existentes, como el financiamiento CDM ms all del enfoque actual de proyecto por proyecto, el cual ha tenido altos costos de transaccin y una aplicacin limitada para un impacto generalizado, facilitando el acceso de Chile a los mercados CDM para opciones renovables de mayor costo en una escala mayor; 3. Desarrollar polticas adecuadas al mercado que tengan como objetivo reflejar factores externos en precios e incentivos y, ms ampliamente, crear un ambiente que posibilite e influya sobre las inversiones y financiamiento de parte del sector privado. 4. Examinar regularmente polticas y experiencias internacionales, el manejo del conocimiento y la formacin de capacidades para facilitar el desarrollo de polticas y la adaptacin al medioambiente local de tecnologa amigable con el medioambiente. Como muestran las ilustraciones, existe mbito concreto para acciones que estimulen inversin y reduzcan el costo de la energa, con distorsiones limitadas de los mecanismos de mercado.
3.2. Vehculos de Mercado

En trminos de incluir los factores externos, especialmente los temas medioambiental y de seguridad energtica, en las operaciones de mercado para garantizar que los incentivos para los participantes estn alineados con los objetivos sociales, la mayor rea de aplicacin es, probablemente, el medioambiente. A pesar de las diferencias significativas en trminos de impacto ambiental de las diferentes fuentes de energa, las operaciones de mercado no incorporan correctamente esta informacin y tienden a favorecer las fuentes de energa de menor costo sin factorizar correctamente los costos y beneficios ambientales. Al respecto, mientras algunas tecnologas verdes cierran la brecha en trminos de costo frente a tecnologas tradicionales y se hacen an ms atractivas al considerar las emisiones de CO2 (grfico abajo), las diferencias en los costos todava requieren cierta forma de habilitacin de la monetizacin de los factores externos para producir los incentivos necesarios y promover dichas inversiones de manera eficaz en funcin de los costos y econmica:
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An cuando el carbn es la fuente de mnimo costo, fuentes como biomasa, geotrmia y hidroelctrica estn cerrando la brecha en condiciones ideales
Comparacin de costos, costos de produccin (USD/ MWh)
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550
Carbn Biomasa Geotermia Grandes plantas hidroelctricas Ciclo combinado de gas natural Viento desde el mar Petrleo diesel (costo del combustible) Nuclear Carbn y biomasa Pequeas plantas hidroelctricas Viento que sopla desde tierra LNG** Gas natural + CSF Trmica solar (CSP) Mareomotriz PV solar
21 31 33 34 39 42 45 47 54 56 66 98 100 105
59 103 97 117 60 221 63 62 54 56 217 152 100 230 122 178 Condiciones ideales Costo mximo 542
122
* Assumes LNG at plants costs are 3 times those of natural gas **Supone 10% de biomasa (biomasa de residuos, cosechas energticas, herbceas, madera) en equivalente energtico
Fuentes: IEA Energy Technology Perspectives, 2006; Ormat Technologies, Inc.
y son ms atractivas cuando se considera el costo adicional de emisiones de CO2

Comparacin del costo verde , costos de produccin (USD/ MWh y emisiones de CO2 en Ton/ MWh a 25 USD/ ton CO2)
Biomasa Geotrmia Grandes plantas hidroelctricas Viento desde el mar Nuclear Carbn Ciclo combinado de gas natural Pequeas planta hidroelctricas Petrleo diesel (costo de combustible) Viento desde la tierra Carbn + biomasa Gas natural + CSP Trmica solar (CSP) LNG** Mareomotriz Celdas de combustible a gas PV solar
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550
31 33 34 42 47 47 55 56 65 66 78 100 105 113 122 150 178 78 56 83 62 85 75
103 97 117 221
217
100 230 167 122 150

364
542
Condiciones ideales
Costo Mximo
* Supone que LNG a costos plantas son tres veces mayores que los costos de gas natural
**Supone un 10% de biomasa (residuos, cosechas energticas, herbcea, madera) en equivalente energtico
Fuentes: IEA Energy Technology Perspectives, 2006; Ormat Technologies, Inc.
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Esto, junto con la continua reduccin de los costos de las fuentes energticas no tradicionales a medida que las economas de escala y mejores tecnologas se desarrollen debera facilitar la introduccin gradual de dichas fuentes en el futuro:
Seguridad de Suministro en la Generacin de Energa
La energa no convencional y renovable podra aumentar gradualmente impulsada por reduccin de costos
Suministro de energa primaria mundial por fuente renovable (Mtoe) Tendencias de costos por fuente y produccin (USD/MWh) Biomasa
31 30 29
Hidrulica Biomasa y basura Otras renovables +2% 1806 1461 251 1122 184 327 2339
-6% -12% -3% -17% -13% -9%

105 87 60 122
2005 2030 2050
Geotrmia
33 30 29 34 34 33 42 36 35
416
Grandes plantas hidroelctricas Viento desde el mar Pequeas plantas hidroelctricas
56 52 49 66 62 60
1615
Viento desde tierra
1334 1149 903

Mareomotriz Trmica solar (CSP)
-43% +36%
178
35 1990
61 2003
145 2015
308
PV solar
94 90 70 60
+197%
2030
Fuente: IEA, Energy Technology Perspectives 2006, IEA World Energy Outlook, 2007
Este proceso se podra facilitar mediante la reduccin o eliminacin de barreras para una operacin de mercado adecuada, como tambin los mecanismos que internalizan importantes factores externos ayudando con ello la convergencia de precios, incluyendo externalidades, y reduciendo barreras de entrada para nuevas tecnologas. El caso de la reduccin de riesgos en la geotermia, referido anteriormente, constituye un ejemplo de reduccin de barreras El establecimiento de un marco y proceso regulador de concesiones de recursos geotrmicos abiertos (anlogo al del sector minero) posibilitara la dinamisacin en el sector, facilitando y acelerando las inversiones en la generacin de la energa geotrmica. Al mismo tiempo, a medida que los pases se desarrollan, la creacin de mercados en torno a actividades intersectoriales (como el acceso y uso de aguas, transporte pblico) empiezan a tener creciente urgencia, dado su impacto en la generacin y uso energtico. La internalizacin del costo medioambiental en las operaciones de mercado se puede realizar a varios niveles. Inicialmente, se podra considerar el desarrollo de vehculos que puedan maximizar las oportunidades para la comercializacin del carbn (mercados CDM y lo que pueda venir despus de 2012). En esta rea, el obstculo mayor son los altos costos de transaccin y el riesgo poltico de las operaciones individuales, lo cual desincentiva a los participantes a aplicar esta rama adicional de ingresos. El sector pblico puede crear herramientas e instituciones para
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apoyar a los participantes privados en el cumplimiento de los requerimientos y servir de intermediario en los riesgos polticos. En caso de que el apoyo a la participacin CDM no sea suficiente para estimular cambios significativos, es posible considerar herramientas ms directas, para beneficiar a fuentes ms limpias y castigando a las contaminantes. Al considerar incorporar dichos mecanismos, se debe prestar especial atencin a disearlos de manera que no se eviten posibles sesgos en el sistema actual de subasta de energa que funciona bien. Estas acciones deben considerarse dentro del contexto de negociaciones internacionales futuras para el perodo despus de 2012, cuando finalice el perodo del Protocolo de Kioto. Tambin podran considerarse otras acciones ms mancomunadas en algunos sectores industriales de alto consumo de energa, como la pulpa y papel y minera, junto con las empresas de dicha actividad. El aumento de los precios de la energa, junto con la internalizacin de las implicaciones medioambientales podra proporcionar los incentivos necesarios para inversiones destinadas a mejorar an ms la eficiencia energtica. Las palancas adicionales podran incluir normas de eficiencia energtica voluntarias que faciliten las inversiones de cogeneracin e, incluso, incentivos para la reforestacin, lo cual podra jugar un papel importante en un pas tan disperso y con potencial para dicha actividad como Chile. De acuerdo a la misma frmula, las condiciones cambiantes merecen la revisin continua (y la afinacin cuando sea necesaria) de las estructuras tarifarias de consumo energtico, las mayores posibilidades de adquisicin para los hogares de bajos ingresos y la estimulacin del ahorro en los hogares de mayor consumo energtico. Finalmente, para mejorar la seguridad del suministro, es necesario considerar diversas opciones de polticas, desde el establecimiento de normas de exigencia de factor de carga en las inversiones del sector energtico a vehculos basados ms en el mercado, como precios especiales para la capacidad y el factor/confiabilidad de carga para que el sistema energtico sea menos vulnerable a las crisis.
4. Reflexiones para el Caso Chileno

4.1. Contexto Chileno
El sector de la electricidad chileno fue el primero en Amrica Latina y uno de los primeros en el mundo en desregular (1981) y privatizar (1986-88) su sector generador, forzndolos a competir entre ellos. Como tal, el sector es relativamente eficiente, transparente y sofisticado, con tarifas iguales al costo marginal de produccin ms una tasa de retorno de mercado. El pas estuvo a la vanguardia de la desregulacin de la electricidad y ha proporcionado un medio transparente, predecible y racional de entregar retornos adecuados ajustados al riesgo. Chile ha entregado electricidad a precios razonables, se ha facilitado el flujo de capital hacia el sector y la eficiencia energtica es buena de acuerdo a las normas internacionales. La eficiencia energtica parece tambin especialmente razonable, considerando que los principales bienes de exportacin de
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Chile consumen grandes cantidades de energa (minera) y que la topografa del pas podra haber impulsado altos costos.
Chile es un pas relativamente eficiente en trminos de uso de energa
Uso de energa y PIB per cpita de los pases seleccionados
Fuente: Banco Mundial
No obstante a la predominancia de un sector intensivo en energa, como el minero, Chile es 26% ms eficiente que los EE.UU.
Uso de energa/ PIB (kg de petrleo equivalente/ USD)
Dinamarca Alemania Reino Unido Brasil Japan Espaa Chile Mexico Argentina Croacia Australia Nueva Zelanda EE.UU. Corea Venezuela Repblica Checa Sudfrica Rusia
Fuente: IEA
0.11 0.12 0.12 0.13 0.14 0.14 0.14 0.14 0.15 0.15
+28%
-26%
0.18 0.18 0.19 0.21 0.22 0.22 0.33 0.38
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De acuerdo al modelo histrico de precios chileno, a los contratos entre distribuidores y generadores se les fij el precio de nudo regulado, calculado semestralmente por el regulador. El precio de nudo se define mediante el costo marginal promedio proyectado del sistema para los cuatro aos siguientes, y refleja principalmente el costo de operacin de la tecnologa preponderante que el regulador espera que el mercado desarrolle para satisfacer el aumento esperado de la demanda, garantizando el costo mnimo de inversin. Como uno de los efectos colaterales del modelo, las empresas generadoras han sido renuentes a construir nuevas capacidades debido al riesgo de las reducciones de tarifas en ventas a clientes regulados, que constituyen 90% de la demanda del SIC. Gran parte de los proyectos generadores que finalizaron a comienzos de los aos noventa (es decir, evaluados con un precio de nudo sobre los US$ 40/MWh) han producido retornos reales muy por debajo de los supuestos ROIC de los desarrolladores. Estos retornos decepcionantes reflejan principalmente la cada de casi el 40% en los precios de nudo (por debajo de US$ 30/MWh) despus de la llegada del gas natural desde Argentina, lo cual trajo como resultado la disminucin de los precios de nudo con turbinas de gas de ciclo combinado eficientes para reemplazar las plantas ms caras, alimentadas con carbn. El reconocimiento tardo de la dependencia del pas de una creciente y nica fuente de suministro (el gas de Argentina) y las restricciones climticas y operativas, pusieron de manifiesto vulnerabilidades en el sistema energtico chileno. Las restricciones en la importacin, que resultaron en gradual substitucin del gas natural en la matriz energtica por carbn y otras fuentes, fueron insuficientes para evitar una situacin de emergencia al inicio de 2008, en la cual alrededor de 1/3 de la produccin elctica se basaba en diesel.
El gas natural, fue responsable por la mayora del crecimiento en el consumo primario chileno hasta 2004, reverti su evolucin recientemente
Consumo Primario Teracaloras
100% HIDROELECTRICIDAD CARBN 256.730 262.401 282.531 295.839 259.152
6%
13%
8%
10%
7%
10%
8%
12%
8%
16%
LEA Y OTROS
17%
16%
15% 16% 19%

29%
GAS NATURAL
23%
26%
24%
16%
PETRLEO CRUDO
41%
40%
40%
39%
41%
2000
Fuente: Comisin Nacional de Energa, Balance Energtico
2002
2004
2006
2007
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La crisis consiguiente fue el resultado de la dependencia de inversiones concentradas en una sola fuente de energa (gas natural), combinada con eventos extremos. La inesperada interrupcin y cancelacin de los contratos de exportacin de gas de parte de Argentina hizo obsoletas gran parte de las inversiones recientes, con el coincidental acompaamiento de una importante baja en los flujos de agua (con algunas de las estaciones lluviosas ms secas de la historia), precios rcord de los combustibles lquidos en los mercados globales y fallas en una gran planta termoelctrica (Nehuenco). Adems, las empresas generadoras, de manera predecible, no han estado dispuestas a invertir en nuevas plantas hidroelctricas y a carbn (costos de operacin US$ 50 - US$ 70/MWh) para suministrar energa durante la crisis energtica causada por los cortes de gas de Argentina. Las reacciones del gobierno chileno fueron introducir cambios a travs de la Ley Corta II, la cual liber los precios de nudo habilitando una contratacin basada en subastas y permitiendo a las generadoras celebrar contratos a largo plazo con las distribuidoras, a precios fijos, reduciendo el riesgo de una baja en las tarifas debido a los desarrollos tecnolgicos. Estos especifican que las distribuidoras subastarn los contratos de suministro a largo plazo a un precio mximo fijo y que el precio se bloquear durante todo el perodo del contrato, indicado solamente por las variaciones en el costo del combustible. Aunque la Ley Corta II fue la respuesta correcta a la situacin emergente, tambin puso en evidencia la necesidad e importancia de contar con un mecanismo de polticas de respuesta gil y rpida para abordar el cambio estructural al cual se enfrentaba el pas. Aunque las correcciones de las polticas demoraron ms que el adecuado, las reformas posibilitaron que los precios negociados subieran de cerca de US$ 60/MWh a ms de USS 300/MWh. A pesar de la crisis temporaria, el pas parece estar en la senda correcta. Ahora los precios parecen reflejar los costos a largo plazo y se ha anunciado una serie de nuevas inversiones: entre 2007 y 2011 cerca de 6 nuevos GW se incorporarn a la matriz energtica, con inversiones superiores a US$ 17 mil millones (la mayora en carbn, complementadas por algunas inversiones importantes en energa hidroelctrica, como HydroAysn). Esta posibilidades de inversin y la preparacin asociada de los proyectos se corroboraron a travs de entrevistas seleccionadas con empresas y expertos del sector y ampliarn la disponibilidad de suministro agregando carbn, el cual es un producto bsico ampliamente comercializado, y habilitando al pas para que avance potencialmente hacia inversiones de generacin hidroelctrica de energa en reas con diversos regmenes hdricos. El enfoque hacia el carbn es coherente con la evolucin esperada de los mercados internacionales, como demuestran las proyecciones de la Agencia Internacional de Energa. Estos y otros aspectos son explorados en detalle en el Anexo 1.1 Contexto energtico chileno
4.2. Consideracin para Revisin de Poltica Energtica de Largo Plazo

La mayor ventaja de Chile es resultado del xito en el avance hacia un sistema regulador ms racionalizado (donde se evita la duplicacin, los incentivos compensatorios, etc.) y constituye una slida base para el futuro desarrollo.
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Ante los nuevos desafos por la seguridad energtica y el medioambiente, Chile necesitar recurrir a la misma innovacin e introducir ajustes de polticas, como lo ha hecho en el pasado. De esta manera, el pas puede enfrentar la minimizacin de las reglas, utilizar los mecanismos de precios donde sea posible y evitar vas de desarrollo energtico que son costosas y complicadas, adems de difciles de cambiar cuando los intereses adquiridos se hacen dependiente de instituciones especiales o de acceso privilegiado a los recursos. Al hacerlo, el pas podr continuar su slida trayectoria al mismo tiempo que integra estos nuevos temas y se embarca en un nuevo captulo energtico al convertirse en miembro de la OCDE. Durante la ejecucin de este trabajo, fue conducido un proceso de priorizacin que incluy el analysis de casi 50 alternativas de polticas energticas, como descrito en el Anexo 3, Seguientes Pasos: Priorizacin de reas para Estudios Adicionales. La revisin de los ejemplos internacionales y contexto chileno llevaron a la identificacin de 15 reas de accin anotadas en el siguiente cuadro:
Potenciales reas de Accin
Debate y definiciones futuras
Proceso participativo para tratar temas identificados y desarrollar
consenso entre actores crticos para poltica energtica
Definiciones polticas sectoriales para nuevo contexto internacional Mapeo de recursos energticos renovables (e.g. solar, geotrmico, elico) Aumento de capacidad tcnica de instituciones reguladoras (ej. COREMAs) y
Inversin en Bienes Pblicos
reduccin de tiempo involucrado entre concesin e inicio de construccin de plantas de energa Construccin de un sistema de alerta temprana para los desafos del sector Revisin de instrumentos para financiamiento de proyectos renovables Interconexin con pases vecinos en electricidad y gas y mecanismos de seguridades y disuasiones mutuas correspondientes
Vehculos de Mercado
Marco y proceso regulador de concesiones de recursos geotrmicos Construccin de mercados en torno a recursos escasos (ej. derechos de agua) Internalizar el costo medioambiental especialmente emisiones de carbono a
travs de apoyo a la comercializacin de emisiones, regulacin de precios, integracin a mercados internacionales de emisiones, etc. Acciones enfocadas a estimular eficiencia en sectores industriales de alto consumo, como pulpa y papel y minera Revisin continua de estructuras tarifarias de consumo energtico Estudio de factibilidad de energa nuclear para Chile Diseo de incentivos y regulaciones de construcciones comerciales y residenciales Implicaciones institucionales de la integracin de objetivos energticos y medioambientales
Otros temas
Cada una de las reas de accin destacadas arriba debe ser considerada prestando atencin especial a los temas relacionados con las tecnologas y sectores ms importantes que se destacan en la Seccin 2 (Direccin de las Polticas). Dicha revisin podra proyectarse en los balances de energa alternativa que es probable que resulten de los diferentes paquetes de polticas respecto de cada una de los tres nuevos factores del mercado (seguridad, eficacia/impacto social y medioambiental), para apoyar la toma de decisiones informadas sobre alternativas de polticas que gocen de amplio apoyo de las partes interesadas relevantes.
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Para desarrollar un impulso y consistente en una gama tan diversa de temas, la experiencia internacional sugiere la preparacin de un documento estratgico, que pueda proporcionar la base para una discusin ms amplia, la difusin y el entendimiento entre las partes interesadas clave de los problemas a los cuales se enfrenta el pas y el marco para las acciones que aseguren esfuerzos de apoyo mutuo de parte del gobierno, el sector privado y la sociedad civil para abordar estas inquietudes. El documento podra cubrir: o El cambiante escenario energtico y global; o El marco de polticas energticas existente (sus antecedentes para garantizar mercados competitivos y eficacia energtica) y las reas que necesitan fortalecimiento (como la diversidad de suministro y la seguridad energtica; seguimiento y vnculos con la investigacin y desarrollo correspondientes; fortalecimiento y compromiso con la cooperacin internacional para apoyar un suministro de energa ms confiable de parte de pases con excedente energtico); y adaptacin de la funcin del gobierno y sus implicaciones organizacionales para proporcionar el apoyo necesario a las nuevas pautas en el desarrollo de las polticas; o Revisin de los asuntos intersectoriales que afectan la energa y que necesitan revisin, como la administracin futura del agua, transporte pblico y privado; o Abordar los temas medioambientales, de seguridad y de eficacia econmica/acceso social bajo las condiciones emergentes; En el desarrollo del marco estratgico, el pas necesita evitar las polticas conflictivas y duplicadas que algunos pases han introducido inadvertidamente (como en las economas de la CE) como resultado de un enfoque irregular y no integrado. De manera similar, a medida que el pas se integra a la OCDE y a otras economas, debe estar atento al seleccionar el financiamiento de sus proyectos y programas para evitar la complejidad de tener que abordar los catorce nuevos fondos de cambio climtico que se han establecido prestando poca atencin a las normas. El establecimiento de polticas de precio distorcivas y subsidios, difciles de manejar, son errores obvios a evitar. Prudencia en esto ayudara a Chile a evitar algunas de las dificultades que enfrentan otros pases de la regin (como por ejemplo Argentina, Venezuela) como el desarrollo y perpetuacin de polticas por medio de derechos adquiridos que descansan en dichos subsidios. Para este fin, el marco de polticas existente podra convertirse en el vehculo central a travs del cual se aborden los crecientes factores de bienes pblicos, internalizacin de los impactos medioambientales en el sector energtico y los temas de seguridad de suministro. Esto se puede lograr garantizando que: o El campo para inversiones permanezca nivelado (regulaciones se aplican a todos) mientras se garantiza la flexibilidad del sistema (para lidiar con cambios de precio y otros shocks); o Todo costo adicional legtimo del cumplimiento de las normas ambientales se puede recuperar a travs de los precios del producto;
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o Toda decisin sobre polticas estar siempre precedida por consultas entre los sectores pblico y privado. De manera ms especial, este informe ha explorado tres sendas complementarias para abordar dichos temas: Revisin de las directrices de las polticas, enfoque de los bienes pblicos y ajuste de los vehculos de mercado. Se exploraron las herramientas potenciales para abordar ciertas inquietudes en particular y la conclusin general es que existen posibilidades para iniciativas que estimulen las inversiones de manera eficaz en funcin de los costos sin distorsiones del sistema de mercado. El informe se enfoc en identificar los temas clave en lugar de proporcionar recetas de polticas concretas. Para abordar la poltica emergente y los temas tcnicos e institucionales, es necesario desarrollar las polticas y estrategia del sector energtico con el fin de conciliar las necesidades emergentes para internalizar las inquietudes pblicas y los factores externos en el sistema que opera en el pas: a. Se organiza una reunin con las partes interesadas clave para discutir los temas en cuestin y desarrollar un consenso sobre las pautas clave para el futuro. Se podra preparar material de respaldo, como este informe, y algn trabajo en terreno relacionado con los paquetes de polticas alternativas para tratar los temas a largo plazo de seguridad energtica e inquietudes econmicas medioambientales y de eficacia y su posible impacto sobre el equilibrio energtico para ayudar a un debate informado entre las partes interesadas. b. Conforme a la discusin mencionada anteriormente, alinear las reas prioritarias y las opciones de polticas para una revisin y/o agenda de estudio, posiblemente de acuerdo con las lneas de las revisiones que se sugieren en la Seccin 2 de este informe y desarrollar un mejor entendimiento de la matriz energtica a mediano plazo y definir los escenarios para la evolucin. Entre los temas que requieren un anlisis ms detallado para generar un grupo slido de recomendaciones se encuentran: o Opciones y aplicaciones de anlisis de los temas de seguridad y medioambientales, incluido el potencial de la aplicacin de nichos de fuentes energticas alternativas como geotrmica, solar, plantas hidroelctricas pequeas y grandes y la revisin de los problemas respecto de cada una de ellas, como se indica en la Seccin 2.2 de este informe, adems de los mtodos explcitos para considerar las implicaciones en trminos de dependencia de fuentes nicas y/o externas, equilibrio energtico, capacidades de reserva y otros equivalentes de vulnerabilidad, como tambin los mtodos e incentivos para abordar las emisiones de carbn y otras implicaciones medioambientales como parte integral de los procesos de planificacin. o Evaluacin de "terceros" de la estructura de tarifas actual y las opciones asociadas para las directivas de polticas futuras, incluido el punto hasta el cual servirn a los fines deseados, para considerar los temas de precios de capacidad versus energa, regulacin de factores de carga, fuentes locales versus extranjeras para evaluar la seguridad en el marco regulador, como tambin los mtodos que vinculan a Chile con los mercados del carbn y la creacin de vehculos para facilitar mtodos ms espontneos de incorporacin de las inquietudes medioambientales. Tambin, y aunque no constituye un
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tema central para el desempeo general del sector y debido a los crecientes precios de la energa, sera necesaria una revisin de los subsidios energticos existentes para las familias de bajos ingresos en trminos de su efectividad, eficacia y otros hechos, considerando prcticas alternativas como complementos a los subsidios generales existentes para redes de proteccin social, tarifas progresivas para el consumo energtico a travs de tarifas subsidiadas de ayuda, como es el caso en algunos pases de la UE, u otros medios que posibiliten un creciente financiamiento para los hogares de bajos ingresos y la estimulacin del ahorro energtico para los hogares de ms altos ingresos. o Implicaciones institucionales y esfuerzos de deteccin de observacin e implicacin para planificacin para seguir la rpida evolucin de las tecnologas, su costo e implicaciones medioambientales, sus implicaciones sobre las polticas, como tambin las tendencias globales de la oferta y la demanda para ayudar al pas a depender de fuentes energticas menos monoplicas en el largo plazo. o Procesos y organizacin para el debate pblico y/o disertacin para la agenda emergente de la CNE para obtener informacin regular de las partes interesadas respecto de la evolucin de los problemas, tendencias mundiales emergentes, implicaciones sobre diferentes partes interesadas y una evaluacin cualitativa de las opciones de polticas. o Opciones multilaterales a largo plazo para complementar los recursos energticos entre pases vecinos, incluidas las garantas internacionales adecuadas para asegurar cumplimiento y garantas mutuas para considerar acuerdos de integracin ms flexibles similares a aquellos existentes en la UE y en Amrica del Norte, incluidos los posibles proyectos reforzados a travs de MIGA, ICSID y otras organizaciones mediadoras, de arbitraje o adjudicacin y de seguros para posibilitar que el pas logre economas de escala y complementacin de recursos naturales en el equilibrio energtico, especialmente entre Chile, Per, Bolivia y Argentina, que puedan reforzar las dependencias mutuas que faltan actualmente y, por tanto, haciendo a cada pas vulnerable a las decisiones unilaterales. c. Desarrollar un debate pblico y definir opciones de polticas, especialmente respecto de las medidas que requieran seguimiento legislativo y local a travs del pas; identificar las implicaciones institucionales y disear las funciones y organizacin necesarias para la interaccin e integracin de los sectores. d. Definir un programa de revisiones ms a fondo para desarrollar estrategias, como estudios anticipados a largo plazo (nuclear, conexiones de gas y acuerdos en la sub regin); buscar resultados rpidos (mercados nicho para eficiencia energtica y esfuerzos promocionales asociados); acciones que requieran posibles cambios estructurales y/o de funcin del presupuesto pblico (acceso, equidad, riesgo compartido en el desarrollo de fuentes geotrmicas y otras no tradicionales); acciones relacionadas con la preparacin para abordar las emisiones de gases de efecto invernadero.

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Anexos
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Diseño de Una Estrategia Energética para Chile Contexto y Enseñanzas Internacionales

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Diseño de Una Estrategia Energética para Chile Contexto y Enseñanzas Internacionales

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Contexto y Enseanzas Internacionales para el Diseo de una Estrategia Energtica a Largo Plazo para Chile

Santiago, 15 de agosto de 2008

Global Development Advisors

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1. Contexto Energtico Internacional

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47% Carbn 40%

Fuente: IEA, Energy Technology Perspectives 2006

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3.386 Otros pases en desarrollo China OCDE y economas de transicin

Crecimiento 2000 2030

Fuente: IEA, Energy Technology Perspectives 2006

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1.2. Desafos hacia el futuro

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2. Direccin de las Polticas

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Meta de la poltica energtica

Mejorar eficiencia energtica

Asegurar acceso universal

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2.2. Seguridad de Suministro

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2.3. Equilibrio Medioambiental

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Evolucin del Mercado de Carbono

F uente: Banc o Mundial, State and Trends of Carbon Markets 2008