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Os Limites do Poder das Empresas Multinacionais O Caso do Protocolo de Cartagena*

Gilberto SArfAti1 1 Introduo


O objetivo primrio deste artigo identificar os limites da influncia das empresas multinacionais (EMNs) em processos multilaterais de negociao. A efetividade da defesa de seus interesses depende, basicamente, da confluncia entre os interesses dos Estados e os das empresas, e da vulnerabilidade dos Estados em relao s atividades das empresas; bem como depende da capacidade relativa das coalizes que as empresas buscam influenciar. Dentro desse contexto, as principais formas de influncia das EMNs sobre os Estados do-se atravs de seu poder estrutural e de seu poder brando. O poder estrutural das EMNs est associado com a importncia relativa da empresa nas economias nacionais, enquanto que o poder brando refletido na capacidade de conseguirem os resultados de suas preferncias cooptando as pessoas ao invs de as coagir. Entretanto, o poder das EMNs no ilimitado. Atravs dos modelos HOSS e Rogowky, chegou-se seguinte proposio sobre os limites do poder das EMNs em relao aos Estados: os setores prejudicados pelo processo de internacionalizao tendem, tanto em nvel nacional quanto em nvel transnacional, a se opor a aes polticas das EMNs. Um segundo momento crucial o da formao de coalizes. Quando isso ocorre, as EMNs tm a oportunidade de chamar a ateno dos Estados para temas e solues que sejam do interesse de determinado grupo de Estados. Portanto, as corporaes podem influenciar tanto a composio de Estados em uma coalizo quanto as suas posies em comum. Logicamente que, se no processo de formao de uma determinada coalizo as EMNs no

*Outra verso do artigo foi apresentada em ISAs 49th Annual Convention, Bridging Multiple Divides, Hilton San Francisco, San Francisco, CA, USA, Mar 26, 2008. E est disponvel em: http://www.allacademic.com/meta/p250689_index.html Economista, Mestre pela Hebrew University of Jerusalem e Doutor, pela USP em Relaes Internacionais. Professor da , Fundao Getlio Vargas FGV-SP ESPM e das Faculdades Integradas Rio Branco. ,
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Autor para correspondncia: Gilberto Sarfati, Fundao Getulio Vargas FGV, Rua Itapeva, 474, 11 andar, CEP 01332-000, So Paulo, SP Brasil. E-mail: gilberto@sarfati.com.br , Recebido: 20/3/2007. Aceito: 12/7/2007. Ambiente & Sociedade

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conseguirem influenciar as posies dessa coalizo, a influncia delas, ao final do processo de negociao multilateral, tender a diminuir. Finalmente, o terceiro momento crucial o da negociao, propriamente dita, entre as coalizes. Nesse processo, a barganha pode resultar na queda de posies que sejam do interesse das EMNs. Ou seja, as coalizes podem descobrir solues integrativas (bridging) ou simplesmente as coalizes mais fortes fazem prevalecer o seu ponto de vista atravs de uma soluo distributiva, que exclui os interesses das EMNs, pois estes so, eventualmente, sustentados por coalizes mais fracas. Aps a explicitao mais detalhada dos pontos acima, o texto apresentar o estudo de caso relativo ao Protocolo de Biosegurana (Cartagena), que no interessava s EMNs de biotecnologia, farmacuticos e alimentos, por significar a possibilidade da adoo de um texto que, de alguma forma, fosse restritivo ao comrcio e levasse a um aumento de obrigaes, o que poderia pressionar suas estruturas de custo. Em geral, o resultado do Protocolo no atendeu plenamente aos interesses dessas empresas, principalmente porque o princpio da precauo foi utilizado amplamente e o escopo do protocolo incluiu organismos destinados alimentao humana ou animal e aos seus processamentos, alm de ter criado obrigaes relativas rotulagem e notificao.

2 A lgica da ao das EMNs nas relaes econmicas internacionais


Como nota Korten (2001, p. 128), quanto mais protegido for um mercado por marcos regulatrios especficos, maior ser a probabilidade de que a empresa tenha que produzir dentro do pas, impedindo, assim, que ela consiga realizar ganhos de escala, concentrando sua produo em apenas lugares que efetivamente tenham vantagens comparativas. Portanto, dentro desse contexto, de se esperar que as EMNs busquem transnacionalmente fazer lobby para que as regulamentaes que lhe convenham sejam aprovadas intergovernamentalmente. Como indica Rowlands (apud JOSSELIN; WALLACE, 2001), o lobby transnacional pode ser conduzido tanto diretamente pela EMNs, nos fruns intergovernamentais, quanto por associaes empresarias transnacionais nesses mesmos fruns. Nesse contexto, a influncia refere-se ao papel das EMNs na formao das preferncias dos Estados e das suas coalizes, em processos de negociao multilateral. Ou seja, como os Estados so os atores fundamentais dos processos polticos de negociao internacional que afetam os interesses fundamentais das empresas, cabe s empresas modificar e dar formas s preferncias estatais, de modo que suas preferncias possam, no mnimo, ser levadas em conta pelos Estados e, no mximo, que as preferncias dos Estados sejam coincidentes com s das EMNs. Como o dicionrio Penguin mostra, a influncia definida como o ato, o poder, ou a habilidade de produzir um efeito de uma forma indireta ou intangvel (MANSTER; TURTON, 1997, p. 359). Portanto, a influncia o resultado final do poder. Na busca por tentar influenciar os Estados, as EMNs exercem dois tipos de poder: estrutural e brando. O poder estrutural est associado com a importncia relativa da empresa nas economias nacionais. Em outras palavras, as economias nacionais, em maior
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ou menor grau, so estruturalmente dependentes do capital (BERHANGEN, 2003; GILL; LAW, 1993). Dessa forma, o poder estrutural das EMNs invariavelmente est ligado com o porte da empresa e com a questo da mobilidade do capital. Quanto maior for a empresa, em termos globais, maior dever ser o seu poder estrutural. Entretanto, o poder estrutural no uma medida absoluta e sim relativa, ou seja, uma empresa deve ser mais ou menos poderosa em relao a um Estado, dependendo do grau de dependncia estrutural deste Estado em relao ao capital. Em outras palavras, o poder estrutural das EMNs em relao aos Estados poderia ser medido resgatando-se os conceitos de sensibilidade e vulnerabilidade apresentados por Keohane e Nye (2001). A sensibilidade diz respeito ao grau de resposta a uma poltica: o quo rpido um pas traz mudanas custosas aos outros pases e o quo grande so estes custos. J a vulnerabilidade diz respeito disponibilidade e ao custo das alternativas diante da situao de interdependncia. No que tange ao contexto da relao entre EMNs e Estados, a sensibilidade diz respeito ao quo rpido as atividades de uma corporao trazem mudanas custosas para um pas, enquanto que a vulnerabilidade diz respeito aos custos e s alternativas de um pas diante da atuao das EMNs. Em outras palavras, quanto mais um pas for economicamente dependente das atividades de uma EMN, maior ser a sua sensibilidade em relao a ela. Da mesma forma, quanto menos alternativas o Estado tiver s atividades das EMNs, maior ser a sua vulnerabilidade em relao a essas corporaes. Em termos prticos, a sensibilidade de um Estado em relao a uma EMN est ligada s seguintes decises empresarias: 1) Estratgia de entrada e sadas em um pas deciso de investimento em projetos greenfield (novos investimentos), joint-ventures (sociedade de duas empresas), turn-keys (projeto onde vrios fornecedores so agrupados), aquisies e fuses, e deciso de sada do pas; e 2) Estratgias corporativas deciso de abertura ou fechamento de linhas de produo e de servios. Por outro lado, como a vulnerabilidade diz respeito aos custos e s alternativas que o pas conta em relao s atividades da EMN, isso significa avaliar o seu grau de dependncia em relao ao capital, bem como a sua atratividade em relao ao capital externo. Ou seja, quanto maior for a economia de um pas, inclusive o tamanho de seu mercado, o poder de compra de seus consumidores, etc., menor ser a dependncia de capital do pas e, ao contrrio, o capital que se encontrar na posio de no poder abdicar desse mercado. Da mesma forma, quanto mais estvel for o ambiente de negcios, mais provvel ser que o pas atraia investimentos externos e participe dos negcios internacionais. A estabilidade do ambiente de negcios diz respeito existncia de um meio ambiente econmico previsvel, macro e microeconomicamente, e de uma estrutura fiscal e jurdica que permitam a liberdade de movimento do capital e a previsibilidade vital para o planejamento empresarial. Contemporaneamente, as corporaes jogam jogos de negociao e fazem lobby em mltiplas arenas, atravs de negociaes internacionais diretas com Estados, negociaes em fruns intergovernamentais e negociaes para a formao de coalizes empresariais. Portanto, elas devem construir estratgias que envolvam aes simultneas e/ou seqenciais
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nessas arenas, incluindo tambm a formao de coalizes, nacionais e internacionais para a promoo de interesses em comum. As EMNs, para defender os seus interesses, contam com o seu poder estrutural e com o seu poder brando. Conforme definido por Nye (2004, p. 5), o poder brando refletido na capacidade de se conseguir os resultados de sua preferncia cooptando as pessoas ao invs de as coagir. Portanto, o poder brando a capacidade de um ator dar forma s preferncias de um outro ator, atravs de seu poder de atrao e seduo. O poder brando mais que persuaso, pois as pessoas so levadas a concordar por se sentirem atradas por aquilo que determinado ator representa. A atrao nem sempre determina as preferncias de um determinado ator, mas, certamente, pode alterar a sua percepo e, indiretamente, influenciar o resultado desejado pelo ator com o poder brando. Embora Nye (2004, p. 90-97) reconhea que atores no estatais tm poder brando, ele no detalha a natureza desse poder em relao s EMNs. O poder brando das EMNs nas relaes internacionais est associado s identidades do consumidor/cliente, no nvel micro, e dos Estados, no nvel macro, com as atividades da empresa desenvolvidas no pas. O poder brando de uma EMN pode vir de sua imagem, atravs do marketing construindo uma identificao com o pblico em geral, e de sua relao com as comunidades epistmicas, especialmente as cientficas, onde os grupos epistmicos so fonte de legitimao da atividade corporativa. O poder brando mais antigo e reconhecvel das EMNs a identificao do consumidor com a marca da empresa. Um dos elementos fundamentais da estratgia de marketing de qualquer empresa criar o chamado brand awareness1, ou seja, o reconhecimento pblico em relao a uma marca. Fundamentalmente, as empresas buscam tornar as suas marcas reconhecidas, pois isso cria uma diferenciao em relao s outras empresas possibilitando no s a sobreposio concorrncia, mas tambm a garantia de credibilidade junto ao consumidor, para que as linhas futuras de produtos sejam continuamente adquiridas, uma vez que o consumidor respeita e gosta do estilo de determinada marca. Outra estratgia institucional usada em escala global, associada ao poder brando das EMNs, direcionar recursos para a filantropia2. Segundo Rondinelli (2002, p. 394), as EMNs, juntamente com ricos executivos, tm cada vez mais assumido o papel pblico de fornecimento de ajuda internacional atravs do desenvolvimento de programas filantrpicos. Ainda, segundo o mesmo autor, as empresas so hoje responsveis por cerca de 87% da ajuda aos pases pobres, com cerca de US$ 296 bilhes. So numerosos os exemplos de filantropia apoiados pelas EMNs, dos quais se pode citar: a parceria Coca-Cola e Rotary Internacional, para ajudar o governo da ndia a imunizar a populao contra a poliomielite; e o fundo da Nokia, de US$ 11 milhes, montado com a ajuda de seus empregados voluntrios, para ajudar a ensinar crianas com dificuldade de aprendizado na frica do Sul, China, Mxico, Brasil, Inglaterra e Alemanha (RONDINELLI, 2002, p. 395). Outro conjunto importante de poder brando das empresas est associado relao delas com as chamadas comunidades epistmicas. As aes das comunidades epistmicas nas relaes internacionais devem ser entendidas dentro do contexto da coordenao poltica. Adler e Haas (1992) dizem que a coordenao poltica, entre Estados, baseada no consentimento e nas expectativas mtuas, mas a questo fundamental de onde vm as
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expectativas? Segundo os autores, elas vm de processos interpretativos que envolvem estruturas polticas e culturais, assim como de instituies dedicadas a definir e a modificar os valores e significados das aes. Dessa forma, quanto mais uma comunidade epistmica for mobilizada, maior ser a probabilidade de ela influenciar a ao do Estado que ir recorrer ao conhecimento dos especialistas para a formao de seus interesses. Em assuntos de coordenao internacional, com forte natureza tcnica, a cooperao entre os Estados depende, em larga medida, das prticas e dos valores que as comunidades epistmicas criam em torno do assunto objeto da cooperao. Dentro desse contexto terico, quanto mais tcnico for um produto ou servio de uma EMN, mais ela necessitar e buscar a legitimidade junto a uma comunidade epistmica. Veja que no debate sobre os transgnicos, o posicionamento da comunidade epistmica fundamental em questes como a segurana dos produtos em relao a ecossistemas, seres humanos, processo de aprovao de novas sementes, comercializao dos produtos, etc. O relacionamento entre as EMNs e as comunidades epistmicas d-se de vrias formas, dentre as quais a contratao de profissionais exclusivamente para se discutir tecnicamente os produtos com a comunidade epistmica, prtica bastante comum na indstria farmacutica, atravs de: 1) contratao de farmacuticos e mdicos pelas EMNs; 2) promoo de congressos e feiras; 3) patrocnio a pesquisas independentes em universidades; e 4) distribuio de prmios cientficos; etc. Logicamente, quanto mais prximo for o relacionamento das EMNs com as comunidades epistmicas e quanto mais ela mesma for produto de elementos notrios de uma comunidade (como vrias empresas que desenvolvem produtos biotecnolgicos), maior poder ser o poder brando da empresa, apoiado na legitimidade dada por esta comunidade epistmica. Resumindo, fundamentalmente temos a hiptese de que as EMNs afetam as preferncias dos Estados e as suas coalizes de acordo com a importncia econmica relativa e potencial do setor econmico de atuao da corporao e da prpria EMN na economia local, ou seja, de acordo com o seu poder estrutural. E, igualmente, exercem essa influncia por meio de seu poder brando, atravs das comunidades epistmicas, do uso de tcnicas de marketing para o convencimento da populao local, dentre outras tcnicas associadas s imagens da empresa e de seus produtos.

3 Os limites do poder das EMNs nas relaes econmicas internacionais extenso dos modelos HOSS e Rogowsky
Um dos modelos mais importantes de interao entre economia e poltica internacional dado por Rogowsky (1989), que faz previses de coalizes polticas domsticas, em cima dos tradicionais modelos de economia internacional de Hekscher-Ohlin e Stopler-Samuelson (HOSS) onde: 1) em Heckscher-Ohlin, um pas tende a exportar bens intensivos em seu fator abundante e importar bens intensivos em seu fator escasso; e 2) em StoplerSamuelson, a liberalizao tende a beneficiar os produtores dos fatores relativamente
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abundantes, enquanto a proteo tende a beneficiar os produtores dos fatores relativamente escassos. Como extenso poltica do modelo HOSS, Rogowsky (1989) afirma que: Os beneficirios das mudanas procuram estender e acelerar o processo de liberalizao, enquanto os prejudicados tendem a retard-las e impedi-las; Aqueles que aumentam a sua riqueza, fruto da mudana, aumentam a sua influncia poltica; e Os meios e as preferncias polticas do grupo beneficiado pelas mudanas tendem a aumentar. Como conseqncia do modelo HOSS e Rogowky, tem-se a seguinte proposio relativa limitao do poder das EMNs em relao aos Estados: Proposio 1 Os setores prejudicados pelo processo de internacionalizao tendem, tanto em nvel nacional quanto em nvel transnacional, a se opor a aes polticas das EMNs; e Colorrio 1 Ceateris Paribus, se o nvel de bem-estar do pas piorar em decorrncia da internacionalizao, maior ser a probabilidade de sucesso da oposio s EMNs. O movimento de influncia das EMNs, seja no seu pas de origem, seja em pases receptores, no ilimitado. Uma fonte importante de oposio dada pelos grupos polticos que se sentem prejudicados pelo processo de internacionalizao. Esses grupos polticos podem se organizar tanto em nvel nacional quanto em nvel transnacional para oferecer resistncia s aes polticas promovidas pelas EMNs. Em pases em que a sociedade se beneficia das atividades das EMNs, de se esperar que os movimentos de resistncia encontrem menos eco. Por outro lado, quando as EMNs so percebidas como um fator que diminui o bem-estar social, de se esperar que esses grupos de oposio consigam construir, com mais sucesso, coalizes que bloqueiem a expanso dos interesses das EMNs. Como uma extenso lgica do modelo HOSS/Rogowsky, mais plausvel que a oposio s EMNs venha dos grupos cujo fator de produo seja mais escasso. Como geralmente as grandes EMNs fazem parte de setores caracterizados por economias internas de escala, de se esperar que a oposio s EMNs venha de empresas que podem ser grandes para os padres locais e que se sintam prejudicadas pela ao das EMNs. Da mesma forma, os trabalhadores dessas empresas devem tender a formar uma coalizo com os trabalhadores de outros setores prejudicados pela liberalizao. Todas as coalizes de oposio tendem a ter mais sucesso quando o pas no se beneficia da internacionalizao, ou ao menos a populao no percebe o aumento de seu bem-estar. Dessa forma, as EMNs tendem, quase que automaticamente, a serem vistas como a causa de todos os problemas do pas. Nesses casos, polticos populistas tendem, muito facilmente, a capturar a raiva coletiva e a canalizar para os seus prprios interesses polticos. Em tempos de governana global possvel que as coalizes contrrias aos interesses das EMNs possam se organizar em nvel transnacional para bloquear a ao poltica. Essas coalizes dos perdedores encontram em organizaes no-governamentais (ONGs), baseadas no primeiro mundo, uma enorme fonte de apoio, visto que em muitos casos essas organizaes tm os recursos intelectuais e financeiros para dar sustentabilidade s
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demandas dos perdedores nos fruns internacionais, inclusive fazendo lobby junto delegao de pases prejudicados pelas EMNs. Desta forma, temos, resumidamente, os seguintes limites influncia das EMNs em processos multilaterais: Quando os interesses das EMNs no coincidem com os interesses bsicos das coalizes, as posies que representam os interesses das EMNs podem cair no momento da formao da coalizo ou no momento da coalizo negociar com outras coalizes; e Quando o interesse das EMNs representado por coalizes fracas, as posies das coalizes mais fortes tendem a se sobrepor aos interesses das coalizes minoritrias, o que pode representar a derrota a interesses fundamentais das EMNs.

4 As EMNs e as negociaes do protocolo de cartagena de biosegurana


No caso das negociaes do Protocolo de Cartagena existem trs grandes crculos de pases que merecem uma anlise. O bloco composto pelos Estados Unidos, o principal pas da coalizo Grupo de Miami, a Unio Europia e o Brasil, um importante pas da coalizo Like-Minded. O Grupo de Miami formou-se principalmente em funo de um racha entre os pases em desenvolvimento. A Argentina, o Uruguai e o Chile no tinham um interesse convergente com os outros pases do G-77, em especial com relao ao tradicional parceiro, o Brasil. Isso porque os trs pases j tinham uma larga proporo de sua produo agrcola baseada em sementes geneticamente modificadas e se preocupavam com que uma posio precaucionria pudesse servir de desculpa, especialmente aos pases europeus, para bloquear as suas importaes. Desta forma, eles se alinharam aos Estados Unidos e ao Canad que j tinham uma considervel e longa tradio em transgenia. Segundo dados da The Economist (2000), por exemplo, a Argentina tem a segunda maior rea agriculturvel baseada em organismos geneticamente modificados (OGMs) do mundo, com 16,8% do total no planeta, perdendo apenas dos EUA, com 71,9%, mas ficando frente do Canad com 10%. Os Estados Unidos sempre mantiveram um forte dilogo com os lderes industriais, mas mais do que isso, a agricultura no pas representava uma receita anual de exportaes de US$ 50 bilhes, sendo que mais de 50% desta receita vinha de milho, soja e algodo geneticamente modificados (SANDBLOM, 2000). Como todos estes produtos so commodities, h uma forte presso de custos. A aplicao de OGMs vista pelos fazendeiros como a nica forma de manter a competitividade em seus mercados. Alm disso, as principais EMNs de biotecnologia, desenvolvedoras de tecnologias de manipulao gentica voltadas agricultura, encontram-se no pas. O desenvolvimento de aplicaes biotecnolgicas uma atividade extremamente custosa, o que favorece a concentrao industrial.Trata-se, em especial, da Monsanto, que diretamente responsvel por 90% das plantaes de soja geneticamente modificadas no planeta (FOE; CORPORATE EUROPE OBSERVATORY, 2003, p. 9). Alm da Monsanto, a DuPont e a Syngenta so outras gigantes da biotecnologia aplicada agricultura, em um crescente multibilionrio mercado de sementes que se torna mais e mais concentrado (CLAPP 2002; CADOT; , SUWA-EINSENMANN; TRAA, 2001).
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Por trs das posies norte-americanas, desde a Conveno de Biodiversidade (CBD) e, em seguida, na pr-negociao e na negociao do Protocolo de Cartagena, estava um amplo leque de interesses dos setores de agricultura, de alimentos e de biotecnologia, representados diretamente pelas principais empresas do setor ou, em conjunto, por organizaes de interesse como a BIO, Associao Nacional dos Produtores de Milho, dentre outras. No caso da relao entre as EMNs e a formao da posio norte-americana, fica claro que a iniciativa privada, os fazendeiros e as empresas de biotecnologia tinham um poder estrutural enorme que, economica e politicamente, representava um forte poder de barganha em relao ao governo. Por outro lado, eram convergentes os interesses do governo e das EMNS, dados os impactos econmicos das exportaes de produtos transgnicos e do aumento da competitividade da agricultura local, alm do alcance poltico dessas empresas, que aumenta medida que as multinacionais do setor so fortalecidas e penetram nos mercados mundiais. J em relao Unio Europia (UE), o estabelecimento de uma posio comum sobre os OGMs foi extremamente difcil. Isso porque o tema da segurana alimentar ainda era largamente definido por regulamentaes internas de cada um dos pases do bloco. Dentro do contexto da UE, em 1990, a Diretiva 90/220 regulava a introduo de OGMs no meio-ambiente. Atravs de seu Artigo 11, os importadores ou produtores deveriam notificar, s autoridades regularizadoras de cada Estado, a inteno da introduo de OGMs no meioambiente. Caberia a tais autoridades autorizar ou no a semente. O Artigo 13 afirmava que os outros Estados-Membros poderiam objetar o parecer da autoridade dos outros Estados. Uma vez acatada a introduo de uma semente em um Estado-Membro, pelo princpio de reconhecimento mtuo, a autorizao seria estendida a todos os outros Estados. Entretanto, o Artigo 16 inclua uma proviso de salvaguarda sob a base de riscos sade ou ao meioambiente. Desde a adoo da diretiva, cinco Estados invocaram a clusula em relao a oito variedades de OGMs e, finalmente, em 1998, j em plena negociao do Protocolo de Cartagena, a Comisso Europia imps uma moratria de facto autorizao de novos OGMs (ANDERSON; NIELSEN, 2000; CADOT; SUWA-EINSENMANN; TRAA, 2001, p. 7). Newel (2003a) argumenta que a diretiva 90/220 indica claramente que, ao longo da dcada de 1980, a indstria de biotecnologia na Europa no estava organizada e, portanto, no foi capaz de bloquear uma regulamentao que afetava to profundamente os seus interesses. Por outro lado, o White Paper do Presidente da Comisso Europia, Jacques Delors, de 1993, indicava que a indstria de biotecnologia deveria ser considerada estratgica para o desenvolvimento econmico europeu. Essa posio foi reafirmada pelo Presidente da Comisso Europia, Jacques Santer, no Encontro do Conselho Europeu, de 1996 (BALANY et al., 2003, p. 81) De certa forma, j na dcada de 1990, a Associao Europia de Bioindstrias (EuropaBio)3, como articuladora dos interesses das empresas de biotecnologia na Europa, teve que operar em um ambiente j consideravelmente hostil, porque, a essa altura, a opinio pblica era consideravelmente favorvel ao princpio da precauo4. Organizaes no governamentais, como o Greepeace, Friends of Earth e Corporate Europe Observatory,
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h muito j haviam tomado a bandeira do combate aos OGMs como um tema prioritrio. Portanto, a EuropaBio surgiu tarde na batalha pela opinio pblica no continente. Dentro da UE, os grupos de defesa dos consumidores, como o Escritrio Europeu dos Sindicatos dos Consumidores, tiverem enorme sucesso nas campanhas contra as comidas Frankstein. Em uma pesquisa de meados de 1998, cerca de 86% da populao europia indicou que alimentos que contm transgnicos devem sempre ser rotulados. Alm disso, mais de 50% dos entrevistados disseram acreditar mais nas opinies das associaes de consumidores do que nos governos e nas autoridades da UE, em relao ao tema de segurana alimentar. Um tanto por conta disso, os partidos polticos tm sido sensveis ao humor da populao, o que acabou por levar o tema para dentro das agendas partidrias, especialmente dentro do chamado bloco verde do Parlamento Europeu (NELSON, 1999). Ao final da dcada de 1990, a opinio pblica europia era largamente contrria a alimentos produzidos a partir de OGMs. Entre 1996 e 1999, as demonstraes populares cresceram cada vez mais, conseguindo o apoio de figuras pblicas como Prncipe Charles, dentre outras. Talvez o auge simblico dos protestos tenha sido a invaso e a demolio de um restaurante da cadeia McDonalds, em agosto de 1999, por agricultores furiosos liderados por Jos Bov, que protestavam contra as multinacionais de comida maluca (SANDBLOM, 2000, p. 17) Do ponto de vista Europeu, havia ainda a questo da defesa dos agricultores locais e o tema dos OGMs suscita mais uma possibilidade de os defender dos produtos importados, especialmente em relao cultura extensiva de soja e milho. As exportaes destes dois produtos para a UE representam cerca de 14% do total das exportaes agrcolas norteamericanas, ou seja, mais de US$ 1 bilho por ano (confirmando a proposio 1) (CADOT; SUWA-EINSENMANN; TRAA, 2001, p. 4). Isto no quer dizer que a UE tenha simplesmente ignorado as EMNs, ao contrrio, a sua posio intermediria entre o Grupo de Miami e o grupo Like-Minded, apesar de um tanto quanto oscilante, indica que houve uma barganha distributiva na relao entre as EMNs e a UE, onde essas empresas foram capazes de estruturar o problema de forma a mostrar aos governos nacionais e a Bruxelas os riscos competitivos, em relao aos Estados Unidos, de se isolar o setor de biotecnologia. A posio europia foi resultado de uma barganha distributiva, onde os interesses dos Estados ponderaram, em conjunto, os diferentes atores polticos presentes na UE (agricultores, sindicatos, ONGs, EMNs, etc.). Como nota Newel (2003b), a maior parte dos outros Estados, especialmente o grande bloco dos pases em desenvolvimento, antes do Protocolo de Cartagena, no possuam legislaes especficas que tratassem do tema de OGMs. De certa forma, o tema era largamente desconhecido pela opinio pblica e sem claras diretrizes dos governos nacionais. O alinhamento do G-77 e o posterior racha que resultou na formao do Grupo Like-Minded, na verdade, acabaram por agrupar um grande e heterogneo grupo de interesses que, em comum, possuam o medo de que os OGMs significassem a perda de mercados para seus commodities agrcolas e o aumento de sua vulnerabilidade em relao aos Estados Unidos. Desde o incio das negociaes do Protocolo de Cartagena, o Brasil foi um ativo participante do G-77 e, em seguida, do grupo Like-Minded5. Interessante notar que, quando
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o grupo foi fundado em 1999, o Brasil rachou com os seus parceiros de Mercosul, Argentina e Uruguai, que, logo compuseram com os EUA, Austrlia e Canad, o Grupo de Miami. Isso ocorreu porque, ao longo do processo de negociao do Protocolo de Cartagena, o pas no tinha uma legislao especfica para o tratamento dos OGMs e o tema no despertava a ateno da opinio pblica. Destarte, livres de grandes presses sociais, o governo brasileiro articulou suas posies em torno de suas tradicionais preferncias em agricultura. Ou seja, como o pas era, poca, essencialmente livre de OGMs, regras extremamente restritivas a essas sementes poderiam favorecer a posio comercial agrcola do pas em relao a pases como a China e, principalmente, a UE, em detrimento da posio comercial norte-americana. Portanto, o pas tendeu a tratar a questo dos OGMs como uma questo de acesso a mercados6. O Brasil tinha uma posio de pouca vulnerabilidade, tanto no incio quanto ao longo do processo de negociao de Cartagena. As baixas presena e importncia econmica das EMNs do setor no pas fizeram com que o Brasil formasse a sua posio independentemente de qualquer presso das EMNs. Como um todo, o texto do Protocolo de Cartagena foi fortemente resultado da convergncia e da negociao de posies entre o grupo Like-Minded e a UE, com o apoio do Grupo do Compromisso7 e o Grupo do Leste-Europeu. Do outro lado, esteve quase sempre, de forma isolada, o Grupo de Miami que foi capaz de bloquear os avanos no acordo. como se, de certa forma, o grupo estivesse plenamente ciente de que um Protocolo de Biosegurana seria adotado independentemente de sua vontade. Ento, a estratgia passou a ser a de minimizar os prejuzos. O Grupo de Miami consistentemente bloqueou todo o processo de negociao em Cartagena, na tentativa de excluir, do escopo do Protocolo, os OGMs destinados alimentao humana ou animal e ao processamento destes alimentos. Alm disso, o Grupo no foi capaz de excluir diversos artigos que eram contrrios ao seu interesse, como o Artigo 12, que obriga a notificao das partes sobre efeitos adversos de OGMs, e o Artigo 14, que no incluiu o texto que permitiria que as regras dos acordos regionais no se submetessem s regras adotadas no Protocolo. O interesse das EMNs pelas negociaes do Protocolo de Cartagena cresceu ao longo do processo. Segundo Clapp (2002), 8 grupos industriais estiveram presentes em Aarhus, na Dinamarca, em 1996, enquanto que em Cartagena, em 1999, estiveram presentes 20 grupos industriais. Alm dos representantes das organizaes de interesse, como a BIO, BioteCanada, Organizao Bioindustrial Japonesa e a Cmara Internacional de Comrcio, os grandes grupos enviaram os seus prprios representantes nas negociaes, como a Monsanto, a DuPont e a Syngenta. Todos estes representantes articularam-se, independentemente de suas origens, para buscar assegurar que no fossem aprovadas regras restritivas aos OGMs, portanto, os seus interesses alinhavam-se com os do Grupo de Miami. Em todo o processo, as EMNs buscaram realizar um lobby corpo a corpo com os delegados, principalmente com os dos pases em desenvolvimento. Em todos os encontros eles circularam press releases, briefing notes e fizeram sesses de udio-visual, na tentativa de mostrar a posio da indstria diretamente. Segundo lobistas que atenderam os eventos, os delegados dos EUA e da UE no tendiam a buscar o material da indstria, mas os delegados
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dos pases em desenvolvimento buscavam-nos constantemente para se municiar de informaes (NEWEL; GLOVER, 2003, p. 7). O interesse empresarial fazia coro com algumas organizaes que congregam a comunidade cientfica que, fundamentalmente, argumentavam que o desenvolvimento da biotecnologia aplicada alimentao poderia levar ao fim da fome no mundo. Nesse sentido, esto organizaes como Third World Hunger e AgBioworld. Logicamente que o tema no gozava de consenso dentro da comunidade cientfica e parte dos debates refletiu estes desacordos. O tema de biosegurana tem um forte componente cientfico, o que exige que as questes polticas sejam estruturadas a partir de argumentaes cientficas. Assim, no intuito de cientificamente definir conceitos chaves, foi institudo o Grupo de Contato 1 (CG-1). O mandato do grupo de contato era no negociar e sim chegar a um acordo mtuo sobre assuntos cientficos. Entretanto, como nota Gupta (apud BIERMANN; BROHM; DINGWERTH, 2002), os cientistas tenderam a, de certa forma, representar o Grupo de Miami, a UE, incluindo a Sua e outros membros no europeus da OECD, e os pases em desenvolvimento. As EMNs associaram-se aos cientistas ligados ao Grupo de Miami, exigindo avaliaes baseadas em critrios cientficos objetivos, enquanto que os cientistas europeus tenderam a favorecer a perspectiva precaucionria, que favorece a avaliao nacional na aprovao dos OGMs nas importaes, diante das incertezas cientficas. J os cientistas dos pases em desenvolvimento, apoiados por cientistas ligados a grupos ambientalistas, pressionaram pela adoo mais ampla possvel da biosegurana, incluindo consideraes scio-econmicas, na tentativa de dar o maior poder possvel para os pases regularem e responsabilizarem nacionalmente as EMNs (GUPTA apud BIERMANN; BROHM; DINGWERTH, 2002, p. 241). Em geral, o resultado do Protocolo no atendeu plenamente os interesses das EMNs, principalmente porque o princpio da precauo foi utilizado amplamente, o escopo do protocolo incluiu organismos destinados alimentao humana ou animal e ao processamento de tais alimentos, foram criadas obrigaes relativas rotulagem e notificao. Por outro lado, no fosse a atuao bloqueadora do Grupo de Miami, o resultado poderia ter sido pior. Pelo menos eles conseguiram que o Protoloco no se sobrepusesse s regras da OMC, e no inclusse os farmacuticos e as obrigaes de responsabilidade e de compensao financeira. Ou seja, s se pode avaliar, como vitria das EMNs, o resultado final do processo de negociao, se ele for considerado em termos prospectivos8. Dessa forma, vemos que as EMNs no foram plenamente capazes de influenciar substancialmente as coalizes, a no ser a de Miami, onde havia uma clara convergncia de interesses. A coalizo empresarial era fortemente transnacional mas, em especial, no conseguiu sensibilizar a UE, o que seria de grande importncia para os seus objetivos. A seguir, a Figura 1, mostra que fundamentalmente as EMNs foram capazes de influenciar os Estados Unidos e, em seguida, indiretamente foram responsveis pela formao da coalizo do Grupo de Miami. Essa coalizo buscou realizar barganhas do interesse das EMNs. Entretanto, ela no fez parte do winning set e, portanto, as empresas no foram capazes de influenciar largamente o contedo final do Protocolo de Cartagena.
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Sarfati Dimenso interna aos Estados EMNs foram capazes de influenciar Estado(s)?

Sim

Em especial os EUA, em menor grau a UE e os outros Estados

Dimenso transnacional EMNs foram capazes de influenciar a formao da coalizo entre Estados? Sim A GIC foi capaz de influenciar fundamentalmente o Grupo de Miami, que acabou entrando em uma barganha distributiva especialmente em relao a EU e o Grupo Like-Minded

A coalizo realizou barganhas que eram do interesse das EMNs? As posies da UE e do Grupo Like Minded acabaram prevalecendo. Portanto, as EMNs no foram capazes de influenciar uma winning coalition

No

Fracasso!

O resultado do protocolo no foi favorvel aos interesses das EMNs de biotecnologia t

figura 1. A influncia das EMNs nas negociaes do Protocolo de Cartagena.

5 Concluses
Neste artigo, procurou-se mostrar como as EMNs se comportam como negociadores internacionais nas relaes econmicas internacionais. Sugeriu-se que a hiptese geral a ser verificada era a de que as EMNs buscam influenciar os Estados e as suas coalizes utilizando-se de seu poder estrutural e de seu poder brando, nacional e transnacionalmente, de modo a afetar os interesses dos Estados e de suas coalizes. Logicamente, esta hiptese assumia que, apesar de as EMNs terem tornado-se atores fundamentais das relaes econmicas internacionais, elas ainda dependem dos Estados em dois nveis: no nvel regulatrio interno a cada Estado e no nvel regulatrio intergovernamental, onde os Estados, em conjunto, definem regras que, de uma forma ou de outra, constrangem o comportamento das EMNs. Dentro de um processo de barganha multilateral, preciso identificar se as EMNs influenciam as coalizes certas, ou seja, se o interesse das EMNs est alinhado com os interesses de uma coalizo disposta a levar, s ltimas conseqncias, a defesa desses interesses. Caso as EMNs alinhem-se com uma coalizo que, de alguma forma, tem relativamente pouco peso, seus interesses no sero plenamente atendidos e sero perdidos em meio s barganhas entre as coalizes.
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Ou seja, para que os interesses das EMNs sejam efetivamente representados e atendidos em um contexto multilateral preciso percorrer um longo caminho de influncia nacional, de alinhamento de interesses com outras empresas em carter transnacional, alinhamento dos interesses das EMNs com os interesses das coalizes em processos multilaterais e, finalmente, que a coalizo escolhida faa parte do winning set do processo de negociao. No caso da negociao do Protocolo de Cartagena, ficou claro que, de acordo com a proposio 1, os setores prejudicados pelo processo de internacionalizao tenderam, tanto em nvel nacional quanto em nvel transnacional, a se opor a aes polticas das EMNs, atravs de uma articulao consistente de opositores a influncias das EMNs, no nvel nacional europeu e no nvel transnacional, dentro j da negociao do protocolo. A articulao de oposio influncia das EMNs contribuiu para a formao dessa coalizo, e, em especial da coalizo da UE e do Grupo Like-Minded, em torno do princpio da precauo.

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Sarfati

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Notas
1

Veja, por exemplo, o site: http://www.onpoint-marketing.com/brand-awareness.htm (acessado em: 27/03/2005). O mundo corporativo prefere diferenciar a filantropia da responsabilidade social, por associar a primeira caridade e a segunda ao comprometimento com a comunidade em que a empresa atua. Logicamente que esta diferenciao ajuda o objetivo de incluir a filantropia como parte importante da estratgia de construo de imagem da empresa e de seu poder brando, portanto, os termos so usados aqui como sinnimos. A EuropaBio foi fundada em 1996, representando 600 empresas do setor de biotecnologia, desde grandes empresas europias como a Bayer, Solvay, Unilever, Danone Group, Novartis, Rhon-Poulec e Nestl, at os escritrios europeus das EMNs norte-americanas, como a Monsanto, e pequenas e mdias empresas (start ups), muitas vezes organizadas em torno de determinados trabalhos de alguns pesquisadores (BALANY et al., 2003). O princpio diz que em alguns casos, particularmente quando os custos de ao so baixos e os riscos so altos e potencialmente irreversveis, aes preventivas devem ser tomadas. Grupo de pases em desenvolvimento que costuma operar uma coalizo em negociaes em fruns intergovernamentais. Esta posio congruente com a argumentao de Arthur H. V. Nogueira (apud BAIL; FALKNER; MARQUARD, 2002, p. 129-137), que foi vice-chefe da delegao brasileira para a CBD entre 1997 e 2000, que diz que os dois principais objetivos do pas no processo de Cartagena foram: a preservao da biodiversidade brasileira em congruncia com a lei em vigncia e o alcance de um acordo internacional que no se chocasse com os interesses comerciais brasileiros, em negociao na OMC. Coalizo que incluiu o Japo, Mxico, Coria do Sul, Singapura, Sua e Nova Zelndia. Embora apoiasse a incluso do princpio da precauo, a coalizo estava interessada em diminuir a zona de atrito entre os grupos de Miami e do Like-Minded, para que o resultado fosse um Protocolo efetivo que refletisse um consenso sobre o assunto. Este caso significa uma estruturao do problema como o de minimizao dos prejuzos.

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gilberto sarFati
Resumo: O objetivo primrio deste trabalho identificar os limites da influncia das empresas multinacionais (EMNs) em processos multilaterais de negociao. A efetividade da defesa de seus interesses depende, basicamente, da confluncia dos interesses entre os Estados e as empresas e depende da vulnerabilidade dos Estados em relao s atividades das empresas, bem como da capacidade relativa das coalizes que as empresas buscam influenciar. Em seguida, reconhecida a limitao do poder de influncia das EMNs atravs de uma extenso do modelo Frieden-Rogowsky, onde se prope que os setores prejudicados pelo processo de internacionalizao tendem, tanto em nvel nacional quanto em nvel transnacional, a se opor a aes polticas das EMNs. Finalmente, apresenta-se um estudo de caso sobre o Protocolo de Cartagena de Biosegurana, instrumento complementar Conveno de Biodiversidade (CBD), que regulamenta os organismos geneticamente modificados (OGMs). Uma importante concluso do trabalho explicar as circunstncias em que as EMNs operam como negociadoras, atravs de sua influncia e da utilizao de poder estrutural e brando, buscando formar coalizes transnacionais e incentivar a formao de coalizes entre Estados que defendam os seus interesses em contextos intergovernamentais. Palavras-chave: Empresas multinacionais. Negociao multilateral. Relaes econmicas internacionais. Transgnicos.

The limits of power of multinational companies the Cartagena protocol on biosafety


Abstract: The main objective of this work is to identify the limits of the influence of multinational companies (MNCs) in multilateral negotiation processes. The defence efficiency of their corporate interests depends basically on the confluence between their interests and their national governments and on the governments vulnerabilities in relation to the companies activities as well as on the limited capacity of the coalitions which the companies try to influence. I recognize the limitations of the MNCs influential power through an extension of the Frieden-Rogowsky model, where I propose that the sectors damaged by the process of internationalization tend nationally and transnationally to oppose the political actions of the MNCs. The second part of the work shows the role of MNCs in the negotiations of the Cartagena Protocol of Biosafety, a complementary instrument of the Biodiversity Convention (CBD), which regulates the genetically modified organisms (GMOs). An important conclusion of this work is to explain under which circumstances the MNCs are able to act as negotiators using their influence as well as their structural and soft powers, by trying to form transnational coalitions and by helping to build coalitions among national governments in order to defend their interests in intergovernmental negotiation processes. Keywords: Multinational companies. Multilateral negotiation. Environmental governance. Genetically modified organisms.

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