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EL PODER DE POLICA Y LA CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE DERECHO DEL MAR

Leopoldo M. A. Godio y Federico M. Tajan1 I. EXORDIO. El Derecho Administrativo plantea diversos interrogantes para los estudiosos del derecho, incluso para los que se dedican a esta especialidad de la ciencia jurdica. Entre ellos, uno de los ms importantes temas para los administrativistas, es el poder de polica o de regulacin. En el presente trabajo analizaremos una cuestin que adquiere mayor relevancia en nuestro pas: la pesca ilegal. Nuestro objetivo es examinar el concepto del poder de polica y la funcin de polica bajo un mbito de aplicacin especfico: los espacios martimos de inters para la Repblica Argentina, y el control de la actividad pesquera en ellos. Como objeto secundario, nos referiremos a la normativa internacional aplicable al caso: la Convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (en adelante la Convencin o CNUDM indistintamente), de la cual es Parte la Repblica Argentina. II. LA PESCA ILEGAL Y LOS ESPACIOS MARTIMOS. Es constante el incremento de buques extranjeros pescando sin licencia2 en aguas bajo jurisdiccin argentina, especialmente en la Zona Econmica Exclusiva (en adelante ZEE) e incluso en nuestro mar territorial3. La ZEE es el escenario principal de la actividad pesquera y fue uno de los temas ms innovadores creados por la Convencin4. Se trata de un rea situada ms all del mar
Leopoldo M. A. Godio es Abogado y Magster (c) en Relaciones Internacionales por la Universidad de Buenos Aires. En esta misma Universidad es docente en las asignaturas Derecho Internacional Pblico y Sujetos y Jurisdicciones. Becario UBACyT por concurso pblico e investigador adscripto del Instituto de Investigaciones y Ciencias Jurdicas Ambrosio L. Gioja (Facultad de Derecho, UBA). Miembro del Proyecto UBACyT (20102013): Las tecnologas de observacin de la tierra. El ciclo de informacin espacial y la cooperacin internacional. El plan Espacial Argentino en perspectiva comparada. Aspectos jurdicos internacionales, bajo la direccin del Prof. Dr. Luis F. Castillo Argaars. Miembro del Instituto de Derecho Internacional del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Instituto de Derecho Internacional Pblico, Relaciones Internacionales y de la Integracin del Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal (CPACF). Miembro de la Asociacin Argentina de Derecho Internacional (AADI). El autor desea agradecer al Prof. Dr. Hugo Caminos, Juez del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (ITLOS, por sus siglas en ingls) por su generosidad acadmica. Federico M. Tajan es Abogado y Especialista en Derecho Administrativo y Administracin Pblica (c) por la Universidad de Buenos Aires y miembro de la Asociacin Argentina de Derecho Administrativo (AADA). Las ideas expresadas en el presente trabajo son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a institucin alguna. 2 Conf. Diario Clarn, Capturaron un buque coreano pescando ilegalmente en aguas argentinas, Diario del 284-2010, disponible on line en http://www.clarin.com/diario/2010/04/28/um/m-02188921.htm (consulta efectuada el 29-4-2010). 3 Se considera Mar Territorial al rea comprendida desde la lnea de base hasta la distancia de 12 millas marinas, y Zona Econmica Exclusiva desde la lnea de base hasta la milla 200. En cada rea, el Estado ribereo posee distintos derechos y obligaciones. 4 En palabras de Diez de Velasco ha sido [...] una gestacin bastante rpida en el plano de la prctica internacional [...] reflejando claramente una labor del desarrollo progresivo del Derecho Internacional a travs de la innovacin (Diez de Velasco, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Pblico, Madrid, Tecnos, 2007, 16 ed., p. 521).
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territorial5 y adyacente a este, sujeto a un rgimen especfico de derechos y obligaciones que poseen tanto los Estados ribereos como los dems Estados que, segn el caso puntual, deseen operar en ella6. As las cosas, la ZEE debe distinguirse del mar territorial ya que los derechos del Estado ribereo sobre la primera no son iguales a los que posee sobre esta ltima, toda vez que los derechos del Estado ribereo en la ZEE no tienen origen en el ejercicio de la soberana territorial y que como se explica ms adelante posee una serie de limitaciones que no existen en el mar territorial. Al respecto, Diez de Velasco sostiene que Los derechos que el Estado ejerce sobre su mar territorial son anlogos a los que ejerce sobre su territorio y aguas interiores con la limitacin relativa al paso inocente. Sin embargo, en la zona econmica los derechos del Estado ribereo estn en conexin con la exploracin, explotacin, conservacin y administracin de los recursos naturales de la referida zona; y los derechos de terceros [de libre navegacin y sobrevuelo] son prcticamente asimilables a los ejercidos en alta mar7. Segn Scovazzi, la ZEE presenta un carcter sui generis en la que el Estado no puede ejercer una soberana plena sino que esta solo puede emplearse respecto de materias especficas8. Al respecto, la Convencin dispone que en esta zona referida el Estado ribereo posee derechos de soberana y que conforme lo dispuesto en la Convencin podemos mencionar: a) derechos de soberana para los fines de exploracin y explotacin, conservacin y administracin de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas, del lecho marino y de su subsuelo, y con respecto a otras actividades con finalidad econmica, como la produccin de energa derivada del agua, de las corrientes y de los vientos; b) jurisdiccin en materia de establecimiento y utilizacin de islas artificiales, instalaciones y estructuras, en materia de investigacin cientfica marina y en materia de proteccin y preservacin del medio marino (Artculo 56). A los dems Estados les compete, sin embargo, las libertades de navegacin, de sobrevuelo y de tendido de cables y tuberas submarinos adems de la libertad de utilizar el mar para otros fines internacionalmente lcitos relacionales con dichas libertades (Artculo 58)9. En este momento cabe preguntarnos: Qu nos dice la Convencin sobre la actividad pesquera en la ZEE? El rgimen de la pesca en dicha zona conforma un ejemplo de cmo la Convencin equilibra o intenta equilibrar las diversas exigencias10 ya que, al mismo tiempo que otorga al Estado ribereo un papel principal y destacado respecto de los terceros Estados, plantea como objetivo impedir que las reservas alimenticias sean infrautilizadas. Con relacin a esto ltimo, si bien el Estado ribereo posee la facultad de establecer los cupos de pesca permitidos (sobre una base cientfica que permita la conservacin del recurso) para evitar la sobreexplotacin, la contracara de la misma moneda se halla presente en el deber de
Cuya anchura es de hasta un lmite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de lneas de base (Conf. Artculo 3, CNUDM). Es el que se extiende hasta las 12 millas desde la lnea de base y se halla sujeto a la soberana del Estado ribereo. Histricamente era de tres millas y su funcin era garantizar la seguridad de las costas, ya que era la distancia mxima que alcanzaba la bala de los caones utilizados para la defensa. 6 Diez De Velasco, Manuel, op. cit., p. 521 y sigs. 7 Ibdem. Entre corchetes no pertenece al texto original. 8 Scovazzi, Tullio, Elementos de Derecho Internacional del Mar, Madrid, Tecnos, 1995, p. 28 y sigs. 9 Para ampliar la informacin sobre este punto puede consultarse Gutirrez Posse, Hortensia D. T., Gua para el Conocimiento de los Elementos de Derecho Internacional Pblico, Buenos Aires, La Ley, 2009, p. 175 y sigs. En este mismo orden de ideas podemos decir que en la ZEE, las actividades referidas a las comunicaciones internacionales quedan comprendidas como derecho de los terceros Estados, mientras que las actividades referidas a la utilizacin de los recursos quedan bajo el mbito del Estado ribereo. (La cuestin referida a las actividades residuales Artculo 59, CNUDM no deja de ser interesante pero escapa a los objetivos del presente trabajo, por lo que se omite deliberadamente su tratamiento). 10 Conf. Scovazzi, Tullio, op. cit., p. 29 y sigs.
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dar acceso a otros Estados respecto del excedente no explotado11. Esta tesis no admite debate debido a la claridad que le otorga la Convencin en su Artculo 61, por cuanto dispone que el Estado ribereo determine el volumen admisible de capturas provisto de los datos cientficos que respalden su criterio con la finalidad de conservar y preservar a los recursos de una explotacin excesiva12. Esta ltima cuestin adquiere relevancia en el caso de especies transzonales (que se hallan en la ZEE de un Estado y en el rea adyacente de alta mar) y especies altamente migratorias. Respecto de las especies transzonales, la solucin prevista es que el Estado ribereo y los Estados que efecten actividades pesqueras a partir de la milla 201 adopten medidas coordinadas para asegurar la conservacin de esas poblaciones. Con relacin a las especies altamente migratorias13, la Convencin dispone que el Estado ribereo y los Estados cuyos buques pesquen estas especies deban cooperar con la finalidad de conservarlas pero sin perder de vista su utilizacin ptima, tanto dentro como fuera de la ZEE. Entre las cuestiones atinentes a la actividad pesquera, los Estados extranjeros deben observar las medidas de conservacin establecidas por el Estado ribereo, que pueden incluir y constan de diversas materias como: concesin de licencias a pescadores o buques, pago de derechos, compensaciones, financiamiento de la industria pesquera, embarque de observadores y aprendices, determinacin de especies capturables, transmisin de datos e informacin, descarga total o parcial en puertos del Estado ribereo, establecimiento de empresas conjuntas, transmisin de tecnologa, etc. La pesca ilegal14 genera serios problemas para la conservacin de los recursos pesqueros15, en particular, la sobreexplotacin y su amenaza de extincin16.
El acceso no es directo, sino que debe ser producto de un acuerdo especfico. El Artculo 61 referido trata especficamente la conservacin de los recursos vivos. Al efecto dispone que: 1. El Estado ribereo determinar la captura permisible de los recursos vivos en su zona econmica exclusiva. 2. El Estado ribereo, teniendo en cuenta los datos cientficos ms fidedignos de que disponga, asegurar, mediante medidas adecuadas de conservacin y administracin, que la preservacin de los recursos vivos de su zona econmica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotacin. El Estado ribereo y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarn, segn proceda, con este fin. 3. Tales medidas tendrn, asimismo, la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el mximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y econmicos pertinentes, incluidas las necesidades econmicas de las comunidades pesqueras ribereas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estndares mnimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales. 4. Al tomar tales medidas, el Estado ribereo tendr en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproduccin pueda verse gravemente amenazada. 5. Peridicamente se aportarn o intercambiarn la informacin cientfica disponible, las estadsticas sobre captura y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservacin de las poblaciones de peces, por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, segn proceda, y con la participacin de todos los Estados interesados, incluidos aquellos cuyos nacionales estn autorizados a pescar en la zona econmica exclusiva. 13 Ej.: podemos encontrar al atn, el pez espada o el dorado como conjunto esclarificador ms evidente. 14 Tambin denominada pesca furtiva, por algunos autores, aunque creemos ms conveniente sostener que furtiva es ms propio a la conducta de quienes operan los buques y que ilegal abarca de modo ms amplio el fenmeno referido. En este ltimo sentido, ilegal tambin incluye claramente la pesca no documentada y no reglamentada, que no necesariamente es furtiva. 15 Brid y Podest estudiaron principalmente el accionar habitual de los buques pesqueros extranjeros que habitualmente se encuentran en la denominada milla 201. Al respecto, las autoras afirman que estos intentan ingresar en la ZEE argentina para efectuar pesca furtiva con el consecuente incumplimiento de normas nacionales e internacionales (Conf. Brid, Geraldina y Podest, Carolina, La pesca sin control?, Tiempos
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Javier Guiridlian Larosa sostiene que esta problemtica es de carcter global y que la Repblica Argentina no es ajena a ella17. En efecto, nos encontramos inmersos en un contexto signado por la modernizacin y el crecimiento de las flotas pesqueras, que conlleva una degradacin en los recursos pesqueros tal como puede ejemplificarse con el caso de la merluza comn (merluza hubbsi) en la Argentina, que ya mostraba indicios de sobreexplotacin en la dcada del noventa18. Ante esta situacin, observamos en nuestro mar territorial, y particularmente en la ZEE (esto ltimo con ms frecuencia debido a la gran distancia existente desde la costa), la presencia de flotas nacionales y extranjeras pescando de modo regular19, irregular20 e ilegal, esta ltima sin permiso de pesca o autorizacin alguna. Estas dos circunstancias (pesca irregular y pesca ilegal) generan mayor preocupacin debido a dos motivos: por un lado, la pesca depredadora indiscriminada que afecta al medio ambiente marino; por el otro, la prdida de recursos econmicos para el Estado ante este tipo de situaciones que, es necesario destacar, presenta aristas complejas toda vez que al efectuarse la captura de los buques de pesca involucrados, sus responsables argumentan diferencias en la carta de navegacin y que debido a un error crean encontrarse en la zona autorizada (pesca irregular) o bien, en alta mar (pesca ilegal)21. III. EL PODER DE POLICA EN ARGENTINA. DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA. Explica Marienhoff que debe hacerse una distincin entre los conceptos de Poder de Polica y Polica. Este autor, al igual que otros especialistas en derecho administrativo, destaca que mientras Poder de Polica es una potestad atribuida por el texto constitucional al rgano legislativo en orden a que se reglamente el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes constitucionales individuales, Polica se refiere a la actividad administrativa que tiene como

Patagnicos, Ao III, N 8, diciembre 2001). Asimismo, agregan las autoras que [...] Dicha pesca produce como efecto la sobreexplotacin del recurso, que lo pone en riesgo de extincin. Con relacin a ello, buques de bandera espaola y taiwanesa son los que cuentan con ms antecedentes en el rea adyacente junto a buques de Corea del Sur, China y Japn. Las dos primeras banderas se destacan por sus incursiones en nuestra ZEE. 16 Deben mencionarse las diversas iniciativas desarrolladas en el marco de la FAO, como los diversos cdigos de conducta en materia pesquera, por ejemplo, el Cdigo de Conducta para la pesca responsable de 1995. 17 Guiridlian Larosa, Javier D., Dominio y jurisdiccin de las pesqueras, LL, 2008-D, p. 1200. 18 La cuestin busca ser solucionada definitivamente a travs del Decreto N 189/1999 (BO: 6-1-2000), que estableci la emergencia pesquera respecto de la especie merluza comn (merluza hubbsi). Para conocer las empresas que desarrollan la actividad y ver cmo opera la pesca en Argentina, se sugiere consultar el informe titulado Indicadores de la pesca martima elaborado por la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos, Subsecretara de Pesca y Acuicultura, Direccin Nacional de Planificacin Pesquera, Direccin de Economa Pesquera, y la Coordinacin de Gestin de Pesqueras a travs de datos brindados por el INDEC, disponible en www.minagri.gob.ar. 19 Los Artculos 37 y 38 de la Ley Federal de Pesca (Ley N 24.922) establecen los requisitos a cumplirse para que los buques extranjeros puedan realizar actividades pesqueras en nuestra ZEE: autorizacin brindada por el Poder Legislativo mediante un tratado con el Estado de Bandera. Es necesario un informe del Consejo Federal Pesquero (con intervencin del Comit Cientfico) y debe ser sobre una especie no explotada o subexplotada, 50% de tripulacin argentina, apertura del mercado del pas cocontratante en cuestiones arancelarias, respeto del las condiciones del rea adyacente, y clusulas de reciprocidad en el mar territorial del otro Estado contratante. 20 En principio, posee autorizacin pero incumple aspectos de esta, como por ejemplo, pescar en exceso de la cuota de captura permitida o fuera de la zona asignada por la autoridad competente. 21 Tanto en el articulado de la CNUDM, como en su Anexo I se establece que el Estado ribereo debe depositar en poder del Secretario General de las Naciones Unidas, la informacin con las lneas de base delimitadas, as como los lmites exteriores del mar territorial, la ZEE y la plataforma continental, as como dar la debida publicidad de ellas.

objeto-fin la proteccin de la seguridad, salubridad, moralidad pblicas y de la economa pblica, en cuanto afecte al primero de estos valores22. No obstante, parece aceptar que existe una crisis de la nocin de Polica, al no poder diferenciarlo respecto de otras funciones estatales (en efecto, en mrito a ello es que Gordillo va ms all y propone directamente la eliminacin del concepto de polica)23, aunque sostiene que debe mantenerse su utilizacin debido a la tradicin juspublicista24. En nuestra opinin, ambas expresiones poseen una gnesis claramente diferenciada. Polica es un concepto que puede situar su nacimiento en Francia durante el siglo XV, a travs de unas ordenanzas reales referidas a prosperidad pblica, mientras que Poder de Polica adquiere su vigencia conceptual con una sentencia de la Suprema Corte Federal de Estados Unidos de Amrica de 1827 (Brown vs. Maryland)25. Intentando superar la disyuntiva sobre si debe o no mantenerse la nocin, adelantamos que nuestra opinin es favorable a mantenerla26. Nuestro fundamento est basado en que el alcance de las libertades y derechos no puede considerarse en su dimensin absoluta sino equilibrada, para que sea ejercida por la mayor cantidad de individuos posible y de la forma ms plena posible (de acuerdo con los preceptos de los Artculos 14 y 28 de la Constitucin Nacional), y por otra parte, en que, si bien la nocin permitira remitirse a una idea autoritaria, creemos necesario sealar que lo medular no resulta la designacin del instituto que podra ser reemplazado por uno ms moderno como poder de regulacin sino su contenido. En ese orden de ideas, entendemos que debe distinguirse la existencia de dos criterios sobre el alcance que posee el poder de polica: el primero, restringido, limita sus medidas a la proteccin de seguridad, salubridad y moralidad27; el segundo, amplio, tambin posee un mbito de aplicacin destinado a la proteccin de seguridad, salubridad y moralidad, pero

Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 6 ed. actualizada, p. 527. El mismo criterio es seguido por otros autores como Canda (Conf. Canda, Fabin O., Rgimen Jurdico de la Actividad de Polica, en AA VV, Servicio Pblico, Polica y Fomento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2003, 2 ed. 2005, p. 123). 23 Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, T. 2, Captulo V, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2009, 9 ed. En favor de la postura de Gordillo, tambin se ha expresado Bidart Campos al sostener que [...] si llamamos poder de polica a todo cuanto lo incumbe al Estado para limitar razonablemente los derechos, en rigor estamos apuntando al poder liso y llano como elemento del Estado, con lo que en verdad nada nuevo agregamos con la frmula especfica del police power. De ah que personalmente no aceptamos esta acepcin amplia, porque es innecesario crear una categora especial de poder si con ella connotamos directamente al poder en cuanto capacidad total de que dispone el Estado para cumplir su fin de bienestar comn pblico (Conf. Bidart Campos, Germn J., Manual de la Constitucin Reformada, T. II, Buenos Aires, Ediar, 2006, p. 345). 24 Por motivos adicionales, Cassagne argumenta que debe mantenerse la nocin (Conf. Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, T. II, Captulo II, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 2008, p. 437). En idntico sentido encontramos a Fabin Canda (Conf. Canda, Fabin O., op. cit., p. 130 y sigs.). 25 Por primera vez dicho Tribunal Superior refiere al police power o poder de polica en los siguientes trminos: The power to direct the removal of gunpowder is a branch of the police power, which unquestionably remains, and ought to remain, with the States (Fuente: http://supreme.justia.com/us/25/419/case.html, consulta efectuada el 18-4-2011). En sntesis, decimos que adquiere su vigencia conceptual puesto que el trmino polica ya se asociaba a regulacin, por lo menos, desde el siglo XVIII. 26 Ivanega analiza particularmente la utilizacin de los conceptos poder de polica y funcin de polica, junto al alcance de cada uno de ellos (Conf. Ivanega, Miriam M., De nuevo acerca del poder de polica, LL 2007-B, 344). 27 Conf. Empresa Plaza de Toros c/ Gobierno de Buenos Aires (Fallos: 7:150).

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incluye, asimismo, la defensa y promocin de los intereses econmicos de la colectividad y su bienestar general28, tesis que rige actualmente en la Repblica Argentina. Si bien es cierto que esta ltima tesis no posea referencia expresa en el texto constitucional previo a la reforma del ao 1994, tampoco es menor que, aun en ese marco, dicho instituto se exhibe como un derecho de la sociedad que, a travs del Estado, requiere ejercer potestades para asegurar el inters pblico. En ese sentido, Linares Quintana sostiene que el Poder de Polica encuentra sustento en el Artculo 14 de la Constitucin Nacional y lo define como la potestad jurdica en cuya virtud el Estado, con el fin de asegurar la libertad, la convivencia armoniosa, la seguridad, el orden pblico, la moralidad, la salud y el bienestar de los habitantes impone, por medio de la ley y de conformidad con los principios constitucionales, limitaciones razonables al ejercicio de los derechos individuales, a los que no puede alterar ni destruir, y si bien incumbe al Poder Legislativo la apreciacin y la valoracin de los fines y la eleccin de los medios, corresponde en definitiva al Poder Judicial decidir si las limitaciones encuadran o no en el marco de la Constitucin, salvaguardando los derechos individuales29. En esta ltima lnea de pensamiento se encuentra Canda, quien define al Poder de Polica como [...] aquel ejercido por el Congreso de la Nacin, por medio del dictado de leyes en sentido formal o, excepcionalmente, por el Poder Ejecutivo por va de reglamentos con rango de ley, cuyo objeto es la adecuada tutela de ciertos bienes jurdicos calificados por posibilitar la vigencia de otros derechos a la realizacin del inters pblico, y para cuyo logro se restringen determinados derechos de los particulares, con fundamento en el Artculo 14 de la CN y respetando el lmite que surge del Artculo 28 de esta30. Balbn entiende al poder de polica o de regulacin, como la [...] potestad de ordenacin y regulacin estatal, mayor o menor, segn el modelo y las circunstancias sociales, polticas y econmicas, es decir, el poder de compresin de los derechos31, y justifica dicho poder en los Artculos 14, 19, 28 y 75 incisos 10, 12 y 13 de la Constitucin Nacional, y luego de la reforma de 1994, que incorporara tratados internacionales con jerarqua constitucional (Artculo 75, inciso 22), especficamente tambin en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Artculo 30)32, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (Artculo 29)33 y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

Conf. doctrina sentada en los casos resueltos por nuestro Mximo Tribunal en Ercolano, Agustn c/ Lanteri de Renshaw, Julieta (Fallos: 136:161), y Cine Callao (Fallos: 247:121). 29 Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, T. III, Buenos Aires, La Ley, 1998, p. 1122. 30 Canda, Fabin O., op. cit., p. 134. 31 Balbn, Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo, T. II, Buenos Aires, La Ley, 2011, p. 355. 32 Artculo 30: Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convencin, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a las leyes que se dictaren por razones de inters general y con el propsito para el cual han sido establecidas. De acuerdo a texto aprobado por Ley N 23.054. 33 Artculo 29: 1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que solo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad. 2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estar solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el nico fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los dems, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden pblico y del bienestar general en una sociedad democrtica. 3. Estos derechos y libertades no podrn, en ningn caso, ser ejercidos en oposicin a los propsitos y principios de las Naciones Unidas. De acuerdo a texto aprobado por Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin N 217 A (III), del 10 de diciembre de 1948.

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(Artculo 4)34, debido a que, en conjunto, constituye tanto el fundamento como los lmites que el concepto debe exhibir35. Asimismo, este autor considera que dicha potestad [...] es competencia del Poder Legislativo y, solo en casos de excepcin y con intervencin del Congreso, el Poder Ejecutivo puede ejercer ese poder. Ello sin perjuicio del poder regulador de los detalles de las leyes que es compartido entre el Congreso, el Presidente y los rganos inferiores36. De lo expuesto, observamos que efectivamente el Estado posee la potestad de regular o limitar derechos particulares en beneficio del inters pblico, tal como sera a nuestro entender la posibilidad de restringir el uso de aguas de su jurisdiccin, con la aclaracin de que los lmites del poder de polica y a la funcin de polica resultan entonces tambin aplicables aqu: 1) no contradiccin de un principio constitucional; 2) base legal (para el poder de polica, el fundamento es ley formal, y para la funcin de polica, si bien se requiere que se base en la existencia de un acto emanado de la Administracin pblica, el cual a su vez, en principio, debe fundarse en una ley formal); y por ltimo, 3) principio de razonabilidad. Es preciso sealar que algunos autores, cuando se refieren a la preservacin de la calidad del entorno, la aptitud del medio ambiente y del desarrollo sustentable destacan que all se encontrara presente el Poder de Polica o funcin de polica ambiental, el cual abarca el deber de todo individuo y de los Estados de defender el entorno y los elementos ambientales que lo ocupan (suelo, aire, agua, flora, fauna, paisajes, bienes histricos y culturales)37, categora que, si bien tendra algn mrito orientador, creemos no satisface la precisin necesaria para diferenciarla de otras funciones del poder de polica que podran superponerse con ella en el marco de este trabajo, mxime teniendo en cuenta el carcter estratgico de los recursos en juego. En cuanto a quin ejerce el poder de polica y la funcin de polica administrativa en el mbito geogrfico considerado, debemos preguntarnos tres cosas: es posible para el Estado argentino restringir el uso de aguas en dicha zona a embarcaciones que no sean de bandera nacional, aun cuando ella sea dispuesta unilateralmente por una ley nacional? En caso afirmativo, se trata de una facultad exclusiva o concurrente con las Provincias con litoral martimo por poseer estas el dominio de sus recursos naturales?; y, por ltimo, cul es el alcance de dicha jurisdiccin? Comenzaremos a responder los interrogantes planteados en el orden propuesto. En efecto, establecidas las leyes nacionales que delimitan el lmite exterior de la Nacin y que declaran su soberana sobre esa porcin del mar, no solo resulta posible sino obligatorio para todos los integrantes de la Administracin Pblica que tengan relacin con la materia, incluyendo a las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad, a las que corresponde velar por el cumplimiento de las disposiciones legislativas vigentes, no siendo eximente de su obligacin que quien viole la norma sea una embarcacin de bandera extranjera38. Con relacin a este tema, explica
Artculo 4: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, este podr someter tales derechos nicamente a limitaciones determinadas por ley, solo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrtica. De acuerdo a texto aprobado por Ley N 23.313. 35 Balbn, Carlos F., op. cit., p. 360 y sigs. 36 Balbn, Carlos F., op. cit., p. 382. 37 Botassi, Carlos, Poder de polica ambiental, en AA VV, Servicio Pblico, Polica y Fomento, op. cit., pp. 513-526. 38 Sostenemos que no debe confundirse esta situacin con el conocido derecho de paso inocente establecido en el Artculo 17, sigs. y concs. de la CNUDM. En efecto, el paso debe ser rpido e ininterrumpido mientras no sea perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereo y debe efectuarse con arreglo a lo dispuesto en la CNUDM y otras normas de derecho internacional. No obstante, se admite la detencin y el
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Mariani de Vidal que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin tuvo oportunidad de expedirse al efecto en los autos Cheog Yang Fisheries Co. Ltd. y otro c/ Prefectura Naval Argentina del 6 de abril de 1993 (Fallos: 316:631), en ocasin en que se discuta la validez de sanciones de multa y decomiso de una partida de calamares impuestas a un buque pesquero de bandera coreana arrestado por la Prefectura Naval Argentina por hallarse capturando calamares a una distancia de 198,4 millas marinas de la Isla Rasa, sin contar con el permiso de pesca exigido por los Artculos 1 y 2 de la Ley N 17.500 (y sus modificatorias), y se pronunci afirmativamente respecto de la validez de las sanciones impuestas por haberse situado la embarcacin dentro del lmite establecido por las normas referidas39. En otras palabras, los tribunales convalidaron las potestades nacionales y el lmite calculado sobre la base de la ley antedicha, aun cuando se trataba de una declaracin unilateral legal y de que el infractor era un extranjero. En este sentido, la CSJN, en un fallo previo al ya comentado, haba aceptado la constitucionalidad y existencia de un poder de regulacin sobre la navegacin a partir de instrumentos nacionales como el Digesto Martimo y Fluvial y, posteriormente, por el Registro de la Navegacin Martima, Fluvial y Lacustre (Reginave), aprobado este ltimo por Decreto N 4.516 del ao 1973, por lo que se entenda, entonces, que dichas normas se cristalizan en la ejecucin, en el mbito de su jurisdiccin, por la Prefectura Naval Argentina a travs de la imposicin de multas, como un medio posible de velar por el cumplimiento de leyes y reglamentos del pas40. En cuanto al segundo punto, entendemos que se trata de una facultad exclusiva de la Nacin, en atencin a que la Defensa Nacional, la integridad territorial y la soberana nacional son bienes cuya tutela se encuentran a cargo del Estado Nacional y no de las provincias, aun cuando efectivamente ellas tengan el dominio de sus recursos naturales. Asimismo, si se opusiera el argumento de que no es posible emparentar la proteccin de los recursos naturales que se encuentran en dicha porcin del espacio martimo al rgimen aplicable para la Defensa Nacional, solo cabra decir que, actualmente, en materia de pesca, el Estado Nacional y las provincias han adoptado una organizacin regulada por la autoridad nacional y por las provincias (el Rgimen Federal de Pesca establecido por la Ley N 24.922), donde se han delimitado los alcances del dominio y jurisdiccin de cada una de ellas (Artculos 3 y 4)41.

fondeo, pero solo en la medida en que constituyan incidentes normales de la navegacin o sean impuestos al buque por fuerza mayor o dificultad grave, o se realicen con el fin de prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en peligro o en dificultad grave. 39 Mariani de Vidal, Marina, Derechos Reales, T. 1, Buenos Aires, Zavala, 2004, 7 ed., p. 286 y sigs. 40 CSJN, causa Samuel Gutnisky S.A.I.C. s/ apelacin disposicin - D.P.S.J.J.S. 1, N 453/87 de la Prefectura Naval Argentina (Fallos: 312:385 del 28-3-1989), comentado por Simone, Osvaldo B., Poder de Polica de la navegacin, ED, vol. 179, pp. 932-936. 41 Ley N 24.922, Artculo 3: Son del dominio de las provincias con litoral martimo y ejercern esta jurisdiccin para los fines de su exploracin, explotacin, conservacin y administracin, a travs del marco federal que se establece en la presente ley, los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las lneas de base que sean reconocidas por la legislacin nacional pertinente. Artculo 4: Son de dominio y jurisdiccin exclusivos de la Nacin, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la Zona Econmica Exclusiva argentina y en la plataforma continental argentina a partir de las doce (12) millas indicadas en el artculo anterior. La Repblica Argentina, en su condicin de Estado ribereo, podr adoptar medidas de conservacin en la Zona Econmica Exclusiva y en el rea adyacente a ella sobre los recursos transzonales y altamente migratorios, o que pertenezcan a una misma poblacin o a poblaciones de especies asociadas a las de la Zona Econmica Exclusiva argentina.

Sin perjuicio de lo anterior, se impone un factor tcnico que no puede ser soslayado: la existencia de este rgimen tiene en miras la proteccin del inters pblico nacional, evitando que las legislaciones provinciales puedan dejar la puerta abierta a una afectacin del recurso por no resultar complementarias entre s. Se podra inferir tambin que ha operado una delegacin en favor de coordinar polticas nacionales que permitan, especialmente, la proteccin de los recursos naturales. Asimismo, existe otro fundamento de orden prctico para llevar adelante la proteccin de los recursos naturales: los medios tecnolgicos capaces de ejecutar la tarea se encuentran bajo la rbita de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas de Seguridad, ambas carteras ministeriales nacionales42. Todo ello lleva a concluir que se trata de una facultad exclusiva de la Nacin, aunque en materia de proteccin de recursos pesqueros podra decirse que, a pesar de considerarse concurrente con las provincias ribereas, ella es ejercida de facto nicamente por la Nacin. Finalmente, el interrogante que tal vez sea el punto ms complejo de resolver es el alcance de la jurisdiccin43. Segn Canda en su clasificacin de bienes jurdicos pareciera no existir duda acerca de que todo lo atinente a la Defensa Nacional podra ser objeto de limitacin por parte del Estado Nacional44. En nuestra opinin, corresponde extender el concepto de seguridad ambiental, la que se entiende como incluida en la proteccin a los recursos naturales, pues dichos bienes
Por ejemplo, el empleo de sistemas satelitales. Si bien el ncleo del presente trabajo se encuentra signado por la cuestin referida al poder de polica, es necesario mencionar aunque sea liminarmente el concepto de jurisdiccin para luego distinguirlo de competencia, evitando as la habitual confusin que se genera durante la formacin de grado. En ese orden de ideas, jurisdiccin proviene etimolgicamente de la expresin ius dicere o ius dictio, que significa decir o declarar el derecho. En ese sentido, siguiendo a Ricardo Haro, sostenemos que la jurisdiccin consiste en [...] la funcin del poder del Estado que, ejercida por rganos pblicos especializados, acta la voluntad de la ley mediante la dilucidacin tanto de las controversias jurdicas que le son sometidas, como en la represin de los delitos y en la ejecucin de sus consiguientes resoluciones (Haro, Ricardo, Competencia Federal, Buenos Aires, LexisNexis, 2006, p. 6). La funcin jurisdiccional del Estado es de gran importancia. En ese sentido, posee una funcin moderadora, reparadora y sancionadora de los conflictos; siendo la administracin de justicia una funcin pblica en la que el Estado posee el monopolio de su realizacin y es, en consecuencia, expresin de su soberana (Haro, Ricardo, op. cit., p. 8); adems, el mismo autor agrega que la funcin jurisdiccional del Estado busca efectivizar el fin, el valor o el inters que la norma jurdica tiende a proteger, a travs de la coercibilidad propia del derecho o mediante permisos, mandatos o prohibiciones (Haro, Ricardo, op. cit., p. 9). Al respecto, se argumenta que debe entenderse a la jurisdiccin como una facultad de administrar justicia que posee el Estado a travs de los jueces, pero que ese ejercicio es reglamentario de cada rama jurisdiccional, y que en esta cuestin es llamada competencia (Saigg de Piccione, Betty R., Competencia Federal en el Mar Territorial Argentino en materia ambiental pesquera, Buenos Aires, Lajouane, 2007, p. 56). Cuando hablamos de competencia (con referencia a la competencia de los tribunales ordinarios) su conceptualizacin es mucho ms sencilla y se refiere generalmente al mbito, extensin o alcance en el que un rgano v. gr. el Poder Judicial puede ejercer jurisdiccin (Haro, Ricardo, op. cit., p. 9). Asimismo, el autor aclara que [...] la jurisdiccin es la potestad o funcin tomada en forma total y completa, mientras que la competencia es la delimitacin parcial del ejercicio siempre plenario de la jurisdiccin, demarcada ya sea en razn de la materia, del territorio, de las personas, del grado, del turno). De all ese famoso principio general del derecho que expresa los jueces deben ejercer su jurisdiccin en la medida de su competencia. Cmo se congenia todo lo expresado hasta el momento? La jurisdiccin es la potestad de administrar justicia, mientras que la competencia determina los lmites de dicha administracin, la cual se realiza a travs de los jueces quienes, en definitiva, ejercen aquella facultad. En suma, la competencia es un problema de neto corte procesal y con acierto se la define como [...] el grado de aptitud que la ley confiere a un rgano jurisdiccional frente a otros rganos de la jurisdiccin, delimitando y regulando las relaciones entre unos y otros (Haro, Ricardo, op. cit., p. 15). 44 A favor de considerar que en la zona contigua el Estado no ejerce soberana pero s un poder de polica en relacin con la seguridad del pas, comprensiva de la seguridad militar, sanitaria y de navegacin, se ha pronunciado Mariani de Vidal en la obra ya referida, citando a Charles Rousseau para fundamentar su tesis (Mariani de Vidal, Marina, op. cit., p. 287).
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son de trascendental y estratgica importancia para el Estado y el conjunto de sus habitantes. De all que su cumplimiento puede ser exigido independientemente de que no exista soberana plena sobre dicho espacio. Coincidimos con Bustos Ramrez, quien sostiene que para arribar a esta solucin jurdica es necesario verificar cada caso en que se encuentren involucrados bienes jurdicos que la sociedad busca preservar, a fin de posibilitar el ejercicio de los dems derechos y la realizacin del inters comn. Esos bienes son: bienes jurdicos estructurales, sin los cuales la sociedad no existira (libertad, vida, salud), ya sean estos bienes individuales; bienes jurdicos funcionales, referidos al funcionamiento del sistema social (medio ambiente, erario pblico, seguridad en el trfico), se trate de bienes colectivos; bienes jurdicos institucionales, vinculados a procesos para que los sujetos puedan interrelacionarse (garantas individuales, administracin de justicia, fe pblica); bienes jurdicos de control, relacionados con las vas para asegurar el poder del Estado (seguridad interior y exterior)45. No obstante lo antedicho, la Ley N 17.094 que estableci el lmite martimo nacional dispona en su Artculo 3 que La libertad de navegacin y aeronavegacin no queda afectada por las disposiciones de la presente ley, concepto mantenido en la reforma de la Ley N 23.698, cuyo Artculo 4 dispone que [...] la zona contigua argentina se extiende ms all del lmite exterior del mar territorial, hasta una distancia de veinticuatro (24) millas marinas medidas a partir de las lneas de base que se establecen en el Artculo 1 de esta ley. La Nacin Argentina en ejercicio de su poder jurisdiccional podr en esta zona prevenir y sancionar las infracciones a sus leyes y reglamentos en materia fiscal, sanitaria, aduanera y de inmigracin, que se cometan en su territorio o en su mar territorial46, sin perjuicio de las exenciones parciales o totales que legalmente se determinen47. Asimismo, el Artculo 5 de la de la misma Ley N 23.968 (junto al Decreto N 2.623/1991 en su Artculo 2), establece que La zona econmica exclusiva argentina se extiende, ms all del lmite exterior del mar territorial, hasta una distancia de doscientas (200) millas marinas a partir de las lneas de base que se establecen en el Artculo. 1 de la presente ley. En la zona econmica exclusiva de la Nacin Argentina ejerce derechos de soberana para los fines de la exploracin y explotacin, conservacin y administracin de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploracin y explotacin econmica de la zona, tal como la produccin de energa derivada del agua, de las corrientes y de los vientos. Las normas nacionales sobre conservacin de los recursos se aplicarn ms all de las doscientas (200) millas marinas, sobre las especies de carcter migratorio o sobre aquellas que intervinieren en la cadena trfica de las especies de la zona econmica exclusiva argentina. En consecuencia, es posible sostener que el Estado Nacional ha reservado para s los derechos de soberana sobre la porcin de mar hasta el lmite de su zona econmica exclusiva, aunque con la salvedad de que ello aplica exclusivamente a los recursos naturales y la produccin energtica a partir de viento, agua y corrientes, con el poder, incluso en un caso especfico (proteccin de las especies de carcter migratorio o sobre aquellas que intervinieren en la cadena trfica de las especies pertenecientes a la ZEE) de efectuar el control por fuera de la milla 200.

Conf. Bustos Ramrez, Juan, Manual de Derecho Penal, Parte Especial, Barcelona, Ariel, p. 6, citado por Gonzlez-Salas Campos, Ral, La teora del bien jurdico en el Derecho Penal, Mxico, Oxford University Press, 2001, 2 ed., p. 46, y finalmente citado por Canda, Fabin O., op. cit., p. 136. 46 Conf. Ley N 23.698 (BO: 27.178, del 5-12-1991). 47 Mariani de Vidal, Marina, op. cit., p. 293.

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Teniendo en cuenta la declaracin legal efectuada por el Estado Argentino, los bienes jurdicos en juego y en el entendimiento de que las libertades de aeronavegacin y navegacin no son absolutas sino que deben armonizarse con el resto de los derechos, es posible sostener que fuera del mar territorial el Estado Nacional desarrolla tambin derechos de soberana hasta el lmite exterior de la ZEE pues, en virtud de los derechos sobre sus recursos naturales es que deben instrumentarse medidas, a travs del poder de polica o de polica, que se convertirn en distintos tipos de limitaciones vlidas a) reglamentaciones, prohibiciones y rdenes; b) concesin de permisos o autorizaciones; c) coercin a travs de la aplicacin de penas y el uso de la fuerza48, sobre todos aquellos que ingresen o interacten dentro de los diferentes espacios martimos. Sostener la postura contraria implicara avalar que la pretendida libertad de navegacin o aeronavegacin se vuelva absoluta, inclusive frente a la irrenunciable obligacin de proteccin que pesa sobre el Estado Nacional frente sus ciudadanos, inclusive cuando se generen graves daos ambientales. IV. DISPOSICIONES DE LA CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE DERECHO DEL MAR COINCIDENTES CON EL PODER DE POLICA. AMPLIACIN DEL CONCEPTO. La Convencin nos invita a reflexionar sobre el concepto de seguridad. Al respecto, se refiere al concepto en sentido lato, al reglar cuestiones que ya mencionamos, como el paso inocente (con sus requisitos de validez), el deber de los Estados ribereos de prestar auxilio para garantizar la seguridad martima y del rea49, o el comportamiento general que debern tener los Estados en relacin con la Zona50. Para ahondar en el aspecto central de este trabajo, la Convencin establece diversas normas que autorizan y hasta obligan al Estado ribereo a asegurar medidas adecuadas de conservacin y administracin, especialmente en materia de pesca y como ya hemos expuesto al mencionar el Artculo 61 (referido a la conservacin de recursos vivos), por cuanto dispone que estas medidas deben prestar, adems, una especial atencin en la preservacin de los recursos existentes en la ZEE y autorizar la participacin de las organizaciones regionales de pesca. No obstante, ello no implica que hablemos de derechos de soberana ilimitados e irrestrictos por parte del Estado ribereo, sino que las medidas adoptadas deben estar orientadas a obtener el mximo rendimiento sostenible basndose en la informacin cientfica de acuerdo con las circunstancias ambientales y econmicas que correspondan (incluso las necesidades de las comunidades pesqueras ribereas y los Estados en desarrollo), as como deben tener en cuenta
Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, T. IV, Buenos Aires, El Ateneo, 1947, p. 18 y sigs. Conf. Artculo 98, CNUDM: Todo Estado exigir al capitn de un buque que enarbole su pabelln que, siempre que pueda hacerlo sin grave peligro para el buque, su tripulacin o sus pasajeros: a) Preste auxilio a toda persona que se encuentre en peligro de desaparecer en el mar; b) Se dirija a toda la velocidad posible a prestar auxilio a las personas que estn en peligro, en cuanto sepa que necesitan socorro y siempre que tenga una posibilidad razonable de hacerlo; c) Caso de abordaje, preste auxilio al otro buque, a su tripulacin y a sus pasajeros y, cuando sea posible, comunique al otro buque el nombre del suyo, su puerto de registro y el puerto ms prximo en que har escala. 2. Todo Estado ribereo fomentar la creacin, el funcionamiento y el mantenimiento de un servicio de bsqueda y salvamento adecuado y eficaz para garantizar la seguridad martima y area y, cuando las circunstancias lo exijan, cooperar para ello con los Estados vecinos mediante acuerdos mutuos regionales. 50 Conf. Artculo 138, CNUDM: El comportamiento general de los Estados en relacin con la Zona se ajustar a lo dispuesto en esta Parte, a los principios incorporados en la Carta de las Naciones Unidas y a otras normas de derecho internacional, en inters del mantenimiento de la paz y la seguridad y del fomento de la cooperacin internacional y la comprensin mutua.
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el arte de pesca empleado, entre otros estndares mnimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales. Podra sostenerse que la pesca ilegal no es una actividad que pueda poner en riesgo la paz y la seguridad internacional. En verdad s lo es, y asimismo, este fue el criterio seguido por la Tercera Conferencia en una cuestin que se refleja en el Artculo 19, inciso i) de la Convencin51. Al referirse al derecho de paso inocente por el mar territorial (equivalente al territorio mismo del Estado ribereo), la Convencin faculta expresamente al Estado ribereo para dictar de conformidad con esta y con el Derecho Internacional las leyes y reglamentos relativos a l (Artculo 21, CNUDM). En efecto, el Estado ribereo puede adoptar la reglamentacin que estime pertinente sobre diversas materias entre las que, a los fines del presente trabajo, deben mencionarse: la seguridad de la navegacin y la reglamentacin del trfico martimo, la proteccin de las ayudas a la navegacin y de otros servicios e instalaciones, la conservacin de los recursos vivos del mar, la prevencin de infracciones a sus leyes y reglamentos de pesca, la preservacin de su medio ambiente y su prevencin, reduccin y control de la contaminacin, junto a la prevencin de las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros fiscales, de inmigracin y sanitarios52. Con relacin al derecho de paso inocente, el Estado ribereo puede tomar todas las medidas que considere necesarias para impedir todo paso que no sea inocente en su mar territorial, as como establecer el cumplimiento de condiciones de admisin de buques en aguas internas y exigir su cumplimiento53. Asimismo, prosiguiendo con el anlisis de los distintos espacios martimos a la luz de la Convencin, el Estado ribereo est autorizado para prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, lo que en otras palabras significa el poder de polica pacficamente aceptado en la doctrina nacional54. En la ZEE, el Estado ribereo posee derechos de soberana de conformidad con lo prescripto en el Artculo 56 de la Convencin, respecto a fines exploratorios, conservacin de recursos (vivos y no vivos), aguas subyacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y respecto a otras actividades con miras a la exploracin y explotacin econmicas de la zona, tal como la produccin de energa derivada del agua, de las corrientes y de los vientos. De acuerdo a lo antedicho, advertimos que entre los derechos soberanos reconocidos en la CNUDM se destacan con relacin al objeto de nuestro trabajo la conservacin de los recursos vivos y el reconocimiento de conservacin de otras actividades con miras a la exploracin y explotacin econmica de la zona econmica exclusiva. En tal sentido, afirmamos que la Convencin reconoce la defensa de estos intereses a travs de medidas de conservacin y, al mismo tiempo, les otorga carcter de derechos de soberana; puede sostenerse que nada impide aplicar la doctrina del poder de polica en la ZEE, e incluso ms all de esta si consideramos los espacios por donde transitan las especies transzonales.
El artculo referido, al tratar el significado del derecho de paso inocente, considera perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereo si ese buque realiza diversas actividades en el mar territorial, contemplando, entre otras, expresamente las actividades de pesca (inciso i). 52 Que luego se autoriza a efectuar ms all del mar territorial, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N 23.698 y concs. 53 Con el poder, incluso, de suspender la navegacin en reas determinadas de su mar territorial con sujecin a requisitos de fondo, forma y procedimiento (Conf. Artculo 25, CNUDM). 54 Conf. Artculo 33, inciso 1, CNUDM, que al tratar la zona contigua en su parte pertinente expresa: [...] el Estado ribereo podr tomar las medidas de fiscalizacin necesarias para: a) Prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigracin o sanitarios [...]; b) Sancionar las infracciones de esas leyes y reglamentos [...].
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Esta ltima est sustentada en que toda vez que ese reconocimiento es expreso en la Convencin y en la materia que nos interesa la proteccin de los recursos pesqueros, encuentra fundamento en los dos derechos soberanos que hemos sealado: el referido a la conservacin de los recursos vivos y el reconocimiento de conservacin de otras actividades con miras a la exploracin y explotacin econmicas de la Zona Econmica Exclusiva; y lo expresado en su inciso 1.iii) que reconoce derechos, jurisdiccin y deberes en la proteccin y preservacin del medio marino. A su vez, es necesario mencionar que el mismo Artculo 56 de la Convencin sostiene que el Estado ribereo debe tener en cuenta los derechos y deberes de los dems Estados, a fin de actuar de modo compatible con las dems disposiciones de la Convencin. Cules son estos derechos? El Artculo 58 nos da la respuesta. En efecto, se trata de la libertad en la navegacin, sobrevuelo, tendido de cables y tuberas submarinas55 y otros usos del mar internacionalmente legtimos relacionados con dichas libertades compatibles con las dems disposiciones de la Convencin56. Ahora bien, estos derechos de los dems Estados no son absolutos, sino que deben tener debidamente en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereo, en cumplimiento de sus leyes y reglamentos57. Otra de las disposiciones de gran importancia es el Artculo 61 de la Convencin por cuanto trata de la conservacin de los recursos vivos por parte del Estado ribereo. Al respecto, esa disposicin indica que este determinar (previo estudios cientficos) la captura permisible de los recursos vivos en la Zona Econmica Exclusiva asegurando su preservacin y permitiendo la cooperacin de organizaciones internacionales, regionales o subregionales. Lo expuesto hasta aqu nos mueve a preguntarnos si existe un criterio amplio para el Estado ribereo en materia de su competencia. En nuestra opinin, la respuesta es negativa en un sentido irrestricto. Aunque es una situacin extremadamente importante, los autores de la Convencin fueron sabios al establecer un equilibrio de criterios. El Estado ribereo tiene un gran poder como custodio del medio ambiente marino inmediato y mediato a su litoral, pero al mismo tiempo, el lmite de sus medidas es que debe garantizar la preservacin o el restablecimiento de las poblaciones de las especies involucradas con el objeto de que puedan producir el mximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y econmicos pertinentes58. Otro de los puntos de referencia que debe tener en cuenta el Estado ribereo al preservar o restablecer la poblacin de las especies involucradas son los efectos que sus medidas puedan tener sobre otras especies que, por encontrarse asociadas con las capturadas o sean dependientes de ellas, puedan ver seriamente amenazada su reproduccin. Su contracara se encuentra en el Artculo 62, referido a la utilizacin de los recursos vivos, segn el cual, aunque el Estado ribereo deber garantizar su utilizacin ptima59, ello no implica necesariamente su depredacin sino el empleo de criterios sostenibles a fin de no

Conf. Artculo 87 de la CNUDM. El inciso 2 agrega que los Artculos 88 a 115 y otras normas pertinentes de derecho internacional se aplicarn a la zona econmica exclusiva en la medida en que no sean incompatibles con la Convencin. 57 Conf. Artculo 58, inciso 3, CNUDM. 58 Incluyendo las necesidades econmicas de las comunidades pesqueras ribereas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, considerando las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y otros estndares internacionalmente recomendados. 59 El mismo Estado ribereo determinar la cuota de captura de los recursos vivos de la zona econmica exclusiva. En caso de que el Estado ribereo no posea capacidad para explotar toda la captura permisible, dar acceso a otros Estados a su excedente mediante tratados internacionales.
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perder de vista la importancia de estos recursos para la propia economa del Estado ribereo y sus dems intereses nacionales. Por otra parte, existen poblaciones de peces que se encuentran dentro de la ZEE de dos o ms Estados ribereos o, como en el caso de la Repblica Argentina, dentro de la ZEE y en un rea adyacente a esta. Si bien ya nos hemos referido a la cuestin de las famosas especies transzonales (tambin conocidas como altamente migratorias), la Convencin ha regulado esta cuestin estableciendo que un Estado ribereo como la Argentina debe procurar junto con los Estados que efecten la pesca de estas especies, la adopcin de medidas directas e indirectas necesarias para la conservacin de esas poblaciones en el rea adyacente60. Por ltimo, es clave en nuestro anlisis lo dispuesto por la Convencin en su Artculo 73, referido a la Ejecucin de leyes y reglamentos del Estado ribereo. En el caso de nuestro pas, como Estado ribereo en el ejercicio de sus derechos de soberana para la exploracin, explotacin, conservacin y administracin de los recursos vivos de la ZEE, le permite legislar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos dictados de conformidad con la Convencin, incluidas las visitas, inspecciones, apresamiento e iniciacin de procedimientos judiciales. V. CONCLUSIN. El concepto Derechos de Soberana que define la ZEE, a pesar de limitaciones, permite la aplicacin del poder de polica no solo como un derecho sino como una obligacin. El poder de polica debe encontrarse presente toda vez que un buque ingresa en la ZEE de un Estado costero, pues esta rea se encuentra bajo control directo o indirecto del Estado ribereo. A fin de explicar nuestra posicin en el presente trabajo, es necesario considerar que uno de los pilares de la actividad pesquera es la determinacin de la posicin de las embarcaciones, hecho que permite dar cumplimiento a su cometido la efectiva pesca que combina mayores cantidades obtenidas en menor tiempo posible, siendo primordiales las cartas de navegacin y las herramientas tecnolgicas del mundo moderno que permiten observar las zonas crticas y conocer el posicionamiento de los buques a travs de la teledeteccin y el monitoreo satelital61. Lo anterior lleva a la conclusin de que si el conocimiento efectivo de la posicin es posible para la actividad pesquera, resulta natural extenderlo para el sometimiento de dichas embarcaciones a la jurisdiccin en la que se encuentren. Asimismo, corresponde estar a la finalidad del legislador en las normas referidas en este estudio, las que, con un criterio de previsibilidad, intentan razonable y cuidadosamente organizar el control de la ZEE, con especial hincapi en su acceso, trnsito y salida, adoptando las medidas necesarias para evitar incidentes. Cmo se puede compatibilizar el ejercicio del poder de polica por parte de la Repblica Argentina en la ZEE y el rea adyacente? Todo Estado Parte de la Convencin debe, en el
Conf. Artculos 63 y 64, CNUDM. A ttulo informativo, la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (luego Subsecretara de Pesca y Agricultura y actualmente Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca) estableci el marco normativo del monitoreo y control satelital de buques destinados a la pesca. Al respecto, cabe mencionar Resolucin SAGPyA N 367/1998 (reglamentacin del Sistema de Monitoreo); Resolucin SAGPyA N 492/2000 (Establecimiento de Etapa de Mantenimiento); Resolucin CFP N 6/2002 (Sistema de Control Satelital); Resolucin CFP N 11/2002 (Irregularidades en la Transmisin de Seales); y finalmente, la Disposicin SSPyA N 2/2003 (Buques Pesqueros, Sistema de Posicionamiento).
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cumplimiento de sus disposiciones, proteger los recursos (vivos y no vivos), as como a los buques que transitan dentro de las reas referidas, incluso para garantizar el cumplimiento del derecho de paso inocente. En tal sentido, sera irrazonable sostener que una especie transzonal (que se desplaza en la ZEE y en el rea adyacente) se encuentre a su riesgo y totalmente desprotegida en la milla 201 pero, simultneamente, se encuentre asegurada cuando traspasa el umbral de la milla 200. De hecho, el Artculo 41 de la Constitucin Nacional se presenta como un elemento que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias de proteccin toda vez que ordena: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales. Asimismo, y en consonancia con lo estipulado en el texto constitucional, debe tenerse en cuenta para la correcta interpretacin de la Convencin, que no solo se establecen all previsiones con arreglo a la proteccin de los Estados ribereos en relacin con las pretensiones de terceros Estados sobre los espacios martimos y sus recursos, sino que se erige como la medida de la responsabilidad internacional estatal para la proteccin especial de aquellos bienes que, aunque ocasionalmente presentes en una jurisdiccin, proyectan su influencia sobre el medio marino mundial y, por lo tanto, merecen el mayor grado de tutela. No puede sostenerse que la proteccin del medio ambiente posea un propsito meramente declarativo, sino que, por el contrario, es correcta la hermenutica orientada al equilibrio productivo y la preservacin futura mediante la proteccin efectiva de este derecho. Creemos que la proteccin del medio ambiente debe ser entendida en este caso como una de las mximas preocupaciones en la organizacin actual del Estado, incluyendo a las autoridades pblicas que fiscalizan esta actividad. Los numerosos casos de pesca ilegal y el incremento de la sobrepesca, junto a la consecuencia que estos hechos tendrn en un corto a mediano plazo, no pueden pasar desapercibidos para un funcionario pblico razonable y prudente. Por ello, no es excesivo sealar que deben adecuarse los medios necesarios para que la polica administrativa pueda prevenir y resolver situaciones como las planteadas en el presente trabajo. En ese sentido, el poder de polica requiere que la vigilancia estatal no solo se aplique a los Estados o empresas contratantes que poseen un permiso de pesca, sino que adems se extienda a los sujetos no contratantes, como los buques que realizan pesca ilegal dentro de la ZEE y las zonas de jurisdiccin local, as como tambin podra (de acuerdo con las pautas que establece la Convencin) ejercer un control ms all de la milla 201. El Derecho Internacional posee entre sus caractersticas esenciales la particularidad de un dinamismo poco habitual en la legislacin interna. Esta situacin obliga a que cada norma deba ser interpretada conforme a los contextos actuales y, en este sentido, la situacin presente obliga a plantearse un incremento de las facultades del Estado ribereo en lo que respecta al poder de polica. La sobrepesca especialmente en los ltimos aos es una lamentable realidad que se registra en todo el orbe. Sin embargo, esto no justifica ser un simple testigo de la situacin. La Repblica Argentina, con su importante litoral, tanto desde el punto de vista biolgico como estratgico, debe adecuarse a la situacin actual del problema y adoptar medidas concretas tendientes a evitar la profeca de un mar sin recursos vivos.
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No se trata de cualquier mar, ni de cualquier recurso. Esta nueva realidad y la interpretacin dinmica de la norma requieren el cambio propuesto, ampliando y rediseando las facultades en lo que concierne al poder de polica y al ejercicio de la funcin de polica, particularmente en el rea que comprende los intereses martimos de la Nacin. Con este propsito, deber propugnarse la mayor interrelacin desde los eslabones que tienen a su cargo el fundamento normativo de las medidas de regulacin propuestas hasta aquellos que tienen la responsabilidad de la ejecucin o del control de su cumplimiento, siendo esencial entonces, luego de la instrumentacin jurdica de las medidas, la concatenacin de los aspectos cientfico-tcnicos que permitan apoyar los esfuerzos de las Fuerzas Armadas en particular la Armada Argentina y de Seguridad especialmente la Prefectura Naval Argentina para que la tutela sobre los recursos en peligro sea plena y efectiva. En definitiva, se trata de una seguridad que es un valor que debe guiar la conducta del Estado frente a actividades que, directa o indirectamente, se vinculan con la vida o la salud de sus habitantes segn lo dispuesto en el Artculo 41 de la Constitucin Nacional, es decir, un derecho que no solo afecta a las actuales generaciones, sino tambin a las futuras.

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