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Strasbourg, le 3 janvier 2011 Etude no 494 / 2008 CDL-AD(2010)040 Or. angl.

COMMISSION EUROPENNE POUR LA DMOCRATIE PAR LE DROIT (COMMISSION DE VENISE)

RAPPORT SUR LES NORMES EUROPENNES RELATIVES LINDPENDANCE DU SYSTME JUDICIAIRE : PARTIE II LE MINISTRE PUBLIC Adopt par la Commission de Venise lors de sa 85e session plnire (Venise, 17-18 dcembre 2010)

sur la base des observations de M. James HAMILTON (membre supplant, Irlande) M. Jrgen Steen SRENSEN (membre, Danemark) Mme Hanna SUCHOCKA (membre, Pologne)

Ce document ne sera pas distribu en runion. Prire de vous munir de cet exemplaire. www.venice.coe.int

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Table des matires

I. Introduction.................................................................................................................. 3 II. Textes applicables....................................................................................................... 3 III. Diversit de modles ............................................................................................... 4 A. Convergence des systmes........................................................................................... 4 B. Qualits des procureurs.............................................................................................. 5 C. Risques de dcisions incorrectes et dingrence ..................................................... 5 D. Principaux modles dorganisation du ministre public .......................................... 6 a. Indpendance interne et externe .................................................................... 7 E. Procureur gnral........................................................................................................ 8 a. Nomination et rvocation ........................................................................................... 8 b. Responsabilit publique du ministre public .............................................................. 9 F. Procureurs, en dehors du procureur gnral ...........................................................10 a. Nomination ...............................................................................................................10 b. Discipline ..................................................................................................................11 c. Garanties de non-ingrence dans les travaux des procureurs, en dehors du procureur gnral .............................................................................................................................11 d. Immunit, rserve et scurit....................................................................................12 G. Conseil des procureurs..............................................................................................13 H. Rmunration et formation ........................................................................................13 I. Risques de pouvoirs excessifs du ministre public pour lindpendance du systme judiciaire ..............................................................................................................14 a. Pouvoirs de poursuite en dehors du domaine du droit pnal.....................................15 J. Conclusion..................................................................................................................16

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I.

Introduction

1. Par une lettre date du 11 juillet 2008, la prsidente de la commission des questions juridiques et des droits de lhomme de lAssemble parlementaire, Mme Dubler-Gmelin, a pri la Commission de Venise de donner un avis sur les normes europennes relatives lindpendance du systme judiciaire . La commission tait intresse tant par une prsentation de lacquis existant que par des propositions de dveloppement, sur la base dune analyse comparative tenant compte des principales familles de systmes juridiques en Europe . 2. Si des recommandations figurent dans le prsent rapport, cest aussi la demande de la prsidente de la commission des questions juridiques et des droits de lhomme de lAssemble parlementaire qui souhaite que les normes europennes soient perfectionnes. 3. La commission a confi la rdaction du prsent rapport sa sous-commission sur le pouvoir judiciaire, qui a dcid dlaborer deux rapports sur lindpendance du systme judiciaire, lun traitant des juges (CDL-AD(2010)004, adopt lors de la 82e session plnire, 12-13 mars 2010), lautre du ministre public, prpar sur la base des observations de M. Hamilton (CDL-JD(2009)007), de M. Srensen (CDL-JD(2008)005) et de Mme Suchocka (CDL-JD(2008)004). 4. Le prsent rapport a t adopt par la Commission de Venise lors de sa 85e session plnire (Venise, 17-18 dcembre 2010) la suite des discussions menes au sein de la sous-commission sur le pouvoir judiciaire les 3 juin et 16 dcembre 2010 et de la session plnire du 4 juin 2010.

II.
5.

Textes applicables
Un certain nombre de documents internationaux porte sur les procureurs, dont : la Recommandation Rec(2000)19 du Comit des Ministres du Conseil de lEurope sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale, les Principes directeurs applicables au rle des magistrats du parquet de 1990 (ONU), les normes de responsabilit professionnelle et la Dclaration des droits et devoirs essentiels des procureurs et poursuivants de 1999 (Association Internationale des Procureurs), la Dclaration de Bordeaux du Conseil consultatif de juges europens (CCJE) et du Conseil consultatif de procureurs europens (CCPE) intitule Juges et procureurs dans une socit dmocratique , les lignes directrices europennes sur lthique et la conduite des membres du ministre public (Conseil de lEurope, les Lignes directrices de Budapest , 2005).

6. Dans plusieurs avis, la Commission de Venise a eu loccasion de formuler des recommandations sur les dispositions constitutionnelles et la lgislation relatives au ministre public, voir la partie II du projet de Vademecum sur le systme judiciaire (CDL-JD(2008)001).

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III.

Diversit de modles

7. Les systmes de justice pnale varient dans le monde en gnral, et en Europe en particulier. Ils sont ancrs dans des cultures juridiques diverses et il nexiste pas de modle uniforme applicable tous les Etats. On observe par exemple dimportantes diffrences entre les systmes accusatoires par nature et les systmes inquisitoires, entre les systmes dans lesquels un magistrat diligente lenqute et ceux dans lesquels un procureur non judiciaire ou la police dirige lenqute. Dans certains systmes, les poursuites sont obligatoires (principe de lgalit), et dans dautres, le procureur a toute latitude pour ne pas exercer de poursuites lorsque lintrt public ne lexige pas (principe dopportunit). Il arrive aussi que des non-professionnels, jurs, assesseurs ou juges non professionnels, participent la procdure dtablissement des faits et/ou dapplication de la loi, ce qui a des consquences pour les rgles de procdure pnale et la preuve. Certains systmes autorisent des poursuites prives contrairement dautres qui excluent cette possibilit ou ne ladmettent que sur une base limite. Des systmes reconnaissent les intrts de la victime dans le rsultat de la procdure pnale en tant que partie civile tandis que dautres reconnaissent uniquement un combat entre le procureur, qui reprsente le public ou lEtat, et laccus. 8. Les rapports entre la police et le ministre public varient aussi. Dans de nombreux pays, la police suit en principe les instructions du procureur bien quelle bnficie souvent dans la pratique dune indpendance fonctionnelle. Dans dautres, elle est en principe indpendante. Dans un troisime modle, police et parquet sont intgrs. 9. Au fil des sicles, les systmes europens de justice pnale se sont largement interpntrs de sorte quil nexiste probablement pas aujourdhui de systme pur qui nait import dimportants lments de lextrieur. Par exemple, le jury, qui trouve son origine dans la common law, a t trs largement adopt par dautres cultures juridiques. Le ministre public proprement dit en tant quinstitution tait inconnu de la common law mais se retrouve aujourdhui dans tous les systmes de common law au point que son origine, qui est le droit civil, est souvent oublie des avocats. On peut certainement affirmer que cette interpntration des systmes a permis une certaine convergence qui nest pas toujours reconnue.

A. Convergence des systmes


10. La diversit des systmes de poursuites peut sembler arbitraire et sans procdure formelle, mais elle est en ralit faonne par la varit des systmes de justice pnale proprement dits quelle reflte. Certaines caractristiques et valeurs sont communes la quasi-totalit des systmes modernes de justice pnale. 11. Premirement, tous les Etats considrent les poursuites pnales comme une fonction essentielle de lEtat. Une infraction pnale cause un dommage lensemble de la socit mme si trs souvent, ce mme acte cause aussi un dommage une personne prive. Si lacte dommageable prsente simplement un caractre priv, il ne sagit pas dune infraction pnale. Cela tant, la dfinition des dommages prsentant simplement un caractre priv peut considrablement varier selon les juridictions. 12. Cest pourquoi la plupart des systmes reconnaissent lEtat ou lun de ses organes un monopole en matire de poursuites pnales. Les pays de common law, qui lorigine autorisaient des poursuites prives, ont eu tendance au fil des annes restreindre le droit ce type de poursuites quand ils ne lont pas entirement supprim. 13. En raison de la nature de linfraction qui cause un dommage la socit, les sanctions, en cas de condamnation pnale, sont plus svres que les consquences que subit lauteur dun dommage civil. Dans ce dernier cas, il sagit uniquement de rparer, alors que la justice pnale sintresse dautres lments comme la sanction, la dissuasion et la neutralisation du

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dlinquant. Ainsi, il est normal quune condamnation pnale exige des preuves plus rigoureuses que celles ncessaires en cas de dommage civil et que la disgrce lie une condamnation pnale soit suprieure celle que suscite un jugement pour un simple dommage civil. Les condamnations pnales ont parfois dautres consquences, comme la dchance du droit dexercer certaines charges ou doccuper certains postes dans le secteur priv ou encore de sjourner dans dautres pays.

B. Qualits des procureurs


14. Parce quil agit au nom de la socit dans son ensemble et parce quune condamnation pnale a des consquences graves, le procureur doit placer la barre plus haut quun plaideur en matire civile. 15. Le procureur doit faire preuve dquit et dimpartialit. Mme dans les systmes qui ne considrent pas le procureur comme faisant partie du systme judiciaire, celui-ci doit agir comme un juge. Son rle nest pas dobtenir une condamnation tout prix. Le procureur doit prsenter tous les lments de preuve crdibles au tribunal et ne peut choisir ceux qui conviennent. Il doit communiquer tous les lments pertinents laccus et pas simplement ceux favorables aux poursuites. Lorsque des lments de preuve tendant favoriser laccus ne peuvent tre communiqus (par exemple parce que leur communication compromettrait la scurit dune autre personne), le procureur peut se voir contraint dabandonner les poursuites. 16. En raison des consquences graves quun procs pnal a pour lindividu, mme en cas dacquittement, le procureur doit agir en toute quit lorsquil dcide de poursuivre ou non et noncer les chefs daccusation. 17. Un procureur, comme un juge, ne peut intervenir dans une affaire dans laquelle il a un intrt personnel et peut tre assujetti certaines restrictions visant prserver son impartialit et son intgrit. 18. Ces impratifs mettent en vidence la ncessit de nommer la fonction de procureur des personnes de qualit, aux comptences reconnues et de moralit irrprochable. Les qualits requises dun procureur sont analogues celles que lon attend dun juge, do la ncessit de mettre en place des procdures de nomination et de promotion adaptes. Un procureur, comme un juge, devra, par la force des choses, prendre loccasion des dcisions peu populaires pouvant faire lobjet de critiques dans les mdias et ventuellement, galement, dune controverse politique. Cest pourquoi il faut prvoir un mandat adquat et prendre des dispositions appropries en matire de promotion, de discipline et de rvocation, afin quun procureur ne soit pas trait injustement parce quil a pris une dcision impopulaire. 19. Lorsquun procureur ne satisfait pas aux exigences, le juge impartial peut tre en mesure de corriger le dommage caus. Cette correction nest toutefois pas garantie et quoi quil en soit, le dommage peut tre important. Il est vident quun systme dans lequel le procureur et le juge respectent les plus hautes valeurs dintgrit et dimpartialit, assure une protection des droits de lhomme suprieure celle que garantit un systme qui ne repose que sur le juge.

C. Risques de dcisions incorrectes et dingrence


20. Lingrence du pouvoir politique dans les poursuites est probablement aussi ancienne que la socit elle-mme. De fait, dans les socits antiques, le pouvoir dengager des poursuites appartenait entirement aux princes qui pouvaient en user pour punir leurs ennemis et rcompenser leurs amis. Lhistoire offre de nombreux exemples de poursuites des fins impropres ou politiques. Il suffit de se pencher sur lAngleterre des Tudor ou sur la France lpoque de la Rvolution et avant, ou encore sur le systme sovitique. Les socits occidentales modernes ont sans doute largement chapp ce problme de poursuites

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abusives, et ce en grande partie grce ladoption de mcanismes visant viter que des pressions politiques indues ne soient exerces en matire de poursuites pnales. Dans les Etats totalitaires ou dans les dictatures modernes, les poursuites pnales ont t et demeurent un moyen de rpression et de corruption. Lexistence de systmes de contrle dmocratique ne rgle pas entirement le problme des poursuites inspires par des motifs politiques. La tyrannie de la majorit peut aller jusqu utiliser les poursuites comme un moyen doppression. Les majorits peuvent tre manipules et les hommes politiques dmocrates peuvent faire lobjet de pressions populistes auxquelles ils craignent de ne pas pouvoir rsister, en particulier lorsquelles sont relayes dans les mdias. 21. Lingrence du pouvoir politique ou les dcisions errones en matire de poursuites peuvent donner lieu deux abus diffrents mais voisins. Le premier consiste engager des poursuites qui nont pas lieu dtre, soit parce quil nexiste pas dlments de preuve, soit parce quune affaire repose sur des lments de preuve altrs ou errons. Le deuxime, plus insidieux et probablement plus courant, est observ lorsque le procureur nexerce pas daction alors quil le devrait. Ce problme est souvent associ la corruption mais se rencontre galement lorsque les gouvernements se sont comports de manire criminelle ou sont corrompus ou lorsque des intrts puissants sont lorigine de pressions politiques. Par principe, une instruction errone de ne pas engager de poursuites peut tre plus difficile contrer en raison de la difficult lassujettir un contrle judiciaire. Les droits des victimes de demander un contrle juridictionnel lorsquune action publique nest pas mise en mouvement devront probablement tre dvelopps pour surmonter ce problme. Le prsent rapport nexamine toutefois pas ce sujet dans le dtail. 22. La Commission se concentre donc sur les mthodes propres limiter le risque dingrence indue qui va de lindpendance accorde un procureur disposant de pouvoirs de contrle, dinspection ou de vrification des dcisions selon le cas, linterdiction dinstructions dans des cas particuliers, aux procdures exigeant que de telles instructions soient donnes par crit et rendues publiques. A ce sujet, lexistence de mcanismes appropris pour assurer la cohrence et la transparence du processus dcisionnel est particulirement importante.

D. Principaux modles dorganisation du ministre public


23. Les principaux textes de rfrence prvoient des systmes dans lesquels le ministre public nest pas indpendant du pouvoir excutif et se concentrent sur la ncessit, au niveau de laffaire individuelle, de garanties de transparence concernant toute instruction pouvant tre donne. 24. Il nen demeure pas moins que la marge ou le degr dindpendance dont le ministre public devrait jouir fait lobjet de discussions depuis des annes, ce qui sexplique dans une large mesure par les deux manires diffrentes dont il est envisag de dfinir la position du ministre public vis--vis des autres organes de lEtat dans les normes europennes: LEurope judiciaire est divise sur cette question cl entre les systmes juridiques qui dfendent une totale indpendance du ministre public vis--vis des pouvoirs lgislatif et excutif, et ceux dans lesquels le ministre public reste subordonn lun ou lautre de ces pouvoirs tout en bnficiant dune marge dautonomie plus ou moins grande. Dans la mesure o cette question est de nature institutionnelle et quelle est aujourdhui au cur de nombreuses rformes internes, lide mme dune harmonisation europenne autour dun concept unique est apparue comme trop prcoce. 1

1. Recommandation Rec(2000)19, Expos des motifs, page 10.

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25. En consquence, la Recommandation (2000) 19 prvoit plusieurs modles. Son paragraphe 13 contient des lignes directrices fondamentales pour les pays o le ministre public dpend du gouvernement ou lui est subordonn. 26. Cela tant, dans quelques pays membres du Conseil de lEurope seulement, le ministre public fait partie de lexcutif et est subordonn au ministre de la Justice (Autriche, Allemagne, Danemark, Pays-Bas par exemple). La Commission note une tendance gnrale un ministre public plus indpendant plutt qu un ministre public subordonn ou li lexcutif. Par exemple, en Pologne, de rcents amendements la loi sur le ministre public permettent de distinguer le rle du ministre de la Justice de celui du procureur gnral. Il importe aussi de noter que dans certains pays, la subordination du ministre public lexcutif est plus une question de principe quune ralit, au sens o lexcutif est en fait particulirement soucieux de ne pas intervenir dans les affaires individuelles. Cependant, mme dans ces systmes, le problme fondamental demeure, car il nexiste pas toujours de garantie formelle contre une telle intervention. Les apparences de lintervention peuvent causer autant de dgts que sa ralit, comme le montre le dbat autrichien actuel sur le pouvoir de lexcutif de donner des instructions aux procureurs. 27. La tendance dcrite ci-dessus est visible non seulement dans les pays de droit romain membres du Conseil de lEurope mais aussi dans les pays de common law. Le Service fdral des poursuites du Canada est rcemment pass dun modle de service faisant partie intgrante du ministre de la Justice/procureur gnral un modle de directeur des poursuites publiques indpendant (DPP). En Irlande du Nord, le DPP est aussi devenu indpendant. LAngleterre, le pays de Galles et lIrlande ont galement supprim progressivement le pouvoir de poursuite de la police, lment traditionnel des systmes de common law, au profit dun procureur public. 28. En dehors de ces tendances, il existe une diffrence essentielle de perception de la notion dindpendance ou dautonomie, selon quelle sapplique aux juges ou au ministre public. Mme lorsquil fait partie du systme judiciaire, le ministre public nest pas une juridiction. Lindpendance du pouvoir judiciaire, spar du pouvoir excutif, est la cl de vote de lEtat de droit, et ne saurait souffrir dexception. Lindpendance de la justice prsente deux facettes dont lune est institutionnelle : la justice dans son ensemble est indpendante et chaque juge dcide en toute indpendance (sans tre influenc par dautres juges). Cela tant, lindpendance ou lautonomie du ministre public nest pas aussi catgorique, de par sa nature, que celle des tribunaux. Mme lorsque le ministre public, en tant quinstitution, est indpendant, un contrle hirarchique des dcisions et des activits des procureurs, en dehors du procureur gnral, peut tre exerc.

a. Indpendance interne et externe


29. Il convient de distinguer clairement une ventuelle indpendance du ministre public ou du procureur gnral du statut des procureurs qui, en dehors du procureur gnral, sont plus autonomes qu indpendants . Or, les parquets sont souvent qualifis d autonomes et les procureurs d indpendants . 30. Par essence, lindpendance du ministre public diffre de celle des juges. Le principal lment de cette indpendance externe du ministre public ou du procureur gnral est limpossibilit pour lexcutif de donner au procureur gnral (et naturellement directement tout autre procureur) des instructions dans des affaires individuelles. Les instructions gnrales, par exemple de poursuivre plus svrement ou rapidement dans le cas de certains crimes, semblent poser moins de problmes. Ces instructions peuvent tre considres comme un aspect de la politique pouvant tre juste titre fix par le Parlement ou le gouvernement.

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31. Il faut distinguer lindpendance du ministre public de toute indpendance interne des procureurs autres que le procureur gnral. Dans un systme hirarchique, les procureurs sont lis par les directives, consignes et instructions de leurs suprieurs. Lindpendance au sens troit peut se traduire par un systme dans lequel les procureurs, en dehors du procureur gnral, nont pas besoin de lapprobation de leurs suprieurs pour exercer les activits qui sont les leurs en application de la loi, que ce soit a priori ou a posteriori. Ils sont souvent labri dune ingrence de leur suprieur hirarchique. 32. Pour viter des instructions inopportunes, il est essentiel de dresser la liste des garanties de non-ingrence dans les activits du ministre public. La non-ingrence signifie veiller ce que dans le cadre du procs, le procureur ne fasse pas lobjet de pressions externes, ni de pressions internes excessives ou illgales. Ces garanties devraient porter sur la nomination et sur la discipline/rvocation, mais aussi comprendre des rgles spcifiques concernant le traitement des affaires et le processus dcisionnel. 33. Il est question dans les chapitres qui suivent des garanties concernant le procureur gnral, les autres procureurs et certains lments structurels (Conseil des procureurs, formation). Comme indiqu plus haut, le prsent rapport renvoie aux normes existantes mais en propose aussi de nouvelles.

E. Procureur gnral a. Nomination et rvocation


34. La manire dont le procureur gnral est nomm et rvoqu joue un rle important dans le systme garantissant le bon fonctionnement du ministre public. Dans son avis sur les principes directeurs de la nouvelle Constitution de la Rpublique de Hongrie, la Commission de Venise dclare : Il importe que la mthode de slection du procureur gnral soit telle que cette fonction bnficie de la confiance du public et du respect des autres membres du systme judiciaire et des professions juridiques. Il sagit donc de faire intervenir dans ce processus de slection une composante non politique, celle de spcialistes. Il est toutefois comprhensible quun gouvernement souhaite exercer un certain contrle sur cette nomination, compte tenu de limportance de laccusation pour le bon fonctionnement et lefficacit de lEtat, et quil soit peu dsireux daccorder un autre organe, quelque distingu quil soit, carte blanche dans le processus de slection. Cest pourquoi nous proposons denvisager la cration dune commission de nomination compose de personnes jouissant la fois du respect du public et de la confiance du gouvernement 2. 35. Il nest pas possible dnoncer un principe unique et catgorique pour savoir qui, du Prsident ou du Parlement, devrait nommer le procureur gnral lorsque celui-ci nest pas subordonn au gouvernement. La question est rgle diffremment selon les pays. Lacceptation du principe de coopration entre les organes de lEtat semble une bonne solution, car elle permet dviter des nominations politiques unilatrales. En pareil cas, un consensus devrait tre dgag. Quoi quil en soit, le droit de nommer des candidats devrait tre clairement dfini. Il conviendrait de consulter des personnes comptentes, comme des reprsentants de la communaut juridique (dont des procureurs) et de la socit civile, sur les qualifications professionnelles des candidats. 36. Dans les pays o le procureur gnral est lu par le Parlement, le risque vident de politisation du processus de nomination pourrait aussi tre rduit si une commission parlementaire prparait llection en tenant compte de lavis dexperts. Llection, la
2. Caractres gras ajouts, CDL(1995)073rv., partie 11.

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majorit qualifie, dun procureur gnral pourrait tre considre comme permettant de dgager un consensus sur ces nominations. Il faudrait cependant prvoir un autre mcanisme lorsque la majorit qualifie requise ne peut tre obtenue, de manire viter tout blocage. 37. Il est important que le procureur gnral ne puisse pas tre reconduit dans ses fonctions, du moins pas par le pouvoir lgislatif ni par le pouvoir excutif. Un procureur qui cherche tre reconduit dans ses fonctions par un organe politique risque de se comporter de manire obtenir la faveur de cet organe ou du moins dtre peru ainsi. Un procureur gnral devrait tre nomm titre permanent ou pour une priode relativement longue sans pouvoir tre reconduit dans ses fonctions lissue de cette priode. La dure du mandat ne devrait pas concider avec la lgislature, afin de garantir une plus grande stabilit au procureur et de le mettre labri des changements politiques. 38. Si des dispositions doivent tre prises en vue dune autre charge (de juge par exemple) lexpiration du mandat, il faudrait le prciser clairement avant la nomination de manire viter de nouveau de parler de tentative de gagner les faveurs des hommes politiques. Dun autre ct, il ne faudrait pas interdire au procureur gnral de postuler dautres fonctions publiques pendant ou aprs son mandat. 39. La loi sur le ministre public devrait dfinir clairement les conditions de la rvocation du procureur avant la fin de son mandat. Dans son avis sur le projet de loi de lUkraine portant modification des dispositions constitutionnelles relatives la Prokuratura, la Commission estime que : Les motifs dune telle destitution devront tre prvus par la loi. (...) La Commission de Venise souhaiterait aller encore plus loin en mentionnant les motifs dune destitution ventuelle dans la constitution proprement dite. De plus, avant de prendre toute dcision, un organe spcialis devrait obligatoirement se prononcer sur la question de savoir si les motifs de destitution sont suffisants 3. 40. En tout tat de cause, le procureur gnral devrait avoir le droit de faire entendre sa cause quitablement lors dune procdure de rvocation, y compris devant le Parlement.

b. Responsabilit publique du ministre public


41. Comme toute autorit publique, juges compris, le ministre public doit rendre compte au public. Un moyen traditionnel est le contrle du pouvoir excutif qui assure une lgitimit dmocratique indirecte en raison du lien de dpendance entre le pouvoir excutif et le Parlement lu. Un autre moyen est le contrle par un conseil des procureurs qui ne peut tre un instrument dautonomie politique pure, mais qui tire sa propre lgitimit dmocratique de llection dau moins une partie de ses membres par le Parlement. 42. Dans de nombreux systmes, il existe une responsabilit devant le Parlement. Dans les pays o le procureur gnral est lu par le Parlement, ce dernier est aussi comptent pour le rvoquer. Une audition quitable est alors requise. Mme avec cette garantie, il existe un risque de politisation : Non seulement il faut tenir compte du risque que constituent les pressions populistes susceptibles dtre exerces au sein du Parlement concernant une affaire donne, mais aussi la responsabilit devant le Parlement peut inciter indirectement un procureur viter de prendre des dcisions impopulaires et prendre des mesures notoirement populaires au Parlement 4. En consquence, la responsabilit devant le Parlement dans les affaires individuelles de poursuite ou de non-poursuite devrait tre supprime.
3. Caractres gras ajouts, CDL-AD(2006)029, paragraphe 34. 4. CDL-AD(2007)011. Avis sur le projet de loi relatif au parquet et sur le projet de loi relatif au Conseil des procureurs de lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , paragraphe 25.

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43. Il importe de bien prciser quelles activits doivent tre menes ou non indpendamment. Llment crucial semble tre le suivant : la dcision dengager ou non des poursuites devrait incomber au seul ministre public et non au pouvoir excutif ou au pouvoir lgislatif. Toutefois, llaboration de la politique en matire de poursuite (par exemple priorit donne certains types daffaires, dlais, coopration plus troite avec dautres organes, etc.) semble tre un domaine dans lequel le Parlement et le ministre de la Justice ou le gouvernement peuvent, juste titre, jouer un rle dcisif. 44. Certains instruments spcifiques en matire de responsabilit semblent ncessaires, en particulier lorsque le ministre public est indpendant. La prsentation de rapports publics par le procureur gnral pourrait en tre un. La question de savoir si ces rapports devraient tre soumis au Parlement ou lexcutif pourrait dpendre du modle en vigueur ainsi que des traditions nationales. Au besoin, dans ces rapports, le procureur gnral devrait rendre compte de manire transparente des modalits dapplication des instructions gnrales donnes par le pouvoir excutif. Les lignes directrices relatives lexercice de la fonction de procureur et les codes de dontologie destins aux procureurs jouent un rle important dans la fixation de normes. Ils peuvent tre adopts par les autorits de poursuite elles-mmes, par le Parlement ou par le gouvernement. 45. Le fait quune trs grande partie des activits du procureur fasse lobjet dun examen attentif des tribunaux est aussi une forme de responsabilisation. Dans les systmes dans lesquels le procureur ne contrle pas lenqute, la relation entre le procureur et lenquteur donne ncessairement lieu une certaine responsabilit. Les principaux problmes en matire de responsabilit (ou plutt dabsence de responsabilit) se posent lorsque les procureurs dcident de ne pas engager de poursuites. Si les personnes victimes dactes criminels par exemple ne peuvent pas faire de recours juridique, le risque dirresponsabilit est lev. 46. Pour finir, chaque parquet est, comme les autres organes de lEtat, comptable des dpenses publiques moyennant les procdures de vrification des comptes en place.

F. Procureurs, en dehors du procureur gnral a. Nomination


47. Pour quils puissent exercer leurs fonctions conformment la loi, les procureurs, tous les niveaux, procureur gnral compris, doivent avoir les comptences juridiques appropries. 48. Compte tenu des qualits particulires que lon exige deux, il semble opportun que les procureurs soient nomms par la hirarchie. Diverses mthodes peuvent contribuer supprimer le risque quau sein dun parquet monolithique, les instructions venant de suprieurs hirarchiques comptent plus que la loi. La contribution dexperts serait utile pour prparer la nomination de procureurs qualifis, ce qui peut se faire en principe dans le cadre dun organe indpendant, comme un conseil des procureurs lgitim dmocratiquement ou une commission runissant des procureurs de rang suprieur qui, en raison de leur exprience, peuvent proposer des candidats comptents. Un tel organe pourrait agir sur recommandation du procureur gnral et aurait le droit de refuser la nomination dune personne, mais uniquement pour un motif valable5.

5. CDL-AD(2008)019, Avis concernant le projet de loi sur le ministre public de Moldova, paragraphe 44.

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49. Dans certains pays, la carrire des procureurs est rglemente par la loi qui prvoit un avancement par voie de promotion et la dsignation de nouvelles fonctions. Dans ce cas, les droits et les intrts des procureurs sont prvus par la loi et devraient tre garantis par la possibilit de contester devant un tribunal les dcisions qui ne sont pas conformes aux dispositions de la loi. 50. Les procureurs devraient tre nomms jusqu leur retraite. Les nominations pour des priodes limites avec possibilit de reconduction prsentent un risque, en ce sens que le procureur prendra ses dcisions non pas sur la base de la loi, mais dans un souci de plaire ceux qui le reconduiront dans ses fonctions.

b. Discipline
51. Le systme disciplinaire est troitement li la question de lorganisation hirarchique du ministre public. Les mesures disciplinaires sont dordinaire prises par le suprieur de la personne concerne. 52. Dans les procdures disciplinaires, y compris naturellement en cas de rvocation, le procureur concern devrait avoir le droit dtre entendu dans le cadre dune procdure contradictoire. Dans les systmes dans lesquels existe un conseil des procureurs, ce conseil, ou une commission disciplinaire en dpendant, pourrait traiter ces cas. Il devrait tre possible de faire des recours judiridiques contre des sanctions disciplinaires devant une juridiction.

c. Garanties de non-ingrence dans les travaux des procureurs, en dehors du procureur gnral
53. Comme indiqu ci-dessus, l indpendance des procureurs, en dehors du procureur gnral, nest pas, contrairement celle des juges individuels, totale. On observe une tension ne de la ncessit de dcider de la manire daborder une affaire en toute conscience tout en garantissant la cohrence de la stratgie et lapplication des principes et des lignes directrices tablis. Un systme de poursuite organis de faon hirarchique, dans lequel la dcision dun procureur peut tre casse par un procureur de rang suprieur lorsquelle est contraire aux instructions gnrales, est lgitime. 54. Pour savoir si les instructions donnes aux procureurs, en dehors du procureur gnral, dans des affaires individuelles sont acceptables, il est essentiel de savoir si les procureurs ont toute latitude pour ne pas poursuivre lorsque les poursuites ne sont pas dans lintrt public, comme dans les pays o le principe dopportunit sapplique, ou si le principe de lgalit sapplique et si les procureurs sont contraints dengager des poursuites dans les affaires qui relvent de leur comptence. Si les pays de common law retiennent invariablement le principe dopportunit, le principe de lgalit et le principe dopportunit se retrouvent dans les systmes de droit romain. 55. Dans les systmes qui retiennent le principe de lgalit, les instructions visant ne pas poursuivre peuvent facilement tre illgales si les conditions de classement dune affaire ne sont pas runies. Il en est de mme dans les systmes qui retiennent le principe dopportunit si les instructions reposent sur de mauvaises raisons. A linverse, dans tous les systmes, les instructions visant dclencher la poursuite en labsence des lments ncessaires (doute, preuve, etc.) seraient illgales. 56. Dans la plupart des cas, la dcision de dclencher des poursuites est prise sur la simple base de preuves suffisantes. Dans quelques affaires, certains lments sans rapport avec lensemble des preuves disponibles peuvent donner penser quil est peu souhaitable de poursuivre. Ils peuvent avoir trait la situation du dlinquant ou de la victime ou aux atteintes

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que des poursuites pourraient porter aux intrts dun tiers. Exceptionnellement, il peut arriver que des poursuites portent prjudice des intrts plus larges, sociaux, conomiques ou lis des questions de scurit. Lorsque lintrt public est en jeu, il faut veiller ne pas porter atteinte lEtat de droit et lorsque le procureur estime quil est judicieux de consulter des personnes ayant une expertise particulire, il devrait tre mme de dcider si des poursuites sont ou non dans lintrt public. Si le procureur peut recevoir des instructions, ces dernires devraient tre motives et si possible soumises au contrle de lopinion publique. 57. Dans un systme de poursuite hirarchique, les instructions peuvent tre donnes au niveau dune affaire individuelle sous rserve de certaines garanties. Le point 10 de la Recommandation 2000 (19) est libell comme suit : Tout membre du ministre public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous forme crite. Au cas o une instruction lui paratrait illgale ou contraire sa conscience, une procdure interne adquate devrait permettre son remplacement ventuel. 58. En consquence, lorsquune instruction lui est donne, un procureur ( lexclusion du procureur gnral) peut demander quelle lui soit communique par crit. Cela tant, la Recommandation 2000 (19) nempche pas quune instruction prsume illgale soit donne. Le procureur peut aussi engager une procdure pour tre remplac par un autre procureur lorsquil juge une instruction illgale ou contraire sa conscience. Le libell du point 10 permet aussi au suprieur hirarchique, qui pourrait avoir un intrt remplacer un procureur - en dehors du procureur gnral - qui ose contester la lgalit dune instruction donne, dengager une telle procdure. 59. La Commission est davis que ces garanties ne sont pas suffisantes et quelles devraient tre renforces. Allguer quune instruction est illgale est trs grave et ne devrait pas simplement entraner le retrait de laffaire au procureur qui sest plaint. Toute instruction visant infirmer le point de vue dun procureur de rang infrieur devrait tre motive et en cas dallgation dinstruction illgale, un tribunal ou un organe indpendant, un conseil de procureurs par exemple, devrait se prononcer sur la lgalit de linstruction. 60. Un moyen dinfluencer un procureur est de le transfrer dans un autre parquet sans son consentement. Les menaces de transfert peuvent tre un moyen de faire pression sur le procureur ; un procureur dsobissant peut aussi se voir dessaisi dune affaire dlicate. De nouveau, il devrait tre possible de faire recours devant un organe indpendant, comme un conseil de procureurs.

d. Immunit, rserve et scurit


61. Les procureurs ne devraient pas jouir dune immunit gnrale, qui pourrait mme alimenter la corruption, mais dune immunit fonctionnelle pour les actes accomplis de bonne foi conformment leurs obligations. 62. La participation des fonctionnaires des activits politiques est accepte diversement. Un procureur ne devrait pas tre titulaire dautres charges publiques, ni exercer dautres fonctions publiques juges inadaptes aux juges. Les procureurs devraient viter davoir des activits publiques incompatibles avec le principe de leur impartialit. 63. La question de la scurit est une question pratique essentielle pour les procureurs et les juges. Il va sans dire quil est important que les procureurs et les juges ne fassent pas lobjet dintimidations et bnficient dune protection physique pour pouvoir sacquitter de leurs fonctions en toute impartialit et sans faveur. LAssociation internationale des procureurs a rcemment adopt des normes relatives la scurit des procureurs.

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G. Conseil des procureurs


64. Les systmes politiques des Etats comptent de plus en plus un Conseil des procureurs. Plusieurs pays en ont cr6 mais il nexiste aucune rgle. 65. Si leur composition est quilibre - ils comptent par exemple des procureurs, des avocats et des membres de la socit civile - et sils sont indpendants des autres organes de lEtat, ces conseils prsentent lavantage de pouvoir offrir une expertise prcieuse dans le cadre de la procdure de dsignation ou de la procdure disciplinaire, ce qui les protge du moins dans une certaine mesure de toute influence politique. En fonction de leur mthode de nomination, ils peuvent tre une source de lgitimit dmocratique du systme de poursuite. Outre quils prennent part la dsignation des procureurs, ils jouent aussi souvent un rle en matire disciplinaire, y compris au niveau de la rvocation des procureurs. 66. Lorsquil existe, le Conseil des procureurs devrait se composer de procureurs de tous niveaux, mais galement dautres acteurs, avocats ou professeurs de droit par exemple. Sils sont lus par le Parlement, les membres de ce conseil devraient ltre de prfrence la majorit qualifie. Si le Conseil des procureurs et le Conseil suprieur de la magistrature ne font quun, il conviendrait de veiller ce que les juges et les procureurs ne puissent pas mettre lautre groupe en minorit lors des nominations et des procdures disciplinaires, car en raison de leur fonction de poursuite quotidienne, les procureurs risquent davoir une attitude diffrente de celle des juges face lindpendance de la justice, et en particulier aux procdures disciplinaires. Le Conseil pourrait alors comprendre deux formations, comme en France o le Conseil suprieur de la magistrature sige en deux formations, celle du sige et celle du parquet7. 67. Les dcisions des conseils de procureurs peuvent avoir des effets divers. Elles peuvent avoir un effet direct sur les procureurs ou prsenter simplement un caractre consultatif, ce qui oblige le ministre de la Justice leur donner effet. La premire solution doit tre privilgie, car elle ne laisse pas de pouvoir dapprciation au ministre et rduit les possibilits dingrence politique dans la carrire des procureurs. 68. Il serait difficile dimposer un modle unique de conseil dans tous les Etats membres du Conseil de lEurope. De plus, lexistence dun tel conseil ne peut tre considre comme un standard juridique liant tous les Etats europens.

H. Rmunration et formation
69. Comme pour les juges, une rmunration proportionne limportance des missions exerces est essentielle si le systme de justice pnale doit tre efficace et juste. Une rmunration suffisante est aussi ncessaire pour rduire le risque de corruption des procureurs.

6. Sil existe des Conseils de procureurs spcialiss par exemple en Bosnie-Herzgovine, en Moldova (CDL(2008)055), au Montngro (CDL(2008)023), en Serbie (CDL(2009)103) et dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine (CDL(2007)023), la France, lItalie et la Turquie (CDL(2010)125) disposent de conseils suprieurs de la magistrature qui sont galement comptents lgard des procureurs (il existe cependant en France une formation spciale du parquet ; voir galement la note de bas de page 7). 7. Jusqu lentre en vigueur de larticle 65 modifi de la Constitution franaise, le 23 janvier 2011 o (conformment la loi organique n 2010-830 du 22 juillet 2010), le Conseil de la magistrature comptait une majorit de cinq magistrats au sein de la formation comptente lendroit des magistrats du sige et une majorit de cinq procureurs au sein de la formation comptente lendroit des magistrats du parquet. La rforme ajoute six personnalits qualifies de la socit civile dans chacune des formations.

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70. Les procureurs devraient pouvoir suivre une formation approprie tout au long de leur carrire. La formation des procureurs est certainement aussi importante que celle des juges. Elle devrait comprendre une formation juridique, y compris aux droits de lhomme, ainsi quune formation managriale, en particulier pour les procureurs de rang suprieur. De nouveau, un organe spcialis, comme un conseil de procureurs, pourrait jouer un rle important dans ltablissement des programmes de formation. Pour des raisons de cot et defficacit, des synergies pourraient tre trouves pour former conjointement procureurs et juges. I. Risques de pouvoirs excessifs du ministre public pour lindpendance du systme judiciaire

71. Il faut distinguer les intrts des dtenteurs de la puissance publique de lintrt public. Plusieurs systmes europens posent en principe que ces intrts concident. Thoriquement, lexercice de fonctions dintrt public (y compris de poursuites pnales) ne devrait pas tre combin la fonction de protger les intrts du gouvernement en place, ceux dautres institutions de lEtat, voire ceux dun parti politique, ni tre confondu avec cette fonction. Dans de nombreux pays, la fonction de dfense de lintrt public, en dehors du champ des poursuites pnales, incombe un mdiateur ou un haut responsable comme le chancelier de la Justice en Finlande. Dans un certain nombre de dmocraties, les deux fonctions de dfense de lintrt public et de lintrt de lEtat se combinent, comme dans le modle du procureur gnral retenu par certains pays de common law. Le fonctionnement dun tel systme dpend toutefois de la culture juridique, et dans les jeunes dmocraties en particulier, o les poursuites abusives des fins politiques se sont succdes, des prcautions particulires simposent. 72. Dans le cadre de ses travaux sur tel ou tel pays, la Commission de Venise a parfois critiqu les pouvoirs excessifs du ministre public. Dans le systme sovitique, le ministre public tait un moyen puissant de contrler le systme judiciaire et des traces de ce systme perdurent encore dans quelques pays. Un ministre public tout-puissant risque de se transformer en quatrime pouvoir sans obligation de rendre compte. Le prsent rapport a prcisment pour objet dviter ce risque. 73. Cette question est troitement lie celle des pouvoirs dont devrait disposer le ministre public. Il serait amplement justifi de confiner le service de poursuite aux poursuites pnales sans lui accorder les pouvoirs gnraux de supervision que lon trouvait couramment dans les systmes de type prokuratura . La question semble bien tre celle de lquilibre des pouvoirs au sein du systme. Quoi quil en soit, les actes du procureur qui ont un effet sur les droits de lhomme, comme la fouille ou la dtention, doivent demeurer sous le contrle des juges. Dans certains pays, une tendance favoriser les poursuites semble conduire une approbation quasi automatique de toutes les demandes des procureurs, do un risque non seulement pour les droits de lhomme des personnes concernes mais aussi pour lindpendance de la justice dans son ensemble. 74. Sil est naturellement normal et admissible que le ministre public contrle lenqute, les systmes dans lesquels ce nest pas le cas rduisent lventualit dun ministre public surpuissant qui pourrait abuser de son autorit. Si le modle dans lequel le procureur et lenquteur sont distincts prsente des faiblesses, il offre un avantage, celui de rduire le risque dune institution surpuissante abusant de ses pouvoirs. Par contre, la police risque davantage dabuser de ses pouvoirs.

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75. La Commission insistait dj, dans la partie I du prsent rapport sur lindpendance des juges, sur le principe selon lequel : Les dcisions de justice ne devraient pas tre susceptibles dtre rvises en dehors des procdures dappel, en particulier la suite dun recours form par le ministre public ou tout autre organe de lEtat aprs lexpiration du dlai dappel. 8. 76. Ce principe exclut le systme sovitique du nadzor qui charge le procureur de contrler la lgalit, voire de rouvrir des affaires, y compris civiles entre des parties prives, tranches en premire instance lorsque le procureur juge que la loi na pas t bien applique. Il va sans dire que lopposition ferme de la Commission de Venise de tels pouvoirs nexclut pas la possibilit de demander un tribunal de rouvrir une procdure. Cela tant, la dcision doit tre prise par un tribunal et non par le procureur. a. Pouvoirs de poursuite en dehors du domaine du droit pnal 77. A dfaut dtre catgorique, la Commission de Venise a toujours dfendu lide selon laquelle le ministre public devrait essentiellement se concentrer sur le domaine du droit pnal9. Il nest pas rare que le ministre public exerce dautres fonctions. Dans ce cas cependant, ces fonctions ne doivent nullement perturber le systme judiciaire, ni le supplanter. Lorsque les procureurs sont habilits contester la dcision dun tribunal, ils doivent le faire en formant un recours ou en rclamant un contrle de la dcision comme tout autre requrant. Il faut reconnatre que mme dans les affaires prives, il se peut quun intrt public doive tre dfendu ou revendiqu devant un tribunal et rien ne soppose en principe ce quun procureur soit comptent, condition que le tribunal tranche. 78. Dans son Avis no 3 (2008) sur le rle du ministre public en dehors du systme de la justice pnale, le Conseil consultatif de procureurs europens indique juste titre qu il nexiste pas de normes juridiques internationales communes ou de rgles applicables aux tches, aux fonctions et lorganisation du ministre public en dehors du systme de la justice pnale . Lavis insiste ensuite sur le fait que : La dfinition de leur statut et des procdures institutionnelles et juridiques qui rgissent leurs fonctions de protection des droits de lhomme et du bien public dans le respect du principe de la primaut du droit et des obligations internationales de lEtat relve de la souverainet de ce dernier 10. 79. Si la Commission de Venise reconnat limportance essentielle, pour les procureurs, de respecter les droits de lhomme, lAvis no 3 semble laisser entendre que dans certaines conditions, la protection des femmes et des enfants 11 pourrait relever non seulement de lombudsman, mais aussi du procureur. 80. Dans son avis concernant le projet de loi sur le ministre public de Moldova, la Commission a eu loccasion de formuler des observations sur le pouvoir du procureur d engager des poursuites civiles pour protger les droits, liberts et intrts des jeunes, des personnes ges ou handicapes, ou des personnes qui, du fait de leur tat de sant, ne peuvent le faire . La Commission a estim que [l]a principale mission du procureur consistant reprsenter les intrts de lEtat et lintrt gnral, lon peut galement se demander sil est le mieux plac pour exercer une telle fonction, ou si une autre institution, telle que le mdiateur, ne serait pas plus approprie 12.

8. CDL-AD(2010)004, paragraphe 82.13. 9. CDL-JD(2008)001, pour une vue densemble de la pratique europenne en la matire, voir le rapport de M. Andrs Varga pour le CCPE (CCPE-Bu(2008)4rev). 10. Paragraphe 31. 11. Paragraphe 33. 12. CDL-AD(2008)019, paragraphe 30.

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81. De plus, dans son Avis sur le projet de loi de lUkraine sur le ministre public, la Commission de Venise a estim que : De lavis du Conseil consultatif des procureurs europens, lhistoire constitutionnelle et la tradition juridique dun pays donn peuvent justifier que le procureur ait des fonctions extrapnales. Ce raisonnement ne peut toutefois sappliquer que dans des traditions juridiques dmocratiques conformes aux valeurs du Conseil de lEurope. Le seul modle historique existant en Ukraine est le modle sovitique (et tsariste) de la prokuratura . Ce modle est le reflet dun pass non dmocratique et nest pas compatible avec les normes europennes, ni avec les valeurs du Conseil de lEurope. Cest la raison pour laquelle lUkraine, lorsquelle est devenue membre du Conseil de lEurope, a d sengager transformer cette institution pour en faire un organe conforme aux principes dfendus par le Conseil de lEurope. 17. [] La protection gnrale des droits de lhomme ne relve pas du ministre public. Elle est mieux assure par un mdiateur que par le ministre public. 13. 82. Cet avis est conforme la Recommandation 1604 (2003) sur le rle du ministre public dans une socit dmocratique rgie par le principe de la primaut du droit de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope qui prcise que les diverses responsabilits non pnales du ministre public suscitent des inquitudes quant au respect des droits fondamentaux du Conseil de lEurope et qu il est essentiel les pouvoirs et les responsabilits des procureurs soient limits la poursuite des infractions pnales et un rle gnral de dfense de lintrt public travers le systme de justice pnale, et que des organismes spars, efficaces et situs dans des lieux appropris soient tablis pour sacquitter de toutes les autres fonctions (paragraphe 7). 83. Lorsque le procureur doit en particulier agir contre lEtat, en demandant par exemple des prestations sociales au nom de personnes vulnrables, il se trouve dans une situation vidente de conflit dintrts entre lintrt de lEtat quil reprsente et celui de lindividu quil est oblig de dfendre. La position de la Commission de Venise, qui est de limiter la fonction des procureurs au domaine pnal, nexclut cependant pas que ceux-ci aient dautres comptences, comme celles de reprsenter les intrts financiers de lEtat lorsquun conflit dintrt nest pas prvisible. Le Comit des Ministres du Conseil de lEurope et son CDCJ prparent actuellement une recommandation pour limiter ces pouvoirs. J. Conclusion 84. La question de lindpendance des juges, examine dans la partie I du prsent rapport, est claire. La sparation des pouvoirs et le droit un procs quitable sont inconcevables si les juges ne sont pas indpendants, ce qui est moins vident pour les procureurs, compte tenu notamment de la diversit des systmes qui vont de lindpendance lintgration pleine et entire dans le pouvoir excutif. 85. Compte tenu de cette diversit, cette deuxime partie du rapport consacre au ministre public est axe sur les garanties contre les pressions extrieures dont bnficie le ministre public. En particulier lorsque le ministre public est subordonn au pouvoir excutif, ces garanties sont ncessaires pour le protger de toute influence politique indue de ce pouvoir. Parmi les autres garanties examines dans le prsent rapport, un instrument frquemment utilis est celui du conseil indpendant de procureurs charg des nominations, des promotions et de la discipline.

13. CDL-AD(2009)048, adopt par la Commission de Venise lors de sa 79 session plnire (Venise, 12-13 juin 2009), caractres gras ajouts (en anglais et en ukrainien seulement).

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86. L indpendance des procureurs nest pas de la mme nature que celle des juges. Si la tendance gnrale est accorder une plus grande indpendance au ministre public, aucune norme commune ne lexige. Lindpendance ou lautonomie ne sont pas des fins en soi et devraient tre justifies dans chaque cas par rapport aux objectifs recherchs. 87. Pour garantir la non-ingrence, la Commission de Venise recommande ce qui suit : 1. Lors de la procdure de dsignation dun procureur gnral, il conviendrait de consulter des personnes comptentes, comme des reprsentants de la communaut juridique (dont des procureurs) et de la socit civile, sur les qualifications professionnelles des candidats. 2. Dans les pays dans lesquels le procureur gnral est lu par le Parlement, le risque de politisation de la procdure de nomination pourrait tre rduit si une commission parlementaire prparait llection. 3. Llection dun procureur gnral la majorit qualifie pourrait tre considre comme permettant de dgager un large consensus sur ces nominations. 4. Un procureur gnral devrait tre nomm titre permanent ou pour une priode relativement longue sans pouvoir tre reconduit dans ses fonctions lissue de cette priode. La dure du mandat du procureur gnral ne devrait pas concider avec la lgislature. 5. Si des dispositions doivent tre prises pour que le procureur gnral occupe une autre charge (par exemple de juge) lexpiration de son mandat, il faudrait le prciser clairement avant la nomination. Par ailleurs, aucune interdiction gnrale ne devrait empcher un procureur gnral de postuler dautres fonctions publiques pendant ou aprs son mandat. 6. Les motifs de rvocation du procureur gnral doivent tre prvus par la loi et un organe spcialis devrait se prononcer sur la question de savoir sils sont suffisants. 7. Le procureur gnral devrait avoir le droit de faire entendre sa cause quitablement lors dune procdure de rvocation, y compris devant le Parlement. 8. Le procureur gnral ne devrait pas tre responsable devant le Parlement dans les cas individuels de dclenchement ou non de laction publique. La dcision dengager ou non des poursuites incombe au seul ministre public et non aux pouvoirs excutif ou lgislatif. Toutefois, llaboration de la politique en matire de poursuites pnales semble tre un domaine dans lequel le pouvoir lgislatif et le ministre de la Justice ou le gouvernement peuvent, juste titre, jouer un rle dcisif. 9. Le procureur gnral pourrait tre tenu de soumettre un rapport public au Parlement de manire rendre compte. Il devrait au besoin rendre compte, de manire transparente, des modalits dapplication des instructions gnrales donnes par le pouvoir excutif. 10. Les principaux problmes en matire de responsabilit (ou plutt dabsence de responsabilit) se posent lorsque les procureurs dcident de ne pas engager de poursuites. Si les personnes victimes dactes criminels ne peuvent pas faire recours, le risque dirresponsabilit est lev. 11. La contribution dexperts serait utile pour prparer la nomination de procureurs qualifis, en dehors du procureur gnral. 12. Les procureurs, lexception du procureur gnral, devraient tre nomms jusqu leur retraite. 13. Dans les procdures disciplinaires, le procureur concern devrait avoir le droit dtre entendu. 14. Il devrait tre possible de faire un recours contre des sanctions disciplinaires devant une juridiction.

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15. La garantie prvue dans la Recommandation 2000 (19) contre les instructions qui sembleraient illgales nest pas approprie et devrait tre toffe, car elle nempche pas quune instruction prsume illgale soit donne. Toute instruction visant infirmer le point de vue dun procureur de rang infrieur devrait tre motive et en cas dallgation dinstruction illgale, un tribunal ou un organe indpendant, un conseil de procureurs par exemple, devrait se prononcer sur la lgalit de linstruction. 16. Les menaces de transfert peuvent tre un moyen de faire pression sur les procureurs ; un procureur dsobissant peut aussi se voir dessaisi dune affaire dlicate. Il devrait tre possible de faire un recours devant un organe indpendant, comme un conseil de procureurs. 17. Les procureurs ne devraient pas jouir dune immunit gnrale. 18. Un procureur ne devrait pas tre titulaire dautres charges publiques, ni exercer dautres fonctions publiques juges inadaptes aux juges et il devrait viter davoir des activits publiques incompatibles avec le principe dimpartialit quil se doit de respecter. 19. Lorsquils existent, les conseils de procureurs devraient se composer de procureurs de tous niveaux mais galement dautres acteurs, avocats ou spcialistes du droit par exemple. Sils sont lus par le Parlement, les membres de ces conseils devraient ltre de prfrence la majorit qualifie. 20. Si les conseils de procureurs et les conseils suprieurs de la magistrature ne font quun, il conviendrait de veiller ce que les juges et les procureurs ne puissent pas influer sur leurs nominations et procdures disciplinaires respectives. 21. Il est essentiel que la rmunration des procureurs soit proportionne limportance des missions exerces si le systme de justice pnale doit tre efficace et juste. 22. Un organe spcialis, comme un conseil de procureurs, pourrait jouer un rle important dans ltablissement des programmes de formation. 23. Les actes des procureurs ayant des effets sur les droits de lhomme, comme la fouille ou la dtention, doivent demeurer sous le contrle des juges. 24. Dans certains pays, une tendance favoriser les poursuites semble conduire une approbation quasi automatique de toutes les demandes des procureurs, do un risque non seulement pour les droits de lhomme des personnes concernes mais aussi pour lindpendance de la justice dans son ensemble. 25. Le ministre public devrait essentiellement se concentrer sur le domaine du droit pnal.