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O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC

Parte 2

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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Gesto

O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC


Parte 2

Coleo Gesto Pblica Braslia 2002


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Presidente da Repblica FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto GUILHERME GOMES DIAS Secretrio-Executivo SIMO CIRINEU DIAS Secretrio-Executivo Adjunto PEDRO CSAR LIMA DE FARIAS Secretria de Gesto E VELYN LEVY Secretrio de Recursos Humanos LUIZ CARLOS DE ALMEIDA CAPELLA Presidente da ENAP ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA REGINA PACHECO Equipe Editorial: MARIANNE NASSUNO CRISTVO DE MELO CARLOS H. KNAPP MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DE GESTO ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K 4 ANDAR CEP: 70.040-906 Braslia DF FONES: (61) 429-4905 FAX: (61) 429-4917 www.planejamento.gov.br www.gestaopublica.gov.br E-MAIL: seges-gab-sec@planejamento.gov.br Coleo Gesto Pblica VOLUME 7 - PARTE 2 O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC - Parte 2 Organizadores: Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro Reviso: Helena Jansen permitida a reproduo total ou parcial desde que citada a fonte.

NORMALIZAO: DIBIB / CODIN / SPOA

O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC - Parte 2/ Organizadores: Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro. Braslia : MP, SEGES, 2002. 316 p. 1. Reforma Administrativa 2. Administrao Pblica I. Abrucio, Fernando Luiz II. Loureiro, Maria Rita CDU 35.08

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APRESENTAO
EVELYN LEVY
SECRETRIA
DE

GESTO

Em 1993, a Escola Nacional de Administrao Pblica/ENAP, encomendou um estudo ao Prof. Regis de Castro Andrade sobre a Administrao Pblica Federal. Da pesquisa resultou um diagnstico consistente do funcionamento das organizaes e uma caracterizao ampla de sua burocracia1. A importncia daquele trabalho se fez sentir rapidamente quando, em 1994, s vsperas das eleies presidenciais, ele serviu de orientao, aos diversos partidos em disputa, para que se posicionassem frente a um assunto to estratgico. Aqueles volumes representaram, de fato, um mapa da burocracia federal, at ento bastante remota em relao ao restante do pas. Por casualidade ou no, um dos pesquisadores envolvidos naquele estudo, o cientista poltico Fernando Abrucio, teve, durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso, uma participao ativa no desenvolvimento da Reforma, acompanhando-a de perto, subsidiando-a com uma srie de pesquisas e colaborando na formao de muitos dos servidores de carreira concursados no perodo. Tornou-se assim um dos maiores especialistas desse tema, reconhecido no pas e no exterior. Ao lado da Profa. Maria Rita Garcia Loureiro, com quem colaborou em inmeros desses trabalhos cientficos, Abrucio articulou um grupo amplo de cientistas polticos e economistas para a realizao desse livro. So todos excelentes pesquisadores, trabalhando em diferentes universidades, situadas em diversas regies do pas, constituindo assim o ncleo inicial de uma rede de estudiosos do tema da Gesto Pblica e sua relao com a conformao do Estado no Brasil. Ao apoiar a realizao desses ensaios, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto teve por objetivo estimular o debate das questes
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ENAP (1993): Estrutura e Organizao do Poder Executivo, Administrao Pblica Brasileira, Vol.2, Regis de Castro Andrade e Luciana Jaccoud (org.), Centro de Documentao, Informao e Difuso Graciliano Ramos, ENAP, Braslia.

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referentes Reforma do Estado na academia, entendendo que se faz necessrio pens-las de modo crtico, cada vez mais. preciso criar competncias internas que permitam tornar o Estado mais democrtico e ajustado s necessidades contemporneas da sociedade brasileira. Acreditamos que, em conjunto com as demais publicaes que integram a Coleo Gesto Pblica2, essa coletnea dar aos leitores elementos para dar continuidade ao aperfeioamento das instituies pblicas do pas.

A Coleo Gesto Pblica composta dos seguintes volumes: (1) Unidades de Atendimento Integrado: como implantar (verso portugus e espanhol); (2) Balano da Reforma do Estado no Brasil: a Nova Gesto Pblica; (3) Cidados como parceiros: Manual da OCDE sobre Informao, Consulta e Participao na Formulao de Polticas Pblicas (OCDE traduo); (4) Liderana e Setor Pblico no Sculo 21 (OCDE traduo); (5) A Poltica de Recursos Humanos na Gesto FHC; (6) Responsabilidade e Transparncia no Setor Pblico (OCDE/OAS traduo); e (7) O Estado numa era de Reformas os anos: FHC (Fernando Abrcio e Maria Rita Loureiro)

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SUMRIO

A DINMICA INSTITUCIONAL DA REFORMA DO ESTADO: UM BALANO DO PERODO FHC Valeriano Mendes Ferreira Costa 09 INCREMENTALISMO, NEGOCIAO E ACCOUNTABILITY: ANLISE DAS REFORMAS FISCAIS NO BRASIL Maria Rita Loureiro & Fernando Luiz Abrucio 57 A TRANSIO INCOMPLETA: A REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL NO GOVERNO FHC Marcus Andr Melo 103 DESCENTRALIZAO E COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL: LIES DOS ANOS FHC Fernando Luiz Abrucio 143 AS AGNCIAS REGULATRIAS: GNESE, DESENHO INSTITUCIONAL E GOVERNANA Marcus Andr Melo 247 CONCLUSES 307

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A DINMICA INSTITUCIONAL DA REFORMA DO ESTADO: UM BALANO DO PERODO FHC


Valeriano Mendes Ferreira Costa
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INTRODUO
O objetivo central desse texto fazer um balano das reformas da Administrao Pblica Federal durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 / 1999-2002). Alguns pressupostos orientam a anlise. Primeiro distinguimos as reformas institucionais, isto , aquelas que alteram o desenho organizacional da administrao pblica, das reformas gerenciais, as quais procuram mudar os procedimentos empregados pela burocracia para realizar seus objetivos. No entanto, reconhecemos que essa distino meramente analtica. As reformas institucionais e as reformas gerenciais esto profundamente imbricadas. fcil perceber porque, historicamente, as mudanas no desenho organizacional esto associadas a alteraes nas prticas administrativas. O desenvolvimento de burocracias profissionais foi um fator crucial na expanso e aumento da complexidade do aparelho estatal e est fortemente associado formao de grandes estruturas hierrquicas, constitudas por ministrios e departamentos. As reformas gerenciais, por sua vez, esto ligadas a um modelo organizacional caracterizado pela reduo dos nveis hierrquicos e compactao dos rgos centrais, alm da autonomizao das entidades responsveis pela implementao de polticas e a contratualizao das suas relaes com os rgos centrais. Dado o escopo geral do estudo, no podemos analisar as implicaes das mudanas organizacionais na APF (Administrao Pblica Federal) brasileira sobre a eficincia e efetividade da gesto pblica. Por isso, nos limitamos a descrever sistematicamente as mudanas macroestruturais,

Doutor em Sociologia pela USP, professor do Departamento de Cincia Poltica da Unicamp e pesquisador do Cebrap. Fabrcio Menardi, doutorando em Cincia Poltica na Unicamp, e Rosngela Reis Machado, mestranda em Cincia Poltica na Unicamp, ajudaram na confeco deste trabalho.

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configuradas na legislao ordinria e administrativa. O grande volume de leis, Medidas Provisrias e, especialmente, decretos voltados para a reestruturao de ministrios, autarquias, fundaes e criao de agncias (em geral, reguladoras), revela uma intensa atividade no mbito da transformao organizacional. No entanto, essa atividade normativa nada nos diz a respeito das efetivas alteraes no funcionamento da APF. Para remediar parcialmente essa limitao, realizamos um balano das atividades dos rgos responsveis pela implementao da reforma: o MARE (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado), durante o primeiro mandato de FHC (1995-1998); e a Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ao longo do segundo governo (1999-2002). O texto est dividido em trs partes. Na primeira, definimos alguns conceitos centrais para anlise da mudana macroestrutural na administrao pblica e apresentamos um breve balano das discusses sobre alteraes institucionais em pases que realizaram, com graus variados de sucesso, reformas inspiradas no modelo da Nova Gesto Pblica (NGP). Na segunda parte, fazemos um breve histrico das mudanas na macroestrutura da Administrao Pblica Federal entre os anos 1930 e 1994. Na terceira, descrevemos e analisamos as modificaes introduzidas pelo governo Fernando Henrique Cardoso na macroestrutura da APF, procurando ressaltar as continuidades e rupturas entre os dois perodos de governo. Na concluso, apresentamos uma breve agenda de mudanas necessrias consolidao das reformas iniciadas pelo atual governo.

I - A EXPERINCIA INTERNACIONAL
Um resultado paradoxal da ampla aceitao das reformas derivadas da Nova Gesto Pblica (NGP) que essa abordagem perdeu sua especificidade. De fato, todas as reformas recentes do setor pblico tm procurado se legitimar reivindicando com maior ou menor intensidade sua filiao NGP. O problema que a verso globalizada do gerencialismo tende a obscurecer o fato de que as diferenas so muito maiores do que as semelhanas entre as reformas implementadas em diferentes pases. Um nmero crescente de pesquisadores tem demonstrado que a terminologia da NGP encobre processos de reformas administrativas de alcance e significado muito distintos (PREFORMS, 1998 e RHODES, 1999).
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Isto se explicaria pelo fato de que os pases se organizam em torno de regimes poltico-administrativos e tradies estatais muito diversos. Sinteticamente, a NGP consistiria em um ncleo de idias que enfocam prioritariamente: a qualidade da gesto, a avaliao de desempenho; a desagregao das burocracias em agncias que se relacionam em bases contratuais - e se possvel monetrias (user pay basis) -; o uso de quasemercados e terceirizao para estimular a competio; reduo de custos e um estilo de gesto que enfatiza metas, contratos peridicos e autonomia gerencial. O consenso aparente em torno dessas medidas de bom senso, no entanto, obscurece alguns aspectos centrais na avaliao das reformas gerenciais das dcadas de 80 e 90 (RHODES, 1999). Estudos atuais identificam uma clara diferena entre as reformas nos pases anglo-saxes e nos da Europa continental. Alm disso, fcil verificar que a tendncia atual do reformismo no aponta para uma uniformizao das administraes pblicas. Na Alemanha, por exemplo, ainda persistem as marcas distintivas da burocracia clssica. Enquanto na Gr-Bretanha a NGP foi utilizada para reduzir o Estado, na Dinamarca ela serviu para reforar suas caractersticas bsicas. Mais ainda, a linguagem comum da NGP obscureceu diferenas importantes. No Reino Unido, o gerencialismo corresponde essencialmente criao das agncias executivas, enquanto que na Austrlia ela impulsionou a democratizao e a maior transparncia da Administrao Pblica Federal; ao passo que na Frana tal estratgia se resumiu a um processo de descentralizao regional (RHODES, 1999). Para concluir o argumento, vale mencionar o caso da Sucia, onde boa parte da agenda da NGP foi cumprida, especialmente no que se refere reduo do dficit fiscal, privatizao, terceirizao e descentralizao de servios sociais; mas os gastos totais permaneceram em seus nveis anteriores. O que realmente mudou foi a distribuio das despesas entre os nveis central e regional/local. Enquanto na dcada de 60, o governo central e os regionais/locais consumiam parcelas equivalentes do gasto pblico como proporo do PIB (8% para cada um), na dcada de 90, o dispndio pblico total havia quase dobrado - passando de 16% a 28% do PIB -, ao mesmo tempo em que a parcela dos recursos controlados pelos governos subnacionais chegava a 20% do PIB. A partir dessa transformao radical, o Estado sueco foi caracterizado como uma federao de comunidades de bem estar (PREMFORS, 1998). Ou seja, o impacto da reforma gerencial aprofundou o desenho j bastante descentralizado da
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administrao central, reduzindo o controle dos ministrios sobre o gasto social. Num balano final, a Nova Gesto Pblica no constituiria um corpo terico integrado e consistente, mas uma frouxa coleo de doutrinas, muitas das quais conflitantes entre si. O principal problema seria a tenso entre os dois princpios bsicos da NGP: de um lado, o fortalecimento dos mecanismos de controle hierrquicos, voltados para a reduo de custos e equilbrio fiscal e, de outro, a reduo de nveis hierrquicos e fortalecimento da autonomia gerencial da burocracia (RHODES, 1999). Para Christensen e Laergreid (1998), levadas a cabo de forma radical, as reformas propostas pela NGP resultariam em menor controle do governo sobre a administrao pblica, mas no numa administrao pblica necessariamente melhor. Na verdade, ao trocar os incentivos institucionais internos da gesto burocrtica, pelos incentivos materiais externos do gerencialismo, corre-se o risco de abandonar um modelo baseado na confiana e na solidariedade entre os servidores, por outro que funciona basicamente em torno de relaes contratuais e sistemas detalhados de avaliao de desempenho que alimentam a mtua desconfiana entre mandantes e agentes. Por outro lado, a maior parte das propostas constantes nos planos de NGP no representaria, separadamente, inovaes em relao aos processos de reforma anteriores. Afinal, avaliao de desempenho, subcontratao, privatizao, utilizao de tcnicas gerenciais privadas na administrao pblica, so prticas recorrentemente tentadas em todas as ondas reformistas desde o incio do sculo passado. A novidade residiria na articulao dessas prticas em torno de um discurso forte, que atinge o ncleo dos problemas fiscais e administrativos das burocracias. O problema que no existe um pacote nico de medidas consensuais. As combinaes variam em cada contexto nacional. A lio bsica dos mais de vinte anos de mpeto reformista que a trajetria institucional (path dependence) das burocracias importa. Alm da tradio estatal/constitucional e poltica de cada pas, fatores como as caractersticas organizacionais da administrao pblica, suas relaes com o governo e a sociedade civil, so cruciais para compreender o sentido das reformas tanto organizacionais como gerenciais. Por mudana nas estruturas organizacionais das burocracias pblicas entende-se, geralmente, a alocao e/ou realocao das funes entre unidades administrativas encarregadas de elaborar e/ou executar polti12

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cas de governo. Mais recentemente, com a nfase da NGP em mudanas gerenciais, o conceito incluiu, tambm, alteraes na organizao interna dos rgos, como realocaes de funes entre secretarias, mas, especialmente, transferncias de atribuies para agncias executivas, alm da publicizao ou privatizao de organizaes estatais (POLLITT, 1984). Deve-se notar, tambm, que as burocracias modernas atuam dentro de estruturas em rede que abarcam desde as autoridades governamentais, lideranas polticas, passando pelos grupos de interesse, clientelas at os meios de comunicao e a prpria opinio pblica (JORGENSEN et all, 1998). Evidentemente, como os objetivos do texto so mais restritos, sero focalizados apenas os aspectos formais da dinmica organizacional na administrao pblica. A importncia da criao de burocracias profissionais para a formao do Estado Moderno um tema clssico nas cincias sociais (TILLY, 1975; SILBERMAN, 1993). No entanto, as motivaes e as conseqncias das mudanas organizacionais para o funcionamento das administraes pblicas so questes pouco estudadas atualmente. A preocupao com o impacto da forma de organizao administrativa na eficincia e efetividade da ao governamental est claramente associada cincia da administrao, predominante at meados do sculo passado (GULICK, 1937, apud. PETERS, 1995). Estudos mais recentes invertem a questo, procurando explicar a influncia do desenho organizacional das burocracias sobre as polticas pblicas. No entanto, essa abordagem tem ocupado um lugar bastante secundrio na literatura internacional (EGEBERG, 1999). No Brasil, ambas as linhas de estudo tm sido praticamente ignoradas2. A grande maioria dos estudos sobre mudanas organizacionais referese a pases com sistemas parlamentaristas de origem inglesa, especialmente o Reino Unido, o Canad e a Austrlia (DAVIS et all, 1999). O termo clssico pelo qual os analistas desses pases tratam a administrao pblica sintomtico da abordagem pragmtica que informa tais estudos: the machinery of government, isto , a mquina de governo. Por razes que veremos a seguir, os Estados Unidos no partilham dessa preocupao com as motivaes e conseqncias das mudanas organizacionais na Administrao Pblica Federal.
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Os poucos trabalhos que tratam de aspectos organizacionais da APF brasileira tm um carter acentuadamente legalista. Os trabalhos mais conhecidos nesse campo so os de Beatriz Wahrlich (1979a, 1979b).

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Uma razo importante da abordagem pragmtica da gesto pblica a relativa facilidade com que os governos encontram motivos para mudar a estrutura administrativa. Tal facilidade est associada certamente ao regime parlamentarista majoritrio, que garante ao governo o controle mais ou menos efetivo sobre o Parlamento e onde, em geral, o Judicirio tem um perfil bastante discreto sobre os assuntos poltico-administrativos. Uma comparao com os Estados Unidos, onde o presidencialismo resulta numa efetiva separao de poderes, ajuda a entender a questo. No regime norte-americano, a equipotncia de Poderes no campo poltico-administrativo tornou efetivamente muito difcil para o Presidente da Repblica alterar a estrutura administrativa federal sem uma complexa e desgastante negociao com o Congresso. O resultado desse constrangimento institucional que dificilmente se muda a estrutura ministerial (departamental) que bastante enxuta - so apenas 14 ministrios, o ltimo tendo sido institudo em 1980. Estes, por sua vez, exercem pouco controle sobre o grande nmero de agncias independentes, muitas delas criadas por iniciativa do prprio Congresso na sua eterna disputa com a Presidncia (KAUFMAN, 2001). As implicaes desse arranjo organizacional sobre as polticas pblicas so relativamente bem conhecidas. Em geral, as agncias esto inseridas em redes de interesses que envolvem as clientelas, outras burocracias federais e estaduais e membros dos comits do Congresso que lidam com os assuntos relacionados com as atividades dessas agncias. No por outro motivo que dificilmente uma reforma administrativa proposta pela Presidncia ou pelo Congresso, isoladamente, interfere na estrutura organizacional. Os interesses organizados em torno das agncias bloqueiam qualquer mudana que possa afetar seus interesses. por isso que as reformas gerenciais na administrao pblica norteamericana limitam-se a medidas de reorganizao interna das agncias e departamentos, geralmente voltadas para a racionalizao, reduo de custos e melhoria do desempenho. A National Performance Review, conduzida por Al Gore, vice do presidente Bill Clinton, em1993, um exemplo claro dessa limitao da capacidade de ao da Presidncia sobre a burocracia federal. Enquanto a Gr-Bretanha implementava uma revoluo gerencial que em pouco menos de dez anos (1988-1997) transferiu mais de 70% do Civil Service para as agncias executivas, a NPR americana se limitava a difundir princpios e prticas de reinveno da cultura administrativa (HOGWOOD et al, 1999). O mais interessante
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que o papel do Congresso, atravs do General Accounting Office, tem sido central no acompanhamento e cobrana de resultados, pois a partir dos performance reviews que os ministrios (Departments) e as agncias podem pleitear recursos oramentrios frente ao Congresso (HINCHMAN, 1997). Quais as implicaes desses argumentos para a avaliao das mudanas organizacionais implementadas ao longo dos dois governos de Fernando Henrique Cardoso? Constata-se, basicamente, que o foco analtico no pode se concentrar exclusivamente nos aspectos conceituais da reforma administrativa, sua maior ou menor coerncia em relao s recomendaes da Nova Gesto Pblica. Os aspectos cruciais a serem levados em conta so: a dinmica institucional que condiciona as relaes entre a APF e os poderes constitucionais - Executivo, Legislativo e Judicirio -, de um lado, e o padro de interao entre lideranas polticas (ministros, secretrios, secretrios-executivos e assessores da Presidncia) e burocrticas responsveis pela gesto da burocracia. Por sua vez, essas caractersticas tendem a variar de acordo com: a) o tipo de regime de governo, especialmente com a capacidade do Executivo de exercer controle sobre o Legislativo, sobre o prprio ministrio (ou gabinete) e sobre os cargos superiores na burocracia. Quanto maior a autonomia efetiva dos Poderes, mais difcil realizar as mudanas no desenho organizacional. b) o grau de permeabilidade da administrao pblica a interferncias polticas, isto , quanto mais aberta a estrutura de cargos entrada de pessoas externas s carreiras ou, correlatamente, quanto maior a liberdade das lideranas polticas (ministros, secretrios e assessores ligados ao governo) para nomear, transferir ou pressionar os escales superiores (inclusive gerenciais), maior a possibilidade de conflitos poltico-administrativos em torno do controle sobre as reformas. Deste modo, em pases com governos parlamentaristas de tipo majoritrio, por exemplo, as chances de sucesso e o escopo de uma reforma administrativa so, em geral, maiores do que em pases presidencialistas, especialmente, quando estes tm fortes caractersticas consociativas, como o caso do Brasil. Em pases presidencialistas, as perspectivas de reforma dependem bastante da solidez da base de sustentao poltica do Executivo no Congresso. Diversas caractersticas do presidencialismo norte-americano, por
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exemplo, reduzem muito as chances de sucesso de reformas administrativas amplas. A forte autonomia do Legislativo, assim como a fragmentao e elevada autonomia da burocracia descentralizada (Agncias Independentes), praticamente inviabilizam a implementao de mudanas radicais na macroestrutura da administrao federal. Com exceo das pocas de crise, as reformas administrativas tm de ser negociadas e compartilhadas com o Congresso. Ao lado dessas variveis estruturais, fatores conjunturais tambm alteram as chances de sucesso de uma reforma. Podemos dividi-los em dois tipos: os de natureza poltica, como a capacidade de liderana do Executivo sobre a coalizo de governo e apoio na opinio pblica para conduzir a reforma; e os de natureza econmica, como a situao das contas pblicas, ou seja, a maior ou menor folga fiscal para realizar mudanas institucionais no voltadas exclusivamente reduo de gastos com a mquina, e o grau de coordenao e cooperao entre a rea econmica e a administrativa. Alm de tudo isso, o ritmo mais ou menos intenso de mudanas na macroestrutura, como criao/extino de ministrios e realocao de funes entre rgos, no resulta necessariamente de um forte empenho reformista. Em muitos casos essas modificaes fazem parte do jogo poltico cotidiano. Em alguns casos, visam a aumentar (ou a diminuir) a visibilidade de determinados assuntos ou funes. Em outros servem para acomodar (ou enfraquecer) membros da coalizo de governo. Com muita freqncia essas alteraes organizacionais almejam apenas a reduo de custos da burocracia, independentemente dos seus efeitos sobre a eficincia ou a efetividade da ao governamental. As duas principais motivaes para qualquer governo implementar uma reforma administrativa de amplo escopo so: a necessidade de recuperar ou aumentar a capacidade de controle sobre a burocracia e de coordenao sobre as atividades governamentais; e a necessidade de fortalecer as bases polticas de sustentao do governo. Em geral, o perfil das reformas resulta de um trade-off entre essas duas variveis. Quando o apoio ao governo instvel e precisa ser negociado constantemente, as reformas se limitam a mudanas ad hoc na macroestrutura - como a criao/desdobramento de secretarias e ministrios - para ampliar a coalizo ou satisfazer demandas pontuais de aliados. Quando o apoio poltico slido, o governo encontra espao para investir no aumento da capacidade administrativa e, neste caso, as reformas
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podem resultar em amplas modificaes na macroestrutura da burocracia estatal, (p. ex. Gr Bretanha, Nova Zelndia).

II - MUDANAS NA MACROESTRUTURA ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: BREVE HISTRICO


A reforma administrativa implementada nos ltimos oito anos pode ser comparada, em termos de amplitude e impacto, s duas grandes reformas administrativas da burocracia federal realizadas ao longo do sculo XX. A anlise dessas duas experincias pode ser til para percebermos a importncia das variveis institucionais e conjunturais, mencionadas anteriormente. Nos dois casos anteriores, 1936 e 1967, as conjunturas poltica e econmica eram favorveis: havia alta legitimidade/controle do Executivo sobre os outros Poderes e os gastos governamentais estavam em expanso. Mesmo assim, caractersticas estruturais do sistema poltico limitaram ou interromperam os processos de modernizao e profissionalizao da burocracia federal. Embora no existam muitos estudos sobre as reformas administrativas no Brasil, um breve resumo da literatura disponvel permite identificar um diagnstico mais ou menos consensual. Como argumenta um trabalho recente sobre as reformas administrativas no Brasil (LIMA JR., 1998), transcorridos quase 60 anos de tentativas de profissionalizao sistemtica da APF: o fato que o Brasil nunca teve o modelo burocrtico de administrao, ou qualquer outro, plenamente instalado. A nossa realidade administrativa tem se caracterizado, independentemente da intencionalidade das reformas e de seus eventuais xitos e fracassos, pela convivncia de modelos de administrao incompletos, inconsistentes e superpostos. Mas, ento, quais os objetivos das reformas e por que elas fracassaram? Essencialmente, os dois principais objetivos das reformas no Brasil foram: 1) aumentar ou recuperar a capacidade de controle e coordenao dos rgos centrais da Presidncia da Repblica sobre as secretarias e os ministrios, atravs da modernizao e profissionalizao da burocracia, e, 2) tornar mais eficiente e eficaz a implementao das polticas pblicas atravs da criao de uma estrutura administrativa mais flexvel e descentralizada, voltada prioritariamente para o desenvolvimento econmico do pas. Nos dois casos, os resultados foram: a segmentao da APF em um
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ncleo compacto de rgos centrais controlados pelo presidente, mas pouco institucionalizado; uma estrutura ministerial burocratizada, inchada e desarticulada; e um extenso e heterogneo conjunto de autarquias, fundaes e, principalmente, empresas pblicas e sociedades de economia mista. A Revoluo de 30 tinha um objetivo poltico-administrativo muito preciso: superar a fragmentao do arquiplago poltico nacional (COUTO, 1993: 116), criando um Estado interventor, centralizado e sustentado por uma burocracia altamente profissional e insulada de interferncias polticas. A criao do DASP, o ncleo burocrtico do novo Estado, diretamente vinculado ao Presidente da Repblica, foi o passo decisivo para o sucesso da reforma. Ele criou regras rgidas de admisso de pessoal, instituiu o concurso pblico e estabeleceu critrios meritocrticos de avaliao - entre outras inovaes na administrao do pessoal. O modelo organizacional dessa reforma procurava aumentar a eficincia na gesto administrativa, atravs do fortalecimento do brao administrativo da Presidncia da Repblica - operado pelo DASP - e da criao de um Servio Pblico profissional junto aos ministrios. Ao mesmo tempo, procurava aumentar a eficcia na implementao das polticas, atravs de uma estrutura descentralizada, mas fortemente coordenada, composta de autarquias e institutos (LIMA JR, 1998). Se o modelo daspiano foi capaz de implantar um ncleo burocrtico profissional, a administrao federal como um todo no ficou imune ao contgio patrimonialista, na expresso de Reis Velloso (Apud. COUTO, 1993). Paralelamente criao do DASP, em 1938, continuou existindo uma grande quantidade de cargos comissionados e extranumerrios (contratados temporariamente). Aps 1945, com a reativao do sistema eleitoral, o DASP foi perdendo a capacidade de controlar os recursos crticos para a gesto da administrao federal, especialmente sobre o pessoal das empresas, autarquias e fundaes e sobre o processo oramentrio. Com o passar do tempo, foi aumentando a distncia entre a administrao descentralizada, mais autnoma, gil e eficiente, e os ministrios. Tornou-se forte a presso para que os prprios ministrios facilitassem a criao de empresas, autarquias e fundaes. Se levarmos em conta que essas empresas e autarquias j constituam os plos dinmicos da administrao, os setores que reuniam os servidores mais qualificados e, portanto, melhor remunerados, perceberemos
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que o processo de descentralizao descoordenado que caracteriza a APF encontra-se na prpria origem da burocracia moderna no Brasil. Combinando-se a dinmica da autarquizao, o alcance restrito da estrutura de carreiras e a distribuio poltica de cargos de direo das entidades autnomas, acentuou-se a fragmentao institucional. Isto explica, em parte, a perda de capacidade de coordenao e controle por parte dos rgos centrais. Por sua vez, os ministrios freqentemente submetidos ao controle de grupos polticos e com poucos quadros de carreira qualificados, tinham pouca capacidade de produzir diretrizes para os rgos encarregados da execuo de polticas, o que apenas contribua para acentuar a autonomia da administrao descentralizada (GUERZONI, 1996: 42). Esse quadro se agravou ao longo das dcadas de 50 e 60, quando a presso pelo desenvolvimento econmico levou os governos Vargas e Kubitschek a realizarem a modernizao da administrao sem recorrer a uma reforma dos quadros profissionais. A estratgia foi a criao das administraes paralelas, grupos e comisses executivas e assessorias ad hoc que formulavam os planos e programas em articulao com tcnicos de associaes empresariais, institutos e autarquias. A segunda grande reforma, realizada trinta anos depois da primeira, tinha como diretriz tornar mais claro o desenho organizacional da APF, separando a administrao direta (Presidncia e Ministrios) da indireta (Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista). Com a modernizao voltada para o desenvolvimento proposta pelo DecretoLei 200/67, o governo militar esperava criar condies para um crescimento do setor produtivo estatal sob o controle de uma forte estrutura de coordenao e planejamento, centralizada na Presidncia da Repblica (WAHRLICH, 1979). Diante do quadro acima descrito, o Decreto-Lei 200/67 aparece com uma tentativa realista de introduzir um mnimo de organizao na APF. A simples listagem das diretrizes centrais do Decreto mostra a sua ambio (WAHRLICH, 1984, Apud. LIMA JR.1998: 13): a) planejamento, descentralizao, delegao de autoridade, coordenao e controle; b) expanso das empresas estatais, de rgos independentes (fundaes) e semi-independentes (autarquias); c) fortalecimento e expanso do sistema de mrito; d) diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos;
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e) reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios. A principal conseqncia da implementao incompleta da reforma proposta pelo Decreto-Lei 200/67 foi a cristalizao da diviso entre uma administrao direta burocrtica e pouco qualificada e uma administrao indireta de perfil gerencial, ou melhor, empresarial. Em poucos anos, foram estabelecidas 267 empresas estatais e cerca de 68 autarquias e fundaes (LIMA JR., 1998). Ao longo da dcada de 1970 e primeira metade dos anos 1980, especialmente durante o governo do general Figueiredo, a perda de controle sobre a administrao indireta agravou-se. Duas foram as causas desse agravamento do processo de descoordenao e fragmentao: de um lado, a baixa legitimidade poltica do seu governo imps a troca de cargos pblicos por apoio poltico; de outro, a desorganizao crescente da economia, aps a crise fiscal de 1982 e a acelerao do processo inflacionrio, desarticularam os mecanismos de controle fiscal e gerencial sobre os rgos pblicos. Os dez anos que antecedem o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso foram de grande instabilidade poltica e econmica, e de forma correlata, de grande instabilidade organizacional na Administrao Pblica Federal. Todos os governos, durante esse perodo, utilizaram intensamente a mudana organizacional, mas por razes opostas: no governo Sarney, para acomodar a ampla e heterognea base de apoio no Congresso, e no governo Collor, para fortalecer a Presidncia e sinalizar mudanas radicais que pretendia implementar e, finalmente, no governo Itamar, para reconquistar o apoio poltico do Congresso. Dois desses presidentes (Sarney e Collor) tambm procuraram implementar algum tipo de reforma administrativa e todas fracassaram, embora por motivos diferentes. Sarney adotou uma estratgia de acomodao reativa, criando ou eliminando rgos em funo das oscilaes na base de apoio poltico. A motivao poltica das mudanas organizacionais desse perodo est bem documentada no relato de Piquet Carneiro (cf. COUTO, 1993): ...em 1985, recriou-se o Ministrio da Desburocratizao apenas com a finalidade de acomodar no primeiro escalo uma corrente poltica do Nordeste que apoiara Tancredo Neves(...) logo criou-se o Ministrio da Administrao, conferindo status ministerial a um cargo at ento considerado de assessoramento direto da Presidncia, com o objetivo de aten20

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der a outra convenincia poltica circunstancial. Desaparecida a razo poltica, extinguiu-se mais uma vez o Ministrio da Desburocratizao (...)Criou-se (...) o Ministrio da Cincia e Tecnologia para servir de nicho s foras nacionalistas de apoio ao governo; um pouco mais tarde, o novo ministrio foi extinto e suas funes em parte assimiladas novamente pelo Ministrio da Indstria e do Comrcio (...) foram fundidos, reemembrados e criados diversos rgos e entidades, como o IBDF, a SEMA, a SUDEPE, a Secretaria de Assuntos Comunitrios, etc. - sempre com o objetivo de compor situaes polticas (e at pessoais) meramente circunstanciais. Embora o depoimento expresse o desconforto de um servidor pblico diante da grande instabilidade administrativa, ele reconhece que essas medidas eram racionais tanto do ponto de vista poltico como administrativo-: buscavam preservar a capacidade de governo, especialmente na rea econmica, isolando-a do assdio clientelista. No entanto, ao oferecer aos grupos polticos ministrios e secretarias em reas no estratgicas, o governo tambm acentuava o insulamento do ncleo econmico profissionalizado, expondo outras reas-fins (ou mesmo reas-meio) desestruturao de seus ncleos de competncia profissional e descontinuidade administrativa. Esse padro predatrio de reforma institucional estava diretamente ligado s condies de instabilidade poltica do governo. Mas, ao mesmo tempo em que estabelecia um amplo loteamento de cargos pblicos, o governo Sarney tentou implementar mais uma reforma administrativa, atravs da criao de um Ministrio Extraordinrio para Assuntos de Administrao e mesmo uma Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa. Como resultado dessa tentativa de reestruturao, o governo criou uma estrutura de gesto e modernizao da mquina pblica composta pela SEDAP (Secretaria de Administrao Pblica, em lugar do DASP e vinculada Presidncia da Repblica), pela ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica) e pelo CEDAM (Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica), todos em 1986. Em 1987 vinculou as fundaes administrao direta (Lei 7586/87); e finalmente, em 1989, criou a carreira de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (Lei 7834/89) que, se efetivamente implantada, constituiria um ncleo profissional e altamente qualificado para ocupar os cargos estratgicos da APF. Repetindo a histria das tentativas de reforma administrativa anterio21

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res, aps intensa produo legislativa e administrativa, os rgos estratgicos de gesto foram perdendo dinamismo e legitimidade. A Comisso reformista no resistiu ao Plano Cruzado, tendo seus trabalhos interrompidos em 1986; em 1989, a SEDAP extinta e suas atividades incorporadas Secretaria de Planejamento e Coordenao e, finalmente, o plano de estruturao da carreira dos Gestores interrompido, aps o primeiro concurso, tambm em 1989. Apesar da grande legitimidade inicial, o governo de Collor de Melo no teve mais sucesso que seu antecessor. A poltica de desmontagem da burocracia, uma estratgia de tabula rasa, fracassou junto com a tentativa de governar sem uma coalizo ampla no Congresso. A ambio de modernizar radicalmente a APF estava em contradio com as condies institucionais de que dispunha para a implementao das medidas necessrias. Ao contrrio do presidente anterior, ele ainda conseguiu produzir uma verdadeira revoluo na macroestrutura da burocracia federal. Na gesto Collor, o nmero de ministrios foi reduzido de 18 para 12, enquanto os rgos diretamente ligados Presidncia passaram de 9 para 12. Os ministrios das Comunicaes, Minas e Energia e Transportes foram fundidos num superministrio da Infraestrutura. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e o Ministrio do Trabalho foram fundidos, dando origem ao Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. O Ministrio da Fazenda, parte da Secretaria de Planejamento e o Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e do Comrcio formaram ao poderoso Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento. Parte do Ministrio da Educao e Cultura transformou-se na Secretaria dos Desportos, ligada Presidncia. O Ministrio do Interior foi desmembrado em Ministrio da Ao Social, Secretaria do Meio Ambiente e Secretaria do Desenvolvimento Regional, ambas vinculadas diretamente Presidncia. O Ministrio da Cincia e Tecnologia foi transformado em Secretaria subordinada Presidncia, assim como o Ministrio da Cultura. No nvel central, ainda, Collor fundiu a Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional (SADEN) e o Servio Nacional de Inteligncia para formar a Secretaria de Assuntos Estratgicos. Tambm parte da antiga SEPLAN foi transformada na Secretaria de Administrao Federal. Por fim, o Gabinete Civil da Presidncia da Repblica foi desmembrado em Gabinete Pessoal da Presidncia da Repblica e na Secretaria de Governo (COUTO, 1993). As extensas mudanas na macroestrutura visavam ao fortalecimento da Presidncia da Repblica em dois sentidos. Primeiro, por meio do au22

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mento das reas sobre os quais o presidente queria exercer sua marca pessoal, como meio-ambiente, desenvolvimento regional, cincia e tecnologia, cultura e esportes. Depois, mediante uma drstica reduo no nmero de ministrios: de 20 para 12, concentrando enorme poder em trs grandes ministrios - o da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP), o Infraestrutura (MINFRA) e o do Trabalho e Previdncia Social (MTPS) sob os quais tambm procurava exercer forte controle. Seu principal objetivo, aqui, foi aumentar o poderio direto sobre assuntos importantes nas reas econmica e social, reduzindo as possibilidades de conflitos intraministeriais. Finalmente, procurou fortalecer seu assessoramento direto, dividindo a Casa Civil em Gabinete Pessoal e Secretaria Geral, alm de consolidar os assuntos de segurana nacional na SAE e a gesto da mquina pblica na SAF (Secretaria de Administrao Federal). Todas essas mudanas provocaram enorme instabilidade organizacional, perda de memria administrativa e desorganizao em vrios ncleos de competncia profissional, muitos dos quais j haviam sido afetados durante o governo Sarney. Mas, tal como antes, essas modificaes tinham dois objetivos politicamente racionais dentro da dinmica institucional do nosso presidencialismo: de um lado, fortalecer a Presidncia, reduzindo o espao para a barganha poltica com as foras do Congresso, de outro, aumentar a capacidade de coordenao dos rgos centrais, atravs da concentrao de muito poder em poucos ministrios, controlados por pessoas diretamente escolhidas pelo presidente. Refletindo o fracasso de sua estratgia inicial de confrontao, Collor iniciou, em 1992, o desmembramento dos grandes ministrios visando recomposio de sua base de apoio. Primeiro dividiu o Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, criando o Ministrio do Trabalho e da Administrao. Depois, dividiu o MINFRA em Ministrio das Minas e Energia e Ministrio dos Transportes. Neste sentido, a paradoxal vinculao da SAF (Secretaria de Administrao Federal) ao Ministrio do Trabalho, repetiu a trajetria da SEDAP, inclusive na gradativa perda de capacidade institucional at transformar-se num simples balco homologador de demandas da burocracia. O governo de transio de Itamar Franco significou um retorno dinmica institucional do perodo Sarney: ampliar os cargos para governar. O Gabinete Civil foi recomposto, a SAF voltou condio de secretaria diretamente vinculada Presidncia. Ressurgiram os ministrios da Fazenda e da Indstria e Comrcio (acrescido do Turismo). Novos minis23

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trios surgiram das secretarias da Cincia e Tecnologia, da Cultura e do Meio Ambiente. A fuso do Ministrio da Ao Social com a Secretaria de Desenvolvimento Regional resultou no Ministrio da Integrao Regional. O Ministrio da Educao reincorporou a Secretaria de Desportos e o Ministrio dos Transportes e das Comunicaes foi redividido. Um balano dos resultados das reformas administrativas tentadas ao longo do sculo XX mostra que a dinmica institucional do presidencialismo de coalizo condicionou, decisivamente, o modo como se organizou a administrao pblica no Brasil (ABRANCHES, 1988). Devido s caractersticas consociativas do presidencialismo de coalizo, a base poltica de apoio ao governo no Congresso pressiona por se fazer representar no Ministrio. Neste sentido, o nosso presidencialismo se aproxima de um regime parlamentarista. Mas, diferentemente dos regimes parlamentaristas europeus, no presidencialismo brasileiro no existe uma clara separao entre funes polticas e funes administrativas. De fato, praticamente todos os cargos de alto escalo e mesmo os de nvel gerencial da APF podem ser ocupados por pessoas de fora da burocracia profissional de carreira. E mesmo quando tais postos funes so ocupados majoritariamente por servidores pblicos, a dinmica de comissionamento representa uma efetiva politizao da alta administrao pblica3. O sucesso das reformas administrativas no Brasil depende, portanto, de duas condies institucionais bsicas: uma base de sustentao poltica ampla e coesa no Congresso e, concomitantemente, a capacidade do governo de imprimir diretrizes poltico-administrativas claras e consistentes aos rgos centrais da Presidncia e exercer coordenao firme junto aos Ministrios e aos rgos da administrao indireta. Reformas de amplo escopo, como as concebidas pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, tm de enfrentar um desafio: como conciliar a necessidade de tornar mais eficiente e efetivo o controle e a coordenao sobre o setor pblico, especialmente em conjunturas de forte restrio fiscal, com a desconcentrao organizacional e a flexibilizao gerencial.
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Esse fenmeno no exclusivo do Brasil nem de pases ditos subdesenvolvidos. Nos Estados Unidos o Presidente pode nomear cerca de 7.000 cargos na administrao federal, embora a maior parte desses cargos tenha que ser submetido aprovao do Senado, no caso de funes politicamente delicadas, e ao OPM (Office of Personnel Management), no caso de postos que exigem certa qualificao profissional ou experincia prvia. Na Espanha e na Grcia, de forma semelhante ao que ocorreu no Brasil, a politizao da administrao pblica central foi um efeito perverso da redemocratizao (cf. ALBA, 1998).

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III - REFORMAS ORGANIZACIONAIS NOS ANOS FHC


Nesta parte analisamos as iniciativas do governo Fernando Henrique Cardoso que tinham como objetivo reformar o aparelho estatal. Procuramos responder uma questo bsica: at que ponto as dificuldades encontradas para a implementao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado decorreram de falhas de concepo e/ou implementao, ou ento podem ser explicadas como conseqncia dos obstculos institucionais apontados anteriormente? Estudo recente discute a hiptese de que haveria uma tendncia de falhas seqenciais em todas as reformas inspiradas na Nova Gesto Pblica (REZENDE, 2002). O argumento central para a compreenso dos obstculos enfrentados pelas reformas tentadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso. O problema bsico das reformas atuais seria a tentativa de resolver, simultaneamente, dois problemas com sentidos opostos: aumentar a racionalidade na gesto financeira e fiscal do Estado, e promover reformas institucionais nas estruturas de controle, gesto e delegao entre as diversas partes do sistema burocrtico(REZENDE: 2002: 51). A falha resultaria da falta de cooperao espontnea por parte de atores estratgicos. Enquanto os que esto situados nos rgos centrais do governo, especialmente os encarregados das reas financeira, fiscal e oramentria, empenham-se em melhorar o controle sobre o gasto pblico, visando reduo do custo do funcionamento da mquina pblica, os demais, localizados nos rgos setoriais (ministrios e agncias) esto interessados em preservar ou aumentar a autonomia sobre seus gastos. Em resumo, as falhas seqenciais ocorreriam porque as reformas atuais exigiriam, contraditoriamente, mais controle fiscal e menos controle gerencial; este seria o dilema do controle. Tal dilema no se vincula apenas s atuais reformas administrativas, mas deriva da prpria gesto rotineira das burocracias, inclusive as das empresas privadas. A instituies efetivamente importam, e mais, so resistentes s mudanas que implicam em rupturas nos arranjos de poder alcanados custa de muito conflito e negociao. A trajetria de construo das burocracias modernas ao longo dos dois sculos anteriores mostra que o dilema do controle no se restringe s questes presentes. O que importa analisar a relao entre os diferentes arranjos institucionais que articulam sistema poltico e burocracia em cada pas e os objetivos propostos por cada programa de reforma. Certamente, em
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todos os casos existir um trade-off entre controle fiscal e flexibilizao gerencial. Mas, em cada contexto nacional, o dilema se pe de forma diversa. No caso britnico, tratava-se de desverticalizar as grandes estruturas ministeriais resultantes da dinmica concentradora de poder do modelo Westminster. No norte-americano, no estava em questo uma reforma organizacional, mas apenas a difuso de prticas gerenciais voltadas reduo de custos operacionais e maior efetividade e accountability do setor pblico. Nos pases escandinavos, Sucia, Dinamarca, Noruega, onde a implementao das polticas fortemente descentralizada, buscava aperfeioar os mecanismos de controle verticais (polticos) e horizontais (sociais) e aumentar a efetividade do gasto. Na Frana, por outro lado, a modernizao da administrao praticamente se resumiu descentralizao territorial. O balano das reformas inspiradas na Nova Gesto Pblica no se resume a uma srie montona de falhas seqenciais. Cada tradio estatal produz um arranjo institucional diferente e, portanto, formas diversas de lidar com o dilema do controle Enfim, no podemos confundir as expectativas revolucionrias, presentes no discurso da NGP, com os processos efetivos de reforma. Com exceo de Gr-Bretanha e Nova Zelndia, em nenhum outro pas estava em questo uma aplicao ortodoxa do receiturio gerencial. De fato, as excees configuram a regra, no caso da onda de reformas atuais. Como vimos na parte II, o problema histrico da administrao pblica no Brasil no o excesso de controle e centralizao administrativa, mas, ao contrrio, a incapacidade do governo central em coordenar de forma contnua e consistente as aes de uma burocracia fragmentada e heterognea. Era esse o problema central que o governo Fernando Henrique Cardoso tinha de enfrentar, tanto do ponto de vista fiscal como gerencial. Assim, no se tratava de um dilema do controle, e sim, a coordenao de uma complexa agenda de reformas: consolidar o ajuste fiscal, atravs da introduo de instrumentos de planejamento, oramento, gesto e controle; concluir a profissionalizao da administrao pblica, estruturando as carreiras, especialmente nos nveis gerenciais, introduzindo simultaneamente mecanismos mais eficientes e eficazes de gesto. A complexidade dessa agenda exigia do governo uma elevada capacidade de coordenao interministerial, alm da cooperao espontnea da burocracia. A construo dessa capacidade dependia no apenas de vontade poltica, mas de condies polticas e administrativas favorveis.
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Um estudo comparado (JANN e REICHARD, 2002) sobre os pases reformistas conclui que: em quase todos os casos as reformas parecem ser mais bem-sucedidas se forem coordenadas e implementadas por atores centrais relevantes, isto , em geral pelos ministrios da rea financeira ou, ainda melhor, pelo governo central. Uma estratgia clara de reforma e comunicao, que demonstre aos participantes e observadores que a modernizao administrativa prioritria na agenda poltica e que atores polticos relevantes se importam com ela... Mas isso obviamente no vale para todos os pases, e nem uma estratgia facilmente transfervel para a Alemanha, com seu sistema poltico-administrativo altamente fragmentado, legalista e voltado para o consenso (JANN e REICHARD, 2002: 31). Assim, constatar que a necessidade de ajuste fiscal subordinou todo o resto da agenda de reformas importante, mas no suficiente. Em todos os casos o problema central das reformas sempre foi o de coordenar reduo de gastos e mudanas institucionais, porm, em cada caso, algum tipo de equilbrio, sempre instvel, foi alcanado. O importante compreender a estrutura de incentivos e constrangimentos mudana de cada sistema poltico. Uma resposta a essa questo, no caso brasileiro, implica a anlise da reforma sob duas perspectivas complementares. Em primeiro lugar, discuto o papel da reforma do Estado no programa de governo e a trajetria do rgo encarregado de execut-lo durante o primeiro mandato, o MARE (1995-1998), e fao um balano da implementao das trs principais propostas de reforma institucional contidas no Plano Diretor: a reestruturao do ncleo estratgico, especialmente, o Programa de Reestruturao e Qualidade; a criao de agncias executivas e de organizaes sociais. Em segundo, procuro explicar as razes da extino do MARE, sua substituio pela SEGES (Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) e as conseqncias da descontinuidade administrativa para a dinmica institucional da reforma ao longo do segundo mandato (1999-2002). As condies institucionais para a implementao de mudanas estruturais na Administrao Pblica Federal durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso foram em geral bastante favorveis. Apoiado no sucesso do Plano Real, FHC pde montar uma grande coalizo eleitoral e de governo. Isto explica a grande estabilidade da base poltica do governo no Congresso, fato indito em nossa histria. Alm disso, o
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Executivo contou com grande apoio na opinio pblica e prestgio internacional. Aproveitando-se do amplo consenso em torno da necessidade de combater a inflao, o presidente teve condies de iniciar uma ampla reforma do Estado. Em parte, essa agenda era a mesma que Collor tentou implementar, no entanto, o novo presidente iniciou seu primeiro perodo de governo com uma grande vantagem: a inflao, varivel crtica do ajuste fiscal, j estava sob controle. Partindo dessa base superior, Fernando Henrique tinha condies institucionais para ampliar seu escopo de ao. A agenda de Collor, baseada no desmonte do Estado, foi substituda por uma agenda de reestruturao do Estado. Para alm da concepo da primeira rodada de reformas - como a abertura comercial e a privatizao - incluiu-se a criao de um setor regulador para os servios pblicos concedidos iniciativa privada e um processo de requalificao da administrao pblica. No entanto, quando Fernando Henrique Cardoso tomou posse, em janeiro de 1995, no havia uma percepo clara do escopo da reforma administrativa. O prprio programa de governo no tratou este tema como prioritrio. A meta principal do governo era o ajuste fiscal, visando manuteno da inflao em nveis baixos. Esse talvez tenha sido o principal obstculo enfrentado pelas reformas propostas por Bresser. O maior compromisso do governo Fernando Henrique, desde suas origens, sempre foi com a manuteno a qualquer custo do Plano Real. Alm disso, o futuro ministro Bresser no pertencia ao ncleo central do governo. Foi incorporado tardiamente sem que tivesse qualquer programa consolidado para a reforma do Estado. O desenho do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foi concludo durante o primeiro ano e foi recebido pela equipe econmica com certa frieza e desconfiana, apesar do esforo de Bresser para demonstrar que sua proposta no era incompatvel com o esforo de ajuste fiscal, mas sim complementar a ele. Em resumo, a estratgia de reforma institucional de Bresser foi construda por fora do ncleo do governo e sua concepo no se enquadrava facilmente nas linhas de ao prioritrias. As medidas mais importantes do primeiro ms da nova administrao apontavam para o fortalecimento da capacidade de controle e coordenao dos rgos centrais sobre ministrios e autarquias e, em ltima anlise, buscavam dotar o Executivo de instrumentos administrativos para aprofundar e consolidar o ajuste fiscal.
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A primeira medida do novo governo (Medida Provisria 813 de 1 de janeiro de 1995), que reorganizou a Presidncia e os ministrios, visou principalmente ao fortalecimento da capacidade de controle e coordenao dos rgos da Presidncia sobre os ministrios. O papel de coordenao e a integrao das aes governamentais, as relaes com o Congresso Nacional, com os demais nveis da Administrao Pblica e com a sociedade couberam Casa Civil da Presidncia da Repblica. A Secretaria Geral, tambm saiu fortalecida, pois foi encarregada da coordenao interna dos rgos da Presidncia. A Secretaria de Assuntos Estratgicos tambm teve fortalecidas suas atribuies de promover estudos, elaborar, coordenar e controlar planos, programas e projetos de natureza estratgica (...), inclusive no tocante a informaes e ao macrozoneamento geopoltico e econmico, assim como assessorar o Conselho de Defesa Nacional. Alm disso, foi reforado o papel do Conselho de Governo, responsvel por assessorar o presidente na formulao de diretrizes da ao governamental, composto pelos titulares dos rgos essenciais da Presidncia da Repblica. O Conselho passava a contar com uma estrutura de formulao de polticas interministeriais: as Cmaras de polticas setoriais (regionais, sociais, econmicas), compostas pelos Ministros das reas envolvidas e presididas pelo Ministro da Casa Civil. Cada Cmara teria um rgo operacional, o Comit Executivo, integrado pelos Secretrios-Executivos dos Ministrios envolvidos e pelo Subchefe-Executivo da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Apenas os Ministros da Fazenda e do Planejamento e Oramento participavam de todas as Cmaras. Outras medidas reforaram a estrutura de coordenao e controle da Presidncia, como a transformao dos secretrios-executivos em elementos de ligao informal entre a Presidncia da Repblica e os ministrios e, finalmente, a organizao de sistemas de controle interno e de planejamento e oramento, sob o controle dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento e Oramento (MP 839, de 19.01.1995)4. O fortalecimento da capacidade de coordenao e controle dos rgos centrais da Presidncia da Repblica procurava tambm contrabalanar

Esses controles sistmicos seriam consolidados na Lei 10.180 de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.

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tendncias centrfugas resultantes da distribuio de parte dos ministrios entre os partidos do bloco governista. Dessa perspectiva, no entanto, a transformao da Secretaria da Administrao Federal (SAF) no Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), mostrava que a reforma no era uma prioridade governamental. Como rgo responsvel por atividades-meio, o MARE no possua densidade prpria, no representava interesses sociais relevantes, no atraa a ateno da opinio pblica e, pelo contrrio, tendia a enfrentar resistncias generalizadas da burocracia federal, especialmente nos ministrios maiores, ciosos de sua autonomia. Sem a vinculao direta Presidncia da Repblica, o MARE seria apenas um pequeno ministrio sem recursos, procurando definir seu lugar entre os cerca de vinte ministrios. Apenas a competncia e o dinamismo de Bresser permitiram superar, temporariamente, os limites impostos pela situao marginal do MARE e da reforma administrativa dentro do governo. Ao longo de todo o ano de 1995, Bresser lutou para incorporar a reforma entre as prioridades da agenda, promovendo seminrios internacionais, debatendo, escrevendo ou dando entrevistas. Em sua estratgia argumentativa, a reforma administrativa seria um elemento essencial de mediao entre o ajuste fiscal e o novo modelo de desenvolvimento econmico, baseado num aparelho de Estado reestruturado, gil, flexvel, capaz de articular desenvolvimento econmico e social, mercado e sociedade civil. Para concretizar essa transformao, Bresser propunha: a) a flexibilizao da Administrao atravs de uma reforma constitucional e da criao de novas organizaes mais autnomas e eficazes; b) a descentralizao dos servios sociais do Estado atravs das organizaes sociais; c) e a profissionalizao dos administradores pblicos, estruturando carreiras de mdio e alto administradores com perfis generalistas para ocuparem todos os Ministrios. Apesar da capacidade empreendedora de Bresser, ele no conseguiu controlar um espao decisrio imprescindvel para o sucesso da reforma. A Cmara de Reforma do Estado (criada atravs do decreto n. 1526/95), rgo responsvel pela definio das diretrizes da reforma, era controlada pelo Ministro-Chefe da Casa Civil, Clvis Carvalho. Isto explica, em parte, a adoo de um Plano Diretor como instrumento orientador das
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reformas, e no uma Lei Orgnica da Administrao Pblica ou um conjunto de decretos. Essas duas alternativas poderiam ser bloqueadas dentro da Cmara de Reforma do Estado. O Plano Diretor, aprovado pela CRE, representava uma carta de crdito a Bresser que teria de lutar para torn-lo operacional. Vejamos como se desenvolveram as principais linhas de ao do MARE ao longo de primeiro mandato (1995-1998).

IV - DA REFORMA INSTITUCIONAL REFORMA GERENCIAL: A TRAJETRIA INCERTA DO PLANO DIRETOR


O diagnstico do Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado era que a Administrao Pblica Federal encontrava-se numa acentuada decadncia institucional devido ao esgotamento do modelo burocrtico, agravado pela crise fiscal provocada pelo Estado Desenvolvimentista. Assim, a nica estratgia social e politicamente vivel para a superao da crise era articular o ajuste fiscal, inescapvel, com uma profunda reconfigurao da burocracia federal. Deste modo, o Plano Diretor propunha, simultaneamente, a reorganizao das estruturas e da forma de gesto do Aparelho de Estado. Reconhecendo a heterogeneidade do setor pblico, as aes do Plano Diretor eram orientadas pelos seguintes objetivos: 1- Fortalecer o ncleo estratgico: neste setor deveriam ser mantidas e mesmo fortalecidas as caractersticas bsicas da administrao burocrtica, visando ao resgate da sua capacidade formuladora, reguladora e avaliadora em relao s polticas pblicas, alm da incorporao de novos instrumentos - a exemplo dos contratos de gesto - para o aprimoramento do controle e da avaliao sobre as outras entidades estatais. 2. Revitalizar as autarquias e fundaes, na forma de Agncias: no setor de atividades exclusivas de Estado, deveriam ser introduzidas as Agncias como novo modelo institucional, na forma de Agncias Executivas e Agncias Reguladoras, que revitalizariam as autarquias e fundaes, resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gesto voltados para a administrao gerencial, por meio da introduo da avaliao de desempenho, do controle por resultados, da busca da satisfao do usurio e do controle de custos. 3. Publicizar as atividades no-exclusivas de Estado: no setor de atividades no-exclusivas de Estado, deveriam ser disseminadas as Organiza31

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es Sociais, como forma de propriedade pblica no-estatal, nas quais a sociedade, mediante conselhos, administraria servios cuja relevncia social no recomenda a sua privatizao estrita e torna indispensvel o aporte de recursos oramentrios e de bens e equipamentos pelo Estado. 4. Privatizar a produo de bens e servios para o mercado: em relao a este setor, a produo deveria ser em princpio realizada pelo setor privado, com base no pressuposto de que as empresas sero mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente, cabendo ao Estado um papel regulador e transferidor de recursos, e no de execuo. A cada uma das metas propostas correspondia uma linha de atuao do Ministrio: a primeira resultou no Programa de Reestruturao e Qualidade (PRQ), voltado para a qualificao dos ministrios para o exerccio do seu papel formulador de polticas; o segundo, nos projetos de qualificao de autarquias e fundaes como Agncias Executivas (decretos 2487 e 2488 ambos de fevereiro de 1998), o terceiro, na criao das Organizaes Sociais, que ganharam estatuto legal com a lei 9.637/98; e a ltima linha de ao foi incorporada para reforar a associao entre a reforma institucional e o esforo de reduo dos gastos, pois era controlada pela rea econmica do governo. Esta proposta era convergente com os objetivos do Decreto Lei 200/ 67, j que tambm procurava distinguir as funes de formulao e superviso, que ficariam, respectivamente, a cargo do ncleo estratgico e das Agncias Executivas e Organizaes Sociais. A grande diferena estava na concepo gerencial do Plano Diretor, que buscava fortalecer a capacidade de controle dos rgos superiores apoiando-se na contratualizao das atividades governamentais. O contrato de gesto o principal instrumento de implementao da Nova Gesto Pblica e fundamenta-se na avaliao de desempenho baseada em metas e indicadores previamente definidos. Embora a concepo geral do Plano Diretor fosse clara, a sua implementao no dependia apenas da capacidade empreendedora do ministro Bresser ou da eficcia operacional do MARE. Devido sua posio marginal em relao ao ncleo governamental e ao pequeno peso do MARE no conjunto dos ministrios, o sucesso do Plano dependia da boa vontade desses atores. Em termos concretos, era preciso convencer o ncleo duro do governo da compatibilidade entre as mudanas propostas e o ajuste fiscal e, ao mesmo tempo, encontrar ministrios dispostos a
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servir como cobaia para os seus programas e assim comprovar a viabilidade da reforma. Na verdade, as duas estratgias estavam fortemente vinculadas, pois na medida em que fosse bem sucedido na implementao dos programas, ganharia a confiana dos rgos centrais. A primeira parte da estratgia foi relativamente bem sucedida enquanto esteve associada reorganizao da macroestrutura governamental, implementada atravs da MP no. 813 de janeiro de 19955. No entanto, o objetivo da Medida Provisria, no que se refere aos ministrios, era a reduo de custos e a racionalizao de estruturas ministeriais limitandose a propor a fuso, a extino e a privatizao de rgos. Logo tornarse-ia evidente que o desenho da reforma institucional proposta por Bresser ia muito alm da racionalizao administrativa.

V - O PROGRAMA

DE

REESTRUTURAO

DOS

MINISTRIOS:

AVANOS E OBSTCULOS

A concepo do Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios (PRQ) era bastante ambiciosa. Lanado em 1997 dentro do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal (PMPEF), que contava com financiamento do BID, o PRQ era complementado por dois outros programas voltados para a racionalizao de gastos e dos servios administrativos dos ministrios nos estados6. A principal qualidade do PRQ era associar as reformas institucional e gerencial a uma preocupao permanente com a reduo dos custos operacionais da burocracia federal. Mas, por isso mesmo, ele implicava em profundas alteraes na estrutura organizacional dos ministrios. Um breve resumo dos procedimentos previstos para a implementao do programa ajuda a perceber as a razo das resistncias que teria de enfrentar. O programa deveria funcionar de forma voluntria, mas uma vez iniciada a sua implementao, havia uma srie de procedimentos obrigatrios. A principal etapa era a reavaliao crtica do papel do ministrio, tendo como marcos referenciais a legislao, as concepes do Plano
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Consolidada, posteriormente, na Lei 9.649 de 27 de maio de1998.

O primeiro Programa de Apurao de Gastos Governamentais (Contabilidade Gerencial), tinha como objetivo introduzir a apurao de custos das atividades/programas/projetos dos rgos e entidades do Governo Federal. O segundo, denominado Programa de Racionalizao das Unidades Descentralizadas do Governo Federal, visava racionalizao da ao governamental e das atividades administrativas nos estados (delegacias dos Ministrios nos estados).

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Diretor, o oramento e os programas governamentais relacionados com as atividades do rgo. A redefinio da situao do Ministrio dentro da estrutura legal e administrativa do Governo Federal poderia implicar transferncia de funes para outros nveis de governo, para outros ministrios, para entidades vinculadas ou mesmo a simples eliminao de funes. Apenas a partir da seria possvel discutir o planejamento estratgico do ministrio, enfocando sua misso, a viso de futuro e os objetivos estratgicos. Essas definies gerais orientariam o desenvolvimento dos aspectos operacionais do programa, como a identificao de macroprocessos setoriais dentro dos quais deveria atuar o Ministrio. Um refinamento importante dessa etapa seria a proposta de arranjo institucional do setor, isto , quais funes deveriam ser exercidas pelo Governo Federal e quais tipos de organizao seriam mais adequados para cada uma destas funes. Com base nessas macrodefinies, seria possvel desdobrar os macroprocessos em processos de cada organizao, chegando-se a uma definio preliminar da estrutura organizacional, das necessidades de recursos humanos, assim como das propostas de melhoria de gesto. Finalmente, essas orientaes de mudana deveriam ser consolidadas num Plano de Reestruturao e Melhoria da Gesto dos Ministrios, contendo metas e indicadores que pudessem ser avaliados7. A principal caracterstica do programa era sua coerncia com as diretrizes do Plano Diretor e seu potencial de impacto sobre a organizao do setor pblico federal. Alm disso, ele integrava de forma explcita a reestruturao dos ministrios com os novos modelos organizacionais propostos pelo iderio de Bresser: as Agncias Executivas e as Organizaes Sociais. Essas mudanas na macroestrutura eram coerentes, ainda, com a concentrao das funes de formulao e superviso nos ministrios, enquanto Agncias e Organizaes Sociais ficariam encarregadas da implementao das polticas. O elo entre ministrios e agncias e organizaes sociais seriam os contratos de gesto, que definiriam metas de desempenho e indicadores de qualidade e que poderiam ser acompanhados e cobrados no apenas pelo rgo supervisor, mas por ONGs e pela imprensa. Apesar do carter voluntrio do Programa, o MARE sabia que teria de se mobilizar para incentivar adeses. Para quebrar resistncias generali7

Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios, Cadernos do MARE 12, Braslia, 1998.

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zadas s profundas mudanas propostas era preciso conseguir implementalo em ministrios importantes. Cinco foram os Ministrios que, em princpio, aderiram: alm do prprio MARE, os da Sade, do Trabalho, da Agricultura e dos Transporte. Outros foram procurados, mas recusaram o convite. Um balano do Programa at o final do primeiro mandato, quando o MARE foi extinto, mostra as dificuldades de se introduzir mudanas estruturais na administrao pblica. De todos os ministrios envolvidos na primeira fase do Programa, apenas o prprio MARE concluiu sua implementao! certo que a experincia no foi intil, resultando em aprendizado para as equipes do MARE e algumas iniciativas isoladas de modernizao nos ministrios participantes. No entanto, do ponto de vista da consolidao do Programa de Reestruturao e Qualidade, pilar bsico da reforma, os resultados foram desastrosos. Um dos problemas que afetou a consolidao do PRQ foi a descontinuidade administrativa resultante de mudanas nos escales superiores e que, geralmente, atingem tambm as funes gerenciais. Esse foi o caso em dois ministrios importantes, Sade e Trabalho, onde a mudana de ministros afetou a continuidade do Programa. O prprio MARE, posteriormente, seria vtima desse problema grave na administrao pblica brasileira. Os outros dois Ministrios, dos Transportes e de Minas e Energia, que simplesmente no aderiram ao Programa, seriam dois importantes exemplos da viabilidade do Programa. Os dois estavam passando por importantes mudanas em funo do programa de privatizao e seriam timos modelos (benchmarks) da reestruturao organizacional proposta pelo MARE. Esses exemplos deixam claro que sem o suporte poltico da Presidncia da Repblica o Programa no sairia do papel. O aperfeioamento da coordenao interministerial foi uma das prioridades na reorganizao administrativa no incio do governo. No entanto, isto no eliminava os conflitos entre o ncleo presidencial, responsvel pela coordenao, e os Ministrios. Obviamente, o Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios no poderia ser gerido como uma poltica setorial entre outras. A partir de 1997/1998, as dificuldades de implementao do Programa levaram o MARE a um recuo estratgico. Em vez de tentar implementar reformas setoriais, envolvendo ministrios e rgos vinculados, passou a atuar de forma segmentada e reativa, atendendo a demandas pontuais. Afinal, era mais fcil alterar os mtodos de gesto sem alterar a
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macroestrutura, pois, nesse caso, o processo de mudana se mantinha sobre o controle da burocracia do rgo a ser reformado. Modificaes que afetam simultaneamente a estrutura organizacional e os mtodos de gesto s tm sucesso quando conquistam o consenso da burocracia em torno das medidas propostas e esto apoiadas numa clara linha de comando e legitimidade dos rgos responsveis pela sua implementao. A perda de dinamismo da reforma foi inevitvel, pois o fracasso do PRQ resultou na fragmentao das linhas de ao do Ministrio, eliminando a sinergia entre os novos modelos organizacionais propostos. Na concepo original, a reorganizao de cada Ministrio resultaria necessariamente num plano diretor setorial, dentro do qual seriam definidos quais dos novos formatos organizacionais seriam mais adequados s novas funes das entidades vinculadas. A viabilidade do modelo de Agncias Executivas e Organizaes Sociais dependia em grande medida do sucesso da reestruturao dos ministrios. A partir desse momento, a reforma desenvolveu-se em linhas de ao paralelas e descoordenadas. A Secretaria de Reforma do Estado do MARE continuou oferecendo assessoria a ministrios e rgos, mas restringiu sua atuao a projetos de reviso de processos administrativos e medidas pontuais de reorganizao. O caso mais importante nessa fase foi a incluso da Presidncia da Repblica no programa de reestruturao. Apesar de positivos, os resultados no parecem ter alcanado repercusso alm dos limites da Presidncia da Repblica. A situao paradoxal, pois os dois rgos que passaram por reorganizaes profundas, a Presidncia e o MARE, pareciam ter vises bastante distantes com relao aos caminhos da reforma. De novo, problemas de coordenao poltica estavam na origem das limitaes impostas a uma reforma de amplo escopo. As outras duas linhas de reforma institucional, sem o suporte do PRQ, seguiram trajetrias incertas, extremamente dependentes do interesse de ministrios e autarquias isolados. O projeto das Agncias Executivas, alm da necessidade de aperfeioamento institucional, sofreu uma inesperada concorrncia por parte do modelo de Agncias Reguladoras. O modelo de Organizaes Sociais teve uma trajetria paradoxal, pois, se de um lado foi fortemente questionada por uma Ao de Inconstitucionalidade (Adin) da oposio, por outro, avanou mais porque foi implementado, de forma independente, pelos ministrios da Cincia e Tecnologia e do Meio Ambiente. Vejamos um breve balano das duas linhas de ao.
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VI - AS AGNCIAS EXECUTIVAS
A maior inovao do PDRAE eram as Agncias Executivas. Inspiradas no modelo britnico do Next Steps, elas seriam as cabeas-de-ponte do novo desenho organizacional da administrao pblica. Por um lado, seriam autnomas, geis e flexveis, fornecendo as condies institucionais para o desenvolvimento da nova cultura gerencial proposta pelo Plano Diretor. Por outro, seriam controladas de forma precisa e objetiva por contratos de gesto que definiriam a misso de cada Agncia, seus objetivos de mdio e longo prazo, assim como os critrios de avaliao do desempenho. Seus diretores, espcie de CEOs do setor pblico, seriam os responsveis frente aos ministrios pelo cumprimento dos contratos. No entanto, entre 1996 e 2002, apenas uma Agncia Executiva, o INMETRO, foi instituda. Num perodo pouco maior (1988-1997) foram criadas quase 140 agncias next steps, envolvendo mais de 70% do Civil Service britnico (HOGWOOD, 1999). Antes de desqualificar a comparao, lembro que os ministrios britnicos tm uma longa tradio de centralizao e que mais de 40 dessas agncias eram rgos do Ministrio da Defesa. Mesmo se nos limitarmos a uma comparao com o desempenho das agncias reguladoras no Brasil, a diferena continua sendo muito grande. Isto no somente pelo nmero de Agncias criadas no mesmo perodo, mas pela relevncia dos setores que elas procuram regular: telecomunicaes (ANATEL), petrleo (ANP), energia eltrica (ANEEL), vigilncia sanitria (ANVISA), sade complementar (ANS), guas (ANA), transportes terrestres e aquticos (ANTT e ANTAQ). No se trata, obviamente, de propor a aplicao do modelo das Agncias Reguladoras ao resto do setor pblico. Mas preciso reconhecer que o sucesso do modelo reside na simplicidade do formato e clareza de objetivos e, principalmente, na autonomia financeira. O relativo sucesso das primeiras Agncias (ANEEL, ANATEL e ANP) atraiu o interesse dos demais ministrios. As seguintes (ANVISA e ANS) abriram o caminho para a criao de Agncias Reguladoras em diversas reas nas quais no estava claro se haveria a necessidade de um marco regulatrio. Outros tipos de Agncia, no previstos no Plano Diretor, tambm se desenvolveram a partir do modelo das Reguladoras: as de fomento, como a ADENE (Agncia de Desenvolvimento do Nordeste), a ADA (Agncia de Desenvolvimento da Amaznia), criadas para substituir a SUDENE e a SUDAM e a ANCINE (Agncia Nacional de Cinema), criada para apoiar o
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desenvolvimento da indstria cinematogrfica; e as Agncias especiais, como a ABIN (Agncia Brasileira de Inteligncia) e a AEB (Agncia Espacial Brasileira), inspiradas na experincia norte-americana. O problema que o modelo das Agncias Reguladoras no pode ser utilizado como substituto generalizado das Agncias Executivas. Estas visam a revitalizar autarquias, fundaes e empresas que perderam sua autonomia e seu foco operacional, por terem sido reabsorvidas em parte pela administrao direta a partir da Constituio de 1988. Alm disso, muitas secretarias nos ministrios executam funes que poderiam ser transferidas para Agncias. No se pode imaginar que todas essas atividades sejam adequadamente executadas dentro de um modelo de autonomia pensado para a regulao de atividades sob o risco de monopolizao. Embora o crescimento imprevisto de agncias autnomas possa ser interpretado como um sinal de dinamismo na administrao pblica, a falta de coordenao e, principalmente, a falta de uma concepo mais abrangente de regulao, colocam questes que precisam ser respondidas. A mais importante refere-se s condies efetivas de autonomia das agncias, tanto em relao ao governo como em relao aos interesses econmicos a serem regulados. A marginalizao da ANEEL durante a recente crise energtica e a situao delicada em que se encontra a ANATEL diante da crtica situao financeira das empresas de telecomunicaes, mostram que no se trata de riscos hipotticos. Alm da rpida difuso das Agncias Reguladoras, o MARE encontrou muitas dificuldades para definir as bases legais para a criao das Agncias Executivas. Somente no incio de 1998, atravs de dois decretos (2.487 e 2.488), foram definidos os critrios para elaborao e avaliao dos contratos de gesto e os procedimentos para qualificar autarquias e fundaes pblicas como Agncias Executivas. Na verdade, as difceis negociaes para a criao da primeira agncia mostraram que ainda persistiam muitas dvidas a respeito do modelo. O principal ponto de conflito era a regularidade na transferncia de recursos para a Agncia Executiva por parte do Ministrio da Fazenda. Ora, sem o controle do seu oramento, a autonomia seria mera formalidade. Talvez esta seja a principal diferena entre os dois modelos. As Agncias Reguladoras possuem uma base regular e independente de financiamento, baseada na cobrana de taxas dos setores regulados. Enquanto isso, as Agncias Executivas, assim como as velhas autarquias e fundaes, esto sujeitas ao contingenciamento. Quando atentamos para
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o fato de que o controle do repasse de recursos um dos principais instrumentos de atuao da rea econmica, comeamos a entender a principal razo para a diferena de desempenho entre os dois modelos. Enfim, o fracasso na criao de um novo modelo organizacional para a administrao indireta aponta para uma questo central na dinmica institucional da reforma administrativa no Brasil. A heterogeneidade e a fragmentao do setor pblico, alm da trajetria histrica de descontrole financeiro e administrativo, consolidaram comportamentos defensivos nos rgos centrais, especialmente no Ministrio da Fazenda. Os principais meios de controle tornaram-se os cortes lineares de despesa e a administrao na boca do caixa. Deste modo, todo tipo de autonomia institucional que requisite autonomia financeira vista com ressalvas pelos guardies do cofre. O caso das Agncias Executivas exemplar dessa dinmica, pois, ao mesmo tempo em que impedem mudanas amplas na estrutura organizacional, os controles ad hoc impostos pelos rgos centrais no so capazes de impedir alteraes pontuais, no planejadas, que aumentam a fragmentao e a heterogeneidade do setor pblico.

VII - ORGANIZAES SOCIAIS


As Organizaes Sociais (OS) so um modelo institucional para o setor de atividades no-exclusivas do Estado. Instituies hbridas entre Estado e sociedade, voltadas prestao de servios na rea social, as OS seriam criadas atravs da extino de entidades pblicas e subseqente absoro de suas atividades por entidade pblica no-estatal. A Lei no. 9637, de 15 de maio de 1998, estabeleceu o marco legal das Organizaes Sociais, definindo suas reas de atuao: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, preservao e proteo do meio ambiente, cultura e sade. As OS podem administrar as instalaes e equipamentos dos rgos e entidades extintos e receber recursos oramentrios para a execuo de atividades acordadas em contrato de gesto com o Ministrio supervisor, na sua rea de atuao. Atualmente, esto em funcionamento as seguintes OS: a Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton (ABTluS), a Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto (ACERP), a Associao Brasileira para o uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia (BIOAMAZNIA), a Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), o Instituto de
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Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (IDSM) e o Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA). Embora em menor escala, o modelo das Organizaes Sociais tambm enfrentou muitas dificuldades para se consolidar como alternativa de gesto de atividades pblicas no estatais. O maior problema era a ambigidade do processo de publicizao. Afinal de contas, tratava-se de transferir a gesto de instituies pblicas para grupos da sociedade civil ou de apoiar de forma sistemtica a criao de organizaes da sociedade civil para a gesto de atividades cientficas, educacionais, artsticas e mdicas? No primeiro caso, teramos uma tentativa de retomada do modelo original das fundaes; no segundo, uma transferncia efetiva da titularidade do Estado para a sociedade civil, com menor grau de controle. A indefinio quanto aos fundamentos do modelo representou menores obstculos para a implantao de OS por duas razes especficas: num caso, pelo interesse do Ministrio das Comunicaes em se livrar de uma instituio problemtica, a TVE do Rio (Fundao Roquette Pinto) e, no outro, pela maior proximidade do modelo OS com a tradio de autonomia de gesto das instituies cientficas subordinadas ao Ministrio da Cincia e Tecnologia. De fato, somente a diferena de cultura burocrtica pode explicar porque vrias instituies cientficas vinculadas ao MCT tornaram-se OS - ABTluS, IMPA, RNP, Mamirau e Bioamaznia -, enquanto as universidades e escolas/colgios tcnicos e agrcolas, vinculados ao Ministrio da Educao, mobilizaram-se fortemente contra a publicizao. O que fica claro no caso das OS que os ministrios so agentes estratgicos para a implantao do modelo. No se trata, na verdade, de uma escolha doutrinria entre um formato mais ou menos comunitrio, mas da adequao do arranjo em relao ao tipo de atividade exercida pela instituio e os vnculos que existem com a sociedade civil e o governo. Na rea de cincia e tecnologia existe uma tradio de autonomia operacional das instituies de pesquisa e uma rede de relaes com agncias de fomento, redes de associaes profissionais e, em alguns casos, com o prprio mercado. Em outros setores existe autonomia, mas nenhum tipo de relao institucionalizada com redes informais de suporte na sociedade civil ou no mercado - o caso das universidades e escolas tcnicas. Nestes ltimos, a converso para o modelo OS implicaria num risco de isolamen40

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to e decadncia institucional, a no ser que esses rgos realizassem grandes mudanas organizacionais e culturais. Por fim, a maior parte das fundaes vinculadas ao setor pblico inteiramente dependente dos recursos federais, so operadas por servidores pblicos e mantm relaes pouco institucionalizadas com organizaes da sociedade civil. Neste contexto, no existem incentivos para a transformao em OS, a no ser que o governo garanta um repasse regular de recursos. Mas, neste caso, a tendncia retornar ao mesmo modelo burocratizado das fundaes. Assim como no caso das Agncias Executivas, sem um suporte institucional mais amplo, isto , sem uma coordenao entre as vrias linhas de ao da reforma institucional, o destino do modelo OS incerto. Pode se consolidar em determinados ministrios, como parece estar ocorrendo nos Ministrio de Cincia e Tecnologia e do Meio Ambiente; pode, tambm, se transformar numa soluo para entidades problemticas, como aconteceu com a Fundao Roquette Pinto. Contudo, no parece ser uma alternativa para uma vasta rede de entidades cujas atividades esto identificadas com a tradio estatal brasileira, como as universidades, escolas e colgios tcnicos federais, vinculados ao Ministrio da Educao. Por outro lado, Museus e fundaes ligadas ao Ministrio da Cultura seriam candidatas naturais transformao em OS.

VIII - A

REFORMA ADMINISTRATIVA NO SEGUNDO MANDATO: O DIFCIL RECOMEO

O perodo de transio entre o primeiro e o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso foi caracterizado por muitas mudanas no nvel ministerial. A mais importante no que se refere reforma administrativa foi a extino do MARE. Embora possa ser interpretada como uma clara derrota da concepo de reforma institucional defendida por Bresser, o prprio ex-ministro considerou o fato uma decorrncia natural da fragilidade do MARE frente extenso de sua misso. Certamente, a deciso de alocar a gesto administrativa e de pessoal em outro Ministrio, e no numa secretaria vinculada Presidncia da Repblica, reduziu as chances de sucesso da reforma. Pior: a deciso de incorporar as secretarias do MARE ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) no pode ser considerada um sinal de valorizao do Plano Diretor. A forma como o MARE foi desmembrado e incorporado ao MPOG
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mostra que se tratava de subordinar a concepo de reforma institucional, consubstanciada no Plano Diretor, viso pragmtica das reas de planejamento e oramento. Embora o Plano Diretor no separasse as duas dimenses, o simples fato de enfatizar a sinergia entre as reformas institucionais e gerenciais situava-o em rota de coliso com a concepo dominante no Ministrio do Planejamento e Oramento, expressa claramente no conceito de Gesto Pblica Empreendedora. Essa concepo era marcada pela preocupao com as deficincias da gesto oramentria. Para os dirigentes da rea, todo os problemas do setor pblico se resolveriam atravs da difuso de uma concepo de gesto pblica orientada por programas e metas. Estas diferenas ficaram claras no momento de alocao das antigas secretarias do ex-MARE. Enquanto as secretarias operacionais de Patrimnio, Recursos Humanos e Logstica e Tecnologia da Informao ficaram subordinadas recm criada Secretaria de Estado da Administrao e Patrimnio (SEAP), sob o comando da ex-Secretria-Executiva do MARE, Cludia Costin, a estratgica Secretaria de Reforma do Estado foi imediatamente incorporada Secretaria de Gesto (MARTINS, 2002). Neste novo contexto, perdeu-se o dinamismo da reforma. Alm das perdas resultantes da sada das principais lideranas associadas reforma e do rebaixamento de nvel hierrquico, houve tambm a perda de memria administrativa, conhecimento e experincia acumulados pelas equipes anteriores, assim como a diminuio drstica de sinergia entre a secretaria formuladora (SRE) e as secretarias operacionais. Tudo isso pode ser contabilizado como conseqncia da extino do MARE. A posterior desmontagem da SEAP e subordinao direta das secretarias originrias do MARE Secretaria Executiva do MPOG foi o ponto mais baixo na trajetria da reforma administrativa. Ao longo do perodo de indefinio e isolamento da SEGES dentro do Ministrio, que durou at meados de 2001, a reforma prosseguiu basicamente em duas linhas paralelas. De um lado, o Programa de Gesto Pblica Empreendedora tornouse a marca registrada da reforma e o Plano Diretor foi deslocado para um plano secundrio. A PGPE procurava basicamente adaptar a organizao dos ministrios estrutura matricial do PPA. Tudo girava em torno da eficincia operacional e da autonomia dos gerentes responsveis pelos projetos do Avana Brasil (depois, Brasil em Ao). A segunda linha de atuao da SEGES resumia-se a atender as solicitaes dos ministrios
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para autorizao de mudanas administrativas sobre as quais o rgo tinha pouco o que dizer. Neste momento, as concepes do Plano Diretor, sintetizadas no Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios, e a do Programa de Gesto Pblica Empreendedora, pareciam antagnicas. A cultura empreendedora permeou todas as linhas de atuao do antigo MARE, privilegiando as aes de carter gerencial, especialmente os Programas de Desburocratizao e de Qualidade e Produtividade (MARTINS, 2002). Deste modo, os princpios consolidados no PRQ deram lugar a uma atuao extremamente pragmtica da SEGES junto aos ministrios. O foco de interveno foi bastante heterogneo, o que no deixou de representar acumulao de experincia e conquista de confiana junto aos ministrios assistidos. Em geral, o objetivo das intervenes nesse perodo era a racionalizao de processos, visando maior eficincia dos rgos j existentes. Os casos mais conhecidos foram o DENATRAN - do Ministrio da Justia -, o INCRA - do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio -, o Programa Bolsa Escola - do Ministrio da Educao -, a Secretaria de Estado de Assistncia Social (SEAS) - do Ministrio da Previdncia e Assistncia - e a AGU (Advocacia Geral da Unio). Intervenes de carter estrutural na definio de misso, planejamento estratgico e reestruturao organizacional restringiram-se a trs Ministrios: Meio Ambiente, Cultura e Defesa. No primeiro caso, o foco foi a reorganizao das reas de interveno, a fim de melhorar a integrao das aes do Ministrio com os demais, as ONGs, os estados e municpios. Embora o Meio Ambiente no tenha sido assistido diretamente, ele incorporou os resultados do planejamento estratgico realizado no IBAMA. Isto mostra que a linha de ao difusionista adotada pela SEGES pode ter efetividade por meio do efeito demonstrao. No segundo, a proposta de reestruturao buscou aperfeioar o foco de atuao setorial do Ministrio, com nfase no desenvolvimento de modelos de gesto do patrimnio histrico (IPHAN) e museus. Finalmente, a interveno no recm criado Ministrio da Defesa, embora abrangente, focalizou exclusivamente o Gabinete do Ministro, que herdou as atribuies administrativas do EMFA, deixando de fora as atividades-fins. O diagnstico da consultoria contratada props que as reas em que se dividia o Gabinete deixassem de executar funes, passando apenas a gerenci-las, o que possibilitaria a reduo do nmero de servidores, porm ficar-se-ia com os de maior capacitao.
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Elaborou-se, tambm, um modelo de gesto orientado para resultados, envolvendo, ainda, um projeto de desenvolvimento tecnolgico e uma maior interao entre o Gabinete e as outras reas do Ministrio da Defesa. Foi proposta um estudo do perfil dos cargos necessrios e apontada a necessidade de criao de uma carreira prpria. Todos esses objetivos seriam alcanados atravs de planos de ao continuada, operados pelos prprios servidores do Ministrio treinados para isso8. A partir de meados de 2001, depois de mais uma reorganizao institucional da SEGES, iniciou-se um processo de revalorizao do Plano Diretor. Na verdade, a mudana comeou com a posse na recm criada Secretaria-Executiva Adjunta do MPOG, do antigo titular da Secretaria de Reforma do Estado, tambm responsvel pelo PRQ. Com esse aliado importante, a nova Secretria de Gesto retomou uma discusso sistemtica sobre a reviso dos modelos institucionais e sua necessria articulao com o programa de requalificao dos ministrios para o exerccio de funes formuladoras e supervisoras. Ainda nessa linha, a SEGES procurou articular os Programas de Desburocratizao, de Qualidade no Servio Pblico e de Valorizao do Servidor ao Programa de Reestruturao e Qualidade, de forma a aumentar a sinergia entre as mudanas gerenciais e as organizacionais. Embora sejam poucos os ministrios envolvidos em processos de reestruturao, muitos rgos esto envolvidos em atividades de reorganizao, de definio de foco e de racionalizao de procedimentos. O balano final das atividades da SEGES, no que diz respeito reestruturao de organizaes, ou criao de novas entidades, baseadas nos modelos organizacionais propostos pelo Plano Diretor, mostra uma considervel recuperao do papel pr-ativo do rgo a partir de 2001. A mudana mais evidente no caso das Agncias Reguladoras, nas quais a participao do rgo era secundria. No total, a SEGES participou das discusses para implantao de quatro novas agncias: Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e Agncia Nacional de Cinema (ANCINE). Alm disso, continua envolvida na participao de mais duas: Agncia Nacional da Concorrncia (ANC) e Agncia
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Novo Modelo de Gesto para a Administrao Interna do Ministrio da Defesa. Balano dos resultados do projeto desenvolvido pelo Consrcio Booz Allen - Logos, formado pelas empresas Booz Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda. e Logos Engenharia S.A., realizado entre maro de 2000 e julho de 2001.

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Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico para o SUS/MS (ANAPSUS). A Secretaria tambm atuou no desenvolvimento do modelo de Agncias de Fomento, em substituio s Superintendncias de Desenvolvimento do Nordeste e da Amaznia, que resultou na criao da Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE) e da Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA), alm da formatao de uma nova Agncia de Desenvolvimento voltada para a Regio Centro-Oeste (CENTROESTE). Outra linha de atuao da SEGES na reforma institucional consistiu na criao de novas autarquias, como o Departamento Nacional da InfraEstrutura de Transportes (DENIT) e o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (INTI). Finalmente, a Secretaria participou na criao das trs novas Organizaes Sociais vinculadas ao Ministrio da Cincia e Tecnologia: o Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau, o Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA) e a Rede Nacional de Pesquisa (RNP). Numa ao mais importante, participou na concepo da segunda Agncia Executiva, a Agncia de Preveno e Controle de Doenas (APEC). Alm da participao no processo de implantao dos novos modelos institucionais, a SEGES tambm reforou sua atuao na outra dimenso essencial da reforma: o desenvolvimento e acompanhamento da avaliao dos contratos de gesto que devem regular a relao entre os rgos supervisores e as novas agncias. A secretaria atendeu principalmente as Organizaes Sociais - ABTLuS, ACERP, Bioamaznia, IMPA e IDSMamirau -, mas tambm participou da comisso de avaliao da nica Agncia Executiva, o INMETRO. A estratgia low profile da SEGES parece estar sendo bem sucedida em difundir alguns aspectos da cultura gerencial. Os sinais ainda so discretos e so poucos os casos onde se pode afirmar que est consolidado um processo auto-sustentado de aperfeioamento gerencial; todavia, as barreiras parecem estar caindo. Embora tardia, a mudana de foco na atuao da SEGES representou uma estratgia aparentemente bem sucedida de integrao das dimenses institucional e gerencial da reforma. A recomposio parcial da concepo do Plano Diretor e a acomodao da reforma institucional num ambiente relativamente hostil foram resultado da rearticulao dos quadros formados na Secretaria de Reforma de Estado. Isto mostra a importncia de duas caractersticas essenciais aos processos de mudana institucional: a existncia de lideranas compro45

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metidas e competentes e a continuidade administrativa nos nveis gerenciais, o que permite a acumulao de experincia e do aprendizado necessrios contnua avaliao e correo das estratgias reformistas. Embora a reforma tenha contado com lideranas importantes, a descontinuidade organizacional e de pessoal afetou o andamento da reforma.

CONCLUSO
Ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, o desenho organizacional foi discutido e minuciosamente detalhado, resultando em extensa lista de leis, Medidas Provisrias e decretos. O modelo organizacional proposto pelo Plano Diretor previa uma ampla reestruturao e qualificao das secretarias da Presidncia e dos ministrios para cumprirem suas funes precpuas de formulao, coordenao e superviso das aes governamentais, enquanto as Agncias (executivas, reguladoras, de fomento) e as Organizaes Sociais seriam criadas para operar polticas especficas e desenvolver atividades de interesse pblico. No entanto, aps oito anos de intensos esforos para aprovar mudanas na Constituio e na legislao ordinria e administrativa, no se pode dizer que o novo desenho institucional e as novas prticas gerenciais estejam consolidados no setor pblico. Alm disso, inovaes importantes, como as Agncias Reguladoras e o Programa de Gesto Pblica Empreendedora, que no faziam parte da concepo original do Plano Diretor, adquiriram uma dimenso inesperada. Ainda cedo para avaliar se o modelo de gesto pblica orientada por programas e as Agncias Reguladoras sero compatveis com o fortalecimento do ncleo estratgico (os ministrios) ou se os modelos de Agncias Executivas e Organizaes Sociais sobrevivero s incertezas jurdicas e operacionais. O risco de uma implementao descoordenada e de um aumento da fragmentao so possibilidades sempre presentes, dada a dinmica institucional que descrevemos na parte II. Tambm parece claro que as condies institucionais para o desenvolvimento de uma reforma estrutural da administrao no so ideais. Uma secretaria pequena, dentro de um Ministrio poderoso, mas orientado para questes operacionais e por uma mentalidade relativamente fiscalista, no pode garantir plenas condies para o desenvolvimento de uma cultura de mudana institucional na Administrao Pblica Federal.
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Evidentemente, no se trata de impor uma reforma estrutural de cima para baixo. Mesmo nas condies favorveis do caso britnico, a liderana reformista negociou bastante com setores estratgicos do Civil Service para alcanar um mnimo de consenso em torno da necessidade de reformas e como implement-las. Mas, uma vez iniciado o processo, preciso controlar e coordenar as mudanas para evitar distores e comportamentos oportunistas. Por outro lado, no podemos deixar de notar que nunca as condies institucionais foram to favorveis para a implementao de reformas estruturais na APF em contextos democrticos. Houve o fortalecimento de carreiras estratgicas, como a dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental - de onde, alis, saram quadros estratgicos para a formulao e implementao da reforma - dos Analistas de Oramento e Finanas e outras. Foi enorme a modernizao dos sistemas de informao e gesto de pessoal, dos sistemas de controle interno, e de oramento e finanas. Estas duas mudanas capacitaram a Administrao Pblica Federal para a implementao de alteraes organizacionais. Essas condies no existiam h dez anos, como revela um estudo feito pela ENAP e pelo Cedec (ANDRADE e JACCOUD, 1993). Lista-se, a seguir, uma agenda com as principais mudanas institucionais que dariam suporte a uma reforma estrutural na APF: 1) O fortalecimento institucional da Secretaria de Gesto, seja dentro do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, seja como secretaria especial vinculada Presidncia da Repblica; 2) A consolidao da Carreira dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, por meio de um plano de alocao dos seus quadros em reas estratgicas ao desenvolvimento das reformas organizacionais e gerenciais, isto , na prpria Secretaria de Gesto e nas demais responsveis pela gesto de meios; em reas correspondentes nos rgos centrais da Presidncia e nos cargos gerenciais das reas fins dos ministrios; 3) O fortalecimento da Escola Nacional de Administrao Pblica, para exercer um papel pr-ativo de mobilizao, junto com a comunidade cientfica, pela reforma do Estado; 4) A consolidao das iniciativas de profissionalizao e estabilizao das carreiras gerenciais, tornando mais clara a distino entre cargos de natureza poltica, responsveis pela formulao geral, e cargos estratgicos, responsveis pela gesto das polticas pblicas.
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ANEXO I
QUADRO 1: ESTRUTURA LEGAL DA REFORMA INSTITUCIONAL AUTARQUIAS, AGNCIAS REGULADORAS, AGNCIAS EXECUTIVAS E ORGANIZAES SOCIAIS (1995-2002).

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ANEXO II
ESTRUTURA LEGAL DA REORGANIZAO MINISTERIAL NOS GOVERNOS DE FHC (1995-2002)

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INCREMENTALISMO, NEGOCIAO E ACCOUNTABILITY: ANLISE DAS REFORMAS FISCAIS NO BRASIL


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Maria Rita Loureiro 3 Fernando Luiz Abrucio

INTRODUO
A reforma do Estado tornou-se tema central na maioria dos pases capitalistas, desenvolvidos e em desenvolvimento, a partir da grande crise que atingiu suas economias nos anos 1980. A despeito da divergncia entre as interpretaes, h razovel consenso de que o aparelho estatal deve ser reestruturado em sua dinmica interna e em suas relaes com a sociedade e o mercado. Nesta nova agenda, a dimenso fiscal tem enorme relevncia, tanto no debate da literatura como nos processos efetivos de reformulao da mquina governamental. A discusso deste tema tem sido dominada por economistas e, em menor medida, por cientistas polticos, que norteiam suas anlises pelo foco do desempenho econmico e da governabilidade. Procura-se aqui conjugar estes aspectos com outra questo que no antpoda s anteriores: a importncia da negociao e da accountability democrtica para o sucesso das reformas fiscais. De modo geral, a boa gesto fiscal tida como condio bsica para que o Estado estabelea fundamentos macroeconmicos saudveis e, assim, consiga favorecer a obteno de um crescimento econmico sustentvel. este o pressuposto - correto, diga-se de passagem - que orienta parcela considervel da literatura e dos principais atores polticos. Muitos aspectos influenciam a administrao das finanas pblicas, como os vetores internacionais, as condies econmicas internas e a histria do aparelho
1

Este texto utiliza-se de pesquisa realizada junto ao Ncleo de Publicaes e Pesquisas (NPP) da EAESP-FGV, ao qual agradecemos pelo auxlio.
2

Doutora em Sociologia pela USP, professora da Fundao Getulio Vargas de So Paulo e Faculdade de Economia da USP.
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Doutor em Cincia Poltica pela USP, Professor da Fundao Getulio Vargas de So Paulo e da PUC-SP.

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estatal em cada pas. Todavia, estas variveis dependem de mecanismos polticos de formulao e implementao, os quais, num regime democrtico, so ainda mais importantes e no comportam respostas nicas e lineares. A varivel democrtica duplamente afetada pela questo do ajuste fiscal. De um lado, h os desafios para a governabilidade, uma vez que os governantes em uma ordem democrtica, sendo sensveis s demandas sociais, tero dificuldades de impor o equilbrio das contas pblicas aos seus eleitores: cortes de gastos pblicos e/ou elevaes de tributos implicam custos polticos elevados e normalmente concentrados, mas benefcios difusos, incertos e de longo prazo (SCHICK, 1993; MELO, 2002). Tais dificuldades parecem ser ainda mais agravadas em alguns sistemas polticos, como o modelo brasileiro de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES,1987). Nele, existem vrios pontos de veto no processo decisrio (o bicameralismo e o poder dos governos subnacionais, por exemplo), alm de ser difcil montar a base de apoio governamental num cenrio de fragmentao partidria. Tais caractersticas centrfugas, contudo, convivem com fatores centrpetos, como o grande poder do Executivo no mbito legislativo e no processo oramentrio, a capacidade de interferir nas carreiras dos polticos pela distribuio de cargos, o alto grau de insulamento burocrtico em diversas polticas pblicas e, ainda, o papel destacado da figura presidencial no sistema poltico (LOUREIRO & ABRUCIO, 1999; FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999). O enfoque da governabilidade o mais comum entre os estudos que juntam poltica e economia no entendimento das reformas do Estado. A preocupao bsica desta linha avaliar os efeitos de diferentes desenhos institucionais sobre a governabilidade, ou seja, sobre a capacidade dos governos de levar a cabo, ou no, suas polticas pblicas em geral, ou seus programas de austeridade fiscal, em particular (WEAVER & ROCKMAN, 1993; SCHICK, 1993; LAVER & SHELPSE, 1994; ALESINA, ROUBINI E COHEN, 1997; SHUGART & MAINWARING, 1997; HAGGARD & McCUBBINS, 2001). Em vrias ocasies, as reformas econmicas e os programas de ajuste fiscal podem comprometer princpios democrticos, em especial os de accountability, pois, para se obter governabilidade, certos processos de gesto macroeconmica acabam enfraquecendo os mecanismos de responsabilizao dos governantes. Isso se d com a criao de agncias insuladas e protegidas das presses do restante do sistema poltico, para
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as quais so indicados agentes no eleitos (burocratas de carreira, acadmicos ou profissionais do mercado) que so pouco ou nada constrangidos a prestar contas de seus atos ou omisses ante os cidados. Na verdade, a perspectiva da accountability democrtica tem sido ainda muito pouco desenvolvida na literatura4. O presente estudo pretende contribuir para o avano desse enfoque terico por meio da anlise das transformaes poltico-institucionais recentes na rea fiscal no Brasil, estudando-as no s pelo ngulo de sua consistncia macroeconmica e da efetividade de suas polticas, mas igualmente pelo prisma da accountability democrtica. Entende-se por accountability ou responsabilizao um processo institucionalizado de controle poltico estendido no tempo (eleio e mandato) e no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidados organizados politicamente. Para tanto, so necessrias regras e arenas nas quais a accountability exercida, alm de prticas de negociao ampliadas entre os atores, para tornar mais pblicas e legtimas as decises. noo de responsabilizao poltica, o artigo incorpora a de incrementalismo. Ao invs de uma concepo exclusivamente totalizadora de reforma, que supe a necessidade de uma alterao total do status quo e a um s tempo, a concepo incrementalista reconhece que mudanas importantes se do gradualmente e que cada medida tomada e/ou aprovada influencia, em maior ou menor medida, o caminho posterior - a chamada path dependence, ou histerese, para adequar o sentido original a uma palavra em portugus. Ocorre algo como uma sedimentao por camadas geolgicas. Nesta mesma linha, Gerald Caiden constatou que as reformas administrativas pelo mundo afora foram realizadas menos por esquemas grandiosos de transformaes completas, mas, sobretudo, mediante aperfeioamento e melhorias substantivas incrementais (CAIDEN, 1991: 87)5. A nfase no carter incremental das reformas leva em conta no s a sua recorrncia emprica, como o estudo de Caiden constata para a rea administrativa, mas tambm pressupe que este modelo possa conjugar
4

So poucos os estudos que procuram examinar como o desenho institucional afeta os mecanismos de responsabilizao dos governantes. Vale a pena mencionar aqui a importante coletnea organizada por Przeworski, Stokes e Manin (1999), reunindo ensaios tericos e estudos empricos sobre o tema. E ainda o trabalho bastante interessante de Stark e Brustz (1998), sobre as reformas econmicas nos pases do Leste Europeu, no ps-socialismo. 5 Mesmo no aderindo completamente s suas formulaes tericas, cabe lembrar que Douglas North indica que as mudanas institucionais se processam predominantemente de forma incremental (Ver a respeito, NORTH, 1981 e 1990).

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melhor os ngulos do desempenho e da democratizao das polticas. O incrementalismo pode ser visto como uma contraposio analtica e normativa em relao viso totalizadora de mudana, fundada numa concepo tecnocrtica e insulada de reforma. Ao contrrio do que supe esta concepo, a prtica incrementalista, ao incluir mais atores e estender no tempo o processo de transformao, no reduz necessariamente a coerncia e a consistncia dos projetos. Na verdade, ao abrir mais espaos de discusso e fazer as alteraes aos poucos, pode-se aprender mais com os possveis erros de implementao (varivel do desempenho) e tornar as decises mais responsivas e responsveis (varivel democrtica). Um bom exemplo dessa argumentao est no trabalho de Stark & Brustz (1998). Examinando as bases institucionais da coerncia das polticas pblicas colocadas em prtica no Leste Europeu no ps-socialismo, os autores indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reforma pode ser aumentada (e no reduzida, como se afirma mais freqentemente) quando o Poder Executivo menos concentrado, ou seja, mais constrangido a prestar contas de suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na sociedade organizada. Assim, responsabilizando-se politicamente no s no momento eleitoral, mas continuamente ao longo de seu mandato, os governos no se tornam necessariamente mais fracos. E mais: ao debater e negociar suas propostas com outros atores, eles aumentam a compreenso dos problemas envolvidos, ampliam a capacidade de obter informaes crticas, corrigindo erros de clculo que, na ausncia deste processo, s apareceriam posteriormente no momento da implementao e, portanto, com menor possibilidade de correo. Isto encoraja, ainda, os formuladores a pensar vrios passos frente nos jogos estratgicos da poltica de reforma. Tomando como base esta perspectiva terico-metodolgica e analisando a experincia brasileira, pode-se sintetizar o argumento central do texto do seguinte modo: observou-se que os pontos bem sucedidos de transformao das finanas pblicas brasileiras, desde a redemocratizao, obedeceram a uma lgica basicamente incrementalista, orientada por avanos e recuos nas propostas inicialmente estabelecidas e por negociaes com diferentes atores polticos. A cada reformulao realizada, ademais, alterava-se o patamar das discusses posteriores, criando uma relao de path dependence. Defendemos que este modelo incrementalista o mais compatvel com democracias de tipo consensual, como o sistema presidencialista de coalizo existente no Brasil.
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O incrementalismo requer, por um lado, grande capacidade de governana, ou seja, forte competncia tcnica e articulao gerencial da burocracia governamental, tornando-a capaz de implementar de forma efetiva a agenda do governo. Por outro lado, ele a expresso de um arranjo institucional no qual o Executivo politicamente limitado ou constrangido, sendo forado institucionalmente a levar em conta e negociar continuamente com outros atores polticos no legislativo e nos governos subnacionais, e mesmo com grupos organizados na sociedade. O enfoque incrementalista do processo decisrio bastante pertinente ao estudo do caso brasileiro, cujo sistema poltico se caracteriza pelo consociativismo, para usar expresso de Lipjhart (1999). Presidencialista, multipartidrio, federativo, marcado por uma sociedade bem heterognea, o sistema de poder no Brasil ganha maior legitimidade quanto mais consegue lidar democrtica e eficazmente com a sua fragmentao intrnseca. Essa viso se diferencia da maioria da literatura sobre o Brasil, que v em tais fatores limites governabilidade e prope, alm do mais, uma lgica mais majoritria de deciso - ou mais centrpeta. Pretendemos mostrar, pela anlise das reformas fiscais, que possvel - e desejvel compatibilizar um Executivo forte do ponto de vista da governana e capaz de responder s demandas da maioria com formas mais negociadas e partilhadas de formulao de polticas pblicas. O histrico recente das polticas econmicas brasileiras revela que na maior parte dos casos nos quais o incrementalismo no fora adotado como padro decisrio e de implementao, os resultados acabaram por ser ruins tanto para o desempenho econmico como para a accountability democrtica. Exemplos paradigmticos so os planos econmicos heterodoxos, como o Cruzado ou o Collor I, que misturavam insulamento burocrtico, hiperatividade decisria e, em certos casos, conduo presidencial personalista, com conseqncias distantes tanto da responsabilizao poltica como da eficcia. Exatamente por fugir desse modelo que o Plano Real deu certo. Sua novidade estava na mistura de policy learning, pois muitos dos tcnicos haviam participado e aprendido com os planos anteriores, com uma viso antpoda do choque, j que por cinco meses, da implantao da URV respectiva criao da nova moeda, a estabilizao monetria foi implantada aos poucos, sem surpresas ou rompimentos de contratos. Gradualmente os atores sociais adaptavam-se transformao da realidade econmica e sinalizavam suas preferncias ao Governo Federal, que podia assim testar melhor o desempenho da poltica e corri61

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gi-la, caso fosse necessrio (LOUREIRO, 1997; COUTO & ABRUCIO, 1999). Por fim, preciso deixar claro que a nfase aqui atribuda perspectiva incrementalista no implica desconsiderar a existncia de conjunturas crticas que geram pontos de inflexo nos processos de mudana poltica (PIERSON, 2000). So momentos histricos decisivos ou maquiavelianos, para utilizar a expresso de Pocock (1975), nos quais a posio relativa dos atores, em termos de poder e preferncias, modificada. Com isso, novos parmetros orientadores das aes coletivas so introduzidos. No caso brasileiro, podemos citar o Plano Real como uma conjuntura crtica (SOLA & KUGELMAS: 2002), a partir da qual o grupo liderado por Fernando Henrique Cardoso - primeiro como ministro, depois como presidente - conseguiu aumentar seu poderio e, desse modo, derrubou alguns obstculos que impediam a realizao de certas reformas, como a varivel federativa no caso da renegociao das dvidas estaduais. A juno dessas duas perspectivas, a incrementalista e a da critical junctures, pertinente com o observado na literatura internacional sobre reforma do Estado. Diferentemente do que pensam autores como Laurence Whitehead (1993), os dois aspectos no so plos opostos de uma escala. Isto porque se referem a questes distintas do processo social e que podem ser combinadas de diversas formas. A postura incremental diz respeito s modificaes graduais e por camadas nas policies, ao passo que a conjuntura crtica associa-se s alteraes nas posies relativas dos atores, isto , na dinmica da politics. A separao delas, de fato, pode gerar pssimos resultados: a obteno de maior poder nos momentos maquivelianos no garante a efetividade das reformas, ao passo que o mero gradualismo pode encontrar pela frente obstculos duradouros que impossibilitam o bom desempenho. Assim, a experincia comparada tem ressaltado que a virt reformadora aquela que soma os ganhos de autoridade com as capacidades negociadora e de aprendizado. No Brasil no foi diferente, como mostraremos ao longo do artigo. O presente texto est estruturado em trs partes. Na primeira, analisamos inicialmente o sentido da reforma do Estado, mais especificamente no campo das Finanas Pblicas. Na parte II, apresentamos o contexto econmico e poltico no qual se processam as transformaes na ordem fiscal no Brasil ao longo das duas ltimas dcadas e, mais particularmente, como se define o papel central do ajuste fiscal na agenda do governo
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FHC. Na parte III, examinamos o quadro geral de tais mudanas sob o prisma da problemtica da accountability, observando mais especificamente duas reas relevantes: a que abarca as novas regras relativas ao endividamento pblico, criadas pelo Senado Federal, e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

I - O CONTEXTO GERAL DA REFORMA DO ESTADO

O tema da reforma do Estado surge com fora ao final da dcada de 70, quando entra em crise o modelo estatal montado no ps-guerra, o qual tinha sido o agente fundamental de uma era de gigantesca prosperidade das economias capitalistas, centrais e perifricas. Neste primeiro momento, o impulso para a mudana veio da crise fiscal, iniciada com os choques do petrleo e com efeitos por toda a dcada de 80. Diante disso, as primeiras propostas de reforma do Estado no mundo desenvolvido articulavam-se em torno da reduo da dimenso e dos gastos do aparelho estatal. As vitrias dos conservadores na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos iniciaram este processo, mas sua evoluo adquiriu contornos particulares segundo as foras polticas de cada pas. Passadas quase duas dcadas de reformas, ao contrrio do que muitas vezes se argumenta, os resultados gerais no apontaram para a constituio de um Estado mnimo, mas sim para a reconstruo da forma de interveno e gesto do aparelho estatal7. Primeiramente, procurou-se reduzir o escopo de atuao direta do Estado, por meio de privatizaes, concesses ou parcerias. Isto no significou a criao de um Estado mnimo, mas sim a redefinio do papel do Estado, reforando suas funes indutoras e regulatrias, em detrimento do seu aspecto executor. Outra tendncia importante a adoo de polticas mais rgidas de controle oramentrio e de medidas para aumentar a eficincia da administrao pblica, revelando que a questo do equilbrio fiscal transformou-se em preocupao permanente. Cabe tambm frisar que a obteno da eficincia no significou, na maioria dos casos, a diminuio dos gastos em relao ao PIB, e sim a otimizao dos recursos disposio dos governos. Se no primeiro mo6 7

Esta parte do artigo baseada em Abrucio (1999).

Ver o Relatrio do Banco Mundial, O Estado num mundo em Transformao (1997), e o artigo de Flvio Rezende presente neste mesmo livro.

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mento o debate esteve marcado pelo aspecto meramente econmico administrao de cortes - , a nfase seguinte foi dada eficincia (NUMBERG, 1998). Neste sentido, polticas de downsizing ou baseadas em programas contnuos de demisso voluntria, como assinalou SchiavoCampo (1996), podem resultar em servios pblicos enxutos, mas no menos ineficientes, insatisfatrios aos usurios ou at corruptos. No mundo desenvolvido, os gastos governamentais em relao ao PIB no foram substancialmente elevados, mas tampouco fortemente reduzidos. Como mostram os dados da tabela abaixo, os pases da OCDE, em mdia, mesmo depois da reestruturao do setor pblico ocorrida nas duas ltimas dcadas, no diminuram suas despesas: o gasto pblico mdio dos pases desenvolvidos alcanou algo em torno de 44,5% do PIB em 1998, prximo situao da dcada passada. Mesmo pases que realizaram polticas paradigmticas para aumentar a eficincia da mquina administrativa no tiveram, no geral, a reduo drstica dos gastos pblicos como norma, como demonstra a anlise de Norman Flynn e Franz Strehl acerca de oito pases europeus que realizaram reformas administrativas (Sucia, Gr-Bretanha, Holanda, Frana, Alemanha, ustria e Sua). De 1989 a 1996, em seis desses casos houve elevao dos gastos pblicos em relao ao PIB, sendo a GrBretanha e a Holanda as nicas excees regra (FLYNN & STREHL, 1996: 2). Tal diagnstico vale igualmente para a poltica de diminuio de funcionrios pblicos. Em vez de se adotar o receiturio radical proposto no comeo dos anos 80, a tendncia dominante foi o corte de pessoal no Poder Central e o crescimento no nmero de servidores no nvel local, especialmente para a prestao de servios sociais bsicos (sade, educao e assistncia social). Disto resultou que o nmero mdio de funcionrios pblicos no mbito da OCDE manteve-se em torno de 8% da populao, prximo ao da dcada anterior (SCHIAVOCAMPO, 1996). Na verdade, a principal concluso a respeito do quadro burocrtico est menos no seu tamanho e mais na sua localizao dentro das agncias governamentais, isto , est havendo um enorme processo de descentralizao em todo o mundo, refletindo-se na prestao de servios e na alocao de pessoal. Nem os pases mais centralizados da Europa, como a Frana, fogem desta regra. Nesta nao, 56,3 % dos servidores pblicos trabalhavam para o Poder Central em 1985; praticamente dez anos depois, em 1994, este nmero cara para 48,7%, ocorrendo,
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concomitantemente, uma elevao dos funcionrios nos nveis subnacionais (OCDE, 1997: 37)8. Estas transformaes no aparelho estatal levaram a polticas de flexibilizao e democratizao da gesto pblica, a fim de torn-la mais gil, descentralizada, eficiente e aberta s parcerias e/ou controle da sociedade. Neste sentido, por exemplo, a prestao dos servios pblicos est sendo cada vez mais orientada ao cidado-cliente. Para tanto, no apenas medidas gerenciais foram propostas. O aspecto decisivo aqui o aumento da participao dos usurios e da comunidade na avaliao e mesmo na co-gesto dos servios pblicos, fenmeno observado no s nos Estados Unidos (OSBORNE & GAEBLER, 1992) mas tambm at em pases com burocracia mais rgida, como a Frana (TROSA, 1995).

Mais do que um mero instrumento administrativo, a gesto pblica orientada pela lgica do cidado-cliente colocou o tema da accountability
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Sobre a descentralizao no plano internacional, ver o captulo de Fernando Abrucio neste livro.

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definitivamente na agenda de reformas. Isto foi impulsionado por dois fatores: o crescimento das demandas por participao e/ou por controle das polticas pblicas e, sobretudo, a necessidade do Estado aumentar sua legitimidade, j que vem perdendo parte de seu poder, o que o obriga a aproximar-se mais da sociedade.(OSZLAK, 1998: 9). A reforma do Estado, portanto, deve ultrapassar a concepo calcada apenas e to-somente na reordenao administrativa e se enquadrar num contexto de redefinio do espao pblico, das relaes entre o Estado e a sociedade9. Resumindo, as reformas no mundo desenvolvido tm buscado conciliar a atuao regulatria do governo na economia, o equilbrio fiscal, a eficincia e efetividade das polticas, a democratizao do Poder pblico e a redefinio de suas relaes com a sociedade, tudo isso ancorado na mudana do perfil do Estado e no em seu desmantelamento. bem verdade que a compatibilizao destes objetivos por vezes tensa, levando cada pas a acentuar um ou outro ponto de acordo com suas peculiaridades histricas, o que inviabiliza a adoo de um blueprint como paradigma geral de reforma. Nada mais longe, portanto, do modelo neoliberal ou neo-utilitarista proposto pelos polticos conservadores e intelectuais vinculados ao Public Choice. Nos pases perifricos, a reforma do Estado levou risca um receiturio mais liberal que, paradoxalmente, no fora adotado pelos pases centrais. Na Amrica Latina, a dramaticidade da crise econmica, refletida nos problemas da dvida e da inflao persistente, tambm foi outro fator que impulsionou o processo reformista e o tornou mais intenso, no que se refere ao nmero de mudanas e ao tempo em que foi realizado. H diferenas nesta regio, contudo. Os programas de liberalizao e privatizao brasileiros foram bem menos intensos e pr-mercado do que nas experincias da Argentina e do Mxico. Alm do mais, as transformaes do Estado no Brasil foram muito mais negociadas e vinculadas democratizao do que no restante das naes latino-americanas (PALERMO, 1999). A seguir, iremos focar a dimenso fiscal da reforma do Estado no Brasil, analisando-a, como indicado anteriormente, a partir dos vnculos entre a tica macroeconmica e a accountability democrtica.
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Para tanto, o desafio atual encontrar (...) um espao virtuoso entre o incremento dos poderes do Estado e o incremento do controle sobre o Estado, para permitir ao governo que governe e aos governados que controlem o governo (PRZEWORSKI, 1998: 36).

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II - CONTEXTO MACROECONMICO E POLTICO DAS TRANSFORMAES FISCAIS NO BRASIL: DOS ANOS 80 S MUDANAS DA ERA FHC
1. Antecedentes das mudanas fiscais: da crise dos anos 80 estabilizao monetria em 1994 Antes de analisarmos as mudanas mais importantes ocorridas na rea fiscal durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, importante retomar, ainda que rapidamente, os antecedentes do processo de ordenamento das finanas governamentais, que se inicia nos anos 1980, no bojo da crise da dvida externa. A grande crise que atinge as economias capitalistas nos anos 1970 e 1980, desencadeadas pelo choque dos preos do petrleo, repercutiram no Brasil, como em vrios outros pases perifricos, sob a forma de uma grave crise de dvida externa que levou ao esgotamento do modelo de desenvolvimento econmico. Devido elevao das taxas de juros internacionais no incio dos anos 80 e moratria do Mxico (setembro de 1982), tornou-se insustentvel o processo de financiamento externo da economia brasileira: o pagamento de juros atingiu US$ 13 bilhes em 1982, o que eqivalia a 82% das exportaes e o dficit em conta corrente representava mais de 5% do PIB. As reservas internacionais reduziram-se, os influxos financeiros externos cessaram e os investimentos diretos declinaram. A partir da iniciou-se um longo e difcil processo de renegociao da dvida externa que s foi finalizado em 1994. Em 1983, o governo brasileiro tambm estabeleceu, em conjunto com o Fundo Monetrio Internacional, programa de estabilizao que foi bem sucedido no equilbrio do balano de pagamentos, mas fracassou no controle da inflao (OCDE- Brasil,2001; BRESSER-PEREIRA, 1993). As presses dos organismos internacionais e a sria escassez de recursos impulsionaram os primeiros movimentos de ordenamento das finanas pblicas no pas e de reforma do sistema financeiro nacional. Eles foram efetuados por um grupo da burocracia governamental organizado no COMOR (Comit de Acompanhamento da Execuo dos Oramentos Pblicos), criado em 1983, e posteriormente na Comisso de Reordenamento das Finanas Pblicas, instituda em 1984. As principais mudanas implantadas em decorrncia dos trabalhos destas comisses foram: fechamento da conta movimento do Banco do Brasil, a extino do chamado oramento monetrio e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, dentro do Ministrio da Fazenda, com o objetivo de centralizar o controle das contas pblicas (GOUVEA, 1994).
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A profundidade destas mudanas melhor compreendida ao se acompanhar o processo poltico de criao do Banco Central no Brasil (BC ou BACEN) e os impactos de tal modelo sobre as contas pblicas. Quando o BC foi criado, em 1964, o Banco de Brasil (BB) exercia funes de um banco central e era agncia extremamente forte na estrutura de poder do pas. Detinha uma autoridade que a levava a reter parcela considervel de atribuies de poltica econmica, gerando assim uma situao esdrxula de duas autoridades monetrias em concorrncia (BC versus BB) e de ausncia de controle efetivo da poltica monetria. E, o mais importante, o Banco do Brasil passou a ser o titular da chamada conta-movimento, concebida para processar o nivelamento das reservas com o BACEN. Tratava-se de um passivo do BB em relao ao BACEN, inventado para suprir a ausncia de recursos financeiros iniciais, necessrios formao da infraestrutura administrativa e tcnica da instituio ento recm criada. Concebida apenas para vigorar no momento de transio institucional, a conta-movimento acabou sendo mantida durante muitos anos. A motivao estava em seu forte impacto poltico, uma vez que ela facilitava a liberao de emprstimos e financiamentos sem que estes constassem do oramento do governo. Em outras palavras, a conta-movimento permitia ao BB sacar sem limites contra o Tesouro, inviabilizando qualquer controle fiscal. Alm disso, na ausncia de uma secretaria do Tesouro, o Executivo no tinha meios de saber, de fato, como andavam suas contas. Paralelamente a esta situao de dupla autoridade monetria existente entre BB e BACEN, o poder do Congresso Nacional de legislar sobre questes financeiras foi transferido, durante o perodo militar, para um rgo da burocracia governamental, o Conselho Monetrio Nacional (CMN). Este tinha total poder para administrar a dvida mobiliria sem que as operaes transitassem pelo Oramento Geral da Unio (OGU). Como conseqncia do descrdito do OGU, que no tinha capacidade para impor limites e restries poltica fiscal, observou-se o surgimento de oramentos paralelos que eram submetidos apenas ao Poder Executivo, como, por exemplo, o Oramento Monetrio. Ao longo da dcada de 1970, na verdade, as finanas do setor pblico brasileiro eram norteadas por uma grande multiplicidade oramentria. Alm do OGU e do Oramento Monetrio, havia a conta da dvida e ainda o Oramento das empresas estatais. O Oramento Monetrio funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetrio e no-monetrio que era utilizado para a poltica
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cambial, para autorizar subsdios e linhas de crdito a diferentes setores de atividade econmica e outros programas. Cada oramento era aprovado por uma autoridade pblica diferente e em momentos tambm distintos, o que causava total desarticulao entre as polticas econmicas implementadas pelo governo. O Oramento Monetrio era uma espcie de ralo por onde vazavam os recursos do Tesouro, tais como crdito agrcola e s exportaes. E ainda, a partir da crise da dvida externa, abriu-se outro ralo: o do aval da Unio a qualquer emprstimo externo aos estados, municpios e empresas estatais, honrados pelo BB, por meio igualmente do Oramento Monetrio. Depois de 1982, aportes de recursos aos bancos estaduais passaram tambm a ser supridos pela contamovimento. Como se no bastasse, existia a conta da dvida que, a partir do incio da dcada de 1970, funcionou de forma autnoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizaes (servio da dvida), sempre pela emisso de novos ttulos. Esse processo ficou conhecido como o giro da dvida interna. Assim, o dbito pblico crescia em funo de diversos fatores, do seu prprio servio e do financiamento de gastos extra-oramentrios, nunca se sabendo, ao certo, o quanto era devido a cada fator. Finalmente, havia ainda a estratgia adotada pelo governo de utilizao das autoridades monetrias como bancos de fomento do desenvolvimento econmico, de modo a atender a meta de crescimento com endividamento. Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevar a carga tributria, ou seja, sem desestabilizar politicamente o regime militar vigente. A contrapartida era sempre a expanso monetria ou a elevao da dvida mobiliria (OCDE, 2001). Foi neste contexto catico que o Brasil enfrentou a crise da dvida externa em 1982. interessante notar que a desorganizao das finanas pblicas brasileiras foi acentuada pelo carter autoritrio do regime militar, dado que no havia controle pblico democrtico das decises altamente insuladas que eram tomadas pela tecnocracia econmica. Destacamos essa situao histrica para reforar o argumento central do artigo de que a qualidade democrtica do processo decisrio tem efeitos positivos sobre o desempenho das polticas macroeconmicas. Dito de outro modo: se a democracia no condio suficiente para o sucesso econmico, ela , porm, condio necessria. Com a redemocratizao, vrias pequenas reformas foram feitas, imprimindo um carter incremental transformao das finanas pblicas. A
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extino da conta-movimento e do Oramento Monetrio, bem como a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, enquadram-se neste processo, favorecendo no s o ordenamento das contas pblicas no pas, mas igualmente a centralizao da autoridade monetria no Banco Central. Os importantes efeitos de tais mudanas institucionais nas finanas pblicas foram, no entanto, razoavelmente neutralizadas por dois fatores principais: o processo superinflacionrio, que durou at 1994, com a promulgao do Plano Real; e o contexto de relaes financeiras predatrias entre Unio e governos subnacionais. O quadro a seguir permite visualizar, de forma sinttica, as principais variveis macroeconmicas deste perodo.

Do ponto de vista das relaes financeiras intergovernamentais, os governos subnacionais fortaleceram-se ao longo da redemocratizao do pas, conquistando uma nova posio quanto repartio de recursos e autonomia tributria (ABRUCIO,1998). A Constituio de 1988 o corolrio desse processo. S que essa mudana no foi acompanhada pela criao de uma responsabilidade federativa no campo fiscal. Estados e municpios endividaram-se com a certeza de que a Unio socorreria a todos e, de fato, estes dbitos foram sistematicamente renegociados. De 1988 a 1997, houve sete acordos de negociao das dvidas entre o Governo Federal e os governos estaduais, os quais, na maioria dos casos, no eram cumpridos. O pior de tudo que no havia punio para aqueles que descumpriam tais contratos, muito menos recompensas para os que seguiam risca as regras (WERNECK, 1998). Estabeleceu-se, portanto, uma situao de moral hazard no relacionamento entre a Unio e os governos subnacionais. Trs artifcios deram base a este comportamento por parte de estados e municpios: a) receitas extraordinrias geradas pelo chamado imposto inflacion70

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rio, oriundo tanto de reajustes da folha de pessoal em nveis inferiores taxa de inflao quanto do prolongamento dos prazos de pagamento de credores10; b) uso dos bancos estaduais como mecanismo (no legal) de quaseemisso de moeda, pela prtica reiterada de o governo no saldar as dvidas contradas com essas agncias financeiras, cujos dirigentes eram nomeados (e, portanto, controlados) pelos prprios governadores; c) por fim, a j mencionada renegociao continuada do pagamento das dvidas com a Unio, o que na prtica significava sua postergao indefinida. Cabe observar que o uso irregular dos bancos estaduais por parte dos governadores contou durante muito tempo com a complacncia do Banco Central. Afinal, o Governo Federal vrias vezes apelava aos governadores para pressionarem as bancadas estaduais, a fim de aprovar certas medidas no Congresso Nacional11. A transformao deste cenrio foi iniciada com o Plano Real (1994) e seu sucesso na estabilizao monetria, que afetou significativamente a rea fiscal no Brasil, em particular no que se refere s relaes financeiras intergovernamentais. Primeiro, porque a reduo drstica da inflao praticamente acabou com o floating que os governos subnacionais obtinham antes, bem como com a principal forma de alavancagem dos bancos estaduais. O resultado que, sem o quadro superinflacionrio presente anteriormente, as contas pblicas estaduais desnudaram-se, revelando uma situao quase falimentar. A partir dessa fragilidade financeira, os governadores perderam poder vis--vis Unio e foram, pouco a pouco, perdendo as torneirinhas financeiras que utilizaram maciamente desde 1982, em especial as instituies financeiras estaduais12. A estabilizao monetria brasileira, ademais, teve na ncora cambial um elemento-chave. Para tanto, era necessrio atrair capitais externos, no mais das vezes por meio da elevao da taxa de juros. O efeito perverso
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Segundo estimativas do Banco Central, o imposto inflacionrio representava cerca de 2% a 2.5% do PIB no perodo anterior ao Plano Real (ver, no Site do Banco Central, Dvida Lquida e Necessidade de Financiamento do Setor Pblico no Brasil). 11 Pode-se citar, como exemplo, a ajuda do Governo Federal, em 1994, aos bancos estaduais para obter apoio no Congresso e facilitar a articulao da candidatura de Fernando Henrique Cardoso Presidncia da Repblica. Nessa poca, a Unio comprou ttulos dos bancos estaduais, considerados podres pelo mercado, no valor de cinco bilhes de dlares, ou seja, mais do que o dobro do que foi injetado em todas as instituies financeiras nos seis anos anteriores (conforme dados publicados em O Estado de S. Paulo, 23/10/1994, Apud ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 47). 12 Para uma anlise mais aprofundada acerca das mudanas no federalismo brasileiro a partir de 1994, ver artigo de Abrucio neste mesmo livro e tambm o trabalho de ABRUCIO & FERREIRA COSTA (1998).

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deste mecanismo bem conhecido: o crescimento exponencial do estoque da dvida pblica, que passou de cerca de R$60 bilhes de reais em 1994 para mais de R$624 bilhes no final de 2001. O total da dvida pblica, que representava 35.8% do PIB no incio de 1998, alcanou quase 50% no final de 1999 e girou em torno de 60% ao longo de 2002. Para evitar equvocos, cabe lembrar que, se a elevao da taxa de juros teve impacto enorme no crescimento do estoque da dvida pblica, seus demais componentes so tambm decisivos. Segundo dados oficiais, do estoque total de R$ 624 bilhes, cerca de R$ 330 bilhes (portanto, mais de 50%) referem-se s dvidas refinanciadas e federalizadas dos estados e municpios. Mais de R$ 87 bilhes so os chamados esqueletos (dvidas antigas) reconhecidos pelo governo. Tambm a depreciao significativa do real sobre o estoque da dvida mobiliria indexada em dlares tem respondido pelo aumento da dvida lquida do setor pblico. O peso dos juros altos atingiu ainda mais os governos subnacionais, por conta de sua irresponsabilidade passada e fragilidade financeira atual. Neste cenrio, a negociao de um novo modelo de relaes intergovernamentais se tornou questo de vida e morte para os estados, numa situao de inferioridade para estes, sobretudo com a maior concentrao de poder nas mos da autoridade monetria do Banco Central. Boa parte do reordenamento das finanas pblicas na Era FHC teve este cenrio como pano de fundo. 2. Mudanas ps-94: a estabilizao monetria e a construo de novas instituies fiscais A estabilizao monetria alcanada pelo Plano Real fortaleceu o presidente Fernando Henrique Cardoso, que pde, principalmente no seu primeiro mandato, montar uma engenharia institucional que julgava adequada para modificar o cenrio macroeconmico. Neste sentido, contaram bastante a efetiva concentrao da autoridade monetria no Banco Central (SOLA, GARMAN e MARQUES, 2002) e o grande poder conferido ao Ministrio da Fazenda, especialmente s suas Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional (LOUREIRO e ABRUCIO, 1999). Ao longo dos dois mandatos de FHC, o peso da Secretaria da Receita Federal foi varivel-chave para o aperfeioamento da mquina arrecadatria e, de algum modo, para o crescimento da carga tributria no pas, que passou de 22% do PIB em 1994 para cerca de 34% em 2002, o patamar
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mais elevado da histria brasileira, com o reforo da participao da Unio no conjunto do bolo tributrio. Para alm de sua importncia tradicional em qualquer Estado contemporneo, especialmente em tempos de dificuldades financeiras, o Ministrio da Fazenda fortaleceu-se de modo particular no governo Fernando Henrique. Basicamente, esse poderio foi exercido por meio da liberao ou reteno de recursos oramentrios por parte da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que determinava, assim, o ritmo da implementao das polticas definidas por outros ministrios, de acordo com as necessidades do ajuste fiscal13. Igualmente por meio dos tcnicos do Tesouro, a Fazenda atuou politicamente como mecanismo de controle dos outros ministrios nos quais os titulares foram nomeados como resultado das negociaes para obter apoio no Congresso, fazendo com que eles se ajustassem s necessidades de controle das contas pblicas (LOUREIRO & ABRUCIO, 1999)14. Finalmente, a STN, que centraliza a gesto de toda a dvida pblica, tambm teve papel estratgico no processo de renegociao da dvida dos governos subnacionais, por conta da federalizao desses dbitos, detendo conseqentemente informaes sobre a situao das finanas de todos os entes da Federao. Ainda no que tange ao papel da burocracia econmica, essencial destacar que houve um processo de aprendizado incremental em relao s mudanas e aos erros cometidos ao longo da redemocratizao. Muitos dos integrantes do staff da Fazenda, mesmo os que no eram de carreira, j tinham tido experincia em governos anteriores, participado de reformas importantes (como a criao da STN) e conhecido os limites polticoeconmicos postos ao reordenamento fiscal do pas. Aqui, incrementalismo tem a ver com gradualismo, mas tambm com learning organization, trao distintivo no s dos grupos burocrticos estveis, mas tambm dos altos funcionrios que vm de fora da administrao pblica.

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importante relembrar que no Brasil o oramento aprovado pelo Legislativo apenas autorizativo, cabendo ao Executivo decidir sobre o ritmo e a quantidade de recursos a serem liberados ou no em cada item aprovado, em funo das disposies do caixa e das necessidades de ajuste fiscal. Portanto, o Poder Executivo, atravs da STN, detm grande espao de poder na execuo oramentria e, em inmeras circunstncias, o utiliza politicamente para garantir apoio dos congressistas (GOMES, 1999) 14 No primeiro governo FHC, a orientao fiscalista do ministrio da Fazenda foi tambm difundida para os demais ministrios de modo informal, por intermdio da influncia sobre o processo de nomeao de grande nmero de altos funcionrios em outros ministrios, especialmente seus secretrios executivos (LOUREIRO & ABRUCIO, 1999).

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O reforo do ncleo econmico e sua capacidade de aproveitar os caminhos abertos anteriormente, a prioridade dada estabilizao monetria e a fora poltica oriunda do sucesso do Plano Real favoreceram o Governo Federal a realizar vrias reformas poltico institucionais no mbito das finanas pblicas. Destaque inicial para as que atingiram a questo federativa, cuja motivao vinculou-se ainda crise financeira dos estados. Uma dessas medidas foi a aprovao de uma ampla renegociao das dvidas subnacionais, sob um contrato com maiores garantias de enforcement. Vinte e cinco estados assinaram um novo acordo com a Unio, amparado pela Lei 9496. O valor total do refinanciamento foi de 132 bilhes de reais (MORA, 2002: 31). Para tanto, os governos estaduais tiveram de assumir uma srie de compromissos, incluindo a obteno de supervit primrio, aumento da arrecadao, privatizao de empresas e/ ou bancos, alm de penalidades mais claras e efetivas, como a reteno dos recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) - o que recebeu o aval constitucional do Supremo Tribunal Federal. Em todo este processo, a Secretaria do Tesouro Nacional, com delegao obtida pela lei aprovada no Senado, negociou e construiu os contratos de cada estado. Os bancos estaduais tambm foram atingidos pelas transformaes federativas. Houve extines, privatizaes e, sobretudo, o fim dos socorros compulsrios que marcaram o perodo anterior. Como resultado deste processo, dez bancos estaduais foram liquidados ou extintos, dezesseis foram transformados em agncias de fomento, dez foram privatizados e quatro esto em processo de privatizao. Para financiar este processo, o PROES (Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico na Atividade Bancria) desembolsou, at maro de 2002, um pouco mais de 70 bilhes de reais (MORA, 2002: 53). Duas mudanas na estrutura financeira da Federao merecem destaque especial: a aprovao de novas regras referentes ao endividamento pblico e a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Pela sua importncia, vale a pena examin-las em separado. 3. Restries mais severas ao endividamento pblico: o papel do Congresso e do Senado O ncleo das mudanas na rea fiscal no Brasil originou-se no Poder Executivo. Mas o Legislativo brasileiro tambm teve papel decisivo no processo. Embora este aspecto tenha sido pouco marcado nos estudos sobre o tema, pode-se observar que, desde o incio dos anos 1990, o
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Congresso e, em particular, o Senado Federal - que tem a prerrogativa constitucional para estabelecer regras e limites ao endividamento pblico - vm criando grande nmero de leis relativas a esta matria. Em 1993, a Emenda Constitucional 3 j restringira o endividamento pblico, s permitindo emisso de ttulos para pagamentos de precatrios judiciais, ou seja, dvidas de particulares contra o Poder pblico, decididas em juzo. Como emitir ttulos pblicos para pagar precatrios significava, na prtica, criar uma dvida nova, essa foi a nica brecha deixada pela legislao para o financiamento dos governos subnacionais. Ela foi usada, ao mximo, como fonte adicional de financiamento pblico. E permitiu, inclusive, muitas irregularidades, objeto de farta cobertura da imprensa, levando instalao de Comisso Parlamentar de Inqurito(CPI) em novembro de 1996. Os escndalos acerca da emisso irregular de precatrios mostraram a profunda crise financeira em que se encontravam muitos governos subnacionais. Todavia, preciso reconhecer que estes puderam agir assim porque sabiam que a elevada inflao dificultava sua percepo e fiscalizao, bem como contavam com a conivncia das autoridades encarregadas do controle do endividamento. O prprio relatrio da CPI indicou que os Tribunais de Contas dos Estados, o Banco Central e o Senado no estavam exigindo, como condio prvia para autorizar emisso de um novo ttulo, a comprovao do valor da parcelas efetivamente pagas de ttulos precatrios, e tampouco controlavam o ndice de correo monetria aplicados aos mesmos. Apesar de a CPI no ter resultado, pelo menos at o momento, na punio judicial dos envolvidos na emisso irregular de ttulos precatrios, ela teve um efeito importante para disciplinar as finanas pblicas no pas: gerou a produo de regras cada vez mais restritivas para o controle do endividamento pblico. Assim, em setembro de 1997, foi sancionada a lei 9.496/97, pela qual se estabeleceu um conjunto de critrios rgidos de refinanciamento da dvida pblica mobiliria dos Estados e do Distrito Federal. Em julho de 1998, o Senado baixou a Resoluo 78/98, ainda mais rigorosa, que se tornou um marco de referncia na consolidao das condies institucionais para o controle do endividamento pblico no pas. Dentre as modificaes mais importantes trazidas pela resoluo 78/ 98, cabe destacar: a) o Banco Central no mais encaminhar ao Senado Federal pedido de autorizao de endividamento de governo que possua resultado primrio negativo;
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b) os estados ficam impedidos de conceder iseno fiscal sobre o ICMS se pretendem pedir autorizao para financiamento; c) ficam proibidas as operaes ARO (Antecipao de Receita Oramentria) no ltimo ano de mandato; d) tambm foi vedada a emisso de novos ttulos pblicos por parte dos governos subnacionais que tiverem sua dvida mobiliria refinanciada pela Unio. e) foram ainda estabelecidas medidas com objetivo de dar maior transparncia s operaes de crdito, tais como exigncias de leiles eletrnicos na contratao de ARO e ampla divulgao pelo Banco Central dos leiles para colocao dos ttulos estaduais no mercado. Em dezembro de 2001, o Senado elabora duas novas Resolues, a 40/01 e a 43/01, que mantm as condies da anterior (78/98), mas transferem do Banco Central para a Secretaria do Tesouro Nacional o poder de decidir sobre os pedidos de endividamento dos governos subnacionais. Antes de examinarmos o significado poltico desta delegao de poder e suas implicaes para a accountability democrtica, importante marcar o carter excessivamente rigoroso destas resolues que probem, por exemplo, a emisso de ttulos pblicos por mais de dez anos (at 2010). Segundo alguns autores, a expanso do mercado primrio de ttulos estaduais e municipais, tal como ocorre nos Estados Unidos, poderia ser uma fonte alternativa importante para o financiamento do setor pblico, pois no elevaria a j muito onerosa carga tributria do pas (TONETO JR. E GREMAUD, 2000). Mas, apostou-se mais no fato de que a falta de uma cultura de restrio oramentria forte inviabiliza, no curto prazo, uma forma mais competitiva e responsvel de os governos subnacionais se financiarem. Considerando os efeitos das resolues do Senado, cabe apontar que, mesmo no havendo uma reduo imediata no total de suas autorizaes para endividamento, constata-se que, especialmente a partir de 1997, um nmero significativo destas ocorreu como parte do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados e no bojo do processo de negociao das dvidas entre Unio e estados. Dentro deste programa, o Senado colaborou com o Executivo federal, autorizando a renegociao das dvidas antigas dos estados, condicionada privatizao dos bancos estaduais e das empresas estatais. Como se indicou antes, a privatizao dos bancos estaduais foi prioritria na agenda de ajuste fiscal do Governo Federal, na medida em que aqueles bancos eram usados como alternativa
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de financiamento dos governos estaduais. Suprimir esta fonte significava, portanto, preencher uma condio fundamental para o ajuste das contas pblicas. De acordo com nmeros colhidos na Base de Dados da Legislao Brasileira, o Senado aprovou 18 autorizaes em 1996, dentro do programa mencionado; em 1997, foram 24, representando mais de 30% do total de autorizaes concedidas para os governos estaduais. Em 1998, houve 16 autorizaes que se enquadravam nesta situao, correspondendo a 28%. Assim, as restries legais comeavam a ser efetivamente cumpridas, sob condies polticas especficas: a negociao entre a Unio e os governos estaduais, o que levou federalizao das dvidas e imposio de determinadas exigncias aos entes subnacionais. Para reforar a argumentao, citamos outro indicador: as restries e limites impostos pela Resoluo 78 sobre as operaes ARO fizeram com que o nmero delas casse drasticamente. Conforme dados do Banco Central, foram autorizadas nos anos de 1996 e de 1997, respectivamente, 1.330 e 1682 operaes ARO para estados e municpios. S no primeiro semestre de 1998, antes da Resoluo 78, o nmero chegou a 1.227. A partir do segundo semestre de 1998, sob a vigncia da nova regra, tais operaes despencaram para 46 e em todo o ano de 1999 elas no passaram de 128 (LOUREIRO, 2001). Estes dados so significativos, pois permitem analisar o comportamento do Congresso, particularmente do Senado, em perspectiva ampliada. Mesmo sensvel presses vindas dos governos estaduais (politicamente inevitveis), esta Casa foi se comprometendo cada vez mais, ao longo do mandato de FHC, com medidas pr ajuste fiscal (LOUREIRO,2001). Muitos senadores - a maioria, diga-se de passagem - optou por uma nova cultura de responsabilidade fiscal, como se constatou nos discursos dos representantes estaduais no s do governo como da oposio, em consonncia com o que ocorria na opinio pblica. O apoio agenda da responsabilidade fiscal no significou mera submisso do Senado ao Executivo, envolvendo relaes de negociao e barganha bem claras entre senadores, governadores estaduais e Unio. A delegao de poder ao Banco Central, por exemplo, ocorreu no bojo das negociaes relativas privatizao dos bancos estaduais que criaram o PROES (Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na
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Atividade Bancria), cujo custo para o Governo Federal j ultrapassou a casa dos 70 bilhes de reais15. Parte da literatura mais recente sobre o sistema poltico brasileiro indica que h condies institucionais que fortalecem o Executivo, gerando maior governabilidade (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). S que este processo no resulta de uma mera usurpao do poder ou de uma submisso completa do Legislativo; sua dinmica envolve negociao continuada entre presidente e Congresso, permitindo construir e manter uma coalizo relativamente forte, necessria efetivao de sua agenda de reformas econmicas (LOUREIRO e ABRUCIO, 1999; PALERMO, 2000). 4. Mudanas nas polticas econmicas ps-99 e a Lei de de Responsabilidade Fiscal (LRF) A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) completa o ciclo das principais mudanas institucionais nas finanas pblicas durante a Era FHC. O sucesso nesta empreitada se deveu a trs fatores bsicos. O primeiro foi o fortalecimento da Unio perante os governos subnacionais, como mostrado anteriormente, e, neste novo cenrio, o Governo Federal comandou as transformaes nas relaes financeiras federativas tendo como leitmotiv o fim dos mecanismos predatrios de endividamento dos estados e municpios. Em segundo lugar, instalou-se uma cultura poltica de responsabilidade fiscal tanto na opinio pblica como nos atores polticos, como se viu no caso dos senadores. Por mais que tal clima de opinio dependa de instituies que solidifiquem este novo padro, mister dizer que ser difcil, nos prximos anos, a adoo de uma prtica populista e irresponsvel perante as contas pblicas tal qual ocorrera ao longo da redemocratizao. Alguns fatores podem ter influenciado a formao deste consenso em torno da responsabilidade fiscal. Alm do sucesso inicial do Plano Real e das presses do mercado, exigindo maior confiabilidade para os investidores externos, tambm atuaram nesta direo a emergncia de uma maior intolerncia em relao corrupo e de uma conscincia mais clara dos danos que a insolvncia dos governos geram sociedade, tais quais as conseqncias do no pagamento de salrios a funcionrios pblicos (mdicos, professores, policiais), greves, insegurana nas cidades, deteriorao dos servios pblicos etc. Nesta linha contriburam decisivamente os episdios dos precatrios, com grande repercusso em
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Descrio bem detalhada destas negociaes encontra-se em Abrucio (2000).

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Pernambuco, Santa Catarina, Alagoas e So Paulo, e o da Mfia dos Fiscais, envolvendo a Prefeitura paulistana, os quais revelaram os resultados da irresponsabilidade fiscal em larga escala. A presso externa tambm teve grande impacto. Ela derivou de um conjunto de crises financeiras ocorridas neste perodo - Mxico (1995), sia (1997) e a Rssia (1998) -, como tambm da turbulenta desvalorizao cambial, em janeiro de 1999. A crise russa j tinha levado o Congresso Nacional a aprovar um amplo programa de cortes oramentrios no final do primeiro perodo FHC, pois dizia-se que ou se fazia isso, ou o Brasil entrava em bancarrota. O emprstimo articulado pelo FMI, instituies multilaterais e pelos EUA, na casa dos 40 bilhes de dlares, simbolizava tal presso. O modo como aconteceu a desvalorizao da moeda, ademais, reforava a necessidade de aprofundamento do ajuste fiscal. O ano de 1999 tornou-se, assim, ponto de inflexo importante no s na poltica cambial e monetria, mas tambm na rea fiscal, com a adoo de uma forte restrio oramentria e busca por supervits primrios crescentes e sucessivos, acordados com o FMI. Em 2001, o supervit primrio chegou casa dos 3.5% do PIB. Mesmo com esse resultado expressivo, a vulnerabilidade externa do pas, fruto da aventura cambial e da aposta equivocada de que o mundo nos financiaria ad infinitum, ainda nos obrigar a muitos anos de sacrifcio fiscal. neste contexto de grandes constrangimentos externos que a LRF apresentada ao Congresso e aprovada, em maio de 2000, com rpida tramitao e sem grandes modificaes no projeto original encaminhado pelo Executivo. Cabe realar que ela obteve elevado ndice de votos favorveis: 385 votos a favor, 86 contra e quatro abstenes. A LRF procura estabelecer regras claras e precisas aplicadas s finanas de todas as esferas de governo. Trata principalmente da gesto da receita e da despesa governamentais, do aumento da transparncia financeira, obrigando os governantes a prestarem contas regularmente, e procura inculcar, com mais solidez, o planejamento como prtica rotineira da administrao fiscal. Entre os principais pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal, merecem destaque: a) Limitao de gastos com pessoal, estabelecendo no somente o quanto pode ser gasto por cada nvel de governo em relao receita lquida, mas tambm - e a est a sua novidade - o percentual equivalente a cada um dos Poderes, eliminando assim a distoro existente anteriormente, especialmente nos governos estaduais.
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b) Reafirmao dos limites mais rgidos para o endividamento pblico estabelecidos pelo Senado Federal, indicando que o no cumprimento ser punido igualmente com mais rigor. O principal mecanismo de enforcement no o judicial, como se destacou na imprensa, mas sim a reteno de transferncias constitucionais e a proibio de obteno de emprstimos e de convnios com o Governo Federal. c) Definio de metas fiscais anuais e a exigncia de apresentao de relatrios trimestrais de acompanhamento. Foram criados tambm outros mecanismos de transparncia, como o Conselho de Gesto Fiscal - a ser ainda constitudo. d) Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas em anos eleitorais. e) Por fim, e mais importante, proibio de socorro financeiro entre os nveis de governo, reduzindo o risco moral entre agentes pblicos e destes com os privados. Vrias das normas produzidas pelo Senado ao longo dos ltimos anos serviram de base para a LRF, tida como marco no ajuste fiscal do pas. Seus objetivos so prevenir dficits imoderados e reiterados, limitar a dvida pblica a nveis prudentes, preservar o patrimnio lquido, limitar o gasto pblico continuado, estabelecer uma administrao prudente dos riscos fiscais e oferecer amplo acesso das informaes sobre as contas pblicas sociedade. Todos estes mecanismos esto atrelados a dois tipos de punio: um de cunho administrativo, limitando a ao do governante quando no cumprir adequadamente as regras; e outro de natureza poltico-jurdica, cujo objetivo punir no mbito poltico, com retirada de direitos polticos ou do governante do prprio cargo, procurando tambm estabelecer penas cveis e criminais aos que desrespeitarem LRF. Um balano ainda preliminar de dois anos e meio de vigncia da LRF indica que, em grande medida, ela est sendo cumprida. Segundo informaes oficiais, o total das despesas com pessoal dos Executivos estaduais no Brasil reduziu-se em termos reais em torno de 2,6%. Isso ocorreu em funo de um esforo de reestruturao do funcionalismo, do fim do pagamento de horas extras etc.. Ainda no que se refere aos governos subnacionais, o esforo de reduo de gastos tem permitindo que os estados apresentem supervits primrios crescentes a partir de 1999. Mesmo com esse esforo fiscal, dados da STN mostram que o crescimento das despesas na rea social acompanhou a elevao das receitas (em mdia 7% ao ano nos estados), j que tais gastos esto, em sua maioria,
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constitucionalizados. Em outras palavras, no ocorreu uma reduo dos Welfares locais por conta do cumprimento da LRF. Onde houve cortes foi na rubrica de investimentos, com impacto muito alto em infra-estrutura e saneamento bsico, principalmente. Indo alm do quadro geral da Federao, observa-se que a LRF foi implementada diferentemente em funo de variaes regionais, estaduais e partidrias. As tabelas a seguir, construdas com dados sistematizados por Moraes (2002), trazem informaes interessantes relativas aos dois primeiros anos de vigncia da LRF.

A distribuio regional dos municpios que apresentaram dficits (tabela III) indica que o Sudeste apresentou o maior nmero de municpios com resultado primrio negativo (689) em 2000, com destaque para Minas Gerais, com 392 municpios deficitrios. J no ano seguinte, a Regio Nordeste lidera o ranking, com 604 governos municipais em situao de dficit. O Sul destaca-se pela excelente melhora nas contas pblicas locais, uma vez que 370 prefeituras conseguiram se ajustar no perodo de 2000/2001.

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A tabela acima nos mostra a situao dos municpios que no tm conseguido apresentar regulamente os relatrios de gesto fiscal, tal como exige a LRF. Se somarmos os dados do Norte e Nordeste, podemos observar que essas Regies concentram 40% de todos os municpios brasileiros. Porm, a existncia de governos municipais irregulares chega a a 89% do total em 2000, caindo um pouco em 2001 (75%). Pior: constata-se que 88% dessas municipalidades no entregaram os relatrios nos dois anos consecutivos (2000/2001). Por outro lado, a Regio Sul a que tem as condies mais positivas. Mesmo possuindo 21% de todos os municpios brasileiros, apenas 2% em 2000 e 4% em 2001 no encaminharam seus relatrios. Alm disso, no Sul tambm no houve nenhum caso de governo local que tenha deixado de apresentar relatrios nos dois anos consecutivos.

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A distribuio por estado revela uma extrema concentrao de problemas em quatro deles: Bahia, Maranho, Par e Piau. Se neles h apenas 18% do total de municpios brasileiros, observa-se, por contraste, que a porcentagem de governos municipais irregulares atinge a mais de 62% no ano de 2000. Em 2001 e no conjunto de 2000/2001, esses nmeros foram de 39,2% e 62,4%, respectivamente. Os problemas nos municpios destes estados podem ser explicados por fenmenos administrativos e, sobretudo, polticos - clientelismo e ausncia de controles institucionais, por exemplo -, que se tornam assim obstculos consecuo dos objetivos da LRF16. No ser, portanto, a mera promulgao da lei ou a vontade de tcnicos em Braslia que produzir automaticamente os resultados fiscais esperados no conjunto dos governos locais. Mudanas na burocracia e no sistema poltico subnacional so medidas essenciais para garantir a efetividade mais ampla dessa legislao, tendo em conta a diversidade do pas. No que se refere dimenso partidria, observa-se na tabela VI que todos os partidos melhoraram o desempenho fiscal de seus governos, independentemente da posio em relao ao Governo Federal (situao versus oposio), em particular no que tange ao cumprimento dos limites de gastos com pessoal (DP) frente receita corrente lquida (RCL). Tais informaes do indcios de que est se formando uma cultura de responsabilidade fiscal entre os polticos no pas. Chama a ateno, todavia, o fato de que o PT, maior partido de oposio, apresentou o maior crescimento do supervit primrio entre 2000 e 2001, superando bastan16

A capacidade de fiscalizao e aplicao de sanes por parte dos Tribunais de Contas (TCs) desses estados revela um grande obstculo implantao do novo modelo fiscal. Pesquisa efetuada na Internet indicou que o site do TC do Par est inacessvel. Os dos demais estados esto desatualizados ou no disponibilizam as informaes sobre as contas municipais. Alm da no publicao dos resultados fiscais dos governos subnacionais, a falta de pessoal qualificado e bem treinado nos Tribunais de Contas outro agravante.

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te o desempenho do conjunto dos municpios brasileiros e, inclusive, o dos governados pelo PSDB, partido do presidente da Repblica.

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Sintetizando o conjunto de transformaes poltico-institucionais ocorridas na rea fiscal, pode-se dizer que o Brasil viveu um duplo movimento no campo das finanas pblicas ao longo da redemocratizao. Por um lado, a partir do esgotamento do padro de financiamento do Estado nacional desenvolvimentista e do incio da redemocratizao, configurouse uma situao de crise fiscal estrutural, com causas provenientes do antigo modelo de interveno estatal, das relaes federativas, das dvidas interna e externa e da persistente inflao. Por outro, como processo pouco percebido, importantes transformaes reordenaram e disciplinaram aos poucos as finanas pblicas, especialmente no nvel federal. Tais modificaes formaram uma nova camada geolgica, que permitiu avanos posteriores. A nfase no carter incremental das mudanas no deixa de reconhecer a existncia de momentos de inflexo ou conjunturas crticas, como sublinha o quadro apresentado mais adiante. Apenas ressaltamos que as alteraes no se processam de forma abrupta e total, j que diversas reformas resultaram de um aprendizado com os erros anteriores e at mesmo da utilizao de estruturas criadas, quase que imperceptivelmente, ao longo da redemocratizao. De fato, as conjunturas crticas podem permitir a abertura de canais que o incrementalismo no teve foras para tal; no obstante, o sucesso das inovaes depende da percepo de que o reformismo um processo. Sob este pano de fundo, ocorreram transformaes no front intergovernamental, com a extino ou privatizao dos bancos estaduais, a renegociao das dvidas dos estados e a instituio de novas regras relativas ao endividamento pblico, aes voltadas contra o modelo predatrio anterior, alm de ter havido um fortalecimento das instituies econmicas do Executivo, como o Banco Central e o Ministrio da Fazenda, as quais puderam coordenar melhor o funcionamento das finanas pblicas federais, segundo os objetivos definidos pelos tcnicos e aprovados politicamente pelo presidente da Repblica. Entretanto, permaneceram ainda obstculos srios sustentabilidade da poltica fiscal, tais como a no aprovao de aspectos essenciais da Reforma Previdenciria, que permitiriam a reduo de seu dficit crescente; o aumento da carga tributria sem uma verdadeira racionalizao no campo das despesas; a centralizao arrecadatria baseada em tributos de pssima qualidade, pois oneram demasiadamente a produo (Contribuies Sociais, primordialmente); e, sobretudo, uma poltica desequili85

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brada de juros, responsvel, como j indicado, por parte considervel da elevao do estoque da dvida pblica no pas. O quadro a seguir permite visualizar as variveis que influenciaram o quadro fiscal nos ltimos vinte anos.

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III - MUDANAS NAS INSTITUIES FISCAIS E ACCOUNTABILITY DEMOCRTICA


Nesta seo, procuraremos examinar as mudanas institucionais na rea fiscal luz da problemtica de accountability democrtica, enfocando em particular o desenho institucional produzido pelas resolues do Senado destinadas a controlar o endividamento pblico e pela LRF. 1. Regras legais de controle do endividamento pblico e accountability democrtica A partir da Resoluo 78, de julho de 1998, o Senado criou restries mais severas ao endividamento pblico no pas e concedeu ao Banco Central o poder de emitir parecer conclusivo sobre os pedidos de endividamento de todos os entes da Federao. Em outras palavras, ele autorizou o BACEN a no lhe encaminhar os pedidos que no se enquadrem nas exigncias legais. Configura-se assim uma clara delegao de poder, pela qual os senadores abriram mo da prerrogativa que o artigo 52 da Constituio Federal de1998 lhes outorga, de forma exclusiva, de autorizar operaes financeiras para Unio, estados, municpios e empresas estatais, como tambm de estabelecer as condies de financiamento interno e externo e de fixar os limites de endividamento para todos os nveis de governo. Em dezembro de 2001, novas resolues do Senado (40 e 43) transferem esta delegao de poder das mos do Banco Central para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Na opinio de alguns tcnicos, a transferncia para a STN justifica-se pela necessidade de centralizar neste rgo o controle das finanas pblicas e de manter o Banco Central concentrado em suas atribuies especficas de gestor da poltica monetria, especialmente em uma eventual situao de formalizao de sua autonomia operacional e poltica17. Interessa-nos aqui avaliar o significado poltico desta delegao. Para se entender sua lgica poltica, preciso considerar a complexidade das relaes entre poltica e economia, ou, no caso especfico, entre poltica e constrangimentos fiscais. De um lado, na condio de representante de seu estado na arena poltica nacional e percorrendo uma carreira que
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Entende-se por autonomia poltica do BACEN a capacidade de decidir sobre as metas da poltica monetria, enquanto autonomia operacional implica apenas a capacidade de gerir os instrumentos necessrios para se alcanar os objetivos definidos pelas autoridades eleitas (SOLA, KUGELMAS e WHITEHEAD, 2002).

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passa freqentemente por cargos executivos estaduais, o senador brasileiro sofre presses dos governadores, que muitas vezes foram seus colegas no Senado. Deste prisma poltico, recusar o endividamento para governos subnacionais cortar uma das fontes fundamentais de reproduo poltica do prprio ator. Por outro lado, ele membro de um rgo que tem como funo constitucional garantir o equilbrio financeiro dos entes federativos. possvel interpretar esta delegao de poder considerando que os senadores buscaram criar um mecanismo permanente para evitar presses irrecusveis, ao mesmo tempo em que acolhem as necessidades de controle do endividamento18. Por intermdio das regras que do ao Banco Central e depois a STN a capacidade de emitir parecer conclusivo e de rejeitar os pedidos que no preencham as condies legais, no encaminhando tais pleitos para a Comisso de Assuntos Econmicos, o Senado transferiu poro considervel de seu poder decisrio em matria de endividamento para rgos burocrticos. Tomando emprestado a analogia utilizada de Jon Ester(1979) com relao racionalidade limitada de Ulisses diante das sereias, pode-se afirmar que, conhecendo a fraqueza de sua prpria vontade ou sua prpria incapacidade de resistir a presses vindas dos governadores e de outros parlamentares, os senadores como que amarraram suas mos e taparam seus ouvidos, pondo fim a um processo altamente politizado, resolvido caso a caso, e cujos custos tornavam-se cada vez mais elevados, especialmente frente aos constrangimentos externos que exigem o equilbrio fiscal. Em outras palavras, a despolitizao dos pleitos de crdito e sua transformao em matria tcnica, de alada da burocracia, mostra como a racionalidade poltica se acomodou com os ditames do ajuste fiscal no interior do Senado (LOUREIRO, 2001). Ao fim e ao cabo, os senadores mais do que amarraram suas mos; eles lavaram suas mos. Cabe perguntar, todavia: qual o custo poltico desta delegao? Ao despolitizar o processo decisrio relativo ao endividamento pblico na
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Eis o que diz a respeito um dos senadores entrevistados: Quando a solicitao do Estado ou municpio est no limite do previsto na resoluo 65, e agora na 78, ainda assim h presso dos governadores, dos secretrios e parlamentares. H exemplos semanais (dessa presso). .So tambm expressivas as palavras do secretrio da Comisso de Assuntos Econmicos do Senado, encarregada de examinar os pleitos de endividamento: Se as matrias sobre endividamento no so remetidas para o Senado, se so tradas dentro do BACEN, haver menos presses polticas junto aos senadores. uma atitude de autodefesa, porque se chega ao Senado um pedido de autorizao de endividamento, muito difcil resistir politicamente s presses.

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suposio de que assim haver um maior controle, este desenho institucional tem efeitos considerveis para a accountability democrtica, na medida em que transfere as decises para mos de burocratas sem responsabilidade poltica. Na verdade, isto pode ser apenas a reproduo da velha e desgastada frmula tecnocrtica que predominou na gesto macroeconmica no Brasil e em outros pases latino-americanos, no s nos regimes autoritrios, mas igualmente nos perodos democrticos (PALERMO E NOVARO, 1996; LOUREIRO, 1997). O discurso que justifica esta prtica pode ser assim resumido: para evitar a interferncia poltica, que atrapalha a melhor deciso tcnica, a soluo o insulamento, caminho mais adequado para se alcanar maior eficincia e celeridade nos resultados das polticas ou reformas econmicas. reduzido, com efeito, o espao democrtico do debate, da discordncia e, o pior de tudo, do controle democrtico, confinado que fica a uma s arena, exatamente a mais fechada de todas. As prticas reiteradas no pas de clientelismo e de irresponsabilidade fiscal no podem justificar restries das formas democrticas de controle das finanas pblicas. Afinal, no seriam os polticos, justamente por responderem aos cidados, os atores fundamentais na criao de uma cultura capaz de equilibrar os ditames do ajuste fiscal com as necessidades de gerar desenvolvimento, emprego e bem estar social, muito mais do que os burocratas, por mais competentes e portadores de ethos republicano que sejam? Mais do que comparar a legitimidade desses agentes, o fundamental saber que a transformao do modus operandi dos representantes polticos constitui o principal mecanismo de consolidao das reformas do Estado. Se a burocracia ajudar neste processo, tanto melhor; o que no deve ocorrer o alijamento dos polticos das decises tcnicas, visto que eles seriam, por natureza, irresponsveis. 2. Lei de Responsabilidade Fiscal e Accountability A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi considerada um marco no plano das relaes intergovernamentais, no apenas porque objetivou melhorar a gesto fiscal de todos os nveis de governo, mas, sobretudo em razo de apontar para um novo padro de responsabilizao mtua entre a Unio e os governos subnacionais. Em termos de accountability democrtica, ademais, deve-se ressaltar que o processo, embora bastante ligeiro em sua aprovao, foi marcado por intensa negociao e barganha ao longo dos ltimos dois anos do primeiro governo FHC.
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No se pode esquecer, no entanto, que a presso internacional vinculada mudana do regime cambial foi uma varivel exgena que atuou fortemente sobre o clculo dos atores - alis, tal qual ocorrera em outras modificaes fiscais desse perodo. A varivel externa aparece, em maior ou menor medida, nas decises dos Parlamentos de qualquer pas do mundo hoje, no sendo ilegtima em si, mas muitas vezes ela se coloca como uma fora indiscutvel e inegocivel que pode afetar negativamente a accountability democrtica. A maior responsabilizao entre os entes federativos foi uma conquista em prol do melhor desempenho econmico, pois evita o endividamento perverso que ocorria antes. Representou igualmente um avano da democracia, uma vez que tornou mais transparente e responsiva a deciso dos governos em relao aos demais, ao estabelecer, por exemplo, a obrigatoriedade de apresentao de relatrios peridicos e impor sanes a quem no cumprir as regras. Permitiu, assim, reduzir a chamada tragdia dos comuns que pode caracterizar as relaes intergovernamentais em uma Federao. Ressalte-se, porm, que esse mecanismo bsico de accountability federativo est mais preocupado em controlar passo a passo os governos subnacionais do que em discutir regularmente com os atores envolvidos a gesto fiscal do pas. Tal modelo tem reforado a concentrao do poder nas mos da burocracia do Executivo federal, que centraliza o processo de controle, geralmente deslegitimando os reclamos dos outros entes federativos. Deste modo, h o perigo de que o objetivo de transparncia contido explicitamente na Lei acabe por funcionar mais como instrumento de controle do Governo Federal sobre os governos subnacionais do que se tornar uma real prestao de contas por parte dos representantes eleitos ao Legislativo e aos cidados. A accountability democrtica ganharia mais fora se a LRF colocasse em funcionamento o mecanismo do Conselho de Gesto Fiscal previsto em seu arcabouo jurdico, mais precisamente no artigo 67. Seu principal objetivo seria harmonizar e coordenar os entes da Federao, constituindo-se num frum que reuniria os diversos atores federativos, da sociedade civil e representantes dos Poderes, os quais avaliariam e discutiriam a implementao da Lei, podendo at propor a modificao da legislao, caso julguem necessrio. Em resumo, seria uma arena na qual os principais agentes negociariam ajustes no processo e compartilhariam decises. O funcionamento do Conselho de Gesto Fiscal depende de uma lei
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que o regulamente. bem verdade que o Executivo Federal enviou proposta neste sentido ao Congresso - projeto de Lei 3744/2000 -, mas tambm est claro que no houve vontade poltica para que essa legislao avanasse em sua tramitao. Na ausncia dessa regulamentao, todo o poder foi concentrado na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que vem editando normas gerais de consolidao das contas pblicas (VIGNOLI et alii., 2002: 192-194). O que explica a posio adotada pelo Governo Federal o predomnio de uma viso em que a varivel democrtica da negociao e do controle percebida como algo que pode afetar negativamente os resultados da poltica fiscal. O temor da equipe econmica vincula-se possibilidade de retorno do antigo modelo federativo, marcado pela irresponsabilidade predatria dos governantes subnacionais. Trata-se de uma concepo fiscalista que, no fundo, cr que s uma lei geral, que ultrapasse mandatos e governos, pode garantir o equilbrio fiscal. Em suma, uma forma de sepultar a poltica, em sua acepo mais ampla, no terreno das finanas pblicas. A histria de irresponsabilidade fiscal do pas e o peso da gramtica clientelista so razes que no podem ser negligenciadas. No obstante, da maneira como est definida a Lei de Responsabilidade Fiscal, colocase em questo o direito mudana das polticas governamentais. O que est em jogo aqui a relao sempre necessria de equilbrio entre governo e Estado, de tal modo que preciso sim ter regras estveis no essencial, mas tambm deve haver um espao para negociaes e mudanas que exprimam a dinmica democrtica do voto. Reproduz-se aqui a desconfiana subjacente certa viso, muito difundida nos meios acadmicos e mesmo na grande mdia, que supe ser necessrio atar as mos dos polticos mediante regras tcnicas perfeitas para se alcanar o bom resultado econmico, como j ocorrera no caso do Senado brasileiro acima mencionado. Foi tambm seguindo esta tica que, mediante um processo de delegao quase irrestrita de poderes ao Banco Central, o Brasil adotou durante quatro anos (1994-1998) uma poltica cambial errada que, impermevel s crticas, no pde ser aperfeioada ao longo do caminho. O resultado foi duplamente ruim: para a economia e para a democracia.

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CONSIDERAES FINAIS
Argumentamos no texto que houve reformas fiscais no pas, efetuadas ao longo de mais de duas dcadas, embora algumas dimenses ou problemas ainda no tenham sido tocados. Muitas vezes este processo se deu de forma incremental, e no por um modo abrupto e linear de mudana. Houve avanos e recuos nas propostas ou objetivos inicialmente estabelecidos e amplas negociaes com diferentes atores polticos. Argumentamos tambm que o modelo incrementalista ou gradual o mais compatvel com democracias de tipo consensual, como o sistema presidencialista de coalizo existente no Brasil. O incrementalismo requer um Executivo forte do ponto de vista de governana, ou seja, do ponto de vista da competncia da burocracia governamental para implementar de forma efetiva a agenda do governo. Por outro lado, ele a expresso de um arranjo institucional no qual o Executivo politicamente limitado ou constrangido, ou seja, forado institucionalmente a levar em conta e negociar continuamente com outros atores polticos relevantes e mesmo com grupos organizados na sociedade. Cabe ressaltar que democracia consensual no significa Executivo fraco e tampouco fragmentao de poderes sem responsabilidade mtua. O que se requer um governo forte em termos de capacidade de coordenao, formulao, implementao e avaliao de polticas, mas institucionalmente constrangido, e um sistema poltico, especialmente nas esferas congressual e federativa, com poder de controle, mas responsvel perante o processo decisrio. Concordando com a anlise de Vicente Palermo (1998) sobre experincia comparada de Brasil e Argentina, as reformas incrementalistas supem que os projetos de mudanas no sejam elaborados no formato de pacotes orgnicos (blueprint), nos quais os objetivos supostamente s so alcanados se no ocorrem desvios em relao ao que fora inicialmente planejado pelo grupo de policymakers. Qualquer alterao resultante da luta poltica, para uma viso mais tecnocrtica e de cunho puramente majoritrio, resulta em descaracterizao ou perda de eficcia do processo de reforma. Ao contrrio, reformas gradualistas implicam a construo de projetos de mudanas processados ao longo do tempo, adaptveis a novas informaes e abertos dinmica das interaes estratgias de uma pluralidade de atores polticos. O padro de reformas econmicas no Brasil correspondeu, em parte,
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ao modelo incrementalista. Isso pde ser percebido em aspectos tributrios e em certos momentos da negociao federativa, em especial. Em outros momentos, contudo, prevaleceu uma viso majoritria quanto ao processo decisrio, cujo caso exemplar foi a conduo da poltica monetria e cambial pelo Banco Central. Assistiu-se a uma convivncia entre estes dois modelos e, segundo o aferido neste trabalho, quanto mais consensual o processo, mais efetivas foram as polticas. No caso das reformas fiscais, constatamos a existncia de negociaes continuadas entre os atores polticos no Legislativo e nos governos subnacionais. No entanto, o resultado final, contido nos desenhos institucionais que tm servido de base para o controle do endividamento pblico e para a LRF, no caminharam na mesma direo. Restabeleceuse, assim, a dicotomia entre a concentrao de decises em fruns insulados do Executivo e os requisitos democrticos de responsabilidade poltica estendida. Contrapondo-se nossa viso, parte da literatura ressalta que preciso levar em conta o custo poltico e financeiro das negociaes sobre o ajuste fiscal. Do nosso ponto de vista, esta apenas uma possibilidade e no uma condio necessria. Alm do mais, sempre conveniente lembrar que a falta de negociao pode dificultar a implementao das reformas, gerando, por sua vez, seus prprios custos. A questo est em como incorporar a negociao nas polticas de reformas de tipo incremental, considerando sempre que os atores podem mudar suas posies, alterando a relao inicial de custo-benefcio deste processo. A LRF exemplo bastante significativo de como mudanas substantivas em uma rea de poltica pblica, particularmente difcil, como a fiscal, adveio sim de transformaes institucionais, mas igualmente derivou de uma nova coalizo de interesses e foi gestada sob uma nova cultura poltica. Em outras palavras, o sucesso da Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito de seu contedo politicamente amargo, resultado de uma mudana induzida por um grupo no poder que conseguiu alterar, paulatinamente, as preferncias da maioria, num processo que tende a sedimentar uma nova forma de organizar as finanas pblicas brasileiras. As instituies so necessrias para garantir a continuidade desse movimento, s que elas no podem, sob o ponto de vista democrtico, amarrar completamente as aes futuras, proibindo que correes de rota e/ ou mais negociaes sejam feitas. O incio do prximo governo ser um grande teste para as duas con93

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cepes de reforma. No terreno fiscal, a rolagem da dvida dos governos subnacionais colocada como o maior fantasma, uma vez que se teme o retorno do padro populista e irresponsvel que vrios governadores e prefeitos adotaram ao longo da redemocratizao. Seria um passo errtico que nos levaria a perder a estabilidade monetria. Argumentos como estes so fortes para terminar qualquer dilogo. Entretanto, a legitimidade dos pleitos dos governantes locais, muitos recm ungidos pelas urnas, deriva de um fato tecnicamente comprovado: o comprometimento com o pagamento da dvida torna-se cada vez mais insustentvel e reduz a possibilidade de investimentos, sobretudo porque os contratos foram assinados com a perspectiva de um melhor desempenho da economia, capaz de tornar crvel a obedincia ao que fora assinado. O exaustivo estudo de Mnica Mora (2002) analisa a evoluo do endividamento estadual nos ltimos anos, mostrando os avanos obtidos, em especial no que se refere ao supervit primrio, e conclui: (...) em decorrncia do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira [que envolveu a privatizao e a adoo de medidas para alcanar supervits primrios], a dvida teve sua trajetria regularizada. Contudo, o resultado fiscal em muitas UFs [Unidades federativas] foi, em parte, financiado pelos recursos obtidos com a alienao de bens e de receitas provenientes de operaes de crdito e de transferncias voluntrias do Governo Federal. (...) Com o esgotamento dessas fontes de recursos, a sustentabilidade da dvida depender das interaes entre o supervit primrio, a taxa de crescimento do PIB e da taxa de juros (MORA, 2002: 62 - grifo nosso). Como se v, o xito dos governos estaduais em equacionar seus problemas de endividamento depende de trs variveis. A primeira a taxa de juros, fator que no controlado pelos estados. O pior que ningum seriamente supe uma reduo substantiva da taxa de juros no curto prazo, mesmo os analistas que acreditam ter havido um exagero na elevao recente. A segunda varivel a obteno de supervit primrio, ponto em que houve bastante avano, mas h empecilhos decorrentes dos gastos sociais obrigatrios previstos pela Constituio, da necessidade de no diminuir a atual estrutura de servios pblicos e, sobretudo, das despesas com inativos. Esta ltima questo vincula-se formao de Fundos Previdencirios do funcionalismo e de recursos para capitalizlos. Em poucos lugares houve construes institucionais neste sentido. Desde o segundo mandato de FHC, com a mudana no comando do
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Ministrio da Previdncia, a Unio vem ajudando e induzindo a conformao de tais Fundos, mas como os recursos que poderiam ter sido utilizados para a capitalizao, provenientes da privatizao, foram utilizados para abatimento de dvida e gastos correntes, os governos estaduais tm um longo caminho para resolver este desequilbrio financeiro. O reforo do supervit primrio vincula-se, ainda, elevao das receitas, que pode ser obtida pela modernizao da mquina tributria, algo que j vem sendo feito, com apoio tcnico do Governo Federal, alm do fim da guerra fiscal, que depende da reforma tributria. Mas ganhos substantivos de arrecadao advm fundamentalmente do crescimento do PIB, ltima varivel citada pelo estudo de Mnica Mora. S que aqui tambm os estados pouco podem fazer. Somente mudanas estruturais na economia, que tm lugar na esfera nacional (no Congresso e/ou no Executivo), podero levar melhora do desempenho econmico do pas. Por esta razo, que o trabalho de Mnica Mora conclui o seguinte: (...) o crescimento substancial da economia condio sine qua non para assegurar a sustentabilidade da dvida estadual no longo prazo. Mesmo com elevadas taxas de crescimento do PIB no certo que os estados alcanaro os resultados desejveis. Simultaneamente, constatou-se que o controle dos estados sobre o resultado primrio no depende exclusivamente do seu esforo fiscal. Ao contrrio do que se possa imaginar, os estados possuem uma pequena margem de manobra sobre as variveis da receita (MORA, 2002: 65). Estamos, portanto, diante de dois diagnsticos: o primeiro ressalta o caminho irresponsvel dos governos estaduais durante a redemocratizao e afirma a necessidade de restries oramentrias fortes para evitar o retorno ao modelo predatrio de relaes intergovernamentais; o segundo mostra que, sem crescimento econmico, o padro vigente de ajustamento estadual insustentvel. Ambos os argumentos esto corretos, por mais paradoxal que possa parecer. A soluo passa, a um s tempo, pela criao de normas e valores vinculados responsabilidade fiscal e pelo estabelecimento de condies polticas e econmicas capazes de viabilizar tal cenrio. A inveno deste (novo) modelo s pode ocorrer por intermdio de uma estratgia incremental, que parta de um arcabouo mnimo de regras de convivncia e de arenas democrticas de negociao, a partir das quais os entes federativos realizem barganhas pblicas e transparentes,
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de modo a responsabilizar todos por seus atos; que se utilize das lies do passado e das instituies existentes, aperfeioando-as gradualmente e com parcimnia; e que seja ainda capaz de compatibilizar os objetivos de crescimento e ajustamento, uma vez que o fiscalismo no desejvel e muito menos o populismo oramentrio. Seguindo esta linha, propomos o seguinte encaminhamento rolagem da dvida dos estados e s instituies vinculadas ao controle do endividamento. preciso, primeiramente, estabelecer um compromisso pela restrio oramentria responsvel, tal qual exposto nos principais pontos da LRF - embora o crescimento dessa lei tenha embutido nela aspectos que vo alm do arcabouo mnimo necessrio, amarrando questes que no deveriam estar l. Em segundo lugar, o nico meio de garantir a sustentabilidade das dvidas estaduais o crescimento econmico, e no a mera permisso de mais gastos pblicos. Assim sendo, para se renovar o pacto federativo no plano fiscal, Unio e estados devem se unir a fim de aprovar medidas capazes de melhorar o desempenho econmico no curto e mdio prazo. As reformas tributria e previdenciria so essenciais neste sentido, bem como uma poltica mais agressiva para as exportaes e medidas capazes de favorecer o aumento da poupana e do crdito no pas. Tais aes so deliberadas e aprovadas em arenas nacionais, mas como algumas delas dependem da anuncia do Congresso Nacional, os lderes regionais tm de se comprometer a apoi-las, pois disso depende o crescimento e, por conseguinte, a sustentabilidade do endividamento subnacional. Outras medidas que favoreceriam o crescimento econmico passam por parcerias intergovernamentais. Destaca-se, aqui, o investimento em infra-estrutura urbana, especialmente em habitao e saneamento, o que geraria mais empregos e renda sem afetar a balana comercial. Alm disso, tais parcerias precisam ser mais incentivadas para racionalizar o gasto pblico no pas e para melhorar o desempenho em reas nas quais s a ao conjunta pode resolver, como o caso da Segurana Pblica. A articulao federativa, com forte apoio do Governo Federal, no implica menor responsabilidade dos governos estaduais com suas tarefas, particularmente em termos de finanas pblicas. necessrio continuar perseguindo o supervit primrio no que cabe a estes entes e, para tanto, a resoluo do problema previdencirio do funcionalismo tem de se tornar prioridade mxima. Todas estas aes vo exigir uma forma mais articulada e negociada
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de relacionamento federativo. A criao do Conselho de Gesto Fiscal e o aprimoramento da atuao do Senado so passos importantes para esta estratgia. O incrementalismo, como dito antes, requer arenas democrticas e sujeitas responsabilizao pblica. Isto deve ser feito concomitantemente ao reforo da governana, isto , da qualidade da burocracia, dando-lhe um papel formulador e implementador de destaque, mas sem que ela se torne o nico ncleo das decises. A LRF e as finanas intergovernamentais, em resumo, precisam ser melhoradas por decises tcnicas e polticas. O caminho do incrementalismo talvez seja percebido como mais difcil. S que ele o nico capaz de evitar tanto o insulamento burocrtico como o clientelismo desbragado. Sua dinmica passa por um modelo mais responsvel em relao ao desempenho e s demandas dos cidados. Foi Max Weber o primeiro a mostrar que o desafio das democracias contemporneas encontra-se na integrao da lgica da eficincia com a lgica democrtica, e no na sua separao. Decerto que a tenso sempre existir na relao entre poltica e tcnica e a resoluo disso passa certamente por um trade-off entre elas. A via mais adequada, no entanto, procurar estabelecer ganhos mtuos entre democracia e eficincia. o que tentamos comprovar neste artigo, tanto do ponto de vista normativo como, principalmente, pela anlise da experincia brasileira recente.

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A TRANSIO INCOMPLETA: A REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL NO GOVERNO FHC


MARCUS ANDR MELO
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INTRODUO
Ao longo da dcada de 90, a reforma da previdncia social ocupou lugar central na trilha de reformas e permanece um dos issues fundamentais da agenda pblica nacional. Duas razes apontam para esta importncia. Em primeiro lugar, a prpria magnitude do dficit do sistema previdencirio que passou a representar, em 2000, 4,7% do PIB, convertendo-se em elemento central da estabilidade macroeconmica e da poltica fiscal. Em virtude do desequilbrio dinmico gerado por variveis demogrficas, atuariais e pela grande informalizao do mercado de trabalho (com reduo do nmero de contribuintes), o dficit do sistema previdencirio tende a exibir um comportamento crescentemente elevado e potencialmente explosivo. Esta situao deficitria concentra-se, sobretudo, no regime dos servidores pblicos - onde a viabilidade poltica das mudanas mais reduzida. Neste regime, o nmero de ativos igualou-se ao de pensionistas e inativos (cf. Grfico 1). Enquanto o dficit do regime geral dos assalariados representava, em 2000, 0,9% do PIB, o do regime dos servidores federais atingiu, nesse ano, 2,0%, e os dficits dos regimes dos servidores estaduais e municipais, alcanaram 1,5% e 0,3%, respectivamente. A previdncia passou de um supervit de 16,6 bilhes em 1988, para um dficit de R$ 9,1 bilhes dez anos depois, em 1998 (cf Grfico 2). A longo da dcada de 90, as despesas da previdncia tiveram um efeito de deslocamento (crowding out) no oramento pblico. Em 1987, 25% das despesas no financeiras do Oramento Federal eram destinadas
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Professor Adjunto do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Pernambuco e do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFPE.

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ao pagamento dos benefcios do INSS e dos inativos e pensionistas da Unio. Em 2001, essas transferncias alcanaram 61% do total da despesa. No mesmo perodo, os gastos com custeio e investimentos, que correspondiam a 51% do Oramento, reduziram-se para 13%. Em segundo lugar, h flagrante iniqidade no sistema previdencirio, que est assentado em dois regimes diferenciados e embute, no seu funcionamento global, uma lgica redistributiva perversa e regressiva. O Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e o Regime Especial dos Servidores Pblicos so regidos por regras distintas no que se refere taxa de reposio das penses e critrios de elegibilidade. Enquanto o RGPS, que se destina aos trabalhadores sob o regime de trabalho da CLT, opera com um teto de benefcio, o regime dos servidores pblicos, regidos pelas normas do Regime Jurdico nico, prev a aposentadoria com a integralidade dos proventos na ativa. As regras diferenciadas de elegibilidade tambm so mais favorveis no Regime Especial dos Servidores. As dcadas de 80 e 90 foram prdigas em propostas de reforma do sistema previdencirio, apresentadas por parlamentares de vrios partidos, entidades sindicais de trabalhadores e patres, e grupos de interesse. Em maro de 1995, o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso apresentou uma proposta de reforma do sistema previdencirio atravs da PEC 33, iniciando um ciclo reformista ainda inconcluso. Embora tenha sido aprovada como Emenda Constitucional 20, em dezembro de 1998, e implementada atravs de duas leis complementares, em novembro de 2002, ainda encontra-se em processo de votao o Projeto de Lei (PL) complementar 9, de 1999, que dispe sobre as normas gerais para a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, pelos Estados, e pelos Municpios. Por ele seria estabelecida a virtual unificao dos benefcios do sistema pblico e do INSS. A trajetria deste ciclo exibe vrias caractersticas singulares em confronto com outras reas de reforma: a elevada taxa de conflito no processo de tramitao legislativa e no debate pblico, o grande nmero de derrotas do Executivo no processo de aprovao, e sua transformao em um padro tipicamente incrementalista de mudanas.

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O texto a seguir est organizado em seis sees. A primeira examina a reforma brasileira no contexto internacional, com o foco nas transformaes da agenda internacional, em termos dos modelos de reforma preconizados, e suas repercusses para o caso brasileiro. As segunda e terceira sees examinam o contedo da reforma e reconstituem sua tramitao legislativa. A quarta discute, do ponto de vista analtico, os fatores que influenciaram o contedo e o processo da reforma brasileira. A quinta seo apresenta o saldo do processo, confrontando a proposta com o que foi aprovado no ciclo longo da reforma: emenda constitucional mais leis complementares. Ao final, so feitas referncias provvel adoo de uma reforma italiana no futuro governo Luis Incio Lula da Silva.

I - A REFORMA BRASILEIRA E A AGENDA INTERNACIONAL


A reforma previdenciria brasileira foi produzida e implementada no interior de uma agenda que tem origem internacional. Este processo ocorreu em ambiente mutante, sujeito a transformaes importantes. Mas, no s a agenda de reformas se alterou, tambm modelos distintos emergiram no contexto das experincias implementadas na dcada de 90. Embora o ncleo do debate fosse a mudana do regime previdencirio,
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de repartio simples e benefcio definido para o regime de capitalizao e contribuio definida, pelo menos trs fases distintas podem ser divisadas na evoluo dessa agenda. O primeiro momento corresponde s reformas da dcada de 80 e est associado proposta chilena de 1982. Como amplamente analisado, as bases desse modelo so a constituio de um pilar nico privado e o regime de capitalizao individual. O modelo financiado inteiramente pelos trabalhadores, abolindo-se a contribuio patronal. Nele no existe um pilar universal pblico, cabendo ao Estado subsidiar as cotas dos contribuintes que no lograrem integralizar um fundo de aposentadoria que assegure o piso mnimo. Na experincia chilena, o Tesouro Nacional arcou com os custos de transio de um sistema a outro, mediante aportes que chegaram a representar 5% do PIB. Este custo representa as aposentadorias correntes que eram financiadas em regime de repartio pelos contribuintes ativos do sistema. Cumprindo papel extremamente importante na difuso internacional de sistemas de capitalizao, o modelo chileno no chegou a ser implementado em outros pases. No Brasil, ele informou um conjunto de propostas de reforma apresentado durante o governo Collor e durante a Reviso Constitucional de 1993-1994. Embora tenha encontrado receptividade no cesarismo reformista do governo Collor, esse modelo experimentou arrefecimento no pas com a difuso dos estudos setoriais patrocinados pelo Banco Mundial que culminaram na publicao, em 1994, do seu relatrio anual Averting the Old Age Crisis. Com este relatrio, um novo momento na agenda de reformas emerge. Na realidade seu impacto se deu em dois nveis: a) na crtica aos modelos previdencirios pblicos baseados no regime de repartio, e b) na proposio de um sistema ideal baseado em trs pilares. De acordo com o relatrio do Banco Mundial, os programas pblicos so deficientes por vrias razes. Primeiramente, eles no conseguem preservar os valores dos benefcios contra os efeitos da inflao. Como no h relao entre contribuies e benefcios, esses ltimos esto sujeitos manipulao oportunista. O mecanismo de repartio tambm assegura certa invisibilidade das distores no financiamento, porque o ajuste do sistema se d de forma gradual via aumento de alquotas, acumulandose uma grande dvida previdenciria implcita.2 Some-se a isto o impac2

O conceito de dvida previdenciria implcita (o valor presente do estoque de compromissos previdencirios contratados pelo estado com os atuais trabalhadores e pensionistas) foi um dos componentes centrais da crtica aos modelos de repartio.

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to de alquotas altas sobre o mercado de trabalho, gerando informalizao. Os sistemas vigentes estimulam igualmente a aposentadoria precoce, na medida em que contm desincentivos permanncia, reduzindo a oferta de trabalhadores mais qualificados no mercado de trabalho. Ademais, os programas pblicos de repartio simples tm um vis distributivo, com benefcios maiores para os mais ricos. Esses programas excluem a grande massa de trabalhadores do setor informal, utilizam formas de clculo de benefcios extremamente generosas e sem sustentao financeira. E, ainda, por terem benefcios definidos, so facilmente manipulados politicamente, sendo o seu custo socializado pelos trabalhadores ativos (h transferncia intergeracional de renda das coortes de segunda e terceira geraes de afiliados para as primeiras)3. Finalmente, tais programas tm um impacto fiscal extremamente negativo, no contribuindo para a formao de poupana na economia. Ao contrrio daquele implementado no Chile, o modelo ideal preconizado pelo Banco Mundial est assentado em trs pilares. O primeiro pilar deve ser pblico e universal, e deve garantir um piso mnimo, que representa um safety net. Ele deve ser financiado pelo Tesouro ou por algum mecanismo alternativo. Ele pode ser baseado em benefcios uniformes ou baseado em anos de contribuio, como na Inglaterra e Argentina, ou, ainda, corresponder a um piso previdencirio, como no Chile. Alternativamente pode ser concedido de forma seletiva, baseado em um means test, como na Austrlia. O segundo pilar deve ser compulsrio, baseado na capitalizao individual e, portanto, em um plano de contribuio definida. E o terceiro representa o sistema de aposentadoria complementar facultativo, privado e em regime de capitalizao. O terceiro estgio na evoluo da agenda setorial de reformas tem incio no final da dcada de 90, luz das experincias internacionais de reforma e a partir das crticas ao modelo difundido pelo Banco Mundial. Um marco importante foi a publicao pelo prprio Banco Mundial de Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems, de Peter Orszag e J.Stiglitz (ORSZAG e STIGLITZ 1999), apresentado em simpsio de avaliao das reformas previdencirias, organizado por aquela instituio. Pela importncia do segundo autor - poca economista chefe do Banco Mundial - as crticas contundentes que fazem no trabalho aos supostos benefcios macroeconmicos dos sistemas de capitalizao tive3

Para uma crtica cf. LoVuolo, 1977.

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ram enorme impacto na comunidade de especialistas. Eles afirmam que, aos mitos derrubados pelo Averting the Old Age Crisis, seguiram-se outros que o prprio relatrio construiu. Na segunda metade da dcada, esta agenda pblica est balizada por trs questes: a) a experincia internacional apresenta um mix bastante diferenciado de experincias; b) os custos de transio so impeditivos de reformas para regimes de capitalizao; c) os regimes de repartio puros no so inconsistentes do ponto de vista macroeconmico, e os modelos de capitalizao s so recomendveis em situaes especficas. Com relao ao primeiro item, pode-se afirmar que embora a dcada de 90 tenha assistido a um conjunto extremamente importante de reformas em quase todas as partes do globo, e que muitas experincias tenham convergido para a adoo de mecanismos de capitalizao, forjou-se um consenso de que no h um modelo do tipo one size fits all. Na Amrica Latina, foram implementadas reformas da previdncia social na Argentina, Mxico, Uruguai, Peru, El Salvador, Colmbia e Bolvia. Fora da regio empreenderam-se reformas na Austrlia, Frana, Holanda, Eslovnia, Alemanha, Inglaterra, Dinamarca, Itlia, Sucia, entre muitos outros pases. No que tange aos novos sistemas de tipo multipilar, pode-se discernir pelo menos trs modelos de reforma. O primeiro o modelo da OCDE no qual os empregadores e/ou entidades sindicais escolhem a agncia gestora do investimento para cada empresa ou categoria profissional, ele foi utilizado na Inglaterra, Sua, Dinamarca e Austrlia (JAMES, 2000). O segundo modelo o sueco, de contas escriturais ou nocionais um primeiro pilar de repartio simples reformado que pode ser suplementado por um segundo pilar. Ele foi copiado pela Itlia, Polnia, China, e, como ser discutido nesse texto, tambm adaptado ao Brasil. A rigor, dificilmente este modelo pode ser considerado de capitalizao, a no ser em termos da rationale de sua adoo, que se assemelha a um modelo de capitalizao virtual.4
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Um plano escritural de contribuio definida um plano em que o trabalhador tem uma conta individual que lhe creditada com suas contribuies mais os juros. No entanto, a acumulao escritural, e no real, devido ao fato de que a contribuio dos trabalhadores imediatamente paga aos aposentados, em vez de ser investida. O sistema permanece essencialmente como de repartio simples. Na aposentadoria, a acumulao escritural convertida em um fluxo de renda efetiva,

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H, ainda, o modelo latino-americano, que se baseia na escolha individual pelos trabalhadores das entidades gestoras de seus fundos de aposentadoria. Este foi utilizado no Chile, Argentina, Uruguai, Mxico, Colmbia, e Bolvia5. Com relao ao segundo tem citado, houve o reconhecimento efetivo dos problemas de custos de transio, sobretudo no caso dos sistemas que apresentavam uma dvida previdenciria implcita de grande magnitude. Esta foi, na realidade, a rationale para a adoo dos modelos de capitalizao escritural. A centralidade dos custos de transio foi reconhecida inclusive na Amrica Latina em relao adoo do modelo chileno na regio. No caso brasileiro, as evidncias so claras de que a visibilidade deste problema se acentuou bastante ao longo da dcada de 90 (MELO 2002; CVM 1994). A proposta feita pelo economista Andr Lara Rezende, de fundar a dvida previdenciria e de absorv-la pelo Tesouro Nacional (com a utilizao de recursos da privatizao) foi abandonada pela magnitude da dvida previdenciria e por seu impacto no risco-pas. Os custos de transio tambm ocuparam lugar central na agenda de reformas nos pases europeus. Embora o Banco Mundial tenha prescrito, no Averting the Old Age Crisis, como estratgia de reforma, uma seqncia virtuosa de incorporao dos custos de transio ao novo regime, o problema no era tratado com a importncia que passou a ter no final da dcada de 90. Esta seqncia proposta consistia nos seguintes passos: O Banco sugere que o processo de reforma se inicie com ajustes em aspectos especficos dos Planos de Custeio e de Benefcios. A seguir, devem ocorrer modificaes mais importantes, que se refletem tambm, na gesto administrativa, alm dos quesitos anteriores, cuja tendncia a efetivao de alteraes mais vigorosas. Por fim, so modificados o regime financeiro e a gesto para um plano de capitalizao individual, gerido pelo setor privado, este seria a derradeira etapa de todo o processo. Para enfrentar especificamente o problema dos custos de transio ao novo regime, dever-se-ia reformar o sistema antigo, mediante enxugamento
supostamente com base em termos atuarialmente mais consistentes. Nesse sentido, a adoo do plano escritural de contribuies definidas equivalente a uma reforma dos sistemas pblicos de repartio simples, o qual pode ou no vir a ser acompanhado de um segundo pilar capitalizado (caso da Sucia) (JAMES 2000; MYLES 1998, 240-241). A introduo do fator previdencirio na reforma da previdncia brasileira foi inspirada por esse tipo de modelo.
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Note-se que pases como Peru no criaram um pilar bsico, pblico.

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dos benefcios, elevao da idade de aposentadoria e desincentivo s aposentadorias precoces, uso de maior rigor quanto aos critrios de elegibilidades para benefcios, mudana do mtodo de clculo de benefcios e indexao dos valores, de modo que a dvida implcita fosse reduzida. Esta estratgia foi adotada no Chile, na Argentina e no Uruguai. As medidas cortaram os benefcios que deviam ser pagos queles que permanecessem no sistema antigo, aos que se transferissem para o novo sistema e aumentaram a probabilidade de migrao de um para outro. Em suma, a estratgia recomendada busca desvalorizar o estoque de promessas de benefcios previdencirios em regimes que so considerados inconsistentes e/ou inquos. Como ser analisado a seguir, no resta dvida de que o Brasil tem revelado muitos aspectos similares a esse script. A proposta previdenciria do Governo Fernando Henrique Cardoso foi, em larga medida, uma reforma paramtrica que lanou as bases para a transformao mais estrutural do sistema6. Deve-se ressaltar que o papel das agncias multilaterais na difuso da agenda internacional de reformas foi extremamente importante.7 O terceiro item refere-se ao debate em torno das virtudes dos planos de capitalizao. Um aspecto destacado no debate em torno das reformas que esses regimes s so viveis em pases onde haja um mercado de capitais ativo e maduro. Outro aspecto que esses modelos s podem ser implementados em pases que tenham criado um marco regulatrio efetivo. A terceira dimenso diz respeito s implicaes macroeconmicas do modelo.8 Para Orszag e Stiglitz o consenso em torno do Averting the
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Examinando o caso latino-americano, Mesa-Lago (1996) identifica um continuum ideolgico entre as propostas do Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Organizao Internacional do Trabalho e Associao Internacional de Seguridade Social, e assinala a difuso do paradigma chileno para a previdncia.
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S recentemente, o BID passou a ter uma atuao na rea, concentrando-se na reforma dos sistemas previdencirios em vrios estados da Federao e financiando os custos de montagem de fundos de penso para funcionrios estaduais. A chancela tcnica dessas instituies e o apoio financeiro tm constitudo fortes incentivos para a adeso s reformas por parte de atores extremamente relevantes no sistema poltico brasileiro, como o caso dos governadores. Nesse sentido, a influncia do BID tem significado mais que a simples difuso de uma agenda de reforma, mas, antes, o seu patrocnio ativo.
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Orszag e Stiglitz (1999) identificam dez mitos em relao aos modelos previdencirios. Dentre os mitos macroeconmicos esto os pressupostos de que: contas individualizadas aumentam a poupana nacional; as taxas de retorno so mais elevadas nas contas individualizadas; as taxas de retorno decrescentes dos regimes de repartio indicam problemas fundamentais com esses sistemas. O investimento dos fundos pblico em ttulos do governo no tem efeitos macroeconmicos. Dentre

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Old Age Crisis estava fundamentalmente errado. Dentre os problemas destacados esto os custos administrativos e de marketing extremamente elevados, relativos ao pilar compulsrio privado dos sistemas previdencirios que implementaram reformas. A reforma previdenciria brasileira tem sido marcada fortemente pelas mudanas na agenda pblica internacional. A proposta apresentada pelo governo Fernando Henrique Cardoso expressou a tenso entre a agenda domstica de reformas, sua negociao poltica e o consenso forjado na policy community setorial internacionalizada. Este processo ocorreu em meados da dcada de 90, envolvendo a necessidade de ajustes paramtricos e seqenciados, a discusso em torno dos riscos dos sistemas de capitalizao, dos custos de transio e problemas relativos aos regimes de capitalizao escritural.

II - A PROPOSTA DE REFORMA DO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO


A reforma da previdncia apresentada pelo Governo Fernando Henrique Cardoso em maro de 1995 mantm forte continuidade com a agenda do incio da dcada 90, marcada pelo impacto que a nova Constituio trouxe sobre a previdncia social, sobretudo aps a regulamentao desses dispositivos pela Lei 8213, em 1991. A Constituio de 1988 corrigiu vieses distributivos do sistema existente, em particular, a deteriorao do valor real de benefcios e o tratamento inquo dos trabalhadores rurais. Todavia, criou grande sobrecarga fiscal e aprofundou as distores do sistema pblico. As propostas de reforma dirigiam-se aos seguintes pontos: Primeiro, ao impacto dos dispositivos constitucionais sobre a massa de segurados. Em virtude dos dispositivos da Constituio de 1988, os trabalhadores celetistas adquiriram o status de estatutrios e, assim passaram a ter direito integralidade do valor dos salrios da ativa quando se aposentassem (ou, na ausncia de teto, a valores representando at 150% daquele valor).
os mitos microeconmicos esto: que os incentivos no mercado de trabalho so melhor sob um sistema de contas individualizadas; os planos de benefcio definido necessariamente produzem incentivos para a aposentadoria precoce; a competio garante custos administrativos menores em contas individualizadas. Dentre os mitos relacionados ao que chamam de economia poltica, os autores identificam trs: a) que a existncia de governos corruptos e ineficientes so uma justificativa para a adoo de planos de capitalizao individual; b) que as operaes de socorro financeiro de natureza poltica so piores nos casos de planos de benefcio definido; c) que o investimento de fundos pblicos sempre so ineficientes e corruptos.

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Segundo, a equiparao ocorrida entre benefcios urbanos e rurais. Com as mudanas, os trabalhadores rurais passaram a desfrutar dos mesmos benefcios dos trabalhadores urbanos (valores reais que representavam metade dos pagos a estes ltimos) e tiveram a idade de aposentadoria reduzida de 65 para 60 anos, para homem, e de 60 para 55 anos, para mulher. Estes benefcios tinham natureza essencialmente no contributiva. Em 2001, de um conjunto de cerca de vinte milhes de aposentados e pensionistas do INSS, apenas seis milhes contriburam durante toda a sua vida ativa com aportes ao sistema aposentados. Os quatorze milhes restantes recebem benefcios assistenciais: dois milhes esto inscritos no programa da Lei Orgnica da Assistncia Social; seis milhes so pobres urbanos que recebem diferentes benefcios para completar a renda mnima e outros seis milhes so aposentados rurais, trabalhadores do campo que jamais contriburam para sua aposentadoria.9 Terceiro, o impacto da Constituio sobre o valor real das penses. Os benefcios previdencirios foram recompostos - o piso dos benefcios passou de 50% a 100% do salrio mnimo, e o princpio da irredutibilidade do valor real de penses foi constitucionalizado. Com essa mudana a estratgia adotada durante a dcada de 80 para o ajuste do sistema - a deteriorao do valor real das penses e benefcios - ficou inviabilizada. Por fim, o reajuste dos benefcios dos servidores passou a ser atrelado remunerao dos ativos, includas todas as vantagens. O impacto fiscal dessas mudanas levou questo da reforma do sistema ao centro do debate pblico. No Brasil, a reforma da previdncia adquiriu grande centralidade na primeira metade da dcada de 90 em virtude de dois outros desdobramentos: a) a difuso do paradigma chileno de reforma e a promoo ativa de uma agenda proposta pelo Banco Mundial. b) No mbito congressual, os trabalhos da CPI da Cmara dos Deputados sobre as aposentadorias especiais (1991), a formao da Comisso Especial da Reforma da Previdncia Social (1992-93), e discusso pblica durante a Reviso Constitucional (1993-94), representaram arenas onde a agenda poltica setorial foi discutida.
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As contribuies das aposentadorias rurais nunca ultrapassaram 13% do gasto com benefcios. Para estimativa do impacto da Constituio de 1988 no campo da previdncia e assistncia social ver Beltro, Pinheiro e Oliveira 2002. Cf tambm Brandt (2001, 73.)

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Por estar prevista nas disposies transitrias da Constituio de 1988, a Reviso Constitucional constituiu-se em uma policy window importante, mas que malogrou em virtude de vrios fatores. Neste contexto, propostas de reforma amplas foram apresentadas, as quais implicavam a fuso dos regimes de servidores pblicos e de assalariados do setor privado, e introduo de um subsistema compulsrio privado baseado na capitalizao individual. A reforma apresentada pelo Executivo atravs da PEC 21 - posteriormente renumerada como PEC 33 - constitua um ajuste paramtrico no sistema e no previa nenhuma reestruturao substantiva. A transformao substantiva era apenas uma possibilidade potencial para assegurar uma aposentadoria superior ao teto de benefcio do INSS. Ela estava associada constituio de regimes facultativos e complementares no sistema pblico. A estratgia global orientava-se pela desconstitucionalizao do captulo da seguridade social. A idia bsica era retirar do texto constitucional as regras de aposentadoria por tempo de servio e por idade e o valor do benefcio, deixando-as para as leis complementares que definiriam os regimes previdencirios dos funcionrios pblicos civis, militares, e o regime geral a ser aplicado aos demais casos. Pela PEC 33 seria extinta a aposentadoria por tempo de servio, substituda pela aposentadoria por tempo de contribuio; seriam eliminadas algumas aposentadorias especiais (professores, parlamentares), e proibida a acumulao de aposentadorias tanto quanto as remuneraes recebidas em funo de cargo, emprego ou funo. A PEC tambm impedia que novas vantagens concedidas aos servidores pblicos fossem estendidas aos inativos. Por fim, limitava-se a contribuio de empresas estatais a seus fundos de penso, os quais teriam de ajustar seus benefcios sem reconhecimento de direitos adquiridos. O salrio mnimo era mantido na proposta, como piso de benefcio para a substituio do salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho, mas se desvinculava este piso da renda mensal vitalcia destinada aos idosos e invlidos sem meios de subsistncia. Essa proposta era generalista em relao previdncia complementar ao fazer referncias s possibilidades de sua expanso. Adicionalmente, centralizava-se na Unio a competncia para legislar sobre previdncia social, permitindo a estados e municpios criarem entidades previdencirias em conformidade com a legislao federal. Muitos outros aspectos pontuais foram tambm includos, tais como a equiparao de homens e mu113

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lheres quanto aos critrios de concesso de aposentadorias, o fim da aposentadoria proporcional, o fim da contagem de tempo fictcio (contagem em dobro de licenas no gozadas, idem para tratamento de sade superior a dois anos e/ou de familiar enfermo, etc) e a eliminao das aposentadorias especiais para ocupaes no penosas ou insalubres (o caso de categorias como magistrados, jornalistas, jogadores de futebol, entre outros). As questes de base referiam-se, na realidade, a quatro pontos: a) a substituio da aposentadoria por tempo de servio pela aposentadoria por tempo de contribuio; b) a introduo de idade mnima nas aposentadorias do setor pblico; c) a extino da integralidade das novas aposentadorias do setor pblico, aproximando os critrios de pagamento de benefcios e contribuio do regime dos servidores pblicos aos do RGPS (Regime Geral da Previdncia Social) e d) o rompimento da extenso aos inativos de vantagens concedidas a ativos. Ressalte-se que a questo dos fundos de penso do setor pblico era matria de grande centralidade, mas estranha discusso da estrutura do sistema.

III - A TRAMITAO LEGISLATIVA DA REFORMA: MUITO BARULHO PARA NADA?

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A tramitao legislativa da PEC foi marcada pela poltica de dissimulao de responsabilidades e de medidas que impunham custos concentrados a grupos e clientelas. Ao apoiar medidas impopulares os parlamentares governistas incorriam em custos polticos significativos. Durante a votao da PEC11, os deputados do PFL na Comisso ameaaram votar contra. O relator governista declarou inconstitucional a emenda que atribui ao presidente da Repblica o poder exclusivo de propor leis sobre formas de financiamento da previdncia e sade. A emenda da quebra de sigilo bancrio foi tambm rejeitada. Aps demoradas negociaes - em que a questo dos direitos adquiridos foi moeda de troca -, a CCJ (Comisso de

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Para uma anlise minuciosa do processo de tramitao legislativa global, na Cmara e no Senado cf. Melo (2002, 101-133). Para uma anlise do processo na Cmara dos Deputados cf. Silva, Melo e Matijascic 1998: 159-187.
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O Executivo apresentou inicialmente quatro emendas: Emenda 1 - Altera a previdncia, incluindo as normas de transio, desconstitucionalizao das regras atuais de aposentadoria por tempo de servio, idade e custeio; Emenda 2 - D competncia exclusiva ao presidente da Repblica para fazer leis de custeio da seguridade social; Emenda 3 - Permite quebra do sigilo bancrio, fiscal e patrimonial dos devedores da previdncia; Emenda 4 - Tratava da sade na seguridade social.

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Constituio e Justia) aprovou o relatrio. Isso, no obstante ter rejeitado a quebra do sigilo bancrio e fiscal de pessoas acusadas de sonegao previdncia; o fim da iseno para entidades filantrpicas e igrejas; e a proibio de recurso Justia, por parte dos aposentados, para garantir direitos adquiridos. Durante os trabalhos da Comisso Especial, o governo no logrou assegurar o relator e o presidente de sua base, o que contribuiu para a mudana observada na discusso posterior. O cargo crucial de relator da proposta do governo foi entregue ao deputado Euler Ribeiro (PMDBAM), e a Presidncia da Comisso, ao ex-ministro da Previdncia do governo Figueiredo, deputado Jair Soares (PFL- RS). Ambos haviam se pronunciado contra o projeto, em vrias ocasies, e favoreceram ativamente a obstruo dos trabalhos de instalao da Comisso. O relator mantinha vnculos histricos com entidades do servio pblico, chegando a ser o parlamentar que apresentou as propostas revisionais da ANFIP (Associao Nacional dos Fiscais da Previdncia) na reviso de 1993. Na Comisso Especial, a proposta PEC 33-A 95 recebeu oitenta e trs emendas no prazo regimental de dez dias, e ouviu trinta e quatro pessoas em audincias pblicas. A tramitao da proposta na Comisso se caracterizou por conflitos abertos com o Executivo, no contexto de inmeras reunies entre governo, lderes partidrios, associaes, entidades de movimentos sociais e centrais sindicais. A votao na Comisso Especial foi suspensa trs vezes, por conta da obstruo dos trabalhos feita pelos sindicalistas. Dois episdios se destacaram na votao do relatrio. O primeiro foi a iniciativa do governo de incorporar outros atores arena decisria em virtude das dificuldades encontradas para conduzir o processo na Comisso. Os sindicalistas se mobilizaram em torno da idia de greve geral e apresentaram uma proposta ao governo. Por iniciativa presidencial, o governo convidou as centrais sindicais para negociar. Em acordo selado no Palcio do Planalto, a CUT manifestou seu apoio aposentadoria por tempo de contribuio em troca das seguintes concesses pelo governo: fim da aposentadoria especial de professores, desistncia de impor idade mnima, e unificao dos critrios de concesso entre homens e mulheres. O anncio do acordo produziu forte reao do PT, dos parlamentares que insistiam ser a arena parlamentar o lugar mais adequado para as negociaes e, ainda, do sindicalismo do servio pblico (ANDES, SINDSEP, entre outros). Este ltimo foi o mais fortemente atingido pelo acordo que restringia as condi115

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es de elegibilidade aposentadoria integral pelos servidores. Tais entidades acusaram a CUT de traio. Como resultado a CUT recuou em seu apoio ttico reforma e se manteve fortemente crtica em relao proposta. O dissenso na Comisso persistiu e envolveu vrios pontos: a manuteno da aposentadoria proporcional para servidores do setor privado (defendida pelos sindicatos dos bancrios), a extino do Instituto de Previdncia dos Congressistas (que o relator propunha, transformando o dispositivo constitucional em fundo de penso), e o perodo de carncia para extino das aposentadorias proporcionais dos servidores pblicos. O desenlace das negociaes ocorreu com a renncia do presidente da Comisso, Jair Soares (PFL-RS), devido insistncia do lder de seu partido em levar adiante a votao na sesso programada. Alegando brecha regimental, j que o nmero de sesses havia ultrapassado o limite mximo previsto pelo Regimento, o presidente da Cmara dos Deputados, deputado Luis Eduardo Magalhes (PFL-BA) dissolveu a Comisso, e levou a questo diretamente ao plenrio. A relatoria, no entanto, foi mantida com o deputado Euler Ribeiro, em contexto de crescente visibilidade de crticas manuteno do Instituto de Previdncia dos Congressistas (IPC). Com efeito, esse ponto polarizou as negociaes, tendo levado as lideranas governistas no Congresso a encomendar um projeto de lei ordinria para a extino do IPC, a despeito da mobilizao consistente e articulada favorvel sua manuteno, por parte dos beneficirios. O substitutivo do deputado Euler Ribeiro foi derrotado no plenrio por 294 votos a favor e 190 contra. Esse resultado, que no parece ter sido efetivamente antecipado por nenhum dos parlamentares, causou forte comoo no governo. semelhana das outras votaes, a dissidncia na base governista se concentrou no PMDB (trinta e oito votos contra). Vrios parlamentares do PSDB (nove votos), PPB (vinte e sete votos) e PFL (sete votos) tambm votaram contra o encaminhamento da liderana. O lder do partido que concentrou a dissidncia, o PMDB, foi indicado para relatar o projeto original do governo que, por uma interpretao sem amparo regimental, entrou precipitadamente na pauta de votao do plenrio. As lideranas propuseram em seguida uma superemenda aglutinativa, com base no projeto original e nas sessenta e duas emendas apresentadas. A estratgia inicial montada pelo novo relator foi a de prosseguir com a desconstitucionalizao, transferindo-se as decises noconsensuais para a legislao complementar e ordinria. Isso ensejou
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forte resistncia entre os partidos de oposio. Ademais, props-se instituir um perodo de carncia de dois anos para as novas regras para o setor pblico, o que provocou, por sua vez, reaes nas bases governistas. Durante a votao dos destaques, o governo foi derrotado oito vezes nas trinta e trs votaes na Cmara. Na tramitao nessa Casa, manteve-se no texto constitucional a aposentadoria por idade, a diferena entre homens e mulheres e a aposentadoria proporcional. Em votao extremamente tumultuada, permaneceu a aposentadoria especial para todo o magistrio, inclusive do terceiro grau. Permaneceu tambm o conceito da seguridade social, com a garantia do benefcio assistencial no inferior a um salrio mnimo. A Cmara aprovou a recuperao - ainda que momentnea - do valor do teto de benefcios em dez salrios mnimos. Quanto aos fundos de penso, permaneceu a regra em que as entidades patrocinadoras podem alocar o dobro da contribuio dos empregados. Quanto aos servidores, as mudanas aprovadas na Cmara impunham a exigncia de tempo de pelo menos dez anos no servio pblico, e cinco anos no cargo, para a aposentadoria integral. Mas foram mantidos, apesar da resistncia do governo, a aposentadoria integral, o direito de iguais reajustes entre ativos e inativos e a aposentadoria proporcional tambm para o servidor. O critrio para aposentadoria passaria a ser tambm o do tempo de contribuio. O Senado representou a instncia a partir da qual o governo recomps o projeto anterior e em que se procedeu a nova formulao da proposta. O projeto deu entrada em agosto de 1996 na Casa, mas o relator da CCJ, Beni Veras (PSDB- CE), apresentou um novo projeto s em abril de 1997, aps manter discusses com a oposio e especialistas. O Relator rejeitou a idia de que fossem promovidas audincias pblicas para debater a emenda. Seu substitutivo, que sofreu diversas alteraes at ser dado como concludo e aprovado pela CCJ em 23 de julho de 1997, foi divulgado apenas quarenta e oito horas antes da data prevista para a votao na Comisso, impedindo que a matria se politizasse semelhana do que ocorreu na Cmara. A demora na divulgao do parecer refletiu o aprendizado poltico propiciado pela tramitao da reforma na Cmara, como tambm os conflitos na base de sustentao do governo em torno da aprovao da reforma administrativa. O Senador Beni Veras optou pela apresentao de um substitutivo integral Proposta de Emenda Constitucional, o qual recupera vrios dos pontos derrotados na votao na Cmara dos Deputa117

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dos e introduz ainda muitos outros.12 A questo do fim da paridade entre ativos e inativos foi tratada de forma nova no parecer: preservou-se a paridade de reajustes entre aposentadorias e salrios, embora tenha-se introduzido um redutor nos valores das aposentadorias acima de R$ 1.200,00. O relatrio do Senador Veras recebeu cinqenta emendas na CCJ, das quais quarenta e seis foram rejeitadas. O parecer foi aprovado com larga margem no plenrio do Senado, onde o governo desfrutava de grande maioria. Aps aprovao no Senado, instaurou-se uma querela regimental sobre a prejudicialidade da apreciao, pela Cmara, de um projeto que apresentava vrios pontos novos e reintroduzia outros j derrotados na Cmara. O deputado Nilson Gibson (PSB-PE) encaminhou requerimento mesa da Cmara argumentando que, como a matria havia sido julgada pela Casa, s poderia ser apreciada em novo ano legislativo.13 O segundo aspecto regimental importante referia-se possibilidade de, se alterada, a proposta ter que voltar mais uma vez para o Senado. O imbroglio foi resolvido pelo presidente da Cmara, que considerou a matria como nova, passando por cima das impugnaes, e como tal, exigiu nova Comisso Especial, alm de submet-la apreciao pela CCJ da Cmara. Com isso, o governo pde reintroduzir pontos j rejeitados, como a contribuio de inativos e a aposentadoria de funcionrios pblicos.14
12

. O substitutivo previa a reformulao da aposentadoria por tempo de servio, condicionando-a a certa idade mnima; a proibio, salvo algumas excees, de acumulao de mais de uma aposentadoria ou de percepo simultnea de proventos de aposentadoria e de remunerao de cargo, emprego ou funo pblica; a exigncia de que, em regimes previdencirios complementares, a contribuio de rgos e empresas pblicas no exceda a dos filiados a esses regimes; o estabelecimento de critrios similares para os regimes do servidor pblico e do INSS e a remisso ao artigo que trata do servidor pblico para as diversas situaes especficas; a proibio de contagem de tempo de servio; e o estabelecimento de regras de transio visando a preservar direitos e expectativas de direitos dos atuais servidores pblicos e segurados da Previdncia Social. Ver Senador Beni Veras PARECER Proposta de Emenda Constituio n. 33, de 1996, que Modifica o sistema de previdncia social, estabelece normas de transio e d outras providncias, COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA E CIDADANIA, Senado Federal, 1998.
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Na interpretao mais ortodoxa do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, se a matria, j votada em plenrio, no fosse caracterizada como nova, essa apreciao s poderia ser feita em uma legislatura seguinte O governo conseguiu tambm rejeitar, por trinta e cinco votos contra quatorze, o desmembramento da proposta. Isso se deu em um quadro no qual a maior preocupao era manter inalterado o parecer, evitando-se assim que o mesmo retornasse ao Senado. Aps cinco tentativas frustradas de votao, em um prazo de seis semanas, a negociao final envolveu o compromisso por parte do governo de zerar, atravs de lei complementar, a contribuio dos inativos, embora mantendo-se no texto constitucional a referncia cobrana. O texto foi aprovado na CCJ por trinta e cinco deputados de um total de quarenta e oito presentes.
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Na Cmara dos Deputados, a tramitao teve continuidade em perodo de convocao extraordinria. As dificuldades de aprovao deviam-se questo da contribuio dos inativos, prevista no relatrio, e o impasse referia-se ao fato de que, alterado esse dispositivo, a tramitao sofreria grande atraso por ter que retornar ao Senado. A votao na Comisso Especial foi marcada por conflitos e representou uma vitria importante para o governo, que garantiu unanimidade dos deputados dos partidos de sua base de sustentao poltica para a sua aprovao. A proposta foi aprovada pelos vinte e quatro membros da bancada governista. O mesmo padro se repetiu com a aprovao no plenrio da Cmara dos Deputados - o governo obteve 346 votos favorveis e 151 contra -, que contou com um quorum de 503 deputados. Trs parlamentares se abstiveram, e apenas dois do PFL no compareceram. O destaque que previa a supresso da contribuio dos servidores inativos foi aprovado, viabilizado pelo apoio de dissidentes do PPB e do PMDB. O bloco de oposio e mais o PPB apresentaram oito destaques para votao em separado, em um quadro de intensificao de demandas para liberalizao de emendas do oramento, j que, em virtude da crise asitica houve corte de 60% destas emendas por parte da equipe econmica. A divulgao pela imprensa do processo indica a existncia de inmeras concesses por parte do governo. O Ministro Srgio Mota comandou as negociaes com os lderes e parlamentares, o que envolveu um intenso e demorado mecanismo de barganha, incluindo nomeaes, liberaes de emendas do oramento, demandas individuais e de bancadas. A oposio passou a centrar suas crticas no toma l, d c institudo pelo governo: a barganha foi institucionalizada no governo Fernando Henrique Cardoso, denunciou o deputado Jos Genono (PT-SP). Tal como aprovado nas votaes, at o final de maio de 1998, a reforma prope a eliminao de privilgios de categorias profissionais especficas - jornalistas, professores, magistrados, parlamentares, entre outros. Extingue a aposentadoria por tempo de servio, introduzindo limites mnimos de idade para a concesso de aposentadorias e o sistema de tempo de contribuio, alm de abolir a aposentadoria proporcional. A reforma tambm elimina a aposentadoria integral para aqueles que ingressarem no servio pblico aps a aprovao da emenda e estabelece regras de transio para aqueles que j tenham ingressado. A regra de transio anula distores existentes como, por exemplo, o direito integralidade de proventos aps, em alguns casos limites, trs
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anos de exerccio de cargo ou funo pblica. As outras distores eliminadas referem-se fixao de tetos mximos para valores de aposentadoria e proibio de acumulao de aposentadorias, ou destas com remunerao de cargos, emprego ou funo. Por fim, a reforma estabelece o fim da paridade entre servidores ativos e inativos. Esta medida e o estabelecimento de regras de transio para os servidores - prorrogando de 20 para 40% o tempo requerido para aposentadoria - so as nicas que potencialmente poderiam ter impacto sobre as contas do setor. O fim da paridade poder representar um congelamento do valor real do estoque de benefcios existentes, ou mesmo arrocho no pagamento de penses e benefcios. Todavia, o texto aprovado em primeiro turno garante o seu valor. No quadro das votaes dos DVS da PEC 133, o governo sofreu duas derrotas importantes, que implicaram a manuteno dos dispositivos idade mnima de aposentadoria e integralidade dos proventos de aposentadoria acima de R$ 1.2 mil pela utilizao de um redutor. A primeira dessas votaes representou verdadeira batalha, na qual o governo foi derrotado pelo voto, supostamente equivocado, do deputado Antnio Kandir (PSDB-SP). Com isso foi derrotada a exigncia de limite de idade para os trabalhadores que vierem a ingressar no sistema previdencirio aps a promulgao da emenda. Em votao subseqente, poucos dias aps as eleies presidenciais, o governo logrou aprovar um DVS que definia a exigncia de idade mnima (53 anos para os homens e 48 para as mulheres) para os trabalhadores que j contribuem para o INSS, criando-se uma situao anmala de limite de idade apenas para a regra transitria e no para a regra geral. Submetido ao primeiro teste no Congresso, aps as eleies presidenciais de 1998, o governo sofreu duas derrotas adicionais no plenrio na votao da reforma fiscal. A primeira foi relativa derrota da Medida Provisria 1720, que aumentava a contribuio previdenciria dos servidores pblicos ativos e taxava aposentados e pensionistas. Aps essa derrota, o Executivo props nova medida para introduzir a contribuio de inativos, dessa vez atravs de um projeto de lei. O projeto foi aprovado na Cmara por 335 votos a favor e 147 contra. Vrios fatores contriburam para este sucesso do Executivo. O primeiro foi a fortssima mobilizao dos governadores recm- eleitos pela sua aprovao. O segundo foi a conjuntura de emergncia nacional criada pela crise cambial de fevereiro de 1998. A mdia e a opinio pblica passaram a caracterizar os opositores
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das medidas de emergncias como traidores da Nao. O terceiro foi o fato de que o governo recorreu a seus poderes de agenda, requerendo urgncia presidencial para a provao da lei, que exigia, para isso, maioria absoluta dos votos.15 Essa vitria do governo em sua quarta tentativa para taxar os inativos teve curta durao. Uma batalha legal desenvolveu-se no Judicirio atravs de 1050 aes individuais e 16 aes civis pblicas. O PT, a OAB e a Confederao Nacional de Servidores Pblicos tambm impetraram ADINS contra a medida. Agindo como veto player, o Judicirio declarou a medida inconstitucional. 16 A ltima batalha do governo envolveu a votao da idade mnima nas aposentadorias atravs da introduo do chamado fator previdencirio. O Executivo havia sido derrotado em Plenrio na votao de um DVS sobre a questo, e logrou reintroduzir a idade mnima atravs de um procedimento tcnico. O fator representa, na realidade, um redutor a ser aplicado taxa de reposio das aposentadorias, em funo de trs variveis (a expectativa de vida da coorte dos pensionistas, a mdia de remunerao no passado, e a idade). Esse esquema penaliza as aposentadorias precoces e beneficia os que permanecem mais tempo na ativa. A idade mnima de aposentadoria converte-se, ento, em uma escolha individual sob condies bastante restritas. O Executivo logrou atingir os mesmos objetivos atravs da adoo de um mecanismo de baixa visibilidade - o fator e que foi introduzido nos pases que no instituram regimes de capitalizao, tais como a Itlia, Frana e Sucia (WEAVER 1998; MYLES 1998). O governo no encontrou dificuldades para a aprovao do fator
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curioso que a nova medida tenha sido aprovada durante a convocao extraordinria do Congresso anterior, e com a participao de muitos parlamentares no-reeleitos.
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A deciso do STJ foi um forte golpe para os governadores recm-eleitos, que enfrentavam fortssima crise fiscal devido exploso dos gastos com pessoal, sobretudo com inativos. Na realidade, a maioria dos governadores determinou a cobranas das contribuies logo aps a sua aprovao, e a medida do Judicirio ocorreu oito meses depois da promulgao da lei. Motivados pela perspectiva de incorrer em grandes perdas, em um quadro poltico ps-eleitoral, no qual os custos de decises impopulares so baixos, os governadores mobilizaram-se ativamente pelas contribuies. O Frum Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao circulou uma moo de apoio medida. Com o suporte dos governadores, o Executivo props, pela quinta vez, a medida, s que agora, atravs de uma proposta de emenda constitucional, que foi aprovada na Comisso de Constituio e Justia por 27 votos a favor e 18 contra. O apoio dos governadores medida, sendo muitos deles da oposio, surpreendente tendo em vista a visibilidade que o tema havia adquirido no passado. Esse apoio, no entanto, arrefeceu ao longo do tempo, a despeito de apelos individuais de alguns governantes. Deve-se ressaltar que ministros do STF se manifestaram reiteradamente na imprensa contra essa nova tentativa.

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previdencirio porque ele foi proposto atravs de um Projeto de Lei (PL 1527). Nesta situao, o Executivo pode recorrer a suas prerrogativas institucionais. O PL foi proposto em regime de urgncia, mas a relatoria da proposta coube a Jandira Feghali (PC do B/RJ), o que provocou atrasos na tramitao. O relatrio da deputada foi derrotado na Comisso de Seguridade Social e Famlia por 29 votos contra e 12 a favor. Antecipando uma possvel derrota, o Executivo procedeu substituio de deputados do PMDB que se manifestaram contra a proposta17. O novo relatrio introduziu uma fase de transio, na qual os trabalhadores poderiam optar pelo redutor ou pelas novas regras, estendeu sua durao para cinco anos e garantiu um bnus para as mulheres trabalhadoras (para assegurar o direito constitucional), sendo aprovado por 305 votos a favor e 157 contra, no plenrio da Cmara. Como argumentou corretamente a deputada Feghali o governo quer restabelecer a idade mnima que j foi derrotada no plenrio da Cmara porque a base governista no reuniu 308 votos. semelhana da proposta dos inativos, uma nova batalha judicial se seguiu no STF, a partir de ADINs propostas pelo PC do B, PSB e PDT, as quais alegavam que a Lei reduzia de fato a idade mnima. Ademais, havendo sido alterada no Senado, essa lei teria que retornar Cmara dos Deputados. O STF, no entanto, votou pela constitucionalidade da regra. Uma das principais mudanas ocorridas com a aprovao da lei refere-se a frmula de clculo das aposentadorias, que passaram gradativamente de um perodo de 53 para 336 meses, ou seja, cerca de 80% do tempo equivalente a 35 anos de contribuio, e no na mdia dos ltimos 36 meses (PINHEIRO e VIEIRA 1999). As implicaes fiscais da introduo do fator previdencirio foram consideradas como bastante significativas: o dficit da seguridade social seria reduzido em 2% do PIB, passando de 5% para 3%.

IV - A DINMICA POLTICA DA REFORMA: CUSTOS CONCENTRADOS, PATH DEPENDENCY E A POLTICA DA INVISIBILIDADE.


Este tem considera, do ponto de vista analtico, os fatores que explicam o longo e errtico processo de reforma, suas caractersticas e contedo
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Aps a derrubada do relatrio, o governo divulgou uma nota anunciando que o novo relator seria o deputado Darcsio Perondi, e que o novo relatrio iria diretamente a plenrio para apreciao. O presidente da Comisso de Seguridade, da base governista, reagiu indignado e nomeou um relator diferente. Este episdio revela o nvel de controle do Executivo sobre a agenda dos trabalhos legislativos e a reao do Legislativo a esse controle.

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paramtrico e, ainda, a adoo da estratgia de tornar invisveis seus custos polticos. Na realidade vrios fatores se conjugaram, a saber: a natureza da reforma (que impe custos a grupos da populao); a estratgia de desconstitucionalizao perseguida; a natureza de seu desenho; e a inrcia tendencial do sistema em virtude de sua maturidade (path dependency). Com relao ao primeiro aspecto - a natureza da reforma -, uma das caractersticas da reforma da previdncia que ela obriga a perdas concentradas enquanto seus benefcios so difusos. Essa reforma constituiuse em um conjunto articulado de decises que impem custos expressivos e concentrados a constituencies com grande capacidade de mobilizao. A dinmica especfica que reformas desse tipo assume foi denominada por Pierson e Weaver como a poltica da imposio de perdas. visibilidade das perdas corresponde estratgias de dissimulao de responsabilidades - nos termos desses autores, estratgias de blame avoidance. Ou seja, os atores sociais buscam dissimular atravs de estratgias variadas, delegando poder, descaracterizando decises polticas que so tidas como decises tcnicas, atribuindo a outros atores os resultados obtidos em negociaes, etc. No Brasil, o processo de agenda setting da reforma previdenciria foi fortemente marcado pela denncia de privilgios existentes no sistema, de forma a viabilizar politicamente a imposio de perdas a esses grupos. Porm, o caso brasileiro distinto do analisado por Pierson e Weaver porque os custos no so lineares devido maior segmentao dos benefcios18. Aqui, os principais perdedores que vo arcar com os custos da reforma so os assalariados, sobretudo, os servidores pblicos, os aposentados e pensionistas. Ainda no grupo de perdedores - na forma em que a reforma foi inicialmente formulada - esto determinadas categorias ocupacionais que desfrutam de aposentadorias especiais, tais como parlamentares, magistrados (procuradores, juzes, etc) e professores. O grupo mais articulado e vocal de perdedores o dos servidores pblicos,

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A poltica da previdncia fundamentalmente a poltica da transferncia de riscos atuariais entre grupos. Nesse sentido, uma poltica eminentemente redistributiva. Ela redistribui riscos horizontalmente (entre grupos com perfis atuariais distintos) e verticalmente (entre geraes). Em sistemas segmentados, como o brasileiro, ela no s redistribui riscos, mas tambm renda de forma desproporcional porque certas categorias tm elegibilidades distintas e privilegiadas. Ou seja, os riscos no so socializados (o que seria neutro do ponto de vista redistributivo), mas sim os privilgios. Certos grupos logram concentrar benefcios e transferir seus custos para toda a populao.

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que constituem o extrato ocupacional com maior taxa de sindicalizao do pas. Como tal dinmica poltica impactou o processo poltico da reforma? Inicialmente, ela est associada s dificuldades de o governo sustentar apoio nas votaes nominais de emendas e de destaques para votao em separado (DVS). Os parlamentares no queriam arcar com o nus poltico de medidas impopulares. Com efeito, a base parlamentar de apoio se fragmentou, e partidos importantes dessa base se dividiram em dois grupos. Ademais, a estratgia perseguida pelo governo de desconstitucionalizao de dispositivos pode ser explicada, em grande medida, pela necessidade de conferir baixa visibilidade aos custos arcados pelos setores mais afetados. No entanto, essa estratgia se mostrou ineficaz devido s caractersticas institucionais dos trabalhos congressuais. As mudanas previstas, inicialmente, visavam desconstitucionalizar as regras previdencirias e, atravs de legislao ordinria, remover os privilgios e distores. Seria rebaixado o teto de benefcios do sistema e tambm seriam equiparados virtualmente os dois regimes, o dos servidores pblicos e o geral, atravs de lei complementar. Toda a negociao inicial em torno da PEC 33 envolvia a retrica de que a Constituio Brasileira inclua dispositivos que, alm de injustos, no tinham carter constitucional. O ministro Reinhold Stephanes buscou, muitas vezes, dar contedo substantivo regulamentao: o teto de previdncia dever ficar em torno de 5 a 10 salrios, a idade mnima dever ficar em 60 anos para mulher e 65 anos para homem, etc. Essas promessas, no entanto, no eram crveis. A interao entre o Executivo e o Legislativo, nesses casos, caracteriza-se por uma estratgia dominante, por parte de muitos atores, pelo status quo, uma vez que passam a prefer-lo qualquer proposta de alterao que remeta a definio substantiva, via legislao ordinria. Este fato se deve s especificidades das regras congressuais que conferem grande poder de agenda e iniciativa legislativa ao Executivo. Mesmo que os atores concordem com o contedo de uma proposta especfica de regulamentao anunciada pelo Executivo, eles resistem desconstitucionalizao pela incerteza em relao aos atos do Executivo no futuro. O problema de fundo relaciona-se credibilidade de promessas intertemporais do Executivo. Nas entrevistas realizadas, a afirmao de
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que o Executivo poderia alterar radicalmente o que estava anunciando atravs de Medida Provisria foi reiterada muitas vezes.19 Vale assinalar, no entanto, que analisada em uma perspectiva ampla, esta estratgia foi exitosa na medida em que foi a desconstitucionalizao que permitiu ao governo aprovar, em um segundo momento, o fator previdencirio. Embora estivesse disponvel no cardpio internacional de medidas recomendadas, no final da dcada, para os regimes com grande dvida previdenciria implcita, a adoo do fator previdencirio representou estratgia politicamente tima. De fato, sua adoo permitiu dissimular a introduo da idade mnima de aposentadoria, convertendo-a em uma questo tcnica. Em outras palavras, a visibilidade poltica da medida foi minimizada em virtude das tecnicalidades do prprio mecanismo.20 Um terceiro fator refere-se ao desenho do pacote de reforma. Como assinalado, uma das caractersticas centrais da reforma sua multidimensionalidade. A reforma implicava mudanas nos fundos de penso, no regime geral da previdncia social, e no modelo dos servidores pblicos. Ao fundir essas vrias dimenses, o governo permitiu que se forjasse uma ampla coalizo contra a reforma. Este fato foi percebido tardiamente pelo Executivo. Nas palavras de um assessor da Presidncia da Repblica: mexer com os dois regimes na mesma PEC ajuda os adversrios da reforma no setor pblico a usarem os trabalhadores do setor privado como tropa de choque21. Concretamente, isso se manifestou no malogro de uma concertao neocorporativista em torno da reforma. A principal central sindical governista, a Fora Sindical, retirou seu apoio desde o anncio das medidas em janeiro de 1995. A CUT tambm teve que recuar em sua disposio de negociar aps a reao indignada dos sindicatos do setor pblico. Pode-se afirmar, portanto, que a conjuno da multidimensionalidade e da questo da credibilidade de decises intertemporais tornou difcil a negociao da reforma. A credibilidade das promessas do Executivo rela19

Cf Melo (2002, cap. 6). Cf entrevistas citadas com os seguintes parlamentares: Jos Genono, Eduardo Jorge, Luis Gushiken, Humberto Costa.
20

A ginstica legal para compatibilizar o fator com ausncia de idade mnima pode ser observada no parecer legal que o especialista Wladimir Martinez , preparou a pedido do MPAS, cf (Martinez 2000).
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Eduardo Graeff, memorando interno ao Presidente F.H.Cardoso, 19/12/95.

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cionava-se tambm s incertezas sobre os efeitos das medidas e sobre a situao das contas da seguridade social. Dessa forma, o debate pblico tornou-se um debate sobre os nmeros. O ltimo fator que marcou a reforma brasileira e limitou o conjunto de opes abertas refere-se ao legado de poltica (policy legacy) herdado por seus formuladores. Como assinalado, o sistema previdencirio brasileiro apresenta alta dvida implcita, o que circunscreve o conjunto de alternativas viveis. Em outras palavras, um mecanismo de path dependency parece estar operando. A dvida previdenciria implcita no pas foi estimada em 187% do PIB - valor s encontrado em regimes maduros da Europa (cf. Tabela 1). Uma analogia com a discusso de Pierson (1994) sobre a reforma britnica sob Thatcher instrutiva neste ponto. O autor argumenta que foi a imaturidade do sistema pblico de fundos de penso (SERPS) que facilitou a criao de um sistema privado desses fundos. Como o SERPS era recente, e havia muito poucos pensionistas, foi possvel comprar barato (termos do autor) o apoio dos participantes do sistema e incentivar sua migrao para o novo esquema. Myles e Pierson (1997) e Myles (1998) estendem essa anlise, persuasivamente, ao conjunto de reformas praticadas nos paises da OECD.

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Brooks e James (1999) estimam a probabilidade de reforma da previdncia em funo do tamanho da dvida previdenciria implcita.22 Esses autores identificam uma relao positiva e alta entre as chances de reforma e essa dvida. No caso brasileiro, a operao desses fatores na formulao das propostas pode ser aferida no testemunho do autor da proposta do fator previdencirio: Inicialmente, quando estudvamos a reforma previdenciria, vrias alternativas foram analisadas. Estudamos os modelos de privatizao na Amrica Latina, estudamos os modelos das contas nacionais da Sucia e outros modelos mistos, como o da Argentina e do Uruguai, e analisamos estudos feitos pela Cepal. Esses estudos nos mostraram que, em primeiro lugar, a transio para um regime de capitalizao, a privatizao do sistema no era uma alternativa vivel. Temos vrios estudos que mostram que o custo de transio de um sistema para outro, caso fosse adotado um sistema puramente de capitalizao, seria da ordem de 200% do PIB. H vrios estudos do Banco Mundial que calcularam 205% em 1998; a Cepal calculou 201,6% em 1999; a FIP/USP calculou 255% do PIB; IBGE/IPEA, 218%; FGV, 250%, Banco Mundial, em estimativa anterior, 188%, e a prpria Cepal calculou um custo que poderia ser diferido no tempo de 6% do PIB em 40 anos. (PINHEIRO 2001, p. 31). A situao fiscal do pas contribuiu para descartar efetivamente qualquer mudana que implicasse aumento do dficit pblico: Ento, essa alternativa se mostrou invivel do ponto de vista financeiro. ... claro que nessa discusso houve um debate acerca das melhores
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Como assinalam esses autores: a large implicit pension debt (IPDthe present value of the pension obligations of the government to contributors under the old PAYG system) helps put pension reform on the political agenda but then constrains the degree of funding and privatization that can be achievedevidence of path dependency (BROOKS and JAMES 1999, p. 1).

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formas de organizao, seu impacto sobre o mercado de trabalho, seu impacto sobre a poupana mas o que realmente pesou na deciso sobre que tipo de reforma adotar foi justamente o custo de transio. Isso ocorreu em momento de vulnerabilidade das nossas contas externas e internas, pois tnhamos acabado de passar pelo furaco da crise da Rssia e no poderamos adotar qualquer tipo de medida que abrisse endividamento interno ou reduzisse supervit primrio. Ento, esse caminho de reforma foi, de imediato, descartado. (ibid) Passamos, assim, a estudar o sistema sueco, adotado tambm em alguns pases do Leste, como a Polnia e a Litunia, alm da Itlia. ... um sistema em que cada pessoa tem sua conta individual, onde so creditadas as suas contribuies e, ao final da vida laboral, os segurados tm direito a requerer uma anuidade calculada com base nesse esforo contributivo. (ibid. p. 32) Vale registrar que a nica regio do mundo a implementar reformas da previdncia social baseadas em regimes de capitalizao (mistos ou puros) a Amrica Latina. A viabilidade poltica das reformas desse tipo na regio pode ser explicada, por alguns autores, pelo papel de variveis externas: as agncias internacionais e a dinmica da globalizao que minam a capacidade de resistncia das constituencies beneficirias do antigo regime. Deve-se lembrar tambm a falta de legitimidade dos sistemas nacionais de proteo social, especialmente porque eles no pareciam diminuir a pobreza e as desigualdades, sendo de alcance limitado para o exerccio pleno da cidadania. Em muitos dos pases, a eroso do valor dos benefcios colocou em xeque a credibilidade dos sistemas, o que, associado aos problemas gerenciais e administrativos, acabou por tornar a opinio pblica conivente com as propostas de reforma de cunho privatizante. O caso brasileiro parece ser bastante distinto dos outros pases latinoamericanos porque a legitimidade da previdncia nunca foi contestada radicalmente. Por outro lado, a eroso do valor real das penses jamais alcanou os nveis extremamente baixos de alguns pases da regio. Este um dos fatores que ajudam explicar o processo da reforma no Brasil, mas a eles deve-se agregar os outros j referidos: a agenda internacional e os modelo existentes em outros pases.

V - O SALDO DA REFORMA
Aps quatro anos de promulgao da emenda 20, de dezembro de 1998,
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e dos dispositivos legais que a regulamentaram (MPs e Leis), possvel avaliar a extenso das mudanas ocorridas. Embora elas tenham se processado em vrios planos, iremos considerar, em particular, aquelas relativas aos benefcios. O confronto entre o que foi proposto e o que foi efetivamente implementado permite concluir que o Executivo logrou aprovar, em larga medida, sua agenda. Se os objetivos eram uma reforma paramtrica, na qual fossem eliminadas as distores do Plano de Benefcios e do financiamento, a reforma foi exitosa. Permanecem ainda em tramitao pontos importantes como, por exemplo, a instituio do teto de benefcios no regime dos servidores igual aos pagos pelo INSS. Os pontos principais da PEC 33 referiam-se, como j analisado, aos pontos discutidos a seguir. Aps Emenda 20/1998 a decisiva mudana na Previdncia Social com relao ao regime do setor privado, foi a desconstitucionalizao da regra de clculo dos benefcios. No que se refere ao setor pblico, foram as seguintes: manuteno do valor da aposentadoria igual ltima remunerao, mas sem incorporao de vantagens; unificao das regras de concesso de benefcios para os diferentes nveis de governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); manuteno do reajuste das aposentadorias igual aos mesmos ndices concedidos aos servidores ativos, incluindo todas as vantagens; manuteno do valor da penso igual ao valor da aposentadoria; instituio de previdncia complementar de carter privado, capitalizada, para novos integrantes no servio pblico, oportunidade em que a Unio, Estado, Distrito Federal ou Municpio, poder adotar como valor das aposentadorias de seus regimes o valor-teto do regime geral dos trabalhadores assalariados; instituio de fundos de ativos, com aporte de bens de propriedade do ente pblico e administrao distinta das demais atividades, para assegurar o pagamento dos benefcios j concedidos; manuteno de regime prprio de previdncia para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, desde que observado equilbrio financeiro e atuarial. Para ambos os regimes a reforma implicou as seguintes mudanas: substituiu o conceito de tempo de servio por tempo de contribuio, com limite de idade, eliminando-se os tempos fictcios, para os quais no tenha havido contribuies; extinguiu a aposentadoria proporcional por tempo de servio/contribuio para novos segurados;
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extinguiu a aposentadoria especial do professor de nvel superior; estabelecimento, para os atuais segurados, de regras de transio para a concesso de aposentadoria, com exigncia de adicional de tempo de contribuio (pedgio) e idade mnima, mas com limites bastante flexveis; no caso do servio pblico, passou a exigir ainda tempo mnimo de servio no cargo onde se dar a aposentadoria. Contrastando-se essas mudanas com a proposta de emenda constitucional enviada pelo governo, pode-se afirmar que em larga medida, a reforma foi bem sucedida (cf. Quadros 1 e 2). Em primeiro lugar, substitui-se a aposentadoria por tempo de servio pela aposentadoria por tempo de contribuio. A reforma tambm introduziu a noo de regime previdencirio como conceito constitucional de seguro social de carter contributivo. E, nesse ponto, a proposta foi plenamente implementada.

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A modificao constitucional que institui a obrigatoriedade da contribuio dos servidores j havia ocorrido em 1993, com a Emenda Constitucional n 3.

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Em segundo lugar, a reforma foi bem sucedida ao introduzir a idade mnima de aposentadoria. Para as aposentadorias do setor pblico, foi estabelecido um limite de idade de 60 anos para homens e 55 anos para mulheres. Para as aposentadorias do INSS, no foi aprovado limite de idade na regra permanente. A regra transitria vlida para ambos os regimes, no entanto, limita a idade de aposentadoria (53 e 48 anos), que inclui ainda um mecanismo de pedgio, desenhado para retardar as aposentadorias precoces.24 A desconstitucionalizao da regra de clculo do valor do benefcio abriu tambm a possibilidade de restringir-se o valor real das penses precoces. O texto aprovado remeteu a matria para a Lei Ordinria, e estabeleceu a exigncia de respeito a critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. A regulamentao do dispositivo foi feita atravs da Lei n 9876/99, de 29/11/00, que modificou a regra, ampliando gradualmente sua base de clculo: este deve corresponder aos 80% maiores salrios-de-contribuio dos segurados. Foi tambm institudo o fator previdencirio, que incide sobre a aposentadoria por idade
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Pela regra de transio o servidor pblico deve ter 53 ou 48 anos de idade, para homem e mulher, respectivamente; e ainda, 5 anos de efetivo exerccio no cargo, contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher e perodo adicional de contribuio equivalente a 20% do tempo que faltava para atingir o tempo de contribuio de 35 e 30 anos (homens e mulheres, respectivamente).

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(nesse caso facultativo) e tempo de contribuio (compulsrio) e leva em conta o tempo de contribuio, a alquota e a expectativa de sobrevida. O fator previdencirio representa uma nova estrutura de incentivos que induz ao deferimento dos pedidos de aposentadorias no tempo. Em terceiro lugar, cabe destaque para a extino da integralidade das novas aposentadorias do setor pblico. A possibilidade de limitao das aposentadorias do setor pblico ao teto de benefcios do RGPS (R$1.200,00), desde que institudo um sistema de capitalizao privado ou pblico para a complementao das aposentadorias representa uma derrota do executivo. Na verdade, esta uma parte inconclusa da reforma. O projeto de lei complementar 9, de 1999, o qual dispe sobre as normas gerais para a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, pelos Estados, e pelos Municpios encontra-se em tramitao no Congresso Nacional. Para os novos trabalhadores existe a possibilidade concreta de equalizao do teto de benefcios. Uma questo adicional que com a aprovao da reforma administrativa (Emenda Constitucional 19, de dezembro de 1998, e a Lei do Emprego Pblico, Lei 9962), o regime jurdico nico foi extinto, permitindo-se a generalizao de contratos CLT no servio pblico, cujas aposentadorias esto sujeitas ao teto de benefcios do INSS. Setores tcnicos do MPAS estimam que 75% dos novos servidores sejam contratados pela CLT, o que ter impactos efetivos sobre o estoque de aposentadorias integrais, ao longo da prxima dcada. No que se refere extenso para inativos de vantagens concedidas a ativos, a reforma foi igualmente mal sucedida. Persiste, neste ponto, a maior distoro do sistema previdencirio brasileiro O mesmo tambm ocorreu com relao taxao de inativos, que foi derrubada pelo STF. Em quinto lugar, menciona-se a eliminao das distores nas aposentadorias especiais. Isso foi feito, sobretudo, no plano infraconstitucional. A Lei 9032, de 28/04/95 estabeleceu a exigncia de exposio a condies prejudiciais sade ou integridade fsica para concesso de aposentadoria especial, revertendo a possibilidade de converso desse tempo de servio fictcio em comum. Na mesma linha, a Lei 9528, de 10/12/ 97 estabeleceu a exigncia de laudo tcnico para comprovao dos casos anteriores e revogou a aposentadoria especial de jogadores de futebol, juzes classistas, jornalistas e telefonistas. No plano do financiamento, foi aprovada a Lei 9732, de 11/12/98
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estabelecendo que as empresas que expem seus trabalhadores a condies especiais (penosas e insalubres), ensejando aposentadoria especial, contribussem com um adicional de 6, 9, ou 12%, conforme o caso. Em sexto lugar, a proposta buscava disciplinar os fundos de penso fechados, fixando a paridade de contribuies entre trabalhadores e entidades patrocinadoras. Ressalte-se que a questo dos fundos de penso do setor pblico era matria de grande centralidade, mas estranha discusso da estrutura do sistema. A reforma logrou estabelecer um marco regulatrio novo que assegurou consistncia nos planos atuariais e corrigiu distores. A implementao dessas mudanas, porm, no ocorreu sem traumas. Com efeito, em fins de maio de 1998 houve a aprovao, no Congresso, das Leis Complementares no 108 e no 109, que regulamentam a reforma constitucional da Previdncia e cujos projetos encontravam-se em tramitao h aproximadamente dois anos. Com a LC 109, o setor passou a ter nova lei geral, em substituio Lei no 6.435, datada de 1977. A LC 108, por sua vez, regula as relaes entre as entidades pblicas e os fundos de penso por elas patrocinadas. Por outro lado, em janeiro de 2001, por meio do Decreto no 3.271, elevou-se a idade mnima para aposentadoria nos fundos de penso fechados, estipulada em 55 anos. O decreto sofreu inmeras contestaes judiciais, e elemento importante para se visualizar como o governo logrou introduzir o princpio da contribuio definida. Por este princpio, a aposentadoria resultante depende, sobretudo, da rentabilidade da carteira de investimentos, da regularidade e do valor das contribuies efetuadas, e no de planos estruturados pelo princpio do benefcio definido (em que a aposentadoria guarda relao com o rendimento pregresso do segurado). A alta taxa de conflito neste setor pode ser inferida pela forte reao tanto dos fundos, quanto dos segurados, s diversas medidas implementadas desde dezembro de 2000. Isso resultou em grande presso poltica sobre a Secretaria de Previdncia Complementar e na demisso da sua titular em junho de 2001. Pela Emenda Constitucional 20, de dezembro de 1998, os fundos de penso supervisionados pela Secretaria de Previdncia Complementar (SPC) no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) deveriam implementar no perodo de 24 meses diversas medidas. Entre as quais destaca-se a paridade de contribuio entre empregador e empregado, no caso dos fundos de penso patrocinados por em135

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presas e entidades pblicas de empregados regidos pela CLT. O conflito aberto levou interveno no maior fundo de penso do pas - o PREVI, dos funcionrios do Banco do Brasil.25 Mesmo assim, pode-se afirmar que a taxa de conflito poltico nessa rea foi muito menor da que poderia ter sido antecipada. E isso em virtude de vrios desenvolvimentos. Como resultado do programa de privatizao, um grande conjunto de fundos de penso do setor pblico, como o Valia e o Sistel, tornaram-se entidades de carter privado e suas distores passaram a ser problemas de gesto corporativa de seus controladores. Por ltimo, indica-se que a reforma visava equacionar a questo previdenciria nos nveis subnacionais de governo (MORAES 2001; RABELO 2001). Nesse sentido a reforma tambm foi bem sucedida. A Unio recuperou o monoplio legal de emitir normas gerais sobre a seguridade social, e foi ainda aprovada a Lei Geral da Previdncia do Setor Pblico n 9.717/98, que estabelece regras gerais para organizao e funcionamento dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. vedada, por essa Lei, a instituio de regime prprio para os municpios cuja receita diretamente arrecadada seja menor que a receita proveniente de transferncias constitucionais da Unio. Neste caso, o municpio deve contribuir para o INSS na condio de empregador. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, de maio de 2000, as restries tornam-se ainda mais severas (MORAES, 2001).

VI - O DESAFIO FRENTE: O GOVERNO LULA E A REFORMA ITALIANA?


A avaliao freqente das mudanas na previdncia efetuadas no Governo Fernando Henrique Cardoso que se trata de mero ajuste e no de uma reforma propriamente dita. Na realidade, tais transformaes so substanciais, embora no suficientes para enfrentar o desequilbrio atuarial do sistema. A magnitude desse desequilbrio est expressa na dvida previdenciria implcita do sistema, por conta das promessas de benefcios previdencirios dos aposentados e dos trabalhadores do regime anteri25

Outra mudana importante diz respeito ao tratamento tributrio dos fundos de penso que perdem o status fiscal de entidades filantrpicas, e a alterao das regras que regulam a composio de portfolios de investimentos dos fundos.

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or. Uma parte desse estoque tem origem nos encargos previdencirios da Unio, nos benefcios no contributivos, e a outra parte, mais significativa, nas promessas geradas sem base atuarial. O alto volume de renncias fiscais de contribuies, s pequenas e mdias empresas, pelo Simples, e s entidades filantrpicas, tambm contribui decisivamente. Segundo as estimativas, a desconexo entre contribuies e benefcios parece estar, parcialmente equacionada aps as reformas. a magnitude do estoque dos direitos adquiridos que, na realidade, representa o problema. Existem duas alternativas para reduzir esse estoque. Uma sua desvalorizao - que foi levada a cabo, na dcada 80 no Brasil, pelos gestores macroeconmicos, principalmente atravs da inflao. Nessa mesma linha de reduo do estoque da dvida est a estratgia de cobrar contribuies dos atuais aposentados. Essa alternativa fere direitos adquiridos e mostrou-se politicamente invivel no pas. Outra alternativa a de fundar essa dvida, recorrendo-se a ativos pblicos ou receitas de privatizao etc. Com isso isola-se a dvida previdenciria antiga e dirige-se o fluxo de contribuies para um sistema de capitalizao. No entanto, h forte dissenso sobre as vantagens de se capitalizar uma dvida. Alm do mais, os custos de transio, como assinalado, so proibitivos. A reforma da previdncia implementada no pas representa, em larga medida, os limites do possvel. No s no sentido j utilizado neste trabalho, relativo aos limites polticos de reformas que atingem direitos, expectativas de direitos e impem custos a grupos, mas no sentido de voltar-se fundamentalmente para reduzir o fluxo de novos entrantes no sistema, com promessas de benefcios inconsistentes atuarialmente. Estimativas atuais com base no efeito das mudanas prevem uma estabilizao do dficit a partir de 2030 (BRANDT 2001). Um paralelo entre nossa reforma previdenciria e a italiana dos anos 90 permite iluminar possibilidades importantes de mudana. Esse paralelo pertinente por vrias razes. Uma delas que o regime italiano prreforma apresentava grande similitude com o brasileiro. Ele estava fragmentado em diversos regimes, com benefcios diferenciados. O plano de benefcio apresentava distores e privilgios muito semelhantes aos existentes no Brasil. No regime antigo havia, como no Brasil, aposentadoria por tempo de servio e forte vis em favor dos servidores pblicos. Dentre as distores atuariais destacavam-se o estmulo s aposentadorias precoces e inconsistncia entre benefcios e contribuies. Era possvel
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no sistema a acumulao de proventos e penses, e outras distores. Outra razo que justifica a comparao que o processo de reforma naquele pas guarda forte semelhana com o processo ocorrido no Brasil. Ele foi marcado pelo gradualismo, incrementalismo e assumiu o formato, no primeiro momento, tambm de reforma paramtrica. O passo fundamental, no entanto, s ocorreu na chamada reforma Dini, quando teve lugar um esforo neocorporativista de concertao nacional que contou com ampla participao das centrais sindicais. Ainda, a mudana mais importante - a utilizao da capitalizao escritural ou nocional - tambm foi adotada, em seus princpios gerais, no Brasil. A reforma ocorreu em dois momentos diferenciados. O primeiro consistiu na Reforma Amato de 1992. O leitmotif dessa reforma foi a crise cambial italiana de 1991-92, a qual teve como um dos seus elementos propulsores a crise de confiana gerada pelo dficit fiscal da previdncia (BRUGIAVINI 2002). Esta reforma introduziu mudanas paramtricas muito semelhantes brasileira, tais como: 1. A idade mnima de aposentadoria foi elevada (ao longo de dez anos) de 55 para 60, para mulheres, e de 60 para 65, para homens, no caso das penses do setor privado. 2. O tempo de referncia para o clculo de penses foi estendido (ao longo de dez anos) de 5 para dez anos. Para os trabalhadores mais jovens (com menos de 15 anos de contribuies) esse perodo foi ampliado para toda a vida laboral. Os rendimentos no passado seriam corrigidos por uma taxa igual elevao do custo de vida mais um ponto percentual. 3. O nmero de anos de contribuio para concesso de penso por idade passou de 15 para 20 anos (durante um perodo de dez anos). 4. O ndice de referncia para a indexao dos benefcios previdencirios deixou de ser os salrios e passou a ser um ndice de preos. O governo poderia conceder ajustes discricionrios adicionais em funo da existncia de recursos do oramento. 5. O nmero mnimo de anos de contribuio exigido para a concesso de aposentadorias de servidor pblico foi aumentado para 35, igualando-se, portanto, s aposentadorias do setor privado (FRANCO 2000). A reforma Dini (1995), por sua vez, consistiu nas seguintes mudanas: 1. Os valores das aposentadorias so capitalizados e passaram a ter como base as contribuies pagas ao longo de toda a vida laboral e idade de aposentadoria. Cada trabalhador detm uma conta escritural. Durante a aposentadoria a penso determinada pela multiplicao do
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saldo acumulado pelo coeficiente de converso que leva em conta as mudanas da expectativa de vida e uma comparao com crescimento do PIB e rendimentos. 2. Os trabalhadores podem escolher se aposentar entre 57 e 65 anos. As penses so ajustadas por um fator ou coeficiente que leva em conta as expectativas de vida. As aposentadorias por tempo de servio so abolidas. 3. O nmero mnimo de anos de contribuio requerido para uma penso por idade reduzido para 5. A penso mnima abolida, e as penses assistenciais reformadas (FRANCO, 2000) A reforma Amato (1992) pode ser considerada um ajuste paramtrico para as transformaes que foram implementadas com a reforma Dini (1995) (cf FRANCO 2000; MARE e PENNISI 2001). Uma das questes que permanece na agenda, no entanto, o fortalecimento do pilar complementar, sendo que uma das alternativas na agenda atual a possibilidade de utilizao da cota capitalizada por tempo de servio (equivalente ao FGTS brasileiro), contanto com isenes fiscais, como contribuio ao fundo de penso privada (ibid.). Neste sentido, a reforma implementada pelo governo Fernando Henrique Cardoso cumpriu o papel da primeira fase e lanou as bases para a segunda. Esta se completaria com a aprovao da PL 9, de 1999, e a adoo plena de um modelo escritural e unificao dos regimes. Embora o programa de governo do candidato do PT seja generalista e no contenha nenhuma referncia substantiva ao modelo de reforma a ser perseguido, h evidncias de que os passos sero dados nessa direo. No entanto, h tambm referncias ambguas no texto. Conforme o programa de governo, a reformulao deve ter como objetivo a criao de um sistema previdencirio bsico universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor pblico e privado. O sistema deve ter carter contributivo, com benefcios claramente estipulados e o valor do piso e do teto de benefcios de aposentadoria claramente definido (p. 18) 26. Em outras palavras trata-se de um regime contributivo, mas de benefcio definido. No est claro se se trata apenas de um pilar bsico. H referncias tambm a um terceiro pilar: Quanto ao terceiro pilar do atual sistema previdencirio brasileiro, a
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Cf Programa de Governo de Luis Incio Lula da Silva,. So Paulo, Partido dos Trabalhadores.

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previdncia complementar... que poderia ser exercida atravs de fundos de penso, patrocinados por empresas ou institudos por sindicatos (conforme a Lei Complementar 109), voltada para aqueles trabalhadores que querem renda adicional, alm da garantida pelos regimes bsicos (p. 21) No entanto o texto ambguo em relao ao segundo pilar, pois afirma que ele ser facultativo. A afirmao que em complemento ao sistema pblico universalizado, aos trabalhadores tanto do setor pblico como do privado, que almejam valores de aposentadoria superiores ao oferecido pelo teto da previdncia pblica, haver o sistema de planos complementares de aposentadorias, com ou sem fins lucrativos, de carter facultativo e sustentado por empregados e empregadores. (p. 18). A interpretao mais provvel que o modelo divisado de apenas dois pilares: uma previdncia pblica, com benefcio definido, e um regime complementar. No entanto, h referncia a um teto nico da previdncia pblica, o que abre a possibilidade de um sistema com contribuio definida (uma vez que o texto omisso). Como assinalado, o processo de discusso da proposta de reforma no Brasil envolveu no s os partidos, mas tambm as centrais sindicais em um experimento neocorporativista fugaz e malogrado. A experincia brasileira contrasta marcadamente com a italiana de reforma radical do sistema previdencirio, patrocinada pelo governo Dini, em 1995, em um quadro de intensa crise poltica e econmica. O impasse nas negociaes s foi rompido aps as negociaes tripartites com as trs confederaes sindicais. O governo fez vrias concesses aos sindicatos em troca de apoio para uma reforma que estava fadada ao malogro pelo nvel de resistncia que encontrou no Parlamento, onde 3.500 emendas foram apresentadas ao projeto. O governo negociou trs sucessivos votos de confiana para a aprovao de um pacote completo de reforma, que inclua muitos privilgios semelhantes ao caso brasileiro (WEAVER 1998; BACCARO 2000; BACCARO E LOCKE 1997). A chegada do PT Presidncia da Repblica parece abrir a possibilidade de um modelo de reforma italiana, no s em termos da adoo de um modelo escritural pleno, mas tambm no formato de negociao neocorporativista. S que o desenlace da reforma ir depender fundamentalmente da interao estratgica entre os atores sociais e polticos. Como assinala Baccaro (2000), a chave da questo est nas condies que poderiam levar as entidades sindicais a cooperar com o governo.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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DESCENTRALIZAO E COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL: LIES DOS ANOS FHC


Fernando Luiz Abrucio
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O Estado sofreu intensa transformao nas ltimas duas dcadas em vrias partes do mundo. Entre os aspectos mais importantes desse processo, est a descentralizao, pela enorme abrangncia de pases atingidos, pelos impactos que causou na organizao estatal e pela mudana que trouxe s relaes entre os governos e a sociedade, aumentando a preocupao com a accountability democrtica. Tal importncia destacada pelo estudo de Elaine Kamarck. Analisando 123 naes, a autora constatou que a descentralizao foi a segunda forma inovadora mais utilizada nos processos de reforma do Estado, aparecendo em 40% dos casos, e tendo sido ultrapassada apenas pela privatizao (KAMARCK, 2000). O tema da descentralizao tambm ganha destaque especial porque , entre os tpicos de reforma do Estado, o que mais questes abarca. Autonomia local, formas de democracia participativa, racionalizao da proviso de servios, maior liberdade e responsabilidade dos gestores pblicos, desigualdades regionais, entre os principais, so aspectos que fazem da descentralizao um verdadeiro caleidoscpio. Por conta deste carter, ela deve intrinsecamente lidar, a um s tempo, com as variveis do desempenho e da democratizao da gesto pblica. Nos pases onde a organizao poltico territorial foi bastante alterada, a descentralizao tornou-se ainda mais relevante. O Brasil est entre estes casos. O processo descentralizador, aqui, foi no s intenso e avassalador, como tambm influenciou a redemocratizao do pas, o redesenho da rede de proteo social e a reforma do Estado. A anlise

Doutor em Cincia Poltica pela USP e professor da PUC (SP) e da FGV (SP).

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dos os caminhos da descentralizao, portanto, um ngulo privilegiado para se compreender a histria brasileira recente. O objetivo do artigo estudar a descentralizao adotando uma perspectiva diferenciada da maioria da literatura, que explora tal tema pelo ngulo dos governos subnacionais e seus atores. Sem negligenciar este prisma, o foco principal concentra-se na anlise do papel do Governo Federal na coordenao federativa ao longo dos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso. Em termos metodolgicos, a compreenso da singularidade dos anos FHC passa, primeiro, por uma discusso terica formulada a partir da experincia internacional e, em segundo lugar e mais importante, pelo estudo da trajetria do federalismo e das relaes intergovernamentais no Brasil, buscando compreender quais so os legados deste processo histrico. Este referencial permite entender a especificidade do governo Fernando Henrique e descobrir quais so as lies deste perodo. Para tanto, o trabalho organiza-se da seguinte forma. Na primeira parte, o fenmeno da descentralizao definido, buscando compreender sua evoluo recente e as suas implicaes no processo de reforma do Estado. Na segunda, o objetivo mostrar que a descentralizao ganha um sentido bastante peculiar num contexto federativo, uma vez que a coordenao intergovernamental torna-se pea-chave. A partir desta argumentao, o processo descentralizador brasileiro compreendido como um eixo derivado da trajetria do federalismo. Por esta razo, neste ponto do trabalho, traa-se uma breve histria da Federao, desde suas origens at o ocaso do regime militar. O entendimento do funcionamento do federalismo brasileiro montado na redemocratizao feito na quarta parte. As caractersticas federativas deste perodo e a continuidade de seus efeitos so centrais neste artigo. Na quinta seo, o foco se concentra nas mudanas realizadas na estrutura bsica da Federao a partir do Plano Real. Trata-se de uma conjuntura crtica, no sentido formulado por Paul Pierson (2000), na qual a posio relativa dos atores e os seus recursos foram alterados, levando ao redesenho de parte do arcabouo institucional. Ainda no bojo desta discusso, traado um mapa de vrias aes do Governo Federal no terreno da coordenao federativa. Destaque dado, a seguir, ao processo de coordenao federativa nas reas financeira e administrativa, que ganharam importncia nos anos FHC, no bojo de seu modelo de reforma do Estado. Depois so analisadas
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as polticas sociais de Sade, Educao e Assistncia Social, mostrando os avanos e problemas encontrados sob o prisma das relaes intergovernamentais. E, mais adiante, o artigo trata dos dois principais fracassos da Unio no perodo: as polticas urbanas e de desenvolvimento. Alm de ressaltar as principais caractersticas dos caminhos da descentralizao na Era FHC, a concluso arrola alguns desafios de coordenao federativa que certamente sero enfrentados pelo prximo presidente .

I - O FENMENO DA DESCENTRALIZAO
Descentralizao uma palavra muito utilizada nos dias que correm, quase sempre com um sentido positivo. S que, no mais das vezes, a quantidade de elogios que recebe proporcional sua impreciso conceitual. Para tornar mais claro o debate, definimos descentralizao como um processo nitidamente poltico, circunscrito a um Estado nacional, que resulta da conquista ou transferncia efetiva de poder decisrio a governos subnacionais, os quais adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores (1), para comandar diretamente sua administrao (2), para elaborar uma legislao referente s competncias que lhes cabem (3) e, por fim, para cuidar de sua estrutura tributria e financeira (4). Obviamente que h graus diferenciados de autonomia nas diversas experincias nacionais, sendo que, geralmente, os governos subnacionais tm maior poderio nas Federaes, por razes que veremos mais adiante. Tambm existe uma diversidade no que tange a cada um dos quatro aspectos citados acima, com experincias mais voltadas s liberdades poltica e jurdica e outras direcionadas mais firmemente a questes tributrias ou administrativas. De qualquer modo, tem-se aqui uma definio mnima de descentralizao, no mesmo sentido da delimitao minimalista de democracia, e a partir da qual possvel compreender melhor o fenmeno. A definio mnima de descentralizao tanto mais necessria por conta desse termo designar correntemente outros trs fenmenos. Um deles envolve o aspecto administrativo. Trata-se da delegao de funes de rgos centrais para agncias mais autnomas, o que na verdade um processo de desconcentrao administrativa, ou ainda ento a horizontalizao das estruturas organizacionais pblicas, com o repasse
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de maior responsabilidade da cpula aos gerentes e funcionrios da ponta. Alm dessa caracterizao, a descentralizao igualmente utilizada para denominar a transferncia de atribuies do Estado iniciativa privada - privatizao ou concesso de servios pblicos - e do governo para a comunidade ou ONGs. Estes trs processos no podem ser simplesmente equiparados descentralizao no seu sentido estrito, embora possam conviver com ela ou mesmo serem impulsionados por mudanas polticas descentralizadoras. Tentar distinguir claramente tais termos no uma preocupao nomolgica, mas sim uma precauo contra maneiras indevidas de se manejar os conceitos. Exemplo nesta linha foi o discurso de Margareth Thatcher e de boa parte do receiturio neoliberal da dcada de 80, que defendia uma descentralizao cujo objetivo era mais limitado. Significava o repasse de funes para governos locais sem garantir a autonomia e o financiamento, a desconcentrao de atribuies da administrao central para agncias e, dentro destas, da cpula para os gerentes, e ainda a privatizao de empresas pblicas. Essas aes buscavam diminuir custos e melhorar o desempenho da gesto pblica, s que propositadamente negligenciavam o cerne de qualquer processo descentralizador: a democratizao do Estado2. Com base nesta discusso conceitual, pode-se dizer que o processo descentralizador, no seu sentido essencialmente poltico, um fenmeno bastante recente, que ganhou maior impulso, num maior nmero de pases, somente nas ltimas dcadas do sculo XX. Decerto que h um debate intelectual sobre a questo desde o sculo XIX, em pensadores to distintos como Proudhon e Tocqueville, alm de pelo menos uma experincia precursora em larga escala, que foi o modelo norte-americano. A precocidade dos Estados Unidos perceptvel na tradio de autonomia local e no conjunto complexo de instituies e mecanismos de relacionamentos entre os nveis de governo, algo ainda poucas vezes encontrado. A formao dos modernos Estados nacionais, na verdade, foi um processo de centralizao do poder e de tentativa de construir uma soberania una e indivisvel, nos termos de Jean Bodin. O objetivo maior era estabelecer a ordem mnima hobbesiana, concentrando poder numa autoridade que desse conta dos perigos da fragmentao local e da invaso
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Sobre a descentralizao na era Thatcher, ver B. Guy Peters (1992).

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externa. O Governo Central tornou-se o eixo estruturador de toda a poltica, com um poderio praticamente inquestionvel. O fortalecimento do poder nacional no foi abrupto, mas sim, uma construo que durou sculos. Neste longo processo centralizador, a descentralizao do poder era normalmente vista de modo negativo, com a grande exceo da experincia norte-americana. Com a consolidao das independncias na Amrica e com o novo colonialismo europeu na frica e sia, ademais, o poderio do Estado nacional transformou-se em arma fundamental no jogos geopoltico e econmico, especialmente para os que disputavam mercados no contexto imperialista, entre o final do sculo XIX e o comeo do XX. Mais adiante, a crise da ideologia do laissez faire e a formulao do pensamento keynesiano, no bojo da depresso da dcada de 30, legitimaram o reforo do papel da interveno estatal centralizada. A expanso do Estado atingiu seu auge depois da Segunda Guerra Mundial. O aumento da interveno governamental foi estruturado sob trs pilares: o keynesiano, correspondente ao aspecto econmico, o Welfare State, ligado ao social, e o burocrtico weberiano, modelo administrativo que dava suporte s aes dos outros dois pilares. Todos os trs foram engendrados pelo Governo Central. Nos pases desenvolvidos, ademais, esta engenharia institucional foi construda num contexto de ampliao da democracia no plano nacional. O fato que, entre 1950 e 1980, era de grande prosperidade do capitalismo (por alguns chamada de anos dourados), o Estado nacional foi o motor do desenvolvimento e, em alguns casos, da cidadania. Paradoxalmente, o avano e o sucesso da interveno estatal centralizada e da nacionalizao da poltica no ps Guerra impulsionaram, mais adiante, o processo de descentralizao. Dito de outro modo, a expanso do Welfare State e da democracia, frutos do perodo de grande nacionalizao da poltica, favoreceram a constituio de demandas descentralizadoras. No caso dos Welfares, cabe assinalar que eles foram institudos pelos Governos Centrais, que agiram com maior nfase a partir da dcada de 50. No comeo, a administrao centralizada geralmente implantava sozinha as polticas de bem estar social, contudo, ao longo do tempo, ela aumentou as aes de financiamento e/ou as parcerias com os governos subnacionais. Em outras palavras, a ampliao da oferta de servios pblicos, por parte do Poder Nacional, redundou na criao de estruturas
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administrativas no plano local. Um exemplo neste sentido o da experincia norte-americana. Conforme John Donahue, houve l uma maior centralizao desde os anos 30, mas as burocracias estaduais foram se aperfeioando para receber e utilizar melhor os grants do Governo Federal, criados desde o perodo Roosevelt e ampliados ainda mais pelo governo Lyndon Johnson, por meio do programa Great Society. Este processo, por si s, gerou mais adiante demandas pelo repasse integral das funes aos estados (DONAHUE, 1997: 12). O crescimento e a complexificao da estrutura administrativa do sistema de proteo social resultou em dilemas de eficincia e democratizao. No que se refere ao primeiro aspecto, quanto mais atividades o Governo Central concentrava em suas mos, mais perdia o controle sobre o desempenho e a qualidade das polticas. Um bom exemplo disso era o programa de merenda escolar do Governo Federal brasileiro. Seu alcance e recursos elevaram-se deveras ao longo do tempo e, at meados da dcada de 90, a Unio comprava os alimentos, muitas vezes trazia-os at Braslia e depois os distribua para o restante do pas. Da resultavam os seguintes problemas: os bens em questo eram perecveis e muitos estragavam por conta dessa logstica centralizadora; os hbitos alimentcios regionais eram desprezados; e a compra centralizada normalmente aumentava os custos. Trocando em midos, o excesso de centralizao levava ineficincia. A centralizao excessiva muitas vezes provinha das aes da burocracia nacional e dos polticos, os quais, ao concentrarem os recursos no nvel central, fortaleciam seu poder decisrio (burocratas) ou de chantagem perante as bases locais (lderes polticos clientelistas). A maior democratizao do sistema poltico tem sido o melhor instrumento contra esta situao. Tal processo democratizador foi inicialmente construdo mais por processos nacionais do que locais, ao contrrio do que supe vises mais romnticas. At no caso norte-americano, fundado pelo conceito de self-government e onde de fato a autonomia republicana dos governos locais prosperou em boa parcela do territrio, a nacionalizao da poltica foi fundamental para a democratizao do sistema, atacando os focos de corrupo no Sul e em grandes centros urbanos (como Chicago), alm de garantir os direitos civis dos negros. Em vrios pases desenvolvidos, a nacionalizao do processo democrtico ampliou espaos de participao que, gradativamente, estabeleceram-se nos nveis locais de governo. Cabe lembrar que o longo cami148

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nho da centralizao do poder havia sufocado uma srie de demandas por autogoverno regional, e a democratizao do ps Guerra permitiu colocar em xeque essa estrutura poltica, embora a transformao do modelo no tenha ocorrido de uma hora para outra. O caso italiano reflete bem esse fenmeno, pois, como mostrou Robert Putnam, entre a promulgao da Constituio, em 1948, e o incio da dcada de 70, ocorreu uma intricada batalha pela autonomia dos governos locais (cf. PUTNAM, 1996: 35-38). O modelo centralizador entrou em crise no comeo da dcada de 80. Para tanto, contriburam fatores como a internacionalizao econmica, que reduziu parcela significativa do poder de interveno estatal no plano nacional, especialmente na rea financeira; a crise fiscal dos Governos Centrais, vinculada perda de dinamismo econmico que marcara os anos dourados; a defesa de reformas inspiradas por uma concepo minimalista de Estado, iniciada com as vitrias de Thatcher e Reagan; o fortalecimento de organizaes com modus operandi transnacional, como empresas multinacionais, ONGs, instituies multilaterais, blocos regionais e at mfias internacionais; a maior demanda por participao no nvel local; e o aumento da integrao econmica entre os capitais e os governos subnacionais, processo chamado por alguns autores de glocalization (WATTS, 1994). Sobre este processo, ficou famosa a frase de Daniel Bell: the nationstate is becoming too small for the big problems of life and too big for the small problems of life (BELL, 1988). Em boa medida, o discurso e a prtica descentralizadoras derivaram dessa crise do modelo centralizador de interveno estatal. No entanto, vale ressalvar que o balano dos ltimos vinte anos no revela uma reduo significativa do tamanho do Estado ou o esvaziamento do Governo Central. Houve, sim, mudanas na estrutura centralizada anterior, com novas formas de proviso e atuao do aparato estatal, s que o resultado disso est levando a repensar o papel do Poder Nacional, em vez de destrui-lo. Em resumo, os resultados paradoxais da expanso e complexificao do Welfare State e da nacionalizao da democracia, somados aos fatores recentes que enfraqueceram o Governo Central, pavimentaram o terreno onde a descentralizao foi inicialmente construda. Mais outras quatro causas influenciaram este processo: a urbanizao acelerada, que tornou os problemas locais e seus governos cada vez mais importantes para um
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maior nmero de pessoas; a irrupo de conflitos tnicos, os quais, quando no levaram secesso, demandaram novas relaes do Poder Nacional com os grupos regionais, como na experincia espanhola; o surgimento das democracias de Terceira Onda (HUNTINGTON,1994), nas quais houve, por diversas vezes, um imbricamento entre a democratizao e o processo de descentralizao; e, por fim, a fora do discurso poltico descentralizador, cada vez mais aceito e proposto em larga escala, inclusive por instituies multilaterais, como o Banco Mundial, que o defendem como uma das melhores solues aos pases menos desenvolvidos. O contexto atual pode ser classificado como uma era de descentralizao, dada a desconcentrao sem precedentes do poder poltico nacional. Os seus primeiros passos foram dados nos anos 50, mas o grande impulso se deu na dcada de 70, com a incluso de um nmero crescente de pases, num processo ainda hoje em expanso. Entre os desenvolvidos, houve grandes mudanas na organizao territorial em lugares como a Blgica (que passou por um processo de federalizao nos ltimos trinta anos), a Espanha e a Itlia - ambas criadoras de uma estrutura regional ou quase federal (LARSSON, NOMDEN & PETITEVILLE, 1999: 400). Em todos estes casos, os governos subnacionais conquistaram uma forte autonomia. Destaca-se, ainda, a consolidao dos federalismos alemo, australiano e canadense, cada vez mais preocupados em aperfeioar seus mecanismos intergovernamentais para garantir o princpio da subsidiariedade, segundo o qual as polticas devem ser conduzidas, o mximo possvel, pelas autoridades mais prximas dos cidados. igualmente relevante a influncia do vis federativo no debate acerca da Unio Europia. Soma-se a tudo isso, de forma indita e at inesperada, o repasse de poder ao plano local em duas das naes mais centralizadas da Europa, a Gr-Bretanha e a Frana, como assinala Rudolf Hrbek: Recentemente, se vislumbram importantes alteraes da estrutura territorial na Gr-Bretanha. Sob o lema da devoluo, o governo de Westminster transferiu direitos de autonomia abrangentes, embora diferentes, para a Esccia e o Pas de Gales. Vrios observadores consideram essa evoluo como incio de uma profunda mudana da organizao estatal do Reino Unido, que poderia chegar a um Estado de Autonomia ou ainda uma construo federativa. (....) Na Frana, considerada h muito tempo exemplo clssico de um sistema centralizador, tambm se iniciou uma poltica de descentralizao a partir de 1982.
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Sua expresso mais ntida a criao de regies com novas entidades territoriais, ao lado dos tradicionais municpios e departamentos. Embora a competncia e os recursos disposio das regies paream modestos, so ntidas as mudanas no Estado francs, bem como o fato da descentralizao j significar mais do que mera transferncia de atribuies administrativas para um nvel mais baixo. As regies desenvolvem autoconfiana, procuram tomar posies em relao capital e ao governo central e, ocasionalmente, j so consideradas atores respeitados num sistema que se desenvolve passo a passo (HRBEK, 2001: 111-112). Nos Estados Unidos, pas com maior tradio federativa do mundo, houve uma renovao do discurso em prol da descentralizao. Do novo federalismo de Nixon at o modelo mais recente do devolution powers, aconteceu um repasse de funes aos estados, que para alguns significou o retorno s liberdades originais da Federao. Ademais, a concepo de que os governos subnacionais so laboratrios de democracia, isto , capazes de criar polticas inovadoras quanto mais contato direto tiverem com os cidados, foi um dos principais eixos da poltica norte-americana na dcada de 90 (CONLAN, 1998; OSBORNE & GAEBLER, 1994). A descentralizao tambm avanou celeremente em outras partes do globo. Num estudo citado por Marta Arretche, constatou-se que entre 75 pases em desenvolvimento analisados, 63 tinham realizado reformas descentralizadoras (apud ARRETCHE, 1996: 63). A Amrica Latina destaca-se neste contexto. Nela, so eleitos atualmente 13 mil governos locais, contra menos de 3 mil no final dos anos 70 (BANCO MUNDIAL, 1997: 112). Pases como Colmbia, Peru e Venezuela aumentaram, em maior ou menor grau, a autonomia dos governos locais. Federaes mais antigas, porm tolhidas em sua liberdade por dcadas de autoritarismo, como o Mxico e a Argentina, reforaram o poder de suas provncias ou estados - no caso mexicano, foi do plano subnacional que, em grande medida, saiu o processo de democratizao recente do pas (cf. RODRGUEZ & WARD, 1995). E o Brasil no ficou atrs, pois reconstruiu sua estrutura federativa por meio do reforo do poder das esferas estaduais e municipais, como mostraremos mais adiante. O fascnio causado pela descentralizao baseia-se no apenas na crise do modelo centralizador e no surgimento de novas realidades, mas tambm na fora poltica adquirida por esse conceito, cujo sinal quase
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sempre positivo. Agregando uma ampla e heterognea coalizo de interesses, o discurso descentralizador teria suas principais qualidades associadas democratizao do Poder pblico e melhora do desempenho governamental. Descentralizao e democratizao do Estado andam juntas no argumento poltico desde pelo menos o livro clssico de Alexis de Tocqueville, A Democracia na Amrica. Processos histricos mais recentes, como a conquista de governos locais pelos comunistas italianos, na dcada de 60, ou o crescimento do municipalismo no Brasil nos anos 80, com seu vis democratizador sendo perceptvel em polticas como o Oramento Participativo, so dois entre vrios dos exemplos que ajudariam a corroborar esse relacionamento virtuoso. O pressuposto que orienta essa concepo o de que a maior proximidade dos governos em relao aos cidados possibilita o aumento da accountability do sistema poltico. De fato, o controle sobre os governantes pode ser facilitado pela descentralizao, j que com ela h maior probabilidade de disseminao das informaes, de criao de canais de debates e mesmo de se instituir mecanismos mais efetivos de fiscalizao governamental, para citar trs dos elementos bsicos do processo de responsabilizao democrtica do Estado (PRZEWORSKI, 1998). Formas de democracia semi-direta tambm tm muito mais chances de se realizar no plano local. O aumento da eficincia e da efetividade citado igualmente como outra qualidade intrnseca da descentralizao. Isto porque a centralizao completa das polticas resultaria, tecnicamente, em maior irracionalidade administrativa, e, politicamente, na criao de superagncias monopolistas que dificilmente seriam controlveis, com efeitos no s para a accountability democrtica, como tambm para o desempenho da ao estatal. Inversamente, a descentralizao, ao aproximar os formuladores dos implementadores, e, principalmente, estes dois dos cidados, melhoraria o fluxo de informaes e a possibilidade de avaliao da qualidade da gesto pblica. Nesta mesma linha de raciocnio, supe-se que a uniformizao subjacente ao modelo mais centralizador diminuiria os incentivos inovao, ao passo que a existncia de mltiplos governos seria um estmulo para a busca de novas solues administrativas, pois os governantes locais teriam a necessidade, por conta maior da cobrana da populao, e a possibilidade, por conta da maior autonomia decisria, de encontrar sa152

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das criativas e vinculadas s peculiaridades de cada circunscrio poltica. Esta posio bastante difundida no debate norte-americano e vem ganhando adeptos em outros pases3. Muitos defendem que pode haver, sob certas condies, uma relao de mo dupla entre a democratizao e busca da eficincia no plano local, tal qual argumentam Abrucio e Soares: Por um lado, a participao e a cobrana da populao obrigam os governantes, muito mais prximos, a melhorar seu desempenho administrativo. Por outro, as condies para que os cidados atuem [democraticamente] de forma mais eficaz esto ligadas qualidade da gesto pblica, responsvel pela informao e pela adequao dos instrumentos de controle (ABRUCIO & SOARES, 2001: 28). A descentralizao, no entanto, no tem qualidades intrnsecas e tampouco est isenta de aspectos negativos. A fora poltica deste discurso e muitos resultados satisfatrios que da se originaram nublam os problemas que se colocam, em muitas ocasies, para a implantao de um processo descentralizador. H cinco questes fundamentais que devem ser equacionadas em qualquer modelo de descentralizao: a constituio de um slido pacto nacional, o ataque s desigualdades regionais, a criao de um ambiente contrrio competio predatria entre os entes governamentais, a montagem de boas estruturas administrativas no plano subnacional e a democratizao dos governos locais. A primeira se refere relao dos governos locais com a nao. Uma fragmentao excessiva pode levar guerra civil, desorganizao econmica ou secesso. claro que esta ltima pode ser at desejvel em certas circunstancias, nas quais grupos tnicos foram sufocados pelo Governo Central e/ou por uma etnia dominante. No obstante, o fortalecimento de uma srie de nacionalismos desde a segunda metade da dcada de 80 tem grandes chances de produzir pases com frgeis condies de sobrevivncia - e, neste caso, os vetores da globalizao assimtrica na qual vivemos tendem a ser implacveis, favorecendo os que mantiveram mais territrio e populao. Talvez tenhamos, na dcada que ora se desenvolve ou no mais tardar na prxima, que refletir novamente sobre
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Nos EUA, um dos maiores best sellers da dcada de 90 foi o livro Reinventando o Governo, que analisa uma srie de exemplos de experincias bem sucedidas no plano subnacional, os quais so classificados como verdadeiros laboratrios de gesto pblica (OSBORNE & GAEBLER, 1994). Esta linha argumentativa, entretanto, bem mais antiga nas literaturas de Cincia Poltica e Economia produzida nos Estados Unidos, bem como no debate poltico.

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formas de organizao poltica do espao que respondam s demandas econmicas e geopolticas de centralizao, mas acentuando necessariamente o carter democratizador desse processo. Supondo que um pas resolva seus dilemas bsicos de ordem e haja um sentimento nacional razoavelmente consolidado, preciso evitar o crescimento das desigualdades entre as regies. Algumas experincias recentes de descentralizao no foram acompanhadas pela criao de polticas redistributivas - ou ao menos compensatrias - para as localidades mais pobres ou carentes de infra-estrutura, o que contribuiu para acentuar as diferena socioeconmicas. Nestes casos, a descentralizao torna-se, na precisa definio de Remy PrudHomme, na me da segregao (PRUDHOMME, 1995), uma vez que as disparidades entre as partes prejudicam o desenvolvimento de muitas delas e, ao fim e ao cabo, do prprio conjunto, pois h uma piora do desempenho econmico global, um aumento do conflito distributivo e, no extremo, a luta poltica assume propores preocupantes ordem nacional. Os impactos desse processo negativo so ainda maiores em grandes naes marcadas pela desigualdade regional, como a ndia, o Brasil e a Rssia. Para solucionar este problema, faz-se necessria a atuao coordenadora do Governo Central, sem a qual no possvel uma descentralizao efetiva e justa. O acirramento dos conflitos entre os nveis de governo outra questo que pode prejudicar a descentralizao. Em razo de o processo desconcentrador de poder ser normalmente recente, dois fenmenos aparecem com freqncia. Em uma ponta, muitos Governos Centrais no tm conseguido lidar com a nova realidade e querem evitar a perda de autoridade e competncias, criando incertezas quanto aos passos seguintes do processo e mesmo em relao manuteno dos que j foram dados, tal qual ocorreu na Inglaterra nos tempos de Thatcher; noutra ponta, a ausncia de experincia anterior de autogoverno e o enfraquecimento do Poder Nacional tm gerado, em certos casos, estmulos irresponsabilidade fiscal das unidades subnacionais, como na Argentina, ou a uma disputa tributria predatria, como na guerra fiscal brasileira4. O fato que a fragilidade dos instrumentos de cooperao e coordenao entre as esferas de poder constitui um grande obstculo ao sucesso da descentralizao.
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Para uma viso geral do processo de descentralizao, tratando sobretudo das resistncias a ele e a manifestao de comportamentos fiscais irresponsveis por parte dos governos subnacionais, ver BURKI, PERRY & DILLINGER, 1999.

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necessrio, tambm, desenvolver as capacidades administrativas e financeiras dos entes subnacionais para que a descentralizao ajude a melhorar o desempenho da gesto pblica. Os possveis ganhos de eficincia resultantes da desconcentrao das atribuies no so alcanados caso faltem recursos suficientes s administraes locais, ou se estas deixarem de exercer sua autoridade tributria. O repasse das funes antes centralizadas s alcana plenamente seus objetivos quando acoplado existncia ou montagem gradativa de boas estruturas gerenciais nos nveis inferiores. Obviamente que a grande concentrao de tarefas nas mos do Governo Central prejudicial eficincia, porm, a manuteno de padres arcaicos de governana no plano local, alm de reduzir a efetividade da ao estatal, desmoraliza a descentralizao, podendo at incentivar propostas demaggicas de (re)centralizao e paternalismo. Logo, a modernizao administrativa dos governos subnacionais condio sine qua non de um ciclo virtuoso descentralizador. A relao entre descentralizao e democracia no linear. Ela depende das condies sociais, econmicas e polticas existentes em determinado pas e tempo histrico. Trata-se, em suma, de uma construo poltico-institucional. neste sentido que, analisando a associao entre democratizao e descentralizao, Marta Arretche argumenta: A concretizao dos ideais democrticos depende menos da escala ou nvel de governo encarregado da gesto das polticas e mais da natureza das instituies que, em cada nvel de governo, devem processar as decises (ARRETCHE, 1996: 45). Em diversos momentos da histria, formas oligrquicas predominaram no plano local. Exemplos: o Brasil da Primeira Repblica, o Sul dos Estados Unidos na primeira metade do sculo XX - realidade to bem descrita por V.O.Key Jr. (1949) -, os governos subnacionais mexicanos durante o domnio do PRI e, at hoje, a administrao das Provncias mais pobres e suas municipalidades na Argentina. A lista bem mais extensa, mas ficamos por aqui. Ora, isto quer dizer que existe uma outra relao linear, agora entre descentralizao e oligarquia? Esta ilao to falsa quanto a primeira. Basta observar a progressiva democratizao de governos subnacionais em vrias partes do mundo: em pases federativos (como a Alemanha, os EUA, o Canad) em Estados Unitrios (Itlia e Espanha), alm dos grandes avanos ocorridos em naes em desenvolvimento, como o Brasil e a ndia. A continuidade desse processo vincula155

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se construo de certas condies institucionais, culturais e socioeconmicas. Para responder a estas cinco questes, preciso adotar trs pressupostos gerais que balizam qualquer processo de descentralizao: 1) A opo no deve ser centralizao ou descentralizao. O segredo do sucesso est no relacionamento entre elas. Num extenso e detalhado trabalho que envolveu o estudo das relaes intergovernamentais de todos os pases da OCDE, a ento presidente dessa organizao, Alice Rivlin, concluiu que: H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OCDE, 1997: 13). 2) A descentralizao envolve um projeto nacional e vrios processos ou rodadas de negociao. Em relao ao primeiro aspecto, cabe ressaltar que no basta criticar os problemas do antigo modelo centralizador; fundamental estabelecer uma estratgia nacional que oriente, minimamente, o processo descentralizador (FIORI, 1995). Assim sendo, as lideranas polticas e administrativas de todo o pas precisam ter em mente o sentido geral da descentralizao. No entanto, este projeto geral rediscutido e repensado ao longo do tempo. Ademais, a desconcentrao de funes ocorre em diversas reas, s vezes muito distintas entre si, por conta da peculiaridade de cada poltica pblica. por esta razo que concordamos com o argumento de Maria Hermnia Tavares de Almeida: a descentralizao um processo composto por vrias rodadas (ALMEIDA, 2000: 7), muito embora o histrico especfico das polticas afeta seu destino posterior. Qualquer avaliao da descentralizao em um determinado pas, portanto, deve analisar o projeto nacional e os processos descentralizadores, bem como a relao entre eles. 3) A descentralizao exige a construo de capacidades polticoinstitucionais tanto do Poder Central como dos governos subnacionais. Ambos devem ser preparar especificamente para este processo. O Governo Central deve habilitar-se para o repasse de funes e para a coordenao das aes mais gerais, atuando em prol do equilbrio entre as regies, fornecendo auxlio tcnico e financeiro aos nveis inferiores e avaliando as polticas de cunho nacional. Os entes subnacionais, por sua vez, precisam aprimorar sua estrutura administrativa e seus mecanismos
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de accountability democrtica. Uma competncia comum essencial: todas as esferas de poder devem desenvolver instrumentos e mesmo uma cultura poltica vinculados s relaes intergovernamentais, em particular no caso do Governo Central, em razo de seu papel necessariamente coordenador. O caso brasileiro enfrenta todo este universo de questes atinentes descentralizao. S que h uma particularidade: o Brasil uma Federao, caracterstica que d um molde especial ao processo descentralizador.

II - FEDERAO E DESCENTRALIZAO: O SIGNIFICADO DESSA RELAO


As formas de organizao territorial do poder podem ser divididas em quatro tipos: a Associao de Estados, a Confederao, a Federao e o Estado Unitrio. Alguns pases tm adotado caractersticas de mais de um modelo, seja porque a era da descentralizao trouxe mais preocupaes federativas a naes unitrias, seja porque a temtica dos blocos regionais impulsionou experincias com inspirao confederativa, como a Unio Europia, ou que procuram constituir alianas econmicas, como as unies aduaneiras e reas de livre comrcio. De qualquer modo, h sim diferenas entre tais categorias, que dizem respeito, em especial, maior ou menor concentrao/disperso de poder e soberania entre os entes, fazendo com que haja organizaes territoriais do poder mais centrfugas ou mais centrpetas. O quadro abaixo configura esta classificao:

Resumidamente, podemos diferenciar cada uma dessas formas de organizao poltico-territorial do poder5. A Associao de Estados estabelece uma parceria voluntria entre naes que no perdem sua soberania original e constituem uma cooperao com fins culturais, polticos e/ou econmicos, sem que isto implique um maior compromisso de compartilhamento de poder ou centralizao decisria. Portanto, so membros que no abdicam de sua condio de pas e, enquanto tais, podem
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Essa conceituao baseia-se em ABRUCIO, 2000.

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sair dessa organizao a qualquer momento. Ademais, a Associao entre Estados pode ocorrer entre Estados nacionais que no tenham contiguidade territorial, uma vez que os objetivos podem ser de cooperao econmica ou de intercmbio cultural - tal como ocorre no Commonwealth. A Confederao, por sua vez, a juno de unidades independentes, que podem ser Estados nacionais ou no - o incio da histria dos Estados Unidos representa esta segunda possibilidade. Busca-se um maior compromisso pelo compartilhamento do poder do que na Associao entre Estados, mas se evita a criao de um Governo Central. Diferentemente da Associao entre Estados, a Confederao pressupe sempre uma contiguidade territorial. O que motiva a criao do modelo confederativo a existncia de problemas e necessidades comuns em uma mesma rea territorial. Para tanto, os participantes desse acordo estabelecem polticas integradas. Contudo, ao contrrio da Federao, no constitudo um Governo Central, embora possa at existir uma estrutura que funcione como plo aglutinador da Confederao, porm sem um estatuto de legitimidade por si s. Mais do que isso, h uma superioridade do arcabouo constitucional de cada um dos membros sobre o conjunto de regras que orienta essa unio. por esta razo que as principais decises vlidas para todos os integrantes precisam da aprovao unnime deles ou, ento, certas decises no so vinculantes a todos os participantes - a questo da moeda comum na Unio Europia tipicamente uma questo confederativa. O modelo confederativo foi o inicialmente praticado nos Estados Unidos aps a independncia, em 1776. Pode-se dizer que hoje a Unio Europia o que h de mais prximo de uma Confederao6. Observando a histria das experincias confederativas, percebe-se uma a baixa capacidade de sobrevivncia dessa forma de organizao poltico-territorial do poder. Nos EUA, durou pouco mais de dez anos, enquanto o caso recente da Comunidade dos Estados Independentes (CEI), composta pelas partes daquilo que fora a Unio Sovitica, redundou em maior diviso
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A experincia da Unio Europia tem caractersticas mais prximas da Confederao, porm alguns de seus membros e idelogos defendem uma maior federalizao de sua estrutura. Propostas como o fortalecimento do Parlamento Europeu, do Direito Comunitrio e do Banco Central Europeu, retirando grande parcela do poder macroeconmico dos Estados nacionais, caminham numa linha mais federativa. Contudo, a capacidade de pases pertencentes essa unio de no compartilhar de todas as regras do ordenamento comum, como o Reino Unido repetidamente tem feito, e a ausncia de polticas externa e de segurana para todo o bloco constituem enormes obstculos federalizao da Unio Europia.

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entre estes povos, levando os analistas a afirmar que a sada para essa regio era manter a Federao Russa e esta fazer Associaes com os demais Estados nacionais (SEROKA, 1994)7. Como ponto mais centrpeto da escala exposta acima, temos o Estado Unitrio, onde a soberania est toda concentrada no Governo Central e , por tal motivo, una e indivisvel. O poder dos entes subnacionais deriva da ao voluntria da esfera nacional, que delega funes e graus de autoridade. Todavia, h variaes cada vez maiores na forma como esta organizao territorial se estrutura, sobretudo por conta dos efeitos da era da descentralizao. Pases de tradio centralizadora como a Frana e a Inglaterra, tal qual mostrado anteriormente, modificaram bastante sua distribuio espacial do poder poltico nos ltimos vinte anos. Mesmo com tais mudanas, um aspecto diferencia claramente o Estado unitrio das formas confederativas ou federativas: a distribuio de poder obedece a uma hierarquia e a uma assimetria entre o Governo Central e as unidades subnacionais. Exemplo: no Reino Unido, o primeiro-ministro trabalhista, Tony Blair, cumpriu sua promessa de campanha e criou um Parlamento regional na Esccia. Houve presses do plano local, mas a deciso veio do mbito nacional. Mais importante: a continuidade desse processo de desconcentrao de poder vai depender da aprovao em instncias do nvel central, sobretudo o Parlamento, o qual formado exclusivamente por representantes que, embora eleitos em distritos, tm um mandato nacional, no vinculado proteo dos direitos de tal ou qual regio. este o limite da descentralizao nos Estados unitrios: o poderio dos governos subnacionais inferior constitucionalmente ao do Governo Nacional. A ausncia de estruturas capazes de defender especificamente os interesses regionais corrobora isto. No h porque construir uma enge7

Trs fatores explicam o fracasso do modelo confederativo. O primeiro a pouca efetividade dos mecanismos que arbitram os conflitos numa Confederao, dado que o poder vinculante das decises mais tnue. Alm disso, o processo decisrio bastante intrincado, j que o poder de veto de apenas um membro muito amplo, e o custo desse veto baixssimo para o ente individual, ao passo que o preo pela unanimidade normalmente bastante alto. E, por fim, o maior problema do modelo confederativo refere-se proteo diante de inimigos externos ou mesmo de guerras internas. A Unio Europia no tem at hoje uma poltica de defesa comum e por isso depende dos Estados Unidos - que resguardam suas aes no biombo da OTAN. A importncia da questo da segurana pode ser constatada pelo lugar estratgico e pela quantidade de espao que ocupou em O Federalista: do segundo ao dcimo artigo, parte que d incio e prepara o terreno para o restante da argumentao. Foi essa fragilidade do modelo confederativo que convenceu figuras histricas fundamentais para a independncia, como George Washington e Benjamin Franklin, a ficarem do lado dos founding fathers norte-americanos na defesa do ideal federativo na Conveno de 1787.

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nharia institucional para defender as unidades subnacionais se elas no so reconhecidas como portadoras de direitos originrios que devem ser defendidos. Em suma, no so soberanas e a soberania nacional fruto de um contrato entre todos os indivduos da nao, e no de um acordo entre entes territoriais8. O Estado Federal uma forma inovadora de se lidar com a organizao poltico territorial do poder, na qual h um compartilhamento matricial da soberania, e no piramidal, mantendo-se a estrutura nacional (ELAZAR, 1987: 37). Hoje h vinte e duas naes que adotam formalmente o sistema federativo, afora outras, como a Espanha e a frica do Sul, que embora no tenham constitucionalmente este status, na prtica funcionam cada vez mais enquanto tais (WATTS, 1999: 10). Alm destas, muitas outras naes vm adotando instrumentos federativos para resolver seus problemas intergovernamentais. Mesmo tendo um pouco mais de 10% dos pases utilizando esse modelo de organizao poltico territorial, o fato que a importncia geopoltica, econmica e cultural dos que adotam a forma federal evidente, em todos os cantos do mundo, dos EUA Rssia, da ndia Alemanha, do Canad Nigria, da Sua Argentina, do Mxico ao Brasil, para ficar nos casos mais relevantes. O entendimento da especificidade do federalismo passa pela anlise de sua natureza, de seu significado e de sua dinmica. Primeiramente, toda Federao deriva de uma situao federalista (BURGESS, 1993). Duas condies conformam este cenrio. Uma a existncia de heterogeneidades que dividem uma determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico, lingstico, socioeconmico (desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no processo de formao das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um pas deste tipo no constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional man8

O caso italiano interessante pois, alm de ter aumentado fortemente o poder dos entes locais desde pelo menos a dcada de 70, define em sua Constituio promulgada no ps Guerra (1948) uma srie de instncias de defesa do interesse das unidades subnacionais. Um exemplo disto o Senado, composto por 315 parlamentares eleitos pelas Regies - afora os senadores vitalcios, que so designados pelo presidente, e os ex-presidentes. Outro a eleio para presidente, na qual participam, alm dos membros do Parlamento, delegados das Regies do pas. Apesar da existncia destes mecanismos de representao regional, a autoridade nacional reconhecida constitucionalmente como superior, ao passo que os governos subnacionais, segundo a lei, participam por uma via concorrente e secundria do exerccio da atividade governamental (Cf. SPREAFICO, 1992: 372).

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ter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de fragmentao9. Outra condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial num pas marcado por heterogeneidades. Trata-se do princpio filosfico da Federao, na definio de Burgess: O gnio da Federao est em sua infinita capacidade de acomodar a competio e o conflito em torno de diversidades que tm relevncia poltica dentro de um Estado. Tolerncia, respeito, compromisso, barganha e reconhecimento mtuos so suas palavras-chave, e unio combinada com autonomia sua marca autntica (BURGESS, 1993: 7). As coexistncia destas duas condies essencial para se montar um pacto federativo. Mas, o que uma Federao? Segundo Daniel Elazar, O termo federal derivado do latim foedus, o qual (...) significa pacto. Em essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles (ELAZAR, 1987: 5). Em outras palavras, a Federao um pacto entre unidades territoriais que escolhem estabelecer uma parceria, conformando uma nao, sem que a soberania seja concentrada num s ente, como no Estado Unitrio, ou ento em cada uma das partes, como na Associao entre Estados e mesmo nas Confederaes. A especificidade do Estado Federal, em termos de distribuio territorial do poder, o compartilhamento da soberania entre o Governo Central - chamado de Unio ou Governo Federal - e os governos subnacionais. O princpio da soberania compartilhada deve garantir a autonomia dos governos e a interdependncia entre eles. Trata-se da frmula classicamente enunciada por Daniel Elazar: self-rule plus shared rule. Quanto ao primeiro aspecto, importante ressaltar que os nveis intermedirios e
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Exemplos de heterogeneidade so os mais variados: o Canad (heterogeneidades lingsticas), a ndia (diversidades tnicas, lingsticas e socioeconmicas), Brasil e Argentina (diferenas econmicas regionais e entre as elites polticas locais), para ficar em alguns casos. Ademais, todo pas grande tem a questo federalista batendo sua porta - Estados Unidos, Canad, Brasil, ndia, Indonsia, Paquisto, Austrlia, Rssia e mesmo a China, que embora no seja (ainda) uma Federao, contm uma diversidade de situaes sociais misturada com a complexidade geogrfica, o que cria um ambiente marcado por heterogeneidades explosivas.

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locais detm a capacidade de autogoverno como em qualquer processo de descentralizao, com grande raio de poder nos terrenos poltico, legal, administrativo e financeiro, mas sua fora poltica vai alm disso. A peculiaridade da Federao reside exatamente na existncia de direitos originrios pertencentes aos pactuantes subnacionais - sejam estados, provncias, cantes ou at municpios, como no Brasil. Tais direitos no podem ser arbitrariamente retirados pela Unio e so, alm do mais, garantidos por uma Constituio escrita, o principal contrato fiador do pacto poltico-territorial. Ressalte-se que o Poder Nacional deriva de um acordo entre as partes, ao invs de constitui-las. Assim, a descentralizao em Estados Unitrios pode at repassar um efetivo poder poltico, mas este processo sempre provm do Centro e no institui direitos de soberania aos entes subnacionais. Os governos subnacionais tambm tm instrumentos polticos para defender seus interesses e direitos originrios, quais sejam, a existncia de Cortes constitucionais, que garantem a integridade contratual do pacto originrio; uma Segunda Casa Legislativa representante dos interesses regionais (Senado ou correlato); a representao desproporcional dos estados/provncias menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na Cmara baixa; e o grande poder de limitar mudanas na Constituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que exige maiorias qualificadas, e em muitos casos se faz necessria a aprovao dos Legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da Federao no podem ser emendados em hiptese alguma. Sobre este ltimo ponto, interessante notar que no Brasil o federalismo considerado clusula ptrea (artigo 60, pargrafo 4), isto , no pode ser objeto de Emenda constitucional, o que igualmente acontece na Alemanha, uma vez que o artigo 79, alnea 3 da Lei Fundamental torna a Federao um princpio inatingvel e inaltervel. Nos EUA, o contrato federativo representado pela Constituio cria uma estrutura na qual os estados e a Unio so indestrutveis. Como bem constatou Alfred Stepan, toda Federao restringe o poder da maioria (demos constraining), consubstanciado na esfera nacional. Porm, o federalismo precisa igualmente responder questo da interdependncia entre os nveis de governo. A exacerbao de tendncias centrfugas, da competio entre os entes e do repasse de custos do plano local ao nacional so formas que devem ser atacadas em qualquer experincia federativa, sob o risco de se enfraquecer a unidade poltico162

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territorial ou de torn-la ineficaz para resolver a tragdia dos comuns tpica do federalismo, vinculada a problemas de heterogeneidade. O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabelea uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependncia entre eles. A busca da interdependncia uma tarefa que enfrenta pelo menos cinco desafios: o carter matricial das Federaes, a dupla cidadania presente no federalismo democrtico, o pluralismo intrnseco a essa forma de organizao poltico-territorial do poder, a necessidade dos checks and balances entre os nveis de governo e o problema da coordenao federativa. Em primeiro lugar, a interdependncia federativa no pode ser alcanada pela mera ao impositiva e piramidal de um Governo Central, tal qual num Estado Unitrio, pois uma Federao supe uma estrutura mais matricial, sustentada por uma soberania compartilhada - alis, como dito antes, por isso que no federalismo h Unio (ou o Governo Federal) e no Governo Central. claro que as esferas superiores de poder estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos legais, seja por conta do auxlio e financiamento s outras unidades governamentais. O Governo Federal tem prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo, e os governos intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias locais ou comunais. S que a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade entre os entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e sua capacidade poltica de proteger-se. Em poucas palavras, processos de barganha afetam decisivamente as relaes verticais num sistema federal. Em segundo lugar, a populao de uma democracia federativa possui uma dupla cidadania: a individual e a territorial, cada qual representada por mecanismos polticos distintos. Vale ressalvar que, citando novamente Stepan, em uma Federao democrtica os cidados deve ter identidades polticas duplas, mas complementares (STEPAN, 1999: 202). Criar uma relao de complementaridade entre os interesses e direitos locais e a perspectiva nacional outro desafio que todo Estado Federal deve enfrentar. As Federaes, ademais, so marcadas intrinsecamente pela diversidade e pelo conflito. A obteno de padres de interdependncia no pode ser resultado da eliminao do pluralismo que subjacente ao modelo federativo. De modo que as parcerias intergovernamentais no podem
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ser frutos do domnio de uma instncia contra a autonomia de outra ou das demais. Destacam-se aqui o respeito mtuo e, novamente, o papel da barganha nas relaes entre os nveis de governo. Desde a inveno do federalismo moderno nos Estados Unidos, esta forma de organizao poltico-territorial do poder pressupe a existncia de controles mtuos entre os nveis de governo - trata-se de um dos checks and balances da democracia madisoniana. O objetivo deste mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais. Assim sendo, a busca da interdependncia numa Federao democrtica tem de ser feita conjuntamente com o controle mtuo. O desenvolvimento recente dos Estados modernos levou ao crescimento do papel dos Governos Centrais, especialmente no que se refere expanso das polticas sociais. No caso dos sistemas federais, onde vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision making, ou seja, de compartilhamento de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o problema da coordenao das aes de nveis de governo autnomos, aspecto chave para entender a produo de polticas pblicas numa estrutura federativa contempornea. Em seu trabalho sobre os Estados de Bem Estar Social em pases unitrios e federativos, Paul Pierson (1995) revela que no federalismo as aes governamentais so divididas entre unidades polticas autnomas, as quais, porm, tm cada vez mais interconexo, por conta da nacionalizao dos programas e mesmo da fragilidade financeira ou administrativa de governos locais e/ou regies. O dilema do shared decision making surge porque preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por natureza, s entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a montagem dos Welfare States nos pases federativos bem mais complexa, envolvendo jogos de cooperao e competio, acordos, vetos e decises conjuntas entre os nveis de governo. O desafio posto por esta questo foi bem resumido por Pierson: No federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de forma freqente, modestamente coordenadas (PIERSON, 1995: 451). Para garantir a coordenao entre os nveis de governo, as Federaes devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperao e competio
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existentes. Antes que um mal entendido se estabelea, partimos da premissa, j enunciada anteriormente, de que o federalismo intrinsecamente conflitivo. Concordamos, neste sentido, com Deil Wright, segundo o qual o conflito no um estado patolgico de uma estrutura federal; mais do que isso, o autor ressalta que a cooperao e a competio no so plos opostos de uma escala, j que a presena do primeiro no significa a ausncia do segundo, e vice-versa (WRIGHT, 1997: 27). Seguindo esta linha argumentativa, Paul Pierson assim define o funcionamento das relaes intergovernamentais no federalismo: Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao (PIERSON, 1995: 458). Da toda Federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No caso da primeira, no se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos. O modus operandi cooperativo fundamental para otimizar a utilizao de recursos comuns, como nas questes ambientais ou problemas de ao coletiva que cobrem mais de uma jurisdio (caso dos transportes metropolitanos); para auxiliar governos menos capacitados ou mais pobres a realizarem determinadas tarefas; para integrar melhor o conjunto de polticas pblicas compartilhadas, evitando o jogo de empurra entre os entes - como no episdio da dengue, quando Unio, estados e municpios procuravam definir o(s) outro(s) como culpado(s) em relao a esta questo. Ainda pea-chave no ataque a comportamentos financeiros predatrios, que repassam custos de um ente nao, como tambm na distribuio de informao sobre as frmulas administrativas bem sucedidas, incentivando o associativismo intergovernamental10. No se pode esquecer, tambm, que o modelo cooperativo contribui para elevar a esperana quanto simetria entre os entes territoriais, fator fundamental para o equilbrio de uma Federao. No entanto, frmulas cooperativas mal dosadas trazem problemas. Isto ocorre quando a coope10

Neste aspecto, cabe lembrar a experincia dos EUA. O crescimento da interveno estatal impulsionado pela Era Roosevelt aconteceu num momento em que as mquinas locais estavam infestadas de clientelismo e corrupo e careciam de capacidades institucionais para realizar a contento polticas pblicas mais amplas. Em tal contexto, as associaes horizontais entre os nveis de governos tiveram um papel essencial na transformao do federalismo norte-americano, repassando informaes sobre como alguns governos subnacionais tinham modificado sua antiga estrutura (ZIMMERMAN, 1996).

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rao confunde-se com a verticalizao, resultando mais em subordinao do que em parceria, como muitas vezes j aconteceu na realidade latino-americana, de forte tradio centralizadora. tambm perigosa a montagem daquilo que Fritz Scharpf (1988) denomina joint decision trap (armadilha da deciso conjunta), bastante visvel no caso alemo, mas que se repete igualmente em outras experincias. Nesta estrutura, todas as decises so o mximo possvel compartilhadas e dependem da anuncia de praticamente todos os atores federativos. Sem desmerecer os ganhos de racionalidade administrativa, tende-se uniformizao das polticas, processo que pode diminuir o mpeto inovador dos nveis de governo, enfraquecer os checks and balances intergovernamentais e dificultar a responsabilizao da administrao pblica. As Federaes requerem determinadas formas de competio entre os nveis de governo. Primeiro, por conta da importncia dos controles mtuos como instrumento contra a dominncia (ou tirania, nos termos de Madison) de um nvel de governo sobre os demais. Alm disso, a competio federativa pode favorecer a busca pela inovao e melhor desempenho das gestes locais, j que os eleitores podem comparar a performance dos vrios governantes, uma das vantagens de se ter uma multiplicidade de governos. A concorrncia e a independncia dos nveis de governo, por fim, tendem a evitar os excessos contidos na armadilha da deciso conjunta, bem como o paternalismo e o parasitismo causados por certa dependncia em relao s esferas superiores de poder. H uma srie de problemas advindos de competies desmedidas. O primeiro se refere ao excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade entre as partes, ponto fulcral do equilbrio federativo. Quanto mais heterogneo um pas, em termos socioculturais ou socioeconmicos, mais complicada a adoo nica e exclusiva da viso competitiva do federalismo. Pases como a ndia, o Brasil ou a Rssia devem por sua natureza evitar uma disputa desregrada entre os entes. A competio em prol da inovao tambm pode ter efeitos negativos, mais particularmente no terreno das polticas sociais, como demonstrou o livro de Paul Peterson (The Price of Federalism,1995) sobre a experincia recente dos governos estaduais norte-americanos. O autor percebeu o fortalecimento de uma viso acerca do federalismo: a de que os cidados votam com os ps11, ou seja, podem escolher o lugar que
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Esta viso foi formulada originalmente por Charles Tiebout (1956).

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otimize melhor a relao entre carga tributria e polticas pblicas. Diante disso, os estados ficaram entre duas opes: ou forneciam um cardpio amplo de proteo social, tendo como efeito um Welfare magnets, isto , mais pessoas, sobretudo as mais pobres, iriam morar nestes lugares, aumentando os gastos pblicos e, em tese, diminuindo a competitividade econmica daquele lugar; ou, ao contrrio, os governadores deveriam constituir uma estrutura mnima de prestao de servios pblicos e baixar os impostos, reduzindo com isso a afluncia dos mais pobres quela regio e, novamente em tese, elevando a competitividade econmica e a oferta de emprego do ente federativo que optasse por esta via - o que Peterson denomina race to the bottom. Entre o efeito de Welfare magnets e o race to the bottom, muitos governadores nos EUA esto escolhendo a segunda opo, de modo que o aumento da competio vem acompanhado da reduo de polticas de combate desigualdade. Em suma, o modelo competitivo levado ao extremo piora a questo redistributiva. O federalismo puramente competitivo vem estimulando, ainda, a guerra fiscal entre os nveis de governo. Trata-se de um leilo que exige mais e mais isenes s empresas, em que cada governo subnacional procura oferecer mais do que o outro, geralmente sem se preocupar com a forma de custear este processo. Ao fim e ao cabo, a resoluo financeira desta questo toma rumos predatrios, seja acumulando dvidas para as prximas geraes, seja repassando tais custos ao nvel federal e, por tabela, nao como um todo. A diminuio da solidariedade entre os entes federativos, a menor preocupao com a eqidade e a realizao de disputas predatrias so defeitos de certos comportamentos competitivos no federalismo. Os laos que unem os pactuantes afrouxam-se, colocando a autonomia individual - especialmente a dos mais fortes - contra a interdependncia. O desafio encontrar caminhos que permitam a melhor adequao entre competio e cooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. Recorrendo mais uma vez argumentao precisa de Daniel Elazar: (...) todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio, e entre o governo central e seus componentes (ELAZAR, 1993: 193 - grifo meu). A coordenao federativa, por fim, depende muito do papel dos nveis superiores de governo frente descentralizao, especialmente da ao do Governo Federal. Por um lado, porque em vrios pases os
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governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a desconcentrao de atribuies. Por outro, porque a Unio e outras instncias federativas precisam arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas. Parafraseando o conceito elaborado por Flvio Rezende para analisar reformas administrativas12, pode-se dizer que a descentralizao numa Federao pode padecer de falhas seqenciais. Ou seja, se no houver aes coordenadoras, particularmente da Unio mas tambm dos estados, o processo descentralizador tende a ter piores resultados na prestao dos servios pblicos. O ponto essencial desta questo que o Governo Federal precisa reforar seu papel coordenador ante estas falhas seqenciais, porm no pode faz-lo contra os princpios bsicos do federalismo, como a autonomia e os direitos originrios dos governos subnacionais, a barganha e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os controles mtuos. A resposta para este dilema, em sntese, est na criao de redes federativas, e no de hierarquias centralizadoras. A partir da definio histrico-conceitual de descentralizao e de federalismo, faremos a seguir a anlise do caso brasileiro. Sabendo que no h um modelo nico de relaes intergovernamentais, pois as Federaes so bastante elsticas (ELAZAR, 1987: 11), tentaremos entender a singularidade do Brasil. Mais especificamente, aps uma discusso das trajetrias de nossa estrutura federativa, o objetivo primordial mostrar como o Governo Federal, na Era FHC, lidou com a questo da coordenao entre os nveis de governo, tendo em conta, principalmente, o tema da descentralizao.

III - A TRAJETRIA DA FEDERAO BRASILEIRA: DA FUNDAO AO OCASO DO REGIME MILITAR


Tivemos Unio antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes (Rui Barbosa) O objetivo desta seo analisar brevemente a evoluo do federalismo brasileiro at o golpe de 1964, procurando traar seus caminhos bsicos. Para tanto, partimos da seguinte hiptese: h dois momentos importantes
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Conforme REZENDE, 2002.

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para a estruturao da nossa estrutura federativa at a recente democratizao do pas, o da formao inicial (1) e o da criao e evoluo do chamado Estado varguista (2). Cada um destes episdios estabeleceu aspectos que influenciam os passos das trajetrias posteriores - ou seja, uma relao de path dependence (PIERSON, 2000). A questo federativa teve um papel fundamental na formao do Estado brasileiro. Antes mesmo de o pas tornar-se uma Federao, o conflito entre o Poder Central e as elites regionais tinha sido um dos pontos cruciais na definio dos parmetros da construo nacional. Mesmo tendo alcanado um inegvel sucesso em sua conquista ultramarina, a colonizao portuguesa no logrou criar uma centralizao poltico-administrativa capaz de aglutinar e ordenar a ao dos grupos privados instalados ao longo do territrio brasileiro (CARVALHO, 1993:54). O poder pblico era, no mais das vezes, o domnio das oligarquias locais, poucas vezes atingidas por medidas centralizadoras e autoritrias da Metrpole, predominando o modus operandi localista. Nascia aqui um dos ingredientes da situao federalista brasileiro: o sentimento de autonomia. O outro foi o crescimento da desigualdade entre as regies do pas ao longo da histria. Nossos pais fundadores sabiam da existncia de uma situao federalista no Brasil, mas temiam que ela gerasse desunio - as duas revoltas pernambucanas, em 1817 e 1824, eram o retrato desta possibilidade. Como remdio, optou-se pela via do Estado Unitrio e monrquico. Esse arranjo institucional foi escolhido pela elite central em razo de seu temor quanto a uma possvel repetio aqui da fragmentao territorial ocorrida na Amrica hispnica. Cabe lembrar que havia quatro vice-reinados na Amrica espanhola, dos quais se originaram dezessete pases. Aps as sangrentas lutas do perodo regencial, conformou-se um modelo centralizador que vigorou, firmemente, por quase cinqenta anos13. O paulatino enfraquecimento de Dom Pedro II, a perda do apoio de importantes setores polticos desde o final da Guerra do Paraguai e, como p de cal, a abolio da escravatura, foram fatores que solaparam as bases polticas do Imprio. Alm destes, a insatisfao crescente das elites locais com o excesso de centralizao teve um peso histrico muito
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O longo perodo centralizador no significou o fim da discusso a respeito de nossa organizao poltico-territorial do poder. O clebre debate entre Visconde do Uruguai, defensor da centralizao poltica e da descentralizao administrativa, e Tavares Bastos, entusiasta do modelo norte-americano, teve um impacto enorme, mostrando que a situao federalista ainda se fazia presente (NUNES FERREIRA, 2000).

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grande. Os governantes das provncias eram indicados pela cpula do Poder central, que normalmente no s escolhia pessoas de outras regies como estabeleceu uma alta rotatividade no cargo. Por isso, a luta pelo fim da monarquia respondeu, em grande medida, mais aos anseios por descentralizao de poder do que por uma republicanizao da vida poltica. Deste modo, a repblica brasileira no s nasceu colada a um certo ideal federativo como a ele foi subordinada. A criao da Federao teve sua inspirao no modelo norte-americano, mas sua conformao foi bastante diferente. Primeiro porque no momento de constituio do federalismo brasileiro partiu-se de um Estado Unitrio fortemente centralizado para um modelo descentralizador de poder. A partir desta caracterstica, nossa experincia estaria mais para o modelo do hold together, em que uma unio anterior desconcentra poder, tal qual a construo federativa da ndia, do que para o do come together, a juno entre partes antes separadas que distinguiu o prottipo estadunidense, segundo a terminologia utilizada por Alfred Stepan (1999). neste sentido que Rui Barbosa, ao comparar nossa realidade com a norte-americana, afirmou: No somos uma Federao de povos at ontem separados e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrrio, da Unio que partimos. Na Unio nascemos (apud TORRES, 1961: 22). O caso brasileiro, no entanto, tambm diferencia-se dos modelos de hold together, os quais buscavam descentralizar poder e concomitantemente fortalecer a unidade nacional, como tambm do prottipo norte-americano, porque neste era igualmente essencial a idia hamiltoniana de Unio, isto , da criao de um nova estrutura que assegurasse a associao entre as partes. No nascedouro da Repblica Velha, Os lderes locais lutaram pela Federao para aumentarem seu poderio interno e, sobretudo, para escolher autonomamente o governador de Estado. Como bem percebeu Joo Camilo de Oliveira Torres: Afinal, federalismo entre ns quer dizer apego ao esprito de autonomia; nos Estados Unidos, associao de estados para defesa comum. (...) A federao [brasileira] era o nome, a figura e o rtulo ideolgico para esta aspirao concreta e objetiva: a eleio dos presidentes de provncia (TORRES, 1961: 153). Neste projeto federativo, portanto, s cabia a busca do autogoverno e pouco espao sobrava para a interdependncia. Isto se agravou por conta da forte assimetria e hierarquizao existente entre os estados, com
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So Paulo e Minas Gerais detendo um poder e uma riqueza muitos maiores do que a grande maioria das unidades, o que dificultava o equilbrio horizontal na Federao. Alm disso, as oligarquias dominavam a poltica local na Repblica Velha, enfraquecendo qualquer ideal republicano e democratizador do sistema poltico. O governador de estado tornou-se o centro deste sistema oligrquico, no qual imperava o unipartidarismo, as eleies irregulares, a fragilidade dos governos locais em relao mquina estadual, a ausncia de espao para a oposio, a falta de mecanismos de fiscalizao governamental e uma sociedade basicamente rural e com pouqussima autonomia e capacidade para controlar de fato os governantes (LEAL, 1986; LESSA, 1988; ABRUCIO, 1998). Tratava-se, no Brasil, de um modelo muito distante do republicanismo proposto pelos founding fathers norte-americanos, de modo que a fundao da Federao descolou-se aqui do ideal republicano. O carter centrfugo (1), o federalismo assimtrico e hierrquico (2) e a oligarquizao do sistema poltico no plano subnacional, com o respectivo fortalecimento dos governadores e de suas mquinas estaduais (3), constituem as trs caractersticas bsicas do modelo federativo brasileiro em seu nascedouro. Esta configurao estruturou caminhos que influenciaram o desenvolvimento poltico e econmico posterior. O peso dos caciques regionais, a desigualdade regional e a criao de um modelo poltico refratrio republicanizao nos nveis estadual e municipal so as maiores conseqncias do modo como a Federao foi fundada no Brasil. O iderio da Revoluo de 30 posicionava-se firmemente contra o modelo da poltica dos governadores e do federalismo oligrquico. Suas origens, no tocante temtica poltico-territorial, estavam na nacionalizao do discurso poltico desde os anos 1920, principalmente por parte das Foras Armadas, e na crise da aliana do caf com leite, com o questionamento do predomnio paulista. A partir destas presses, o varguismo anunciava-se como um momento disruptivo e fundador de uma nova ordem federativa brasileira; em resumo, um verdadeiro momento maquiaveliano (POCOCK, 1975). Entretanto, preciso ressaltar que as mudanas foram gradativas, no rompendo de imediato e por completo com as bases iniciais da Federao, alm de sua evoluo no ter ocorrido de maneira linear e completamente coerente. Soma-se a isso a necessidade de se constituir um Estado de compromisso (DRAIBE,
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1985), a partir do qual vrios grupos conviveram no condomnio do poder. O modelo varguista transformou o Estado nacional, em especial as estruturas do Executivo Federal, no articulador de um projeto de desenvolvimento capitalista industrial, sob a gide da ideologia do nacionaldesenvolvimentismo, e no principal organizador das demandas sociais, a partir de um tipo de corporativismo (nas relaes capital/trabalho) e de clientelismo (nas relaes governantes e governados), os quais serviram como instrumentos de uma modernizao conservadora. Conformou-se, por esta via, o processo de state and national building do Brasil moderno. Este modelo estatal perpassou governos e regimes diferentes. Como bem notou Aspsia Camargo, (...) tivemos uma Era de Vargas com Vargas, uma Era de Vargas sem Vargas e, finalmente, uma Era de Vargas contra Vargas, na medida em que a hostilidade do regime de 1964 sua herana populista no os impediu de reeditar estrutura semelhante ao modelo autoritrio que ele havia implantado, com os mesmos objetivos nacional-desenvolvimentistas (CAMARGO, 1993: 309). Como este modelo varguista, alicerce de regimes e perodos distintos e que sobreviveu algo em torno de cinqenta anos, afetou e foi afetado pelo federalismo? H quatro importantes aspectos que devem ser observados na relao entre o varguismo e o federalismo at o golpe de 64: a) a centralizao do poder e a consolidao do Estado nacional (state and national building); b) a nova dinmica regional do poder; c) as mudanas ocorridas no perodo 46-64; d) os padres de relaes intergovernamentais verticais e horizontais que foram construdos. A primeira tendncia importante foi a da centralizao do poder. Pelo lado econmico deste projeto, a ao centralizada no Executivo Federal procurou sustentar o desenvolvimento por instrumentos estatais de fomento e atuao direta no mercado, via empresas pblicas. Pelo lado social, procurou constituir gradativamente uma estrutura de polticas pblicas, na maioria sustentadas e executadas pela Unio. E, por fim, pelo lado administrativo, criou bolses de meritocracia a partir do DASP, os quais, apesar de conviveram com ncleos cartoriais e clientelistas, foram essenciais na modernizao do pas. Estes trs aspectos tiveram relaes conflituosas com os governos subnacionais e suas elites. No que tange interveno econmica, a atuao direta do Governo Federal foi crescendo ao longo do perodo,
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mas teve em alguns casos de ser compatibilizada com as estruturas estaduais, o que gerou uma dificuldade de coordenao federativa que pode ser resumida na seguinte frase: ou se estabeleceu um modelo fragmentado e sem comunicao entre as esferas de governo - como no caso do setor eltrico - ou a Unio, de cima para baixo e geralmente de forma autoritria, montou um modelo vertical e hierrquico de atuao no plano subnacional. No aspecto social, as primeiras polticas de Welfare, com algumas excees, foram no s financiadas pela Unio mas normalmente por ela executadas. Na verdade, a temtica social presente no varguismo do perodo de 30 a 64 esteve mais vinculada ao corporativismo e sua concepo de cidadania regulada do que a um padro orgnico de polticas sociais. Mas na questo poltico-administrativa que houve os maiores problemas. Por um lado, porque certo grau de patrimonialismo permaneceu no plano federal, e, por outro, pois no houve a modernizao da estrutura administrativa dos estados. Utilizando novamente a perspectiva comparada, interessante analisar o processo de centralizao e construo do state and national building nas Federaes brasileira e norte-americana. Nos EUA, o chamado modelo rooseveltiano aumentou o poder do Governo Federal de forma democrtica, consultando e negociando com os outros Poderes (SCHLESINGER, 1958). No caso brasileiro, por sua vez, a centralizao do poder ocorreu em pleno autoritarismo do Estado Novo e, com o fim deste, o perodo 4664 foi marcado pela dificuldade de estabelecer padres mais cooperativos nas relaes intergovernamentais e entre os Poderes. Ainda no que se refere experincia estadunidense, l foram criadas Comisses Nacionais de Reforma das estruturas poltico-administrativas dos estados, que num primeiro momento (dcada de 30) atingiram o Poder Executivo, para mais adiante serem implementadas modificaes no Legislativo (dcada de 50) e no Judicirio (dcada de 70) (BOWMAN & KEARNEY, 1986). No Brasil, ao contrrio, o varguismo no procurou alterar substancialmente o sistema poltico-administrativo subnacional. Em vez disso, a redemocratizao de 45 foi construda em parte sob as bases da estrutura oligrquica dos estados e, noutra parte, com a burocracia federal instituda no Estado Novo assumindo nichos fundamentais do sistema decisrio, em detrimento dos partidos (CAMPELLO DE SOUZA, 1976). O modelo varguista tambm trouxe a questo regional tona. A crtica ao domnio da matriz do caf com leite, em especial hegemonia paulista, foi o que impulsionou a proposio de medidas para, em tese,
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aumentar a igualdade numa Federao fundada sob o signo da hierarquia e assimetria entre os estados e regies. Duas proposies se destacaram neste sentido: a elevao da desproporcionalidade de representao na Cmara Federal, em proveito dos entes mais pobres e estancando o crescimento das cadeiras parlamentares disposio principalmente de So Paulo; e a criao de instrumentos que estabeleceram formas de transferncias de recursos inter-regionais. Na dcada de 50, com a criao da Sudene, o discurso em prol dessas polticas fortaleceu-se mais ainda (COHN, 1976). Um balano dessas medidas destinadas a aumentar a simetria federativa deve ressaltar dois pontos. O primeiro o aumento da multipolaridade da Federao durante a evoluo do Estado varguista, de modo que houve um crescimento do nmero de estados mdios em termos de poder, dando maior equilbrio ao jogo federativo (ABRUCIO, 1998). O segundo ponto, contudo, revela que as polticas de compensao regional, bem como a distoro representativa, no mudaram a extrema concentrao do desenvolvimento capitalista brasileiro na Regio Sudeste e mais especificamente em So Paulo. Ao contrrio, o grande salto econmico verificado da dcada de 50 at o final da de 70 resultou numa das Federaes mais desiguais do mundo. O terceiro aspecto que devemos observar na relao entre o varguismo e o federalismo so as mudanas ocorridas no perodo 46-64. A Constituio de 46 restituiu e ampliou a autonomia e as liberdades dos estados, alm de ter dado um raio de poder indito aos municpios. Estas modificaes no foram realizadas, no entanto, retornando-se ao padro da estrutura federativa da Primeira Repblica. A Segunda Repblica inaugurava um modelo mais equilibrado, j que dava Unio a capacidade que lhe faltara no auge da poltica dos governadores e, ao mesmo tempo, no reduzia os nveis de governo subnacionais a meros agentes administrativos, como tinha acontecido no Estado Novo14. O perodo 46-64 marcado pela convivncia da nacionalizao dos mecanismos de interveno estatal com a manuteno da importncia da poltica subnacional para o sistema de poder. Neste sentido, certo dizer que houve um processo descentralizador na passagem
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interessante notar que a literatura comparada sobre federalismo somente classifica o caso brasileiro como uma Federao a partir da Constituio de 1946, quando so garantidos princpios mais democrticos de convivncia intergovernamental. (Cf. ELAZAR, 1987 e WATTS, 1994).

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do Estado Novo para a Segunda Repblica, mas errado afirmar que isso se fez em detrimento do Governo Federal. Isto mostra que a tradicional classificao de sstoles e distoles, formulada originalmente por Golbery do Couto e Silva, e segundo a qual o Brasil viveria ciclos de centralizao sucedidos por outros de descentralizao e assim por diante, explica muito pouco as mudanas histricas realizadas na dinmica intergovernamental do pas. Compartilho aqui da argumentao exposta por Kugelmas & Sola (1999) a respeito do conceito das sstoles e distoles: A to sedutora metfora [das sstoles e distoles] atribuda ao general Golbery do Couto e Silva e que tem sua origem no pensamento de Vilfredo Pareto excessivamente simplista e pode conduzir a erros. (...) Ficam na sombra alguns aspectos de continuidade nestes processos que so essenciais para a melhor compreenso da evoluo do regime federativo e da oscilao entre centralizao e descentralizao. Se h um movimento pendular, no h simetria neste movimento. Nem o Estado Novo chega a destruir a estrutura federativa, nem a Constituio de 1946 abala o reforo do governo central e sua ampliao de atribuies (KUGELMAS & SOLA: 1999: 64 - grifo meu). O estudo do impacto do modelo varguista no federalismo completa-se com a anlise das relaes intergovernamentais no perodo. Constata-se primeiramente a criao de uma Federao mais multipolarizada no plano horizontal, beneficiada pelas polticas regionais e pela desproporcionalidade congressual, apesar de So Paulo ainda concentrar a maior parte do desenvolvimento econmico. Tal modificao no ser acompanhada de uma transformao radical dos sistemas polticos dos estados menos desenvolvidos, o que criar um jogo federativo de barganha e autoproteo entre as elites dos lugares mais ricos com a dos mais pobres. Em suma, a equao resultante da soma da multipolaridade com a no-republicanizao dos sistemas estaduais gerar, por muitas vezes, uma parceria entre o moderno e o atraso. As relaes entre a Unio e os estados tambm ficaram mais equilibradas, o que levar o Governo Federal a buscar apoios nas elites regionais para a aplicao de seus projetos nacionais, especialmente naquelas vinculadas aos estados mais pobres. Como contrapartida, o Executivo Federal tinha de distribuir verbas e cargos, num processo bastante fragmentado e marcado pela irracionalidade. Em resumo, conviviam o insulamento burocrtico e o clientelismo, s que a capacidade de conjugar as duas
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coisas, com um padro de governabilidade mnimo, foi sendo minada ao longo do tempo (GEDDES, 1994). O modelo varguista no resolveu, em suma, dois dilemas bsicos que marcaram as relaes intergovernamentais: a dificuldade em estabelecer caminhos institucionais capazes de compatibilizar as demandas das elites regionais com uma viso nacional dos problemas do pas e o descompasso entre a modernizao (ainda que incompleta) das estruturas estatais do Governo Federal e a permanncia de padres patrimonialistas em quase todos os estados e municpios. Percebe-se, aqui, a fora de alguns elementos presentes na fundao do federalismo, evidenciando que o varguismo foi um corte sim na estrutura federativa da Primeira Repblica - sobretudo com o crescimento do poder da Unio -, mas no teve capacidade de destruir por completo o antigo modelo, convivendo com ele ou o modificando em parte, conforme o seu sucesso na negociao com as elites regionais. O golpe de 64 refletiu num primeiro momento dois fenmenos antinmicos no que se refere ao federalismo: a fora dos poderes estaduais e a reao dos militares, principais atores nacionais durante o varguismo, contra a antiga ordem constitucional, que para eles reforara demais a descentralizao em detrimento do Governo Federal. Em relao ao primeiro, constata-se que os governadores dos estados mais importantes - So Paulo, Minas Gerais e Guanabara - foram decisivos no apoio derrubada de Goulart, na suposio de as Foras Armadas seriam um Poder Moderador temporrio at a nova eleio Presidncia da Repblica. Essa iluso foi dissipada pela paulatina assuno do poder pelos militares, que foram constituindo um projeto prprio. Um dos expoentes mais fortes do novo regime, o general Golbery do Couto e Silva, tinha inclusive um diagnstico claro dos efeitos do federalismo no perodo anterior: (...) a Constituio de 1946 viria a consagrar os velhos ideais descentralizadores e autonomistas, com drstico cerceamento do poder executivo em face do legislativo e reduo do poder central da Unio, o que acabaria, muitos outros fatores contribuindo largamente, ao mesmo tempo, na quase anomia de 1963-64 (COUTO E SILVA, 1981: 12). Na verdade, os militares localizavam na Federao a maior fonte de provvel oposio ao regime. No por acaso a alterao da estrutura federativa era um objetivo explcito e fundamental da cpula governante. Buscava-se aumentar a capacidade decisria do Executivo Federal e evi176

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tar a articulao oposicionista da elite civil nos estados, especialmente a que pertencesse aos quadros dos partidos do perodo anterior ao golpe de 64. Como bem notou Braslio Sallum Jnior: Dentre os mecanismos que cumpriram o papel de homogeneizar a vontade poltica da camada dirigente, a nova forma de Federao, com estados e municpios menos autnomos em relao Unio, desempenhou o papel mais relevante. Muito mais do que o novo sistema partidrio, apesar da ateno muito maior que esse tem recebido da pesquisa acadmica (SALLUM JNIOR, 1994: 3). A ao dos militares para controlar a Federao tambm foi fruto da consolidao desse grupo como principal ator nacional, em aliana com a tecnoburocracia federal. O projeto deles constituiu uma nova combinao entre o varguismo e o autoritarismo. Como mostrei em outro trabalho: O regime autoritrio tinha como diretriz bsica a maior centralizao do poder poltico e das decises econmicas e administrativas na esfera do Governo Federal, e dentro deste nas mos do presidente da Repblica. Dessa maneira, o regime militar seguia o padro varguista de organizao do poder, caracterizado pela hipertrofia do Poder Executivo Federal e pelo fortalecimento da Presidncia da Repblica como o centro poltico do sistema, acentuando mais o seu carter autoritrio (ABRUCIO, 1998: 63). Este projeto fica claro na estrutura federativa montada pelo regime militar, o chamado modelo unionista-autoritrio (ABRUCIO, 1998). Em linhas gerais, este modelo tinha, no plano poltico, o objetivo de cercear o poder das elites estaduais mediante a adoo da eleio indireta para o cargo de governador; no mbito financeiro, vrias mudanas tributrias implementadas entre 1965 e 1968 redundaram numa forte centralizao da receita; e, por fim, no plano administrativo, procurava-se impor um padro uniforme e obrigatrio s administraes estaduais em termos de polticas pblicas. Em suma, o modelo unionista-autoritrio procurava acabar com os contrapesos advindos da estrutura federativa. O modelo de relaes intergovernamentais no regime militar ficou marcado, portanto, por uma concepo autoritria e vertical. Nele, havia espao para uma cooperao de mo nica: os governos subnacionais tinham de obedecer e colaborar com os planos da Unio. Para tanto, foram utilizados os convnios, que repassavam recursos e assistncia tcnica, e uma srie de aes conjuntas entre as estatais federais e estaduais, pois com o Decreto Lei 200 (1967) descentralizou-se administra177

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o indireta a realizao da maioria dos programas de desenvolvimento e de interveno no setor de infra-estrutura. Obviamente, caso estados e municpios se recusassem a participar deste jogo, ficariam sem o bnus das verbas e do apoio burocrtico, e estariam alijados do processo de state building realizado pelo varguismo em seu perodo militar. Antonio Carlos Medeiros define precisamente este federalismo cooperativo brasileira: As relaes entre estados e municpios com o governo central eram anlogas a de um cliente com um banqueiro: o ltimo est sempre em uma posio de poder. Parceria no um conceito adequado para descrevlas (MEDEIROS, 1986: 175). O efeito desse modelo autoritrio e verticalizado de relaes intergovernamentais ainda mais profundo caso levemos em conta o papel do regime militar nas reas econmica e social. Na primeira, especialmente na gesto de Ernesto Geisel, houve um aprofundamento do nacional-desenvolvimentismo, por intermdio das estratgias de substituio de importaes e de expanso das estatais. Como mostra Jos Luiz Fiori: At os anos 30, o Brasil dispunha de apenas 14 empresas estatais. Entre 1930 e 1954, na Era Vargas, o Estado gerou 15 novas empresas; nos cinco anos de governo Kubitschek, 23; com Goulart foram criadas 33; e durante os 20 anos de regime militar, 302 (FIORI, 1995: 58). Alm do intervencionismo no terreno econmico, o regime militar instituiu de fato o moderno Welfare State brasileiro, uma vez que houve uma ampliao enorme das diversas polticas pblicas, que atingiram uma parcela crescente de pessoas (DRAIBE, 1996). Porm, o nosso incipiente Estado de Bem Estar Social era muito menos universalista do que o padro europeu e desenvolveu-se num contexto marcado por restries democrticas. Entre as suas principais peculiaridades, destacavam-se o alto grau de centralizao financeira, a concentrao das principais decises na burocracia federal, a implementao de programas que privilegiaram mais os grupos organizados e a classe mdia ascendente, a expanso dos servios sem uma profunda transformao da estrutura administrativa subnacional que lhe dava suporte, a falta de mecanismos de participao da sociedade no controle e discusso da elaborao das polticas governamentais e, por fim, a ausncia de estruturas que dessem conta do problema do shared decision making, isto , de instrumentos polticos e burocrticos que fizessem a intermediao entre os nveis de governo.
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O modelo unionista-autoritrio, contudo, no acabou com os conflitos intergovernamentais, havendo constantes negociaes, concesses e mudanas de rumo que ocorreram no perodo. Um aspecto nodal determinou isso: a cpula governante nunca pde prescindir do apoio da elite civil para permanecer no poder e, para tanto, manteve algumas eleies para determinados cargos, todas com base no plano subnacional. Os efeitos desta engenharia poltica ficaram mais claros em 1974, quando o regime perdeu a disputa ao Senado em vrios estados, a primeira grande derrota desde a formao do sistema bipartidrio. Ao aspecto poltico somaram-se a crise econmica, o aumento das dissenses na corporao militar e a presso cada vez maior dos setores urbanos por polticas pblicas, conformado uma situao que resultou em intensas barganhas federativas. Uma primeira ao neste sentido foi o II PND. Concebido e implantado pelo presidente Geisel e sua equipe do Ministrio do Planejamento, este projeto efetuou ou induziu investimentos para desconcentrar o desenvolvimento para alm da Regio Sudeste, favorecendo a criao de plos industriais em estados mdios, como Rio Grande do Sul e Bahia, e tendo grande amplitude no setor de infra-estrutura em vrias reas do pas. Em poucas palavras, buscava-se o apoio das elites de regies menos desenvolvidas, para contrabalanar o enfraquecimento poltico do regime nos grandes centros e nas unidades estaduais mais fortes, especialmente em So Paulo e, em menor medida, no Rio de Janeiro. Foram elevadas tambm as transferncias federais obrigatrias e voluntrias para estados e municpios, alm de o Governo Federal ter afrouxado os limites de endividamento e ampliado as linhas de crdito. Mais do que isso, houve um paulatino restabelecimento da autonomia financeira que os governos subnacionais praticamente haviam perdido. neste ponto que o movimento deixa de ser uma mera barganha e transformase em recuo ou mesmo perda de controle dos governos militares sobre o processo. Em 1978, os governos estaduais recuperaram a capacidade de definir as alquotas do ento ICM, antes decididas pelo Senado. Dali para diante, o avano descentralizador continuou em linha ascendente at sua consolidao na Constituio de 1988. O caminho mais difcil para os governos subnacionais passava ento pela recuperao da autonomia poltica e administrativa. O desenrolar do regime militar foi solapando a legitimidade do poder da cpula governante, sobretudo com a diminuio do mpeto econmico. Isso se fez presente,
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primeiramente, na diviso interna ao prprio partido governista, a Arena. Por vrias vezes, ocorreu um conflito entre o que poderamos chamar de Arena I, vinculada ao Poder Central e/ou aos governadores escolhidos pelo Planalto, e a Arena II, constituda por boa parte da elite poltica governista que se sentia alijada do poder. Quanto mais o Governo Federal enfraquecia-se no plano econmico e/ou tentava enfiar goela abaixo seus candidatos aos cargos estaduais, mais a Arena II se fortalecia e reagia, inclusive contrariamente aos interesses do regime. Como se v, o corte regional afetou profundamente o projeto do militares (ABRUCIO & SAMUELS, 1997). Mas a autonomia poltica e administrativa s poderia ser recuperada com o fim das eleies indiretas a governador, o que ocorreu na eleio de 1982, fato que mudou a Federao e, ao mesmo tempo, abriu as portas para a transio democrtica.

IV - REDEMOCRATIZAO

E O

NOVO FEDERALISMO BRASILEIRO

As eleies diretas a governador, em 1982, contriburam significativamente para o ocaso do regime militar e de seu modelo unionista-autoritrio. Mais do que isso, a vitria da oposio modificou a histria poltica do pas, fazendo com que a transio democrtica brasileira se iniciasse pelo plano estadual e no por um pleito nacional, tornando nossa experincia quase nica nos processos de Terceira Onda de redemocratizao (LINZ & STEPAN, 1996). As oposies conquistaram 10 dos ento 22 governos estaduais, administrando estados que representavam 56% das populao do pas, 75% do PIB e cerca de 75% do ICM, principal imposto subnacional de ento (FERREIRA FILHO, 1983: 181-182). Esse resultado eleitoral criou aquilo que Juan Linz e Alfred Stepan chamaram de diarquia (LINZ & STEPAN, 1992: 61-62). Ou seja, havia duas estruturas de poder competindo entre si: uma era a do Governo Federal, comandada pelos militares, e a outra formada pelos governadores de estado, principalmente os da oposio, mas no s, porque at os da situao aproveitaram-se do momento para barganhar e angariar mais recursos e autonomia. A partir dessa diarquia, os governadores constituram-se em peaschave da redemocratizao, atuando em episdios decisivos. Primeiro na campanha das Diretas, maior movimento de oposio ao regime militar. Neste caso, foi fundamental a ao do governador paulista, Franco Montoro,
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somada depois a de outros da oposio. Isto porque o controle dos recursos dos governos estaduais, dentre os quais estavam o uso de prdios e transportes pblicos e o efetivo da Polcia Militar, garantiram a logstica bsica para o sucesso das manifestaes (Cf. SALLUM JNIOR, 1996: 102; ABRUCIO & SAMUELS, 1997; 155). Outra influncia decisiva dos estados foi na eleio indireta de Tancredo Neves, ento governador de Minas, Presidncia da Repblica. Neste episdio, os governadores de oposio articularam-se inicialmente entre si e depois com a maioria dos vinculados ao PDS, a fim de vencer a candidatura oficial de Paulo Maluf. bom recordar que cada estado tinha o direito de escolher seis delegados para o Colgio Eleitoral, eleitos pelas Assemblias Legislativas, todas praticamente controladas pelos governadores. Por isso, o voto dos governadores situacionistas era fundamental, e a articulao de Tancredo angariou o apoio integral de nove desses doze governadores (DIMENSTEIN et alii, 1985). A vitria de Tancredo Neves conformou um tipo especfico de transio democrtica, que pode ser resumida do seguinte modo; (...) a negociao da transio no foi feita s entre os moderados de ambos os lados, mas tambm foi articulada e selada por meio de um pacto entre governadores em ascenso no cenrio poltico nacional e elites regionais que sempre tiveram influncia no jogo poltico federativo - Marco Maciel, Antnio Carlos Magalhes, e Jorge Bornhaunsen eram exemplos tpicos dessas elites. A transio passou muito mais pela dinmica da Federao do que por negociaes partidrias definidoras do contedo e da forma do governo que se instalaria. No por acaso o pacto entre a dissidncia do PDS - a Frente Liberal - com a oposio, iniciado efetivamente em uma reunio no Palcio dos Jaburus entre Aureliano Chaves e Tancredo Neves, foi apelidado de Acordo Mineiro(ABRUCIO, 1998: 101). O papel dos governadores continuou destacado mesmo depois de completada a passagem do poder aos civis. Isto se deveu basicamente evoluo institucional do sistema poltico brasileiro ao longo da redemocratizao. O elemento chave, aqui, foi a coincidncia entre os pleitos estaduais majoritrios com todas as eleies proporcionais, nacionais e estaduais, do perodo que vai de 1982 at 1994, num total de trs disputas sob esta lgica, ao passo que s houve uma eleio presidencial, e esta foi solteira. Ademais, o carter fundador das eleies a governador, que inauguraram um novo perodo competitivo, teve efeito
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sobre a dinmica seguinte da transio reforando um comportamento mais estadualista na classe poltica - o contrrio (comportamento mais nacional) teria ocorrido se inicissemos redemocratizao escolhendo o presidente ou uma Assemblia Constituinte. Essa coincidncia eleitoral, somada legitimidade e ao poder poltico dos governadores, fez com que eles fossem decisivos na elaborao da Constituio, exercendo grande influncia sobre importantes regras que definiram o funcionamento do novo regime democrtico e a organizao do Estado, especialmente no que diz respeito descentralizao tributria e isenes fiscais, distribuio de competncias e estruturao do poder poltico-administrativo no nvel estadual. Os prefeitos tambm aumentaram o seu poderio na Federao, numa dimenso indita em nossa histria. Com a ampliao das eleies municipais, aumentando os cargos do mercado poltico brasileiro, e por conta do impacto que as bases locais tm no comportamento da classe poltica, em especial a do ramo legislativo, os governantes locais tornaram-se peas-chave do sistema. Aos prefeitos, ademais, juntaram-se vrios atores que comearam a defender um discurso municipalista. Entre estes, destacavam-se acadmicos, movimentos populares urbanos e, sobretudo, grupos profissionais das diversas reas de polticas pblicas, tais como sade, educao, habitao, assistncia social e meio ambiente, para ficar nas principais. Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do Governo Federal num contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacionaldesenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto bsico era fortalecer os governos subnacionais e, para uma parte destes atores, democratizar o plano local. Preocupaes com a fragilidade dos instrumentos nacionais de atuao e com coordenao federativa ficaram em segundo plano. Dois fenmenos destacam-se neste novo federalismo brasileiro: o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros e polticos, como tambm no que se refere criao de novas formas de relao entre os governos locais e a sociedade; e a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio para o componente estadualista. Grupos tcnicos e, em menor medida, polticos alojados no Governo Federal reagiram a este processo, produzindo tambm outro componente
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das relaes intergovernamentais nos anos 80' e 90': a concepo centralizadora tecnocrtica, com outra roupagem em relao ao regime militar, mas com caractersticas e defeitos similares. Comecemos pela formao do federalismo estadualista e predatrio, visto que ele teve um impacto enorme tambm no outro processo (a descentralizao). De 1982 a 1994, vigorou um federalismo estadualista, no-cooperativo e muitas vezes predatrio (ABRUCIO, 1998). Essa reviravolta na Federao brasileira s pde se efetivar, em primeiro lugar, porque a Unio e a prpria Presidncia da Repblica entraram numa sria crise, que perdurou por pelo menos dez anos. A crise abarcava o modelo de financiamento estatal do desenvolvimento, o equilbrio das contas pblicas nacionais, a burocracia federal, enfim, os instrumentos de poder do Executivo Federal. Alm do enfraquecimento do plo nacional, outras quatro caractersticas do sistema poltico tambm contriburam para aumentar o poderio dos estados e seus governadores. So elas: a) o sistema ultrapresidencial que vigorou - e em grande medida ainda vigora - nos estados, o qual fortaleceu sobremaneira os governadores no processo decisrio e praticamente eliminou o controle institucional e social sobre o seu poder (ABRUCIO, 1998); b) a lgica da carreira poltica brasileira, cuja reproduo se d pela lealdade s base locais e pela obteno de cargos executivos no plano subnacional ou ento aqueles no nvel nacional que possam trazer recursos aos distritos dos polticos. Em ambos os casos, o Executivo estadual pea fundamental, seja no monitoramento das bases para os deputados, seja para ajud-los na conquista de fatias estratgicas da administrao pblica federal (ABRUCIO & SAMUELS, 1997); c) os caciques regionais ocuparam ocupado posio destacada de liderana no Congresso Nacional ao longo da redemocratizao, por vezes a despeito dos partidos, por outras, tornando-se grandes proprietrios de parcelas dos condomnios partidrios. E para se chegar a tal posto, quase sempre era necessrio ter ocupado uma governadoria e continuar sendo influente na gesto do atual governador - melhor que seja o controlando, como bem mostra a experincia de maior cacique regional do perodo, Antonio Carlos Magalhes. d) Os governadores possuam instrumentos financeiros e administrativos que os fortaleciam no sistema de poder. Os Bancos estaduais, um nmero considervel de cargos na administrao direta e indireta, o tribu183

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to que mais recursos recolhe no pas - o ICMS, que abarca cerca de 30% da arrecadao total - e, at ento, um contingente considervel de empresas estatais em reas estratgicos, como o setor eltrico. O fortalecimento dos governos estaduais resultou na configurao de um federalismo estadualista e predatrio. Estadualista porque o pndulo federativo esteve a favor das unidades estaduais em termos polticos e financeiros. Este aspecto estava igualmente presente no comportamento atomizado e individualista dos governadores, cujo fortalecimento no resultou numa coalizo nacional em torno de um projeto de hegemonia nacional, mas sim em coalizes pontuais e defensivas para manter o status quo. Assim, cada baro estadual se preocupava apenas com a manuteno do poder que a estrutura federativa lhe proporcionava. O carter predatrio do federalismo brasileiro resultou do padro de competio no-cooperativa que predominava nas relaes dos estados com a Unio e deles entre si. Desde o final do regime militar, as relaes intergovernamentais verticais tinham sido marcadas pela capacidade dos estados repassarem seus custos e dvidas ao Governo Federal e, ainda por cima, no se responsabilizarem por este processo, mesmo quando assinavam contratos federativos. Caso clssico disso foram os Bancos Estaduais. A partir de 1982, as instituies financeiras estaduais foram utilizadas pelos governadores como instrumento de atuao poltica. Foram criadas verdadeiras mquinas de produzir moedas, com efeitos deletrios para a inflao e para o endividamento global. O principal efeito desta relao predatria era que, como aponta Srgio Werlang, todos os bancos estaduais [tinham] potencial de transferncia do dficit fiscal do Estado para a Unio, no de direito mas de fato. Dessa forma, a poltica macroeconmica do Governo Federal passava a depender dos Governos Estaduais15. No por acaso as dvidas vinculadas aos Bancos estaduais quadruplicaram no perodo que vai de 1983 a 1995. Pior: alm de no controllos, o Governo Federal regularmente cobria seus dficits, socorrendo os estados com dinheiro que no seria recuperado. Exemplos disso foram as ajudas s instituies financeiras subnacionais aps as eleies de 1982, 1986 e 1990. Em todas estas vezes, a Unio, por meio do Banco Central, intervinha, cobria seus rombos, saneava suas contas e depois os devolvia para os governadores, sem nenhum prejuzo aos cofres
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Apud BANCO CENTRAL DO BRASIL, 1992: 181.

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pblicos dos estados - e tudo isso era repassado, em forma de dvida, para toda a nao. No plano das relaes entre os estados, o aspecto predatrio teve lugar na guerra fiscal, que comeou a ganhar fora aps a Constituio de 1988 e ainda continua vigorosa nas prticas federativas. O fato que o estadualismo predatrio acabar sendo ele prprio um dos elementos geradores de sua crise, em 1994, como veremos mais adiante. Este contexto estadualista tem algo em comum com a descentralizao: o intento de reforar os governos subnacionais, obtendo-se uma autonomia indita. A Federao tornou-se uma clusula ptrea, e sua extino ou medidas que alterem profundamente seus princpios no podem ser objetos de Emenda constitucional (artigo 60, pargrafo 4). Os estados ganharam maior capacidade de auto-organizao e novos instrumentos de atuao no plano intergovernamental, como as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins), extensamente utilizadas pelos governadores (WERNECK VIANNA, 1999: 55). A liberdade dada s Constituintes estaduais tambm forneceu um terreno frtil para a independncia federativa. Pela primeira vez na histria brasileira e sem paralelo na experincia internacional, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico dos estados e da Unio16. Hely Lopes Meirelles, um dos maiores especialistas em Direito Administrativo no Brasil, afirma que a nova Constituio deu ao municpio a condio de entidade estatal, poltico-administrativa, com personalidade jurdica, governo prprio e competncia normativa (MEIRELLES, 1993: 116). No obstante esta autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica - a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual -, e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administrativas. A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal (SOUZA, 1998: 8). Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles
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J no seu artigo 1, a Constituio define que a Repblica Federativa do Brasil, [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...).

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depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionista-autoritrio, e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras. A descentralizao foi acompanhada igualmente pela tentativa de se democratizar o plano local. Embora este processo seja desigual na sua distribuio pelo pas e tenha um longo caminho pela frente, ele redundou numa presso sobre as antigas estruturas oligrquicas, conformando um fenmeno sem par em nossa histria federativa. Da surgiram novos atores, como os conselheiros em polticas pblicas e lderes polticos que no tinham acesso real competio pelo poder - o crescimento gradativo da esquerda nas eleies municipais, em particular o PT, demonstra isso. Tambm surgiram formas inovadoras de gesto, como o Oramento participativo e a Bolsa Escola, para ficar em dois casos famosos. Tais exemplos nos remetem s idias norte-americanas do Laboratrio de Democracia e do Reinventando o Governo17. As conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Em especial, cinco so as questes que colocam obstculos ao bom desempenho dos municpios do pas: a desigualdade de condies econmicas e administrativas; o discurso do municipalismo autrquico; a metropolitanizao acelerada; os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de instituies que dificultam a accountability democrtica e o padro de relaes intergovernamentais. Desde a fundao da Federao, o Brasil historicamente marcado por fortes desigualdades regionais. Em termos comparados, o Brasil est em terceiro lugar na lista dos pases com alto ndice de desigualdade regional, numa situao pior do que a da ndia, prottipo de Federao marcada por disparidades econmicas, e melhor apenas do que, respectivamente, a Rssia e a China (SHAH, 2000). bem verdade que o Brasil vem atacando as desigualdades regionais desde o perodo varguista e tais medidas foram ampliadas pela Constituio de 1988, por meio de transferncias tributrias, incentivos fiscais e medidas redistributivas na rea social. Embora tenha havido uma mudana na assimetria federativa existente no momento da fundao da Federa17

Entre os diversos livros que tratam da temtica da inovao municipal no Brasil, podemos citar os de SPINK & CLEMENTE, 1997; e o de PAULICS, 2000.

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o, estamos bem longe dos ideais que mobilizaram Celso Furtado e outros homens pblicos brasileiros. As duas tabelas a seguir, elaboradas por Cllio Campolina Diniz (2000), retratam as diferenas inter-regionais sob dois aspectos: o econmico e o social.

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A disparidade de condies econmicas reforada pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios. A mdia por Regio de 75% dos municpios com at 50 mil habitantes, ao passo que no
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universo total h 91% dos poderes locais com este contingente populacional (RESENDE, 2000; ARRETCHE, 2000: 247). Alm do mais, argumenta Marta Arretche: O porte populacional dos municpios tem uma relao direta com sua capacidade de gasto: nos Estados do Nordeste, a receita corrente prpria per capita dos municpios com populao inferior a 50 mil habitantes inferior a R$ 10,00; nos Estados do Sul, esta cifra inferior a R$ 53,00 e, nos Estados do Sudeste, inferior a R$ 77,00 (ARRETCHE, 2000: 247). A baixa capacidade tributria dos municpios brasileiros ainda maior sob o ponto de vista comparado. Segundo estudo realizado por Jos Roberto Afonso e rica Arajo (2000: 48), os governos locais brasileiros estavam em dcimo quinto lugar em termos de base de arrecadao prpria num universo de dezenove pases. Mas alm da fragilidade financeira, a maior parcela das municipalidades detm uma mquina administrativa precria - embora o Governo Federal durante os anos FHC tenha atuado para minorar este problema, como veremos depois. Problemas de capacidade burocrtica constituem elemento que cria uma falha seqencial na descentralizao. O sucesso do processo descentralizador, diante dessa realidade, vai depender muito das aes dos nveis superiores de governo e do desenho das polticas pblicas, os quais devem oferecer auxlio intergovernamental mas tambm incentivos para que as prprias gestes locais alterem sua estrutura. Caso contrrio, essa falha seqencial criar uma eterna dependncia dos municpios em relao aos estados e Unio. Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no Brasil foi prejudicado exatamente pelo discurso que a defendia: a argumentao em prol da municipalizao. Por um lado, a postura municipalista foi essencial para modificarmos o padro centralista de produo e implementao de polticas pblicas que vigorou ao longo do perodo varguista, particularmente no regime militar. Ademais, foi igualmente a partir dela que diversos avanos democratizadores e novas posturas em relao gesto pblica surgiram no cenrio federativo brasileiro. Porm, conformou-se uma ideologia segundo a qual os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ao coletiva colocados s suas populaes. Trata-se de um municipalismo autrquico, como bem definiu certa vez Celso Daniel, ex-prefeito de Santo Andr. interessante reforar que Celso foi um defensor da bandeira municipalista, alm de um inovador administrativo e um democratizador das relaes
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entre Estado e sociedade, mas tambm sabia dos limites do poder local no pas. O municipalismo autrquico incentiva, em primeiro lugar, a prefeiturizao, tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macroregionais. Numa hiptese que constata maior perversidade neste fenmeno, o municipalismo autrquico se transforma numa plataforma de poder e ascenso a lideranas locais. O quadro institucional favorece o municipalismo autrquico. Primeiro porque no h incentivos para que os municpios se consorciem, dado que no existe nenhuma figura jurdica de direito pblico que d segurana poltica para os governos locais que buscam criar mecanismos de cooperao. Mesmo assim, em algumas reas os consrcios desenvolveram-se mais, como em meio ambiente e na sade, mas ainda numa proporo insuficiente para a dinmica dos problemas intermunicipais. Ao invs de uma viso cooperativa, predomina um jogo no qual os municpios concorrem entre si pelo dinheiro pblico de outros nveis de governo, lutam predatoriamente por investimentos privados e, ainda, muitas vezes repassam custos a outros entes, como o caso de muitas prefeituras que compram ambulncias para que seus moradores utilizem os hospitais de outros municpios, sem que seja feita uma cotizao para pagar as despesas. Neste aspecto, a questo da coordenao federativa chave. Em segundo lugar, a estrutura tributria baseada em transferncias intergovernamentais, no obstante ser essencial numa Federao desigual, no estabelece no caso brasileiro, ao contrrio de outros pases federativos, qualquer tipo de estmulo para aumentar a arrecadao tributria ou ento para compartilhar despesas de forma horizontal. A distribuio dos recursos tornou-se ainda mais irracional com a multiplicao de municpios, que ganhou fora aps a promulgao da Constituio de 1988. O impulso para isso adveio de quatro fatores: a) o recebimento automtico de dinheiro provindo do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) para todo distrito que se emancipar; b) a criao de novos municpios pode servir ao desejo dos governadores de redesenhar o mapa eleitoral em regies cuja competio poltica seja baixa o suficiente para permitir a entrada de um novo lder - mais uma demonstrao da fora do estadualismo; c) a ausncia de um nvel intermedirio entre o
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governo estadual e o municipal exacerba o conflito entre os lderes locais por verbas pblicas, tornando irracional os resultados regionais das polticas (ABRUCIO, 2000: 327-328). A partir destes fatores, houve uma grande multiplicao de municipalidades no Brasil, como mostra a tabela abaixo:

O processo de multiplicao de municpios tornou-se efetivamente predatrio porque beneficiou mais as pequenas municipalidades, onde h menor populao e menos problemas coletivos, levando-se em conta sua magnitude e complexidade. Por tabela, foram prejudicados os governos locais de mdio para grande porte, com maior populao e onde a demanda por recursos pblicos mais necessria e premente. Ao se observar os resultados da enorme emancipao de distritos pelo pais, conclui-se o seguinte: a) Primeiro, mais da metade dos municpios criados at 2002 tinham at cinco mil habitantes e mais de 95% tem, no mximo, 20 mil habitantes (GOMES & MAC DOWELL: 2000). Criou-se um terreno para a fragmentao do pas, ao contrrio da tendncia internacional. Para dar um exemplo, em 14 dos 15 pases da Unio Europia houve diminuio do nmero de comunas e agregao de poderes locais; b) Os municpios criados tm a menor porcentagem de receita prpria dentro da receita total e so os que tm, disparado, a maior receita per capita dentro do total (GOMES & MAC DOWELL: 2000).. Assim, a multi191

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plicao de municpios significou, de um lado, um estmulo a irresponsabilidade fiscal e a dependncia em relao s transferncias intergovernamentais e, de outro, retirou recursos dos maiores para os menores c) Por fim, a maioria dos municpios criados, alm de representarem uma parcela nfima da populao brasileira, est gastando a maior parte dos recursos apenas para pagar suas contas mnimas, sendo os que mais gastam com os trs Poderes (GOMES & MAC DOWELL: 2000). Ao invs de significar um repasse de gastos para a rea social, resolvendo melhor os problemas que estariam sendo prejudicadas pelo municpio-me, o desmembramento concentrou renda nas mos da elite poltica local. Outro fenmeno que marcou o processo de descentralizao foi a intensa metropolitanizao do pas. No s houve um crescimento das reas metropolitanas, em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os problemas sociais cresceram gigantescamente nestes lugares. No entanto, a estrutura financeira e poltico-jurdica instituda pela Constituio de 1988 no favorece o equacionamento desta questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas intergovernamentais com vis fortemente anti-metropolitano (REZENDE, 2001). No que tange ao segundo ponto, o fato que as Regies Metropolitanas (RMs) enfraqueceram-se institucionalmente em comparao dimenso que tinham no regime militar. Prevaleceu o municipalismo em detrimento das formas compartilhadas de gesto territorial. dessa concepo que se originou a exploso dos problemas dos grandes centros urbanos brasileiros, como veremos mais adiante. A quarta caracterstica da descentralizao a sobrevivncia de resqucios culturais e polticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanos que houve, que foram muitos se os enxergarmos por uma perspectiva histrica, diversas municipalidades do pas ainda so governadas sob o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a combinao entre descentralizao e democracia. Escndalos como o dos precatrios e o da Mfia dos Fiscais, ambos em So Paulo, mostram que nem as grandes cidades esto imunes - no caso em questo, o rgo montado para fiscalizar o Poder pblico, o Tribunal de Contas do Municpio (TCM), era totalmente controlado pelo malufismo, num estilo no muito diferente do vigente na poltica da Repblica Velha. Ao estudar como vrios municpios vm sendo governados, Joffre Neto
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(2001) revelou o domnio do executivismo ou prefeiturizao do Poder pblico, com os vereadores almejando ser miniprefeitos e no legisladores ou fiscalizadores do Poder pblico, alm de a populao entrevistada afirmar que a Cmara Municipal fazia parte da Prefeitura e desejar que os parlamentares atuassem, prioritariamente, em prol de polticas assistenciais. Uma outra pesquisa, realizada por Lcia Avelar e Ferno Dias de Lima (2000), constatou outra face desse problema: os piores resultados no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) so encontrados nos municpios pequenos e governados pelo modo poltico tradicional - neste quesito, destaca-se o PFL. claro que a nica maneira de democratizar e republicanizar o poder local continuar na trilha da descentralizao. Porm, se no houver reformas das instituies polticas subnacionais, alm de uma mudana da postura da sociedade em relao aos governantes, cria-se uma nova falha seqencial no processo descentralizador. No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de potencializar a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, num quadro de indefinio de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Este vazio institucional favoreceu uma posio flexvel dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. O avano da descentralizao encontrou a Unio numa postura defensiva. Ao perder recursos tributrios na Constituio e se responsabilizar integralmente, num primeiro momento, pela estabilidade econmica, o Governo Federal procurou transformar a descentralizao num jogo de mero repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. Da se originam dois problemas. O primeiro que, dada a desigualdade federativa, muitas polticas tero de ser necessariamente financiadas, pelo menos em parte, por recursos federais. Alm disso, a coordenao nacional essencial para induzir, auxiliar e avaliar a implementao de diversos programas. Ao contrrio do que o iderio centralista defendeu junto opinio pblica, grande parcela dos encargos foi sim assumida pelos municpios.
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S que isso aconteceu de forma desorganizada na maioria das polticas - a grande exceo foi a rea de Sade. Ademais, a inflao crnica tornava mais instvel o repasse de recursos, dificultando uma assuno programada das atribuies por parte dos governos locais. Criou-se, em suma, uma situao de incerteza, de decises e transferncias de verbas em ritmos inconstantes e de ausncia de mecanismos que garantissem a cooperao e a confiana mtua. Neste sentido, argumenta Maria Hermnia Tavares de Almeida: Sendo a descentralizao um processo e no um jogo de uma rodada s, a confiana em sua continuidade essencial para que os governos subnacionais se disponham a entrar no jogo. Em outros termos, a descentralizao bem sucedida requer que o centro[em especial numa situao de grande desigualdade, como a da Federao brasileira] seja capaz de dar incentivos e garantias crveis de continuidade aos destinatrios da transferncia (TAVARES DE ALMEIDA, 2000a: 7). Aqui se encontra a nova questo resultante do federalismo conformado na redemocratizao: a descentralizao depende agora, diversamente do que ocorria regime centralizador e autoritrio, da adeso dos nveis de governo estaduais e municipais. Por isso, o jogo federativo depende hoje de barganhas, negociaes, coalizes e indues das esferas superiores de poder, como natural numa Federao democrtica. Em suma, seu sucesso associa-se coordenao intergovernamental. A falta de uma coordenao do processo descentralizador fez com que ele dependesse de duas variveis para ser bem sucedido. A primeira o desenho especfico de cada poltica pblica. A rea em que havia uma estrutura institucional mais adequada descentralizao era a da Sade, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), e foi nela em que houve maior sucesso. No restante das atribuies governamentais, o cenrio inicial foi catico e sua melhora foi normalmente condicionada implantao de medidas coordenadoras no plano geral das polticas, algo que ganhou fora em determinados setores a partir do governo FHC. A segunda varivel relaciona-se estratgia de induo federativa. Em extensa anlise de quatro reas de polticas pblicas (desenvolvimento urbano, educao, assistncia social e sade) em seis unidades estaduais, Marta Arretche comprovou que devido debilidade fiscal de uma grande proporo de municpios em cada Estado (...) a existncia e a natureza de estratgias federais e estaduais so um requisito fundamental do processo de descentralizao das polticas sociais (ARRETCHE, 2000: 247).
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Por isso, o sucesso dos programas vincula-se ao coordenada entre os nveis de governo. O principal problema da descentralizao ao longo da redemocratizao foi a conformao de um federalismo compartimentalizado, em que cada nvel de governo procurava encontrar o seu papel especfico e no havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e a atuao consorciada. Da decorre tambm um jogo de empurra entre as esferas de governo. O federalismo compartimentalizado mais perverso no terreno das polticas pblicas, j que numa Federao, como bem mostrou Paul Pierson, o entrelaamento dos nveis de governo a regra bsica na produo e gerenciamento de programas pblicos, especialmente na rea social. A experincia internacional caminha neste sentido. Problemas vinculados ao estadualismo predatrio e falta de coordenao da descentralizao foram atacados pelo governo Fernando Henrique Cardoso, com sucessos diferenciados, maiores na primeira questo, mais irregulares, na segunda. Mas antes de analisar as polticas em si, preciso compreender as condies que permitiram as mudanas, bem como as que ainda criam obstculos para a melhoria da coordenao federativa.

V - A ERA

DO

REAL:

UMA

CONJUNTURA
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CRTICA E UM

MOMENTO

MAQUIAVELIANO NO FEDERALISMO BRASILEIRO

A era do Real marca o incio da crise do federalismo estadualista, embora no tenha conseguido eliminar todas suas caractersticas predatrias - uma delas, a guerra fiscal, at aumentou de intensidade. Entende-se aqui o Real de uma forma mais ampla do que um plano de estabilizao: o contexto que o proporcionou e os seus diversos resultados foram fundamentais para fortalecer o Governo Federal e enfraquecer os governos estaduais, mudando a dinmica intergovernamental. Neste sentido, a era do Real nasce antes da promulgao do plano de estabilizao. A partir de 1993, e mais especificamente da indicao do ministro Fernando Henrique Cardoso para o Ministrio da Fazenda, o Governo Federal fortaleceu-se em razo dos seguintes fatores: a) O primeiro a mudana no cenrio externo. Depois de uma dcada em que se combinaram, perversamente, a reduo drstica de emprsti18

A anlise desta seo baseia-se no desenvolvimento do argumento primeiramente defendido em Abrucio & Ferreira Costa (1998).

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mos e refinanciamento externos com uma enorme transferncia lquida de recursos para o estrangeiro (SALLUM JNIOR, 1999: 25), a partir de 1991 comea a ocorrer uma reverso deste processo. Entre 1992 e 1997, ocorre o auge do fluxo de capitais para a Amrica Latina. De acordo com dados da Cepal, somente o montante de investimento estrangeiro direto passa de 10 bilhes de dlares, em 1990, para 68 bilhes de dlares, em 199719. Soma-se a isso a bem sucedida renegociao da dvida externa realizada em 1993 e chegamos a uma situao extremamente favorvel ao Executivo Federal no plano internacional, anttese do que fora a dcada de 80. b) Um segundo ponto importante foi a melhora das condies das contas pblicas federais. Aqui, verdade seja dita, a era do Real recebeu de bandeja algumas conquistas dos perodos anteriores, como a modernizao oramentria feita no governo Sarney e o crescimento das reservas cambiais obtido pelo ministro Marclio Marques Moreira. Alm disso, desde o governo Itamar Franco houve um aumento progressivo da arrecadao federal. Diretamente, Fernando Henrique Cardoso, ento Ministro da Fazenda, atuou de forma decisiva para a aprovao do Fundo Social de Emergncia (FSE), que aumentou os recursos livres da Unio, constituindo a primeira grande vitria federativa da Unio no campo financeiro desde a aprovao da Emenda Passos Porto, em 1983, quando se iniciou o aprofundamento da descentralizao. Grandes melhoras no plano externo e algumas importantes mudanas para o equilbrio interno das contas pblicas, eis dois passos importantes para o fortalecimento do Governo Federal; c) O impeachment do presidente Collor e a possibilidade da vitria de Lula nas eleies presidenciais de 1994 levaram a um realinhamento do establishment, em sua dimenso poltica, social e econmica. Os principais caciques regionais e os partidos ou fraes partidrias que comandavam, importantes setores empresariais e a maioria dos meios de comunicao de massas no estavam dispostos a ter de engolir o sapo barbudo nem um novo aventureiro solitrio direita. Havia, ento, os primeiros sinais do fortalecimento do Governo Federal, creditado atuao de Fernando Henrique, que, alis, pouco a pouco se transformava informalmente em primeiro-ministro do presidente Itamar Franco. Com este cacife e sua virt na montagem da coligao eleitoral, Fernando Henrique
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Gazeta Mercantil, 9 de fevereiro de 2000, pgina A-20.

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conseguiu formar uma grande aliana, a qual se reforou com o sucesso do Real. d) Houve tambm a consolidao de uma mudana ideolgica que h anos estava, paulatinamente, ganhando fora na sociedade brasileira. As pesquisas de opinio em geral e as feitas junto s elites por Bolvar Lamounier e Amaury de Souza mostraram que um discurso favorvel s reformas do Estado, tomadas de uma maneira genrica, obtiveram uma aprovao indita, revertendo o iderio que predominara na dcada de 80 (LAMOUNIER & SOUZA, 1991; LAMOUNIER & SOUZA, 1995; LAMOUNIER & SOUZA, 1995 a). Os principais formadores de opinio, a classe mdia, a mdia e importantes setores empresariais adotaram a idia de reformas constitucionais como a salvao do pas, e foi isso que, somado estabilizao monetria, uniu fortemente o presidente sociedade no primeiro mandato, dando grande popularidade a Fernando Henrique; e) Pela primeira vez desde o incio da redemocratizao, as eleies presidenciais de 1994 ocorreram concomitantemente ao pleito estadual e disputa para o Congresso Nacional. Essa eleio casada vinculou os congressistas e o presidente, e mesmo os governadores, ao mesmo manto de legitimidade, ao contrrio do que ocorrera antes, quando a Presidncia da Repblica era definida num pleito solteiro e os parlamentares elegiam-se tendo como carro-chefe a eleio governadoria - o que contava a favor da atuao dos chefes dos Executivos estaduais junto s bancadas de seus estados. Decorreu, da, um dos fatores do fortalecimento da Presidncia da Repblica vis vis aos governos estaduais; f) Ainda no plano eleitoral, no foi apenas o carter concomitante da eleio que favoreceu a Unio no seu relacionamento com os estados. A eleio de 1994 foi marcada por uma outra peculiaridade: em unidades estaduais estratgicas da Federao, foram eleitos governadores fiis ao presidente e cujas vitrias derivaram do apoio ao Plano Real. Entre estes destacam-se Marcello Alencar (Rio de Janeiro), Eduardo Azeredo (Minas Gerais), Antonio Britto (Rio Grande do Sul) e mesmo Mrio Covas (So Paulo), embora este tinha maior independncia partidria e calibre poltico. Apesar de ainda existirem importantes conflitos e FHC ter tido sempre de negociar com os governos estaduais, estes ltimos atuaram bastante afinados com o Palcio do Planalto, concordncia federativa que no era obtida desde o governo Geisel; g) Por fim, o fortalecimento do Governo Federal completa-se e se
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estrutura no estupendo xito inicial do Plano Real, que conseguiu se sustentar por mais tempo do que qualquer outro e, ademais, estabeleceu alguns aspectos estruturais bem sucedidos que provavelmente acompanharo o prximo governo. Sua legitimidade garantiu a eleio e a reeleio do presidente Fernando Henrique, bem como um grande apoio de importantes setores da sociedade, dos governadores e da comunidade internacional. Alm da legitimidade, a arquitetura do Plano Real derrubou o aspecto inercial da inflao e, o que mais interessante aos nossos propsitos, praticamente liqidou os mecanismos que os estados detinham anteriormente para produzir, autnoma e predatoriamente, recursos financeiros. A estabilidade monetria foi garantida no apenas pelo instrumento engenhoso da URV, mas tambm graas ao novo cenrio externo. Foi esse fator que possibilitou a utilizao da chamada ncora cambial como varivel chave no combate inflao. A aposta no fluxo de capital externo como elemento que, simultaneamente, garantiria os baixos ndices inflacionrios e fecharia as contas do balano de conta corrente, foi a tnica no primeiro mandato. Pode se dizer que se, por um lado, essa aposta foi perigosa pois criou uma dependncia que por fim levaria desvalorizao do Real em janeiro de 1999 e a um desastre financeiro que acompanhou o segundo mandato, por outro lado, foi tambm ela que estabeleceu uma ameaa exgena constante aos congressistas, j que a cada crise internacional, desde da do Mxico da Rssia, o presidente os pressionava a aprovar reformas para garantir a estabilidade do Real. O xito inicial do Plano Real teve grande impacto sobre a descentralizao. A drstica reduo da inflao tornou mais estveis as transferncias intergovernamentais, favorecendo conduo do processo descentralizador. Com isso, a Unio obteve o instrumento que lhe faltava para poder barganhar a passagem de encargos e funes de uma forma mais racional e programada para os governos subnacionais. Foi esta situao que permitiu a formulao de polticas pblicas coordenadas como o Fundef, que analisaremos adiante. A era do Real teve o significado de uma conjuntura crtica, isto , de uma grande mudana na posio relativa dos atores polticos e sociais em relao aos instrumentos de poder e s preferncias (PIERSON, 2000). A esta modificao na situao dos agentes somou-se a capacidade do presidente Fernando Henrique de montar e manter por um bom tempo uma coalizo capaz de fazer alteraes na antiga estrutura, segundo os
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objetivos determinados por FHC. Neste sentido, trata-se, tambm, de um momento maquiaveliano (POCOCK,1975), no qual a mudana da fortuna (condies objetivas, no sentido marxista) realiza seu potencial na virt do condutor da mudana, que cria uma nova ordem institucional20. Deste modo, houve uma conjuno entre as alteraes situacionais e a capacidade do presidente Fernando Henrique Cardoso de montar sua estrutura de poder, pelo menos em seu primeiro mandato. Para tanto, FHC soube combinar habilmente os aspectos majoritrios com os consociativos do sistema poltico brasileiro. Em termos legislativos, ele definiu o processo constitucional, com apoio de grande parte da sociedade, como a agenda prioritria do Congresso Nacional, utilizando-se das Medidas Provisrias para suas tarefas rotineiras de governo ou para impulsionar o andamento de votaes importantes, inclusive constitucionais, que estavam paradas por conta de vetos na prpria base governista. Mas foi na montagem do governo que o presidente Fernando Henrique teve seu maior mrito em lidar com as peculiaridades de nosso sistema poltico. Ele se aproveitou da legitimidade das urnas e do sucesso do Real no para impor um mandato bonapartista; ao invs disso, costurou o apoio de partidos e de lideranas de estados importantes, s que resguardando um espao maior de poder para algumas agncias insuladas - com destaque para o Ministrio da Fazenda - e para tcnicos vinculados diretamente Presidncia da Repblica - aqui, o instrumento utilizado foi o da influncia direta na escolha de Secretrios Executivos, segundo cargo na hierarquia ministerial, os quais fizeram o papel de controladores da delegao presidencial aos ministros escolhidos segundo as variveis partidrias e federativas (LOUREIRO & ABRUCIO, 1999). No presidencialismo de coalizo brasileiro, o primeiro mandato de FHC foi o mais bem sucedido na montagem ministerial desde o retorno da democracia. Ao mesmo tempo em que se fortalecia o Governo Federal, os estados entravam numa serssima crise financeira. O estopim disso, sem dvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque com o fim da inflao os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no mercado financeiro, possibilitando assim uma ele20

Os conceitos de conjuntura crtica e momento maquiaveliano foi primeiramente utilizado para o caso brasileiro por Lourdes Sola & Eduardo Kugelmas (2002) e, depois, por Maria Rita Loureiro & Fernando Luiz Abrucio (2002).

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vao artificial dos recursos e uma diminuio igualmente artificial de boa parte das despesas dos governadores. Ao tomarem posse, os novos governadores perceberam a mudana ocorrida com o fim do floating, como bem resumiu Mrio Covas; Varia de estado para estado, mas a maioria [dos governadores] se defronta com este fato: as despesas ainda correm em regime inflacionrio e as receitas j atuam em regime de estabilidade (PADRO & CAETANO, 1997: 23). O Plano Real produziu outro grande impacto nas finanas estaduais com a elevao das taxas de juros, que atingiram em cheio as dvidas estaduais, sobretudo no que se refere aos ttulos e dvidas dos Bancos estaduais (SOLA, GARMAN & MARQUES, 1997: 28). Depois de terem sido o grande instrumento financeiro dos governadores, especialmente na fase urea do federalismo estadualista, os Bancos estaduais entraram em verdadeira bancarrota. Sofreram mais os grandes estados, sendo os casos mais graves o do Banerj e, principalmente, o do Banespa. Neste ltimo, estava em sua carteira a prpria dvida do Estado de So Paulo, a maior dentre as unidades estaduais. A crise dos Bancos estaduais ocorreu tambm porque eram essas as instituies financeiras que mais retiravam seus recursos do jogo inflacionrio. Com a elevao de suas dvidas e por vezes do passivo dos estados que estavam em suas carteiras, o fim da inflao e a reestruturao do sistema financeiro, aumentando a competitividade, o sistema bancrio dos estados praticamente se inviabilizou. Alm do mais, o presidente tinha aliados em importantes estados, os quais no reagiram fortemente interveno do Banco Central como teriam feito os antigos governadores21. Contou ainda para a crise financeira dos estados a adoo de medidas tributrias centralizadoras. Primeiro, aumentando-se a participao das Contribuies Sociais no bolo de recursos do Governo Federal, as quais no entram na partilha constitucional de recursos, ficando somente nos cofres do Tesouro Nacional. Alm disso, a centralizao da receita esteve presente em outra medida importante, j citada, que foi o Fundo Social de Emergncia (FSE). Sua validade seria provisria, mas foi posteriormente prorrogado e alterado o seu nome para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), mostrando que o Executivo Federal no precisava mais esconder o verdadeiro propsito desta medida.
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A respeito do colapso dos Bancos estaduais aps o Real, ver o minucioso trabalho de GARMAN, LEITE & MARQUES, 1998.

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Mais do que a alocao em si dos recursos, a aprovao do Fundo Social de Emergncia teve uma importncia simblica reveladora: foi a primeira vez que a Unio teve uma vitria tributria contra os estados desde o incio da redemocratizao. Isso abriu politicamente as portas para outras alteraes federativas no plano tributrio, como a Lei Kandir, que mesmo sendo resultado de uma intensa negociao entre o Executivo Federal e os governadores, atingiu parcela substantiva do principal tributo estadual, o ICMS, naquilo que incidia sobre parte considervel das exportaes. A tabela abaixo mostra as perdas iniciais dos estados com a Lei Kandir, bastante substantivas, diga-se de passagem.

O resultado final destas mudanas no plano tributrio foi uma nova recentralizao de receitas. Ainda que o Brasil seja um dos pases com maior descentralizao fiscal em comparao aos pases em desenvolvimento e mesmo perante as Federaes mais consolidadas do mundo, o movimento concentrador foi de fato considervel, por intermdio da elevao das receitas advindas das Contribuies Sociais e do represamento de parcela dos recursos para transferncia aos governos subnacionais. Os efeitos e o esgotamento do modelo predatrio constituram-se tam201

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bm em elementos decisivos para a crise financeira dos estados. No se pode, portanto, creditar as causas do desequilbrios das contas pblicas estaduais apenas s aes e ao fortalecimento do Governo Federal. Os juros, medidas tributrias centralizadoras, o fim da inflao e a interveno nos Bancos estaduais, sem dvida, foram fundamentais; porm, so os prprios governos estaduais que tm a maior parcela de culpa em sua atual crise. As dvidas estaduais e o descalabro criado pelos Bancos estaduais foram primeiramente obra das prprias elites estaduais. E a despeito do aperto financeiro e da elevao dos juros, os governos estaduais continuaram a optar pela obteno de emprstimos de curto prazo, mesmo sabendo do maior risco dessas operaes, fato devidamente comprovado pelo Relatrio da CPI dos Precatrios. Antes da crise, os governadores no efetuaram esforos relevantes para aumentar suas receitas. Mesmo havendo uma elevao da arrecadao dos estados de 36,65 % entre 1993 e 1996, tambm houve uma elevao, ainda maior proporcionalmente, das despesas (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 78-79). Outro grave problema dos governos estaduais que ajudou a minar suas contas pblicas foi o do excessivo gasto com pessoal. Esse padro administrativo foi reforado pelos estados ao longo da redemocratizao, particularmente com a promulgao das Constituies estaduais. Caso analisemos mais pormenorizadamente o perodo mais recente, concentrandose na comparao Unio versus estados, fica ainda mais evidente a elevao dos gastos dos governos estaduais com funcionalismo. Tomando como base somente as despesas com o pessoal ativo em relao receita total, constata-se que do perodo 1990-1993 para o de 1994-1995 ocorreu uma pequena reduo de 18,8% para 17,7% na Unio ao passo que, em mdia, os estados elevaram os seus gastos de 46% para 50,2% (BELTRO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1998: 11). A acelerao do aumento dos gastos com servidores pblicos derivou, em parte, das regras estabelecidas pelas Constituies estaduais. Guerzoni Filho (1996) mostrou como vrios estados criaram normas que flagrantemente contrariavam a Constituio Federal no que se refere concesso de estabilidade. Na Bahia, Rio Grande do Norte, Maranho e Cear foram estabilizados os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista; em Santa Catarina, tornaram-se estveis servidores admitidos em carter transitrio, enquanto no Piau todos aqueles admitidos at seis meses antes da promulgao da Constituio estadual, inclusive a
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ttulo de prestao de servios, ganharam estabilidade. bem verdade que alguns governos estaduais posteriores conseguiram reverter estes dispositivos constitucionais, mas o custo deste processo j havia se instalado nos montante de dvidas dos estados (GUERZONI FILHO, 1996: 55). Outros dois fatores tambm contribuam para esta situao: o crescimento das despesas com os Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Tribunal de Contas dos estados, e a existncia de categorias privilegiadas que representam um pequeno contingente da burocracia, mas que abocanham uma parcela enorme da folha salarial. Mas o fator principal no aumento dos gastos com pessoal advm da Previdncia pblica. A elevao das despesas com inativos tem sido crescente em todos os nveis de governos, mas de uma forma mais preocupante no mbito estadual. Este diagnstico demorou para ser feito tanto pelos governadores como pela Unio, com efeitos deletrios para a reforma do Estado planejada pelo governo Fernando Henrique. Os governadores que tomaram posse em 1995 receberam ainda um passivo inesperado: o aumento de gastos com a folha de salrios ao apagar das luzes dos antigos governos. Para dar um exemplo recorrente, no Mato Grosso o governador Dante de Oliveira constatou que a folha de salrios do Executivo havia passado de R$ 27 milhes/ms em 1994 para R$48 milhes/ms em 1995, levando o governo estadual a gastar 80% da receita do governo com funcionalismo (PADRO & CAETANO, 1997: 24). bom lembrar que esta mudana ocorreu exatamente quando os estados perderam a capacidade de manipular o floating vigente no perodo inflacionrio, o qual permitia uma certa margem de manobra aos governadores. Como se v, muito grande a importncia dos governos estaduais em impulsionar a sua prpria crise. O resultado no foi s a derrocada financeira, mas tambm uma grande deteriorao dos servios pblicos. As greves das Polcias Militares talvez tenham sido a sinalizao clara de que ou se fazia uma reforma das mquinas pblicas estaduais ou se entraria num caos social. O modelo estadualista e predatrio enfraqueceu-se sobremaneira com a Presidncia de Fernando Henrique Cardoso, estabelecendo-se uma conjuntura crtica na Federao brasileira. Mesmo com a corroso gradativa da coalizo governista no segundo mandato, no houve uma reviravolta na Federao e, ao contrrio, a adoo de um novo modelo financeiro ganhou fora com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
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com apoio considervel dos congressistas, da sociedade e dos governantes locais. Um balano dos anos FHC mostra que, em parte, ele conseguiu constituir um momento maquiaveliano no jogo federativo, tendo a virt para criar uma nova ordem; em outros aspectos, todavia, isso no foi feito, permanecendo o legado do federalismo desenvolvido durante a redemocratizao, e ainda com algumas influncias da trajetria histrica das relaes intergovernamentais do pas. por esta tica que analisaremos a coordenao federativa no perodo 1995-2002, procurando entender a especificidade deste perodo e suas lies.

VI - A COORDENAO FEDERATIVA SOB FHC: AVANOS E PROBLEMAS


O objetivo desta seo analisar o processo de coordenao federativa nos anos FHC num plano mais geral e em polticas mais especficas. No caso destas ltimas, o captulo no tem como finalidade fazer uma avaliao dos resultados dos programas, mas sim, estud-los do ponto de vista da descentralizao e do papel do Governo Federal nesta questo. Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, podemos destacar sete mecanismos gerais adotados pelo Governo Federal no plano da descentralizao. O primeira deles se refere ao fato de que o Brasil tinha iniciado o processo descentralizador antes de estabilizar a economia, o que tornou mais difcil a constituio de jogos mais coordenados e efetivos de diviso de atribuies, sobretudo porque a inconstncia da transferncia das verbas constitui um obstculo numa Federao desigual como a brasileira (AFONSO, 1996). Ao reduzir a inflao, houve um impacto positivo para a regularizao dos repasses de recursos aos governos subnacionais. Isto permitiu a abertura de uma nova rodada de negociao para (re)pactuar a descentralizao em diversas polticas pblicas. Um segundo mecanismo foi a associao entre a descentralizao e os objetivos de reformulao do Estado. Neste sentido, o Governo Federal procurou, em primeiro lugar, reduzir todos os focos de criao de dficit pblico nos governos subnacionais, especialmente os de cunho predatrio - isto , que repassavam custos para a Unio. Para alcanar estas metas fiscais, houve uma atuao conjunta em prol da modernizao da estrutura fazendria em vrios estados - com recursos de instituies internacionais - e, no segundo mandato, a aprovao de uma regra fede204

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rativa de restrio oramentria - a Lei de Responsabilidade Fiscal - e a adoo de medidas de auxlio na rea previdenciria. O modelo de coordenao federativa no campo da reformulao estatal, ademais, incluiu a proposio de Programas de Demisso Voluntria aos estados, com financiamento federal. Num sentido mais institucional, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) procurou ativar o Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, realizando reunies mais constantes e cujo tema de debate era a modernizao das mquinas pblicas - isso durou apenas os primeiros quatro anos do perodo FHC. Por fim, destaca-se aqui o processo de privatizao das empresas estaduais, no qual o BNDES teve um papel decisivo. O repasse de recursos condicionado participao e fiscalizao da sociedade local foi um terceiro mecanismo marcante dos anos FHC. De certo modo, houve uma continuidade da estratgia j prevista pela Constituio de 1988, particularmente na criao e ampliao do escopo dos Conselhos de Polticas Pblicas. Aprofundou-se esta concepo com a determinao de que certas transferncias s seriam recebidas se existissem os Conselhos da rea em questo. Alm disso, o Comunidade Solidria optou pela produo de programas intrinsecamente vinculados montagem de parcerias entre o Estado e a sociedade. O carter democrtico da descentralizao, mais do que o aspecto fiscal, foi a tnica nesta poltica. A coordenao de polticas pblicas foi muito importante nas reas de Sade e Educao, com o PAB (Piso de Ateno Bsica) e o Fundef (Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental), respectivamente. Os mecanismos coordenadores aqui utilizados passaram pela combinao de repasse de recursos com o cumprimento de metas preestabelecidas ou a adoo de programas formulados para todo o territrio nacional. Trata-se de um modelo indutivo, mas que transfere verbas segundo metas ou polticas-padro estipuladas nacionalmente, procurando assim dar um perfil mais programado e uniforme descentralizao, sem retirar a autonomia dos governos subnacionais em termos de gesto pblica. No caso do Fundef, ocorreu ainda uma redistribuio horizontal de recursos, experincia indita na Federao brasileira. A partir do final do primeiro mandato e incio do segundo, foram adotadas polticas de distribuio de renda direta populao. O primeiro deles foi o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), depois veio o Programa Renda Mnima e, mais adiante o Programa Bolsa
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Escola, ao qual se juntaram o Bolsa Alimentao e o Vale Gs. Buscou-se, com tais medidas, atacar diretamente a pobreza por meio de polticas nacionais, as quais podem ser realizadas em parceria com outros instrumentos de gesto local, mas com a garantia de uma verba federal padronizada. O pressuposto destas aes que em problemas de origem redistributiva, particularmente numa Federao, necessria a atuao do Governo Federal para evitar o agravamento das desigualdades. A este mecanismo redistributivo foi acoplada uma novidade: a tentativa de coordenar melhor os programas do Governo Federal num s local, com o Projeto Alvorada. A despeito da importncia desta medida, h ainda muita descoordenao e fragmentao no terreno das polticas sociais, inclusive nas aes de distribuio direta de renda. A aprovao de leis ou mudanas constitucionais atinentes temtica federativa foi outro mecanismo bastante utilizado nos anos FHC. Com tais aes, ficou claro que o objetivo era fazer uma reforma institucional no federalismo brasileiro, mais do que implementar polticas de governo, embora o padro de implementao dessas medidas no seja completamente coerente, alm de responder a presses polticas diferenciadas dentro do Executivo Federal. Das 34 Emendas Constitucionais aprovadas de 1995 at junho de 2002, 15 delas afetavam diretamente o pacto federativo. Isto ocorreu nos seguintes terrenos: a) no tributrio, com a aprovao duas vezes do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e sua renovao posterior pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), como tambm pelas mudanas nas Contribuies Sociais, especialmente aquelas vinculadas criao e prorrogao da CPMF. Foi por meio das Contribuies Sociais que a Unio aumentou suas receitas, sem precisar reparti-las com os outros nveis de governo. Tambm foram feitas modificaes constitucionais que atingiram o IPTU, garantindo sua progressividade, e no ISS, procurando efetuar aqui uma harmonizao tributria entre os municpios; b) na organizao poltico-administrativa, com a aprovao da Emenda Jobim (Emenda 15), que tornou mais difcil a criao de municpios, com a aprovao de novos limites de gastos dos Legislativos locais (Emenda 25) e mesmo com a instituio da reeleio (Emenda 16). Pouco se comentou acerca do impacto federativo da reeleio, mas o fato que ela alterou o mercado poltico brasileiro e provavelmente ter um grande impacto sobre os padres de carreira tradicionais da classe poltica, que antes passavam pela utilizao dos Legislativos, sobretudo a Assemblia
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Legislativa, como trampolim para postos executivos. Como a tendncia aumentar a estabilidade dos grupos polticos que esto no Executivo, dever haver uma maior aposta nos cargos legislativos; c) na reforma do Estado, com a abertura competio e privatizao nas reas do gs canalizado e das Telecomunicaes, e a reformulao de vrios artigos referentes Administrao Pblica (Emenda 19) e Previdncia (Emenda 20), com impacto enorme sobre a gesto governamental dos estados e municpios. No por acaso, todas esta medidas passaram por intensas negociaes com prefeitos e, sobretudo, governadores (Cf. ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998; MELO, 2002). d) na rea social, com a aprovao do Fundef (Emenda 14), da chamada PEC da Sade (Emenda 29) e do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (Emenda 31), a qual ajudou a modificar o padro das polticas de distribuio de renda direta populao, tal como referido anteriormente. interessante notar que tais reformulaes constitucionais criam obrigaes vlidas no s para os prximos presidentes, mas tambm para os futuros governantes de estados e municpios. Alm das alteraes constitucionais, vrias Leis Complementares e ordinrias com impacto federativo foram aprovadas. Destacam-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei Kandir, que transformaram regras bsicas das finanas pblicas. Na verdade, esta nova legislao reordenou os parmetros de ao dos entes subnacionais, criando as condies para que as relaes intergovernamentais ganhem um sentido diferente do constitudo na redemocratizao, especificamente no que tange convivncia mais responsvel entre os nveis de governo. A avaliao de polticas descentralizadas tambm entrou na agenda de coordenao federativa do governo Fernando Henrique. O Ministrio da Educao (MEC) constituiu-se no principal agente dessa mudana, criando sistemas avaliadores que apresentam regularmente os resultados alcanados por esta poltica. O mesmo mecanismo tambm est sendo desenvolvido em outros ministrios e rgos pblicos, embora num estgio ainda preliminar. Em resumo, o governo FHC usou principalmente sete mecanismos de ao na ordem federativa: 1) o combate inflao e a respectiva regularizao dos repasses, permitindo uma negociao mais estvel e planejada com os outros entes; 2) a associao entre os objetivos da reforma do Estado, como o ajuste fiscal e a modernizao administrativa, e a descentralizao; 3) condicionou a transferncia de recursos participa207

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o da sociedade na gesto local; 4) criou formas de coordenao nacional das polticas sociais, baseadas na induo dos governos subnacionais a assumirem encargos, mediante distribuio de verbas, cumprimento de metas e medidas de punio, tambm normalmente vinculadas questo financeira, alm de utilizar instrumentos de redistribuio horizontal no Fundef; 5) adoo de polticas de distribuio de renda direta populao, partindo do pressuposto de que o problema redistributivo no se resolve apenas com aes dos governos locais, dependendo do aporte da Unio; 6) aprovou um conjunto enorme de leis e Emendas Constitucionais, institucionalizando as mudanas feitas na Federao, e assim dando-lhes maior fora em relao s presses conjunturais; 7) estabeleceu instrumentos de avaliao das polticas realizadas no nvel descentralizado, especialmente na rea educacional. Entretanto, o modelo federativo adotado pelo governo Fernando Henrique tambm teve problemas gerais de funcionamento. Entre eles, esto a fragmentao de uma mesma poltica em vrios rgos e ministrios, como o caso do Saneamento bsico; a pulverizao das polticas de renda, a despeito da ao coordenadora do Projeto Alvorada; a falta de uma avaliao consistente na maior parte das reas decentralizadas; a existncia de poucos ou fracos fruns intergovernamentais, a partir dos quais as polticas nacionais poderiam ser melhor controladas e legitimadas; a adoo de uma viso tributria perversa do ponto de vista federativo, seja pela recentralizao de recursos, seja pela negligncia em relao harmonizao tributria do ICMS; a deteriorao das polticas regionais, levada s ltimas conseqncias com o fim da Sudam e da Sudene; e o fracasso das polticas urbanas, afetando setores como Habitao, Saneamento, Segurana Pblica e Transportes Metropolitanos. Pretende-se, a seguir, fazer um breve relato de algumas polticas de coordenao federativa efetuadas nos anos FHC. O propsito no avaliar substantivamente tais aes; o intuito desta parte do trabalho entender do papel do Governo Federal em tais questes ou setores. 1) Reforma do Estado: questes financeiras e administrativas O tema central da agenda federativa de FHC foi a questo financeirofiscal. Suas aes nortearam-se pelos objetivos de acabar com os mecanismos que os governos subnacionais tinham de repassar custos Unio, pela criao de condies para que os estados conseguissem ajustar suas contas, produzindo supervits - estratgia utilizada sobretudo no segundo
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mandato - e pelo programa de privatizao da empresas estaduais, pelo qual procuram, ao mesmo tempo, remodelar setores econmicos segundo o modelo de Estado defendido por Braslia e obter recursos para quitar dvida pblica. Alm disso, o segundo perodo governamental concentrou-se, movido ainda pela tica econmica, na questo previdenciria. Em menor medida, houve a preocupao de modernizar a gesto das governadorias, em especial no perodo ureo do Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, quando o ministro Bresser-Pereira props parcerias mais efetivas entre as esferas de poder. No plano financeiro-fiscal, o Governo Federal aproveitou a enorme crise que assolou os governos estaduais e a legitimidade da era do Real para, primeiramente, reestruturar o sistema bancrio estadual. O resultado final apontou para o fim das formas de repasse de custos ao Banco Central, por meio da extino, privatizao e federalizao da grande maioria dos Bancos estaduais. Se, por um lado, este processo ps fim a um mecanismo estrutural de produo de dficit, por outro, ele teve um preo para os cofres da Unio, causado por dois fatores: pela dificuldade em resolver a situao do Banespa, que postergou a resoluo dos problemas de todo o sistema, e pela necessidade de se criar um instrumento financeiro de transio, o Proes (Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria), cujo custo final, em valores de maro de 2002, foi de R$ 70 bilhes (MORA, 2000). No obstante, este modelo permitiu uma mudana crucial na lgica das relaes intergovernamentais. O Governo Federal, por meio principalmente do BNDES, tambm atuou fortemente no programa de privatizaes dos estados. O objetivo, como dito acima, era reestruturar a ao do Estado em reas estratgicas e obter recursos para quitar dvida pblica. No primeiro mandato de FHC, foram privatizadas 24 empresas estaduais e em mais 13 houve venda de participao acionria, o que significou a obteno de 37% dos quase US$ 70 bilhes movimentados por todas as privatizaes e concesses realizadas no perodo, excludas as transferncias de dvidas (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 101). Um balano de todo o perodo revela que os estados obtiveram R 38 bilhes de reais com a venda de suas empresas (MORA, 2002: 51). Segundo Fbio Giambiagi, O fato que a venda de empresas estaduais representou uma fonte de ajuste primrio de 0,45 do PIB entre 1995 e 1998 e de 0,3% do PIB adicionais entre 1998 e 2000. Trata-se de um benefcio inequvoco, es209

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pecialmente quando se leva em conta a situao de total descalabro em que muitas dessas empresas se encontravam h alguns anos. Sem dvida nenhuma, mesmo que em alguns casos isolados possam ter se verificado problemas - naturais, pois afinal de contas foram vendidas em torno de duas dezenas de empresas - pode-se dizer que o setor pblico ficou menos vulnervel e que o pas ficou mais eficiente do que antes desse processo de privatizao estadual comear (GIAMBIAGI, 2000: A-11). O xito financeiro e programtico alcanado pelo Executivo Federal nas privatizaes nos estados no respondeu a todos os problemas envolvidos neste tema. Primeiro porque muitos estados usaram parte das receitas obtidas no para o pagamento de suas dvidas com a Unio, mas para gastos correntes. claro que houve um ganho importante em termos de abatimento de dbito, sem no entanto levar a maioria dos estados realizao de um verdadeiro ajuste estrutural das contas pblicas - os que conseguiram faz-lo, como o Cear, Bahia, So Paulo e Maranho, precisaram fazer cortes e racionalizao dos gastos, bem como aumentar a receita. Mais do que isso: a poltica macroeconmica adotada no primeiro mandato de FHC dificultou qualquer ajuste provindo apenas dos recursos de privatizao. Isto porque o modelo da sobrevalorizao cambial e sua aposta no financiamento por poupana externa vinculou-se a uma alta taxa de juros que, ao fim e ao cabo, elevava ainda mais a dvida pblica, de modo que os recursos obtidos com a venda das empresas (estaduais e federais) acabavam, em boa medida, indo para o ralo. Em termos estruturais, os governadores teriam feito melhor se utilizassem a receita da privatizao para capitalizao de Fundos de Penso do funcionalismo estadual, com efeitos benficos maiores no curto e longo prazos. Mas, naquele momento, os governos estaduais e o Governo Federal, no seu papel de coordenao federativa, no tinham idia do impacto estrutural dos gastos previdencirios s contas pblicas subnacionais. Obviamente que as privatizaes so fundamentais para diminuir redes clientelistas estabelecidas entre as empresas estatais, a classe poltica e as empresas privadas, constituindo-se assim num aspecto essencial para mudar a gramtica poltica brasileira (NUNES, 1997). Ademais, sem as empresas estatais, os estados tendem a no fazer determinados gastos que levariam ao aumento de seu dficit. Colocados estes aspectos positivos mesa, deve-se ter cuidado para no transformar o programa de privatizaes em uma ao a partir da qual o Estado sai dessas esferas econmicas. E aqui encontra-se o maior problema do programa de privatizaes
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dos estados sob a coordenao federativa da Unio: no se props, na grande maioria dos casos, um modelo regulatrio consistente para o dia seguinte da reforma do Estado. Do mesmo modo que o BNDES prestou adequada assessoria financeira para a venda das empresas estaduais, tambm seria necessria a ajuda na criao de agncias regulatrias montadas depois em alguns estados, e com perfis bastantes diferenciados em termos de funes e qualificao22. Porm, neste aspecto, pesou mais o lado da primeira onda de reformas voltadas para o mercado, do que o aspecto essencial da segunda rodada de reformas, de criao de novas instituies estatais voltadas regulao econmica (BANCO MUNDIAL, 1997). O interessante notar que, mesmo no Governo Federal, a constituio de um marco regulatrio obedeceu mais s peculiaridades polticas de cada setor do que a um plano geral de ao. A renegociao das dvidas dos estados, por meio da Lei 9.496/97, foi um passo importante para disciplinar as relaes federativas, rompendo com o antigo modelo predatrio. Em primeiro lugar, o acordo contemplou quase a totalidade das unidades estaduais, evitando-se assim a existncia de free riders. No total, ela refinanciou um montante de R$ 132 bilhes. Segundo, embora os estados reclamem hoje da porcentagem da receita lquida que tm de disponibilizar, o fato que receberam um grande subsdio da Unio, a partir do qual houve uma reduo substantiva das taxas de juros que vinham pagando antes. Este novo contrato, ademais, bem diferente dos efetuados ao longo da redemocratizao, particularmente pela sua capacidade de fazer com que seja de fato cumprido, incluindo a reteno de transferncias federais - o nico estado que tentou burlar esta regra, Minas Gerais (na gesto de Itamar Franco), teve verbas bloqueadas e logo a seguir regularizou seu pagamento. O ltimo aspecto relevante dessa nova legislao diz respeito s medidas de ajuste fiscal que ela estabeleceu no compromisso que foi firmado entre as partes da Federao, pontuando uma srie de questes que deveriam pautar as preocupaes fiscais e financeiras das governadorias23. Para equacionar o problema do dficit pblico e cumprir o contrato de
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Conforme mostra o trabalho de Mnica Mora (2002: 22), as questes que os estados deveriam equacionar para cumprir o contrato de refinanciamento seriam as seguintes: a) dvida em relao receita lquida real (RLR); b) resultado primrio; c) despesas com funcionalismo pblico; d) arrecadao de receitas prprias e) privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; f) reforma administrativa e patrimonial; g) despesas de investimento em relao RLR 22 Sobre as Agncias Regulatrias estaduais, ver o captulo escrito por Marcus Melo para este livro.

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refinanciamento, trs questes estruturais precisam ser resolvidas. A primeira se refere s despesas com pessoal. No incio de 1995, constatou-se um elevado gasto com pessoal nos estados. poca, das 27 unidades estaduais (contando o Distrito Federal), apenas 6 despendiam menos de 60% da receita lquida com o funcionalismo, sendo que em trs delas (Roraima, Amap e Tocantins) a maior parte dos servidores ainda era paga pela unio, j que a sua condio de estado bastante recente. A continuidade deste problema dificultaria a resoluo dos dficits financeiros da Federao. Por isso, o Governo federal resolver atuar nesta questo, basicamente de duas maneiras. A primeira, de carter estrutural e de mais longo prazo, por intermdio da Reforma Administrativa; e a segunda, vinculada a aes mais imediatas. O auxlio em algumas reas tcnicas foi importante para melhorar o gerenciamento das folha de pagamento. No entanto, a medida de maior impacto inicial foram os Planos de Demisso Voluntria (PDVs). Com financiamento da Caixa Econmica Federal, os PDVs resultaram na demisso de 100 mil funcionrios pblicos estaduais, mas tiveram pequeno impacto na reduo de custos, de apenas 4,5% do que se gastava com pessoal ativo - os estados com maior contingente de servidores, ademais, foram os menos afetados (BELTRO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1998). Foram constatados dois grandes problemas na aplicao dos PDVs. O primeiro que os servidores que aderiam a estes programas de dispensas normalmente tinham uma melhor qualificao profissional, ficando os com menor capacidade gerencial. Alm disso, em muitos estados no havia um mapa preciso do perfil do funcionalismo e, desse modo, no se sabia exatamente quais eram os gargalos burocrticos. No entanto, faltou aqui uma ao mais coordenada entre o Governo Federal e as Administraes subnacionais, ao estilo dos Planos Nacionais de Reforma, realizados nos EUA ao longo do sculo XX. Isto porque, em razo da maior fragilidade das burocracias estaduais, a Unio teria um papel coordenador para resolver esta falha seqencial. A falta de uma coordenao federativa levou a um diagnstico equivocado quanto aos gastos com pessoal. O governo FHC insistiu, por boa parte do primeiro mandato, em um argumento: a resoluo do problema se daria com a permisso de dispensa de funcionrios quando um nvel de governo gastasse mais do que 60% da receita lquida com folha de pagamento. Foi esta viso que guiou a ao do Governo federal, embora
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o prprio ministro da Administrao, Bresser-Pereira, dissesse, com razo, que a dispensa por insuficincia de desempenho fosse mais importante estruturalmente para a reforma do Estado, em contraposio viso da equipe econmica, enfim vencedora no jogo poltico. H, no entanto, dois problemas neste diagnstico. O primeiro deles foi depositar a responsabilidade toda na conta dos Executivos estaduais. Ao no discriminar os gastos entre os Poderes, a ento Lei Camata colocou para o governador uma tarefa que em parte ele no pode atuar. Isto porque cresciam, cada vez mais, os gastos com pessoal do Legislativo e, sobretudo, do Judicirio. Mas o maior erro foi outro: no perceber que o maior problema do excesso de gastos com pessoal provinha do pagamento de inativos. Novamente, isto no foi detectado porque faltava uma burocracia competente nos estados e uma ao coordenadora do Governo Federal para corrigir esta falha seqencial da descentralizao. Somente no final de 1997 que os governos estaduais e a Unio se deram conta da magnitude deste problema. No s os gastos eram altos como acelerava o crescimento dessa conta. Na tabela abaixo, relacionamos a despesa com inativos dos estados no ano 1998.

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Alm de demorarem a detectar este problema, os governos estaduais e o Governo Federal no constituram a resposta adequada a ele, que seria a constituio de Fundos Previdencirios. A dificuldade maior estaria na capitalizao de tais Fundos, o que poderia ter sido feito com os recursos da privatizao. Poucos estados trilharam este caminho - a exceo digna de nota a Bahia. Sem este instrumento, a maioria se viu obrigada a aumentar o valor das contribuies dos ativos e, em alguns casos, cobrar tambm dos inativos. No h problema neste caminho, s que ele pode ser insuficiente. Mesmo tendo adquirido poder no pndulo federativo no primeiro mandato, a Unio no se preparou adequadamente para atuar como agente coordenador no plano intergovernamental. Deveria haver orientao e capacitao da burocracia federal para recolher informaes dos governos subnacionais ou ento, numa via mais pertinente com o federalismo, precisaria auxiliar os estados e municpios na criao de capacidades institucionais. Em vez disso, o primeiro governo FHC procurou vender uma receita de reforma do Estado sem estabelecer uma rede entre as burocracias de ambas as esferas de poder. Houve neste caso um grande avano no segundo mandato. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social assumiu uma importante funo coordenadora e atuou decisivamente na assessoria e induo dos estados e municpios. O resultado que mais e mais governos subnacionais esto constituindo Fundos Previdencirios, com clculos atuariais mais precisos, s que a tarefa teria sido mais fcil, repito, se o dinheiro da privatizao fosse usado na capitalizao deste sistemas. O aprendizado federativo tambm foi constatado na definio de gastos com pessoal e nos instrumentos de controle com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. Como tal assunto tratado em outro captulo deste volume24, fao

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Ver captulo 8, escrito por Maria Rita Loureiro e Fernando Luiz Abrucio.

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quatro comentrios breves. O primeiro que a LRF definiu melhor os mecanismos de restrio oramentria, responsabilizando mais claramente todos os Poderes. Adicionalmente, suas regras estabeleceram instrumentos de enforcement mais efetivos, que dificultam uma postura contrria nova regulamentao, por conta das penalidades. E, ainda, o Governo Federal exerceu um papel coordenador ativo por intermdio do BNDES, que assessorou governos locais, disseminou as noes bsicas da LRF por todo o pas e deu incentivos para a modernizao da mquina administrativa dos governos subnacionais, com vistas a cumprir os requisitos fiscais bsicos. Talvez esta tenha sido uma das experincias mais bem sucedidas de coordenao federativa nos anos FHC. Falta, no entanto, a criao de um frum de discusso entre os vrios nveis de governo, tal como estabelecido no artigo 67 da LRF, que estipula a instituio de um Conselho de Gesto Fiscal. O governo FHC no se mobilizou politicamente para regulamentar tal Conselho, causando prejuzo para a democratizao da Federao. No fundo, prevalece aqui a viso da equipe econmica, que supe, seguindo certas verses do federalismo fiscal, que deve haver uma hierarquizao entre os entes governamentais, com o Governo Federal - que neste caso poderia se chamar Governo Central comandando linearmente as finanas pblicas. Nada mais distante da soberania compartilhada que marca o federalismo. A segunda questo estrutural diz respeito s aes em prol da reforma administrativa estadual. A melhor atuao conjunta foi a modernizao das receitas estaduais. Desta vez, o ngulo financeiro esteve alicerado em reformas institucionais, dando um flego maior ao ajuste fiscal, pois o aprimoramento da burocracia que sedimenta transformaes profundas. No por acaso os estados que tiveram maior xito foram os que realizaram as maiores transformaes no modus operandi da administrao pblica, como no Estado de So Paulo, por meio dos instrumentos de governo eletrnico, de racionalizao da mquina e de gesto voltada ao atendimento do cidado. O maior problema neste quesito foi a descontinuidade da poltica realizada junto ao Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, conduzida pelo ento Ministrio da Reforma do Estado (Mare). No primeiro mandato, o ministro Bresser-Pereira conseguiu levar toda a discusso da reforma do Estado, com conceitos vinculados economia, eficincia, efetividade e democratizao dos servios pblicos para o plano subnacional. Experincias bem sucedidas e problemas de difcil
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soluo eram compartilhados, estabelecendo a um tipo de associativismo intergovernamental. O resultado recorrente foi o aperfeioamento da estrutura de informao dos governos estaduais, e num menor nmero de casos, ocorreu a implantao de polticas pblicas extremamente inovadoras. Infelizmente, no segundo perodo ocorreu um refluxo enorme dessa atividade, com o Governo Federal abandonando um importante papel de coordenao federativa. Em termos estruturais, por fim, a melhora das condies fiscais de longo prazo tem a ver com duas outras variveis: a realizao de reformas institucionais e a construo de um novo modelo de desenvolvimento. No primeiro aspecto, importante que sejam realizadas mudanas no relacionamento entre a sociedade e o Estado e das instituies polticas subnacionais, especialmente do Tribunal de Contas e do Judicirio, para aumentar a accountability democrtica. Alm disso, a burocracia dos nveis subnacionais precisa ser continuamente aperfeioada. A construo de um novo modelo de desenvolvimento que melhore a situao dos estados depende basicamente de aes nacionais. Por um lado, preciso atacar as desigualdades regionais, que impedem a obteno de resultados satisfatrios em vrias partes do pas. Por outro, a guerra fiscal no pode mais continuar, pois ela cria dficits futuros aos governos estaduais e, efetivamente, no resolve o problema do desenvolvimento; ao invs disso, acirra o conflito horizontal entre as unidades federativas. Os governos estaduais tm obtido resultados fiscais positivos seguidos desde 1999 e a LRF vem sendo um instrumento importante para pressionlos nesta direo. E mais: dos 4,13% do PIB de supervit primrio obtidos at outubro de 2002, 1% ou um quarto deste esforo advm das unidades subnacionais. Antes que se d a questo por resolvida, bom lembrar o tamanho do rombo: em dezembro de 2002, a dvida dos estados alcanou a cifra de R$ 250 bilhes25. O que se conseguiu at agora foi s custas de uma reduo brutal dos investimentos, afora vrios estados estarem, novamente, caminhando para uma crise financeira. De modo que a resoluo federativa desta questo passa sim pela continuidade da trilha aberta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com a ativao de um frum federativo que a gerencie mais democraticamente, mas tambm depende de reformas estruturais - criao ou fortalecimento dos Fundos Previdencirios,
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Dados retirados de artigo de Ricardo Amaral, intitulado O novo perfil fiscal dos governadores. Valor Econmico, 10/12/2002, pgina A7.

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modernizao das burocracia estaduais, democratizao das instituies polticas subnacionais e novo modelo de desenvolvimento - para as quais o fiscalismo reinante nos anos FHC deu pouca ateno. 2) Coordenao Federativa na rea Social: alguns exemplos A rea de proteo social bastante abrangente e difcil de ser mapeada no espao deste captulo. Por esta razo, escolhemos trs de suas polticas, analisando como se deu a relao entre descentralizao e coordenao federativa, sem fazer uma avaliao substantiva dos resultados alcanados. A Sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. O modelo de descentralizao proposto fora construdo por muitos anos de lutas contra a centralizao dos programas e da gesto dos recursos, com destaque para a atuao de sanitaristas e profissionais da rea mdica que constituram, junto com lideranas locais e movimentos sociais, aquilo que alguns denominam de Partido da Sade - ao qual hoje se somam a burocracia setorial e diversos polticos, muitos com origem na rea. Na dcada de 80, o debate se acirrou, obrigando a mudanas paulatinas da postura do Ministrio da Sade e na prpria legislao, cujo marco foi a criao do SUDS (Sistema Unificado e Descentralizado de Sade, em 1987), principal instrumento de descentralizao operacional, administrativa e financeira dos programas de sade entre 1987 e 1989 (MEDICI, 1996: 306). O SUDS tinha como objetivo a descentralizao de recursos fsicos, humanos e financeiros da mquina previdenciria para os estados, a fim de racionalizar a gesto e o uso dos recursos, e a reestruturao dos rgos federais responsveis pela gesto de servios de sade, que deveriam passar a se concentrar no planejamento, na coordenao, no controle e na avaliao das aes de toda a rede. No entanto, tambm o SUDS no demonstrou ser uma poltica eficaz no processo de descentralizao - cuja concluso dependia da transferncia dos servios de sade para os municpios. Os gestores estaduais, que saram fortalecidos pelo repasse dos recursos e poder, comandaram o processo descentralizador segundo uma lgica baseada em interesses polticoclientelistas (ABRUCIO & COSTA, 1999). A reforma deste setor aprofundou-se com a Constituio de 1988 e o estabelecimento do Sistema nico de Sade, o SUS. Seus critrios bsicos so a universalidade, a integralidade e a igualdade de assistncia garantidas a todos os brasileiros; preconizava ainda a descentralizao da gesto
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do sistema e a participao da comunidade. As Leis Orgnicas da Sade 8080 e 8142, por sua vez, foram os instrumentos legais mais importantes para o avano desse processo descentralizador, uma vez que regulamentavam o SUS26. Destaca-se, ainda, a criao de vrios mecanismos colegiados de gesto, envolvendo todos os nveis de governo, que tm uma efetividade grande comparada presente nas outras polticas pblicas. Ademais, seu sentido era fortemente municipalista. Na dcada de 90, surgiram tambm as NOBs (Normas Operativas Bsicas), as quais representaram um esforo de racionalizao dos repasses de recursos e dos gastos pelos estados e municpios, alm da criao de instrumentos de fiscalizao e avaliao das polticas de sade. Elas tentavam definir, com a maior clareza possvel, os custos e benefcios resultantes do cumprimentos ou no das regras e critrios de repasse de recursos (principalmente no que se refere s condies necessrias e suficientes ao repasse de recursos financeiros entre Unio, estados e municpios), prestao de contas e acompanhamentos das aes de sade (ABRUCIO & COSTA, 1999). Trs foram as NOBs elaboradas nos anos 90: a 91, a 93 e a 96. A palavra-chave do modelo instaurado pela NOB-96 a responsabilizao de cada instncia de governo. O desempenho dos papis que cabem aos gestores concretiza-se mediante um conjunto de responsabilidades bem detalhadas na NOB-96. A NOB-96 define como imprescindvel a cooperao tcnica e financeira dos poderes pblicos estadual e federal, com responsabilidade conjunta na gesto do SUS. Seu objetivo principal promover e consolidar o pleno exerccio, por parte do poder pblico municipal e do Distrito Federal, da funo de gestor da ateno sade dos seus muncipes (MS, 1996; apud ABRUCIO, 2000). O sistema municipal de sade - SUS-municipal - concebido como um subsistema do SUS e composto pelo conjunto de estabelecimentos, organizados em rede regionalizada e hierarquizada. A NOB 96 estabelece que os gestores federal e estadual so os promotores da harmonizao, modernizao e integrao do SUS. Essa tarefa acontece, especialmente, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito estadual, e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) no mbito
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A primeira regula os princpios constitucionais correspondentes sade; a segunda vincula descentralizao municipalizao e dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias intergovernamentais.

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nacional. A NOB-96 estimula as parcerias entre municpios, mas no cria incentivos financeiros especficos (ABRUCIO & COSTA, 1999). A NOB96 tambm simplifica o processo de responsabilizao pela poltica, reduzindo a duas as categorias de gesto municipal e estadual: gesto plena da ateno bsica e gesto plena do sistema municipal. Os estados, por sua vez, podem habilitar-se s condies avanada do sistema estadual e plena do sistema estadual (MS, 1996). A quase totalidade dos municpios brasileiros encontra-se habilitada segundo uma das condies de gesto definidas na NOB 96. Entretanto, conforme afirmam Costa, Silva & Ribeiro (1999:46) em avaliao recente do processo de descentralizao do sistema de sade no Brasil, ao contrrio do que se tem verificado para os municpios, ainda pouco significativa a adeso dos estados ao novo papel que lhes foi reservado no SUS. Segundo os autores, o processo de habilitao dos estados retardatrio e desigual devido s dificuldades dos estados em definirem um papel claro na estrutura do sistema pblico de sade brasileiro, dominada ainda, na dcada de 90, pelas demandas e orientaes localistas (idem:. 48). Foi neste contexto de maior consistncia da descentralizao que o governo FHC estabeleceu suas polticas de Sade. Os problemas iniciais estavam vinculados mais regularidade dos repasses e garantia de fonte seguras e permanentes de recursos. Com a resoluo destes, a partir do fim da inflao e da aprovao da CPMF com recursos carimbados Sade, a descentralizao se aprofundou ainda mais. Dados de Sol Garson e rica Arajo (2001) demonstram o impacto da ao federal nesta poltica. Entre 1995 e 1999, sem contabilizar as transferncias, os gastos dos nveis de governo eram de 58% para a Unio, 16% para os estados e 26% aos municpios; aps contabilizarmos as transferncias, as cifras mudam substancialmente: 23% para a Unio, 25% para os estados e 52% aos municpios. Alm disso, segundo dados de dezembro de 2001, 99% dos municpios estavam habilitados a uma das condies de gesto, sendo 89% em gesto Plena da Ateno Bsica, e 10,1% na Gesto Plena do Sistema Municipal (MELO, 2002: 4). Para o que importa a este trabalho, a descentralizao esteve presente em quatro questes. A primeiro se refere ao fortalecimento dos Conselhos. Apesar de ser bastante representativo, muitos criticam tanto seu carter corporativo como sua governamentalizao, isto , a fora dos representantes de governos em detrimento dos usurios, especialmente tendo em conta os problemas de organizao nos municpios menores,
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mais pobres e/ou com baixo capital social. A discusso permanece e, quanto mais a interveno na Sade aproximar-se dos cidados, a tendncia a contnua democratizao e o debate sobre melhoras formas de accountability. Os anos FHC permaneceram nesta trilha aberta pela Constituio de 1988, apostando aqui acertadamente no incrementalismo. Outro aspecto importante diz respeito ao fortalecimento das atividades intrinsecamente nacionais. A primeira delas a organizao administrativa do Ministrio da Sade, que se reforou com a melhoria dos sistemas de informao, em especial o DATASUS. Houve tambm uma reorganizao administrativa, com aperfeioamento de pessoal e constituio de duas Agncias Reguladoras essenciais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Cabe reforar que a coordenao federativa associa-se claramente capacidade burocrtica do Governo Federal. A poltica de Sade do governo FHC adotou iniciativas para reforar as funes redistributivas do SUS, orientando recursos para as regies mais pobres e menos populosas (RIBEIRO & COSTA, 1999). A principal medida neste sentido foi a criao, em dezembro de 1997, do Piso de Ateno Bsica (PAB). Ao mesmo tempo em que procura reduzir as desigualdades de recursos, o PAB tambm funciona como incentivo municipalizao, pois somente os governos locais habilitados podem receber tais recursos. O PAB composto de uma parte fixa e outra varivel. A primeira destina-se ateno bsica da sade e garante a transferncia automtica, fundo a fundo, de um mnimo de R$ 10 por habitante/ano para todos os municpios brasileiros. A idia reduzir as desigualdades existentes entre as municipalidades, uma vez que aquelas com maior capacidade produtiva tendiam a receber mais recursos, ao passo que as pequenas, com rede incipiente ou nenhuma rede de ateno sade, pouco recebiam. A parte varivel do PAB uma das invenes mais frutferas do federalismo nos anos FHC. Sua distribuio de recursos s ocorre se os governos locais aderirem aos programas nacionais definidos como prioritrios. Alm disso, para receber tais recursos preciso passar por todo o sistema de Conselhos, que procura fiscalizar o uso adequado dos recursos pblicos. So seis os programas nacionais includos no PAB varivel: Sade da Famlia/Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira Bsica, Combate s Carncias Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia Sanitria. A caracterstica bsica destas polticas a nfase na preveno e no na cura, lema histrico do movimento sanitarista O
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municpio pode aderir a quantos quiser, e recebe os recursos de acordo com o estipulado em cada programa. Tais aes governamentais, ademais, envolvem capacitao dos gestores locais e a avaliao dos resultados, seja pelo sistema federal, seja pelo controle social ligado aos mecanismos de accountability intrnsecos ao SUS. Os resultados tm sido bastante satisfatrios no que se refere adeso e, consequentemente, ao nmero de pessoas atingidas. No caso do Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), por exemplo, houve um aumento de 30% na populao coberta entre 1994 e 1998 (SINGER, 2002: 517). A quarta medida foi a aprovao da chamada PEC da Sade (Emenda Constitucional 29), que determinou a elevao gradativa da porcentagem de recursos destinados a esta rea nos trs nveis de governo. Com isso, o problema que o governo Fernando Henrique encontrou no incio do seu primeiro mandato de instabilidade nos gastos com Sade foi, em boa medida, resolvido. Muitos criticam o modelo da vinculao, pois ele engessa mais o Oramento e os prprios governantes, que devem subordinar sua agenda eleitoral vencedora a tais dispositivos constitucionais. Talvez tivssemos de combinar melhor as regras intertemporais que orientam a ao dos entes federativos com mecanismos de negociao contnua de metas e resultados - e neste sentido, o Fundef est mais adequado ao padro federalista de polticas pblicas, uma vez que tem metas e prazo para se esgotar, ao mesmo tempo que ultrapassa o perodo de mais de um governante. No foram equacionadas todas as questes federativas ligadas Sade. A coordenao intergovernamental, a despeito da fora integradora do SUS e do Partido da Sade, vez ou outra revela sua fragilidade, como ficou bem claro no episdio da dengue, em que a briga dos governantes era para saber se o mosquito era municipal, estadual ou federal. A maior lacuna desse sistema a indefinio do papel das unidades estaduais. Neste tpico, o Governo Federal precisa criar formas de induo participao e cooperao da mesma maneira que o PAB o fez em relao aos municpios. O Ministrio da Sade tambm tentou incentivar a formao de consrcios entre os municpios, como forma de melhorar a prestao do servio segundo problemas que so regionais e/ou porque a maioria dos governos locais no tem condies de resolver todos os seus problemas nesta rea. Documento do Ministrio, de 1997, assim defende o modelo dos consrcios:
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A implantao e a operacionalizao de servios de sade que contemplem integralmente as demandas de uma populao representam, para a maioria dos municpios, encargos superiores sua capacidade financeira. A manuteno de um hospital, por mais bsico que seja, requer equipamentos, um quadro permanente de profissionais e despesas de custeio que significam gastar, anualmente, o que foi investido na construo e em equipamentos. A necessidade de melhoria na infraestrutura, a contratao de recursos humanos especializados e a aquisio de equipamentos, para oferecer servios de sade em todos os nveis de ateno implicam montante significativo de recursos que, quase sempre, no chegam a ser plenamente utilizados por apenas um municpio, gerando aumento de custos operacionais e impossibilitando, por outro lado, o investimento em aes bsicas de promoo e proteo. Assim, a prestao de servios de forma regionalizada pelos consrcios evita a sobrecarga do municpio na construo de novas unidades, na aquisio de equipamentos de custos elevados e na contratao de recursos humanos especializados (ABRUCIO, 2000). O fato que a Sade uma das reas com maior nmero de consrcios. Em 2000, havia 141 consrcios de sade, em 13 estados, 1.168 municpios e abrangendo uma populao de 25.362.735 habitantes, segundo estudo da Organizao Pan-americana de Sade e do Ministrio da Sade. Trata-se de um dado impressionante comparado ao que acontece nas outras polticas pblicas Porm, os mesmos nmeros mostravam que no bloco das municipalidades que tm entre 10 mil a 20 mil pessoas a porcentagem de consrcios era de 23,5%, enquanto no estrato que vai de 20 mil a 50 mi, o contingente atingido era de 12,4 %. Alm do mais, nenhuma capital tinha consrcio, o que um absurdo sabendo que as Regies Metropolitanas sofrem freqentemente do problema do carona - habitantes da cidade vizinha que se utilizam dos equipamentos sociais e no pagam nada por isso. Este retrato revela que preciso igualmente ter uma poltica de induo criao dos consrcios, na mesma linha do PAB. S que neste caso h um problema estrutural, revelado anteriormente: o federalismo compartimentalizado, o municipalismo autrquico e a fragilidade jurdica deste instrumento dificultam a adeso essa unio intermunicipal. Na rea de educao, duas polticas se destacaram nos anos FHC como formas de coordenao federativa. A primeira a criao de um sistema amplo de avaliao dos Ensinos Fundamental e Mdio. Como tais
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polticas esto majoritariamente nas mos dos governos subnacionais, cabendo Unio papel suplementar, uma maneira de garantir a qualidade nacional avaliar os resultados obtidos e, a partir disso, propor medidas que possam minorar os problemas. A questo da evaso escolar, por exemplo foi bem resolvida graas articulao federativa entre os nveis de governo, baseada na conjuno entre avaliao e propostas de soluo - no caso, envolvendo capacitao e recursos oramentrios. A poltica impulsionada pelo governo Fernando Henrique que mais se aproximou de um modelo de coordenao federativa foi o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Aprovado pelo Congresso Nacional em 1997, o Fundef obriga os governos a aplicarem 25% dos recursos resultantes da receita de impostos e transferncias na educao, sendo que no menos de 60% devero ser destinados ao Ensino Fundamental. Sua implantao, em nvel nacional, iniciou-se em 1o de janeiro de 1998. Dos recursos do Fundef, pelo menos 60% devem ser aplicados na remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio de suas atividades no Ensino Fundamental pblico - incluem-se aqui professores (inclusive os leigos) e os profissionais que exercem atividades de suporte pedaggico, tais como direo, administrao, planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional. Ademais, so colocadas metas que balizam a ao dos gestores locais. Entre elas, podemos citar que os estados, o Distrito Federal e os municpios devem dispor de um novo Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio, que regulamente as condies e o processo de movimentao na carreira, estabelecendo a evoluo funcional (por categorias, nveis, classes), adicionais, incentivos e gratificaes devidos, alm dos correspondentes critrios e escalas de evoluo de remunerao. O rateio do Fundef proporcional ao nmero de alunos matriculados na respectiva rede de ensino. Com isso, a distribuio de recursos obedece a um critrio mais justo, vinculado real assuno de encargos. Ocorre aqui uma melhor adequao entre transferncias e atribuies, algo fundamental numa Federao, especialmente a nossa, em que a desigualdade e a politizao dos critrios foram regularmente empecilhos efetividade das polticas. O objetivo do Governo Federal com o Fundef foi corrigir a m distribuio de recursos entre as diversas Regies e dentro dos prprios estados, diminuindo as desigualdades presentes na rede pblica de ensino.
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Trata-se neste sentido de uma poltica vertical e horizontal de redistribuio de recursos, o que a faz nica no federalismo brasileiro. Para assegurar o seu cumprimento, a lei exige a criao dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, institudos em cada esfera de governo, que tm por atribuio acompanhar e controlar a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do Fundo. O Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef deve ser composto de, pelo menos, quatro membros, representando a Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente; dos professores e diretores das escolas pblicas de ensino fundamental; dos pais de alunos; e dos servidores das escolas pblicas de ensino fundamental. No caso do municpio contar com o Conselho Municipal de Educao, representantes deste rgo tambm devero fazer parte do Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef. Em comparao Sade, na qual o papel do Governo Federal sempre foi muito forte, a ao da Unio na Educao foi prejudicada pela forma confusa e movedia de distribuio de responsabilidades e competncias neste setor. De acordo com um dos responsveis pela reforma da educao fundamental no Estado de Minas Gerais: No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo esse conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaborao. (OLIVEIRA, 1998). Nesta torre de Babel, o Governo Federal cumpria as tarefas mais variadas, em todos os nveis educacionais, mas no conseguia direcionar a contento seus esforos para o Ensino Fundamental. Desse modo, seu comprometimento era mais voluntarista ou discricionrio do que fruto de um plano ou sistemtica de cooperao federativa na rea educacional. Isto apesar da Constituio definir expressamente a misso da Unio: esta deve promover prioritariamente a universalizao e a eqidade no ensino pblico, incentivando, financiando e fornecendo assistncia tcnica a estados e municpios. O Fundef conseguiu reorganizar com sucesso a ao federal. Os resultados do Fundef revelam o crescimento tanto do nmero de
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alunos matriculados como da municipalizao do Ensino Fundamental, tarefas que no avanavam satisfatoriamente no perodo anterior. Em 1996, antes da implantao do Fundo, 63% das matrculas estavam na rede estadual, enquanto 37% estavam no mbito municipal. Um ano depois de iniciado este programa, j houve uma reverso significativa: 51% dos alunos pertenciam ao sistema estadual e 49%, ao municipal. Outro dado revelador da mudana: em 1998 os governos municipais detinham 38,2% das verbas do Fundef e, em 2000, passaram a reter 43,2% (GARSON & ARAJO, 2001: 2-3). Em resumo, o Fundef foi bem sucedido no que se refere questo federativa por ter melhorado a redistribuio de recursos (em termos verticais e horizontais), aumentado a esperana por simetria entre os nveis de governo, alm de impulsionar uma municipalizao mais planejada e a colaborao intergovernamental. Contudo, existem trs dilemas federativos no equacionados. O primeiro o da fragilidade do controle, perceptvel pelo enorme crescimento das denncias de corrupo em vrios estados. Para tanto, necessrio estabelecer formas articuladas de fiscalizao institucional entre o TCU, os Tribunais de Contas do plano subnacional, o Conselho vinculado poltica e o Poder Legislativo. A falta de interligao entre o Fundef e o sistema de mais geral de avaliao escolar, o SAEB, constitui outro problema federativo, uma vez que, sem uma comunicao adequada entre estes programas, fica mais difcil para Unio planejar e supervisionar a implementao descentralizada do Ensino Fundamental. O Fundef, por fim, no foi montado sob um aparato institucional capaz de discutir e revisar sua implantao tal qual h na rea de Sade, onde a rede federativa mais forte e legitimadora. Em termos democrticos, essa rede que permite a continuidade e as alteraes da poltica ao longo do tempo. Finalizando a discusso de algumas polticas sociais, destacam-se duas aes na rea de Assistncia Social com impactos federativos importantes. A Comunidade Solidria constituiu-se numa experincia inovadora no que se refere articulao com a sociedade local. Criou uma novo modelo de parceria junto comunidade, s empresas, aos governos locais e ao Terceiro Setor. Programas como o Universidade Solidria e o Alfabetizao Solidria, o estabelecimento de redes de voluntrios, entre outros, aprofundaram uma caracterstica j prevista na Constituio de 1988 e implantada pelos governos municipais mais progressistas do pas, qual seja, a execuo de polticas com participao ativa da populao. Esta
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concepo visa a atacar o clientelismo local e, embora no acabe com ele, torna-se uma educao para a cidadania. A distribuio direta de renda populao foi outro movimento central desta rea. Iniciado com o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), passando pelo mal definido Programa de renda Mnima at chegar ao Bolsa Escola, o governo FHC gastou sete anos de seu mandato para construir uma forma mais efetiva de atacar a pobreza. Na verdade, ao longo deste aprendizado, percebeu-se - conscientemente ou no que problemas redistributivos numa Federao, como j apontaram Paul Peterson (1995) e Paul Pierson (1995), s podem ser resolvidos com a interveno ativa de polticas nacionais. A maior novidade em termos substantivos a vinculao da transferncia de dinheiro a certos objetivos, como a manuteno da criana na escola e a reduo da evaso escolar, o que, por sua vez, derivou da transferncia de experincias subnacionais ao Governo Federal. Aconteceu aqui uma das qualidades do modelo competitivo de federalismo: a noo de governos rivais como uma forma incentivadora da inovao. A soma de recursos a direcionada cresceu bastante, graas aprovao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e o percentual de municpios atingidos impressionante: 99,7%. Alm disso, a partir de 2001, esta distribuio de renda direta populao foi coordenada melhor pelo Projeto Alvorada, o qual tambm estabeleceu uma focalizao melhor de quem seriam os beneficiados, mediante um critrio criativo de utilizao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. O Programa Bolsa Escola federal, ademais, estabeleceu mecanismos interessantes para direcionar melhor o processo de descentralizao. Segundo Elaine Lcio (2002), foram trs estes mecanismos: a) A suspenso dos repasses do FPM no caso de cadastramento fraudulento por parte do municpio; b) a institucionalizao do controle social via obrigatoriedade de um Conselho Municipal, j existente ou criado para este fim, composto por pelo menos 50% de representantes da sociedade civil, cuja atribuio acompanhar a implementao do programa; c) a vinculao do recebimento do cadastramento das famlias pelo MEC sua respectiva aprovao pelo Conselho Municipal (LCIO, 2002: 122). Apesar da melhora na coordenao e focalizao dessas polticas ao final de seu perodo governamental, paradoxalmente o presidente Fernando Henrique tambm permitiu a proliferao de Bolsas ou Vales por
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vrios Ministrios, de modo que mais programas dividiram o bolo, muitas vezes com ausncia de comunicao entre eles, o que pode levar ao desperdcio e dificuldade de se avaliar os resultados. preciso ressaltar que j h fragmentao demais nas polticas sociais, fato que cria competies predatrias na implementao e na coordenao do Governo Federal. 3) Retumbantes Fracassos: as polticas urbanas e de desenvolvimento Vrias aes do governo Fernando Henrique poderiam ser criticadas sob o prisma federativo, mas duas delas precisam ser comentadas por conta do enorme impacto que tm. A primeira diz respeito s polticas de desenvolvimento, analisadas pelo vis do federalismo. Por esta via, uma das reas mais problemticas a do ataque s disparidades regionais. Decerto que alguns avanos foram feitos aqui, como as reformas da infraestrutura voltada ao turismo no Nordeste - particularmente nos aeroportos -, as aes de reformas agrria nas localidades mais pobres, a distribuio dos recursos da previdncia rural, que beneficiam fortemente a populao idosa do interior nordestino e, sobretudo, as aes do Avana Brasil, particularmente no Norte e Centro Oeste. Todavia, a estrutura institucional federal montada para tratar desse problemas foi bastante dbil. O Ministrio da Integrao Regional constituiu-se, apenas, num lugar para o fisiologismo poltico da pior espcie, afora ter tido uma grande instabilidade no seu comando, com trocas freqentes, muitas delas derivadas de algum escndalo. Triste sina tiveram as instituies de coordenao do desenvolvimento regional, a Sudam e a Sudene. O presidente Fernando Henrique Cardoso poder dizer que foi ele quem desvelou toda uma estrutura profunda, construda por dcadas, de corrupo. bvio que esta obra deve ser creditada ao avano democrtico ocorrido nos ltimos anos, com intensa participao da imprensa e das instituies de controle, em particular aqui o Ministrio Pblico Federal. Mas o fato cabal que o governo FHC no teve um projeto claro de desenvolvimento regional. Ao contrrio, desmantelou os rgos incumbidos de tal tarefa, fragmentou polticas para esta rea e no props uma alternativa ao modelo anterior. Faltou um planejamento estratgico para os lugares menos desenvolvidas do pas, que foram atingidos positivamente pelas macropolticas sociais nos setores previdencirio, educacional, de sade e assistncia social e por medidas ad hoc, porm no se discutiu e nem foram tomadas medidas
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para reposicionar as Regies Nordeste e Norte, em especial, no campo do desenvolvimento econmico. Em poucas palavras, as polticas sociais dos anos FHC reduziram desigualdades, mas no houve a construo de instrumentos para alavancar o desenvolvimento regional, tornando tais Regies dependentes dos recursos federais sem que se tenha uma perspectiva de melhora endgena desses lugares. Cabe relembrar que o federalismo depende, para seu bom funcionamento, de medidas que aumentem a esperana quanto simetria entre os entes. Aes nacionais redistributivas so bem vindas, s que conjuntamente e com maior prioridade de longo prazo deve-se estabelecer um planejamento estratgico e se construir instituies capazes de mudar o perfil da economia local. Para isso, preciso repensar a Sudam e a Sudene, e no extingui-las, alm de definir o que estas Regies podem fazer para nutrir seu prprio desenvolvimento. Os anos FHC no tiveram uma estratgia de desenvolvimento nacional que, especificamente, organizasse a dinmica federativa. Isto , no constituram formas mais pactuadas de relacionamento econmico entre os estados, as partir das quais se pudesse ter maior integrao e cooperao na busca dos objetivos. claro que numa Federao, como argumentado na segunda parte do captulo, formas competitivas podem trazer estmulos para o melhor desempenho das unidades subnacionais, inclusive do ponto de vista econmico. No entanto, no governo Fernando Henrique prevaleceram jogos federativos horizontais (interestaduais e intermunicipais) de competio predatria, nos quais o Governo Federal teve sua responsabilidade, por ausncia, anuncia ou mesmo com algumas aes diretas. O acirramento da guerra fiscal tornou-se uma marca negativa da era FHC em termos de estratgia de desenvolvimento econmico. Sem dvida, h fatores que fogem da alada da Unio, como o comportamento estadualista das governadorias e os elementos da crise financeira dos estados causados pelos prprios, resultantes do uso indiscriminado dos instrumentos predatrios ao longo da redemocratizao, o que os levou a procurar atrair empresas para angariar empregos e impostos futuros. Nesta mesma linha, inclui-se a dinmica dos capitais internacionais, que tm, em vrias partes do mundo, atuado para incentivar um verdadeiro leilo entre os governos - especialmente os subnacionais - com o objetivo de melhorar o clima de negcios (sic). Em tal leilo, o aspecto tributrio vem ganhando importncia. Para no ficar numa viso reducionista, basta lembrar que nos EUA tambm cresceu, nos ltimos
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vinte anos, a batalha interjurisdicional por investimentos. Entre 1991 e 1995, 56 mil empresas moveram-se de um estado para outro em territrio norte-americano, envolvendo algo em torno de 1 milho de empregos. Mas para que no se tenha uma percepo benigna desse processo, vale citar a frase do senador Charles Horn, de Ohio: A competio interestadual [nos Estados Unidos] um jogo de somazero sem nenhuma criao de riqueza (DONAHUE, 1997: 106). O jogo predatrio da guerra fiscal teve efeitos piores no Brasil porque no havia, at a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), instrumentos de restrio oramentria forte nos governos subnacionais. Assim, possveis dficits poderiam ser repassados para o Governo Federal - e parcela da dvida estadual de R$ 250 bilhes adveio disso - ou ento para geraes futuras. Calcula-se que h um passivo de mais de R$ 20 bilhes resultante da disputa fiscal - o que levou alguns governos estaduais a proporem a constituio de um fundo federal para ressarcir queles que deram incentivos fiscais, medida que chegou a ser aprovada pelo Confaz em maio de 2000 (Valor Econmico, 22 de maio de 2002: A-3). Os resultados econmicos da guerra fiscal, ademais, so comprovadamente incuos. Isto porque a adoo dessas medidas no tem alterado a redistribuio regional dos recursos e, como mostrou o estudo de Srgio Ferreira (2000), do BNDES, dos sete estados que mais utilizaram os instrumentos de incentivo tributrio (Rio Grande do Sul, Cear, Paran, Esprito Santo, Gois, Bahia, Pernambuco), somente o Cear teve aumento na sua participao no PIB nacional entre 1985 e 199827. Fica a pergunta: como o Governo Federal poderia ter atuado nesta questo? Primeiro, realizando polticas de desenvolvimento, a partir de decises que sejam tomadas em fruns nacionais, em nome da transparncia, da justia redistributiva e da igualdade entre os pactuantes. E, em segundo lugar, faltou uma ao mais efetiva em prol da reforma tributria. Sempre se poder dizer que h muitos interesses em jogo e por isso no fcil realizar tal reforma. Porm, os anos FHC foram prdigos na aprovao de medidas no campo federativo to difceis quanto s altera27

Os resultados dos estados que utilizaram intensamente a guerra fiscal foram os seguintes: Gois teve um decrscimo de 2% para 1,9%; no Rio Grande do Sul houve uma queda de 7,9% para 7%; na Bahia, de 5,1% para 4,1%; em Pernambuco, de 2,5% para 2,3%; no Paran, de 6,3% para 5,8%; no Esprito Santo, de 1,7% para 1,5%; e, a grande exceo, o Cear, teve um crescimento de 1,6% para 1,8%. (FERREIRA, 2000: 6)

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es na estrutura tributria. Mais do que isso, o custo de no se fazer esta modificao muito alto para o equilbrio horizontal entre os estados e, consequentemente, para toda a Federao. Partindo da hiptese de que a reforma tributria seja quase impossvel de ser realizada, o papel do presidente Fernando Henrique deveria ter sido o de colocar no debate pblico este problema e conden-lo. Em vez disso, concedeu emprstimo do BNDES para a Ford, intercedendo, sem critrios, numa batalha entre a Bahia e o Rio Grande do Sul, favorecendo o governo baiano em razo da presso do grande cacique regional, Antonio Carlos Magalhes. Neste caso, FHC perdeu para o legado oligrquico e patrimonialista do federalismo brasileiro. A maior fragilidade dos anos FHC foi a ausncia de polticas urbanas. bem verdade que desde o governo Sarney elas no so prioritrias e na era Collor houve um desmantelamento daquilo que havia. Mas o fato que o Brasil dos anos 90 assistiu a um processo de metropolitanizao dos problemas, com a elevao do desemprego urbano, a piora no sistema de transporte nas grandes cidades, o crescimento da desigualdade e da pobreza metropolitanas (fenmeno bem mais complexo do que o vivido no meio rural) e o aumento da violncia nas periferias no por acaso o sucesso do filme Cidade de Deus. Tudo isso ganha esta visibilidade porque 82% da populao brasileira vive em reas urbanas e um pouco mais de 50% mora nas Regies Metropolitanas tradicionais, nas recm institudas e naquelas reas em processo acelerado de metropolitanizao. Como bem notou Regina Pacheco: As metrpoles brasileiras constituem hoje um dos grandes desafios governabilidade do pas. Concentrando populao, riqueza, demandas sociais, influindo na formao da opinio pblica nacional, conectando-se com cidades globais, as metrpoles so tambm um imenso patrimnio coletivo a demandar polticas de revitalizao e revalorizao, cujo sucesso depende de novas formas de governo e gesto (PACHECO, 1995: 91). O crescimento dos problemas metropolitanos ocorreu no mesmo momento em que no h polticas ou instituies capazes de dar conta desta questo. Primeiro em razo do fortalecimento da concepo autrquica de municipalismo, como descrito anteriormente. Isto , os governos locais tm poucos incentivos cooperao e atuam geralmente de forma individualizada. S que em reas metropolitanizadas, em particular, os problemas de ao coletiva so intermunicipais por natureza, de modo que necessria a ao conjunta (ABRUCIO & SOARES,
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2001). Infelizmente, no existe ainda esta conscincia na maioria dos atores polticos locais28. Alm disso, a Constituio de 1988 foi movida por uma concepo descentralizadora municipalista, por um modelo federativo compartimentalizado e por uma averso ao centralismo, justificvel pelo impacto negativo que teve o unionismo-autoritrio desenvolvido pelo regime militar. Quando os problemas no podem ser resolvidos sozinhos pelo poder local, envolvem mais de um ente governamental e precisam tambm da interveno ativa de uma poltica nacional, o desenho institucional e a cultura poltica federalista predominante no tm respostas adequadas. O resultado disso fica claro no modelo de Regio Metropolitana (RM) que foi concebido na Constituio de 1988. Na verdade, as RMs foram esvaziadas e sua conformao legal, transferida para os estados, os quais, conforme trabalho realizado por Srgio Azevedo e Virgnia Guia (2000), no priorizaram esta questo no seu desenho poltico-administrativo. Sem uma instncia metropolitana e/ou formas que levem formao de colegiados metropolitanos - com os municpios envolvidos, mais os governos estadual e federal, alm da sociedade civil local -, ser muito difcil resolver os dilemas dos grandes centros urbanos. Uma ao nacional passaria pela reviso da legislao sobre as Regies Metropolitanas, o que depende de reviso constitucional. O Governo Federal no tratou deste assunto nos anos FHC. Para alm da questo mais geral, o fato que a Unio no constituiu polticas adequadas para a grande maioria dos problemas metropolitanos. Isto fica claro ao observarmos o desenho institucional do Executivo Federal em relao a esta temtica. Primeiro, repassou tal preocupao Secretria de Polticas Urbanas, fraca institucionalmente e politicamente, sendo destinada para obter apoios clientelistas no Congresso Nacional. Soma-se a isso o fato de que a maioria das polticas urbanas se dividia por vrios Ministrios - s o Saneamento estava presente em sete deles, mais a Secretria de Polticas Urbanas. A fragmentao excessiva inviabiliza atingir resultados satisfatrias.

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Como apontam Srgio Azevedo e Virgnia Guia, a inexistncia de uma conscincia metropolitana em boa parte dos municpios que fazem parte dessas regies. Prevalece , ainda, entre muitos prefeitos e vereadores uma viso tradicional de cunho essencialmente local, que, muitas vezes, dificulta ou se ope viso regional (AZEVEDO & GUIA, 2000: 530).

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interessante notar que no perodo Fernando Henrique foi aprovada uma legislao importante sobre este tema, o Estatuto da Cidade, discutido no Congresso por mais de uma dcada. No entanto, afora esta Lei ter uma viso excessivamente municipalista, com os defeitos provindos desse exagero autrquico, ela no teve impactos significativos na agenda do Governo Federal, at porque foi aprovada no apagar das luzes do governo FHC (10 de julho de 2001). As principais polticas de cunho urbano-metropolitano fracassaram. Poderamos citar a Segurana Pblica, na qual o Governo Federal descobriu tarde seu papel, reduzido ao financiamento dos estados, quando deveria atuar em rede na coordenao das Polcias. No caso do Saneamento, houve um problema regulatrio, com a crise das empresas do setor e a errtica (e equivocada) trajetria de privatizao, e, em termos de investimento, embora tenham se elevado no perodo 1995-1998, no puderem crescer mais no momento seguinte por conta das restries do acordo com o FMI. Segundo Marcus Melo, a Caixa Econmica Federal, principal financiadora de infra-estrutura urbana, no firmou nenhum contrato de financiamento na rea de Saneamento entre 1999 e 2000 (MELO, 2002: 8). A est um dos grandes problemas da atuao federal em polticas urbanas: a crise dos mecanismos de crdito, fundamentais para alguns destes programas. Em especial, a rea de Habitao foi bastante prejudicada, sobretudo no que tange ao pblico de baixa renda, e s no houve um colapso maior porque os governos subnacionais tambm investem na construo de moradias populares, embora numa proporo insuficiente para o tamanho do dficit do setor. Seria preciso, neste caso, resolver o problema estrutural do financiamento nacional e estabelecer uma rede intergovernamental para potencializar os gastos das trs esferas de governo. Como a rea de desenvolvimento urbano envolve competncias e atribuies dos trs nveis de governo, a coordenao federativa teria que passar, como foi feito na Sade e com o Fundef, pela elaborao de polticas federais indutoras, a partir das quais os governos subnacionais fossem incentivados a cooperar e a buscar determinadas metas e resultados. Alm disso, como bem nota Marcus Melo, o sucesso das polticas pblicas tem sido maior conquanto consigam potencializar suas caractersticas intersetoriais, como ocorre no Bolsa Escola, por exemplo. Isso vlido para vrios setores do desenvolvimento urbano, em particular o Saneamento, que poderia se articular mais com a Sade, fortalecendo os programas desta rea (MELO, 2002: 25).
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O presidente Fernando Henrique Cardoso percebeu, na passagem de um mandato a outro, que sua poltica urbana ia de mal a pior. Por isso cogitou de criar um Ministrio especfico e forte para esta rea, mas no teve xito em seu intento. Ainda que longa, vale a pena citar a descrio de Caco de Paula a respeito deste processo: Durante sua campanha pela reeleio, Fernando Henrique Cardoso chegou a anunciar a criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano, uma superpasta que contaria com R$ 40 bilhes, provenientes do Oramento da Unio, de recursos da Caixa Econmica Federal e que, com acordos com a iniciativa privada, se dedicaria a combater os grandes dficits das reas de habitao e saneamento. Saudado tanto por tcnicos em urbanismo como por empresrios do setor imobilirio esse Ministrio da Moradia - ou Ministrio da Cidade - passou a ser visto como uma possibilidade de, finalmente, o governo enfeixar as polticas de desenvolvimento urbano de forma mais integrada. Como j acontecera outras vezes, desde os tempos do regime militar, a superpasta foi motivo de muitos comentrios, discusses e disputas entre os polticos aliados do Palcio do Planalto. Mas na hora em que teve de articular o xadrez ministerial para o seu segundo mandato, Fernando Henrique Cardoso abandonou a idia. E o antigo projeto, tentado desde o fim dos governos militares, de fazer da questo urbana a grande prioridade da ao federal, novamente, ficou para o futuro (PAULA, 2002: 419). A lio fica para o prximo governo: um Ministrio das Cidades prioridade neste pas com grandes problemas metropolitanos, fragilidade e fragmentao nas polticas urbanas e uma articulao intergovernamental incipiente.

VII - CONCLUSO: LIES

DESAFIOS

Os anos FHC foram marcados por grandes mudanas, orientadas normalmente pelo eixo da reforma do Estado. Em boa parte de suas aes, o presidente Fernando Henrique Cardoso poderia adotar como sua a concepo expressa por Aspsia Camargo, citada abaixo: A Federao a coluna vertebral que pode ou no dar consistncia e viabilidade ao conjunto de reformas econmicas sociais e polticas que o Brasil pretende realizar (CAMARGO, 1994: 93). Neste sentido, um balano do perodo Fernando Henrique ressaltaria,
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primeiramente, as transformaes positivas que conseguiu realizar. A partir da conjuntura crtica conformada sob a era do Real, o governo FHC foi maquiaveliano ao destruir praticamente todas os mecanismos predatrios presentes no estadualismo que vigorou na redemocratizao. O fim dos Bancos estaduais e de outras torneirinhas dos governadores - a ltima foi a dos precatrios, ainda usada durante os primeiros anos FHC , a renegociao da dvida dos estados e, sobretudo, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal foram modificaes profundas no federalismo. A criao de uma ordem intergovernamental mais responsvel, pelo menos do ponto de vista financeiro, tambm esteve presente na aprovao da Emenda Jobim, que dificultou a proliferao de municpios, na mudana da legislao acerca do endividamento subnacional, efetivada pelo Senado e pelo Banco Central, e na modernizao da estrutura fazendria na Unio e nos estados (alm de algumas capitais). O maior ganho a criao de uma cultura de responsabilidade fiscal que vai alm da prpria legislao. O Governo Federal teve aes bem sucedidas tambm no campo da coordenao administrativa. A experincia da parceria MARE/Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao foi uma inovao que juntou colaborao vertical com estmulos ao associativismo intergovernamental. O erro foi ter paralisado este processo, embora ela tenha germinado um modelo de relacionamento entre os entes que se repetiu no segundo mandato no campo previdencirio, exatamente aquele em que tinha havido um fracasso retumbante de coordenao federativa. O BNDES outra instituio que se destacou muito no auxlio e induo de polticas pblicas para os estados e municpios, alm de ter criado uma base de dados excepcional em seu site, com o chamado Banco Federativo. Alis, a melhora do tratamento da informao no Executivo Federal ajuda tanto na sua atividade coordenadora como tambm na obteno de dados pelos outras esferas de poder. Aqui, os Ministrios da Sade, da Fazenda, da Previdncia, da Educao, do Planejamento e a prpria Presidncia da Repblica merecem elogios. Na descentralizao de polticas sociais, o governo FHC apresentou alguns resultados bastante satisfatrios. Alguns vieram de uma prtica incremental, ou seja, de continuar o que j estava no caminho certo, aperfeioando certos aspectos, como o caso dos Conselhos de Polticas Pblicas e do modelo do SUS. Alvissareira foi a aposta num novo relacionamento entre Estado e sociedade no plano local, algo que estava inscrito
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na Constituio, mas que ganhou mais vida em determinadas reas, entre as quais citaramos aquelas associadas ao Comunidade Solidria. Infelizmente, neste tpico, o Governo Federal fracassou na implementao das Organizaes Sociais, que poderiam ter sido um outro meio de reformular a relao entre os servios pblicos e os cidados. A criao de mecanismos de coordenativa federativa na Sade, com o PAB, e na Educao, com o Fundef, foi a maior novidade no campo das relaes intergovernamentais. Em ambos h instrumentos indutores, seja pela via do financiamento seja pelo controle social, os quais fortaleceram uma descentralizao orientada por resultados padronizados nacionalmente e que no desvirtuam o carter autnomo dos governos subnacionais. Entre os dois, o mais sofisticado o Fundef, uma vez que prev redistribuio horizontal entre os entes, a nica em nossa Federao; metas quantitativas e qualitativas; e, ademais, ao estipular um prazo de validade para alm do perodo FHC, consegue responder, ao mesmo tempo, aos desafios da lgica do Estado - regras mais estveis para alm das intempries conjunturais - e da lgica do governo, j que no engessar a gesto de todos os prximos presidentes, o que obrigaria, a cada mudana democrtica de governante, a realizao de reformas constitucionais, defeito estrutural de nosso sistema poltico. Polticas nacionais de combate pobreza mais articuladas com propsitos intersetoriais, voltadas emancipao dos cidados (renda mais educao) e mais focadas constituem outro avano do perodo. Pena que tenham se consolidado nos dois ltimos anos de governo, algo absurdo para um presidente cujo partido intitula-se social-democrata. Os programas estratgicos de investimento contidos no PPA tambm tiveram um efeito importante em algumas Regies do pas, mormente no Centro-Oeste. De resto, h outros sucessos federativos dispersos em decises ad hoc ou sem uma maior importncia e visibilidade no conjunto do governo. Os erros e as insuficincias do governo Fernando Henrique no front federativo decorrem de questes mais estruturais presentes na trajetria do federalismo brasileiro e de opes governamentais equivocadas. No que se refere ao primeiro aspecto, a fragilidade republicana dos nveis subnacionais, presente desde a fundao da Federao, vem se modificando, mas ainda constitui obstculo s aes do Governo Federal. Tanto melhor seria se o presidente FHC e sua coalizo percebessem o quanto a reforma do sistema poltico, em especial das instituies responsveis pela accountability do plano local, essencial para o sucesso de qual235

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quer governante que assume o posto nacional. No se pode negar, por outro lado, que houve avanos nos costumes polticos, afinal dois dos maiores caciques regionais brasileiros, ACM e Jder Barbalho, perderam seus mandatos num processo inimaginvel a alguns anos. Mas voltaram novamente para Braslia, porque o republicanismo uma obra ainda em construo nos estados e municpios. Outros trs legados federativos que influenciaram negativamente os anos FHC advm da redemocratizao. O primeiro o federalismo compartimentalizado, em que cada nvel de governo uma caixinha separada da outra. A busca pela autonomia governamental depois do centralismo autoritrio explica em parte este processo, mas a lgica da competio poltica brasileira igualmente um elemento que ressalta essa diviso estanque do poder. Por vezes, este obstculo foi ultrapassado, normalmente pela mudana no desenho das polticas pblicas, mas sua superao vai depender da conscientizao da gravidade desse problema por parte da sociedade brasileira. A trajetria da redemocratizao nos legou, tambm, uma concepo autrquica do municipalismo, que precisa ser modificada. Aqui, a ao da Unio e dos estados para incentivar uma viso consorciada so fundamentais, porm a alterao deste quadro talvez s ocorra com novas regras, como a refundao do conceito de Regio Metropolitana. Por fim, o estadualismo predatrio persistiu na guerra fiscal. Este aspecto anterior e mais profundo do que o projeto do presidente Fernando Henrique, mas ele poderia ter ao menos levado mais adiante a discusso sobre a reforma tributria no Congresso Nacional e na sociedade. O governo FHC no avanou em certas reas federativas por seus prprios equvocos. Um deles foi a predominncia exacerbada do fiscalismo, que prejudicou uma viso mais acurada do processo de reforma do Estado nos governos estaduais. Alm disso, os comandantes de Braslia erraram em alguns diagnsticos porque no estabeleceram uma rede federativa mais forte com as Administraes subnacionais - o velho vcio do insulamento. O exemplo mais gritante, aqui, o do problema dos inativos nos estados. Se tivessem detectado mais cedo a fonte verdadeira do desequilbrio das conta pblicas estaduais, poderiam ter utilizado melhor os recursos de privatizao para capitalizar Fundos de penso. Como a histria sempre melhor compreendida depois dos fatos, preciso elogiar os tcnicos do Ministrio da Previdncia que, no segundo mandato, tentaram corrigir, com competncia, os erros cometidos antes.
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A fragmentao das polticas sociais foi outro problema do perodo FHC. No obstante algumas aes coordenadoras ao final do perodo, como o Projeto Alvorada, o balano geral revela um alto grau de disperso em determinadas reas, como o Saneamento Bsico. Mas os maiores erros aconteceram nas polticas de desenvolvimento e urbanas. Nas primeiras, faltou ao pas polticas nacionais para aumentar a simetria federativa. J as aes para a questo urbano-metropolitana foram as mais mal sucedidas destes oito anos. Ao prximo governo fica a lio de que a Segurana Pblica, o Saneamento, a Habitao, o Transporte das grandes cidades e certos temas ambientais precisam, urgentemente, de programas federais devidamente articulados com os outros nveis de governo, como deve ocorrer numa Federao democrtica. Para concluir, coloco quatro desafios para o prximo governo29. O primeiro aprofundar a anlise sobre o que ocorreu nos anos FHC, preservando a memria administrativa do perodo, que foi bastante rico em inovaes de polticas pblicas, mas tambm aprendendo com os erros, porque eles costumam se repetir mais do que se imagina. Alm disso, seria interessante conhecer mais a experincia de descentralizao de outras Federaes, num trabalho de benchmarking, no para copiar, e sim para descobrir caminhos que possam servir de inspirao. Um segundo desafio est na articulao maior entre a os funcionrios pblicos federais e os subnacionais, em todos os nveis de gerncia. Isso facilitaria o processo de coordenao das polticas descentralizadas. Os servidores das carreiras estratgicas da Unio, em especial, deveriam ter um estgio de pelo menos trs meses em algum municpio do Brasil, para conhecer melhor nossa realidade. O ataque ao modelo compartimentalizado de federalismo o terceiro desafio. Para tanto, preciso incentivar a aes consorciadas no plano local; recriar, com mais mecanismos de poder, as Regies Metropolitanas; reconstruir a Sudam e a Sudene, para atuar sobre o problema do desenvolvimento regional e reforar a solidariedade federativa; repensar os fruns de debates e negociao federativos, como o Confaz e o Conselho de Gesto Fiscal, e instituir novos instrumentos neste sentido, como uma Agncia de Estudos e Debate Federativo, nos moldes da ACIR norteamericana. preciso, ademais, encontrar um maior equilbrio entre cooperao e competio em nossa Federao, para nos livrarmos dos lega29

Esta parte final, referente aos desafios, baseada em Abrucio, 2002.

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dos negativos da trajetria de nosso federalismo. Por fim, o grande desafio do prximo governo aumentar a capacidade de coordenao do Governo Federal ante o processo de descentralizao. Medidas para tanto devero ser tomadas em cada poltica especfica e, fundamentalmente, precisa ser criada uma forma de coordenar as aes entre todos os programas que tenham interseo, para evitar o desperdcio ou mesmo a competio predatria por recursos pblicos. Enfrentar estes quatro desafios lutar contra a viso dicotmica que contrape centralizao descentralizao. descobrir que o Governo Federal tem um papel essencial no processo descentralizador e no seu inimigo.

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AS AGNCIAS REGULATRIAS : GNESE, DESENHO INSTITUCIONAL E GOVERNANA


Marcus Andr Melo
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INTRODUO
As Agncias Regulatrias independentes representam uma das principais inovaes organizacionais do Estado brasileiro nos anos 90. Na realidade, o seu significado ainda mais amplo: elas inauguram um novo padro de interveno estatal com relao economia e sociedade. Construiu-se uma nova face do Estado ps-desenvolvimentista, no qual a ao estatal assume um carter eminentemente regulatrio e facilitador, abandonando suas funes produtivas e prescindindo do controle direto de empresas e firmas (Boschi e Lima 2002). Esse pelo menos foi o projeto que se buscou consolidar no pas durante o governo Fernando Henrique Cardoso, e cujo grau de institucionalizao torna-o irreversvel a curto e mdio prazo. Este projeto implicou uma dupla transformao: por um lado, esteve ancorado em uma reforma patrimonial de largas propores, representada pela transferncia de ativos pblicos para agentes privados, as chamadas privatizaes. Por outro, esteve associado a uma reforma administrativa que definia um ncleo de atividades exclusivas de Estado, no qual esto concentradas as funes de regulamentao, fiscalizao, fomento, segurana e seguridade social. A criao das Agncias Regulatrias no constitui fenmeno isolado, mas, na realidade, representou um movimento fortemente marcado pela difuso internacional de um paradigma institucional. As agncias multilaterais, empresas de consultoria internacional, elites tcnicas e outros ato1

Professor Adjunto do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Pernambuco e do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFPE

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res no plano domstico se constituram em personagens privilegiados de um processo complexo em que se conjugam mecanismos de aprendizagem social, formao de policy communities, alm de mecanismos reforadores de um certo isomorfismo organizacional.2 Este texto analisa o desenvolvimento das Agncias Regulatrias brasileiras, apresentando um balano sumrio de seu desenho institucional e avaliando, ainda que bastante tentativamente, como seus impactos sobre os resultados. A curta experincia das Agncias Regulatrias no pas ainda no permite que se faa uma avaliao de sua atuao, nem este o objetivo deste trabalho. No entanto, j se pode identificar algumas questes crticas relativas ao seu funcionamento, alm dos desafios sua implementao. Essas questes so discutidas tanto no plano federal quanto no estadual. O texto est estruturado em sete sees. A primeira discute a transio do modelo endgeno de regulao centrado na auto-regulao por departamentos de ministrios gestores (no caso da infraestrutura, rgos aos quais as empresas estatais esto subordinadas) para o modelo de regulao por agncia independente. As distintas rationales para a transio nas reas de infraestrutura e da regulao social so tambm discutidas. A segunda seo analisa como as estratgias regulatrias variam setorialmente, enquanto a terceira explora a questo da especificidade do desenho institucional das agncias - voltado para garantir autonomia, independncia e transparncia - e descreve os diferentes formatos das oito Agncias Regulatrias federais3. A quarta seo faz um balano das questes e fatores relevantes para analisar a experincia das Agncias (capacidade institucional, capacidade de enforcement, fragilidade a crise exgena, conflito jurisdicional, trade offs entre objetivos, e o papel da seqncia). A quinta seo discute o federalismo regulatrio e o desenho institucional das onze Agncias estaduais existentes. Na sexta parte, discute-se a questo da contestao poltica autonomia das Agncias estaduais, enquanto a seo final prope algumas concluses preliminares. Ressalte-se que o foco do captulo a nova forma institucional e no a atividade regulatria enquanto tal.
2

Sobre o processo de difuso de policy reforms cf Melo e Costa (1995). Sobre a onda de criao de agncias regulatrias internacionais cf. Melo (2001). Para uma reviso da literatura, ver Melo (2000).
3

Por estar em implantao, no ser analisada a Agncia Nacional de Aviao Civil. Encontra-se em tramitao o PL 1491, que cria a Agncia Nacional de Servios de Correios.

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Como destacou Nunes (2001), existiam, s no plano federal, 319 rgos em 1998 com funes de normatizar, regular, fiscalizar, planejar, propor polticas, estabelecer critrios e diretrizes.

I - O NOVO ESTADO: DA REGULAO ENDGENA REGULAO POR AGNCIA INDEPENDENTE


As Agncias Regulatrias independentes representam uma nova forma de regulao pblica de setores econmicos, substituindo o exerccio de atividades de regulao diretamente por departamentos ou rgos da burocracia executiva. Nesse tipo de regulao endgena ou implcita, os rgos estavam sob o comando direto dos governos, que tambm detinham a propriedade de empresas monopolistas. A regulao pela propriedade pblica foi durante dcadas o principal meio de regulao na rea de infra-estrutura: gs, eletricidade, indstria de gua, ferrovias, telgrafos, e servios telefnicos. Essas indstrias exibiam as caractersticas de monoplios naturais4. O argumento avanado em prol das Agncias Regulatrias no se centra fundamentalmente em vantagens ou desvantagens do regime de propriedade - se pblica ou privada -, mas sim na qualidade da estrutura de incentivos que determina se as empresas vo ser competitivas e/ou se a universalizao de servios ser atingida mais rapidamente. A regulao endgena apresenta falhas regulatrias importantes: no h separao entre as atividades de gesto e regulao; as aes de defesa da concorrncia no so exercidas, pois h a condio de ente monopolista; e o controle de qualidade dos servios deficiente na medida que exercido pelo prprio provedor (MAJONE 1996; MAJONE 1999). O argumento que suporta a nova onda de criao de Agncias no Brasil que ao confundir os papis regulatrios e de gerenciamento, a regulao por propriedade pblica promoveu rigidez organizacional, baixa capacidade de responder a mudanas tecnolgicas e, sobretudo, pouca capacidade de promover o interesse de consumidores pelo escasso controle pblico sobre as empresas. As transformaes tecnolgicas tive4

Tecnicamente, verifica-se economias de escala tais que fazem com que apenas uma nica empresa seja capaz de suprir a demanda pelo produto ou servio, com custos inferiores aos que ocorreriam se houvesse mais de uma empresa atuando no mercado. Se os servios ou produtos forem fornecidos por mais de uma empresa, o custo mdio para cada uma delas poder ser superior ao verificado para apenas uma. Este fato implica custos decrescentes (economias de escala) e na impossibilidade fsica de existir mais de uma empresa na prestao do servio.

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ram papel central na mudana dos regimes regulatrios porque permitiram que surgisse competio em setores que at ento no admitiam mais de uma firma operando (como telecomunicaes). Antes das privatizaes, os setores de infra-estrutura eram organizados na forma de holdings de capital aberto (empresas de economia mista), e a propriedade da maioria do capital votante das empresas era do Estado. As pertencentes s reas de telecomunicaes, energia e petrleo eram reguladas por departamentos vinculados aos ministrios correspondentes: o Departamento Nacional de Telecomunicaes (Dentel), o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (Dnaee) e o Departamento Nacional de Combustveis (DNC). No caso do petrleo, at 1990, o rgo responsvel era o Conselho Nacional do Petrleo. No setor de telecomunicaes, a Telebrs controlava a operadora de chamadas de longa distncia (Embratel) e todas as operadoras regionais, exceto quatro operadoras independentes. No setor eltrico, a Eletrobrs era responsvel por apenas cerca de metade da gerao total (mediante suas subsidirias Furnas, Chesf, Eletronorte e Eletrosul, e a participao brasileira no complexo hidroeltrico de Itaipu) e por uma parcela pequena da distribuio. O resto da distribuio cabia s concessionrias estaduais, tanto na gerao (36%) como na distribuio (quase 85%) (PIRES 1999). O setor de petrleo e gs natural estava organizado sob o forte predomnio de uma grande empresa verticalmente integrada, a Petrobrs. O segmento de gs natural ainda bastante embrionrio no pas. A Petrobrs ainda controla todos os segmentos da cadeia, exceto no segmento downstream, no qual as empresas estaduais, muitas com a participao acionria da Petrobras, detm o monoplio regional de distribuio. O processo de privatizao no pas teve incio com o Programa Nacional de Desestatizao, em 1991. Entre 1991-2000, foram vendidos ativos totalizando mais de U$90 bilhes, caracterizando o processo de privatizao no pas como um dos maiores j realizados no plano internacional. S no setor de telefonia, foram investidos (com a incluso de dvidas transferidas) U$ 29 bilhes. No setor eltrico, as privatizaes concentraram-se nas distribuidoras de energia controladas pelos governos estaduais. Em 1999, 2/3 da distribuio j havia sido privatizada. Na rea do petrleo, a ANP j fez quatro rodadas de licitao de concesses (blocos para explorao e produo), em 1999, 2000, 2001 e 2002. A primeira Agncia Regulatria independente no plano federal foi a
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Aneel, criada em 1997, no mbito do processo de privatizao do setor eltrico, ao que se seguiu a Anatel e a ANP. As origens da Aneel esto associadas modelagem do setor feita em 1997 pela empresa de consultoria Coopers & Lybrand (COOPER & LYBRAND 1997), e no remetem reforma administrativa do Governo. No entanto, afora as Agncias citadas, outras foram criadas na esfera nacional em reas nas quais os provedores j eram privados - como no caso de transportes intermunicipais e interestaduais - ou quando a regulao tinha uma funo distinta - o caso de recursos hdricos, vigilncia sanitria e sade complementar. Neste ltimo caso, a regulao volta-se para corrigir falhas de mercado de outro tipo que no as associadas aos monoplios naturais: os casos de informao assimtrica (vigilncia sanitria, sade complementar, legislao prudencial), presena de externalidades e coordination failures (meio ambiente, recursos hdricos), ou defesa da concorrncia onde se observa abuso de poder de mercado (vigilncia sanitria, sade complementar). A opo pelo formato agncia autnoma, nestes casos, est mais associada questo da chamada lgica da delegao congressual do que reduo do risco regulatrio, como o caso da infra-estrutura (analisado a seguir). Segundo esse argumento, a diviso de trabalho que se estabelece entre os governantes (entendidos como a coalizo composta pelo Executivo e sua base parlamentar) e agncias autnomas so determinadas pelo balano subjetivo de custos e benefcios vinculados s decises que os mandatrios tomam. Os governantes tendem a transferir para agncias autnomas decises que, numa avaliao dos atores dessa coalizo, envolvem tecnicalidades excessivas e/ou onde os custos polticos de arcar com aes freqentemente impopulares ou resultantes de equvocos tcnicos excedem os ganhos polticos que potencialmente poderiam auferir se eles mesmos tomassem as decises. As Agncias so parte integral de uma estratgia de blame shifting por parte dessa coalizo (MELO 2001; MELO 2002). A rea da regulao social representaria uma dessas reas. A lgica que preside a criao de Agncias na rea de infraestrutura inteiramente distinta. Nesse caso, elas se inscrevem numa estratgia de busca de credibilidade e reduo do risco regulatrio para os investidores dos processos de privatizao. Esse risco resulta da prpria natureza dos setores de infra-estrutura, que apresentam custos irrecuperveis altos (high sunk costs) e ativos fixos que no so facilmente transferveis para outras atividades por apresentarem asset specificity.
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J a questo bsica da credibilidade regulatria refere-se necessidade e capacidade das autoridades governamentais de assegurar que contratos sero honrados no futuro e de que no haver mudanas no jogo ou, no limite, expropriao administrativa de rendas, nas vrias formas que isso pode assumir: congelamento de preos, re-estatizao, manipulao de tarifas, entre outras. A estabilidade das regras do jogo determinada pela estrutura de governana regulatria - o conjunto de mecanismos que uma sociedade utiliza para restringir o escopo da ao discricionria dos governantes e para resolver os conflitos que tais restries produzem na rea da regulao. As agncias autnomas representam um componente central nesse sentido. Todavia, como assinalam Levy e Spiller (1996), a estrutura de governana fundamentalmente constrangida pela estrutura institucional de um pas - as instituies do Legislativo, Executivo e Judicirio -, as regras informais que so tacitamente aceitas pelos atores sociais e pela capacidade de um pas de fazer valer as regras. O Judicirio independente constitui um componente essencial. Ademais, as instituies polticas influenciam a estrutura de governana regulatria pelos limites que estabelecem para a ao discriminatria dos governantes. Tais limites so estabelecidos por uma variedade de mecanismos com a separao de Poderes; regras constitucionais limitando o poder legislativo de presidentes; o federalismo (que estabelece competncias distintas para nveis especficos de poder); alm do presidencialismo e legislativos bicamerais5. A credibilidade regulatria , portanto, maior em pases que apresentam fortes restries discrio por parte do Legislativo e Executivo, alm de um Judicirio independente (MUELLLER 2000; MUELLER E PEREIRA 2000). Deve-se enfatizar que a onda de criao das agncias nas vrias reas de atuao no pode ser inteiramente explicada em funo de dois argumentos, de reduo do risco regulatrio e de blame shifting. A difuso de idias do chamado novo gerencialismo pblico tambm cumpriu um papel no trivial: ele levou a um certo isomorfismo organizacional no setor pblico. Estas idias esto na base do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, proposto pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, e idealizado pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado
5

Sobre o impacto dessas variveis nas reformas do Governo Fernando Henrique Cardoso no Brasil cf. Melo (2002); e sobre a privatizao do setor de telecomunicaes cf. Kingstone e Amaral (2002).

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(MARE). Embora no constem explicitamente do Plano, a formao das agncias foi discutida nas primeiras reunies do Conselho da Reforma do Estado e foi objeto de recomendaes especficas6. De acordo com o Plano Diretor, importante distinguir trs nveis de atividades do Estado: o ncleo estratgico, ao qual incube a formulao das polticas pblicas; as atividades exclusivas do Estado desempenhadas pelas agncias autnomas; e os servios no exclusivos, realizados organizaes sociais. A idia de agncias autnomas pressupunha dois tipos diferentes de entes pblicos: as Agncias Executivas e as regulatrias. As primeiras so referentes a uma estratgia de flexibilizao da gesto de organismos que realizam funes exclusivas do Estado, ao passo que as segundas vinculam-se a uma ao estatal mais efetiva na regulao dos servios pblicos concedidos e de reas econmicas importantes para o pas, como no caso do petrleo. Bresser-Pereira (1997) assinala que as Agncias Reguladoras devem ser mais autnomas do que as Executivas, porque no existem para realizar polticas de governo, mas para dar conta de uma funo mais permanente: garantir mercados competitivos e qualidade de servios.

II - ESTRATGIAS REGULATRIAS: OBJETIVOS MLTIPLOS E CONFLITANTES


As estratgias gerais dos instrumentos de regulao das agncias variam amplamente de acordo com as especificidades setoriais. De forma geral, elas referem-se aos seguintes aspectos: a) defesa da concorrncia e garantia de mercados competitivos; b)definio de preos e tarifas; c) controle de qualidade e padres de servios ou produtos. Com relao defesa da concorrncia e garantia de mercados competitivos, o problema assume caractersticas especficas nas reas de infraestrutura, tais como telecomunicaes, gs natural e energia. O objetivo garantir concorrncia como forma de se assegurar qualidade e eficincia em benefcios de consumidores. Essas reas apresentam uma organizao industrial centrada em redes e o controle destas (pela empresa monopolista anterior privatizao) constitui o principal obstculo entrada de novos concorrentes nos mercados desses servios. O principal objetivo dos reguladores garantir o acesso s redes de forma que possa ocorrer competio entre provedores de servio.
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Cf a Segunda reunio do Conselho. Cf. (Conselho da Reforma do Estado 1997, p. 21)

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O acesso pode assumir a forma de separao (unbundling) nas estruturas verticalmente integradas das empresas monopolistas anteriores (empresas incumbentes), atribuindo-se a diferentes agentes a propriedade da rede e sua explorao ou, alternativamente, garantindo o acesso rede por parte de empresas novas (empresas entrantes). O modelo das privatizaes brasileiras adotou a segunda opo, que consiste em garantir s empresas situadas downstream, usurias do servio, o acesso s instalaes essenciais das empresas incumbentes situadas upstream7. Assim, na rea de telecomunicaes garantiu-se s novas empresas operadoras de telefonia distncia o acesso s redes fixas das operadoras de telefonia local, cuja propriedade passou da Telebrs para as trs empresas controladoras das reas de concesso em que o pas foi dividido pelo Plano Geral de Outorgas (1998). Na rea de energia, a estratgia competitiva consiste em assegurar o acesso s redes de transmisso, para viabilizar a competio entre os consumidores livres (grandes consumidores) em um mercado atacadista de energia (no mercado bilateral e spot). Na rea do gs canalizado, onde a quase totalidade ofertada importada atravs do gasoduto Brasil-Bolvia, a meta propiciar o acesso ao pipeline de propriedade da Petrobrs e do governo boliviano. Na prtica, a regulao das redes implica regulao do acesso: proibio da negao do acesso, proibio de estratgias de discriminao de preos em relao empresa downstream da incumbente, no que se refere ao acesso, fixao ou no de preos de acesso rede (no caso da telefonia, a tarifa de interconexo), etc. Para fomentar a entrada de novas empresas entrantes no mercado, a estratgia a utilizao de assimetrias regulatrias pr-entrante, ou seja, conceder vantagens compensatrias aos entrantes para compensar o grande potencial de prticas anticompetitivas das incumbentes. Dentre estas, esto a utilizao de preos menores de interconexo em relao s incumbentes; autorizao com prazo indefinido para entrantes versus outorgas com prazo limitados para incumbentes; a imposio de regras e metas desiguais de atendimento de usurios e de universalizao de servios etc. Como assinala Possas (2002), as empresas incumbentes, no entanto, continuam usufruindo economias de escala e escopo, alm de externalidades
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Mas exige-se uma separao contbil entre a incumbente controladora da rede e sua empresa downstream.

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de rede que reduzem a eficcia e complexificam a atividade regulatria, criando tenso permanente (i. e. nos casos, como o brasileiro, no quais no se quebra a estrutura vertical integrada da indstria). A defesa da concorrncia e a proibio de prticas anticompetitivas assumem outro formato no caso da regulao social. No caso da vigilncia sanitria, a questo essencial assegurar a oferta competitiva de medicamentos num quadro de fortes assimetrias de informao nos mercados de servios mdicos, de medicamentos, alimentos ou planos de sade.8 A facilitao da oferta de genricos no mercado interno cumpre esse papel, bem como as garantias de portabilidade de carncias interplanos. Alm disso, tambm importante a regulao prudencial de planos de sade suplementar. A terceira dimenso da regulao a definio de padres mnimos de qualidade de servios. Esses so justificados pela existncia de falhas de mercado e de consumidores cativos. Por sua vez, a fixao pelas Agncias Reguladoras de metas de universalizao (no caso de telecomunicaes) um objetivo de natureza social. A rea de recursos hdricos peculiar. A regulao nesse caso orientase por objetivos variados: a) de carter ambiental e social: evitar fenmenos conhecidos como tragdia dos comuns, como o superconsumo de bens pblicos onde no h restrio ao usufruto do bem; b) de regulao econmica (evitar a explorao de mananciais que tm caractersticas de monoplios naturais, etc); e c) sanar falhas de coordenao na explorao do bem. Um das questes centrais da regulao diz respeito aos trade offs inevitveis entre objetivos, que muitas vezes podem ser conflitantes. Os objetivos sociais podem conflitar com os objetivos de defesa da concorrncia. A meta de universalizao na telefonia pode, por exemplo, conflitar com os objetivos de defesa da concorrncia.9

A demanda de servios mdicos e medicamentos determinada pela oferta (supply driven demand), convertendo o mdico ou provedor de servios em consumidor substituto. Nos planos de sade, medicamentos ou alimentos h assimetria entre consumidores e produtores, pelas quais os primeiros no tm condio plena de avaliar o produto que consume ou adquire.
9

Foi o que aconteceu no caso brasileiro (Herrera 2002, p. 4). Esses conflitos e expressam no processo legislativo de criao das agncias. Cf. Amaral (2000) e Pereira, Costa Giovanella (000)

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III - DESENHO INSTITUCIONAL E CARACTERSTICAS ORGANIZACIONAIS DAS AGNCIAS REGULATRIAS FEDERAIS


Vrios aspectos singularizam as Agncias em termos do seu desenho institucional. Esses entes da gesto pblica so usualmente estabelecidos por estatuto como autoridade independente e recebem a permisso para operar fora da linha de controle hierrquico e de superviso do governo central. Uma caracterstica notvel das novas instituies o poder de arbtrio e independncia que so concedidos aos reguladores. Suas atribuies vo para alm do monitoramento e autorizao para funcionamento, intervindo na estrutura de preos e qualidade de servio, como tambm nas condies de financiamento das atividades concedidas. O poder de arbitragem tem sido exercitado sem a necessidade de procedimentos legais mais gerais. Do ponto de vista do desenho institucional, a autonomia da agncia est relacionada com os aspectos listados na Tabela 1.

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Essas caractersticas so auto-explicativas, mas alguns aspectos merecem comentrios adicionais. As Agncias so autarquias especiais, vinculadas a um ministrio gestor, s que no mantm com ele nenhuma relao de subordinao hierrquica. H apenas um elo de conexo funcional. A autonomia e estabilidade dos dirigentes so garantidas por mandatos fixos e no coincidentes no s entre os diretores e o Executivo que os nomeou, como tambm entre os prprios diretores. O primeiro aspecto essencial na medida em que garante a no captura do dirigente em relao ao governo. O descasamento de mandatos entre dirigentes favorece a imparcialidade nas decises individuais dos mesmos. A vedao da demisso imotivada assegura tambm autonomia, pois s podem ser exonerados aps condenao por sentena transitada em julgado ou por improbidade administrativa. A exigncia de aprovao do Legislativo outro dispositivo essencial para garantir autonomia e representa, sobretudo, uma instncia de veto adicional. Para que a agncia possa operar com autonomia fundamental tambm que tenha independncia financeira, conferida no seu oramento, com fontes prprias de arrecadao. Para a autonomia funcional fundamental que se constitua quadro prprio, com carreiras tpicas e alto nvel de especializao, de forma a romper com a forte assimetria de informao entre regulador e empresas reguladas. Outra caracterstica das Agncias que garante maior eficcia de suas aes que elas so a ltima instncia de recurso no mbito administrativo. Nesse sentido, para contestar suas decises s cabe o recurso ao Judicirio. Ao princpio da autonomia das Agncias s se eleva o princpio da legalidade10. Muitas delas adquirem tambm o poder de instruir processo no caso de leis de defesa da concorrncia, e mesmo julg-los administrativamente. Algumas Agncias assinam um contrato de gesto com o Ministrio gestor da rea, com o objetivo de criar um mecanismo gerencial de responsabilizao dos dirigentes. Essa inovao representa uma clara influncia do novo gerencialismo pblico sobre o formato institucional de tais Agncias, uma vez que isso no existe na experincia norte-americana, bem mais antiga. O impacto desse dispositivo ambguo em termos da autonomia, pois uma das clusulas contidas estipula que o no cumpri10

As decises das agncias nos EUA equivalem a de tribunais de primeira instncia, o que ainda no o caso no Brasil, malgrado a tendncia procedimentalizao do direito na rea.

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mento do contrato implica destituio de dirigentes. Ao contrrio da legislao e das normas que governam a atuao das Agncias, os contratos de gesto estabelecem metas que so negociadas ex ante, introduzindo uma relao de subordinao em relao aos Ministrios, com a conseqncia de minar a independncia que se assegura, por outros instrumentos, aos seus dirigentes. No caso das Agncias da rea de infraestrutura, rompese dessa forma a eqidistncia que os reguladores devem manter em relao s partes envolvidas, o poder concedente e os concessionrios11. No que se refere transparncia e ao controle social, o desenho institucional das Agncias tem includo a criao de ouvidorias, algumas das quais com mandato, alm de prever a representao dos usurios e dos Procons. As audincias pblicas so elemento central do controle ex ante e permitem a publicizao das decises. Nessa ltima linha, a publicidade de todos os atos, decises, discusses (reproduzidas em atas de reunies) um requisito legal importante seu funcionamento. Esses dois ltimos requisitos, aliados exigncia legal de justificativas por escrito, caracterizam um processo de procedimentalizao das Agncias, que marca seu desenho institucional. Por sua vez, as diretorias colegiadas, que impedem a personalizao de decises, reforam o conjunto de incentivos organizacionais para sua autonomia. As agncias federais comparadas
12

ANATEL A Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) foi criada atravs da Lei 9.472 de 16 de julho de 1997, que dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes no pas e funcionamento do rgo regulador. A implantao se deu pelo Decreto no. 2.338 de 7 de outubro de 1997, tornando-a autarquia especial vinculada ao Ministrio das Comunicaes. A Anatel tem a finalidade de regular o setor, implementar polticas nos termos da Lei Geral de Telecomunicaes e formular de estrat11

No caso das agncias da rea da regulao social - sade suplementar, vigilncia sanitria, etc esse aspecto torna-se negligencivel.
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O governo aprovou s pressas, e sem a definio dos dispositivos regulatrios, a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) em 2001, ressuscitando a Comisso Especial que havia sido criada para apreciar um PL, em virtude da necessidade de homologao de avies da Embraer por agncia independente, para que os mesmos pudessem operar em reas internacionais. A agncia no ser, no entanto, analisada neste texto por estar em instalao.

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gias para ampliar a concorrncia, normatizar o mercado e fiscalizar. A amplitude do escopo de interveno da Anatel envolve o controle, preveno e represso das infraes da ordem econmica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). O rgo superior da ANATEL o Conselho Diretor, composto por cinco conselheiros nomeados pela Presidncia da Repblica e aprovao do Senado Federal. O presidente do conselho nomeado para esta funo pela Presidncia da Repblica para um mandato de trs anos sem reconduo - a nica agncia onde isso ocorre. O mandato do Conselho Diretor de cinco anos, vedada a reconduo. Os conselheiros s podero perder seus mandatos em caso de ilcitos e a eles vedada qualquer atividade profissional, sindical ou poltico-partidria, salvo a de professor universitrio. A quarentena de 12 meses aps o fim do mandato, envolvendo atividade de representao de interesses junto Agncia. O Conselho Consultivo destina-se representao da sociedade, sendo composto por doze membros no remunerados, sendo dois indicados pelo Senado federal, dois pela Cmara dos Deputados, dois pelo Poder Executivo, dois indicados pelas empresas prestadoras de servios, dois representantes de usurios e dois conselheiros indicados por entidades com representatividade na sociedade. Suas competncias consistem em opinar sobre o Plano Geral de Outorgas e acerca das metas para universalizao dos servios prestados em regime pblico, requerer informaes e formular proposies. O modelo tem como objetivo a incluso de grupos pblicos e de parlamentares como mecanismo de controle sobre falhas de regulao. A Anatel possui ainda um Ouvidor independente, sem relaes com o Conselho Diretor, nomeado pela Presidncia da Repblica para um mandato de dois anos, admitida uma reconduo. A Procuradoria-Geral da Agncia est vinculada Advocacia-Geral da Unio, para fins de orientao normativa e superviso tcnica. A Corregedoria fiscaliza as atividades dos rgos vinculados, aprecia representaes efetuadas em seu nome, realizao correies, coordena os estgios confirmatrios dos servidores e instaura sindicncias e processos administrativos disciplinares. As decises so submetidas ao Presidente do Conselho Diretor. A estrutura contempla ainda cinco Superintendncias e Comits dirigidos por conselheiros conforme necessidade. As receitas da Anatel so decorrentes principalmente do Oramento Geral da Unio (OGU) e de recursos do Fundo de Fiscalizao das Tele259

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comunicaes (FISTEL), que so administradas exclusivamente por ela. As mudanas tecnolgicas no setor de telecomunicaes e a alta competitividade nos mercados internacionais, j assinaladas, favoreceram a adoo de inovaes que acompanharam o processo de privatizao do Sistema Telebrs e as concesses a novas empresas que entraram nos mercados nacionais. Com o desenho de uma Agncia Regulatria com elevado grau de autonomia frente ao Poder Executivo e insulada frente aos grupos de interesses privados, pretendeu-se o desenvolvimento de polticas competitivas e a eliminao das caractersticas de monoplio natural. O aprendizado internacional da ANATEL na montagem do aparelho regulatrio brasileiro foi considerado como uma varivel que favoreceu as privatizaes das empresas do Sistema Telebrs. O elenco de aes de natureza regulatria orientada competitividade no setor incluem proibies de concentrao de concesses; limite por cinco anos de fuses; proibio de ampliao do escopo de atuao e de integrao vertical de servios locais e de longa distncia.13 Foram estabelecidas regras de interconexo entre operadoras e concessionrias em consonncia com a competitividade dos mercados, sendo os conflitos arbitrados pela Agncia. Como estratgia regulatria, est prevista a prtica temporria do cream skimming (autorizao para novas empresas atuarem nos segmentos mais rentveis, obrigando os incumbentes prtica de subsdios cruzados), a fim de assegurar novos agentes nos mercados. Outra estratgia regulatria utilizada foi a adoo do modelo britnico dos anos 80 (RPI-X), como forma de regular por meio de preos (price cap), em substituio ao tradicional estabelecimento de preos pelos custos14.

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Segundo Pires (1999), uma das caractersticas importantes das reformas no setor de telecomunicaes no Brasil consiste na adoo dos incentivos entrada de novos operadores no setor (assimetrias regulatrias pr-entrantes). Trata-se de reduzir o poder de mercado dos primeiros vencedores dos leiles das estatais. Foram definidas seis estratgias com caractersticas de assimetrias regulatrias por parte da ANATEL: definio do regime de explorao dos servios; de rea de atuao; critrios para expanso de atividades; estrutura de incentivos para a universalizao dos servios; possibilidade de diversificao; e uso de novas tecnologias.
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No regime de regulao por incentivos, tais regras estimulam a concessionria a reduzir os custos de operao cobertos pelos custos gerenciveis da receita ao longo do perodo anterior reviso tarifria, uma vez que menores custos para um mesmo nvel real de tarifas, implicam em maiores benefcios para a concessionria, sob a forma de maior remunerao do capital. Os custos nogerenciveis so repassados.

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O aprendizado internacional da nova gerncia pblica implica que solues organizacionais sejam buscadas para definir o lugar do cidado e a responsabilizao. A Agncia contempla a figura da Ouvidoria independente na sua estrutura, nomeada pela Presidncia da Repblica na forma de ombudsman. Em relao responsabilizao, no se definiu o contrato de gesto com o Ministrio supervisor. ANEEL A Agncia foi criada atravs da Lei no. 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na forma de uma autarquia em regime especial com o objetivo de regular e fiscalizar o setor de energia eltrica. A implementao foi feita atravs do Decreto 2.335 de 6 de outubro de 1997. A Aneel dirigida por um Diretor-Geral e quatro Diretores em regime colegiado, dos quais um deles tem a incumbncia de atuar como Ouvidor - modelo que confere menos autonomia atividade do que a figura do ouvidor externo diretoria com mandato fixo. A diretoria nomeada pelo Presidente da Repblica, com prvia aprovao pelo Senado Federal, para cumprir mandatos no coincidentes de quatro anos, sendo vedada a participao de seus membros em empresas ou grupos atuantes no setor. A quarentena estipulada aps a sada do cargo de 12 meses. As receitas so obtidas junto ao Oramento Geral da Unio (OGU) e, sobretudo, a taxa de fiscalizao. A estrutura da Aneel a mais complexa de todas as federais, comportando, alm da diretoria colegiada, vinte superintendncias. O corpo funcional composto por funcionrios selecionados por concurso pblico. A Aneel a nica na rea de infraestrutura que dispe de Contrato de Gesto. A subordinao direta foi substituda pelo instrumento do contrato de gesto com o Ministrio das Minas e Energia - o qual, como assinalado, introduz um elemento de reduo da autonomia da Agncia. O grau de insulamento da Agncia elevado. A exonerao imotivada dos dirigentes s poder ocorrer nos quatro meses iniciais do mandato, aps o que fica assegurado o exerccio pleno das funes. A quarentena estipulada em 12 meses aps o afastamento do diretor de seu cargo. Por sua vez, a transparncia no processo decisrio e a incluso de agentes econmicos e de grupos de interesses pblicos buscam corrigir as falhas de regulao, especialmente os riscos de captura. No h ouvidor externo diretoria com mandato fixo, pois a ouvidoria constitui atividade desenvolvida no mbito da diretoria colegiada da ANEEL.
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No que se refere representao dos interesses na Aneel, no se prev nenhuma estrutura de participao das concessionrias ou de consumidores na estrutura do rgo ou fora dele. O controle social , dessa forma, menor que nas outras agncias. As audincias pblicas so previstas na Lei 9.427 e tm carter obrigatrio, devendo ser convocadas pela Aneel sempre que suas decises afetarem direitos de agentes econmicos do setor e consumidores, e devem preceder a tomada de decises, sendo os resultados publicados no Dirio Oficial da Unio (DOU). A Aneel a nica Agncia na qual as atividades de descentralizao so previstas e detalhadas na legislao e no regimento interno. Ela atua nos estados mediante convnios - sendo 13 j celebrados at outubro de 2002.

ANP
A Agncia Nacional do Petrleo foi criada pela Lei 9.478 de 6 de agosto de 1997 em conjunto com o Conselho Nacional de Poltica Energtica e implantada pelo Decreto no. 2.455 de 14 de janeiro de 1998, na forma de autarquia sob regime especial. Seus objetivos consistem em regular a indstria do petrleo de acordo com objetivos da poltica energtica nacional. O CNPE concentra as funes de formulao poltica e est diretamente ligado Presidncia da Repblica. A Lei assegura o monoplio da Unio sobre a pesquisa e lavra de jazidas de petrleo e gs natural, refinao, importao de exportao de produtos e derivados bsicos e o transporte martimo de petrleo bruto e derivados bsicos. No entanto, a nova legislao autoriza o Governo Federal a efetuar concesses ou autorizaes para empresas desenvolverem atividades sob monoplio estatal. A regulao das atividades pblicas e privadas no setor competncia da ANP. Ele uma autarquia sob regime especial vinculada ao Ministrio das Minas e Energia. A estrutura consiste de Diretoria-Geral, ProcuradoriaGeral e Superintendncias. A Diretoria-Geral funciona em regime colegiado, sendo composta por um Diretor-Geral e quatro Diretores, todos nomeados pela Presidncia da Repblica aps aprovao pelo Senado Federal, permitida a reconduo. No ato de implantao da ANP foram remanejados de outros rgos da administrao direta um total de 208 cargos comissionados de diferentes nveis, que compem o quadro inicial da agncia. O grau de insulamento dos dirigentes da ANP muito inferior s
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demais Agncias. Ao contrrio da Aneel e da Anatel, os diretores da ANP no gozam de estabilidade no cargo15. O artigo 12 da Lei 9478 foi vetado pelo Presidente da Repblica. O artigo vedava a demisso imotivada dos dirigentes16. Os dirigentes tampouco esto sujeitos s exigncias das outras Agncias de no ter mantido vnculos nos 12 meses anteriores com as empresas ou entidades de representao17. O mandato da diretoria de quatro anos no coincidentes, permitida a reconduo. Nos 12 meses aps deixar o cargo proibida a vinculao dos diretores a empresas ou grupos atuantes no setor. As receitas da ANP advm do OGU; participaes por implementao da legislao; convnios, acordos ou contratos; doaes e similares; taxas e multas; venda ou locao de imveis. Os aspectos procedimentais, afora os comuns a todas as Agncias, esto explicitados na lei de criao da ANP. O processo decisrio estabelece que as sesses deliberativas, destinadas a resolver pendncias entre agentes econmicos e entre estes e consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo, sero pblicas, permitida a sua gravao por meios eletrnicos e assegurado aos interessados o direito de delas obter transcries. Alm disso, o processo decisrio que implicar afetao de direitos dos agentes econmicos ou de consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo, decorrente de ato administrativo da Agncia ou de anteprojeto de lei por ela proposto, ser precedido de audincia pblica.
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curioso que o primeiro ocupante do cargo venha a ser o genro do presidente da Repblica. Uma hiptese sobre esse baixo grau de insulamento que ele pode estar relacionado com a centralidade da Petrobrs na economia brasileira.
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O artigo 9 da Lei 9986, de 2000 (Lei dos quadros das agncias), estabelece que Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato em caso de renncia , de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar . Pargrafo nico - A lei de criao da Agncia poder prever outras condies para a perda do mandato.
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O artigo 13 da Lei 9478 foi vetado. A ntegra do artigo a seguinte: Art. 13. Est impedida de exercer cargo de Diretor na ANP a pessoa que mantenha, ou haja mantido nos doze meses anteriores data de incio do mandato, um dos seguintes vnculos com empresa que explore qualquer das atividades integrantes da indstria do petrleo ou de distribuio I - acionista ou scio com participao individual direta superior a cinco por cento do capital social total ou dois por cento do capital votante da empresa ou, ainda, um por cento do capital total da respectiva empresa controladora; II administrador, scio-gerente ou membro do Conselho Fiscal; III - empregado, ainda que o respectivo contrato de trabalho esteja suspenso, inclusive da empresa controladora ou de entidade de previdncia complementar custeada pelo empregador. Pargrafo nico. Est tambm impedida de assumir cargo de Diretor na ANP a pessoa que exera, ou haja exercido nos doze meses anteriores data de inicio do mandato, cargo de direo em entidade sindical ou associao de classe, de mbito nacional ou regional, representativa de interesses de empresas que explorem quaisquer das atividades.

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A ANP conta com um rgo consultivo externo que o Conselho Nacional de Poltica Energtica, criado pela mesma Lei que a agncia, mas s regulamentado em junho de 2001, no quadro da crise de energia. O CNPE, no entanto, no um conselho exclusivo da agncia, nem nele esto representantes de recipientes de outorgas18. ANVISA A Agncia foi criada atravs de Medida Provisria no. 1.791, de 1998, e regulamentada pela Lei 9.782 de 26 de janeiro de 1999, que define o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria e o seu funcionamento. Ao contrrio dos casos anteriormente descritos, a ANVISA no se estrutura no interior de privatizaes de monoplios estatais ou voltada para estimular a concorrncia e competitividade em mercados. Neste sentido, o foco da regulao fortemente concentrado em funes de fiscalizao. No entanto, a atuao recente da agncia tem tido repercusso sobre o mercado de medicamentos, na medida em que impulsiona a Lei de Medicamentos Genricos em consonncia com as atividades do Ministrio da Sade ao qual est vinculada, a fim de promover a reduo de preos ao consumidor de remdios bsicos e essenciais. Foi criada como autarquia em regime especial. Seus objetivos se remetem ao controle sanitrio da produo e comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, dos ambientes, dos insumos e das tecnologias, assim como efetuar o controle sobre portos, aeroportos e fronteiras. O controle territorial tambm a diferencia das demais. Ela coordena o Sistema Nacional de Vigilncia sanitria, o que implica em estabelecer amplo conjunto de normas e aes, estipular padres tcnicos, intervir em empresas e servios pblicos e naqueles privados de carter estratgico, conferir licenas de produtos, exigir certificados de qualidade e credenciamentos junto ao SINMETRO, entre outras competncias. A criao da Agncia resultou na substituio de estruturas burocrticas do Ministrio da Sade, com a extino da Secretaria de Vigilncia Sanitria.
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Integram o CNPE: I - o Ministro de Estado de Minas e Energia, que o presidir; II - o Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia; III - o Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto; IV - o Ministro de Estado da Fazenda; V - o Ministro de Estado do Meio Ambiente; VI - o Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; VII - o Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica; VIII - um representante dos Estados e do Distrito Federal; IX - um cidado brasileiro especialista em matria de energia; e X - um representante de universidade brasileira, especialista em matria de energia. Os membros tem mandato de 2 anos, e so designados pelo Ministro das Minas e Energia e pelos estados.

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A ANVISA est vinculada ao Ministrio da Sade e possui Diretoria Colegiada, contando com um Ouvidor, um Procurador, um Corregedor e um Conselho Consultivo.A Diretoria-Geral composta por cinco membros, com um Diretor-Presidente, todos nomeados pela Presidncia da Repblica, aps aprovao pelo Senado Federal, para mandato de trs anos, admitida uma reconduo. O Diretor-Presidente nomeado pelo Presidente da Repblica entre os membros do colegiado. A exonerao imotivada de diretores s pode ser feita nos quatro meses iniciais do mandato. proibida outra atividade profissional ou de representao poltica e sindical dos diretores e o perodo de quarentena de 12 meses aps o trmino de seu mandato. A atuao da ANVISA regida por Contrato de Gesto estabelecido com o Ministrio da Sade e o descumprimento injustificado de seus termos implicar a exonerao do seu Diretor-Presidente. As receitas da ANVISA decorrem de dotaes do OGU; Taxa de Fiscalizao Sanitria; retribuio por servios prestados; multas e dvidas; convnios, contratos ou acordos; doaes e similares; rendas de bens mveis e imveis. A ANVISA a nica agncia brasileira que instrui e julga processos, sem remisso ao CADE. Suas decises s podem ser contestadas no Judicirio. No entanto, na prtica, a fixao de preos de medicamentos cabe a Cmara de Medicamentos, integrada pelos Ministrios da Fazenda, Justia, Casa Civil e pela ANVISA, que exerce a secretaria executiva. ANS Criada pela Lei n 9.961 de 28 de Janeiro de 2000, a Agncia Nacional de Sade Suplementar uma autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio da Sade. A ANS tem a misso de promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, regulando as operadoras setoriais, inclusive nas suas relaes com prestadores e consumidores. dirigida por uma Diretoria Colegiada, devendo contar, tambm, com um Procurador, um Corregedor e um Ouvidor, alm de unidades especializadas. A gesto da ANS exercida pela Diretoria Colegiada, composta por at cinco Diretores, sendo um deles o seu Diretor-Presidente. Todos devem ser brasileiros, indicados e nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao prvia pelo Senado Federal, para cumprimento de mandato de trs anos, admitida uma nica reconduo. O Diretor-Presidente da ANS ser designado pelo Presidente da Repblica, dentre os
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membros da Diretoria Colegiada, e investido na funo por trs anos, ou pelo prazo restante de seu mandato, admitida uma nica reconduo por trs anos. Aps os primeiros quatro meses de exerccio, os dirigentes da Agncia Nacional de Sade Suplementar somente perdero o mandato em virtude de condenao penal transitada em julgado ou condenao em processo administrativo; acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas, e/ou descumprimento injustificado de objetivos e metas acordados no contrato de gesto. A representao de interesses extremamente ampla e inusitada em termos de sua diversificao. A ANS conta com uma Cmara de Sade Suplementar, de carter permanente e consultivo. A Cmara composta de 34 membros19. A principal fonte de recursos prpria: a taxa de sade suplementar. ANTT e ANTAQ Essas duas Agncias irms foram criadas pela mesma lei e tem a mesma estrutura institucional salvo no que se refere ao nmero de diretores. A Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) e a Agncia Nacional de Transportes Aquticos (ANTAQ) tm como objetivo implementar, em suas respectivas esferas de atuao, as polticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos na le19

Os membros so os seguintes pela Lei 9961, modificada pela MP 2.177, de 24/08/01: I - pelo Diretor-Presidente da ANS, ou seu substituto, na qualidade de Presidente; II - por um diretor da ANS, na qualidade de Secretrio; III - por um representante de cada Ministrio a seguir indicado: a) da Fazenda; b) da Previdncia e Assistncia Social; c) do Trabalho e Emprego; d) da Justia; e) da Sade; IV - por um representante de cada rgo e entidade a seguir indicados: a) Conselho Nacional de Sade; b) Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Sade;c) Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade;d) Conselho Federal de Medicina;e) Conselho Federal de Odontologia;f) Conselho Federal de Enfermagem;g) Federao Brasileira de Hospitais;h) Confederao Nacional de Sade, Hospitais, Estabelecimentos e Servios;i) Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas;j) Confederao Nacional da Indstria;l) Confederao Nacional do Comrcio;m) Central nica dos Trabalhadores;n) Fora Sindical;o) Social Democracia Sindical; p)Federao Nacional das Empresas de seguros provados e capitalizao q ) Associao Mdica Brasileira. V - por um representante de cada entidade a seguir indicada: a)do segmento de auto-gesto de assistncia sade;b) das empresas de medicina de grupo;c) das cooperativas de servios mdicos que atuem na sade suplementar;d) das empresas de odontologia de grupo;e) das cooperativas de servios odontolgicos que atuem na rea de sade suplementar; VI- Por dois representantes de entidades a seguir: a) de defesa do consumidor;b) de associaes de consumidores de planos privados de assistncia sade;c) das entidades de portadores de deficincia e de patologias especiais.

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gislao. Ambos devem regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuies, as atividades de prestao de servios e de explorao da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas: a) a garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas; b) a harmonizar, preservado o interesse pblico, os objetivos dos usurios, das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situaes que configurem competio imperfeita ou infrao da ordem econmica. A ANTT e a ANTAQ tm diretorias atuando em regime de colegiado como rgos mximos de suas estruturas organizacionais, alm de Ouvidoria e Corregedoria. A Diretoria da ANTT composta por um Diretor-Geral e quatro Diretores e a Diretoria da ANTAQ tem um Diretor-Geral e dois diretores. Os membros da Diretoria devem ser brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos a serem exercidos, e sero nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao pelo Senado Federal.O Diretor-Geral nomeado pelo Presidente da Repblica dentre os integrantes da Diretoria, os quais cumprem mandatos de quatro anos, no coincidentes, admitida uma reconduo. Os membros da Diretoria perdero o mandato em virtude de renncia, condenao judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar, ou descumprimento manifesto de suas atribuies. ANA Criada em julho de 2000, a Agncia Nacional de Recursos Hdricos (ANA) uma autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, juntamente com as agncias estaduais de gua, os comits de bacia e Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Em adio a isso, cabe ANA outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso de recursos hdricos em corpos de gua de domnio da Unio.Ela agncia est envolvida em densa estrutura institucional onde o potencial
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para conflitos de jurisdies extremamente elevado. A ANA dirigida por uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, com mandatos no coincidentes de quatro anos, admitida uma nica reconduo consecutiva, e conta com uma Procuradoria. O Diretor-Presidente da Agncia escolhido pelo Presidente da Repblica entre os membros da Diretoria Colegiada, e investido na funo por quatro anos ou pelo prazo que restar de seu mandato. A exonerao imotivada de dirigentes da ANA s poder ocorrer nos quatro meses iniciais dos respectivos mandatos. Depois disso, apenas o perdero em decorrncia de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de deciso definitiva em processo administrativo disciplinar. Dentre os dispositivos que visam a assegurar autonomia, est a vedao do exerccio, por seus dirigentes, de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direo poltico-partidria. A ANA detm autonomia funcional e financeira. Dentre suas receitas, esto as provenientes da cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio, o que lhe garante potencialmente uma gesto autnoma.

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IV - A IMPLEMENTAO DAS AGNCIAS FEDERAIS: DESAFIOS


A curta experincia das Agncias Regulatrias no pas ainda no permite que se faa uma avaliao de sua atuao e nem este o objetivo do trabalho. No entanto, j se pode identificar algumas questes crticas relativas ao funcionamento das Agncias e os desafios a sua implementao. A questo preliminar que se antepe s demais a vulnerabilidade do regime regulatrio brasileiro a choques endgenos e exgenos. A crise de energia enfrentada pelo pas em 2001 representou um teste limite e exps a fragilidade do regime no que se refere energia eltrica, gs e recursos hdricos20. Com a crise, foram criados o Comit de Gesto da Crise Energtica (GCE), que substituiu a Aneel e a ANP em muitas de suas atribuies (sobretudo a primeira) e a Empresa Comercializadora de Energia Emergencial. A autonomia e estabilidade das Agncias ficaram seriamente abaladas. No auge da crise, parlamentares e o prprio Executivo discutiram a demisso do diretor da Aneel o que s poderia ser feito por falta grave ou descumprimento do contrato de gesto assinado. A questo da fuso das duas Agncias tambm entrou na agenda governamental. O GCE assumiu muitas das responsabilidades estatutrias da Aneel, tais como a definio do preo vista no Mercado Atacadista de Energia (MAE), a fixao das metas do racionamento e a comercializao de excedentes. No que se refere ANP, o GCE tomou para si a fixao das condies do programa de uso do gs para a gerao de energia termeltrica (PIRES e GOLDSTEIN 2001, p.33-35; ANNUATI NETO e HOCHSTETLER 2001). A segunda questo a ausncia de competncias plenamente definidas e a transio incompleta do modelo anterior para o novo. Na rea energtica o ciclo permaneceu inconcluso, com a privatizao restrita basicamente s distribuidoras. Na rea das telecomunicaes no se completou a fase de concentrao de competncias na rea de regulao, com a assuno pela Anatel das concesses de rdio e televiso, ainda
20

A crise foi produzida pela conjuno dos seguintes fatores: a falta de investimentos em gerao; pela trajetria incompleta das privatizaes do setor, que atingiu apenas o segmento de distribuio; grave falta de coordenao entre Aneel e ANP; atraso na constituio de uma marco regulatrio para a explorao de recursos hdricos, e conseqentemente investimentos de gerao; deficincias da governana do MAE; alm da falta de planejamento e fatores metereolgicos.

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mantidas sob competncia do Congresso Nacional. A Agncia mais afetada pela incompletude da transio foi a Aneel. Nesse caso, o problema est ancorado na prpria seqncia perversa no setor, com a montagem do marco regulatrio e a criao da agncia ocorrendo posteriormente ao incio do processo de privatizao. Com efeito, as privatizaes da Light, Escelsa, e Coelba precederam a definio do marco regulatrio e a criao da Aneel , MAE e ONS. A indefinio de competncias e a falta de coordenao intersetorial contriburam para a exacerbao da prpria crise energtica na medida em que o aumento da oferta de energia no curto prazo e a reduo da dependncia nacional de fontes hidreltricas estavam vinculadas definio pela ANP das condies de uso do gs para a termeletricidade. Ainda houve a postergao por mais de dois anos da implantao do CNPE, depois de sua criao legal. O conflito de competncias envolvendo a ANA, acrescido da indefinio de parmetros para o licenciamento ambiental, foi outro fator que retardou o investimento em gerao. A questo do carter inconcluso da transio do modelo energtico e as insuficincias do quadro regulatrio adquiriram grande centralidade com a crise no setor. A convivncia de empresas geradoras incumbentes no sistema contribuiu tambm para aumentar o risco regulatrio no setor, uma vez que a credibilidade do Aneel para fazer valer as regras foi colocada em dvida. A permanncia da Petrobrs como virtual monopolista no setor de gs atuou na mesma direo. Esses dois aspectos so discutidos abaixo. O conflito de jurisdies est presente no relacionamento entre as Agncias, a Secretaria de Acompanhamento do Econmico (SEAE, sediada no Ministrio da Fazenda), e a Secretaria de Defesa Econmica (SDE, sediada no Ministrio da Justia)21, que desenvolvem atividades preliminares que so enviadas ao Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia (CADE) para julgamento22. No entanto, deve-se destacar que o CADE s pode intervir ex post, quando as empresas submetem para sua aprovao propostas de fuso ou compra, enquanto as Agncias e a SEAE
21

Ao contrrio do previsto, as Agncias no tm desempenhado um papel importante na arbitragem de conflitos em virtude de inadequao da legislao brasileira. (Arajo e Pires 2000).
22

A fuso dessa entidade em uma Agncia Nacional de Defesa da Concorrncia foi anunciada para consulta pblica, mas que curiosamente no regulamenta a relao das agncias com o novo rgo (Herrera 2001, p. 5).

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atuam preventivamente sobre a conduta, colocando restries ex ante. Ademais, h acusaes de captura das agncias por interesses das empresas por parte da SEAE23. Para esta, a regulao setorial passvel de captura regulatria, enquanto a regulao geral, em sua alada e da SDE, mais universalista e neutra. Por outro lado, o risco regulatrio para o mercado do SEAE alto, em virtude de seu potencial de subordinao s metas antiinflacionrias do Ministrio da Fazenda. O conflito jurisdicional tambm ocorre entre o INPI e a ANVISA, em torno da concesso de patentes de medicamentos24. A terceira questo est intimamente relacionada anterior e refere-se ao aspecto central do regime regulatrio, a saber, a capacidade de enforcement das Agncias e sua autonomia em relao aos agentes envolvidos. Estes sero discutidos com base em alguns eventos especficos que ilustram o padro de atuao delas. No caso da Anatel alguns episdios podem ser destacados. O primeiro refere-se regulao preventiva do mercado. A Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) probe a mesma operadora de possuir aes no consrcio controlador em mais de uma regio25. A Anatel, neste sentido, tomou trs decises com o objetivo de regular a estrutura do mercado (Pires & Goldstein 2001: 19-21). A primeira interveno deveu-se ao fato de o consrcio que adquiriu a Telesp fixa j controlar a operadora gacha CRT, que no fazia parte do Grupo Telebrs. Uma srie de conflitos entre os acionistas da CRT impedia a venda das aes do consrcio da Telefnica na companhia, o que levou interveno na empresa em junho de 1999. As outras intervenes da Anatel foram a determinao para que a Sprint se desligasse do controle acionrio da Embratel, em razo do anncio de fuso, ao final no concretizada, entre a Sprint e a MCI (controladora da operadora de longa distncia), e a suspenso dos direitos de gesto da Maal Investimentos no Conselho de Administrao da Telemar, em se23

Titular da SEAE, Cludio Considera, na Conferncia Competition and Regulation: the energy sector in Brazil and the UK, Oxford, 4-5 June 2001.
24

Cerca de 220 patentes de remdios concedidas pelo Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) at 2001 foram alvo de procedimentos administrativos requerendo a nulidade das concesses porque as patentes foram concedidas sem o exame de anuncia prvia da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), conforme dispe a Lei n 10.196, de 2001. Valor econmico, 1/8/2002.
25

A Lei Mnima havia criado, respectivamente, nove e dez reas de concesso para as bandas A e B de telefonia mvel, enquanto o Plano Geral de Outorgas, conforme previso da Lei Geral de Telecomunicaes, estabeleceu o duoplio em trs grandes reas de concesso de telefonia fixa local, alm da abrangncia nacional para a operao de telefonia de longa distncia. As bandas C, D e E foram oferecidas em leilo, em reas superpostas s regies das operadoras fixas, enquanto as operadoras celulares das bandas A e B foram estimuladas a migrar para as regras do novo modelo SMP.

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tembro de 1990, por suspeitas de a mesma ter transferido suas aes para o Grupo Garantia (quando a LGT exigia cinco anos de carncia). A segunda rea em que a Anatel foi bem-sucedida foi a de garantia do acesso interconexo pelas operadoras de longa distncia e que envolveu tambm o acesso aos chamados backbones para o fornecimento de servios de transmisso de dados. A Agncia tem o papel de rbitro em conflitos envolvendo as operadoras - mas em alguns casos a disputa foi resolvida pelo Judicirio26. Por fim, o terceiro evento relevante se refere s definies das regras dos editais de concesso para as licenas dos servios mveis pessoais (SMP), e tambm da definio da faixa de 1,8 GHz para essa rea. A misso da Agncia visava convergncia celular-mvel e a criao de conglomerados e foi bem sucedida. Um episdio mais recente diz respeito antecipao de metas pelas operadoras de telefonia fixa e sua possvel habilitao a operar servios de longa distncia. Essa medida foi contestada judicialmente pela Embratel, impossibilitando a Telefnica de entrar no mercado. A Lei Geral de Telecomunicaes prev que depois de antecipao de metas, as empresas podem explorar servios de longa distncia, justamente para estimular a antecipao. No entanto, nesse caso surgiu um buraco negro regulatrio. A Anatel, ao regulamentar a outorga de novas licenas s operadoras, criou o precedente legal usado pela Embratel para questionar a concorrncia. Para regulamentar um direito previsto na concepo do modelo de telecomunicaes - o de operadoras prestarem novos servios depois de antecipar as metas -, a Anatel decidiu conceder a licena de DDD nacional na forma de uma extenso dos contratos de concesso. Como a Lei Geral probe que uma mesma empresa tenha duas outorgas para prestar determinado servio, essa concesso no aconteceu com os servios de DDI ou de chamadas originadas fora da rea da concesso, que foram outorgados na forma de autorizaes. As concessionrias que j tm a licena para prestar DDD dentro de suas reas no poderiam ter outra outorga para prestar o mesmo servio, fora delas. Para superar esse obstculo, a Anatel decidiu que a prestao de DDD nacional seria uma extenso do contrato de concesso. No entanto, pela Lei Geral, novas concesses, ou a mudana do objeto de contratos de
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No primeiro caso o conflito envolveu a Embratel, operadora de longa distncia, e a Telefnica, sobre a titularidade de receita sobre ligao interurbana de servio mvel pessoal.

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concesso existentes, s podem ser feitas mediante processo licitatrio. Dessa forma, o dispositivo do marco regulatrio criado para incentivar a universalizao tornou-se juridicamente questionvel. Neste sentido, parece ter havido falha do marco regulatrio. O aspecto mais relevante desse episdio que revela os limites da capacidade de enforcement da Anatel. Como assinala Herrera (2001: 7), o saudvel recurso Justia, na ausncia de tribunais especializados em matrias regulatrias, pode gerar um vcuo regulatrio27. No caso da Aneel, trs episdios revelam que sua capacidade de enforcement apresenta debilidades: o episdio de reviso das tarifas da Escelsa, a deciso de no se permitirem repasses de custos no-controlveis dos distribuidores e a deciso, j assinalada, de intervir na gesto do MAE (Pires e Goldstein 2001). No primeiro caso, em um contexto de forte crticas ausncia de clusulas de produtividade nos contratos, e aps processo de consulta pblica, a Aneel estabeleceu uma reduo mdia de 3,4% nas tarifas da Escelsa e uma pequena reestruturao no valor das tarifas por classe de consumidores. Quanto aos reajustes anuais da tarifa para 1999-2001, a Aneel decidiu condicion-los ao cumprimento de metas adicionais de qualidade e universalizao, permitindo dessa forma que os usurios compartilhassem os benefcios da melhora em eficincia resultantes da privatizao. A deciso de no autorizar o repasse de custos no controlveis s tarifas gerou um contencioso e afetou a credibilidade da Agncia, segundo Pires e Goldstein (2001), pois tal ao foi identificada como volta a velhas prticas de controle da inflao atravs do controle de tarifas. A deciso de intervir no MAE, embora acertada, s foi tomada aps manifestas evidncias quanto a um processo de forte deteriorao de performance dessa instituio28.
27

O Presidente mundial da telefnica afirmou que o Brasil no poderia conviver com uma situao de mudana nas regras do jogo. O prprio governo, entendendo a gravidade, o maior interessado em verificar o que pode ser feito para contornar a situao e mostrar que o pas tem regras estveis Telefnica pede envolvimento do governo, Valor Econmico, 5/05/2002. O mesmo aconteceu com um dirigente da ANVISA que proibiu a importao de uma substncia, e a empresa estrangeira prejudicada ganhou a causa. Diretor da ANVISA escapa de ser preso em Braslia, Estado de So Paulo, 20/04/20.
28

Em dois anos nenhuma transao ocorreu neste mercado. A estrutura de governana no MAE era claramente deficiente, e a gesto compartilhada foi substituda por uma gesto profissional. A Aneel aps a interveno passou a regular o ASMAE (a administradora das transaes do MAE), que deixou de ser um rgo independente. Como assinalam Pires e Goldstein (2001), a operao do MAE foi prejudicada pelos interesses conflitantes do Estado como regulador e produtor e pela escassa capacidade de aplicar sanes.

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No que se refere ANP, deve ser destacado o episdio da garantia de acesso ao gasoduto Brasil-Bolvia. O conflito envolveu a Petrobrs, scia controladora da Transportadora Brasileira Gasoduto Brasil Bolvia (TBG). O livre acesso aos gasodutos um das questes fundamentais para a promoo da concorrncia no mercado de gs natural por reduzir as barreiras entrada de concorrentes e diminuir as necessidades de investimentos do possvel entrante (pela no necessidade de duplicao de redes que representam sunk costs de grande magnitude). A ANP concluiu que a TGB estava criando obstculos ao compartilhamento de sua infra-estrutura, ao atender prioritariamente os contratos assinados com seu carregador controlado (a Petrobrs), sem considerar a oferta de capacidade a outros interessados (Pires e Goldstein 2001). No caso da regulao social a capacidade de enforcement da ANS e ANVISA significativa. No caso desta ltima, ela sinalizada pela polmica autuao da empresa Phillip Morris, pela transmisso de propaganda em desacordo com a Lei 10.167, a Lei do Fumo, publicada em 28 de dezembro de 2000, que delega ANVISA a competncia de fiscalizar propagandas de cigarro veiculadas em rdio, televiso, jornais, revistas, Internet e outros meios audiovisuais. A agncia de publicidade responsvel pela criao e compra do espao tambm foi autuada. (ANVISA 2001a). A capacidade de fiscalizao dos preos dos remdios objeto de conflito jurisdicional com o Ministrio da Fazenda.29 Enquanto a ANVISA insiste no congelamento de preos (que foi determinado em dezembro de 2000), a Secretaria Especial de Acompanhamento Econmico se ope. Para a ANVISA, a Lei de defesa da Concorrncia ineficaz para controlar os preos de medicamentos30. A poltica de medicamentos genricos (obrigatoriedade de disponibilizao e autorizao de importao) im29

Sobre as crticas recprocas destas duas instituies cf. Estudo confunde debate sobre remdios no governo, Valor Econmico, 2/05/2001.
30

No mbito do executivo, a maior parte das medidas adotadas contra aumentos de preos do setor se deu atravs da abertura de processos administrativos no mbito da lei de defesa da concorrncia, sendo um grande nmero de processos instaurados entre 1992 e 1994, quando ainda vigorava a Lei 8158/91. Todos os processos foram arquivados pelo Conselho administrativo de Defesa Econmica (CADE), sob a alegao de que os aumentos ocorreram aps longo perodo de controle de preos e a recomposio da margem seria normal naquele momento. Novos processos foram instaurados a partir do ano de 1997, por investigaes promovidas pela Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda, por denncias do conselho de farmcia ou de diversos segmentos da sociedade e j enquadrados na nova lei antitruste (Lei 8884/94). Nenhum dos casos julgados teve deciso pela condenao da prtica de aumento de preo abusivo (ANVISA 2001b, p.7).

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plantada pela Agncia tambm indicador relevante de capacidade de enforcement. Sua credibilidade est em jogo nestes casos, nos quais acusada de prticas de controle de preos com o objetivo de controle da inflao. A quarta questo relevante trata da capacidade das Agncias nas aes de defesa dos consumidores. Um dos pouqussimos estudos neste sentido, realizado sobre o desempenho da Anatel, no entanto, apresenta resultados mistos e paradoxais (Lins 2001)31. Por um lado, os indicadores de qualidade produzidos e disponibilizados pelas prprias companhias apontam para uma significativa melhoria. Por outro lado, o nmero de reclamaes feitas diretamente ao rgo e aos Procons revela crescente insatisfao. A interpretao desses dados complexa, mas h grande necessidade de auditorias independentes para aferir a qualidade dos servios. Outra constatao importante que embora o nmero de reclamaes dos usurios seja elevado, as atividades de fiscalizao e auditoria no esto voltadas para os servios que originam maior nmero de reclamaes32. Embora no seja possvel avaliar a extenso do impacto, pela curta experincia, o impacto das Agncias de regulao social na defesa da concorrncia e do consumidor parece ter sido significativo. A mudana no setor foi estrutural. Na rea de regulao dos planos de sade, houve mudanas amplas na regulao econmica do setor e na regulao do produto da assistncia sade. As empresas que antes se organizavam livremente para atuar no setor, submetendo-se unicamente legislao do tipo societrio escolhido, passaram a ter que cumprir exigncias especficas, desde registro de funcionamento, at a constituio de garantia, alm de estarem sujeitas a processos de interveno e liquidao. Quanto regulao da assistncia sade, se antes as empresas definiam livremente o produto que pretendiam oferecer, a quem oferecer, em que condies de operao e preo (carncias, coberturas, condies de resciso e de reajustes), aps a regulamentao o produto
31

O grau de controle da Anatel na rea da defesa do consumidor, no entanto, parece ser bastante superior ao de outros pases latino americanos (Rhodes 2001).
32

Ainda que o servio de telefonia fixa tenha sido objeto de cerca de cerca de 78.000 reclamaes junto aos Procon das capitais de estado em 2000, apenas 1.459 procedimentos de apurao de ocorrncias foram conduzidos no servio, a maior parte indireta, menos de 0,2% do total de procedimentos efetuados nos servios de radiodifuso, com cerca de 13.000 procedimentos de apurao e 190.000 vistorias (Lins 2001).

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obrigatrio est definido em lei, a seleo de risco proibida, assim como a excluso indiscriminada de usurios. Em 2001, a ANS instaurou Regime de Direo Fiscal em quinze operadoras (em 2002, esse nmero foi para 110!), Direo Tcnica em duas outras e Liquidao Extrajudicial de mais cinco. A razo entre aes de fiscalizao e denncias muito mais elevada do que na rea de telecomunicaes33. No caso da ANVISA, a percepo de sua atuao na defesa dos consumidores pelos agentes locais de vigilncia sanitria muito positiva. Uma pesquisa realizada em amostra representativa de municpios de todo o pas avaliou alguns impactos da implantao da ao descentralizada da ANVISA, por intermdio adicional do Piso de Ateno Bsica para Aes de Vigilncia Sanitria PAB/VISA. Em mais da metade dos municpios pesquisados (59%), a opinio prevalente a de que houve melhora dos servios de vigilncia sanitria aps a implantao Este percentual foi ainda maior nos casos dos municpios que declararam utilizar os recursos do PAB/VISA exclusivamente para a vigilncia sanitria (71%)34. A quinta questo relaciona-se criao de capacidade institucional e formao de uma elite burocrtica autnoma. Um aspecto central que permite garantir a autonomia funcional das agncias diz respeito aos seus quadros tcnicos. As agncias tiveram dificuldades de constituio de quadro prprio em funo de dois desenvolvimentos. O primeiro diz respeito aos impasses resultantes da contestao da Lei das Agncias (Lei 9986, de 2000), que dispe sobre os quadros de servidores das agncias. A Lei cria, para exerccio exclusivo nas Agncias Reguladoras, os empregos pblicos de nvel superior de Regulador, de Analista de Suporte Regulao, os empregos de nvel mdio de Tcnico em Regulao e de Tcnico de Suporte Regulao. No entanto, ela foi objeto de contestao judicial no STF, por meio da ADIN 2310 interposta pelo PC do B e PT, que argumentaram que ela que est em desacordo com a Emenda Constitucional 19
33

Elevou-se a taxa de operadoras fiscalizadas em 2001, relativamente ao ano de 2000 (64% em 2001 e 39% em 2000). Ao todo, foram realizadas, em 2001, 8.139 fiscalizaes em 1.177 operadoras de planos e seguros privados de sade, que geraram a aplicao de 1.355 autuaes por desobedincia das normas do setor. Foram registrados o recebimento de 8.475 denncias, as quais ensejaram a realizao de 8.028 fiscalizaes reativas, e tambm efetuadas 111 fiscalizaes derivadas de anlise tcnica, assistencial e econmico-financeira de operadoras e de seus respectivos produtos. Em resposta mdia de 706 denncias mensais registradas, empreendeu-se uma mdia de 669 aes de fiscalizao mensais e aplicou-se uma mdia de 112 autos de infrao mensais (ANS 2001).
34

Cf. ANVISA (2000)

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(reforma administrativa), que estabelece que as funes de fiscalizao e regulao representam atividades tpicas de Estado, obtendo liminar suspendendo a validade de alguns artigos e a realizao de concurso. A opo, no curto prazo, foi a contratao temporria de pessoal nas Agncias e a requisio de funcionrios do Executivo. O quadro abaixo indica a situao em fevereiro de 2000.

A lei tambm determina que os contratos de trabalho temporrios somente podem ser prorrogados por prazo mximo de 24 meses e o perodo de prorrogao de alguns destes contratos vence em 200335. A formao de elite tcnica tambm enfrenta grave problema de evaso de quadros em algumas agncias, principalmente a Anatel (Herrera 2001: 5). Na Aneel, a questo de formao de recursos humanos est marcada pela forte continuidade entre o pessoal do DNAEE e o da agncia, mantendo prticas administrativas e a cultura organizacional caractersticas da regulao endgena anterior, comprometendo assim a eficcia da Agncia. Mas grave do que isso a circularidade entre o setor pblico
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Na Anatel, em 2003, caso no ocorram mudanas, sero demitidos 139 funcionrios e, em 2004, outros 393 tambm tero que deixar os cargos. Do quadro de funcionrios da Anatel em 2002, 680 foram contratados temporariamente, 350 so cedidos pela Telebrs e 227 so dos quadros dos ministrios, principalmente do Ministrio das Comunicaes. Anatel ter que emitir funcionrios temporrios, O Estado de So Paulo, 1/1/2002. Dificuldade adicional que os salrios do regime de emprego so mais elevados do que os do regime de carreiras tpicas.

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e o privado nas Telecomunicaes, com forte repercusso sobre a autonomia burocrtica da agncia36. Quanto autonomia financeira das agncias a situao bastante heterognea, com algumas delas tendo alcanado virtual autonomia - como a ANVISA, que arrecada 94% de sua receita - e outras, como a ANTT, que dependem do Oramento da Unio. As Agncias vem seus recursos contingenciados como rgos regulares da administrao pblica, mesmo no caso da Anatel, que arrecada valores extremamente vultosos, mas que so revertidos para o Tesouro, restando-lhe apenas os valores relativos taxa de arrecadao, com graves prejuzos para sua autonomia.

V - O DESENHO INSTITUCIONAL E O FEDERALISMO REGULATRIO


Federao e Regulao A dimenso federativa de grande importncia para a questo da regulao em pas de forte tradio federativa como o Brasil37. Grande parte dos desafios institucionalizao de uma nova governana regulatria no Brasil esto relacionados questo federativa. Esta seo analisa tentativamente o processo de implantao das Agncias estaduais, focalizando um problema especfico: o desenho institucional e suas repercusses sobre o controle social e a autonomia e independncia do rgo regulador. Deve-se destacar, preliminarmente, que a interface entre regulao e Federao varia amplamente conforme o setor o que adiciona grande complexidade questo. A Tabela 2 apresenta uma matriz cruzando setor e interface regulatria (que inclui competncia constitucional e outras interfaces institucionais relevantes).

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Cf Amaral (2000). O caso mais destacado Fernando Xavier, ex-presidente da Telebrs e exsecretrio executivo do Ministrio das Telecomunicaes, que comandou o processo que levou s privatizaes, para se tornar posteriormente Presidente da Telefnica.
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Cf sobre este tema Resende (2000) e Melo, Pereira, Mueller e Costa e (2000).

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O setor de saneamento de competncia municipal, mas as questes relativas captao, aduo e distribuio dgua podem exigir cooperao intergovernamental para serem equacionadas. Por sua vez, o setor de transportes intermunicipais estadual, contudo no plano metropolitano as interfaces com os municpios so grandes. A rea de energia apresenta interfaces com os nveis estadual e federal: a competncia da Unio, todavia as concessionrias eram - e ainda so em alguns estados , empresas pblicas estatais. A deciso de privatizao tambm est na esfera estadual. O setor de gs canalizado, no que se refere explorao e transporte, de competncia da Unio, e virtual monoplio da Petrobrs, s que a distribuio e comercializao de titularidade dos governos estaduais. Por sua vez, a implementao das redes locais uma questo de uso do solo, de competncia municipal. O conflito concentra-se, aqui, nos nveis estadual e federal. Na rea de telecomunicaes a dimenso federativa est, hoje, virtualmente ausente. Na regulao social - casos da ANVISA e ANS - a legislao federal, mas essas atividades se confundem em larga medida com o controle de qualidade e a fiscalizao, atividades tipicamente desenvolvidas no plano local. Na rea de recursos hdricos as competncias tornamse extremamente complexas porque so estruturadas em torno de bacias hidrogrficas. Como decorrncia dessas especificidades, a dinmica poltico institucional varia conforme o setor. semelhana do ocorrido no plano federal, foram criadas, a partir de 1997, 19 Agncias Regulatrias nos estados. Dois fatores devem ser destacados neste processo. Em primeiro lugar, a difuso dessa forma institucional no ocorreu homogeneamente em todo o territrio federal. Umas das agncias citadas, a ARSE-MG, que foi criada pela Lei 12.999 de 31 julho de 1998, no entanto, no foi implantada. Um conflito da mesma ordem, embora mais significativo (ver adiante no texto), ocorreu no Rio de janeiro, com a ARSEP- RJ. em 1998 e 1999. Em segundo lugar, a criao das Agncias obedeceu a dois formatos distintos. O primeiro o multisetorial, que foi observado na grande maioria dos casos, e o segundo o de especializao, adotado em So Paulo, onde foram criadas duas instituies voltadas para a regulao de setores isolados: a Comisso de Servios Pblicos de Energia (CSPE), em 1997, e a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo (ARTESP), em 2002. Assim, as Agncias no plano subnacional fugiram do padro nico,
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unisetorial e isomrfico existente na esfera federal, embora um modelo multisetorial especfico tenha se reproduzido na maioria dos estados. H, no entanto, maior variao no desenho institucional no mbito estadual do que entre as Agncias federais. Elas divergem quanto s reas de atuao; ao recebimento de atribuies de poder concedente e rgo gestor, ou seja, quanto a seus objetivos; quanto estrutura funcional; ao grau de autonomia e insulamento decisrio; quanto aos mecanismos adotados de controle social; de suas relaes com as atribuies de defesa da concorrncia e dos consumidores e, finalmente, quanto eficcia na intermediao de conflitos entre os agentes envolvidos. A criao de agncias multisetoriais nos estados, com a exceo de So Paulo, deve-se, fundamentalmente, necessidade de economias de escala, escassez de recursos humanos e reduo de custos. A amplitude do programa de privatizao de distribuidoras de energia no Estado de So Paulo - onde operam 14 concessionrias de servios de energia levou constituio de uma agncia especfica para o setor. A constituio dessa Agncia tambm foi uma imposio dos atores participantes do processo. Deve-se destacar, ainda, que pela natureza federativa do processo de gerao e distribuio de energia, houve a necessidade de criao de Agncias locais. Esta rea, ademais, o carro-chefe dos convnios de delegao de responsabilidades entre Agncias federais e estaduais, o que vem ocorrendo de forma mais sustentada com a Aneel. Estados importantes como o Rio de Janeiro e Minas Gerais no participam desses convnios j celebrados com 13 estados38. O papel da Unio como agente indutor da difuso da nova forma institucional foi fundamental, se manifestando ativamente, sobretudo no caso dos governos da coalizo poltica do Executivo federal, na forma de induo ativa e financiamento das privatizaes e dos programas estaduais de reforma do setor pblico39. As Agncias Regulatrias federais, por sua vez, contriburam indiretamente de forma tambm importante nessa difuso, mediante convnios e esquemas de cooperao os mais variados, e que tiveram grande expresso no setor eltrico. Os convnios de descentralizao na rea de energia foram discutidos
38

Em Outubro de 2002, foram celebrados convnios com 13 estados e, em outros 6, entendimentos estavam sendo mantidos nesse sentido (Cf www.aneel.gov.br). A ARSEP - RJ, no entanto, mantm convnio de pesquisa com a ANP.
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Cf. o estudo da reforma dos estados de SP, RS e ES, em ABRUCIO & FERREIRA COSTA (1999).

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em Pedro (2002) e Santos (2002). Este ltimo apresenta uma anlise do desempenho institucional das Agncias estaduais na rea de energia, nos marcos do convnio Aneel, no que tange qualidade de servios prestados, e chega a concluses instigantes sobre o papel do desenho organizacional. Dos casos estudados, aquelas que exibem mais autonomia financeira, institucional e funcional, so os que apresentaram melhor desempenho em termos de controle de servios prestados. O autor tambm assinala que os convnios com a Aneel tiveram impacto importante no fortalecimento das Agncias. O desenho institucional comparado: autonomia e controle A onda de criao das agncias teve incio com a criao da AGERGS (Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul), uma autarquia com autonomia financeira, funcional e administrativa criada em 09 de janeiro de 1997, pela Lei N 10.931. A AGERGS teve sua estrutura definida pela Lei N 11.292 de 23 de dezembro de 1998. Seu objetivo garantir a qualidade de servios pblicos (energia, telecomunicaes, transporte etc.) oferecidos aos usurios pelas concessionrias privadas e o equilbrio econmico e financeiro dos contratos entre o poder concedente (Governo) e as empresas concessionrias. Pelas caractersticas singulares de seu desenho institucional, o modelo da AGERGS ser discutido em seo separada. A Agncia Reguladora de Servios Pblicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ARSEP-RJ) foi criada em 1997, pela Lei estadual N 2.686, de 13/02/97, posteriormente alterada pela Lei N 2.752, de 02/07/97. No entanto, como ser analisado a seguir, manteve-se inoperante at 2001. A ARCE foi criada em 1997 pelo governo estadual para controlar as concesses e permisses dos servios pblicos do Cear. A Agncia uma autarquia especial, vinculada Procuradoria Geral do Estado e tem como rgos superiores o Conselho Diretor e o Conselho Consultivo, alm de doze assessores tcnicos. Como a maioria das Agncias, a ARCE atua de forma independente, tendo receita prpria, proveniente de taxas cobradas das empresas reguladas, e de convnios, dentre outras arrecadaes. Seus Conselheiros so investidos de mandatos para que assim possam ter total autonomia. Ao contrrio das demais, todos os tcnicos da ARCE so concursados e no pode haver a alocao de servidores municipais, estaduais e federais cedidos ou transferidos.
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A ARCE dispe de ampla autonomia poltica. Das agncias existentes (cf a AGERGS e a ARPE tambm neste ponto adiante) a nica cuja vinculao no com uma secretaria de infraestrutura, mas sim com a Secretaria de Ouvidoria e Meio Ambiente. Em princpio, essa vinculao com a Procuradoria do Estado lhe confere mais autonomia. No entanto, outros fatores parecem restringir, em parte, essa potencialidade. Das agncias existentes, umas das que apresenta maior continuidade de pessoal de direo entre a empresa estatal distribuidora anterior e a nova agncia. O presidente do Conselho Diretor ex-Diretor de Gesto Empresarial da Companhia Energtica do Cear (COELCE). Outro membro da diretoria foi Presidente da COELCE e tambm da Associao de Empresas Distribuidoras de Eletricidade do Norte/Nordeste/Centro Oeste (AEDENNE) e ex- Diretor-Presidente da Cia Energtica do Cear (COELCE). Outros aspectos, no entanto, fortalecem a sua autonomia da. A habilitao a conselheiro feita por edital aberto a qualquer cidado, que apresente qualificao tcnica e idoneidade moral. O governador nomeia os conselheiros que, por sua vez, elegem o presidente do conselho diretor. Por sua vez, a ARTESP uma autarquia especial vinculada Secretaria de Estado dos Transportes do Estado de So Paulo, dotada de autonomia oramentria, financeira, tcnica, funcional, administrativa e poder de polcia, com a finalidade de regulamentar e fiscalizar todas as modalidades de servios pblicos de transporte autorizados, permitidos ou concedidos, no mbito da Secretaria de Estado dos Transportes. A agncia dispe de autonomia e representatividade de corte neocorporativo. O Conselho Consultivo de 13 membros tm mandato fixo e so designados pelo Governador. So escolhidos por lista trplice os representantes das entidades de classe das prestadoras de servios; das entidades sindicais dos transportadores, das entidades representativas da sociedade civil, das entidades representativas dos trabalhadores dos diferentes setores de transportes. A Agncia detm grande autonomia. Os mandatos dos diretores e conselheiros so fixos e no coincidentes. A ouvidoria tambm tem mandato fixo e foi instituda uma Comisso de tica. No Par, foi criada, em 1997, a ARCON, que foi uma das agncias estaduais pioneiras. A Agncia tem como objetivo estabelecer normas e fiscalizar a execuo de servios pblicos de competncia do Estado, ou que lhe tenham sido delegados, e que so operados pelo setor privado atravs de concesso, permisso, ou autorizao. O grau de insulamento
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alto, com os usuais descasamentos de mandato e demissibilidade de diretores em caso de atos lesivos ao interesse pblico ou patrimnio. H um Conselho tripartite, o CONERC, com representantes do governo, empresas, e usurios. Alm disso, os membros no integrantes da representao governamental so escolhidos por processo em que se admite a postulao e seleo. Os Conselheiros tm mandatos fixos de dois anos, com renovao alternada de 1/3 e 2/3. O CONERC tambm uma instncia recursiva das decises da ARCON, podendo, em decises colegiadas no frum geral, vetar decises ou pareceres da agncia, inclusive multas e advertncias. O Conselho pode, tambm, com base em pareceres dos grupos tcnicos, exigir que a Agncia revise tarifas de concessionrios delegados ou que esta intervenha em assuntos que paream relevantes para o conselho. H uma Ouvidoria ativa, mas, no entanto, o ouvidor ressente-se de no ter mandato fixo, o que lhe daria mais autonomia. A inexistncia de pessoal prprio tem exigido o uso constante de recursos humanos terceirizados. A Agncia Reguladora dos Servios Pblicos do Rio Grande do Norte (ARSEP) foi criada com o objetivo de assegurar a qualidade nos servios pblicos, bem como controlar tarifas e monitorar as condies de atendimento de servios delegados. A agncia sofreu alteraes na legislao que aumentaram sua representatividade e autonomia. Inicialmente havia um nico diretor geral com mandato de quatro anos. Com a Lei 7758, a diretoria passou a ser colegiada e integrada por trs membros com mandato no coincidentes de trs anos. O Conselho Diretor possui mandato de quatro anos descasados, com renovao anual de dois ou trs membros. Inicialmente era composto de quatro membros, nomeados pelo governador, sendo um representante do Executivo; um representante do Legislativo; o Diretor Geral da ASEP-RN e um representante das Federaes de Sindicatos Patronais. Houve uma alterao que incluiu a representao dos usurios (a ser escolhido dentre os membros dos Conselhos de Consumidores instalados). A Agncia Reguladora dos Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA) tem como misso garantir a universalizao e a qualidade dos servios pblicos oferecidos aos usurios pelas concessionrias do setor privado, bem como preservar o equilbrio econmico e financeiro dos contratos de concesso e a modicidade tarifria. Seu Conselho Consultivo possui sete Conselheiros que so nomeados
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pelo governador, sem lista trplice: um representante da Assemblia Legislativa; um representante do Ministrio Pblico (Promotoria de Defesa do Consumidor); um representante do Executivo; um representante das entidades representativas das concessionrias dos servios pblicos delegados; um representante das entidades ligadas s permissionrias dos servios pblicos delegados; um representante da Coordenao de Defesa do Consumidor; e um representante de entidades da sociedade civil. Os Diretores da AGERBA, tambm nomeados pelo governador a partir de critrios previamente estabelecidos, tm o perodo de seus mandatos atrelado ao Contrato de Gesto assinado pelo Diretor Executivo junto Secretaria de Infra-Estrutura. No h possibilidade de mandatos descasados entre Executivo estadual e diretoria das Agncias. O controle social est previsto pela existncia de uma Ouvidoria e pela participao dos usurios. A Comisso de Servios Pblicos de Energia (CSPE) uma entidade autrquica, criada pela Lei complementar N 833, de 17 de outubro de 1997 e instalada em 14 de abril de 1998. Ela vinculada Secretaria de Estado de Energia, que atua em convnio com a ANEEL, e tem por finalidade fiscalizar e controlar as atividades de prestao de servios pblicos de energia no Estado de So Paulo. O insulamento, neste caso, mdio. Os comissrios so escolhidos unilateralmente pelo governador, sem ouvir a Assemblia. O controle social alto pela representatividade do Conselho Consultivo, que inclui o Procon, alm de representantes dos consumidores. O Conselho tem estrutura neocorporativista, com a participao de entidades do comrcio e da indstria. No Estado de Alagoas, o governo estadual implantou a ARSAL em 2002. A Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas foi criada em 20 de setembro de 2001, pela Lei de N 6267/01, e tem como meta a garantia da qualidade nos servios pblicos, com a fiscalizao das concessionrias nas reas de transportes intermunicipais, saneamento e energia. Alm dos impedimentos usuais (no ser cotista, parente etc), no pode ser membro diretor da ARSAL qualquer integrante da diretoria de associao local, regional ou nacional, representativa de interesses das empresas fiscalizadas, de categoria profissional de empregados desses agentes, bem como de conjunto ou classe de consumidores afins. O grau de insulamento nesta Agncia baixo: os membros da direto286

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ria colegiada (consistindo de apenas trs membros) podem ser demitidos sem motivo com at seis meses de nomeao ( a nica Reguladora que contm esse dispositivo). Alm disso, no existe conselho consultivo. O controle social tambm dbil, embora exista a figura do ouvidor. No existe participao por parte dos conselhos de consumidores. A Agncia Reguladora de Servios Concedidos do Estado de Sergipe (ASES) uma autarquia vinculada Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia, com autonomia tcnica, administrativa e financeira. Pela Lei 3973, de 10 de junho de 1998 a finalidade da dela exercer o poder de regular e de fiscalizar as concesses e permisses de servios pblicos concedidos, nos quais o Estado de Sergipe figure como poder concedente ou permitente por disposio legal ou por delegao. A ASES bastante distinta das demais pelo seu carter centralizado e pouco representativo. H um Conselho de trs diretores, sendo um presidente, ambos nomeados pelo governador, observada as restries comuns totalidade das outras Agncias (ser cotista, idoneidade etc), e com mandato de quatro anos. No entanto, no h nenhuma estrutura representativa, consultiva. So admitidos nas reunies representantes de usurios, de empresas ou municpios, mas sem direito a voto. A nica exceo so as reunies do Conselho em que estiver submetida deliberao questo de interesse de Municpio que detenha parcela do Poder Concedente na rea de saneamento, quando se garante a presena de um vogal por ele indicado, com direito a voto. O controle social , portanto, baixssimo: No h Ouvidoria ou participao dos usurios ou qualquer estrutura representativa, nem mesmo articulao com entidades de defesa dos consumidores. Observa-se tambm notvel continuidade de elites burocrticas ligadas ao modelo de regulao pretrito. O atual Presidente da Agncia ex-presidente da Empresa Estatal de Energia pr-privatizao, a Energipe. A agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco, ARPE (PE) uma autarquia em regime especial subordinada ao Gabinete do Governador. Sua finalidade fiscalizar e regular os setores do saneamento, energia eltrica, rodovias, telecomunicaes, transportes, distribuio de gs encanado, coleta e tratamento de resduos slidos e inspeo veicular. Sua diretoria colegiada e composta de trs diretores: o diretor geral e dois diretores. O Conselho Consultivo composto de nove membros: 1 da Unio de vereadores, 1 Associao Municipalista de Pernambuco; o Prefeito do Recife; 1 da entidade repre287

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sentativa de usurios de servios; 1 representante das empresas de servios; o Governador do Estado; 1 membro do Ministrio Pblico; e 1 membro da Assemblia Legislativa. A representao do Conselho singular no mbito das agncias estaduais por vrias razes: a) o prprio governador participa do mesmo e, ademais, a prpria Agncia vinculada diretamente ao seu Gabinete; b) h uma dupla participao dos municpios: da entidade representativa e dos vereadores; c) o prefeito da capital participa do Conselho. O controle social elevado pela existncia de ouvidoria e de representantes de usurios e do Ministrio Pblico. As exigncias de nomeao so as usuais: qualificao tcnica e idoneidade; proibio de ser acionistas ou cotistas, ou de parentesco ou afinidade com dirigente, administrador ou conselheiro de empresas reguladas, ou detentores de at 1% do seu capital. A ARPE apresenta um aspecto que a singulariza juntamente com a AGERGS: todos os membros da diretoria so aprovados pela Assemblia Legislativa e submetidos argio pblica, antes da nomeao. Ademais, afora as condies usuais (sentena transitada em julgado etc.), a Lei estabelece que ser causa de perda do mandato a inobservncia, pelo Diretor, dos deveres e proibies inerentes ao cargo, inclusive no que se refere ao cumprimento das polticas estabelecidas para o setor pelos Poderes Executivo e Legislativo. (art. 8, inciso I). Ou seja, o controle do Legislativo se estende s decises da agncia. O Mandato de dois anos, admitida uma reconduo. Prev-se uma quarentena atipicamente longa de 24 meses para ex-diretor. Seus mandatos so fixos, mas curtos, de apenas dois anos (embora seja admitida, como praxe em todas as Agncias, a reconduo por mais um mandato). Os Diretores tero mandatos no coincidentes de trs, dois e um ano, de acordo com os termos de posse e fixados nos respectivos atos de nomeao. No entanto, na primeira instalao regular da Diretoria, os seus membros e do Conselho Consultivo tero seus mandatos finalizados com o trmino do mandato do governador. A segunda instalao da Diretoria e do Conselho Consultivo dar-se- na forma prevista descrita acima. Os conselheiros tm mandato fixo de trs anos (sem possibilidade de reconduo) e, ao contrrio, dos conselheiros das outras agncias, so remunerados. O controle social alto: h ouvidoria com mandato e representantes de consumidores.

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O Modelo AGERGS: neocorporativismo ou autonomia? A AGERGS possui um desenho institucional singular no quadro das agncias regulatrias, e, portanto, ser tratada aqui de forma separada. A discusso desse desenho permite destacar alguns problemas conceituais da questo da regulao. No caso da AGERGS, o Conselho Superior, a quem compete a direo superior da agncia composto de 7 (sete) membros. O Conselheiro tem mandato de quatro anos, sendo nomeado e empossado somente aps aprovao de seu nome pela Assemblia Legislativa do Estado, devendo satisfazer, simultaneamente, as condies de ser brasileiro maior de idade, ter habilitao profissional de nvel superior, ter reputao ilibada e idoneidade moral, alm de possuir mais de 5 (cinco) anos no exerccio de funo ou atividade profissional relevante para os fins da AGERGS. O Conselheiro s poder ser destitudo, no curso de seu mandato, por deciso da Assemblia Legislativa. A composio do Conselho Superior a seguinte: 3 (trs) membros de livre indicao do governador; 1 (um) representante do quadro funcional da AGERGS, indicado pelo Executivo, a partir de listas trplices resultantes de eleio realizada entre os servidores efetivos; 2 (dois) representantes dos consumidores, indicados, respectivamente, pelo rgo gestor do Sistema Estadual de Proteo ao Consumidor, e pelos Conselhos de Consumidores dos concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos, no Estado do Rio Grande do Sul; e 1(um) representante dos concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos no Estado do Rio Grande do Sul. O Presidente do Conselho, ao qual se atribui o voto de qualidade, eleito dentre seus membros, com mandato de dois anos. Os membros do Conselho Superior possuem atividade remunerada e sofrem as mesmas restries e limitaes impostas aos servidores pblicos em geral. Diretoria-Geral compete a gesto executiva da AGERGS, em obedincia s diretrizes e deliberaes do Conselho Superior. O titular da Diretoria Geral escolhido livremente pelo Conselho Superior da AGERGS. J os diretores dos departamentos executivos so escolhidos pelo Conselho Superior dentre os servidores efetivos da AGERGS. Os mandatos tanto dos conselheiros quanto dos diretores so de quatro anos no coincidentes com o do chefe do Executivo. A Lei de criao buscou garantir autonomia financeira agncia por intermdio da criao de uma taxa de regulao de 0,5% sobre o faturamento bruto das empresas delegatrias.
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A AGERGS destaca-se do conjunto das agncias estaduais por duas razes. A primeira diz respeito prpria estrutura de governana centrada em um Conselho, o qual por sua vez, escolhe trs membros para constituir a diretoria, e os submete aprovao da Assemblia Legislativa. Note-se, que ao contrrio de todas as outras Reguladoras estaduais, o governador no escolhe o diretor geral da Agncia. O Legislativo funciona, neste caso, como veto player. O presidente do Conselho, ou diretor geral, neste sentido, pode vir a ser um representante de uma das partes: usurios e consumidores, por um lado, e permissionrios ou concessionrios, por outro. O sentido de autonomia e neutralidade, que informa o conceito da Agncia, rompido por esses dispositivos. Ele co-existe com outros que visam a assegurar essa independncia, tais como o papel da Assemblia na aprovao de conselheiros, mandatos fixos, no coincidentes com o Executivo. As nicas barreiras de ordem tcnica para impedir o risco de captura so a exigncia de que os conselheiros tenham exercido cinco anos de atividade relevante para os propsitos da AGERGS e a existncia de duas diretorias que so exercidas por servidores de carreira da instituio. A questo relevante : a quem responde esses diretores, ao governador ou Assemblia Legislativa? (que cumpre papel na aprovao destituio dos conselheiros). A outra razo refere-se ao grau de controle social existente, que se manifesta em vrios nveis. A Assemblia Legislativa estadual tambm detm amplas prerrogativas na nomeao40 e destituio dos conselheiros. Com efeito, os membros do Conselho Superior s podem ser destitudos por deciso da Assemblia Legislativa. A representao que os consumidores tem no Conselho Superior tambm substantiva, pois esto previstos dois membros, os quais podero escolher os diretores. Abre-se a possibilidade, portanto, da AGERGS ter como diretores os representantes dos consumidores. Um outro aspecto a ser destacado que todos os membros so aprovados pela Assemblia Legislativa, quando da nomeao e da destituio eventual. Por fim, a Agncia inovou ao ter criado a primeira Ouvidoria dentre as Reguladoras estaduais. A AGERGS conta tambm com um Cadastro de Usurios Voluntrios para a realizao de pesquisa de opinio sobre a
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O nico estado que tem dispositivo semelhante o Par. No caso dos diretores da ARCON, aps trs recusas a indicao do governador prevalece.

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qualidade dos servios pblicos, em uma iniciativa mobilizadora dos cidados. Gifoni Neto (2002), em uma anlise perspicaz e minuciosa das Agncias estaduais de regulao na rea de transportes intermunicipais, assinala que a AGERGS representa um modelo regulatrio distinto, da analisar e contrapor o que denomina modelo AGERBA e modelo AGERGS, em oposio ao modelo francs de servio pblico com regulao implcita, (representado, em sua anlise, pelo DER). Os argumentos desse autor so distintos dos assinalados anteriormente, e se concentram nas semelhanas maiores do modelo da AGERGS com o das agncias anglosaxnicas e de best practices internacionais. O Modelo da AGERBA, em contraste, representaria, um estgio intermedirio na escala formada entre os outros dois modelos, tendo o Modelo implcito do DER no plo mais prximo do conceito francs de gesto de servios pblicos e o modelo explcito da AGERGS no plo mais prximo do conceito anglo-saxo de regulao de utilidades pblicas. 41 O Modelo AGERGS apresenta uma alternativa de separao das atribuies da regulao tarifria das de gesto, estabelecendo-as como competncia de uma Agncia reguladora independente. Outra dimenso relevante diz respeito separao das funes regulatrias e operacionais. No Modelo AGERBA, as polticas setoriais esto concentradas na Secretaria de Estado e so repassadas AGERBA atravs de um Contrato de Gesto, no ocorrendo separao de responsabilidades operacionais e regulatrias. A AGERBA o rgo gestor setorial competindo-lhe as mesmas atribuies do DER, alm daquelas advindas da prpria figura jurdica das agncias, como mediao de conflitos e defesa da concorrncia e dos consumidores. No Modelo AGERGS as polticas setoriais so competncia da Secretaria Estadual de Transportes (no caso da DAER que como rgo gestor recebeu as atribuies operacionais), mas AGERGS coube apenas a responsabilidade especificamente regulatria. Essas observaes sobre o modelo da AGERGS permitem uma concluso de carter mais amplo em relao s Reguladoras estaduais. Malgrado a sua grande heterogeneidade institucional, essas Agncias parecem desviar-se de uma forma no trivial em relao ao modelo internacional. Em primeiro lugar, como assinalado, o modelo de accountability das Agncias Regulatrias em relao ao Executivo est fundado em uma relao
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Cf tambm Brasileiro, Santos e Arago (2001)

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direta com o Legislativo. No plano federal, a aprovao e demisso dos dirigentes das agncias cabem ao Senado. Este modelo, na realidade, s existe no plano estadual na AGERGS e na ARPE, e, em menor medida, na ARCON. Em segundo lugar, a separao entre atividades de gesto e de regulao propriamente ditas s est presente no caso da AGERGS.

VI - A AUTONOMIA CONTESTADA: O DESENHO INSTITUCIONAL EM CHEQUE?


Uma das questes fundamentais relativas sustentabilidade do regime regulatrio brasileiro diz respeito ao impacto das mudanas polticas nos ramos Executivo e Legislativo sobre a autonomia das agncias. A experincia brasileira nos ltimos anos contm alguns casos que parecem ser paradigmticos dos conflitos que marcaro os prximos governos. Esses casos podem ocorrer nos dois nveis, federal e estadual. Essa seo discute os constrangimentos polticos autonomia das agncias. O Plano Federal Essa contestao no plano federal ainda embrionria e pode ser observada nas reaes iniciais decorrentes das eleies presidenciais e da vitria do candidato oposicionista. Tal contestao, no entanto, mais antiga. O deputado Srgio Miranda (PC do B) reiteradamente afirmou que as Agncias constituam aberraes. O prprio senador Jos Serra combateu a extenso excessiva da autonomia das Reguladoras durante a tramitao dos projetos no final dos anos 90 na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado (CAE)42. Mais recentemente recente, como amplamente divulgado pela imprensa, a contestao surgiu com sugesto do deputado Walter Pinheiro relativa renncia conjunta dos dirigentes das Agncias ao final do Governo Fernando Henrique Cardoso43. Esses desenvolvimentos devem ser colocados em perspectiva. Em setembro de 1997, o PT entrou no Supremo Tribunal Federal com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade,
42 43

Agncias tm mais poder que Ministrios, Jornal do Brasil, 2/12/2001.

Pinheiro, no entanto, afirmou querer fortalecer a Anatel, e retirar do Ministrio das Telecomunicaes o poder de concesso de radiodifusoras, conforme proposta em tramitao. PT quer renncia de Dirigentes de Agncias Reguladoras, O Estado de So Paulo, 8/11/2002

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com pedido de medida liminar contra os dispositivos da LGT que, frontalmente, feriam a Constituio Federal. Em fevereiro de 1998, o deputado Walter Pinheiro (PT-BA) ajuizou Ao Popular, na Justia Federal do Distrito Federal, em desfavor da Unio, do Ministrio das Comunicaes e da Agncia Nacional de Telecomunicaes, contra o Plano Geral de Outorgas para Servios de Telecomunicaes em Regime Pblico visando a demonstrar que a publicao era (1) ilegal, (2) intempestiva e (3) lesiva ao interesse e patrimnio pblicos, visando to somente iludir terceiros desavisados de que a lei est sendo cumprida... (PT 2000). Em abril de 1998, o PT, novamente por intermdio do deputado Walter Pinheiro (PT-BA) entrou com Ao Popular contra a Unio Federal, o Ministrio das Comunicaes, a Telebrs, a Telebraslia e a ANATEL, por omisso sobre a ilegalidade do ato e a sua lesividade ao interesse e patrimnio pblicos, em razo da privatizao da Telebrs e da Telebraslia. Em julho de 1999, o PT encaminhou representao Procuradoria da Repblica no Distrito Federal contra a Anatel, por falta de cuidado em zelar pelos interesses da sociedade, seja atravs de aes de carter tcnico, para garantir a confiabilidade no funcionamento, seja por procedimentos consoantes os dispositivos estabelecidos na LGT. Outras medidas incluem tambm a ADIN 2473, contra a criao e competncias da Cmara de Gesto da Crise de Energia. A experincia dos estados A experincia nos estados ilustra trs dimenses de contestao da autonomia das Agncias. A primeira refere-se ao papel do Legislativo estadual como veto player na nomeao dos dirigentes. A segunda contestao das competncias federativas na rea da regulao. A terceira tem a ver com a questo do boicote administrativo e financeiro s Reguladoras. A experincia da AGERGS representa um caso de contestao radical nova institucionalidade regulatria com relao ao primeiro dos aspectos citados: o papel do Legislativo como veto player. O conflito teve incio aps a posse do governo petista no Rio Grande do Sul. O governador eleito, Olvio Dutra, decidiu exonerar os diretores da AGERGS. Em virtude da resistncia oferecida pelo Conselho da Agncia e seus diretores, instalou-se um conflito. A querela assumiu um carter de disputa poltica explcita uma vez que o presidente do conselho, Guilherme Socias Villela, ex-Secretrio Estadual de Transportes do governo anterior
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e lder do PPB na Assemblia, havia sido, inicialmente, lanado como candidato Prefeitura Municipal de Porto Alegre, onde h trs gestes consecutivas governava o Partido dos Trabalhadores. A AGERGS no dispe de procuradoria jurdica e a procuradoria estadual a responsvel pela defesa da Agncia. No entanto, foi atravs da prpria procuradoria estadual que o governador impetrou uma ao direta de inconstitucionalidade (ADIN) contra a estabilidade no cargo dos conselheiros.44 No contando com maioria na Assemblia Legislativa, o Executivo argiu que era inconstitucional a atribuio ao Legislativo da prerrogativa de nomeao e destituio de conselheiro45. Na petio com que impetrou a ADIN, o governo gacho argumentava que a remoo dos conselheiros era necessria sob pena de se manter, no seio da administrao gacha, um corpo de diretores de uma entidade da administrao indireta que possa se rebelar contra as diretrizes definidas pelo prprio governador e, assim, tornar o estado do Rio Grande do Sul ingovernvel. (Governo do Estado do RS, 1999, Petio Inicial da ADIN 1449, p.8). A concepo de Agncia Regulatria no texto est explcita na afirmao de que a tarefa da AGERGS de, eminentemente, ser um longo brao da materializao da poltica econmica estadual (ibid. , p. 4). O conceito de rgo regulador independente contestado em seu conceito fundamental de mandato descasado: a AGERGS definida como um rgo tcnico auxiliar na formulao e execuo de sua poltica econmica, que no pode ser dirigido por quem no se identifique com o governo legitimamente eleito. Nem o Governo atual pode pretender impor a seu sucessor a adoo de seu prprio programa, nem o Governo anterior pode pretender a continuidade do seu programa, atravs de pessoas que mereciam a sua confiana, mas no merecem do Governo
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Uma formulao curta defendendo a autonomia est em Figueiredo (1999). Foram questionados os Arts. 007 e 008 da Lei Estadual 10931 de 1997 , em sua redao originria e na redao que lhes conferiu o art. 001 da Lei Estadual 11292 de 1998 . O art. 007 estabelece o seguinte: - Os membros do Conselho Superior da AGERGS tero mandato de 004 (quatro) anos, somente sero empossados aps terem seus nomes aprovados pela Assemblia Legislativa do Estado, devendo satisfazer, simultaneamente, s seguintes condies: 00I - ser brasileiro; 0II - ser maior de idade; III - ter habilitao profissional de nvel superior ; 0IV - ter reputao ilibada e idoneidade moral ; 00V - possuir mais de cinco ( 005 ) anos no exerccio de funo ou atividade profissional relevante para os fins da AGERGS . Por sua vez o Art. 008 estabelece que - Os membros do Conselho Superiro da AGERGS somente podero ser destitudos , no curso de seus mandatos , por deciso da Assemblia Legislativa do Estado.
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Gazeta Mercantil, 19/11/1999.

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atual (id.ibid.). O Tribunal deferiu a liminar at o julgamento do mrito46, mas os conselheiros cumpriram o mandato, at 2001. A AGERGS tambm sofreu questionamentos judiciais, envolvendo o Ministrio Pblico, com em relao aos seguintes aspectos: a) fixao do valor cobrado nos postos de pedgios; b) a mudana na modalidade de cobrana do uso da gua, de consumo real para consumo mdio presumido; e c) o reajuste nas tarifas de nibus intermunicipais. Nestes casos, esta interpelao ocorreu por parte das de empresas pblicas (Corsan) ou autarquias (caso da DAER-RS). (Pinheiro et alii 2000). A questo da contestao do mandato dos diretores tambm ocorreu no Rio de Janeiro, mas o desfecho foi distinto. Logo aps a sua posse, o governador Garotinho exonerou quatro dos cinco diretores da ARSEP-RJ, que haviam sido indicados pelo governo anterior. Denncias de corrupo afetaram o desempenho do rgo regulador (PECI e CAVALCANTI 2000; REZENDE 2000, 90). O presidente da Agncia foi acusado de participar de um esquema de propinas, licenciando-se enquanto o Ministrio Pblico apurava s denncias. O alto grau de politizao dessa Agncia sinalizado com a renncia de outro conselheiro da agncia, filiado ao Partido Trabalhador, aps a crise que levou os petistas a abandonarem o governo de coalizo com o PDT. Como conseqncia, a Agncia Reguladora permaneceu paralisada at meados de 2000. Por determinao do Regimento Interno, as reunies e sesses no podem funcionar com menos de trs conselheiros. Caso um dos conselheiros falte, a Agncia praticamente parava. Logo aps sua criao a ARSEP assinou Convnio de Cooperao e de Descentralizao de Atividades Complementares com a ANEEL, porm pouco mais de dois anos depois, o convnio foi rescindido. De acordo com declaraes do diretor geral da ANEEL47, o convnio de cooperao foi cancelado porque durante os dois anos em que esteve vigente, a ARSEP, uma autarquia do governo estadual, no implementou a estrutura necessria para a operacionalizao prtica do acordo, com a formao de equipe de tcnicos qualificados para desempenhar as funes previstas. O convnio havia sido firmado no final da gesto do Governador Marcelo Alencar, no entanto, na gesto Garotinho, entendeu-se que a atribuio de fiscalizar caberia ANEEL, j que a concesso para a pres46 47

At outubro de 2002, o julgamento ainda no havia ocorrido. Jornal do Brasil, 25 e 26.02.2001, citado por Pedro (2002).

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tao de servios de fornecimento de energia dada pelo Governo Federal. A ARSEP seria a responsvel, ento, apenas pela mediao dos conflitos locais, entre as concessionrias e os consumidores. Com isso, iniciou-se um processo de desmonte, que fez com que a ARSEP tivesse seus recursos retidos, o que impediu a continuao do processo de estruturao da Agncia, levando resciso do convnio (PEDRO, 2002). O segundo caso de contestao envolveu a competncia da AGERGS na rea do saneamento. Na ao, a Procuradoria Geral do Estado (PGE) contesta o artigo 3 e 4 da Lei 10.292 cuja redao foi dada pela Lei n 11.292, de 23/12/98, que ampliou as competncias da Agncia. De acordo com a PGE, as competncias atribudas AGERGS so inconstitucionais pois invadem distintas esferas de poder. No caso do saneamento, a funo regulatria sobre os servios afeta aos municpios. Segundo o procurador geral do estado: atribuir a uma autarquia estadual competncia para atuar no que tange prestao de servios de interesse municipal valeria por interveno disfarada na autonomia do Municpio, o que vedado pelo artigo 35 da Constituio Federal 48. O governo estadual impetrou a ADIN no Supremo Tribunal Federal em resposta a um conflito envolvendo a reestruturao das tarifas da Corsan, contra a qual a AGERGS se manifestou contra. Segundo o lder do PT na Assemblia, a AGERGS no tem iseno e est agindo politicamente. uma estrutura criada pelo governo anterior que no representa os interesses do conjunto da sociedade49. O Executivo estadual, alegando que a tarifa da Corsan apresentava uma defasagem de 18%, considerando os 24 meses anteriores, instituiu um ndice escalonado. O governo sustentava que as novas taxas iriam ocasionar a reduo de tarifa em mais de 800 mil residncias e restabeleceriam o equilbrio financeiro da Corsan, tornando possvel estender os servios de saneamento para a populao que ainda no tinha acesso rede de gua e esgoto. O objetivo deste novo sistema de cobrana justamente ampliar o nmero de pessoas atendidas pela Corsan, pois outros investimentos esto condicionados ao saneamento financeiro da empresa. Alm disso, nada
48

AGERGSP. PGE questiona competncias do rgo no STF, in Informativo semanal da bancada do PT , np. 120, dez 1998.
49

Ronaldo Zulke, in AGERGSP. PGE questiona competncias do rgo no STF, in Informativo semanal da bancada do PT , np. 120, dez 1998, p. 4; PT na Assemblia, 5/11/1999.

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mais justo do que cobrar mais de quem tem um consumo mais alto, resguardando os interesses dos cidados que tm um consumo mais baixo50. A terceira dimenso da contestao diz respeito ao boicote financeiro e administrativo das Agncias. Exemplos neste sentido ocorreram na ARSEMG, na AGERGS e na ARSEP-RJ. O caso mais significativo o da primeira dessas Agncias, criada pela Lei 12.999, de 1999, mas que no foi implantada pelo governo Itamar Franco. Esse boicote tambm ocorreu no plano da privatizao da CEMIG, a empresa pblica de energia eltrica de Minas Gerais, no qual foram detectadas irregularidades. As empresas pblicas que foram privatizadas, no entanto, no so reguladas por uma Agncia.51 No caso da ARSEP-RJ, o governo Garotinho no deu continuidade formao de quadros da agncia, prevista em Lei, e boicotou a transferncia de recursos. Ela no exerceu em 1999 e 2000 praticamente nenhuma atividade de fiscalizao, no tendo aplicado nenhuma multa at meados de 2000 (PECI e CAVALCANTI 2000). Vale destacar que o Rio de Janeiro foi pioneiro nas privatizaes com a venda da CERJ e da CEG/Riogs. Como depende apenas da chamada taxa de fiscalizao - cobrada das concessionrias e que corresponde s 0,5% das suas receitas - a ARSEP enfrentou forte crise organizacional. At meados de 2000, trs anos e meio aps a sua criao, a Agncia dependia de recursos errticos do Tesouro do Estado. No caso da AGERGS, ocorreu contestao judicial em vrios nveis da cobrana de taxa de fiscalizao, que daria autonomia agncia (taxa de regulao, estabelecida pela Lei n 11.073, de 30/12/97). Esta Lei foi considerada inconstitucional pelo Executivo estadual. A Confederao Nacional das Empresas de Transporte protocolou uma ADIN e, em juzo, obteve liminar para suspenso do pagamento52. Como decorrncia, apenas um pequeno nmero de empresas recolhe o valor. O boicote na AGERGS atingiu tambm o quadro de pessoal. No houve homologao de concurso pblico - o que acarretou a vacncia do cargo de conselheiro representante dos servidores.

50 51 52

Id.ibid.

Cf Ferreira e Jaime Jr (2002) , os quais no fazem referncia Lei 12.999. Vrias empresas tambm o fizeram. Originalmente, a proposta estipulava uma Taxa de Regulao a ser paga por todos os concessionrios e equivalente a 0,5% do faturamento mensal, mas sofreu mudanas posteriormente.

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VII - CONCLUSO
A criao e implementao das Agncias Regulatrias representa uma das mais abrangentes inovaes institucionais das ltimas dcadas. Esse processo exibe forte heterogeneidade interna. Pode-se distinguir pelo menos trs nveis nos quais a heterogeneidade do desenho institucional se expressa. O primeiro refere-se dimenso setorial. Criadas fundamentalmente para a reduo do risco regulatrio ps-privatizao, as Agncias da rea de infra-estrutura constituram-se no modelo organizacional para as vinculadas regulao social que surgiram posteriormente. A dinmica de criao dessas ltimas est associada lgica da delegao - que est na base das relaes e da diviso poltica de trabalho entre o Executivo e o Legislativo -, e ao processo de difuso do novo gerencialismo pblico. Embora exista grande isomorfismo organizacional, as Agncias variam tambm no que se refere ao seu desenho institucional. Esse o segundo nvel em que se expressa a heterogeneidade. Como assinalado, o aspecto central desse desenho institucional diz respeito aos dispositivos que asseguram transparncia e autonomia s agncias. O terceiro nvel pelo qual a heterogeneidade se expressa de natureza federativa. Embora as agncias federais e estaduais mantenham forte isomorfismo, a variabilidade maior no plano estadual. O papel da Unio como agente indutor da difuso da nova forma institucional no foi trivial. Pelo contrrio, ele se manifestou ativamente, sobretudo no caso dos governos da coalizo poltica do Executivo Federal. As Agncias Regulatrias federais, por sua vez, contriburam indiretamente de forma importante nessa difuso atravs dos mecanismos e arranjos cooperativos variados que foram montados entre os vrios nveis de governo - isso ocorreu de forma particularmente intensa na rea de energia eltrica. Por outro lado, as reas distintas de ao regulatria mantm interface diferenciada com a questo federativa. Em alguns setores a questo federativa virtualmente um non-issue (telecomunicaes), enquanto noutros ela impacta de forma importante (saneamento). Um dos fatores explicativos da variao interestadual do desenho regulatrio de natureza poltica. Caractersticas dos sistemas partidrios locais tambm importam e impactam no desenho regulatrio: em estados polarizados e com forte alternncia de foras polticas distintas no controle do Executivo estadual, como Rio Grande do Sul e Pernambuco, o Legislativo representa um veto player importante.
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Embora seja cedo para uma avaliao preliminar, o texto sublinhou algumas questes fundamentais com base na curta experincia das Agncias: sua vulnerabilidade a crises; os conflito de jurisdio entre agncias e, em muitos casos, a incompletude da transio institucional; sua escassa institucionalizao como burocracias; sua diferenciada capacidade de enforcement. A anlise revela tambm que o modelo regulatrio tem sido questionado em vrios nveis. No irrazovel supor que, dados os incentivos presentes em um cenrio de forte crise de credibilidade, o novo governo responda concedendo maior autonomia s Agncias e os partidos de esquerda da coalizo de governo reduzam sua contestao a elas. Uma estratgia de blame shifting pode vir a ser percebida como altamente eficiente para os novos governantes que j deram sinal de seu pragmatismo. A percepo do balano dos custos polticos e benefcios econmicos (na forma de credibilidade regulatria) ir determinar o destino no s da ao reguladora na rea de infra-estrutura e do ambiente macroeconmico. Se essa anlise estiver certa, o destino dessas Agncias, no curto e mdio prazo, est indissoluvelmente atrelado sorte do Banco Central.

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CONCLUSES

O rico conjunto dos onze trabalhos aqui apresentados aponta claramente para a construo de um novo aparato estatal no Brasil nos anos FHC. No entanto, fica a pergunta: qual o produto resultante deste processo? Em primeiro lugar, surgiu um Estado multifacetado, com perfis nem sempre coerentes entre si, por vezes reformulando as agendas e, por outras, chegando mesmo a montar novas instituies. Neste caminho diversificado, alguns aspectos foram mais bem sucedidos, outros no foram levados adiante e houve, ainda, escolhas equivocadas. Trata-se, portanto, de um caleidoscpio, que precisa ser lido com muito cuidado. Antes de mais nada, definitivamente no possvel definir o Estado resultante como neoliberal, como fez a oposio nos ltimos anos. Primeiro por conta de sua diversidade, de modo que se a poltica cambial, em certo momento, adotou uma crena absoluta nos fluxos de capitais como salvadores da ptria, as medidas na rea de Sade, pea-chave de qualquer Welfare State, estiveram bem longe do neoliberalismo. Cabe relembrar, ademais, que o papel econmico do governo continua crucial, com interveno direta e quase monopolista em reas como o petrleo (o que ruborizaria as vises mais fundamentalistas de mercado), no financiamento para o setor privado e agrcola - com Bancos federais cuja atuao foge cartilha de certos organismos multilaterais -, na manuteno de investimentos na infra-estrutura, na regulao econmica - muitas vezes mal planejada, mas que nunca foi descartada - e no fortalecimento de carreiras e rgos pblicos (como o IPEA e o IBGE), mecanismo que foi na linha da reconstruo de um novo tipo de Estado, e no de seu desmantelamento. Comparativamente, alis, tivemos um caminho de reformas diferente de outros pases que tinham um projeto de fato ideolgico e cuja implementao foi rpida e sem discusso, como a Argentina. No mais das vezes, fomos mais gradualistas e pragmticos, apesar de certas nuances mais sectrias em prol do mercado e insuladas do controle social, mormente a poltica do Banco Central no primeiro mandato, sobejamente conhecida como desastrosa.
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Entretanto, se houve polticas de corte social-democrata, como o PAB e o Bolsa Escola - embora este tenha vindo tardiamente -, por outro lado no se constituiu uma face mais nitidamente redistributivista do governo FHC. Neste caso, as polticas sociais at que tentaram - e muitas vezes conseguiram - trilhar esta linha, s que o resultado das crises internacionais e de nossos erros macroeconmicos apontaram para outro lado, sobretudo nas metrpoles, onde a crise social se agravou. O Executivo Federal foi decisivo no processo de reforma do Estado. Todavia, no se deve minimizar a atuao fundamental do Legislativo nas mudanas constitucionais, na transformao dos padres fiscais e na criao de polticas setoriais. Por vezes, houve reclamaes sobre a lentido do Congresso, mas graas a ela erramos menos, pois a separao de Poderes mais eficaz tanto na produo de accountability como na melhoria dos processos decisrios. Claro que preciso aperfeioar continuamente o sistema poltico, para que ele represente mais adequadamente os cidados e que possa fiscalizar com exatido e parcimnia os governantes. O uso desmedido da reedio das Medidas Provisrias foi sim um problema democrtico do perodo, mas a reformulao das MPs, dando-lhe um novo status, tambm um sinal de que passamos por um aprendizado institucional. Para avaliar a reforma do Estado nos anos FHC, trs critrios podem ser utilizados. O primeiro diz respeito identificao daquilo que no foi feito ou o que ficou no meio do caminho. A reforma tributria talvez seja o principal exemplo do que no andou nem um pouco, ao passo que a previdenciria representou alguns avanos e vrias frustraes. Pelo que foi detalhado ao longo dos textos, o fracasso destes projetos se deve a diversos fatores. Uns de ordem poltico-institucional, como a dificuldade de construir maioria congressual qualificada em matrias que impem perdas a interesses concentrados e benefcios difusos. Na base disso, est uma Constituio que prioritariamente um conjunto de policies, e no primordialmente a definio da estrutura da polity. Isso faz com que todos os governos que queiram alterar a dinmica estatal tenham de mexer na Carta constitucional, com a dificuldade de enfrentar a ditadura dos trs quintos. Este problema permanecer para o presidente Lula e para o prximo e, provavelmente, para o seguinte, e assim por diante. Ser que a Constituio deve ser majoritariamente um conjunto de policies? A esfinge do tempo e das necessidades deste pas desigual continuar nos colocando esta questo at que um dia perceberemos a raiz profunda de nossos problemas.
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O andamento das reformas tambm enfrentou dificuldades no campo da coordenao intragovernamental, por conta do legado de estruturas que permanecem governo aps governo e s so alteradas ao longo de muitos anos. Fatores federativos foram bem menos reativos do que em toda a redemocratizao. Foram as grandes turbulncias no cenrio internacional que mais tiveram poder de paralisar o caminho das mudanas. Porm, algumas transformaes ocorreram por erro de estratgia governamental, como o caso da Previdncia, que colocou no mesmo barco questes diversas, em termos de coalizo poltica e justia social, e no tratamento das Agncias responsveis pelo desenvolvimento regional, cujo resultado foi ter jogado fora a criana com a gua do banho, isto , acabado com o que estava errado sem colocar nada no lugar. Vrios projetos fracassaram porque se baseavam em premissas equivocadas e, consequentemente, redundaram em escolhas erradas. O maior exemplo o da poltica cambial do primeiro mandato, baseada em uma sobrevalorizao exagerada da moeda e que levava todo o resto de roldo, e, particularmente, a suposio de que haveria um fluxo permanente e abundante de capitais externos, capazes de financiar ad infinitum a economia brasileira. Com certeza, este foi o maior erro dos anos FHC e, o pior de tudo, ele teve impacto em quase todas as outras reas, por conta do endividamento pblico crescente, prejudicando iniciativas bem formuladas e que estavam no caminho certo. Equvocos e ms escolhas apareceram tambm em determinados processos privatizao e regulao, mormente o do setor energtico. Muito mais danosa foi a ausncia de polticas urbanas, talvez o segundo maior desastre dos anos FHC, o que resultou, juntamente com os problemas econmicos, na perda de apoio social da populao em geral. Destacamse, ainda, trs outros erros, residentes no centro do Executivo federal. Um a falha seqencial entre ajuste fiscal e reforma institucional, isto , o descompasso entre as duas perspectivas, com a vitria do fiscalismo sobre a modernizao administrativa do Estado. Outro a m definio do papel das Agncias, problema que ter de ser resolvido urgentemente pelo prximo governo. E, por fim, o modelo de coordenao intragovernamental fracassou. Faltou comunicao, interna e externa; a articulao ministerial foi inconstante e por vezes ineficaz; e, sobretudo, houve um insulamento demasiado de certas reas, com efeitos deletrios ao desempenho e accountability. Muitas propostas e mudanas foram bem sucedidas. Certamente elas
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se destacam na rea fiscal, com avanos no ordenamento das finanas pblicas, na melhoria da arrecadao tributria e da coordenao intragovernamental pela Secretaria do Tesouro Nacional e, especialmente, na quebra do modelo predatrio que vigorava na Federao. A Lei de Responsabilidade Fiscal a consolidao deste processo, um ganho incomensurvel que nos legou o perodo FHC. Houve tambm o aperfeioamento de mecanismos de accountability. No Executivo, com a melhora da qualidade de a transparncia das informaes e por meio de polticas sociais que aproximaram o Estado dos cidados, pela via dos Conselhos ou das parcerias com a comunidade. No Congresso Nacional, os avanos foram o fim da imunidade parlamentar, a maior visibilidade deste poder (cada vez mais responsivo opinio pblica), alteraes na legislao de controle das campanhas eleitorais e, em particular, a construo de uma nova regulamentao das MPs. As capacidades institucionais do Estado reforaram-se com a informatizao, a maior qualificao do funcionalismo (em termos de escolaridade e treinamento interno), o investimento nas carreiras tpicas de Estado e a melhor definio do papel do Executivo Federal. O debate sobre a gesto pblica foi disseminado, e at por conta dos conflitos que gerou, resultou numa melhora da cultura administrativa. A coordenao federativa foi outra rea que produziu novidades importantes. Em destaque, as aes do PAB e do Fundef de coordenar, por meio da induo e da avaliao de metas, a descentralizao, com resultado bastante satisfatrios. No Ensino Fundamental, ademais, foram criados eficazes mecanismos de redistribuio horizontal, os nicos em nossa Federao to assimtrica. A criao de programas mais focados na pobreza, de cunho intersetorial e com estmulos maior emancipao dos cidados (renda mais escola) tambm foram importantes, embora tais polticas de distribuio de dinheiro direto populao sofram do mal da fragmentao entre os setores governamentais. Os captulos trouxeram, ademais, importantes temas e desafios para o prximo governo. Com relao s reformas polticas, indicamos que a preocupao deveria ser menos focalizada na governabilidade e mais na criao de mecanismos que reforcem a responsabilizao dos governantes: na relao entre Poderes, na dinmica interna do Congresso e na relao entre representantes e representados. Alm disso, o pas est condenado, quem quer que seja o governante, a manter a estratgia de reforma constitucional, o que implica custos altssimos e que no trazem ganhos
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melhor accountability. Enfatizamos novamente: qual o sentido desta estrutura poltica? A resposta fica a cargo do leitor. Por fim, ainda neste tpico, fundamental continuar apostando no separacionismo de nosso sistema presidencialista, e, para tanto, preciso reforar poltica e tecnicamente a estrutura dos Poderes, a fim de reduzir as assimetrias de poder e de informao entre o Executivo e Legislativo, por um lado, e de constituir uma Presidncia da Repblica institucionalmente mais qualificada. O tema do Judicirio no foi tratado neste livro, mas avisamos que sem sua reforma, no conseguiremos modernizar e tornar mais justo e democrtico o Brasil. No que diz respeito reforma administrativa, faz-se necessrio definir mais claramente a estrutura organizacional e seu modo de funcionamento. Neste ponto, houve avanos no debate, mas diversas indefinies na construo de um novo arcabouo. claro que se deve ter em conta o carter de longo prazo deste processo, envolvendo mudanas de postura de polticos e burocratas. Estudando as experincias internacional e brasileira recentes, constatou-se que a mudana de tipo incremental a que tem mais chances de dar certo. Ela baseada na negociao, no gradualismo e no aprendizado contnuo dos atores, numa combinao de capacidades tcnicas e polticas. Outro problema fundamental o da coordenao administrativa. preciso evitar que as disputas entre Ministrios transformem-se num obstculo implementao das polticas, as quais, alis tero de ser cada vez mais intersetoriais e por programas, rompendo com a velha tradio da gesto por setores, tomados como caixinhas isoladas uma das outras. Ademais, diante de nossa estrutura presidencialista, preciso definir claramente o papel do presidente na coordenao governamental e do ncleo estratgico ligado a ele. No centro desta questo, est a relao entre poltica e burocracia, que necessita ser melhor equacionada, mediante a conciliao, sem compartimentalizao, da lgica das indicaes polticas com o controle da delegao de poder. Na rea fiscal, os desafios so enormes, envolvendo o desenho institucional e a avaliao dos resultados em termos de eficcia, eficincia e efetividade. Do lado intergovernamental, o objetivo deve ser a manuteno da responsabilidade fiscal, mas isso s ocorrer se reformas institucionais forem feitas nos estados - particularmente na rea previdenciria -, se for implantado um novo projeto de desenvolvimento e crescimento econmicos e se as arenas federativas forem utilizadas
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para resolver as possveis pendncias, em busca do aperfeioamento democrticos das relaes entre os nveis de governo. As reformas previdenciria e tributria no podem ser mais adiadas. Elas envolvem problemas fiscais, de competitividade econmica e de justia social. Para tanto, urgente desonerar a produo para incentivar o crescimento dos empregos e das exportaes, bem como modificar a estrutura do ICMS. Adicionalmente, outra meta deve ser a formao de Fundos Previdencirios do funcionalismo, com a definio dos recursos para capitaliz-los - em parte vindos da contribuio dos inativos. Tanto melhor ser, especialmente em termos de progressividade, se conseguirmos criar um s sistema previdencirio. Alm disso, reduo do trabalho informal pea chave que as duas reformas precisam resolver, at para que se tornem complementares. A inspirao no modelo italiano, similar em vrios pontos com a situao brasileira, sugestiva. Prticas negociadas, envolvendo governo, congressistas, sindicatos e empresrios tm mais chances de gerar bons resultados, tanto para as finanas pblicas, com a diminuio dos dficits previdencirios, quanto para os contribuintes de hoje e beneficirios no futuros. O modelo regulatrio brasileiro foi uma importante novidade dos anos FHC. No entanto, dado seu caminho errtico e fragmentado, ele pode ser colocado na berlinda muito rapidamente. preciso que as eventuais mudanas no coloquem em risco a estabilidade do sistema. Neste sentido, deve-se montar uma estratgia de transio que nos logre Agncias Regulatrias fortes, em termos de desempenho e democratizao. O mesmo pode ser dito para os projetos de reformulao do Banco Central. A reforma do Estado elemento essencial nas polticas sociais e, por conseguinte, na reduo das imensas desigualdades deste pas. Aprender com os acertos e erros dos anos FHC tanto mais importante aqui. Seguindo esta linha, o caminho fortalecer uma descentralizao ancorada na coordenao federativa da Unio. Por esta via, teremos melhores resultados, como comprovaram as experincias na Sade e na Educao, como tambm nas polticas de renda implementadas no final do mandato. S que outras reas sociais esto sem uma estratgia adequada, como o Saneamento e a Habitao, dois setores que pioraram nos ltimos oito anos. O maior desafio , sem dvida alguma, enfrentar as carncias urbanas que crescem explosivamente. O Governo federal ter de se engajar neste tema, porm precisar criar uma rede com os governos estaduais e municipais para resolver os problemas das periferias metropolitanas.
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O pas hoje mais democrtico e est mais habilitado para compreender seus desafios. Os erros e os acertos dos anos FHC nos deram este legado. Com todos os problemas que o Brasil ainda tem, o presidente Fernando Henrique Cardoso pode entregar o cargo para o vencedor das eleies de 2002, o lder oposicionista Luiz Incio da Silva, num novo clima poltico e social. Mas o trajeto pela frente difcil. Depois de todas as reformas, o Estado realiza melhor algumas tarefas e outras, no. preciso continuar aprimorando os meios, contudo o essencial interliglos adequadamente com os fins, para no termos a impresso de que estamos fazendo bem as tarefas que no so as mais importantes. E existe um Brasil nas periferias das grandes cidades que precisa urgentemente de um governo mais presente e efetivo no seu dia-a-dia. Talvez seja este o maior desafio do presidente Lula.

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