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Lima, mayo de 2012 Por: José Saldaña Cuba

1. Consideraciones generales El transfuguismo político tiene consecuencias negativas en el sistema democrático, como el falseamiento de la representación política, el debilitamiento del sistema de partidos, el perjuicio a la gobernabilidad y el favorecimiento de la corrupción1. Es positiva la voluntad política de controlar y/o disminuir estas incidencias y por ello es preciso conocer este fenómeno adecuadamente. Para Delgado Guembes, en opinión que compartimos, el transfuguismo es un síntoma de un fenómeno mucho mayor que engloba varias causas sistémicas como la reducción del rol del estado, la unipolaridad de una ideología económica, del advenimiento de la sociedad de la información, de la organización de los partidos según reglas de marketing y de la personalización del sistema electoral2. Comprender que el transfuguismo es consecuencia de un contexto mayor, nos lleva a reconocer que cualquier regulación legal será insuficiente para solucionar el problema por completo. A partir de ello, consideramos que deben plantearse alternativas legales que tengan como objetivo desincentivar esta conducta sin que ello suponga necesariamente una excesiva drasticidad. En el derecho comparado en Latinoamérica encontramos una legislación con cierto recelo a sancionar con la pérdida del cargo al transfuguismo (solo Bolivia y Brasil), salvo los casos en que median prebendas de tipo económico. Si bien es cierto que han existido varias propuestas de ley en ese sentido, también lo es que ninguna ha prosperado, y por lo general, han quedado limitadas a regulaciones internas de las bancadas parlamentarias3. A continuación vamos a desarrollar los tres aspectos jurídicos, a nuestro juicio, más relevantes: en primer lugar, la definición de transfuguismo; en segundo lugar, su configuración como infracción constitucional; y por último, la prohibición de integrar nueva bancada para aquellos congresistas que se separan del grupo parlamentario por el que fueron elegidos.

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DE ESTEBAN, Jorge. “El fenómeno español del transfuguismo político y la jurisprudencia constitucional”, en: Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Nº 70. Madrid: 1990, pp. 13-15. 2 DELGADO GUEMBES, César. “Fragilidad partidaria y racionalidad del transfuguismo en Latinoamérica”, en: Transfuguismo político: Escenarios y respuestas. Pamplona: Civitas, 2009, pp. 185-188. 3 Ídem, p. 222.

2. Definición de transfuguismo.En la propuesta legal en discusión se presenta como modificación al Reglamento del Congreso de la República la siguiente definición de transfuguismo: “Artículo 89-B.- Transfuguismo Se considera tránsfuga al representante electo sin proclamar, proclamado o incorporado al Congreso que, contraviniendo el mandato representativo, abandona o renuncia al Grupo Parlamentario u organización política por la que fue elegido, mediante alguna de las siguientes acciones: 1. Favorecer intereses políticos opuestos o manifiestamente distintos a los que ofreció la organización política por la que fue elegido. 2. Crear con su voto o su ausencia injustificada, una mayoría opuesta a su grupo parlamentario. 3. Favorecer u obtener una ventaja política dentro del Congreso (…)”

En cuanto a la definición, resulta importante diferenciar entre el transfuguismo en sentido amplio y en sentido estricto. El transfuguismo en sentido amplio es el abandono o renuncia a la bancada parlamentaria sin tomar en cuenta las razones que motivan dicho comportamiento; el transfuguismo en sentido estricto, en cambio, diferencia entre motivos legítimos e ilegítimos, donde sólo en el último caso se configura el supuesto. La fórmula legal propuesta en el Pre dictamen omite esta diferenciación, haciendo que el parlamentario que con motivos legítimos se aparte de su bancada sea objeto de sanción. Estos motivos legítimos pueden ser: el cambio de orientación ideológica del partido político, el excesivo inmovilismo ideológico, la desaparición o crisis grave del partido u organización, entre otros4. No puede presumirse la deslealtad en el cambio de bancada parlamentaria, por el contrario, ésta debe demostrarse en cada caso. A nuestro modo de ver, el mandato representativo permite que los parlamentarios se aparten de una bancada parlamentaria siempre que cuenten con alguna justificación legítima, por tanto, no diferenciar entre los tipos de motivación significaría una vulneración a la proscripción de mandato imperativo de los congresistas establecida en la Constitución. Del mismo modo, desde el ámbito subjetivo, podría representar una violación a su derecho fundamental a la libertad ideológica.

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LEÓN VÁSQUEZ, Jorge. “Transfuguismo y mandato parlamentario”, en: Derecho & Sociedad, Año XIX, Nº 31, 2008, pp. 113-114. Asimismo, TOMÁS MALLÉN, Beatriz. Transfuguismo parlamentario y democracia de partidos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2002.

Una segunda observación que debemos hacer es sobre ante quién o ante qué renuncia el parlamentario, si ante la bancada parlamentaria o ante la organización política. Son dos casos distintos, y una definición legal de transfuguismo debe tomarlo en cuenta, sobre todo si está contemplada en el Reglamento del Congreso como es este caso. Si de lo que se trata es de regular el transfuguismo en el ámbito parlamentario, la renuncia o abandono se realiza frente a la bancada parlamentaria, y es en esta relación que debe juzgarse la configuración del supuesto legal. El abandono de agrupación política no causa necesariamente efectos en la correlación de fuerzas en el Parlamento pues es un hecho ajeno a él, su regulación es un asunto entre ésta y el afiliado que debería ser determinado en primera instancia por el estatuto de la organización y luego por la ley específica en la materia.

3. El transfuguismo como infracción constitucional La propuesta del Pre dictamen señala:

“Artículo 89-B.- Transfuguismo (…) El transfuguismo constituye Infracción a la Constitución. La determinación y sanción de la infracción constitucional se realiza conforme al procedimiento de acusación constitucional, previsto en el presente Reglamento. Tiene legitimidad para formular la denuncia constitucional el grupo parlamentario por que fue elegido. (…)”.

Aun adoptando la definición restringida de transfuguismo es discutible que ésta configure una infracción constitucional, es decir una falta de carácter político que consiste en la contravención a la Constitución. Según el Pre dictamen (considerando 7.1.), el tránsfuga político vulneraría con su comportamiento los artículos 45º y 176º de la Constitución referidos al principio de soberanía que reside la voluntad popular, y por lo tanto, sería susceptible de una sanción que podría ir desde la suspensión en el cargo hasta la inhabilitación de ejercer cualquier cargo público por un periodo de 10 años. Como toda potestad sancionatoria del Estado se encuentra limitada por la Constitución en resguardo de los derechos fundamentales de las personas, por tanto, requiere ser aplicada siguiendo el principio de razonabilidad y respetando las garantías del debido proceso. No seguir cuidadosamente estas indicaciones podría ocasionar una arbitrariedad de la que ya hemos sido testigos en el Perú pues en 1997 se produjo la destitución de tres magistrados del Tribunal Constitucional por parte del Congreso, la misma que años después ameritaría un pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos calificándola como una medida desproporcionada.

En la actualidad no se han tipificado los supuestos que configuran infracción constitucional para los congresistas ni para otras autoridades elegidas por elecciones directas o indirectas. Es decir, no se han hecho explícitas las causales de una infracción constitucional para los distintos funcionarios sujetos a juicio político, esta situación representa una amenaza al principio de legalidad. Tampoco se han graduado las sanciones dependiendo de la gravedad de la falta política (en este sentido, por ejemplo, César Landa ha propuesto una gradación de grave, medio y leve, con sus respectivas sanciones5), están todavía sujetas al criterio abierto del juzgador, en este caso el Congreso. Nos encontramos, pues, en una situación de incertidumbre legal sobre la infracción constitucional y el juicio político que podría abrir paso a abusos de poder. No parece oportuno establecer el transfuguismo como infracción constitucional sin antes cubrir este vacío legal. Del mismo modo, creemos que existen otras alternativas que permiten sancionar razonablemente este comportamiento y que pueden cumplir el objetivo de desincentivarlo. Por otro lado, respecto de la legitimidad activa, no resulta justificable que solo la bancada parlamentaria a la que pertenece el infractor sea capaz de interponer la denuncia constitucional pues tratándose de una contravención a la Constitución es el Congreso en su conjunto que, respetando sus procedimientos y reglas, está legitimado para interponer dicha acción.

4. La prohibición de integrar nueva bancada En el citado Pre dictamen se propone también la siguiente modificación al Reglamento del Congreso:

“Los Grupos Parlamentarios. Definición, Constitución y Registro Artículo 37.- Los Grupos Parlamentarios son conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas: (…) 3. En ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado los Congresistas que pertenezcan a un mismo partido. En caso un Congresista deje de pertenecer aun Grupo Parlamentario, pasa a integrar el Grupo Parlamentario Mixto y está impedido de pertenecer a cualquier otro Grupo parlamentario hasta la conclusión del periodo parlamentario para el que fue elegido. El Grupo Parlamentario comunica a la oficialía Mayor la fecha a partir de la cual el Congresista ha dejado de pertenecer a éste (...).

5

LANDA ARROYO, César. “Antejuicio político”, en: Diálogo con la Jurisprudencia. Tomo 54, Gaceta Jurídica, Lima: 2004.

Por medio de esta modificación, aquellos congresistas que abandonen su bancada parlamentaria, no importa por qué razones, pasarían a integrar el Grupo Parlamentario Mixto y estarían prohibidos de pertenecer a una nueva bancada. El Grupo Parlamentario Mixto es creado para resguardar los derechos de los parlamentarios integrantes (principalmente su iniciativa legislativa), pero estos derechos se ejercen de manera restringida ya que “los parlamentos en democracias institucionalizadas se organizan en torno a grupos parlamentarios”6. Existe, pues, una clara voluntad por proteger a las bancadas parlamentarias y a la correlación de fuerzas establecida en las elecciones, llegándose incluso a aislar en el Grupo Especial a aquellos parlamentarios que renuncian con motivos legítimos. Una protección tan drástica parece tener como contexto un sistema de partidos consolidado que participa de unas elecciones donde la ideología ocupa un lugar central, y no, como muestra la realidad, un sistema frágil de partidos, en el que predomina el personalismo y donde los ciudadanos no se sienten identificados con los programas partidarios. Al no tomar en cuenta esta dinámica, creemos que la medida propuesta puede tener más bien el efecto contrario al fortalecimiento de partidos y el respeto por la voluntad popular. Puede constituirse en una camisa de fuerza que obligue a canalizar las tensiones por otras vías. No se puede conseguir solo con leyes un buen sistema de partidos. Además, es posible que el parlamentario renunciante con motivos legítimos se vea restringido permanentemente en sus derechos funcionales sin haber cometido falta alguna, lo que consideramos desproporcionado.

5. Recomendaciones a. La regulación legal del fenómeno es insuficiente para enfrentar el problema en su conjunto, y es partir de ese reconocimiento, que deben plantearse alternativas para desincentivar este comportamiento, sin que ello suponga necesariamente una drasticidad excesiva. Es necesario diferenciar en la definición de transfuguismo el abandono o renuncia de la bancada con motivos legítimos de aquellos casos ilegítimos. Antes de tipificar como infracción constitucional el acto de transfuguismo es preciso regular adecuadamente esta sanción de manera que se resguarde el principio de tipicidad y la razonabilidad de la potestad sancionatoria del estado. No deben restringirse los derechos funcionales del parlamentario que abandona su bancada con motivos legítimos al obligarlo a integrar el Grupo Mixto.

b. c.

d.

6

CAMPOS, Milagros. “Los Grupos Parlamentarios”, en: Derecho & Sociedad, Año XIX, Nº 31, 2008, pp. 103.