You are on page 1of 214

68 e

a t e s

director Guillermo Rochabnn comit editor Ana Ponce Patricia Ruiz Bravo Marcel Valcrcel Los directores agradecen a l seor Jorge Thieroldt por su invalorable aporte a la edicin del presente nmero. diserio Sandio Venturo composicin Grfica Delvi Departamento de Ciencias Sociales
O Pontificia Universidad Catlica del Per
'

Fondo Editorial Derechos reservados ISSN 0254-9220

Los editores no necesariamente asumen la responsabilidad por las opiniones de los autores de los articulas publicadas.

Presentacin G ~ p PUCP de estudio de las organizaciones o Luis Sobern f7 )

artculos
Aportes de la sociologa francesa al estudio de las organizaciones Denis Sulmont

1 5) 1
Empresa y sociedad. Qu tipo de empresa para cul relacin con la sociedad? Yues-Frdric Liuian 135) Neoliberalismo, empresarios y Estado Francisco Durand 140) Apuntes sobre la categora aliderazgo~ aplicada a las teoras de los movimientos sociales Jess Touar Mendoza (85)

La gerencia social en el nuevo siglo: una aproximacin terica Percy Bobadilla Daz (111)
Cultura organizacional: vigencia e importancia de un concepto para la reforma de la polica Elisabeth Acha Kutscher 1140) Las tiendas E. Wong: un anlisis organizacional Alvaro Calado, Mana del Rosario Castro, FIix Lossio, Leonardo Naruarte, Natalia Nauarro y Lars Stojnic (160)

La integracin estratgica de gnero en agencias de cooperacin internacional. La propuesta y experiencia de Oxfam GB en Amrica del Sur Elsa Dawson (187)

reseas
Construyencio capacidades colectivas Luis Sobern (201) Le dclin d e I'institution Denis Sulmont (204)

presentacin grupo pucp de estudio de las organizaciones

Antecedentes
El Gmpo de Estudio de las Organizaciones se form hacia fines del ao 2002 bajo el impulso del profesor Denis Sulmont (Departamento de Ciencias Sociales), quien, en colaboracin con la profesora Rossana Rivas (Departamento de Ingeniera),vena llevando a cabo una investigacin titulada *Anlisis y gestin organizacional en el Per Temas y casos ilusirativosn, con el apoyo de la Direccin Acadmica de Investigacin de la PUCF! Por medio de la misma Direccin Universitaria, se inici un vnculo con el Instituto de Administracin de Empresas de la Universidad de Lyon-3, en el marco de la Red Franco-Pemana de Cooperacin Universitaria .Ral Porras Barrenechean, y se contact con acadmicos e investigadores franceses en el campo de los estudios de las organizaciones sociales. Como parte de los antecedentes de la formacin del Gmpo es preciso considerar tambin la inclusin de cursos sobre temas relacionados con el estudio de las organizaciones en los planes de estudios de la Facultad de Ciencias Sociales y de la Escuela de Graduados en las maestras en Sociologa, Ciencia Poltica y Relaciones Laborales. En este contexto de mayor inters y preocupacin por el tema de las organizaciones sociales surge el Gmpo PUCP de Estudio de las Organizaciones, bajo la coordinacin y liderazgo del profesor Sulmont.

La constitucin del Gmpo se ha ido dando progresivamente a lo largo de los aos 2004 y 2005, y se ha configurado como un espacio de encueniro de los profesores del Departamento de Ciencias Sociales interesados en el estudio de las organizaciones, con el propsito de estimular su desarrollo como campo acadmico de docencia e investigacin, y de respuesta a los requerimientos prcticos del mundo de las organizaciones en el pas.

En el diagnstico de la sociedad peruana actual. y en el apremiante y exigente mundo globalizado actual. el tema de las organizaciones y de la institucionalidad, con el que se encuentra ntimamente relacionado, se ubica como un factor critico y central para el desarrollo y crecimiento del pas. En general se considera que las organizaciones p e ~ a n a sen los diversos sectores . de la vida social, econmica y poltica, son bastante dbiles, situacin que se agrava por el marco de fragilidad institucional predominante. as como por un ambiente de marcada desconfianza hacia los agentes y sistemas institucionales como en las relaciones interpersonales en general. Las polticas -por buenos que sean sus objetivos e importantes los recursos asignados- se frustran en su implementacin o puesta en prctica por las complejidades burocrticas y debilidades de las estructuras y comportamientos organizativos. El Grupo PUCP de Estudio de las Organizaciones asume la brecha organizacional e institucional sealada como un punto central de motivacin y esfuerzo. a fin de promover el desarrollo del campo de estudio de las organizaciones dentro de la propia PUCP y del pas. y as fomentar un espacio de encuentro y reflexin tanto para la docencia y la investigacin, como para la vinculacin con lderes de diversos sectores que buscan mejorar sus organizaciones. Cabe sealar que, desde un inicio. el Grupo ha adoptado un enfoque de trabajo inter y multidisciplinario.

Actividades: seminarios y conversatorios


En sus dos primeros aos de labor, el Grupo orient principalmente su trabajo al intercambio entre sus propios integrantes con la finalidad de explorar e integrar 10s intereses y perspectivas que cada uno traa por sus propios antecedentes acadmicos y profesionales. En el ano 2004 el Grupo inicia sus actividades de una forma ms abierta por medio de seminarios y conversatorios con un carcter exploratorio a fin de ir ubicando y definiendo temas prioritarios. El primer conversatorio (junio 20041 fue organizado en el marco de la celebracin de los 40 aos de la Facultad de Ciencias Sociales y se dedic al tema de la .Organizacin empresarial y el proceso de trabajo.. Esta fue una primera oportunidad para que tres miembros del G ~ p presentaran ante la o comunidad acadmica un panorama sobre los enfoques, problemas y dilemas en el desarrollo organizacional. con referencias a experiencias diversas de trabajo de orden prctico. El panel de expositores estuvo conformado por los profesores Georges Macara-Chvili. Javier Flores y Carmen Vildoso. El profesor Macar aport al tema desde su experiencia en la alta gerencia empresarial, el profesor Flores ofreci un conjunto de perspectivas basadas en su experiencia como consultor, y la profesora Vildoso contribuyo a identificar nuevos procesos organizativos en el campo de la pequea y mediana empresa. Un segundo conversatorio (agosto 2004) fue dedicado al tema de la ~Prospectivay sus avances en el P~ND.con la participacin del profesor Sandro Paz Collado. responsable de la Red de Prospectiva en la PUCP U inters en la prospectiva est asociado con la preocupacin por el tema de la visin de futuro y del anlisis de las tendencias de continuidad y cambio a largo plazo. as como con la metodologa de construccin de escenarios.

Seguidamente (tambin en agosto 2004), se abord el tema de .Confianza e institucionalidadm, a cargo del profesor Georges Macara-Chvili. La cuestin de la confianza es un tema central en la preocupacin del Gmpo. Por medio de este conversatorio se ha avanzado en su delineamiento con la perspectiva de identificar puntos de entrada para su anlisis con profundidad. Posteriormente (noviembre 2004), se cont con la visita y estimulo del profesor Yves E Livian, del Instituto de Administracin de Empresa de la Universidad de Lyon 3, para participar en la semana central de la celebracin de los 40 aos de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP En esta ocasin, el Grupo tuvo la responsabilidad de organizar una reunin-seminano sobre el tema .Empresa y Sociedad.. Dentro del marco de esta reunin, el profesor Livian ofreci sus puntos de vista y consideraciones en tomo a la pregunta .Qu tipo de empresa para qu tipo de relacin con la sociedad.. En el panel participaron tambin, con sendas exposiciones, dos profesores e investigadores vinculados a la Facultad de Ciencias Sociales: Francisco Durand, quien abord el tema "Empresarios y poder politicon; y Baltazar Caravedo, el tema "Responsabilidad social de la empresa". Durante la semana, y en otros espacios de encuentro e intercambio, el profesor Livian trat tambin los temas Convergencia o divergencia en la gestin de recursos humanos. El caso de Europa. y "Cmo tomar en cuenta el contexto institucional de la gestin de recursos humanos?.. Por ltimo [febrero2005), Luis Sobern abord el tema .Experiencias y dilemas organizativos en organizaciones de segundo piso., con especial referencia a consorcios organizados dentro del marco de la cooperacin para el desarrollo, como un mecanismo de ~escalamiento* para la articulacin de organizaciones y recursos a fin de lograr efectos de amplia escala.

Relaciones internacionales
Por medio de la Red Franco-Pemana de Cooperacin Universitaria "Ral Porras Barrenechea*, el Gmpo viene consituyendo una relacin de intercambio y cooperacin con la comunidad acadmica francesa, en especial con la Universidad de Lyon- 3. con visitas de ambos lados. Una revisin de lo avanzado en la relacin de cooperacin y mirada hacia el futuro se Uev a efecto en un encuentro llevado a cabo en b o n (abril 2004) con la participacin de los profesores Sulmont y Macar, por la PUCP, y los profesores Phipppe Bernoux e Ives Livian por la Universidad de Lyon. Dentro de este marco de relaciones, el ao pasado tambin se cont con la participacin del profesor Livian en la semana central de celebracin de los 40 aos de la Facultad de Ciencias Sociales (noviembre 2004). quien comparti su conocimiento y experiencia en varios seminarios y conversatorios.

Avances en la formacin
En lo que concierne a la formacin universitaria, en la PUCP se ha ido incluyendo el tema de las organizaciones en diversos campos de estudio. Mencionamos a continuacin los cursos relevantes y los respectivos programas acadmicos, y sealamos, sin embargo, que la mayor familiaridad del

"
a ,

t.:

k.~'

$ &
$ni

f 13
!g

. ,".

Grupo ha sido con los programas ms directamente vinculados con las Ciencias Sociales. En adelante se espera ampliar los contactos e interrelaciones con los profesores e investigadores de los otros mbitos de la Universidad que trabajan y se interesan tambin en el estudio de las organizaciones. A fin de dar una idea de la expansin del tema de las organizaciones en la PUCP seguidamente se mencionan los programas acadmicos y los cursos de mayor relevancia en relacin con este tema. En Sociologa (Facultad de Ciencias Sociales) se tiene el rea de especialidad en Sociologa de las Organizaciones, con los siguientes cursos: Sociologa de las organizaciones e instituciones, Sociologa de la empresa, Sociologa del trabajo y las relaciones laborales. Sociologa econmica y Procesos y toma de decisiones. En la Maestra en Sociologa se incluye un rea de concentracin en Anlisis organizacional, y comprende los siguientes cursos: Anlisis para la gestin y el desarrollo organizacional, Organizacin y liderzgo empresarial. Sociologa del trabajo y gestin de recursos humanos. Planificacin y gestin estratgica, Negociacin para la solucin de conflictos. Capital social y desarrollo, Temas de anlisis organizacional. En la Maestra de Relaciones Laborales cabe destacar los cursos de Seminario sobre empleo y relaciones laborales, Gestin de personal y Sociologa del trabajo. En la Maestra en Ciencia Poltica los cursos de mayor relevancia a considerar son: Polticas pblicas y gerencia poltica. Gestin pblica y planeamiento estratgico. Capital social y desarrollo. Descentraliacin y desarrollo local, Temas en gestin pblica. y Redes y espacios pblicos. En la Maestria en Gerencia Social cabe destacar. especialmente, los cursos de Liderazgo y equipos de alto rendimiento en organizaciones sociales. Planificacin estratgica en gerencia social, Gestin del potencial humano. Productividad sociall e Investigacin para la gerencia social. En la Maestra en Administracin de Negocios (que tiene diversas modalidades) importa sealar los siguientes cursos: El sistema humano en la organizacin. Comunicaciones efectivas, Dinmica organizacional, Diseo estratgico de las organizaciones. Creacin. estmcturacin y gestin de organizaciones. Comportamiento gerencial. Liderazgo gerencial. y Reesinicturacin. mejoramiento y cambio empresarial. En la Maestra en Gestin de la Educacin, los dos cursos de mayor inters para el tema de las organizaciones son: Enfoques sobre organizacin educativa, y Teora de la gestin y educacin. Por ltimo, cabe mencionar los cursos de Gestin y direccin de ernpresas y Psicologa industrial en la especialidad de Ingeniera Industrial: y los cursos de Gestin de recursos humanos y Comportamiento de la organizacin en la especialidad de Psicologa Social. El panorama de mbitos universitarios en los que se incluyen cursos relacionados con el estudio de las organizaciones es. pues, bastante amplio y diverso en perspectivas disciplinarias y campos de aplicacin a la realidad. Un acercamiento y encuentros regulares para el intercambio y proyectos colaborativos entre los profesores e investigadores sern de mucha relevancia para el desarrollo del estudio de las organizaciones, tanto en lo que concierne a su avance conceptual y terico, como de respuesta a los desafos que nos presenta la sociedad peruana actual en el exigente y contratante contexto de la realidad interna y del mundo globalizado.

Perspectivas para el alo 2005


Para el presente ao se completar la edicin de un nmero de la Revista Debates en Sociologa, especialmente dedicado al tema de las organizaciones, y un libro escrito por el profesor Sulmont con la colaboracin de Rossana Rivas, en el que presentan los resultados del proyecto "Anlisis y' gestin organizacional en el P~N:temas y casos ilustrativos.. Para este ao se prev, as mismo, la edicin y publicacin de los resultados de los seminarios y conversatorios llevados a cabo en el ario 2004, para su difusin a la ms amplia comunidad universitaria y profesional interesada en el estudio de las organizaciones. Se tiene tambin en consideracin la traduccin y publicacin del libro del profesor Bemoux, Sociologa de las organizaciones, cuya publicacin en francs (1985) contina teniendo una amplia difusin y demanda. En lo que concierne al dilogo y debate, se opera organizar y promover, al menos, dos seminarios sobre temas todavia por definir, dirigidos a un pblico ms amplio de estudiosos, consultores y lideres organizacionales, y algunos conversatorios ms internos de trabajo del G ~ p o . En el campo ms propiamente de la formacin dentro de la PUCP se prev un examen del panorama de cursos relacionados con el tema de las organizaciones, con la idea de aportar sugerencias para un tratamiento ms sistemtico del tema, e identificar los componentes y aspectos de mayor relevancia. Un esfuerzo importante ser dedicado para ampliar la membresia del Grupo y fortalecer su composicin interdisciplinaria y la interaccin con otros grupos de inters o trabajo para los que el aspecto o dimensin organizacional les es relevante.

Participantesy coordlnacln
El grupo de base est integrado por los profesores Georges MacaraChvili, Javier Flores, Rossana Rivas, Luis Sobern, Denis Sulmont y Luis Buezo de Manzanedo. Actualmente, la coordinacin del G ~ p se encuentra o bajo la responsabilidad del profesor Luis Sobern.

Luis Sobern A.

a r t c u l o s

aportes de la sociologa francesa al estudio de las organizaciones

En los ltimos aos, la sociologi francesa viene adquiriendo una presencia cada vez ms activa en el tratamiento de las cuestiones relativas a las organizaciones. Asistimos a un novedoso inters por las herramientas conceptuales y las perspectivas de anlisis que ofrece esta disciplina, tanto en el terreno de la investigacin como en las prcticas de gestin. La cantidad y calidad de las publicaciones de socilogos involucrados en el tema es expresin de este'inters.' En este articulo presento algunos de los aportes de la sociologia de las organizaciones en Francia, partiendo de la perspectiva del anlisis estratgico sistematida por Michel Crozier y Erhard Fiiedberg, perspectiva enriquecida por varios autores cuyas contribuciones y debates trato de resear. Me apoyo en particular en la obra de Henri Arnblard, Philippe Bemoux, GiUes Herreros e Yves Frdrique Livian: Nouuelles Approches Sociologiques des Organisations (primera edicin: 1996; tercera edicin aumentada: 2005) que sintetiza la experiencia de un gmpo de investigadores consultores y docentes de L y ~ n . ~
l i

a l

El anlisis estratgico de los actores


El tronco comn a partir del cual se despliega la sociologa de las organizaciones en Francia lo constituyen los trabajos realizados por Michel Crozier sobre la administracin pblica y las empresas, que dieron origen a una propuesta terica y metodolgica denominada =anlisis e~tratgico-.~ Esbozada inicialmente en el libro El fenmeno burocrtico (1963), esta propuesta

'

La bibliografa adjunta intenta dar una idea de esta produccin.

En los ltimos anos profundizamos nuestras relaciones con este gnipo por medio del Convenio de Intercambio Universitario *Ral Porras Barrenecheas entre la Universidad de Lyoc-3 y la Pontificia Universidad Catlica del P ~ N Este convenio fue propiciado por Reynald BeUay de la Embajada de . Francia en el P ~ N . Crozier fonn en 1962 el Centre de Sociologie des Organisations.

fue sistematizada junto con Erhard Friedberg en i'adeur et le systeme (1977) y actualizada por el mismo Friedberg en Le pouvoir et la regle. Dynamique d e I'action organise (1993). Estos libros se han convertido en clsicos d e la sociologa d e las organizaciones. Marcan un distanciamiento critico respecto d e la escuela d e la contingencia estructural4 li? En El fenmeno burocrtico. Crozier se propone analizar las llamadas ': ~, disfunciones que aquejan a las grandes organizaciones en Francia? Saca a .,*. .& ;$,E la luz las relaciones d e poder y las estrategias d e los actores que intewienen ,, a * . en el funcionamiento de estas organizaciones. Muestra que los individuos no i: l%i estn totalmente sometidos a la autoridad formal; disponen d e ciertos recursos que les permiten controlar situaciones inciertas y actuar con un cierto 3a margen d e autonoma. Por ejemplo. en uno d e los casos analizados -una :' : $8; empresa productora d e fsforos-. las averas d e las mquinas abren una .zona d e incertidumbre. que coloca a los trabajadores d e mantenimiento en 1 posicin d e fuerza para negociar con los operarios y los jefes. $8;; >%m $<(S En El actor y el sistema (1977), Crozier y Friedberg dan sustento terico . ~~ . a este tipo d e anlisis y proponen un mtodo d e diagnstico y d e acompariamiento del cambio. Este mtodo ser cada vez ms utilizado por los socilogos, as como por los profesionales del management. El enfoque se puede resumir en las siguientes proposiciones:
2

.~
~

1)

2)

3)

4)

5)

La organizacin es una construccin contingente.. fruto d e la inleraccin y la negociacin entre actores en una determinada situacin. Los actores involucrados en una organizacin no estn completamente encerrados en roles predeterminados: tienen un margen de libertad que depende d e su capacidad d e negociar a su favor las relaciones de poder en ciertas <<zonas incertidumbre,,. de Los actores n o se consideran simples medios en la organizacin. Existen siempre diferencias entre los fines d e la organizacin y los fines d e los individuos y grupos que la componen. Los ajustes entre objetivos distintos son el resultado de juegos d e poder y negociaciones. El comportamiento d e los actores es el resultado d e una estrategia racional. Pero esta racionalidad es limitada. Las decisiones se toman de acuerdo con criterios d e asatisfaccinn ms que d e ~coptimizacin~." La interaccin enbe actores desemboca en la constitucin d e un &tema concreto d e accin^ ms o menos estable.
El enfoque de la contingencia estructural. sistematizado por autores como Joan Woodward. P R. Lawrence y J. W. Lorch. considera que la estructuracin y el funcionamiento de las organizaciones dependen de las variables del entorno con el cual se relacionan (tecnologa. mercado. marco institucional. etc.). Las organizaciones son tratadas como sistemas sometidos a procesos de adaptacin y exigencias de coherencia interna. Una versin ampliamente difundida de este enfoque es la de Henry Minhberg. quien incorpora al anlisis las relaciones de poder y el rol de la direccin. En este estudio, Crozier muestra cmo la multiplicacin de las mglas destinadas a controlar los comportamientos lleva a la formacin de ~circulosburocr6ticosm. lo que aumenta la rigidez de la organizacin y bloquea su capacidad para evolucionar. Sobre la racionalidad limitada. Crozier y Friedberg asumen los argumentos de James March y Herbert Simon.

Sistema de accin organi&da (Crozier y Fnedberg)

Sistema

Actores

Razonamiento sistrnico

Razonamiento estratgico

Un elemento central del anlisis estratdco es el ~ o d e r Este no es un . atributo de los actores, sino un intercambio de capacidades de accin, una relacin asimtrica de fuerzas en la cual una de las partes saca ms ventaja, pero en la que ninguna est totalmente desprovista frente a la otra. El poder no puede desarrollarse sino por medio de una relacin de intercambio entre actores colocados en una relacin de mutua dependencia en vista a la realizacin de un objetivo comn que condiciona los objetivos particulares. En este sentido, el poder es inseparable de la negociacin. Las organizaciones esucturan, regulan, estabilizan y delimitan las relaciones de poder entre sus miembros, y definen las condiciones bajo las cuales los actores pueden negociar entre eUos. Establecen los terrenos donde la accin es previsible. pero al mismo tiempo dejan ciertas zonas de incertidumbre. La inceriidumbre proviene de situaciones imprevistas -fallas reglamentarias, problemas tcnicos, turbulencias econmicas y polticas, circunstancias personales, etc.- que trastornan las reglas y programas bien establecidos y abren espacio a nuevos juegos de poder entre actores. En tales situaciones, la capacidad de negociacin de los actores depende de los recursos de los cuales disponen y de la pertinencia de estos para responder a los nuevos desafos presentados. Los autores destacan cuatro grandes fuentes de poder derivadas de las principales fuentes de incertidumbre existentes en una organizacin: a) el dominio de una pericia o un saber hacer expertos -difcilmente reemplazables-. para resolver ciertos problemas; b) la posicin clave para atender la relacin entre la organizacin y su entorno; c) el manejo de la comunicacin y de los flujos de informacin entre los miembros y unidades de la organizacin; y d) la facultad de crear, aplicar e inteipretar las reglas organizacionales. Las relaciones de poder guardan relacin con la esuctumcin de un campo de accin colectiva que los autores llaman *sistema de accin concreta~. Este es definido como *[ ... ] un conjunto humano estnicturado que coordina las acciones de sus participantes mediante mecanismos de juego relativamente estables y que mantiene su estructura mediante mecanismos de reglas que constituyen otros juegos. (Crozier y Fnedberg 1977: 246). En su libro Le pouuoir et la regle (1993).Friedberg ampla la perspectiva de anlisis

16.1

.:.*, :
"**
:14 . .

y prefiere hablar de .sistema de accin organizada.. El objeto del anlisis no es solo la eorganizacin,, definida como entidad formal. sino todos aquellos procesos mediante los cuales se estabilizan y estructuran las interacciones entre un conjunto de actores ubicados en un contexto de interdependencia estratgica (Friedberg 1993: 15).' Friedberg subraya el carcter poltico, construido y contingente de la relacin entre los sistemas de accin organizada y su entorno. Asimismo. profundiza el anlisis del poder como capacidad de accin. Los planteamientos de Crozier y Friedberg tienen importantes implicaciones para la investigacin y la accin. Proponen un mtodo clinico basado en la comprensin del sentido que orienta la conducta de los actores. el ,.. analisis de los juegos de poder y la reconstruccin de los -sistemas concretos de accinn. Profundizando este tipo de aproximacin. Friedberg subraya la necesidad de comprender desde adentro la lgica propia de la situacin, tal como es vivida y percibida por los interesados. Esta postura no exime al analista de elaborar su propia inteipretacin y de comunicarla. La restitucin de los resultados del estudio constituye un momento esencial del proceso de anlisis. No se limita a la entrega de un informe final; ofrece la oportunidad v de una reaccin de los actores a las hi~tesis las conclusiones del analista. Reaccin que se convierte a su vez en parte del objeto del estudio

Conceptos claves del anlisis estratgico Actores Relaciones de poder Estrategia Capacidad de accin Zonas de incertidumbre Reglas Sistema de accin

Coincidentemente con Crozier y Friedberg, el socilogo Jean-Daniel Reynaud presta una atencin especial al papel de las reglas en la estructuracin de los sistemas de accin. Su libro Les regles du jeu. Loction collectiue el la rgulation sociole (1989) desarrolla una amplia reflexin sociolgica

'

Como lo sealan Arnblard el al. (2005) el concepto de .sistema de accin organizada. responde a la principal crtica dirigida hacia la propuesta inicial de El ador y el sistema que seala su tendencia a enceirar el anlisis estratgico en las fronteras de las organizaciones formales. La ampliacin de la perspectiva de anlisis es tanto ms pernente hoy da en cuanto las organizaciones tienden a flexibilizarsus eshcturas y sus fronteras. Por otra parte. el concepto de *sistemas de accin organizada. permite matizar la oposicin dicotmica enh.e eorganizacinx y mercado., planteada. por ejemplo, por los economistas Ronald Coase y Oliver Williamson.

sobre la regulacin social? Se sustenta en la idea segn la cual las reglas dan consistencia a un proyecto de accin comn. Las reglas establecen principios, prescripciones y modalidades de sancin que orientan las conductas y las hacen previsibles. Un grupo es capaz de accin colectiva en la medida que SUS miembros tienen -buenas razone9 -vale decir, razones que otros pueden entender- para establecer ciertas reglas, reconocerlas como vlidas y sancionar a quienes las infringen. Por ejemplo, un sindicato funda su actuacin no sobre la suma de intereses individuales sino en la aceptacin por sus afiliados de reglas de solidaridad y disciplina que hagan posibles la representacin de los asalariados y la firma de un convenio colectivo. Los acuerdos plasmados en reglas generan una comunidad. Las reglas eshucturan un sistema de accin, le dan cierta permanencia en el tiempo. Pero tambin el contenido de las reglas est en la mira de la subraya el carcter estrategia de losactores. U concepto de eregulacin~ construido de las reglas y, por ende, la capacidad de los actores de redefinira las. L creacin. defensa y modificacin de las reglas se convierten en objeto de conflictos, negociaciones, compromisos y acuerdos. La constmccin de las reglas en la accin organizada se sustenta en dos modalidades: por un lado, la regulacin de conbol., que comprende las reglas emitidas por la direccin; por otro, la .regulacin autnoma., que responde a las iniciativas de los actores ubicados en la base de la estructura de poder. Ambas modalidades se combinan y dan lugar a una .regulacin conjunta.. La concepcin de la regulacin y de la accin colectiva sostenida por Reynaud supone que los actores son realmente capaces de tomar decisiones e -inventar. reglas. Por lo tanto, el cienfico social no puede pretender predecir el curso de la regulacin, pero s puede ayudar a la toma de decisin, ms precisamente ayudar a la toma de decisin aconjunta. en sistemas de accin que involucran a varios actores. Una de las peculiaridades de este enfoque es que la prediccin bien sustentada y comunicada a los actores puede tener el efecto de evitar el cumplimiento de la predi~cin.~ ejemplo, el sealar la probable realizaPor cin de una huelga puede inducir al empleador a tomar decisiones para evitarla. El cientfico social funda su intewencin en un diagnstico de la situacin y la comprensin de la lgica de los adores. Pero esta intervencin no puede suplir a los propios actores; su papel consiste en clarificar los intereses en juego, anticipar las consecuencias de cada opcin. propiciar la coherencia y fortalecer la capacidad de regulacin conjunta. Este enfoque guarda relacin con el mtodo de xlntewencin sociolgica^ de Aiain Touraine que explicaremos ms adelante.

'>

No debe confundirse esta teora con la escuela de la regulacin representada por Robert Boyer, Michel Aglietta y Alain Lipietz, a quienes nos referiremos m6s adelante. Otro tipo de efecto de la prediccin social lo constituye el fenmeno de la %profeca cumplida^ que fuera analido por el socilogo norteamericaauto no Robert Merton. U anuncio de un posible acontecimiento (por ejemplo una cada en la bolsa de valores) puede contribuir a provocarlo.

\"%:

._._._~_.~______._- .... . -. . , . . .: ....--.. . > " . ~ " .. . . - .. Dinmica cultural de los conjuntos organizados
;..i.

..

..t..C__..P

La reflexin sobre los sistemas d e accin organizada y regulacin propici el debate en torno a la relacin entre organizacin y cultura. Una importante contribucin al tema es la del psiclogo y socilogo Renaud Sain~aulieu.'~ A partir d e los trabajos de Crozier, Sainsaulieu examina las condiciones d e emergencia d e los actores en el escenario social de las organizaciones y se interroga acerca de la desigualdad de sus capacidades estratgicas. Subraya los efectos del aprendizaje en la organizacin. en particular, la experiencia del poder ligado a las competencias de los trabajadores ejercidas en las situaciones d e trabajo, y la accin colectiva desarrollada con el grupo d e pertenencia. El aprendizaje en la organizacin influye sobre la formacin de identidades sociocupacionales y culturales. Sainsaulieu concibe la cultura como un reservorio interiorizado d e valores. normas y cdigos simblicos. que contribuye no solo a la produccin y reproduccin del orden social sino. tambinl a su transformacin. La pregunta es cmo un concepto tan amplio. forjado para hablar d e la sociedad en general, puede aplicarse a conjuntos organizados particulares. en especial las empresas. Sainsaulieu propone un anlisis que tome en cuenta las identidades colectivas construidas a partir d e las relaciones d e trabajo, y se site en el marco de la cultura y d e las instituciones en el mbito nacional. La identidad -entendida como la creacin d e s mismo. y el reconocimiento por el lter ego- es un componente fundamental d e la accin colectiva que incide sobre la dinmica cultural d e los conjuntos organizados." Las relaciones d e trabajo implican experiencias cotidianas d e relaciones d e poder. aprendizaje, movilidad sociocupacional, logros y fnistraciones. por medio d e los cuales se definen diferentes identidades individuales y de grupo. Apoyndose en una amplia investigacin d e centros d e trabajo, Sainsaulieu identifica cuatro perfiles tpicos: 1) el *retraimiento. (trabajadores eventuales con proyecto extra laboral y que no se involucran en el trabajo); 2 ) la <cfusinn(trabajadores d e baja calificacin empleados en trabajos rutinarios. que buscan la proteccin del grupo); 3) la megociacin. (trabajado(b-abajares altamente calificados abiertos al dilogo); y 4) las <<afinidades" dores orientados hacia su promocin en la eshuctura jerrquica). El anlisis de las identidades considera tambin determinadas categoras ocupacionales sujetas a una fuerte socializacin colectiva (mineros, pescadores. metalrgicos. obreros d e construccin. abogados. etc.) que conforman comunidades capaces d e regular la accin colectiva d e sus integ~antes.'~
'O

:'
"

Sansaulieu contribuy notablemenle a revalorar la empresa como objeto de estudio e intervencin sociolgica. Consider a la empresa como institucin productora de desarrollo. portadora de valores colectivos y espacio de creacin social. Sola decir a los socilogos: .ya no tengan miedo a la empresa". La necesidad de reconocimiento en la accin colectiva ha sido puesta en relieve por el socilogo italiano Alessandro Piuorno. La afirmacin de la identidad ocupa tambin un lugar importante en el esquema de anlisis de los movimientos sociales propuesto por Alain Touraine (1978). Denis Segrestn. autor de Smiologie de I'enheprise (1992),subraya la relacin entre identidad comunitaria y capacidad de accin colectiva. Propone el concepto de c=comunidadpertinente de accinm.

U concepto de cultura de empresa merece una atencin especial. Las empresas -dice Sainsaulieu- no son ni tribus, ni familias, ni pueblos. Hablar de cultura empresarial supone que la empresa es una institucin social permeable a la cultura nacional y a las identidades particulares locales y sociocupacionales, pero tambin suficientemente independiente como para construir su propia identidad.

Culturas nacionalesy mangement ~ornparado'~


La cultura de empresa y las diferencias nacionales en las prcticas organizacionales se convirti en un tema de especial inters en respuesta al impacto del xito japons en los aos 70, los desafos planteados por el despliegue.internacional de las empresas y la aceleracin del proceso de globalizacin. Esta problemtica dio lugar a numerosos estudios. U m65 destacado corresponde al socilogo holands Geert Hofstede, autor del libro Culture's Consequences. Internacional Diffemnces in Work-Related Values (1980) basado en una encuesta a los empleados de las filiales de la IBM en unos cuarenta pases. Hofstede define la cultura como d a programacin colectiva de la mente que distingue a los miembros de un gmpo humano de otro". Argumenta que la gente es portadora de <(programas mentales. desarrollados en la familia y reforzados en la escuela y las organizaciones. Dichos programas responden a sistemas de valores. El objetivo de la investigacin consiste en especificar aqueUas dimensiones (posicionamiento en relacin con determinadas opciones daves) respecto de las cuales se diferencian las culturas nacionales y que tienen efectos predecibles sobre los comportamientos organizacionales." Otro estudio destacado es el del ingeniero-socilogo Philippe D'lribarne: La logique de I'honneur. Gestion des entreprises e! traditions nationales (1989). A partir de estudios comparativos de casos de empresas en Francia, Estados Unidos, Holanda y Camenn, obsewa diferencias en el estilo de gestin que tienen que ver con la historia poltica y el tipo de "pacto social. que prevalece en cada pas. Es as como en Francia las prcticas de gestin responden a la .lgica del honor*; mientras que en Estados Unidos prevalece el =coniraton, en Holanda el consensos y en Camenn las alealtades familiares". El caso del Japn ha sido objeto de una atencin especial.15 La mayora de los estudios atribuye el espectacular desarrollo de la productividad y la calidad en este pas a la vigencia de ciertos rasgos de la tradicin cultural
l3

'

l5

Recogemos esta expresin de vian (2004b). Hofstede identifica las cinco dimensiones siguientes: a) la distancia del poder (aceptacin de la desigualdad social); b) la tolerancia a la incertidumbre; c) individualismo-colectivismo (autonoma del individuo respeto de los gmpos); d) masculinidad-feminidad; y e) la orientacin al largo o corto plazo. Setialamos en particular el importante estudio del economista-socilogo Benjamn Coriat: Penser a I'enuers. Trauail et organisation dans I'entreprise japonaise (1991) sobre el "sistema Toyota. (denominado =Ohnismoa, en referencia al famoso ingeniero Ohno que lo promovi).Este estudio articula el anlisis de los esquemas mentales, principios y modelos culturales con las innovaciones organizacionales referidas a la organizacin del trabajo y la

.**
:

.j

1 f

$ i '1

1%3 '
s~
'

1%:
.^a% .' .

japonesa en la organizacin del trabajo y la gestin de los recursos humanos (lealtades, identificacin con el gnipo, laboriosidad, disciplina, nacionalismo). Las aproximaciones mdturalistasn tuvieron el mrito de cuestionar las pretensiones unive~listas las teoras organizacionales tradicionales, pusiede ron en evidencia la diversidad de las soluciones a los problemas de gestin y propiciaron el dilogo intercultural. Pero, como subraya Yves-Frderique Livian ( 2 m b ) .la explicaciri cultural tiene senos limites. Se convierte muchas veces en una explicacin escoba. que recoge elementos diversos y confusos. El esquema de Hofstede asigna una fuerza exageradamente determinante a la cultura, y no toma suficientemente en cuenta los procesos que intermedian entre los valores generales de la cultura y el funcionamiento organizacional concreto. Por ejemplo, explicar las diferencias nacionales respecto de la flexibilidad de empleo, a partir de la dimensin cultural que Hofstede identifica como wvitar la incertidumbre.. resulta p a o convincente. Livian seriala iambibpn que existen diferencias intranacionales considerables. relacionadas con el sexo. la religin. etc. Las realidades muy complejas no pueden ser explicadas por algunos grandes principios homo&neos, como los que propone D'lribame. En resumen. Livian sugiere enfocarel anlisis cultural del siguiente modo: 1) tomar en cuenta el conjunto de las culturas; no solamente nacionales (culturas organizacionales, ocupacionales, locales. etc.): 2) no centrarse nicamente en la explicacin cultural; interrogarse sobre las estructuras socioeconmicas; y 3) tomar en cuenta los procesos mediante los cuales los valores y las normas culturales se concretan en las prcticas, en particular las formas de organizacin, las reglas. las politicas de direccin.

El reconocer los limites de las explicaciones culturalistas lleva a prestar mas atencin a los sistemas de reglas definidas por las relaciones de poder en la sociedad. vale decir, a las instituciones. U rol del Estado. el sistema educativo. la legislacin. las convenciones y los procedimientos que regulan las relaciones de trabajo! los mercados y las empresas ocupan un lugar importante. Este *enfoque socioinstitucional~~ comprende en particular el anlisis societalo propuesto por los investigadores del Laboratoire dtconornie et de Sociologie du Trouoil de Aix-en-Provence (Maurice. Seller y Silvestre 1982) y el -anlisis de los sistemas socioeconmicos~. torno al cual ubicamos los en investigadores afines a la Escuela de la Regulacin Econmica. El equipo de investigadores de Aix-en-Provence funda su propuesta en una investigacin sobre las diferencias en la organizacin y las relaciones de trabajo en Francia y Alemania. Trata de explicar. por ejemplo. las diferencias relativas al nmero promedio de obreros por supervisor (aproximadamente 10 en Francia y 25 en Alemania). La explicacin no puede circunscribirse al mbito empresarial ni tampoco a los modelos cultural es^. Las prcticas organizacionales son el producto de un conjunto de relaciones sociales institucionalizadas en la sociedad. En otras palabras, la clave del anlisis consiste en detectar el .efecto societaln de las principales instituciones que moldean gestin de la mano de obra. en particular los mercados internos de trabajo y los sistemas de subcontratacin.

las relaciones sociales. Maurice, Sellier y Silvestre centran su atencin sobre, el efecto combinado d e tres grandes sistemas instihicionales: 1) el sistema educativo y de formacin profesional; 2) el sistema de relaciones industriales (modalidades de representacin, negociacin y acuerdos entre las partes de la relacin laboral); y 3) el sistema de organizacin empresarial (divisin del trabajo, formas de coordinacin, grado de formalicin de las reglas, relaciones interempresas). Hacia una perspectiva similar apuntan los investigadores de los asistemas socioeconmicos~, combinan el anlisis de los tipos dominantes de que empresa, mercado y empleo.16 Tambin podemos asociar a este tipo de an6lisis las importantes contribuciones de la Escuela de la Regulacin Econmica, en especial los trabajos de Michel Aglietta, Robert Boyer y Alain Lipieh, que tienen su origen en una reflexi6n sobre la crisis del capitalismo en los anos setenta y sus repercusiones sobre los modelos de regulacin de los mercados, las relaciones salariales y el consumo, tales como el ~fordismo~~?'
? 1

Convenciones y acuerdos
Hemos podido apreciar en los diferentes enfoques examinados que la accin organizada involucra a actores con intereses divergentes que establecen entre s relaciones de poder y negociacin y se ponen de acuerdo en tomo a ciertas reglas. La posibilidad de generar y sostener un acuerdo es una cuestin importante que constituye el foco de atencin de una comente de reflexin, identificada como .Escuela rancesa de las convenciones., cuyos planteamientos iniciales se encuentran en el libro del socilogo Luc Boltanski y del economista Laurent Thvenot, titulado De la justification. Les conomies de la grandeur (1991).18 Dichos autores consideran que toda accin organizada requiere que las personas se entiendan sobre algunos principios y valores clave -llamados "convenciones- que justifican y guan su conducta (por ejemplo, la publicacin de una revista exige un acuerdo entre el editor y los autores sobre los temas por tratar, el estilo de los artculos, etc.). Las convenciones son acuerdos implicitos o explicitos sobre criterios fundamentales de interaccin. Las convenciones constituyen la base de lo que los autores llaman u m u n d o s ~ 'Cada mundon se define por la vigencia de un valor central y ~ una determinada coherencia de principios legitimadores.
l6

"

''
l9

U anlisis socioeconmico coincide con Mark Granovetter al considerar la +4nsercin~ los fenmenos econmicos en las relaciones sociales. de Alain Lipieiz sita la perspectiva de anlisis de esta Exuela sefialando:S[. . .] llamamos regulacin de una relacin social a la manera en que esta se reproduce a pesar y por medio de su carcter conflictual, conhdictorio. La nocin de regulacin no se entiende, pues, ms que en el seno de una constelacin, aquella que implica los siguientes elementos: relacin-reproduccin-contradiccin-crisis" (Lipieh 1986: 242). L expresin conomie de la grondeur (literaimente .economa de la gmna deza.) se refiere a la bsqueda de la excelencia en un determinado mundo. Este concepto de mundo* tiene cierta afinidad con el concepto de -campo" usado por Pierre Bourdieu, que designa un pedazo de mundo social regido por leyes y cdigos propios (por ejemplo el mundo periodsco, el artstico,

Boltanski distingue los siguientes mundos.:

El mundo domstico, cuya figura emblemtica es la familia; las relaciones se sustentan en el respeto al padre y la solidaridad entre los miembros. El mundo mercantil, que responde a las leyes del mercado, la lgica de la competencia, la captacin del cliente. la obtencin de la ganancia. El mundo industrial. regido por el criterio de la eficacia basada en la racionalizacin cientifica de los procedimientos tcnicos y de la organizacin El mundo cvico. dominado por el inters colectivo: responde a los criterios de justicia, libertad y solidaridad, e involucra el funcionamiento de la democracia y la nocin de servicio pblico. El mundo d e la opinin, orientado por la bsqueda del prestigio. la fama y el reconocimiento ante la opinin pblica. El mundo de lo inspiracin. donde prima la valoracin de la creatividad. el espritu innovador. Estos mundos son tipos ideales. No existen en forma pura: cada uno est interferido por los dems. Por ejemplo, en una empresa industrial se combinan los criterios del mundo industrial y mercantil, la inspiracin. de la reputacin. las relaciones domsticas, as como los valores cvicos. Los mundos y sus combinaciones constituyen espacios de confrontacin y compromisos en las organizaciones y fuera de ellas.

..

.. . .

;-_.

". .

. . .... ...... "..~ . .

, ~ .

Sociologa de la traduccin
La 6ociologia de L traduccin., llamada tambin ociol logia de las a redes sociotcnicas., o s sociologa de la innovacin. se origina a fines de los aos 1980 en los trabajos de Bmno Latour y Michel Callon, investigadores del Centro de Sociologa de la Innovacin de la Escuela de Minas de Pars. A partir de una serie de estudios sobre la produccin cientifica y la innovacin tcnica, estos autores tratan un problema central para la actual sociologa de las organizaciones, cual es la coordinacin entre varios actores que responden a diferentes lgicas de accin e intervienen en la creacin de redes. Uno de los casos de innovacin. analizado por Callon y Latour (1978). es la implantacin de un criadero de conchas de abanico en la baha de Saint Brieu en Francia. Una breve resea de este caso ayuda a entender los alcances del enfoque. A principios de los aos setenta, la concha de abanico. producto marino muy apreciado por los consumidores, empieza a escasear en la costa de la Bretaa francesa. El hecho llama la atencin de un instituto de investigacin de la regin. Las autoridades pblicas locales se preocupan. mientras que los pescadores parecen resignarse. Algunos responsables pblicos deciden entonces organizar un coloquio para tratar el problema. Esta iniciativa permite efectuar una primera fase de
el cientfico. el poltico). donde interactan los individuos para conquisiar posiciones [Bourdieu 1994).

anlisis que Callon y Latour llaman ~contextualicinn,la que consiste en ubicar los diferentes actores implicados y definir los intereses en juego. En una segunda fase, llamada de ~problematuacin~. instituto de el investigacin inicia un estudio sobre el comportamiento de las conchas de abanico, con la cooperacin d e diferentes actores. Investigadores, pescadores, consumidores y poderes pblicos se encuenhn involumdos en el diagnstico del problema y la formulacin de una propuesta de solucin. La tercera fase corresponde a la <creacin de un bien comnx Una propuesta se perfila: acondicionar espacios de cultivo de las conchas de abanico en la baha de Saint Brieu. La formulacin y la implementacin prctica de esta propuesta Levan a la constitucin de una red. en la que cada actor se compromete a cumplir un rol en torno a un objetivo comn. Por ejemplo, los pescadores se encargan d e observar los movimientos de las larvas y de sacar muestras. La cuarta etapa es la de consolidacin de la red.. Los actores constituyen un colectivo en el cual circulan las informaciones y se coordinan acciones. La red incorpora a nuevos actores influyentes. De este modo, se plasma una innovacin sociotcnica para la explotacin de un producto marino. A lo largo de ese proceso, un conjunto de adores han tenido que comunicarse y coordinar entre s, y ajustar sus respectivas estrategias de accin, lo cual implica una capacidad de &aduccinn entre idiomas distintos.

Lgicas de accin y su dimensin sociohistrica


Sustentada en una prctica de diagnstico e intervencin en organizaciones, la propuesta terica y metodolgica de los autores de Nouuelles approches sociologiques des organizations (Amblard et al. 2005) busca incorporar las contribuciones que hemos reseado y tmta de tender puentes entre ellas.z0 El ncleo de esta propuesta lo constituyen las *lgicas de accin*. Las Igicas de accin remiten a la pluralidad de las razones que orientan a los actores en una situacin de accin. Con este concepto, Amblard, Bemoux y sus colegas apuntan a enriquecer el anlisis de Crozier y Friedberg. El actor responde a diversas lgicas de conflicto y entendimiento, insertadas en un marco histrico y cultural. La accin estratgica se combina con las vivencias grupales, la afirmacin de identidades y antagonismos, y el entendimiento relacionado con la .accin c o m u n i ~ a c i o n a l ~ . ~ ~ lgicas no se Estas circunscriben solo a los lmites de un sistema de accin organizado, sino a un campo de accin institucional, cultural e histrico. El anlisis organizacional debe cargar. al actor con su dimensin poltica y csociohistrica~. Implcitamente, los autores de Les Nouuelles Approches.. . se aproximan a la sociologa de la accin de Touraine. Reconocen que el .sistema concreto de accim de Crozier y Friedberg adquiem una mayor relevancia al LOSautores de Nouuelles Approches... llaman la atencin sobre la tendencia de los promotores de las nuevas teoras a hacer tbula rasa de las teoras anteriores e ignorar otros aportes. Reclaman una actitud ms dialogante en la produccin cientifica. wmo sealamos al final de este artculo. Amblard el al. incorpomn la categona de la accin wmunicacional de Jrgen Habermas.

Niveles de accin (Touraine)

Sistema de accin histrica

&le
tea3 i t a

<-a:

enmarcarse en el .sistema de accin histrico. del e q u e m a tourainiano (Amblard et al. 2005: 212). La referencia al sistema de accin histrica merece ser profundizada. Se refiere al concepto de ehistoricidadn: es decir, la capacidad de la sociedad de actuar sobre s misma. por medio de una dialctica de relaciones entre actores dirigentes y dirigidos. dominantes y dominados. Tal capacidad se realiza en tres niveles: 1) el nivel organizacional, en el cual se ubican los sistemas de accin que movilizan medios para actuar sobre el entorno; 2) el nivel institucional. en el que Touraine ubica el sistema poltico: y 3) el nivel de la accin histrica en el que estn en juego las orientaciones culturales de la sociedad y su modo de desarrollo. Touraine llama movimiento social a las acciones colectivas antagnicas situadas en relaciones de clases en el campo de accin histrica. Un movimiento social se consbuye en torno a h.es principios: los de identidad, oposicin y totalidad. El principio de totalidad remite a los objetivos comunes en disputa ( e n j e ~ ual nivel de la accin histrica. ) Para investigar los movimientos sociales y contribuir a elevar la capacidad de accin de sus protagonistas, Touraine y sus colegas elaboraron un mtodo de intervencin sociolgica cuyas caractersticas resumimos en el recuadro de la pgina s i g ~ i e n t e . ~

Terminaremos esta resea interrogndonos sobre la naturaleza de la intervencin en las organizaciones que sugieren las perspectivas de anlisis tratadas en este artculo. Una presentacin inicial de este mtodo se encuentra en el libro de Touraine Lo uoix ef le regord (1978). punto de partida de la creacin del Centre d'holyse et d'lnferuention Sociologique (CADIS) y de la realuacin de un vasto programa de investigacin, en el que destacan los trabajos del propio Touraine. de Michel Wieviorka y Franqois Dubet. Una intnduccin al mtodo fue publicada en espariol por la Revista del Colegio de Mxico. Estudios Sociolgicos. n.O 11. mayo-agosto, 1986.

El mtodo de intervencin sociolgica de Alain Touraine

Es un mtodo analtico que apunta a explicitar las lgicas de accin implicadas en una lucha social o una expenencia de accin colectiva Ha sido disenado inicialmente (anos 70-80) Dara estudiar en moridad aoueUas accio.. nes colectivas eshucturadas en tomo a los debates y conflictos centrales de la sociedad postindustrial (movimientos estudiantiles, sindicales. antinudeares, regionalistas, feministas. profesionales, pobladores. etc.). Uev a cuestionar la figura de movimientos sociales fuertes y Uamo la atencin sobre la heterogeneidad y la dispersin de las nuevas formasde accin colectiva. Dede finesde los anos 80, el mtodo fue aplicado al estudio de los llamados "antimovimientos. sociales (terrorismo, racismo, conductas mpturistas de jvenes en barrios difciles),Arimismo, se orient hacia el anlisis de la formacin del "actorsujeto.. es decir, los procesos mediante los cuales los individuos construyen su propia identidad y dan sentido a su vida por medio de sus diversas experiencias (por ejemplo, en la escuela). El mtodo de intervencin sociolgica se sustenta en la conformacin de varios pequetios =gruposde intewencin* constituidos por personas seleccionadas entre las que han participado o participan de manera directa en las acciones colectivas analidas, desde posiciones y perspectivas distintas. Por medio de una serie de reuniones, los integrantes de estos grupos son Ilamados a anaiizar el sentido, los condicionamientos y los alcances de las luchas y las experiencias en las cuales estn comprometidos. Este proceso de autoanlisis es estimulado por la confrontacin con otros protagonistas. adversarios y amigos invitados. El equipo investigador no se limita a facilitar la discusin y registrar los debates. Elabora y somete a discusin su propia interpretacin,y explicita los alcances de las controversias desde un punto de vista ms global. El momento central de la intewencin -llamado conuersin- res cuando el investigador, despus de un largo periodo de entrevistas con interlocutores y de auto-anlisis del gmpo, propone a dicho grupo sus propias hiptesis sobre la significacin de su accin y se esfuerza porque el grupo las adopte y las aplique para transformar su auto-anlisis en verdadero anlisis sociolgicon (Touraine 1986: 205). El mtodo exige un largo proceso de investigacin (variosmeses). Bajo el impulso de Franqois Dubet se ha dirigido hacia actores ms mbanales*, desplazando el foco de atencin de la militanua relacionada a un movimiento social hacia la experiencia cotidiana y la construccin de los sujetos (Dubet 2W1).

Como lo hemos seialado, los socilogos no son solamente investigadores externos a las organizaciones sino. tambin, actores en ellas.n Esta intervencin plantea una serie de cuestiones: Cmo compatibilizar el rigor cientfico con la demanda social? Cul es el rol del experto y de los propios
23

Siguiendo a Dubost (1992) y Amblad et al. (2005), se puede distinguir cuatro tipos de intewencin sociolgica en las organizaciones: 1)la intewenun wbreu, que privilegia la investigacin y establece una relacin de exterioridad respecto de la realidad estudiada; 2) la intewencin xconm. que involucra a los actores en el diagnstico y el anlisis; 3) la intewencin "para.. que responde a la iniciativa del grupo o la entidad que la encarga y financia; y 4) la intewencin =contra. que cuestiona el orden establecido y busca descomponerlo. La postura terica y metodolgica de las lgicas de accin no descarta ninguna de estas modalidades y ms bien trata de acoplarlas.

actores en el anlisis? Qu incidencia ha de tener el anlisis sobre la toma de decisin y los procesos de cambio? Cmo articular los diferentes enfoques que ofrecen la sociologa y ohas di~ciplinas?~' Para tratar estas cuestiones, Gilles Herreros, uno de los autores de Les nouvelles approches .... propone una sociologia de intervencin (Herreros 2002). Por intewencin entiende =l.. .1 una prctica de investigacin que apunta a influir sobre las situaciones estudiadas.. Define la intewencin sociolgica como a [ . . .] una prctica. efectuada por encargo, que lleva al investigador a sumergirse en una situacin. con el fin de generar a partir de ella una plusvala reflexiva, lo cual permite a los actores incrementar su capacidad de accin. Se traduce en el establecimiento de una relacin de ayuda. a la vez cognitiva y psicoafectiva, entre el socilogo y sus interlocutoresn (Herreros 2002)." La labor de investigacin de socilogo implica lo que Anthony Giddens llama una .doble reflexibilidadu. En un primer momento. el socilogo parte de las acciones y representaciones de los actores para producir categoras y esquemas de anlisis, los cuales. en un segundo momento. regresan a los actores y se incorporan de una u otra manera a su propia interpretacin de la situacin y sus posibilidades de accin. Este enfoque coloca al socilogo en una relacin compleja con los protagonistas del sistema de accin estudiado. El socilogo no puede dejar de entender sus razones. pero necesita tomar y mantener distancia. Como subraya Friedberg. debe .hacer su oficio de socilogo, sobre todo en la intervencin.: debe poner en evidencia hechos significativos. lgicas de accin, formas de estructuracin y de regulacin. y asumir con rigor su rol de productor y transmisor de conocimiento (Friedberg 2001). Friedberg distingue entre el socilogo y el empresario del cambio. Este ltimo se refiere a un actor -individual o colectivo- efectivamente involucrado en un sistema de accin, con recursos y voluntad para llevar a cabo una estrategia de cambio. El socilogo puede ser un interlocutor del empresario del cambio. pero no se identifica necesariamente con l. Los mtodos de intervencin sociolgica contribuyen a elevar la capacidad de anlisis de los actores, pero no pueden pretender inducir directamente su accin. Como lo seala Danilo Mart~ccelli~ plus de conociun mientos no lleva necesariamente a un aumento de capacidad de accin y de deliberacin. Los conocimientos provenientes del anlisis sociolgico pueden ayudar a los actores en su movil'uacin para el cambio. pero tambin pueden desanimarlos. El actor se repliega sobre s mismo. en tanto los objetivos a los cuales aspira aparecen fuera de su alcance (Martuccelli 2002). En Sobre estas cuestiones. cabe remitir a la compilacin de Didier Vrancken y Olgierd Kury. La Socio(ogie et I'lnteruention: Enjeu el Perspectiua (2001); y la de Bemard Lahire. A quoi sert la Sociologie? (2002). Entre las prcticas de intewencin sistematizadas por socilogos en el terreno de las organizaciones y de la accin colectiva. Herreros destaca: el metodo de intervencin sociolgica de Touraine. Wieviorka y Dubet; el anlisis estratgico de Crorier y Fnedherg; la ayuda a la regulacin conjunta de Reynaud; los esiudios sobre identidades y relaciones wxiales en la empresa de S i n saulieu; la intervencin en los procesos de traduccin, innovacin y constitucin de redes, de Callon y Latour; as como la sociologa clnica de De Gaulejac y Enriquez.

ZS

este sentido, la intervencin sociolgica requiere reconocer sus lmites. No puede dejar de tomar en cuenta los criterios ticos y polticos que orientan a los sujetos y adores con los cuales trabaja. En relacin con las modalidades de intewencin sociolgica examinadas, Herreros y los dems autores de Les nouuelles approches.. . subrayan el problema de la dispersin y la segmentacin de las teoras y los mtodos propuestos. Sus promotores tienden a ignorase recprocamente, lo cual hace difcil la traduccin de sus aportes en un lenguaje c ~ m p a r t i d o La ~ . ~ dificultad de comunicacin es an mayor entre disciplinas (psicologa, sociologa, economa. gestin, ingeniera, etc.). Por si hiera poco, se suma la dificultad de comunicacin intercultural (por ejemplo entre la sociologa francesa y la anglosajona). No se trata de exigir un consenso superficial y eclctico, sino de reconocer la pluralidad de puntos de vista y lgicas de accin, propiciar el dilogo y las controversias, descubrir los elementos que se complementan, operar desplazamientos de conceptos, crear categotas de anlisis transversales y flexibles. En sntesis, la sociologa de intewencin exige una postura pragmtica, que Herreros califica de mestiza., y remite a dos significados emparejados del trmino: por un lado el derivado del griego meti* que significa inteligencia prctica, olfato, capacidad de enfrentar situaciones desconcertantes y ambiguas; y por otro lado, el referido al mestizaje, vale decir, el entrelazamiento de disciplinas, paradigmas, teoras y mtodos de orgenes distintos. Eita postura mestiza parece particularmente pertinente para la labor de los socilogos y o t o s cientficos sociales en un pas como el Per

A c u m ~Michel ,

1976

Rgulotion et crises du copitalisme. Pars: Calmann-Lvy. (Traduccin espaiola: Siglo Veintiuno, Mxico, 1982). Comprendre I'entreprise. Thborie, gestin, relations sociales. 2.= ed. Pars: Nathan. Encyclopdie des ressources humaines. Pars: Librairie Vuiber.

ALBERTO, Tony y Pascale COMBV~VVE

1999

ALLOUCHE, (coord.) Jos

2003

AMBLARD, Henri, Philippe BERNOUX. HERREROS~Frdric LNW Gilles Yves

2005 [1996] Les nouuelles approches sociologiques des organisations. 3." ed. aumentada. Pars: Ceuil. Cabe matizar esta afirmacin. Un ejemplo de dilogo positivo es el que sostuvieron Michel Crozier y Alain Touraine en los Coloquios de Cerizy realizados en torno a cada uno de ellos, en 1994 y 1995 respectivamente. En estos encuentros, ambos coincidieron en la importancia de revalorar la nocin de .sujeto..

BANCEL. Franck 1997 La gouuernonce des entrepnses. Pars: Economica B m . Jrtime et Franpise DEBRY 2001 Lentreprise et I'thique. Pars: Ceuil B A ~ , Christophe uH6pital: le temps de travaii sous tension. Une comparaison Belgique, 2002 , , i Italie. France. Grande-Bretagne. Pays-Bas et Sueden. Sciences Sociales . . ~ et Sant. vol. 20. n." 3, ieptembre. Paris. 2: t: , 0 .', CL B~rwoux, Philippe La sociologie des organisations. 5. " edicin aumentada. Paris: Seuil. 1999 i$ 1999 La sociologie des entreprises. 2. a edicin. Pars: Seuil. 2004 Sociologie du chongernent dons les entreprises et les organisafions. ., , Pars: Seuil. . !-& 1 ',B[ Philippe y Jean Michel SERW(dis.) ,b "... BERNOUX. La construction sociale de la confiance. Montchrstien: Association 1996 d'conomie financiere.
;,

:j

:. -~

a&

BERNOUX. Philippe y Yves LNLAN Lentrepnse est-elle toujours une instilution?m. Sociologie du Trovail, 1999 n.' 41. pp. 179.194. Pars. BOLTANSKI. y Laurent T H N ~ O T LUC 1991 De la justfication. Les ecconornies de la grondeur. Paris: Mtaili BOURDIEU. Pierre Raisons pratiques. Sur lo thorie de I'oaion. Pars: Seuil. 1994 Bous~m. Valrie et al. Le sociomanager, sociologie pour une phtique managriole. Pars: 2002 Dunod. BOYER. Robert La thorie de la rgulation. Pars: La Dcouverte 1987 CABIN, Philippe (cwrd.1 Les organisations. Etat des sovoirs. Paris: Editions Sciences Humaines. 1999 CADIN. Francis GUERIN Lo'ic. y Frdrique FIGEYRE Gestion des ressources hurnaines. praiique e1 lrnenls de thorie. Pa2002 rs: Dunod. CALLON. Michel &iements pour une sociologie de la traductionn. Anne sociologique. 1986 vol. XXXVl. CALUN. Michel (dir.) La science et ses reseaux. G e n k e et circulation des faik scientifiques. 1988 Paris: La Dcouverte. CALWN. Michel y Bruno ~ATOUR "Comment suivre les innovations? Clef pour I'analyse sociotechnique~. 1978 Prospeaiue el Sont Publique. numro spcial sur I'innovation. Pars.

C m 2002

, Sandra e lsabelle HUAULT (din.1 Les grands auteun en management. Pars: Editions EMS.

GLWE & DE Y
1994 1995 Dirigido por hancis Pav. hnolyse straigique. Autour de Michel Crozier. Pars: Seuil. Dirigido por Fran~ois Dubet y Michel Wieviorka. Penser le sujet. Autour d'Aloin Touraine. Pars: Fayard.

CORW, Benjamin Penser a I'enven. Travail et oyanisation dans I'entreprise japonaise. 1991 Pars: Christian Bourgeois Editeur.

COWT, Benjamin y Olivier WWSEM Les nouuelles thories de I'entreprise. Pars: Livre de Poche. 1995
Cnozw. Michel Le phnomene bureaucratique. Pars: Editions du Seuil. Traduccin: El 1964 fenmeno burocrtico. Buenos Aires: Amorrortu. Etat modeste, Etat moderne. Pars: Fayard. 1987 1991 kntreprise I'coute. A~prendre rnanagement post-industriel. Paris: le InterEditions.

CROZIER, y Erhard F~irnsoic Michel


1977 k d e u r et le systeme. Pars: Editions du Seuil. Traduccin: EIAcbr y el Shtemo. Mxico: Alianza Editorial, 1990.

DAUBERVILLE. Patrick Gmm y Frdrique P I G ~ Bahice, Les sciences humaines dans I'entreprise. Pars: Economica 1996

D'IRIBARNE, Philippe La logique de I'honneur Gestion des entreprises et traditions notiona1989 les. Pars: Seuil.
Duem, Frangois 1994 Sociolo~ie I'emrience. Pars: Seuil ~" de 2001 ~Plaidoyer pour I'intervention sociologique.. En Vrancken y Kuty (eds.) La Sociologie et I'intervention. Enjeux et perspectiues. Buselas: Editions De Boek Universit. 2001, pp. 89-110. 2002 Le Dclin de I'institution. Pars: Seuil.

Dumsr,J.
1992 ~Typologie pratiques d'intervention.. Revue de I'ducation permades nente, septiembre, Pars. kntreprise en anolyse. Pars: PUF:

h a u n . Eughe
1992 Fwcwonr, Isabelle, Florence osw. Renaud S m s ~ u u y Marc UHAUIE ~u 1995 Les mondes sociau de I'entreprise. Pars: Dexle de Brouwer.

FRIDBERG, Eihard 1993 Le pouuoir et la regle. Dynamique de I'action oyanise. Pars: Editions du Seuil. 2001 "Faire son rntier de sociologue, surtout dans I'intervention.. En Vrancken y Kuty (eds.) La Sociologie et I'intervention. Enjeux et penpeciives. B~seias: Editions De Boeck Universit, 2001, pp. 111-130.

GAUWC(de).V. y Rw. S . Idirs.) 1993 Sociologies cliniques. Pars: Descle de Brouwer. GENELOT, Dominique Manager dans la complexil. 3.* ed. Pars: lNSEP Consulting 2001 HERREROS, Gilles 2001 nSociologie dintewention: pour une radicalisation de quelques principesn. En Vrancken y Kuty (eds.)La Sociologie et I'inleruention. Enjeux et perspectiues. Bruselas: Editions De Boeck Universit. 2001, pp. 273-297. 2002 Pour une socialogie d'inlenienfion, Sociologie clinique. Toulouse: Editions Eres. HUAULT. lsabelle (dir) 2002 La construction social de I'entreprise: autour des 1rBuaUX de Morck Gronoueiter. Paris: Editions EMS, Managemeni et Socit. HUAULT, lsabelle (coord.) 2004 lnslitutions et gesfion. Paris: Fondation Nationale pour I'enseignement de la gesiion des entreprises. Librairie Vuilbert. Michel JULIEN. Pierre-Andry MARCHESNAY. 1996 Lentrepreneuriot. Paris. Ed. Econmica.
~ A K Claudette .

1996

Sociologie des organisofions. Paris: Nathan Universit

LAHIRE. Bernard (dir) quoi sert la sociologie? Paris: diiions La Dcouverte 2002

LAVIIIE. Jean-Louis y Renaud SAINSAUUEU (dir.)


1997 Sociologie d e I'associalion. Des organisations a I'preuue u chongement social. Pars: Descle de Brouwer.

LEGOFF Jean-Piene 1992 Le myfhe de I'entreprise. Pars: ditions La Dcouverte. L i ~ i mAlain , 1986 ~Acumulacin.crisis y salidas a la crisis: algunas reflexiones metodolgicas en torno a la nocin de regulacin.. Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico, vol. IV. nm. 11. mayo-agosto, pp. 241-280. LINHAKT. Danide 1994 Lo modernisation des entreprises. Paris: La Dcouverte LIVIAN, Frdric Yves 1998 Organisation. Thories el pratiques. Paris: Dunod. 2000 lntroducrion a I'anolyse des organisations. Pars: Economica. .La gestion comme rcit. Petite inhmiuction i une narratolqie de cer2002 tains themes de gestian de ressources humainess. Grer et Comprendre. diciembre. n.' 90. pp. 41-47. Pdris. 2004a .Le cadre institutionnel de la gestion des ressources humaines: une application a I'emploi et au temps de travailn. En Huault. lsabelle

2004b

(coord.) Institutions et gestion. Pars: Fondation Nationale pour I'enseignament de la gestion des enterprises, Libraire hlbert. 2004, pp. 119-132. Management compar. Pars: Economica.

LNIAN, Yves Frdric y Christophe BARET .Le controle de la productivit dans Les activits de seivice: peut-on 2002a dpasser les outils tayloriens ?m. En Ministere de I'emploi et de la solidarit. Travail et Emploi, n.' 91, juillet, Dossier d a productivit dans tous ses tats., Pars.
2002b &ur une meilleure prise en compte de I'insaiption institufionneue de la gestion des ressources humaines.. En Huault, lsabelle (dir.)La construction social de I'enterpnse: autour des travaux de Marck Granovedes. Pars: Editions EMS, Management et societ, 2002.

Loni~o, Philippe Comptes d rcits de la performance. Essoi sur le pilotoge de I'enlreprise. 1995 Pars: Editions d'Organisations. Mthodes et pratiques de la performance. Le pilotoge par lesprocessus 1997 et les comptences. Pars: Editions d'Organisations. Mnucw, Salvatore (dir) Dlii de gCstion. Pars: La dispute / SNEDIT 2001

MAURICE.M., ESUUERy J.-J. SILVESTRE


1982 Politique d'ducation et oganisation industnelle en France el en Allemagne. Pars: W E

MARTUCCUU. Danilo 2002 &ociologie et posture critique*. En Lahire, Bemard. quoi sert lasociologie? Pars: ditions La Decouverte, 2002, pp. 137-155.

MORN Pierre y Eric D E L A V ~ E Le manager a I'coute du sociologue. 7.O dition. Pars: ditions 2002 d'organisation.
m i , Jean-Mane

2002

Gestion des ressources humaines. 10.' dition. Pars: Librairie Vuilbert.

POTOCIU Malicet, Danielle 1997 Elments de sociologie du trauail el de I'ogonisation. Pars: Anthropos. REYNAUD, Jean-Daniel 1997 [1988] Les regles du jeu. Laction collediue et la rgulation sociale. Pars: Armand Colin. CoJor. Jacques s.f. circa 2000 Thorie des oganisations. Pars: ditions ESKA

SAIN~~UUEU. Renaud
1977 1987 1995 Udentit au trauail. Les effets culturels de I'orgonisation. Pars: Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques. Sociologie de I'Oganisation et de I'Entrepnse. Pars: Presse de la Fom dation Nationale de Sciences hlitiques & Dalloz. Les mondes sociaux de I'entreprise. Pars: Descle de Brouwers.

SEGRES~~N. Denis Sociologie de I'entreprise. Pars: Armand Collin diteurs. 1992 Les chantiers du manager L'innovation en entreprise: ou en sornmes 2004 nous? Comment piloter les changements et les maitriser? Paris: Armand Collin.

TRIPIER. Rene
2001 .Modele d'ordre des organisations el dispositifs cognitifs de gestin.. En Maugeri 2001, pp. 171-193.

TOURAINE. Alain La vok et le regard. Pars: Seuil. 1978 1986 dntroduccin al mtodo d e la intervencin sociolgica^. Estudios Sociolgicos de El Colegio d e Mxico. vol. IV. n." 11, mayo-agosto, pp. 197-213. Production de lo socit. Paris: Seuil. 1993 VRANCKEN. Didier y Olgierd K m (eds.) 2001 La sociologie el I'intervention. Enjeux et perspectiva. Bmselas: ditions De Boeck Universite. W i m o w , Michel 1988 Socits et terrorisme. Pars: Fayard.

empresa y sociedad qu tipo de empresa para cul relacin con la sociedad?l

El antiguo problema del lugar de la empresa en la sociedad alcanza hoy una importancia nueva. Puede ser considerada la empresa -protagonista central de la economa de mercado- como una institucin social? Cuales son los lazos de dependencia o de independencia que tiene la empresa frente a la sociedad? El tema de la empresa como institucin suscit numerosos debates en los aos noventa en varios pases, sobre todo en Francia, y ha sido objeto de trabajos de socilogos. Mencionar por ejemplo la sociologa de Jean-Daniel Reynaud que subraya la nocin de regla, y la clebre obra de otro socilogo francs, Renaud Sainsaulieu, cuyo titulo es significativo: a l a empresa, un problema de sociedad". Hoy en da, tomando en cuenta la evolucin econmica, el debate ha cambiado. Algunas de las grandes empresas se han desintegrado. la bsqueda de la flexibilidad ha sido sistemtica y la confianza del pblico ha sido afectada por numerosos escndalos en el mercado mundial. De este modo, hay que reiniciar el debate bajo otra forma. Es lo que me gustara hacer ahora, no tanto preguntando una vez ms si la empresa es o no es una institucin, sino qu tipo de empresa puede desempear un papel en qu tipo de sociedad? Las teoras econmicas y sociolgicas describen dos grandes tipos de empresa cuyas caractersticas describir de manera simplificada, retomando la controversia entre Williamson y Granovetter. Examinar despus las conclusiones que podemos sacar y las opciones que deben escoger los actores econmicos y sociales. Los dos grandes tipos opuestos de empresa, que se basan en reglas diferentes, podemos llamarlos empresa "comunidad. y empresa utransaccional..

'

Conferencia dictada como parte de las celebraciones del 40 aniversario de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Peni (noviembre de 2004).

1 3

1. La empresa <<comunidad
Esta no es solamente un ente econmico sino, tambin. un gmpo social creador de una identidad colectiva. una identidad de empresa que cohabita con identidades nacionales. sociales o profesionales distintas y a veces opuessiq i ? $ tas. Es una empresa que crea reglas internas fuertes; tiene centros de decisin relativamente identificables y da lugar a ritos de pertenencia. Durante mucho tiempo, la sociologa centr su atencin en este tipo de empresa (vanse las evoluciones de la sociologa de la empresa en Amblard. Bernoux et al. 2005). Las empresas ncomunidadn propician la aculturacion V e los sectores sociales externos incorporados a la actividad productiva. Esto [ t" . J1 , $ ocurri en Europa a comienzos del siglo XX y tambin ocurre hoy en los ;ti* paises emergentes. En Alemania y en Japn. las empresas "comunidad. se % apoyaron en una estructura financiera bastante estable, basada ya sea en $B g S ."i capitales familiares. en bancos o en grandes gmpos industriales. i.2 Como se sabe, la empresa *comunidad. puede desempear un rol de educacin y de formacin; propicia la difusin en la sociedad de normas de calidad y eficacia. y asimila a la vez ciertos valores existentes en dicha sociedad. U socilogo francs Philippe d'lribarne la define en una obra reciente titulada Un tercer mundo que tiene xito. En este libro, muestra que los mtodos de gestin exportados directamente a los pases en desarrollo logran pocas veces su cometido mientras que los mtodos que utilizan valores ya existentes en la sociedad consiguen mayor xito. Por lo tanto, concluye que no hay incompatibilidad entre la modernidad. y las culturas de estos paises. La empresa comunidad^ tiene relaciones fuertes con su entorno. En el mbito local, puede desarrollar una cooperacin tcnica o de recursos humanos con otras empresas. como los llamados "Sistemas productivos locales. en Europa. Por ejemplo. el norte de Italia o el Valle del Plstico cerca de Lyon. Fbr supuesto. esta empresa insertada en su medio local puede padecer de algunas dificultades: demasiadas reglas y rituales. cierta rigidez frente a evoluciones tcnicas y econmicas. e incapacidad para evolucionar. La empresa *comunidad. debe adaptarse, pero puede hacerlo sobre la base de relaciones con la sociedad donde funciona.

C'

:!o

El segundo tipo de empresa es el que podemos llamar dransaccional~. Se le denomina tambin empresa .red.. Se caracteriza por centrarse en operaciones econmicas puntuales. por tener una gran flexibilidad de adaptacin y cambiar constantemente su estructura. Las empresas dransaccionales~ realizan permanentemente transacciones de compra y venta de actividades. Solo un ncleo central de actividades estratgicas queda ms o menos estable: lo dems est subcontratado u organizado en proyectos temporales. Estas empresas transaccionales son poco creativas con respecto a las regias internas. salvo las relativas al control financiero de las actividades. No desean mantener relaciones densas con las sociedades donde operan. a excepcin de proyectos precisos en los que desarrollan relaciones de lobbying con los dirigentes.

Estas formas de empresa, muy desarrolladas hoy en da, se apoyan en los mercados financieros, muy poco en los bancos y los grupos industriales. Ya no se trata de acumular activos sino, por el contrario, de ser mvil, para poder alcanzar los resultados exigidos por los inversores institucionales (como los fondos de inversin y los fondos de pensin). Las actividades inmateriaies son las que cuentan. Hace tres aos un dirigente de una gran empresa industrial francesa haba sorprendido a la opinin pblica francesa cuando declar que su objetivo era 4egar a una empresa sin fbrica.. Es un esquema ya muy difundido: Philips est vendiendo un tercio de sus 150 fbricas en el mundo. Dos socilogos franceses -Boltanski y ChiappeUhan demostrado recientemente que este tipo de empresa no era solamente una forma de organizacin como otra, sino un nuevo sespritu del capitalismo* basado en la velocidad, la comunicacin en todas direcciones, el individualismo y la remodelacin, ms que la construccin. Las empresas ~transaccionales~ intercambian poco valor en la sociedad en la que se encuentran, aparte de los resultados econmicos, nicos criterios sobre cuya base aceptan ser evaluadas. Es verdad que sus estrategias de movilidad favorecen la adaptacin a los mercados internacionales en movimiento y consignan resultados financieros positivos, pero eso puede tener consecuencias sociales importantes, en particular en el campo del empleo en l Europa y Estados Unidos. E aspecto positivo es que estas estrategias pueden beneficiar a pases menos desarrollados, pero durante cunto tiempo? Las estructuras transaccionales se presentan generalmente de manera positiva en los medios de negocios y en la prensa econmica. Es una empresa abierta, en la que .el contrato reemplaza la coaccin.. Pero se trata tambin de una empresa en la que los centros del poder son poco transparentes, que ejerce una presin fuerte sobre los subcontratistas y los que se encuentran al final de esta cadena. l Esta oposicin entre dos tipos de empresa es ciertamente exagerada. E anlisis de los modelos de capitalismo debe ser profundizado; la situacin actual es compleja (vase al respecto la obra de Robert Boyer). Ciertas empresas comunitarias son inestables y rechazan toda responsabilidad ante la sociedad. Ciertas empresas transaccionales son ms estables. Las pequefias y medianas empresas combinan frecuentemente los dos tipos. Tambin estn surgiendo nuevos criterios de gestin +amo la .responsabilidad socialque pueden constituirse como contrapesos frente a las estrategias de movilidad absoluta y de divorcio con la sociedad. Sin embargo. creo que la descripcin de estos dos tipos de figura nos ayuda a comprender las relaciones entre empresa y sociedad en el capitalismo contemporneo. Su estudio no tiene solamente un inters terico. La eleccin entre estos tipos de empresas tiene consecuencias concretas que quisiera abordar en el campo del trabajo y del empleo.
L
.e.'

3. Consecuencias en el trabajo y el empleo


Voy a tomar dos ejemplos breves: el contrato de trabajo y el papel de los asalariados en la empresa. En la empresa dransaccionaln, el contrato de trabajo es como cualquier contrato comercial, que puede ser revocado fcil-

mente. En este concepto. lo ideal seria que no tenga ninguna duracin particular y no est regido por ninguna regla especfica. En la empresa xtransaccionalm. el contrato que une al asalariado con la empresa est ligado con los resultados alcanzados. Vemos, especialmente en el nivel del personal ejecutivo. objetivos precisos fijados con obligacin de resultados. En este sentido, decimos que el contrato de trabajo se parece a un contrato comercial. En la empresa ecomunidadn. se busca una cierta estabilidad. El contrato de trabajo define lazos ms completos, que comprenden una parte implcita ms fuerte. En ciertos paises. un conjunto de reglas precisas, negociadas o fijadas por el Estado enmarca la elaboracin del contrato o su conclusin. El segundo ejemplo es el lugar que ocupan los asalariados (y sus representantes como los sindicatos), que no es el mismo en los dos tipos. En la empresa xcomunidad., si bien existen conflictos de intereses, los trabajadores pueden desempear un papel activo y ser reconocidos como interlocutores. e inclusive. en ciertos paises. participar en la toma de decisiones. En la empresa etransaccional~.a excepcin de los cuadros dirigentes, el personal asalariado no ocupa un lugar particular en las instancias de toma de decisin. Podemos tomar el ejemplo de las negociaciones que ocurren ahora mismo para determinar el estatuto de la "empresa europea.. La idea es crear un estatuto jurdico extranacional que Ueve las empresas europeas a responder a un conjunto de reglas comunes. Alemania. que dispone de un sistema de cogestin, luch para que el estatuto contemple la presencia de los representantes de los trabajadores. Otros pases, como Espaa e Inglaterra, lo han rechazado. 5e lleg a un compromiso +amo siempre- pero este caso revela que existen concepciones diferentes de la empresa como institucin. incluso en pases vecinos casi integrados desde el punto de vista econmico. Podramos prolongar el anlisis de las consecuencias de los dos tipos de empresa. Para concluir, quisiera decir que en los debates tericos sobre la empresa, este tema converge hoy con los grandes debates sociales. Segn ciertos observadores. las evoluciones econmicas y financieras. nacionales e internacionales, propician el desarrollo de una empresa de tipo ~transaccional., ms flexible y eficiente. Sin embargo, existen actores sociales que se preocupan por que la empresa contine siendo una comunidad humana. igualmente competitiva, pero con otras soluciones a largo plazo. Pases como Francia. Alemania. Japn debaten actualmente sobre el tema. Se trata de escoger un modo de articular lo micro y lo macro, lo econmico y lo social. lo de la empresa y lo de la sociedad. En suma, se trata claramente de una opcin de sociedad.

AMBMD. Henri. Philippe BERNOUX. H m n o s . e Yves Frdric LNLAN Gilles 2005 Les nouuelles approches sociologiques des organisations. 3.' ed. Pars: Seuil
AOKI.Masahiko

1984

The Cooperatiue Garne Theory of the Firm. Oxford: Clarendon Press.

BOLI~SKI, y Eve C w u LUC 1999 Le nouuel sprit du copitalisme. Pars: Gallirnard.

2004

Bowc, Robert Une thorie du capitalisrne est-elle posible? Pars: Odile Jacob

DIIRIBARNE, Philippe
2003 Le tiers-monde qui russit. Pars: Odile Jacob
REYNAUD, Jean-Daniel 1988 Les regles du jeu. hdion wllecthe et la rgul~~tion sxiale, Paris: A. Colin.

SAINSA~UEIJ. Renaud 1990 lantreprise, une affairede socit. Park Fondation nationale des xiences politiques.

neoliberalismo, empresarios y estado


francisco durand

La cuestin de quin toma decisiones de poltica pblica, particularmente aquellas vinculadas a la captacin o distribucin de recursos materiales, es tan importante como la de para quin se toman las decisiones. Ambas pueden estar fuertemente relacionadas. aunque de forma compleja. Esas dos preguntas -y una tercera. que se desprende de las dos anteriores: con qu efectividad los intereses econmicos defienden =derechos adquiridos-. estn en el centro del debate sobre la naturaleza del poder en la era neoliberal. Este trabajo se aproxima a las tres interrogantes estudiando la naturaleza de las relaciones de poder y la interaccin entre el poder del Estado y los intereses sociales en materia de impuestos a la renta de empresas. La eleccin es importante porque esas polticas permiten determinar. con mayor claridad que otras, cunto contribuyen o dejan de contribuir las empresas privadas al Estado y qu conflictos sociales generan. Las normas en cuestin se originan bajo el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000). En el nuevo siglo. bajo los gobiernos de Valentin Paniagua (noviembre 2000-julio 2001) y el de Alejandro Toledo (2001-2006).se discute sus consecuencias. El conflicto social que genera facilita el anlisis porque permite recoger informacin. revelar cmo se ponen en juego los distintos intereses econmicos y polticos y qu efecto tienen. Ese juego de poder no es comnmente visible. Quienes se sientan en la mesa de poder operan en una ucaja negrav. donde se ocultan las decisiones de poltica. El conflicto permite penetrar la <<caja negra.. Se estudia el proceso de toma de decisiones de normas que exoneran del pago de impuestos a empresas que se fusionan o dividen. lo cual permite una doble depreciacin de activos (la primera. cuando se constituyen como empresa. y la segunda, cuando se reconstituyen al fusionarse o escindirse). La mas importante es el Decreto Supremo (DS) 120-94-EF; aunque deben considerarse otras ampliatorias y complementarias, en particular aquellas

que prorrogan la doble depreciacin por varios aios (hasta 1998), las normas sobre convenios de estabilidad jurdica y la rebaja de tasas del impuesto mnimo a la renta. Estas normas tienen dos consecuencias. Una, se facilita la reorganizacin empresarial en torno de unidades productivas ms fuertes y eficientes. Dos. el Estado sufre un determinado costo fiscal al dejar de percibir aportes Una idea central por importantes por concepto de impuesto a la renta considerar es si en realidad haba que afectar la recaudacin del Estado para impulsar la reorganizacin de las fueizas del mercado de ese modo. Otra es cmo la superposicin y oscuridad normativa, que deriva de una maraa legal, determina una relacin de colusin entre el Estado y los intereses econmicos privados, adores que luego, al cambiar el rgimen poltico, generan un conflicto. El caso del DS 120-94-EF es polticamente importante por las siguientes razones: (a) la atencin que le dedican el ejecutivo - e n el perodo de Paniagua- y el Congreso - e n el perodo de Toledo- por varias comisiones investigadoras y (b) la discusin en la prensa y en la sociedad civil, que se inicia en julio del 2001, cuando la administracin hibutaria -la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT)- audita a empresas que usaron el DS 120-94-EF, discusin que por intervalos se mantiene dos aos despus. Ambos factores permiten entender la importancia que asume el conflicto y el grado y forma en que se toman decisiones durante varios gobiernos de la era neoliberal. Se obsewa con detalle la manera como las grandes empresas, fortalecidaseconmica y polticamente por la familia neoliberal (compuesta por tecncratas, polticos y empresarios), defendieron eficientemente las normas y sus beneficios una vez que fueron cuestionadas cuando se inici la fiscalizacin del Estado. Cabe advertir que se estudian decisiones tomadas en condiciones polticas normales, es decir, no determinadas por una situacin extraordinaria de crisis. En esas condiciones extraordinarias se eleva la autonoma del Estado y el poder decisorio de los tecncratas preocupados por cuestiones sistmicas. En el caso que estudiamos, los tecncratas estn en la escena. pero en las decisiones los polticos y los empresarios estn muy presentes. Luego ocurren importantes reacomodos al cambiar el rgimen poltico y entrar en la escena el Congreso, la prensa y la sociedad civil. Nuestra perspectiva es de mediano plazo y permite observar cmo los intereses privados en distintos gobiernos son capaces de afectar el proceso de toma de decisiones y qu reacciones esto genera. El estudio revela que ms que el rol sistmico de la tecnocracia para grandes reformas de polticas (el tema ha dado lugar a estudios sobre el poder en la era neoliberal, que se aplican mejor a situaciones de crisis), ocurre ms bien un compromiso de intereses que liga a los polticos con los tecncratas y las grandes empresas como parte integral de una misma eshuctura de poder. Se recurre a conceptos como el de .red social^ y la .puerta giratoria* entre el sedor pblico y privado, y otros trminos novedosos en el estudio de la economa poltica como el de maraa legal. y alegislacin sastre.. Cabe sealar que estas decisiones se toman en un contexto autoritario que se inspira en la tradicin del decretismo (legislar por decreto, desde el ejecutivo), que permite explicar cmo el Estado es penetrado y "capturados por intereses privados y qu costos acarrea este hecho.

(5).

-i

A -_ _ L. - _

l. El neoliberalismo en cuestin
En tiempos recientes. las preguntas sobre las decisiones de poltica pblica se han enmarcado en el contexto de una reforma neoliberal al transitar Amrica Latina del populismo industrializante proteccionista al neoliberalis:% 1 ! m0 libremercadista. Las fuerzas que impulsaron ese trnsito 5e guiaron por la l:ti idea fuerza de que el Estado era el problema, y la solucin. el mercado. Tal filosofa econmica pro mercado y sector privado (su agente dinmico. por u ser competitivo) ha llevado a justificar los cambios de politicas pblicas como inevitables. necesarias y como generadores de una modernidad que extiende . los beneficios. 1 cEn el mbito internacional, el conjunto de recomendaciones de poltica & .t que enfatizaban reformas tributarias, disciplina fiscal. privatizaciones. liberabri. ' 9 : lizacin comercial y la desregulacin estatal, para citar las ms importantes. a se present como la salida al problema de la crisis recesiva con inflacin. L ..S . gran depresin de los aos 80 aceler el ocaso del populismo y prepar el l advenimiento del neoliberalismo. E Consenso de Washington. como se le dio en llamar, se convirti en la carta de navegacin de los poderes fcticos externos ubicados en la capital de los Estados Unidos de Amrica (EUA) para lograr que los pases latinoamericanos abandonaran sus orientaciones y polticas nacionalistas antiglobalizacin y abrazaran el neoliberalismo globalizador (Smith, Acua y Gamarra 1994: 8). Los neoliberales hayekianos tomaron la iniciativa contra marxistas y keynesianos desde los aos cuarenta del siglo XX, aunque su influencia solo se siente a partir de la dcada de los ochenta. Se trata de economistas que rechazaron las teoras intervencionistas y justicialistas que deban reforzar el rol del Estado y controlar las fuerzas del mercado (Merquior 1991: 169-170). Sostenan que se deba superar la crisis de los aos 80 partiendo del supuesto de que los beneficiarios fuesen las mayoras, descritos como consumidores, o simplemente como ciudadanos. Los consumidores tenan un derecho al bienestar material afectado por las polticas equivocadas. del populismo, que haban agotado el ineficiente modelo de indusbializacin sustitutiva de importaciones. lo cual haba generado inflacin galopante, dficit fiscales fuera de control y una grave recesin del aparato productivo. Se deba entonces discutir ante todo el programa por adoptar y las .polticas correctas. (sound policies) por aplicar. es decir, las polticas de estabilizacin y reforma estructural macroeconmica que llevaran a superar la crisis. generaran una recuperacin y abriran las puertas a una soada modernizacin. Como otras doctrinas, el neoliberalismo prometa la superacin del subdesarrollo una vez que la cada del Estado y la eliminacin de variadas formas de intervencionismo (principalmente crediticio, cambiario, arancelario, de precios) destrabaran el mercado.' Varias obras marcaron inicialmente el debate en el P ~ N y tomaron la . iniciativa los defensores del neoliberalismo. El primero, y probablemente el ms importante por el impacto internacional que tuvo. fue el libro de Hernando de Soto. En su bestseller El otro sendero, De Soto acusaba al Estado

pf:
1

Sobre el tema de las promesas incumplidas y las teoras del desarrollo, vase el libro de Harn y Bossert (1986).

y la excesiva normatividad controlista de asfixiar las hienas del mercado y crear condiciones para que dianzas redisbibutivas~ populistas medraran con el mercantilimo.. De Soto concibi que el dinmico y creciente sedor informal de la economa indicara que los pobres, que no podan participar en el juego de alianzas redistributivas, generaron su propia opcin de mercado. Al ignorar las trabas, los informales podan rebajar costos y remover obstculos para generar empleo. Estaban tambin demostrando, ms que capacidad para sobrevivir en la pobreza, una .tremenda habilidad para generar riquezas a (1989: 13). L obra de De Soto se constituy en el manifiesto neoliberal de P los 80 y fue acogida y difundida internacionalmente por la familia neolibeCabe comentar que su base emprica miraba nicamente la informalidad y las trabas administrativas, el decretismo del ejecutivo. Nunca intent SI' demostrar, en esa o en otras obras, en qu consista el amercantilismo~, idea que a pesar de ser solo un enunciado, se us y populariz para condenar el populismo y el inte~encionismo estatal a tal punto que se convirti en parte del lenguaje cotidiano, parte del sentido comn.3 Su obra, como otras de la g misma escuela, tiene supuestos discutibles: que el mercantilismo es propio de polticas intervensionistas, que el neoliberalismo va a corregir, que al introducir el neoliberalismo cesa el mercantilismo (es decir, la renta y, en cierto modo, la c o r ~ p c i n ) . ~ Dos economistas, Carlos Paredes y Jeffrey Sachs, entraron al debate abrazando el Consenso de Washington. Con esa gua, intentaron .contribuir al diseno de poltica econmicau, en la medida en que era aapremiante para enfrentar su crisis econmica desde una nueva ptica" (1991: 27). U el P ~ N libro se escribi en las horas finales del populismo aprista, la crisis de 198990, para definir el rumbo que tomara el nuevo presidente luego de las elecciones de 1990, y propusieron la minimizacin del Estado, de sus funciones y capacidad de intewencin, y el fortalecimiento del mercado. Otra obra importante fue escrita por quien se atribuy la gran transformacin: el ministro Carlos Bolona. Afirm haber logrado un cambio de nimbo al introducir sucesivos paquetes de reformas legislativas que liquidaron la base legal populista y socialista acumulada durante decenios. Boloa, siguiendo a De Soto, argument que durante su gestin se haba abandonado definitivamente el mal camino del mercantilismo y la intervencin estatal y que las reformas llevaran al pas *hacia una economa de mercado con estado de derecho, hacia los viejos ideales del liberalismo econmico y politicon (1993: 52). Los neoliberales peruanos lograron con efectividad cuestionar al Estado y las polticas socialistas y populistas como paradigmas rentistas asociados a la conupcin, y pusieron el adnde ir en el centro del debate, haciendo al mismo tiempo a un lado las cuestiones del poder. Anotemos que precisamente por sus conexiones con grandes poderes (los medios de comunicacin, los organismos financieros internacionales, las multinacionales, los 9pos de poder econmico y los sectores exportadores) los neoliberales pudieron influir en la poltica y la sociedad y diseminar sus ideas.

D 1
3

Al respecto, vase Bromley (1990).


3

Ms que una obra cientfica, es un manifiesto ideolgico. pero requiere el barniz cientfico para reforzar su enorme carcter perruasivo. Mano Vargas Uosa, candidato neoliberal a la presidencia, ha defendido esta idea en sus memorias (1992).

De ese momento fundacional de inicios de los 90 se pas despus a la crtica y las evaluaciones sobre el impacto de las politicas. en tanto, dado los cambios realizados. se poda hacer el contraste entre las promesas y la realidad. Destacan en ese intento el libro editado por Efrain Gonzales de Olarte (1996). que seal las limitaciones del programa neoliberal, particularmente su dificultad de mejorar la calidad del Estado. y que cuestion la posibilidad de que los logros iniciales (baja inflacin y mayor crecimiento) tuvieran sostenibilidad dado que el pas se caracteriza por un cortoplacismo que tambin afecta a los esfuerzos ne~liberale$.~ Ms adelante. luego de la crisis recesiva de 1998 y el colapso del gobierno autoritario de Alberto Fujimori (a raz del escndalo generado por los videos del asesor de inteligencia Vladimiro Montesinos), dado que el modelo no super el carcter cclico de crecimiento efimero con pobreza, surgi una autoevaluacin de los neoliberales que gestaron y administraron la reforma. Roberto Abusada, consultor del Banco Mundial (BM). adalid del neoliberalismo desde los aos 80. asesor del ministro de economa Jorge J. Camet. intent recentrar el debate publicando un libro poco despus de que Fujimori gan fraudulentamente su tercera eleccin consecutiva el 2000. La obra. colectivo de ensayos del grupo tecnocrtico del Instituto Peruano de Economa (IPE) y de expertos asociados a l, insista en el buen camino y la necesidad de continuar .profundizando las reformas>. Se afirmaba que das reformas de 1991-1997 no han dado paso en el Peni a una segunda etapa., y que era necesario no solo que .se completen estas reformas. sino que se avance en el desarrollo de instituciones fundamentales para el desarrollo moderno de la economa de mercado. (2000: 26. tomo 1). Abusada segua as el camino abierto por el BM, que reconoca tardiamente la necesidad de cambiar no solo las polticas sino las instituciones. El BM afirmaba la necesidad de ir a una segunda generacin de reformas, que no fue visualizada cuando se habl de la primera. en la que identificaba la dbil institucionalidad como un obstculo al xito del neoliberalismo (World Bank 1998). Abusada advertia, asimismo, que <<el gobierno peruano [ . . . l perdi la conviccin de completar la reforma a partir de 1996n, y que .nos enconh.amos frente a un peligroso perodo de inaccin. (2000: 27. tomo 1). Para Abusada. el crecimiento efimero y la falta de resultados se deben a un supuesto abandono del buen camino por consideraciones de clculo politico reeleccionista de Fujimori y nuevas formas de intewencionismo. Su anlisis sugera que las crisis se gestaron abruptamente y que los factores de renta y corrupcin que predominaron desde 1994. incluso antes, no tenan importancia en el anlisis del desarrollo econmico. Argumentaba que las decisiones eran ms el resultado de polticos y menos de los tecncratas. que seguan. en teora. vigilantes del cambio de ~ m b o . Cabe sealar que destacados miembros de la familia neoliberal siguieron ejerciendo el poder en el aparato de Estado en plena crisis. En 1998 el ministro Camet dej el cargo pero lo reemplaz Jorge Baca. ex gerente del IPE. Luego de su corta permanencia, al ser cuestionado por el sector privado por no prever ni manejar bien la crisis, Baca fue a su vez reemplazado por Victor Joy Way. quien se asesor por Paredes y Sachs.

Ver tambin Gonzales de Olarte. Efrain y Liliana Samam (1991)

La orientacin de las principales obras de los neoliberales peruanos asociados a la implantacin del modelo en los anos 90, y su insistencia en la cuestin del programa y sus ajustes, caso de De Soto, Pamdes, Sachs, Boloa y Abusada, confirma precisamente una de sus mayores limitaciones: desconocer da presencia de conflictos de intereses en su discurso econmico para encubrir "la razn del ms fuerte", lo que considera ventajoso para la raza humana en abstracto. (Rojo 1993: 27). Efectivamente, el neoliberalismo asume una visin dawinista y, segn ella, las diferencias sociales son normales, y los sobrevivientes ms destacados aquellos que consiguen ms riqueza, es decir, las corporaciones, el gran capital, los cuales son sujetos de admiracin por ser 40s ms fuertes. actores del mercado debido a su competitividad. El neoliberalismo no solo minimiza o ignora la importancia de los cambios en la correlacin de fuerzas entre clases sociales que emana del nuevo mapa de poder econmico; tambin evita la referencia a quin hace poltica econmica y olvidan quin concretamente se beneficia de ella. Los neoliberales ignoran adrede quin se fortalece y beneficia, y que dicho proceso no se debe solo al mercado sino tambin, y de modo importante, a la relacin privilegiada con el Estado. Ese tema pocos quieren tratarlo. Al haberse conformado una nueva estructura de poder institucional neoliberal asociada al gran capital, que influye simultneamente en el aparato de Estado y los medios de comunicacin, se evita que el tema forme parte de la agenda nacional. Se trata de la gran omisin de nuestro tiempo. Quienes la ignoran se encuentran bajo su enorme sombra, compartiendo esferas de poder, y formando parte de un nuevo entramado institucional que impide la crtica y dificulta la objetividad cientfica. Sin embargo, las cuestiones del poder y esas inquietantes, incmodas preguntas terminan siempre por salir a la superficie. Destacan en ese sentido los ensayos crticos de Manuel Estela. Se trata de un experimentado tcnicq autor de la reforma tributaria de 1991, director del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y un autor su generis porque defiende "el verdadero liberalismo~ las polticas de estabilizay cin, pero critica duramente a los economistas -pseudoliberaleu,. En sus ensayos, Estela insisti en recentrar la discusin no solo sobre el camino por seguir -cuestionando la tesis fundamentalista de Abusada y Boloa de que existira solo <una nica opcin*, su propuesta neoliberal-, sino la prctica misma del poder. Los pseudoliberales, segn Estela, por estar inspirados por una cultura rentista, por olvidarse de la pobreza (visible en el desbalance regional y la brecha de ingresos, dos temas ignorados por los impulsores del neoliberalismo), no eran capaces de crear las condiciones para "el crecimiento sostenido l con difusin del bienestaw (2001: 14). El Estado no ha estado a servicio del bien comn., por lo tanto, .se requiere instaurar un Estado eficaz que promueva, regule y supervise el mecanismo del mercado" (2001: 134), lo que implicaba admitir que hay grados y formas de intervencin necesarios. La vuelta a la discusin sobre el Ltado no es tanto insistir en que es un problema institucional difcil de resolver, que requiere nuevos intentos de reforma, sino que se debe reconsiderar la cuestin de sus funciones al fallar el mezado y f a u o ~ c ea ciertasfuenas. El mercado, entonces, puede ser parte r del problema, y el Ltado parte de la solucin a ese problema. No existe otro mecanismo corrector para la sociedad. El paso adelante es importante.

El autor reconsider el rol del Estado en la medida en que los llamados pseudoliberales no lo haban transformado institucionalmente. a pesar de sus reclamos tardos por una segunda ola de reformas, ni entendido en su rol redistributivo y corrector. Estela tambin observaba que la cuestin fiscal era vital en la discusin del desarrollo. porque contribua a reproducir las desigualdades al tener un tinte particularista. y porque se sostena ms en los impuestos regresivos como el de ventas y el selectivo al consumo. antes que en el impuesto a la renta. en el que la contribucin a la recaudacin es menor y donde mayor es la evasin. No obstante los avances en la discusin. queda pendiente entender cmo concretamente operaron los mecanismos de la renta y la corrupcin. Ello requiere ir ms all del anlisis econmico y adoptar una visin interdisciplinaria (que el propio Estela. como antes Gonzales de Olarte. reconocen como importante) con estudios empricos que validen o rechacen la tesis del pseudoliberalismo o neomercantilismo (los que son neoliberales de palabra y mercantilistas de hecho). Se trata de demostrar objetivamente la lgica social y econmica del poder al identificar a los hacedores y los beneficiarios de la poltica e ~ o n m i c aSe debe entender que la renta es en buena parte el .~ resultado de la influencia de un sector privado fortalecido y liderado por grandes empresas. lo que afecta negativamente a la recaudacin y deja de lado el inters pblico. Ms all del Per y Amrica Latina, la cuestin del quin decide y cmo se toman las decisiones. una vez que el porqu dej de atraer todas las miradas. tambin se consider cuando pasaron las urgencias de la crisis y se aceler la transicin hacia un nuevo modelo de desarrollo. Y hemos mena cionado el texto del BM. lnstitutions Matter (1998).pero antes hubo avances significativos. En los Estados Unidos. los acadmicos discutieron sobre la manera como se ejerce el poder al analizar el ciclo de polticas pblicas (evaluacin. discusin. adopcin y puesta en prctica). Destacan en ese sentido los trabajos de Merilee S. Grindle y John W Thomas, principalmente de la primera. por innovar la discusin acadmica sobre las decisiones de poltica pblica al ir ms all de los enfoques clsicos estadocntricos o sociocntricos y explicar mejor la dinmica decisional en condiciones de crisis y transicin al neoliberalismo. Su libro. Public Choices and Policy Change, ejerci una considerable influencia al enfocar el estudio en el proceso mismo de toma de decisiones en el ciclo de polticas pblicas en casos de reforma. En su anlisis no estn en el centro de la escena las presiones sociales por el cambio. las motivaciones polticas de los dirigentes gubernamentales o sus intereses personales. que es el caso de enfoques clsicos. sino la tecnocracia estatal (policy elites).' Grindle y Thomas argumentaron que la crisis que abre las puertas al neoliberalismo brinda oportunidades nicas para el cambio en la medida que genera Segn Rojo, no debe llamar la atencin la contraposicin enbe los meoliberales puros. y los "neoliberales bastardos.. aquellos que en Espaa .abandonan su fe cuando estn en juego subvenciones del Estado [ . . ] para el sector o emriresas en aue de alguna forma tienen un inters riersonal. (1993: 25). Ver Silva (1996) y Durand y Thorp (1998), ambos aplicados a casos de reformas bibutarias

'

mayor autonoma a las elites tecnocrticas que empujan las reformas (1993: 83). De alli el trmino crisis-ridden reform, reformas qavilladas. por una situacin de crisis. Las decisiones, sin dejar de considemr que estn determinadas por un contexto amplio, incluyendo las presiones sociales y los intems'es (argumentos del enfoque sociocntrico), las condiciones con que operan los politicos y la manera como defienden sus intereses (enfoque estado-cntrico), y la propia capacidad administrativa del Eitado, emanaron principalmente de la tecnocracia. Este gmpo social es clave por haberse fortalecido en la crisis y la transicin sistmica, por ser el conceptualmdor y operador del nuevo nimbo. A la tecnocracia se le ve operando en un contexto de "espacios para hacer politica pblica,, que pueden ser muy bien utilizados para facilitar las opciones de cambio (choices). La eficiencia y eficacia sistmica dependen de la calidad personal de los expertos, su grado de preparacin, capacidad de trabajo en equipo, claridad en el establecimiento de metas y experiencia para cumplirlas. Observemos que los autores hicieron una distincin importante sobre el ciclo de polticas en contextos diferentes. Admitieron que los cambios ocurren en condiciones anormales, exceponales, que favorecen reformas rpidas y que son distintos a condiciones normales. En estas ltimas, definidas como business-as-usual, el cambio tambin es posible pero camina a otro ritmo, y es ms por incrementos que radical, porque no est sometido a la urgencia y las presiones que caracterizan a las reformas qaviiiadasm por la crisis. El trabajo, sin embargo, se refiere a un tipo particular de polticas pblicas: aquellas que inspiran las reformas neoliberales, basadas en los principios de tal doctrina, en las que es posible argumentar que la fortalecida tecnocracia, el gestor principal de politicas pblicas, puede operar con altos niveles de autonoma de las fuerzas sociales internas y de los politicos. Se refiere tambin a particularidades del contexto propio de los arios 80 y 90, cuando las fuerzas externas, principalmente el FMI, se han fortalecido, lo que influye en las opciones tecnocrticas e, incluso, en la conformacin de los equipos (Grindle y Thomas 1993: 155-1561, Ello, aadamos, implicitamente revela nuevas relaciones de poder internacional que no pueden ser ignoradas en el anlisis de poltica pblica. En ese nuevo contexto de poder nacional e internacional, interceptados por el FMI e intermediados por la tecnocracia, se hacen reformas en paquetes con fuerte supewisin tcnica internacional, lo que les da mayor coherencia. Asimismo, permite controlar las formas ms groseras de rentismo y la corrupcin en el diseo de politicas (mas no en su aplicacin, diferencia importante). Cabe serialar que, en esta linea de anlisis y otras que siguieron luego por el mismo camino, se argumenta la importancia del .buen gobierno.. Ante la dificultad o la imposibilidad de desarrollar las capacidades burocrticas, ante la pobreza de los resultados logrados (Grindle 1997), se incide ms en el quin. Pero no queda muy en claro la cuestin de los beneficiarios, en parte porque al estar a favor del cambio, su marco conceptual selecciona, escoge ciertas reas de poltica, lo cual implicitamente acepta que todos se benefician. En la medida en que queran demostrar que cambiar es posible y que puede ser positivo, no se tomaron en cuenta otras reas de politica pblica. Qu sucede si en lugar de medidas de reformas estudiamos reas de politica en las que predomina una mentalidad rentista tradicional, con un

discurso neoliberal practicado por gobiernos cleptocrticos, depredadores?' En esas decisiones tiene presencia el factor tecnocrtico, pero opera en condiciones mormales> de politica, en el sentido de estar influido fuertemente por intereses econmicos y no estar bajo las urgencias sistmicas de estabilizar la economa. No existe. por tanto, lugar a suponer que la tecnocracia solo - -. , opera por el buen camino. que est vacunada contra toda tentacin rentista. : ?1 que no tiene ninguna vinculacin interesada con los intereses econmicos que su propia receta ha fortalecido exponencialmente a costa del Estado. ti; ' Aqu se tratara de casos en los que el Estado deja de cumplir con sus funcio:-, I2, nes bsicas. como es la recaudacin. por promover al sector privado sin conseguir nada tangible a cambio. :: O que obtenemos es cualitativamente distinta y posiblemente ex$ pliqueLa visin mal gobierno y la manera como opera. la dureza y persistencia $ mejor el !@; ; S . de su trama de intereses. Todo ello debe ser entendido p a n identificar por qu la calidad de las polticas es tan variable y a veces considerablemente costosa para la sociedad y el Estado. Se debe mirar, como Grindle y otros hacen, dentro del Estado. tomar en cuenta cundo y gracias a qu factores (capacitacin del personal. escalas de pago. mecanismos de control interno, cultural organizacional) operan las policy elBes, pero como remedios que no van a prosperar si no tomamos en cuenta la relacin del Estado con las fortalecidas fuerzas del mercado. particularmente aquellas intemsadas en la renta y entrow cadas con la tecnocracia y los polticos, quienes deciden cul es la orientacin de las polticas pblicas, cules se aprueban y cules se evitan (non-policies)y cmo se aplican (o. segn los casos. cmo no se aplican) aunque pagan el precio de ver afectada su reputacin como ciudadanos corporativos. Es hora entonces de traer a colacin el viejo tema de la lgica del poder para analizar cmo determinadas fuerzas sociales. fortalecidas y privilegiadas por su mayor capacidad de acceso e influencia. pueden haber determinado directa o indirectamente, pero de modo lgico y bastante visible. o claramente deducible, ciertas decisiones de poltica que los benefician. Tambin de considerar cmo. por alteraciones del ciclo poltico. al modificarse la capacidad de los intereses econmicos para mantener privilegios (debido a la intervencin de rganos recaudadores del Estado, del Congreso y de la opinin pblica). en condiciones de mayor participacin democrtica que al momento en que se gener la marafia legal. esos intereses logran defenderse con bastante efectividad.

La renta es entendida generalmente como gasto de recursos o restriccin de actividades que favorece a determinados individuos. empresas o actividades econmicas (Drazen 2000: 334-37). Aunque el concepto de bsqueda de rentas (rent-seeking) intenta estimar el costo que acarrea (aspecto que, en nuestro caso, se trata del ingreso que se deja de recaudar), est conectada ntimamente con la cuestin de quin ejerce el poder. Las rentas y cabildeo (lobby. o lobismo. para utilizar un trmino castellanizado) van de la
Segn Drazen, los depredadores son grupos o individuos que concentran sus actividades en la apropiacin de bienes de otros (2000: 343).

mano. Los intereses econmicos generan o afectan las normas, en este caso enmarafiando la legislacin e introduciendo un beneficio que facilita la elusin tributaria y dificulta la fiscalizacin, o tambin porque los intereses privados han logrado "capturar* una agencia del Estado y eliminar impuestos que afectan a la renta de las empresas. En el caso del DS 120-94-EF, el Estado oper con gran rapidez y efectividad porque varios de sus rganos claves hemn permanentemente capturados o uertemente influidos por intereses econmicos por medio de la presencia directa de empresarios rentistas en el Estado y, ms generalmente, por la asociacin interesada de la tecnocracia que oper en l y fuera de l por medio de una correa de trasmisin que legaliz el alobismom. La captura, cabe aiadir, ocurri por un tiempo largo, como resultado de una serie de acuerdos polticos al ms alto nivel entre los grandes poderes que le dieron estabilidad al fujirnorismo por una dcada. En la medida en que inicialmente la penetracin fue efectiva y constante, no haba necesidad de dobismon externo; este vino despus, cuando cambi el gobierno, y hubo entonces de parte de los intereses privados intentos por recapturar el Estado, de hacer lobby frente a otros poderes cuando el conflicto estall y se huo pblico. La captura del Estado por intereses privados, hecho ms bien tpico del perodo neoliberal, por asignar enorme importancia al mercado y fortalecerlo, ocurre de la siguiente manera. Apenas elegido Fujimori, al da siguiente para ser ms precisos, se gestan dos contactos. El primer contacto fue con la familia neoliberal, iniciativa de Hernando de Soto, para que el nuevo presidente viaje a los Estados Unidos, se rena con el FMI y, adems, se confeccione una lista de tcnicos que sewiran en su gobierno (Boloa 1993: 21-25).9El otro, menos conocido, fue la reunin entre el presidente electo y una delegacin de la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), presidida por Jorge J. Camet, en ese entonces presidente de esa confederacin empresarial, en la cual, una vez aprobada una agenda de .orden y progreso. en la que coincidan Fujimori y los lderes empresariales. se ofrecieron puestos ministeriales a dirigentes empresariales. Las normas, por tanto, van a emanar de una estructura de poder sostenida en pactos entre intereses econmicos privados y los ocupantes del Estado (Durand 2003, capitulo 2). Este aspecto no debe ignorarse en el anlisis de polticas pblicas Durante el gobierno de Fujimori (1990-2000),todos los ocupantes del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y del Ministerio de Industria (MI) han sido empresarios, empresarios-economistas,polticos-empresarioso profesionales directamente vinculados con el sector privado (abogados tributaristas y gerentes de gremios empresariales). De estos dos ministerios, el ms importante es el MEF porque ejerce el control presupuestario del Estado asignando fondos, coordinando con diversos organismos reguladores (banca, impuestos, aduanas), firmando contratos de estabilidad jurdica (junto con el Ministerio de Energa y Minas, MEM), negociando la deuda externa, organizando licitaciones para obras pblicas, y, finalmente, legislando o proponiendo legislacin al Congreso en tanto principal hacedor de poltica econmica. Conversacin con un asesor del candidato electo Fujirnori, a quien el hituro presidente le consult. Lima, agosto del 2001.

Seis ministros han ocupado la cartera del MEF en la dcada del 90. Quien ms ha durado en el cargo es el constructor Camet. que reemplaza a Boloa en enero de 1993, y se convierte en el ministro de economa ms longevo de la historia (dur cinco aos y cinco meses, hasta junio de 1998). Camet. cabe insistir. es quien preside la delegacin de CONFIEP que habl r , con el candidato electo Fujimori en mayo de 1990. Fue l quien nombra a ? Jorge Baca en su reemplazo. Baca fue gerente del IPE y de all pas a presidir . = ; ; la CUNA? luego se fue al MEF hasta diciembre de 1998, fecha en que sali u 6 y fue finalmente nombrado director ante el Banco Interamericano de Desarrollo. Es en ese perodo cuando. sobre la base de una estructura de pactos y !U@ manejo del aparato de Estado estable. se conforma la red social. En el MEF: entre muchas decisiones cuestionables investigadas luego por el Congreso (recompra de papeles de la deuda externa. compra de armas, decretos secre:.,> tos, licitaciones amaadas). ocurre la maraa legal de la cual tratamos aqu.Ia 1.'; Es decir. cuando el Estado ya ha sido capturado y cuando procede a facilitar al sector privado el acceso privilegiado y un alto nivel de influencia a las ms bst, se altas esferas decisorias. Esas fuerzas. una vez acordado el pacto de poder y definida la orientacin macroeconmica. y una vez decidido quines participaran en el proceso de toma de decisiones. procedieron a realizar un gran cambio legal. Los cambios fueron denominados tsunami legislativo, oleada de paquetes de medidas tomadas en 1991 y 1992. elaboradas por el ejecutivo, sea por poderes extraordinarios concedidos por el Congreso o gracias a la accin del golpe presidencial de Estado de junio de 1992. que cerr el Congreso por un tiempo (Boloa 1993: 55-57).Al tsunami le seguiran luego oleadas menores de normas, muchas de ellas de corte rentista, y algunas (como los decretos secretos para la compra de armas) abiertamente ilegales y altamente comptas. En ese segundo momento se filtra la normatividad rentista, la cual se intenta justificar como parte de un gran esquema de fortalecimiento de la iniciativa privada. Los hechos ocurren entonces en plena era neoliberal, en un contexto en el que el Estado cambia de nimbo". y cuando se opera una profunda modificacin en la correlacin de fuerzas polticas, que fortalece a la tecnocracia y al sector privado. Antes de entrar a explicar la secuencia de cambios legislativos que aqu nos ocupa. conviene precisar desarrollos polticos que ocurren en dos planos y que marcan el contexto en el cual aparece el DS 120-94-EE En el primer plano se conforma una estructura de redes sociales para el manejo de influencias en el seno del Estado en la cual participan empresarios y tcnicos. y se borra as o se hace difusa la relacin entre el inters pblico y el privado. En el segundo plano ocurre una disputa por el poder en el manejo de organismos claves del aparato de Estado como resultado de un afn hegemnico del MEF: que sale triunfante al desplazar del poder a otra faccin tecnocrtica no ligada a la renta. Es un cambio decisivo en la correlacin de fuerzas para los buscadores de rentas porque remueven el principal obstculo en su camino.

'O

Ver al respecto Dammert Ego Aguim (2001).ClDEF (2002) y Durand (2003. captulos 7 y 8).

5O

2.1. telarLa

LPE-MEF

En cuanto al primer plano, el hecho ms importante es que en el perodo Boloa y Camet se conforma y estabiliza una estructura de poder en la que, d e un lado, se articula institucional y personalmente una red social pblico-privada en tomo de empresas, organismos del Estado y consultoras y, de otro, con personas que mantienen relaciones cercanas entre si e intereses mutuos para permanecer en el poder y ejercerlo de una cierta manera. Boloa conforma un equipo tecnontico en el que se asesora de tcnicos como Frih DuBois y Mxio Ferrari, este ltimo del Banco d e Crdito del Pen (BCP), la empresa ms poderosa del pas, manejada por cuatro grupos de poder econmico peruanos y dirigida por Dionisio Romero Seminario. Cuando se reemplaza a Boloa por Camet, DuBois se queda con el nuevo ministro y se le une como consejero Roberto Abusada, pero por un tiempo corto, porque pasa a participar como inversionista en la privatizacin de Aeropen y ms adelante se enlaza visiblemente con la elite econmica pemana al integrarse al directorio del gmpo constructor Gma y Montero. Este grupo, junto con JJC-Contratistas Generales, la empresa de la familia Camet. obtuvo numerosas licitaciones en la dcada del 90. Cuando Boloa sale del MEF; pasa a ser consultor del BCP y reorganiza el quebrado grupo Nicolini. Luego regresara al MEF en el tercer y breve gobierno de Fujimori de julio a noviembre del 2000. Hay, entonces, vinculaciones que conforman una red d e relaciones. En este contexto de relaciones, un evento importante es la institucional i c i n de la red. En 1994, Abusada forma el IPE con fondos del BM, de la l CONFIEP y de grandes invenionistas. E IPE es concebido como un organismo privado de asistencia tcnica para que *ayude. al sector pblico en el diseo de una poltica econmica en materia tnbutaria y de poltica comercial (IPE 1994). Gracias a las gestiones oficiales del MEF de Camet. el BM hace una donacin de 500 mil dlares. mientras que las empresas y CONFIEP contribuyen con una cifra similar. Segn el acuerdo MEF-IPE, auspiciad o y condicionado por lineamientos del BM, en materia de poltica fiscal se tiene como metas: Mejorar la capacidad del receptor [ M E ] para disear la poltica mbutaria y comercial Coordinar con las agencias involunadas en la recaudacin v la adrninisvacion de irnouestos iniernos ISUNATI v la autoridad duanera (ADUANAS) (IPE 1994). ( ~ r a d u c k n iibki. El IPE interpret este mandato de modo muy peculiar. En lugar de trabajar conjuntamente con los funcionarios del MEF; SUNAT y ADUANAS, ms bien encarg a consultores trabajos de investigacin y propuestas de poltica que eran luego presentados al MEF al ms alto nivel. Uno de sus primeros trabajos fue el de los asobrecostos hibutariosn, que llev a eliminar o bajar las tasas de varios impuestos a las empresas entre noviembre de 1996 y noviembre de 1998. Eran impuestos calificados como -antitcnicos~,y se argument que las empresas estaban excesivamente gravadas (FONAVI y el impuesto mnimo a la renta). En el caso del impuesto mnimo a la renta (que precisamente aseguraba un minimo de recaudacin en tanto el pago del impuesto regular a la renta es de baja recaudacin debido a que las empre-

Grfico 1. Red social mercantilista IPE-MEF (1994-1998)

sas cargan como gastos mltiples formas de consumo personal de los gerentes y sus familias). la tasa se baj primero de 2 a 1.5' (noviembre de 1996), cuando an la recaudacin era aceptable. Pero se continu por ese camino en los aos siguientes. cuando la recaudacin caa. En mayo de 1997, la tasa sufri otra rebaja y baj a 0.5%, luego descendi a 0.2% (noviembre de 1998) para ser eliminada el ao siguiente. El efecto combinado de estas medidas y del aprovechamiento de los beneficios tributarios por revaluaciones hizo que las grandes empresas disminuyeran de modo importante su contribucin tributaria al Estado." De haberse mantenido ese impuesto mnimo, algo habra entrado a las arcas del Estado a pesar de los beneficios tributarios de las revaluaciones. Con esas acciones del IPE, se poda fortalecer al MEF para -mejorar la capacidad para disear polticas~s se le debio litaba institucionalmente? Los nudos de relaciones y las entradas y salidas por la puerta giratoria El entre el sector pblico y privado se observan en una serie de trayect~rias.'~ IPE est en abierto conflicto de intereses en tanto siendo de accionistas privados interviene en el diseo y evaluacin de polticas pblicas y porque, adems. brinda al mismo tiempo seivicios de consultoria al Estado y a la gran empresa.13 Las instituciones que se enlazan en esta sofisticada telaraa se ilustran en el grfico 1. Veamos quines han participado en el IPE. De 1994 a 1999,

"
l2

l3

El investigador Moiss Arce entrevist a Abusada y Baca, quienes reconocieron SU rol en esta reduccin de impuestos. Vase al respecto Arce (manuscrito). Sobre la puerta revolvente y el manejo de influencias en la era Camet. ver Arce (en prensa], La *capturan del Eitado y el manejo no solo se revela en las redes sociales de la familia neoliberal, que articulan los grandes poderes decisorios y que manejan recursos econmicos. sino en obos hechos. Segn un artculo pu-

aparte de los arriba mencionados (Abusada y Baca), han ocupado diversos antes de formarse el IPE cargos Alfonso Bustamante (Telefnica del P ~ N ; fue ministro de industria en reemplazo de Camet; en el. IPE fue primero presidente y luego vocal), el banquero Guillermo Wiese (vicepresidente de 1994 a 1995), el minero Luis Hotschild (vocal de 1994 en adelante), el banquero Jorge Picasso (vocal de 1995 a 1998 y presidente de CONFIEP por dos aos), Francisco Moreyra Paz Gldn (vocal y secretario de 1994 a 1998; al mismo tiempo fue asesor legal de Camet y asesor legal del Penivian Privatization Fund, organismo privado que compraba papeles de la deuda externa),I4 h r o Woodman (secretario y luego vicepresidente de 1994 a 1999; fue Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Local (FONCODES) en 1992-1994, luego presidente de CONFIEP y, ms adelante, presidente de varias Comisiones Especiales de Privatizacin),Leoni Roca (asesora del MEF; fue gerente en 1997 en reemplazo de Baca), Jos Valderrama (por un tiempo breve, tambin asesor del MEF) y Patricio Barclay (financista; primero vocal y luego presidente).15

1 [
2

La puerta giratoria ha experimentado los siguientes giros:

Abusada es asesor del ministro Camet, pero se retira pronto en 1994 al participar en la privatizacin de Aeropen. Crea luego el IPE el mismo aio con el apoyo del ministro Camet. DuBois es el jefe del gabinete de asesores del MEF de 1993 a 1998 con los ministros Camet y Baca. A partir de 1999, cuando sale del MEF Baca, pasa a ser el gerente del IPE. Luego pasa al directorio de numerosas empresas, incluyendo la conshctora JJC-Contratistas Generales. Camet es vocal del IPE desde 1998, a parr del momento que deja el ministerio. Pasa tambin a integrar de modo permanente el directorio del BCF! Los ms importantes asesores del MEF y el propio ministro Camet pasan a formar parte del IPE apenas dejan los cargos pblicos. Baca, el gerente del IPE, pasa al sector pblico, primero como superintendente de la SUNAT y luego como ministro. De los varios empresarios que forman parte del IPE, tres (Camet, Bustamante. Woodman) han,sido altos funcionarios del gobierno de Fujimori. blicado en Liberacin (agosto 6,20011, titulado .La cola de Frib, Du Bois se habria encargado de dar una remuneracin exba a un gmpo selecto de funcionarios del MEF con fondos que no provenan de fuentes oficiales (MEF o Programa de Naciones Unidas paia el Desarrollo, PND) sino de una bolsa del sector privado. De ser correcta esia noticia, el MEF habia entrado en una lgica de corrupcin. Es posible especular que las empresas que armaron esta bolsa sean las mismas que participan en el IPE. Vase al respecto las dedaraciones de miembros de La Comisin Herrera del Congreso (Lo Repblica, agosto 1, 2003). La informacin sobre el IPE biene de su documento fundacional (1994),de la S U N W de un artculo de lntemet titulado "Camet hipotec la poltica e a nmica del Per al Banco Mundialr. En cagencia.pem.com> (julio 8,2001). y otras dos fuentes periodsticas (Libemcin, agosto 6. 2001: 3 y Domingo, edicin dominical del diario La Repblica. diciembre 1, 2002: 1012).

l4

Insistamos que en la red IPE se encuentra casi todo el personal clave del MEF d e la era Camet. All se encuentran los tecncratas neoliberales (Abusada. DuBois, Baca, Roca y Valderrama), quienes han estado ora en el sector privado ora en el pblico. Aparte d e la puerta giratoria. lo que la red manifiesta es una conexin ms profunda. aspecto que Arce no menciona, y que indica que la red est ~ e r s o n a e institucionalmente vinculada a poderol sas e influyentes empresas ~ n v a d a s que destacaron por su abierto y permanente apoyo al gobierno d e Fujimon. En algunos casos por beneficiarse (rescate del Banco Latino y el Banco Wiese. el Pem Privatization Fund, en el que particip el grupo Romero) (CIDEF 2001 y 2002);16 en otros, por estar estrechamente vinculados al rgimen (Telefnica del P ~ N BCF: los presidentes d e , CONFIEP) El rol del BM es importante por la donacin al IPE y porque bendice al instituto como si realmente fuera d e servicio pblico. Anotemos que Abusad a ha sido consultor d e dicho organismo por lo menos d e d e fines d e los setenta y pas luego a ser viceministro d e comercio del MEF entre 1980 y 1982. para luego ser consultor privado que brinda servicios al MEF con fondos del BM. Robert Taliercio J r . quien en su investigacin doctoral d e Harvard estudi el caso d e la SUNAT y su frmula d e autonoma institucional como institucin relacionada pero separada del MEF; proporciona una visin externa que coincide con lo argumentado por Estela. Taliercio sostiene que: Desde 1991 a 1998 la autonoma de la SUNAT fue atacada por varios lados. Varios ministros de economa y finanzas haban tratado de retomar control. aunque solo uno tuvo xito. En trminos organizacionales. la SUNAT sobrevivi; la i o m a como estaba organizada. incluyendo sus mecanismos de autonoma financiera y de personal. permanecieron bsicamente intactos. Sin embargo. el MEF obtuvo control sobre el nombramiento del superintendente, lo que abri el camino a la interferencia poltica (2001: 7). (Traduccin libre).

l6

E salvataje es como sigue. Por medio del DS 114-98-EF el gobierno emite l bonos del tesoro negociables que son canjeados por cartera pesada. Un total de ocho bancos transfieren una cartera por valor de 136 millones de dlares. En el caso del Latino. el caso ms importante. el monto asciende a 68.4 millones ( S E 2002: 42). Los accionistas hacen un aporte de capital por 59 millones de dlares para tratar de estabiliar al banco. Ante la insuficiencia del programa y el agravamiento de la crisis financiera. otras medidas siguen. En junio de 1999 se realiza una segunda emisin de bonos (DS 099-99-EF) a la cual se acogen 11 bancos. y se transfiere una cartera pesada por valor de 290 millones de dlares Los principales acogimientos son los del Banco Continental por 74 millones. el lnterbank por 72 millones. el Nuevo Mundo por 33 millones y nuevamente el Latino por 30 millones (SBS 2002: 48). En junio de 1999. el gobierno crea el Programa de Consolidacin Patrimonial para dortalecer a los bancos con riesgo sistmicos. El programa establece la suscripcin temporal de acciones representativas del capital social y otorga garantas para respaldar algunos activos. U Latino obtiene 175 millones de dlares. En julio del mismo ao. se apmeba un cuarto programa (DU 04199-EF) cuya finalidad principal es comprar el Banco Latino (Damrnert Ego Aguirre 2001: 186).

Taliercio se refiere a los intentos de los ministros Boloa y Camet de subordinar a la SUNAT eliminando su autonoma financiera (en la medida que se autofinancia con un porcentaje de lo recaudado y administra directamente sus fondos) y al considerar que deba girar en tomo de la rbita del MEE Esa fue una batalla que se inici en 1992 y que continu luego bajo el argumento de que el M E deba imponer el principio de caja nica. en el Estado. con lo cual buscaba que los fondos de la SUNAT fueran primero al MEF para luego distribuirlos a su criterio, lo cual le daba enorme poder. La autonoma financiera de la SUNAT se mantuvo, no obstante repetidos intentos del MEE Camet, sin embargo, tuvo xito atacando por otro lado: comenz a intervenir en decisiones de personal desde el perodo de Revilla, y luego, con su salida y su reemplazo por Baca, el MEF decide finalmente el nombramiento del superintendente. Y no exista la necesidad de eliminar su autonoa ma porque la haba perdido al capturar su cabeza. La consecuencia de ello, que se ver en concreto en el caso del DS 120-94-EF; es que se pierde el contrapeso en materia de toma de decisiones no solo interinstitucional (MEF y SUNAT), sino entre lo tcnico y lo poltico, lo cual, como los dos autores mencionan lneas arriba, abre las pue* a ainterferenciasr. es decir, a lo no tcnico, a lo poltico y tambin a la influencia del inters privado: La pugna entre dos concepciones opuestas de la tecnocracia del sector pblico -una envuelta en redes sociales con el sector privado que llevan a lesionar el inters pblico; otra que -reconoce el legtimo derecho a la utilidad individual*, para citar una opinin de Estela (2002: 87), pero protege el inters pblico- se resuelve en 1995 a favor del IPE y el MEE La SUNAT va siendo subordinada, gira cada vez con ms fuena en tomo de la rbita del MEF para que no interfiera con el juego de influencias. Luego, se nombra a Baca, el gerente del IPE, como reemplazo de Revilla en febrero de 1997, siendo seleccionado por el ministro Camet. A partir de ese momento, la SUNAT termina de ser capturada."

El conjunto de normas referidas a las fusiones y divisiones de empresas que gozaron del beneficio tributario de la doble depreciacin, algunas de las y cuales ataron el beneficio a los Convenios de Estabilidad Jurdica (CEJ) los extendieron hasta que finalizara dicho acuerdo (en la medida que congela el rgimen tributario), constituye un caso de maraa legal. Son normas creadas para generar rentas como resultado de interferencias en lo tcnico, que responden o estn articuladas con intereses econmicos privados imbricados con dirigentes polticos. El concepto alude a un estilo de decisiones de poltica pblica que, por medio de leyes y decretos, crea normas de distinto rango contradictorias o superpuestas. La maraa legal impide un razonamiento legal claro a los organismos del Estado sobre la naturaleza y duracin de los beneficios empresariales, lo que a su vez obstaculiza el cumplimiento de la funcin fiscalizadora. Ese mismo enredo, a su vez, facilita o estimula la elusin de impues"

Para un anlisis detallado de la evolucin institucional de SUNAT, vbase Durand (2002).

tos (la interpretacin de normas que conducen adrede a una menor contribucin tributana aun cuando el caso sea discutible o cuestionable), y en otros, el comportamiento evasivo e incluso delictivo. Normas como el DS 120-94-EF; que generan beneficios a determinadas empresas, y que al mismo tiempo no conllevan ningn impacto positivo y tangible al Estado o la sociedad, tambin pueden ser denominadas legislacin sasire. Es legislacin hecha a la medida de intereses econmicos y que tiene un tinte particularista. Con la maraa legal, comparte la condicin comn de atentar contra el inters general del Estado, y evita as neutralidad y generalidad en la concepcin y aplicacin de las leyes, e impide velar por el bien comn; en este caso. la recaudacin de impuestos de empresas rentables. Tanto la maraa legal como la legislacin sastre necesitan disfraces y obedecen a un mismo amo. La diferencia entre ambas estriba en que la primera puede ser ms sofisticada =jurdicamentenque la segunda, en tanto hay torpeza deliberada, lo que requiere necesariamente el conocimiento de la mecnica legal y operativa del Estado. La segunda no siempre necesita de enredos. Se puede decir que la maraa legal es una forma ms eficiente de los intereses rentistas para ocultar la legislacin sastre. La maraa legal no se entiende, como mal podria argumentarse, por la incapacidad o debilidad legislativa del Estado, que podra torpemente impedir cumplir con su misin, por ejemplo, por falta de cuadros tcnicos o de recursos materiales. Puede ocurrir que, a pesar de que el Estado cuenta con cierta capacidad legislativa, se evita adrede tomar en cuenta a los especialistas legales y tributarios de sus distintos organismos, no se hace la debida evaluacin del impacto de las normas ni se respetan los mecanismos establecidos de consulta; tampoco funcionan los rganos de control interno. En el caso del IPE, por ejemplo, se auspicia una institucin privada en lugar de fortalecer la capacidad del Estado en materia de evaluacin, implementacin y diseo de polticas, porque esa facultad se privatiza. Como el Estado est motivado por una lgica de la renta, evita o impide el debido anlisis del costo que ocasiona. Se hace a propsito, para facilitar su aprobacin y esconder el hecho de que acarrea un beneficio. El argumento de la falta de cuadros calificados es una excusa para tercerizar la consulta. mecanismo comn en el Estado peruano, particularmente en materia de impuestos. y permitir as que otros especialistas legales, generalmente los abogados corporativos tributaristas, entren en la escena como hacedores de politica. En la medida en que su conocimiento especializado puede ser discutido o cuestionado por los expertos del Estado, estos deben ser neutralizados. El hecho no es casual.

3.1.La maraa (y e decretismo) l


En 1994. el MEF de Camet apnieba varias medidas legislativas referentes al impuesto a la renta (IR), mayormente en la forma de decretos, es decir. siguiendo el decretismo, un estilo legislativo en el que el ejecutivo cumple el rol central en el diseo y aprobacin de polticas pblicas, no el Congreso. El decretismo facilita las interferencias polticas porque limita el juego de influencias a un solo actor, el ejecutivo. v a su interior a unos pocos ~oderosos polticos. tecncratas y asesores legales. La centralizacin del poder sirve

para n e u t r a l a los funcionarios que pueden oponerse u objetar las interferencia~ para obviar las normas que pueden impedirlas.I8 , y En enero de 1994 se promulga el Decreto Ley (DL) 774 que establece el rgimen general del IR. Al mismo tiempo, el Congreso apmeba la ley 26283 sobre reorganizaciones empresariales. El primer artculo de la ley 26283 exonera de todo tributo dos actos, contratos y kansferencias patrimoniales derivadas de acuerdos de fusin o divisin de toda clase de personas.. La exoneracin se justifica para alentar la reorganizacin o mciondizacin empresarial, sea por divisin o por fusin segn sus actividades, para operar ms eficientemente, con patrimonio fortalecido, lo que le permite enfrentar mejor la competencia. Se pone fin as a la poca en que se creaban mltiples unidades con el fin de usar los distintos regmenes tributarios que daban diversos incentivos territoriales y sectoriales en un marco de proteccin de mercado. Con las nuevas normas, las empresas dejan de bibutar la operacin de compra y venta para facilitar la integracin. Eo, a su vez, es beneficioso fiscalmente porque la recaudacin de impuestos aumenta y es ms fcil administrar el impuesto al operar el mercado con menos unidades ms solventes y grandes. Obsewemos que el plazo de la ley, dado que se trata de actividades excepcionales de compra y venta, rega solo para el ao 1994 y empezaba a partir de enero. La ley 26283 de reorganizacin empresarial es congruente con el DL 774, que en el artculo 103 establece que cuando se reorganizan las empresas y se transfieren bienes da ganancia que resulte del mayor valor atribuido a los mismos no estar gravada con la condicin de que no se distribuya*. La ley 26283 solo aade que los actos y contratos derivados de este proceso en materia de pago de derechos de inscripcin en los Registros Pblicos estaban liberados de impuesto^.'^ Ntese que ninguna de las dos normas se refiere a la doble depreciacin o revaluacin de activos en casos de reorganizacin empresarial. La cronologa normativa y otros hechos referidos a empresas que se acogieron al DS 120-94-EF se pueden obsewar en el grfico 2. En 1994 tambin comienza a cobrar velocidad el proceso de privatizacin de empresas estatales. El capital privado se activa debido a una mayor estabilidad poltica lograda por la denota del terrorismo y el haberse bajado la inflacin y recuperado la produccin. La reeleccin de Fujimori en 1995 da u'n horizonte de estabilidad de mediano plazo al inversionista. En 1994, luego de la fusin de dos empresas de telefona estatales, se vende Telefnica del P~N.Ese ao tambin se venden las empresas generadora y distribuidoras de energa elctrica de Lima que, a diferencia de la Telefnica, en lugar de fusionarse para hacer la compra ms atractiva, y por razones que se desconocen, se dividen en cuatro (dos pequeas generadoms, una en Chancay y otra en Caete, y dos grandes disbibuidoras de Lima), lo que luego facilitara la elusin tributaria. En agosto de 1994 se firman los convenios de las dos distribuidoras grandes -Edelnor y Luz del Sur- con lo cual congelan el rgimen de impuestos, incluyendo el IR, y gozan de la estabilidad de las Sobre el decretismo y la democracia delegada, ver O'Donnell (1994). Mayor claridad en medio de la oscuridad sobre las interpretaciones legales se las debo a conversaciones con Sandro Fuentes, Manuel Estela, Luis Alberto Arias y al abogado tributarkta Jos Glvez.

l9

Grfico 2. Cronologa d e la maraa legal y sus implicancias hem 1994 ]S% 1994 1995 DL774. Ley 26283 Convenios Edelnor. Edekur DS 12094-EF Concum pblico: Edechancay. Edecaete Convenio Edegel Se fusionan Edelnor, Luz del Sur y Barrick Se inicia rebaja tasa del Impuesto Minirno a la Renta. DS 120-%EF Ley27304 Ley27355Antielusin SUNAT acota a las elctricas. Empresas reclaman arbitraje. Tokdo anunciacambioen SUNAT. Sale Arias. enha Menno. Gobierno forma tribunales arbitrales Elctricas aman laudo arbitral
u

w
Sbnbre Cetiembre

Noviembre 1995

19%
Nw-Dic. Diciembre Octubre Julio 15. Julio 28.
&ato

19% 1998 2000 2001 2001

2001 Diciembre 2031

Julio

2031-2033 Congeso investiga DS 120-94-EF SUNAT acota a las elctricas y Barrickpor 3. 100 millones.

reglas tributarias existentes al momento de firmarse."? Otras empresas, caso d e la minera Barrick. entrarn a operar en la maraa legal para lograr un menor pago d e impuestos. El DS 120-94-EF se emite en septiembre 4 e s p u s d e que Edelnor y Luz del Sur firman sus convenios, y luego d e que las dos generadoras chicas d e Chancay y Caete salen a concurso pblico-, son luego adquiridas por Edelnor y Luz del Sur respectivamente. y logran as que los beneficios tributarios del DS 120-94-EF se incorporen a sus respectivos C W al fusionarse o dividirse, lo cual permite que valga el convenio d e la ltima por serles ms conveniente hibutariamente. Al respecto hay otra norma, el DS 120-96-EF que permite transferir los beneficios a los CW. Aqu ya nos adentramos en la maraa legal, y por lo mismo, cabe tomar cada paso con cuidado para no perdemos. Al emitirse el DS 120-94-EF; la SUNAT y el MEF coordinaban para elaborar el reglamento d e la ley del IR. La tardanza en la elaboracin del reglamento y la incongmencia normativa que emana d e promulgar varias normas reglamentarias en lugar d e una y d e dejar por ello sin regular otras. es parte central d e la maraa legal. El MEE sobre la base d e un reglamento elaborado por la SUNAT. deba proceder a sacar, como es lgico, un solo reglamento. No obstante, el DS 120-94-EF sale como una norma aparte del Cabe sealar que tanto la manera como se organiza la privaiiicin como las normas de estabilidad jurdica crearon rentas. la primera por generar monopolios privados que pueden fcilmente abusar de su posicin de mercado. y la segunda por dar reglas especiales a los grandes inversionistas en materia tributaria. Adems, como veremos luego, tambin pueden abusarse para crear privilegios tributarios pues algunas dejan de pagar el IR mientras el resto tiene que pagarlo.

reglamento porque establece privilegios particulares excepcionales que no podan ser parte de la norma general. En su artculo primero, establece que ala ganancia que se derive de la fusin o divisin de personas jurdicas [...] no est gravada. con el IR. Acto seguido, en el mismo articulo, dice que .Si las sociedades o empresas acordaran la reualuacin uoluntaria de sus activos con motivo de fusin o divisin, la diferencia entre el mayor valor pactado y el costo computable L...]no estar gravada para el que la efectu. (el subrayado es nuestro). Ms adelante, en el artculo segundo, en la medida que la revaluacin podra ser realizada arbitrariamente, dado que tena'un enorme beneficio tributario, seala que <<el valor al que fueron transferidos [...] no podr exceder el valor de mercado debidamente sustentadon. Ello indica que: (a) iban a gozar de la doble depreciacin y (b) que se poda fcilmente abusar de la misma cuando se revaluara porque poda hacerse, dado el estmulo que genera el beneficio, por encima de los precios de mercado. La maraa legal ocasiona un problema administrativo a SUNAT porque, dado el potencial de elusin o evasin, obliga a supervisar miles de operaciones de reorganizacin y a verificar si, efectivamente, se haca a precios de mercado. La ficalizacin dependa de una voluntad de supemisin que la alta burocracia del MEF y SUNAT, en el marco de los acuerdos polticos del gobierno, deban definir (o no definir, es decir, para indicar la falta de voluntad sin tener que manifestarse explcitamente, pues si no el Estado estara incumpliendo sus funciones). Finalmente -y el hecho es irnpotiante- en su articulo 6 el DS 120-94EF seala que las fusiones o divisiones *debern hacerse hasta el 31 de diciembre de 1994,. Es decir, en el plazo que rega la ley 26283, por un tiempo corto. Por lo tanto, los beneficios tributarios derivados de la revaluacin de activos que permiten reducir el monto imponible del IR (pagar menos o nada al fisco por un tiempo) isolo valan por un perodo de dos semanas y tres meses! Caben varias interpretaciones. Una primera es que se trataba de facilitar la reorganizacin y premiar tributanamente a empresas que estaban listas para realizar operaciones de fusin y divisin y luego terminaba el beneficio. Ello da lugar a pensar que ese plazo indicaba, como algunos anditas legales han interpretado, que los beneficiarios tenan nombre y apellido y que por lo tanto la maraa esconda una legislacin sastre. Luego se generara un ~efecto de demostracinn: muchas empresas, al conocer el beneficio, presionaran ta para que se ample el plazo. Or interpretacin es que puede haberse pensado sacarla primero como norma temporal para luego ir ampliando los beneficios ao tras ao, y estirarla hasta que se agotara el espacio poltico para seguir hacindolo. En la medida en que el DS 120-94-EF permite enormes exoneraciones con el mecanismo de activos depreciados doblemente en caso de ocurrir iusiones o divisiones -beneficios que se amplan ao tras ao para oiras empresas- se genera una ola de reorganizaciones en las que participan primero decenas y luego centenas de empresas, un total de 1,500, incluyendo muchas de las ms grandes. La ola rentista se revela en el hecho de que empresas quebradas ponan avisos en los diarios para participar en operaciones de compra que la norma facilitaba. Empresas totalmente depreciadas de pronto tenan un valor de mercado gracias a la generosidad kibutaria del Estado.

6 1
1 '1
i:
%

/$
.#/
!

j .;

k ,$b

Todos estos hechos parecen haber pasado desapercibidos a los tecncratas del MEF y a su principal rgano asesor en materia tributaria, el IPE, hechos que han sido omitidos cuando el IPE hizo su balance de la evolucin de polticas y de la economa peruana. Los funcionarios de lnea de la SUNAT y del propio MEF saban perfectamente, por ser muy obvio, que la norma implicaba un alto costo fiscal y as lo argumentaron. Existen suficientes evidencias e indicios para afirmar que una Igica rentista que permeaba al MEF beneficiaba a las empresas asesoradas o vinculadas a la red IPE-ME Esta lgica se justificaba con el argumento de que el sector privado era el motor de la economa y haba que concederle diverso tipo e de ventajas para que invierta. S le privilegiaba en las privatizaciones, gozaba de convenios de estabilidad, se le facilitaba su reorganizacin, se desmontaban las leyes laborales y se eliminaban diversas regulaciones. Pero por ms consideraciones que tuviera. la pregunta es por qu en este caso debera drsele, adems, la posibilidad de reducir sensiblemente o incluso dejar de pagar el IR. Los efectos del DS 120-94-EF fueron ampliados sucesivamente cada ao por el Congreso en 1995. 1996. 1997 y 1998 (leyes 26416, 16561, 26733 y 26901 respectivamente), hasta que la ley 27304 de 1998, en plena crisis econmica y en momentos que la recaudacin estaba cayendo, se eliminan los efectos tributarios de la revaluacin de activos. En octubre del 2000. poco antes de que caiga el gobierno de Fujimori y dado el grave problema fiscal, se emite la ley 27356 conocida como la .ley antielusin~.Pero volvamos al tema central de las influencias sobre las decisiones de poltica pblica. Quienes sustentaron la ampliacin. coincidentemente, son abogados corporativos. En 1994 ntero Flores Aroz present un proyecto de ley que pronogaba los alcances de la ley 26283 hasta diciembre de 1995. El mismo congresista propuso la prrroga de la misma ley hasta diciembre de 1997. En ese ao. tanto Flores Aroz como Jorge Avendano. otro conocido abogado de empresas, propusieron proyectos para la prrroga hasta 1998.21 Una nota ms sobre la maraa legal: el MEF tenia dos opciones para reglamentar la ley del IR. La primera, la ms lgica, era promulgar una norma con un reglamento completo, como una norma general. Obviamente, siguiendo el procedimiento establecido y respetando el mecanismo interno segn el cual. luego de las consultas con la SUNAT, la Direccin de Poltica Fiscal (DPF) con sus expertos tributarios elevaba el proyecto al viceministerio de economa. El otro camino, que es el que se sigui. emite una norma temporal (DS 120-94-EF) con beneficios y luego. poco despus, emite el reglamento (DS 122-94-EF). pero sin incluir toda regulacin referida a la reorganizacin de sociedades porque se hubiera contrapuesto con el beneficio temporal. lo cual era un contrasentido legal demasiado grueso como para que pasara desapercibido. Como la norma temporal era contraria al sentido de la ley del 1R;no poda estar en el reglamento. Entonces se elimin esa parte. Con esa extraa decisin jurdica. pero lgica y racional desde el punto de vista de la renta. queda sin reglamentar todo un capitulo, el XIII, sobre reorganizaciones.

''

En varios casos. todos los miembros de la Comisin de Economa del Congreso votaron a favor de la ampliacin. probablemente por ignorar de qu se trataba y cules eran sus consecuencias. Ello en parte es resultado de la ausencia de un informe de costo fiscal en la toma de decisiones.

Para elaborar la norma no se consulta a la SUNAT, ni se toman en cuenta las opiniones de la DPF: Como pmeba, y luego de entrevistar numerosos funcionarios, la Comisin Herrera conduy lo siguiente: En la elaboracin del DS 120-94-EFla SLINAT no intervino en la preparacin del mismo y su opinin fue coniraria. Asimismo, la Direccin de Poltica Fiscal del M E no vis el reglamento. La decisin de conceder el beneficio consagrado en el DS 120-94-EF fue una decisin que surgi del Minizko de Economa y Finanzas (La Gazeta, revista del Congreso de la Repblica, agosto 3,2003: 7). Desconocemos si hubo un rol activo del IPE en el caso del DS 120-94-

E? y normas relacionadas, aunque dada su cercana al ministro y su rol en !

asesora tributaria, evidenciado en sus propuestas de eliminar los ~obrecos- 8. tos tributarios., resulta difcil imaginar que no estuvieran involucmdos. Asesorar al M E en materia tributaria era parte central de su mandato. Sea cual fuere el juego de influencias, no resulta razonable la hiptesis de que la ma- -%l raa legal fuera involuntaria, por falta de recursos u opiniones expertas. Esa capacidad exista tanto en la SUNAT como en la DPF del M% pero no se recurri a eUas para poder abrir las puertas a la interferencia externa con la proteccin del propio ministro. La norma se justific como temporal, se le puso un seguro para prevenir sobrevaluaciones (aunque de lo que se sabe no se fiscalizaron las miles de fusiones y revaluaciones), pero se hizo permanente con sucesivas ampliaciones. Se enmara luego con medidas que permitan atar los beneficios a los CW. Y el Estado, gracias a otras medidas que redujeron tasas y eliminaron otros impuestos a la renta, termin de ampliar el desangre tributario. Este tema se analiza con mayor detalle en el siguiente acpite, pero lo sealamos para recordar la importancia de quin y cmo toma las decisiones que conllevan a un beneficio privado innecesario desde el punto de vista ecoa nmico (solo haba que facilitar ls reorganizaciones, no premiarlas tributariamente) a costa del Estado y, ms en general, de los otros contribuyentes. La prdida de ingresos debe compensarse de alguna manera (va impuestos indirectos) o porque, si as no fuera, los ciudadanos reciben menos del Estado por caer la recaudacin. U costo es evidente, el beneficio nulo. Desde el punto de vista del desarrollo, la medida es innecesaria a no ser que se argumente que el Estado, aun a costa de perder recursos, debe atraer a la inversin.

K'

,,~,,

4. La recaudacin y el costo fiscal


Las tendencias de la presin tributaria en los arios 90, medida como el porcentaje de la recaudacin con relacin al PBI, dibuja la trayectoria de una flecha. A medida que entra en accin la reforma integral del sistema y de la administracin tributaria de 1991 que dirigiera Estela y su equipo, sube de muy abajo. Uega a su punto m& alto en 1996, (asciende de 9% en 1991 a 14.2% en 1996);se queda alrededor del 14% hasta 1998 y luego comienza a descender en 1999 y el 2000 hasta estancarse alrededor del 12% (Abusada et al. 2000: 217). Junto a la evolucin de la economa, que sure una recesin en 1998, factores como las normas legales que crean excesivas exoneraciones, la inaccin de la administracin tributaria y el comportamiento elusi-

vo o evasivo del contribuyente. determinan esa trayectoria. Como se ha sugerido en este trabajo, esas ltimas tres variables estn complejamente relacionadas y dependen primero que todo de la direccin que tomen las decisiones segn quien est en el poder y quienes influyen en l. Recordemos que a partir de 19941995 la SUNAT cambia de direccin y pierde su capacidad fiscalidora. En la medida en que sufre de interferencias polticas. tambin pierde su autonoma frente al MEF y su capacidad para operar con criterios tcnicos. S e llega al extremo de que el propio Montesinos (el tenebroso y corrupto asesor de Fujimori) llega a penetrarla e inshumentarla para evitar ser fiscalizado y se crea un sistema operativo con una lista exclusiva de personas con eRUC sensible.. La lista incluye en principio solo a personajes o autoridades cuya informacin -sensible. no deba ser de acceso regular a los auditores. lo que en la prhctica constituy un escudo fiscal." Como prueba indiscutible de hasta qu punto haba degenerado institucionalmente la SUNAT, en ese escudo se encontraban Matilde Pinchi (socia de Montesinos). la esposa de Vdor Joy Way y los Camet Piccione (hijos del ministro), que tenan a su cargo las empresas de su padre. Pinchi y el ex ministro Joy Way han sido acusados de corrupcin; el segundo est e n la crcel y su esposa era quien tena las cuentas bancarias de dinero sucio. Camet fue investigado por vanas comisiones del Congreso. que hicieron cargos en la fiscala sobre diversos casos. y que tambin analizaron las licitaciones en las que particip su empresa familiar. Junto con Boloa, sufri arresto domiciliario en mayo del 2003. Pinchi. la esposa de Joy Way y los Camet Piccione no tenan presencia formal en el poder. No eran personajes cuya informacin tributaria fuera Ssensible~, lo tanto no caba justificar su presencia en la listan por Aparte del DS 120-94-EF: durante la era Camet, el MEF: en el periodo que fue asesorado por el IPE. emiti decenas de exoneraciones segn actividad econmica y regin. sea para *estimular la inversin. o para hacer concesiones ante las presiones sociales de determinadas regiones y grupos de inters. Esas decisiones conllevaron a un menor ingreso de recursos al fisco y mayores problemas administrativos para la SUNAT. lo que desdeca el objetivo original de la reforma tributaria de 1991 de pocos impuestos y menos costos administrativos. Esas decisiones, obviamente. relajaron el cumplimiento tributario principalmente entre las grandes empresas. En total, el conjunto de exoneraciones gener hacia el 2000 un costo fiscal estimado en SI. 2.364 millones, segn datos del MEF publicados a la cada de Fujimori. lo cual equivala al 1.34% del PBI (Lo Repblica, enero 27. 2001). Un informe del FMI provee una opinin externa importante. Fue elaborado en octubre del 2000 y filtrado a la prensa el siguiente ao (Gestin, noviembre 27. 2001). Ante el preocupante panorama fiscal. el FMI propona abiertamente la eliminacin de las exoneraciones y el sistema de
22

23

RUC es el registro nico del contribuyente. U nmero debe ser digitado para que el auditor obtenga la informacin. SUNAT lleg al extremo de sancionar a funcionarios que. incluso por error o Ignorancia (en la medida que la lista era secreta). digitaran el RUC de los personajes con informacin tributaria considerada .polticamente sensibles.. Sobre estos hechos, el trabajo del autor (2002) da cuenta en detalle. Para un mayor anlisis de la relacin gobiemo-empresarios en ese periodo vase del autor 12003).

Cuadro 1 Impuesto a la Renta : Recaudacin por el IR en general y segn estrato de empresas 1995-2000 (en millones de nuevos soles)

1 1...i%a , . F : g $ i ,
Como %del PBI Total PRICOS

,a * : * .

1995. .19q6, '1997g:.,1998 ...,.. :,:1999.:2000


. s 6 a .

2.88

3.64

3.63

3.51

2.88

2.73

3,378 4,931 5,709 5,861 5,072 5,130 2,539 3,960 4,525 4,782 4,042 4,190 772 281 843 839 839 1,603 1,900 1,741 1.244 1,220 375 968 970 516 648 628 784 769 1.078 1.293 1.284 1,418 1.184 1,080 1,030 939

*Primeras 56
*Primeras 200 'Primeras 2.300

'Primeras 15.000
Medianos y pequeos

1.014 1.031 1,000 886

Fuentes: SUNAT y La Repblica (agosto 19. 2001: 20) contratos de estabilidad hibutana, dos pieza maestras de la poltica neoliberal de fortalecimiento del sector privado ligada a rentas. Las tendencias de la recaudacin, segn lo revela el cuadro 1, validan las hiptesis aqu expuestas. E IR como porcentaje del PBI cae a partir de l 1996,pasando de 3.64% a 2.73% del total de la recaudacin. El comportamiento de la recaudacin entre los Principales Contribuyentes (PRICOS), la categora ms importante segn la terminologa de la SUNAT, y el resto, nos da la clave. La recaudacin enhe las primeras 56 empresas PRICOS, aquellas que afectan la recaudacin con ms fuerza, pasa de SI. 1,900millones en 1997 a SI. 1.220millones el 2000.Para el mismo periodo la recaudacin entre los medianos y pequenos contribuyentes pasa de SI. 1,184millones a SI. 939 millones. En el primer caso la cada es de SI. 720 millones mientras en el segundo es de solo S/. 123 millones. E propio Baca, en su balance del decenio Fujimon publicado en el libro l del IPE, tratando de ver el lado positivo. alude al problema generado por las exoneraciones y hace mencin especfica al agujero fiscal que fue generando y el DS 120-94-EF las normas ampliatorias y complementarias. Dice al respecto, en momentos que las medidas antielusin se estn tomando para contranestar la tendencia negativa de la recaudacin, que: En lo que se refiere al impuesto a la renta de tercera categora, el ingreso proveniente de este impuesto definitivamente se ver reforzado por las medidas tomadas a fines de 1998 en relacin con la eliminacin de los beneficia o s d o d a o losfusiones de empresas. Se estima que el aumento de la recaudacin por este concepto podra estar alrededor de los S/. 300 millones en el ao 2000 (Abusada et al 2000: 207).(Usubrayado es nuestro). Para entonces, SUNAT tena una idea general del dao f d ocasionado y deseaba no solo terminar con los beneficios. pues estaba siendo criticada (ipor el propio gobierno!) por la baja de ingresos fiscales, sino proceder a fiscalizar a las empresas que haban usado y abusado de la maraa legal.

Sus acciones. sin embargo. fueron paralizadas por el ME6 en tanto segua subordinada a dicho ministerio. Se conoce de fuentes de la SUNAT que el superintendente Jaime Iberico. quien sucedi a Baca en el cargo en junio de 1998. luego de haber sido su adjunto. preocupado por la cada de los ingresos. consult en 1999 con el MEF medidas de fiscalizacin a las empresas elctricas, pero no recibi apoyo. En realidad, no tena por qu consultar. pero dado que giraba en torno a la rbita del MEF; dependa de esa orientacin. Anotemos que en ese momento, el MEF estaba dirigido por el empresario Efran Goldenberg, quien tena como jefe del gabinete de asesores a D. Saettone. funcionario del BCP .prestado. al Estado. una de las empresas que manejaban el IPE. Es interesante sealar que hubo por un breve tiempo un debate en la prensa entre Luis Alberto Arias -el ex superintendente adjunto- y Mauricio Munoz Njar Bustamante, el intendente jurdico de la SUNAT y brazo derecho de los superintendentes Revilla, Baca e Iberico. Mienhas Arias adverta de las tendencias negativas, Muoz Njar lo acusaba de criticar por estar motivado polticamente debido a su cercana a Alberto Andrade. alcalde de Lima, como si el argumento de la prdida de empuje de la SUNAT no tuviera validez. Muoz Njar reconoca que en materia de decisiones la SUNAT poda hacer poco porque Meso depende del MEh (Gestin. agosto 4.1999 y agosto 10. 1999; Expreso. agosto 4, 1999). El funcionario era considerado muy cercano a Camet y a Montesinos, siendo su pariente el tributarista Jorge Luque Bustamante. uno de especialistas en asesorar a grandes empresas. Su estudio tuvo un crecimiento espectacular en los aos 90. hecho que se atribua a sus conexiones con el MEF y la SUNAT. Hacia 1998 y 1999: la SUNAT estaba en capacidad de realizar una investigacin que considerara a las empresas que de una u otra forma haban sido objeto de un trato especial tributario de parte del Estado (por CW y revaluaciones de activos por fusin o divisin). Solo bastaba ver cunto aportaban al IR desde el momento en que se cre la marafia legal y luego, segn los casos, pedir informacin sobre los CW. iniciar una investigacin ms a fondo de las empresas que se fusionaron y dividieron. y la manera como enbaron a estimar la revaluacin de activos. Exista un instrumento legal que obligaba a las empresas que revaluaban voluntariamente a llenar el formulario 2135. Se conoce que unas 600 empresas recurrieron a ese mecanismo. Otras simplemente no lo hicieron, ignorando la norma. lo que constituye otra l manifestacin del comportamiento negativo de los contribuyentes. E grfico 3 ilustra lo que puede ser un esquema inicid de investigacin tnbutaria. Grfico 3. Empresas con convenios de El y10 acogidas al DS 120-94-EF Convenios de estabilidad Revaluaciones
Casuistica de hisiones y revaluaciones: siones o divisiones ficticias siones o divisiones reales valuacianes a valor de mercado par encima del valor de mercado

A pesar de la intencin del superintendente lberico de iniciar investigaciones, intencin que por lo menos tuvo un efecto positivo (al informar del agujero fiscal y sus causas en las altas esferas, de parar los beneficios al acabarse la extensin del DS 120-94EF en 1998), y hasta donde se conoce, el gobierno estaba muy poco dispuesto (o en capacidad) para hacer la investigacin. Para empezar, SUNAT ni siquiera tena copias de los CW, que eran guardados bajo cuatro llaves por el MEM y el MEF: Los convenios, considerados documentos resewados a pesar de tener carcter de ley, variaban en dos aspectos. Primero, algunos seguan la recomendacin de la ley de convenios de incluir da especificacin de la norma legal aplicable*, lo que obviamente facilitaba la fiscalizacin. Pero otros no, lo que obligaba a la SUNAT a estudiar qu rgimen tributario se haba congelado al momento de firmarse, lo cual complicaba la administracin del impuesto. Segundo, porque los plazos de vigencia eran distintos, los cuales podan en algunos casos llegar a regir por veinte aos. El Estado. que era firmante, facilitaba as la elusin y dificultaba la fiscalizacin. A fines de 1998, el ministro Baca acab el beneficio temporal. La decisin, cabe anotar, se hizo cuando ya cientos de empresas haban hecho las reorganizaciones y en momentos en que caa la recaudacin. Para esa fecha, la SUNAT interpret que a partir del ejercicio de 1999 no se poda deducir para efecto del IR las revaluaciones que se hicieron al amparo de la ley 26283 y el DS 120-94-EE C a b a acaso que las empresas pudieran atar a los convenios normas temporales como el DS 120-94-EF? Un grupo de empresas, que se analizan a continuacin, as lo interpret. No obstante, anotemos que no fue un comportamiento generalizado, indicio de que haba cuestiones de interpretacin legal que aconsejaban pmdencia a las empresas, sea para no entrar en problemas con la administracin tributaria, cuyas auditoras abran una caja de Pandora, porque podan investigar esas y otras formas de elusin, evasin o defraudacin, o simplemente porque era incorrecto tomarse esa libertad. Cinco empresas, las que intersecan los dos conjuntos en el grfico 3, siguieron audazmente el camino de considerar los beneficios permanentemente incorporados a los convenios, lo cual extendi el uso de beneficios explcitamente definidos como temporales. Para ellas, el plazo de vigencia no lo define la ley, sino el contrato, argumento discutible, pero que tiene la ventaja de reducir significativamente el pago de impuestos. La renta estimula esa racionalidad y la maraa legal lo permite. Ese grupo de empresas, aprovechando la confusin creada, no solo goz de un generoso beneficio varios aos, sino que interpret que poda seguir aprovechndolo hasta que terminara el plazo de vigencia de los convenios. De acuerdo con publicaciones e investigaciones que ueron difundidas en la prensa o por comisiones investigadoras del Congreso. se ha podido tener una idea bastante cercana del costo fiscal del DS 120-94-EE El Congreso obtuvo los informes de la SUNAT elaborados en setiembre del 2002. Segn ellos, cuatro empresas elctricas (Edelnor, Luz del Sur, Edegel y Egenor) Y una minera (Barrick)ataron las exoneraciones a los convenios, lo cuai caus un perjuicio fiscal de SI. 1,474 millones (La Repblica, febrero 12, 2003). Se conoce, adems, segn lo ilustra el cuadro 2, cunto dejaron de tributar el gmpo de las audaces.

Cuadro 2i Monto de activos revahados y deuda al fisco de las cinco empresas audaces de valer la opinin de la SUNAT al iniciar las auditoras

kj
i

EDELNOR LUZ DEL SUR EDEGEL BMCK

Fusin Divisin Fusin Fusin

1 1994-2004 1
1994-2005 1995-2005 1998-2014

580 383 1557


$ 468

174 115 467 140.4

58.4 38.6 156.7 140.4

; :1

Fuente: La Repblica (mana 19, 2003: 12). Elaboracin del autor.

Tambin se sabe que en los casos de Luz del Sur y Edelnor su contribucin en materia de IR entre 1995 y 1999 fue mnima en un caso y nula en el otro. En el caso de Luz del Sur, pag cero en 1996. SI. 7.8 millones en 1997. SI. 3.9 millones en 1998 y cero en 1999 (La Repblica, abril 9, 2001). Tena utilidades pero eran .no tributarias~ gracias a las normas y a la interpretacin parkular que hicieron a partir de 1999 en adelante. Gracias a la elusin que permiti la maraa legal y a la inaccin del Estado, paralizado desde adentro por las redes mercantilistas, lo que las empresas pagaron por comprar al Estado las elctricas. descontado el ahorro que genera el DS 120-94-EF en impuestos dejados de pagar, resulta baratsimo, es decir, terminan pagando un precio nfimo o les resulta gratis. Esas normas fortalecan las fuerzas del mercado. pero no gracias a su competitividad. y siempre en desmedro del inters pblico. Tenan ventajas polticas, no econmicas. Los que pusieron en prctica el modelo neoliberal y difundieron sus principios no dudaron en sacrificar la recaudacin y debilitar la institucionalidad en el altar de la inversin privada. Eliminaron rentas como la crediticia. cambiaria y arancelaria, pero crearon nuevas con la privatiacin de empresas para grandes postores, y los impuestos, con lo cual dieron facilidades especiales a la inversin extranjera, lo que a su vez cre una nueva trama de intereses con un poder solo comparable a los tiempos de la oligarqua y revirti dcadas de esfuerzos por limitar la influencia del sector privado y los regmenes diferenciados de impuestos. cuyos mayores beneficiarios son precisamente las grandes empresas.24

Un total de cinco empresas tienen la particularidad de haberse reorganizado. firmado el CW e incorporado el beneficio del DS 120-94-EF a los convenios. Por ese medio, en un contexto de maraa legal. el alcance de sus Si los neoliberales quieren estudiar seriamente las rentas y la corrupcin, el llamado mercantilismo, deben tomar en cuenta la influencia de las grandes empresas en el Estado y la participacin de sus propios adalides en vanos casos de renta y compcin cuyo costo llega a cientos de millones de dlares.

beneficios se ha logrado extender ms all de lo que la propia norma indica explcitamente. El precio de su audacia es que generan la posibilidad de una auditona y llaman la atencin tanto del Congreso como de la opinin pblica, lo que afecta su reputacin al ganar fama como grandes elusores. Ello es particularmente importante en el caso de las elcicas, por ser empresas de sewicio por pblico s u p e ~ s a d a s el Estado y con rentabilidad garantizada; en el caso de la minera Barrick, por ser una empresa que requiere nlicencia social", es decir, obtener la venia de la poblacin local y regional, que vigila su contribucin va el municipio y el gobierno regional. Como veremos, no se trata solo de haber atado la norma al convenio sino de la manera como lo han hecho, lo cual implica recurrir a mecanismos cuestionables f i y ticamente.

5.1.Cuatro eldctriw
Edelnor y Luz del Sur son empresas formadas a raz de la privatizacin de Eiectrolima, la gran empresa pblica de energa eldrica. que es dividida en cuatro empresas: dos grandes y dos pequeas. Las primeras en privatizarse son las dos ms grandes antes mencionadas, que controlan el mercado de distribucin de energa del norte y el sur de la ciudad de Lima. Edelnor la adquiere Enersis de Chile, pagando 176 millones de dlares, mientras Luz del Sur la adquiere PSEG-Global de los Estados Unidos por un total de 212 m i l l ~ n e sInmediatamente despus de la compra, de acuerdo con la legisla.~ cin vigente, se celebran convenios que congelan su rgimen del IR antes de que se emita el DS 120-94-EF (Gestin, enero 18, 2002). En el a i o 1996 ocurren las reorganizaciones de las empresas elchicas, entre ellas Edelnor, Luz del Sur, Edegel y Egenor U proceso es facilitado por el hecho de que las empresas reorganizadas son propiedad de los mismos inversionistas. El caso de Edelnor es como sigue. En 1996, Edechancay, la empresa pequea, absorbe a Edelnor, la empresa grande, le transfiere sus activos y cambia de denominacin a Edelnor S.A.A. Los activos de Edechancay, que eran de S/. 48 millones antes de la fusin, pasan a revaluarse a Si. 871 millones. Como la empresa chica absorbe los activos de la grande, y gracias a que la ley les permite volver a depreciarlos, la nueva empresa baja considerablemente su base imponible del IR. En la fusin, adems, la mueva empresa))se acoge al CW que ms le conviene. Luz del Sur recurre a mecanismos parecidos. En julio de 1996 cambia de denominacin a Luz del Sur Sewicios, que a su vez se escinde en dos: Luz del Sur Sewicios y Luz del Sur S.A.A. Con la escisin, el valor neto de los activos fijos de las dos empresas ascenda a S/. 297 millones y es luego revahada a S/. 677 millones, con lo que concentra un 99% en la revivida Luz del Sur S.A.A. y deja el 1%en la ahora empequeecida Luz del Sur Sewicios. Edegel procede a cambiar su denominacin en 1996 a Talleres Moyopampa luego de ser adquirida por esa pequea empresa, que revala sus activos de SI. 702 millones a S/. 2,259. Luego se escinde y crea Edegel S.A.A., traspasa los activos revaluados y se queda como Talleres Moyopampa con un valor de S/. 1.9 millones. Para mayor informacin, vase ClDEF (2002).

U caso Egenor es ms burdo porque forman una empresa que no existe realmente para aparentar la fusin. En octubre de 19% se crea Power North S.A., empresa de papel y dos meses despus se acuerda su fusin con Egenor (Gestin. diciembre 13. 2001).

5.2. minera Barrfck La


Barrick Gold Corporation es una empresa canadiense que adquiri en 1996 el yacimiento minero Pierina por valor de 790 millones de dlares.26La compra se realiz por una operacin de bo!sa en Canad. Se trata de una mina nueva cuyo costo de exploracin fue de solo 35 millones de dlares. Su caso es como sigue. En el P ~ N Barrick Misquichilca, subsidiaria de Barrick Gold de Cana. d. empresa casi sin activos. se fusion el primero de octubre de 1996 con Acuarios Minera y Exploradora. propietaria original de Pierina, que haba sido adquirida por Barrick. Ese da, a las 10 de la maiiana. los representantes de ambas compaas redactaron un texto de voluntad de fusin. Segn la SUNAT. la supuesta reunin habra sido hecha por las mismas personas al mismo tiempo, lo cual revela la voluntad de elusin. Barrick hizo una deduccin de impuestos depreciando el activo intangible de Pierina. Con esa operacin, Barrick multiplic su valor de S1.5 millones a SI. 1,216 millones solo un da antes de la pretendida fusin. que finaliz en diciembre de 1996. Cabe anotar que el DS 120-94-EF no contempla explcitamente la revaluacin de activos intangibles. La fusin le permite a Barrick rebajar la contribucin del IR hasta por el 30% del valor y as dej de tributar 141 millones de un total de 468 millones de dlares. Al dejar de pagar el IR por la cantidad sealada. Barrick tambin afecta al departamento de ncash, donde est localizada la mina, en tanto - d e b i d o al canon m i n e r e se dejaron de percibir alrededor de 70 millones de dlares. suma considerable para tan pobre regin (La Repblica, mayo 17. 2003).

==--

---, --- --7 6. Accin estatal y reaccin privada (2001-2003)


- A - - *

La trama de intereses tejida en tomo a la red social IPE-MEF no permita iniciar acciones de fiscalizacin de la SUNAT contra casos de elusin, pero la crisis fiscal originada por factores externos (crisis asitica) e internos (exceso de gasto para financiar la reeleccin de Fujimori). oblig al gobierno a hacer a un lado la legislacin excesivamente generosa en materia de impuestos. En ese contexto. la SUNAT no dej de ser un terreno de luchas. pues poda contribuir a revertir las tendencias de la recaudacin. Cuando Fujimori gan la reeleccin y nombr un nuevo gabinete en julio de 2000. Boloa volvi a dirigir el MEF: Para esa fecha, como lo han revelado luego audios y videos difundidos por el Congreso, el ministro estaba ntimamente vinculado a Montesinos. La lucha se desenvolvi de la siguiente manera.
Z6

Sobre este caso. vase los articulas de Lo Repblica (enero 14. enero 21 y abril 6 del 2003).

El presidente, por sugerencia de su hermano Santiago, y debido a la preocupacin gubernamental por la cada de la recaudacin, nombr como superintendente al economista del Banco Centml de Reserva Enrique Daz, cercano a Estela, lo que reinicia el conflicto entre las dos tendencias tecnocrticas. Apenas Daz entr a la SUNAT, orden una investigacin del eRUC sensible" y cambi la plana directiva sacando a elementos vinculados al MEF y a Montesinos. Esta medida fue luego revocada por un arbitrario decreto supremo del MEF que repuso en sus cargos, con algunos cambios menores, al mismo equipo. El hecho motiv la renuncia de Daz, quien no Ueg a cumplir cuatro meses en el cargo. De ese modo, SUNAT volva a perder su auto?oma en materia de nombramientos y sigui subordinada al M E Boloa nombr a su viceministra de economa, Rosario Almenara, como superintendente. Los cambios de Bolona garantizaban la continuidad de las interferencia~ polticas al volver a someter la SUNAT a la rbita del MEF e impeda continuar indagando sobre el xRUC sensible*. Poco despus, estall el escndalo del video, donde se vea al asesor Montesinos entregar dinero en efectivo al congresista Kouri. Se inici de ese modo la crisis final del gobierno hasta que Fujimori huy al Japn a fines de noviembre del 2000. Recin entonces, en un nuevo escenario poltico, el Estado tuvo la posibilidad de actuar frente al comportamiento elusivo de las grandes empresas que usaron y abusaron del DS 120-94-EF. Se abre as la etapa del conflicto enie ciertos rganos del Estado y las grandes empresas, lo que genera una dinmica de defensa de derechos adquiridos que dura varios aos a pesar de los intentos empresariales de dar por terminado el conflicto. Varios factores y circunstancias intervinieron en ello. Con el gobierno de Paniagua la relacin MEF-SUNAT se estabiliz, lo cual permiti su reinstitucionaliicin al erradicarse a los funcionarios vinculados a la vieja esiructura de poder. Siendo ministro de economa Javier Silva Ruete, se nombr como superintendente a Arias, del equipo de Estela y quien se viera forzado a renunciar como adjunto en 1995. Arias retir de los puestos directivos a los funcionarios ligados al rgimen anterior y puso en su lugar a miembros del equipo original de la reforma de 1991 y a funcionarios jvenes identificados con sus principios. Arias procedi a investigar los casos de la auditora a Montesinos y el XRUCsensible., sistema que fue eliminado por considerarse un escudo tributario. Tambin inici las investigaciones de la cada de la recaudacin y el caso de las empresas elctricas, las que ms visiblemente hicieron uso del DS 120-94-EF en tanto aun despus de 1998 insistieron en acogerse a los beneficios por ligarlos a los convenios. En la discusin legal que se origin, cuando an ocurra un dilogo con las empresas que estaban siendo auditadas, la SUNAT interpret que esa norma temporal cesaba a partir de 1999. Identific primero los casos de Luz del Sur y Edelnor, y procedi a mediados de julio del 2001 -pocas semanas antes de la toma de mando por Alejandro Toledo. el presidente electo- a acotar una deuda tributaria, hecho que abre la dinamita del conflicto. Como resultado de la auditora, y nicamente para el ao 1999, la SUNAT determina una deuda final (luego de deducido un porcentaje si las empresas se acogan a un programa de regularizacin de deudas) de S/. 41 millones de Edelnor y de SI. 28 millones en el caso de Luz del Sur. Las deudas tributasias eran por varios conceptos, siendo el principal el relaciona-

do con la exoneracin tributana a la cual las empresas decan tener derecho por considerarla incorporada a los convenios. Apenas iniciada la accin de auditora, las empresas entran a defender -derechos adquiridos", defensa que ejercen con bastante agresividad y efectividad. Esta defensa no fue fcil y gener una imagen negativa que afect considerablemente su reputacin, y las aisl de la sociedad civil y del Congreso. Tomemos en cuenta los siguientes hechos. A partir de fines del 2000, el sistema poltico se hizo ms abierto. Exista asimismo una mayor libertad de prensa y ocurri una autonomizacin del Congreso, hecho que fue. adems. reforzado debido a que Toledo y sus aliados no lograron controlarlo plenamente por no tener mayora y depender de alianzas. En ese nuevo contexto. ms voltil, las grandes empresas mantuvieron una relacin muy cercana con gran parte de los medios masivos de comunicacin. se esforzaron en ejercer influencia sobre el ejecutivo e intentaron influenciar el Congreso y la opinin pblica. Tuvieron menos xito frente a los dos ltimos. La influencia en el ejecutivo fue muy fuerte debido a tres factores. Primero, Toledo abraz el neoliberalismo sin concebir mayores ajustes. Segundo, muchas grandes empresas participaron activamente financiando la campaa de Toledo. Es probable que las elctricas, las primeras interesadas. as lo hicieran pues tenan un inters particular mayor que otras en asegurar acceso e influencia. Tercero, y coincidentemente. varios nombramientos en puestos claves del ejecutivo fueron favorables a las elclricas. Es el caso del ministro Pedro Pablo Kuczynski, ex gerente de Edelnor, y de Cecilia Blume, nombrada jefe del gabinete de asesores del MEF; que pas de la Comisin Nacional de Inversin y Tecnologa Extranjera (CONITE) a ese puesto con una postura favorable a las elctricas. Cabe anotar que Blume fue simultneamente miembro del comit legal de la Sociedad Nacional de Minera. Petrleo y Energa (SNMP) y de CONITE cuando estall el conflicto de las elctricas. Cuarto. apenas entr Toledo, procedi -hecho sin precedentes a remover a Arias el mismo 28 de julio. Las instituciones que estuvieron fuera de control o la influencia de las grandes empresas fueron el Congreso y sus comisiones investigadoras, y algunos periodistas y medios de expresin que actuaron motivados por el inters que cobr el tema de los impuestos en la opinin pblica. La defensa de los intereses econmicos se hizo en pblico o en privado, segn las vueltas del ciclo poltico y moviendo con gran efectividad los resortes del poder. Tal actitud expresaba el cambio profundo en la correlacin de fuerzas operado a favor de la gran empresa en la era neoliberal. que fortaleci a los empresarios y los convirti en el grupo social ms influyente y mejor representado. Ese poder no disminuy con la redemocratizacin, solo se modificaron las reglas del juego poltico.

Durante el gobierno de Paniagua. la decisin de acotar la deuda tributaria a las elctricas ocurri en medio de una campana empresarial muy bien orquestada que intent asustar a la administracin tributaria y paralizar la auditora. Esa accin pblica transcurri al mismo tiempo que las empresas ejercieron un lobby silencioso en el gobierno de turno y ante los futuros gober-

nantes. Como la presin no pamliz a la SUNAT, que se mantuvo firme, al igual que el gobierno, la tctica de las empresas fue intentar presionar haciendo pblico el cobro, argumentando que era arbitrario y sugiriendo que obedeca a una supuesta conspiracin poltica. Poco despus, entra Toledo y el lobby se centr en silenciar el tema porque las empresas crean contar con una conelacin de fuerzas favorable y ganar operando quietamente los resortes del poder. El objetivo estmtgico consista en evitar el cobro de los impuestos. Si ganaba la posicin de SUNAT no solo deban pagar lo adeudado del ano 1999 sino todos los arios siguientes. La campaa de las empresas empez cuando el periodista Rafael Hidalgo, asociado a la revista Caretas, y a un peridico ciberntico, Gato Encerrado, crearon un ambiente de alarma diseminando oportunamente noticias como para intimidar a SUNAT Se equivocaron en el clculo en tanto el l gobiemo de Paniagua y SUNAT no cedieron. E argumento de la conspiracin no tena asidero y, adems, gracias a la rpida reinstitucionalizacin lograda, era difcil acusar de arbitrariedad a la SUNAT?' U lobby empresarial abri hegos por medio de una entrevista de Caretas al ministro Silva Ruete. El periodista Hidalgo acosaba al gobierno de la siguiente manera: ales han acotado una barbaridad, como unos US$ 300 millones~.A lo cual el ministro responda: .Esa es una falsedad.. Hidalgo volva a la carga y replicaba: .Pero hay una accin de control de la SUNATn, a lo cual finamente el minisko responda: &a SUNAT tiene la obligacin de verificar a todas las empresas del Per" (Caretas, julio 5, 2001). Como se deduce de las declaraciones del ministro, la posicin de la SUNAT y del MEF era firme. Contaba adems con apoyo presidencial gracias a la coordinacin e n k la SUNAT y la presidencia. La campana, sin embargo, no se detuvo aU. Gato Encerrado, rgano informativo que publica annimos, informaba el 12 de julio de 2001: Luis Alberto Arias acaba de remover los cimientos de muchas empresas extranjeras al aprobar una serie de acotaciones tributarias que darn que hablar [...] dicen que en el caso de Edelnor la acotacin alcanzara a NSl. 700 millones y a Luz del Sur NSI. 300 millones. U entrevistador de Caretas y el annir.10 coincidan en crear un clima de alarma y referirse a cifras imaginadas. o resultado de rumores, en tanto la SUNAT ni siquiera haba terminado la auditora cuando salen publicadas esas moticias.. Ambas se referian a que muchas empresas extranjeras. seran fiscalizadas cuando solo se trataba de dos. A la campaa de prensa se sumaron por un breve momento el gremio minero y la Cmara de Comercio Exterior (COMEX), es decir, los intereses exportadoms. CONFIEP se mantuvo callada por no existir consenso. Diversos dirigentes, entre ellos los industriales, discrepaban de la poltica de beneficios y exoneraciones a las grandes transnacionales que se mantuvieron cerca del gobiemo de Fujimori, particularmente a las mineras. A mediados de
2'

U comienzo de la campana para defender a las elchicas empieza en Caretas Vase la entrevista de Hidalgo al ministro Silva Ruete (Caretas, julio 5, 2001). Vase al respedo tambin una enh.evista bastante agesiva del mismo periodista al ex superintendente Arias (agosto 23. 2001).

julio, un aviso a toda pgina de la SNMP en todos los diarios de la capital haca ms pblico el tema. Se preguntaban: .Por qu la SUNAT querra crearle un problema de credibilidad al prximo gobiemo y enturbiar la gestin del gobierno de transicin?.. El aviso empresarial conclua afirmando:
.-,* ,
S

h S

'

i"

' 6

/u] "l fa

Gi las fixaliciones que se estn practicando en algunas empresas que cuentan con Convenios de Estabilidad Jurdica, la SUNAT pretende desconocer el rgimen del Impuesto a la Renta que les es aplicable en dichos convenios. (El Comercio. julio 10.2001)

M
IR
$':$

114 3

.*

Este aviso sali justo en el momento en que SNAT estaba reunindose con los empresanos y sus abogados. Cuando SNAT, luego de escuchar a las e r n p r e r y convencerse de que esiaba en el camino correcto, y haciendo caso omiso a las presiones para paralizar las fiscalizaciones, finalmente procedi a notificar el adeudo de los impuestos el 15 de julio, la reaccin en la prensa h e difundir el punto de vista de Ldelnoi y L u del Sur. Aqu entr al wedo El Comercio. el diario ms influyente del pas. Las opiniones de Jos Mara Hidalgo de Endesa, representante de la multinacional espaola que controla a Edelnor, se difundieron en ese peridico. Anotemos que El Comercio era en parte propiedad del gnipo Graa y Montero. donde laboraba Abusada. Luego DuBois, del IPE, pasar a dirigir la pgina econmica. La posicin de El Comercio era firme a favor de las elctricas. Desde sus pginas. el espaol Hidalgo afirmaba en tono amenazador que las empresas se defenderan .con uas y dientes,), lo cual indicaba una postura de defensa cenada de los intereses econmicos (El Comercio. julio 19 y 20. 2001). U caso de las elctricas entr as en la agenda poltica nacional, lo cual atrajo la atencin de otros medios. En ese clima. Semana Econmica entrevist a los abogados de las empresas. otra pieza clave del lobby empresarial, quienes argumentaban sobre la base legal del caso. La revista informaba que: La SUNAT decidi, sorpresivamente para muchos. acotar los beneficios tributarios para los procesos de reorganizacin empresarial (eliminados en 1998) de las empresas distribuidoras de electricidad l...] que cuentan con Convenios de Estabilidad Jurdica y gozaban de tales beneficios. (julio 21. 2001) Sntesis, un diario especializado en economa y de modesto tiraje. entrevist interesadamente a varios dirigentes de gremios empresariales y public un titular preocupante: &JNAT no tiene facultades para o b s e ~ a r los convenios de estabilidad.. Recoga adrede las opiniones del presidente de COMEX. quien afirm que la actitud de la SUNAT .es totalmente equivocada y desalienta al futuro inversor.. El presidente de la SNMP sostena a su vez que se c r e a un clima de zozobra.. e insista en que SUNAT deba inhibirse de cobrar los impuestos a solo dos semanas del cambio de gobiemo (julio 16. 2001). Un titular del 20 de julio afirmaba: "SUNAT sabotea al prximo gobierno. acota a empresas elctricas a pesar de convenios de estabilidad tributaria.. Cabe anotar que, dada la politizacin del tema antes de la acotacin. SUNAT mantena estrecha consulta con el presidente Paniagua y el ministro Silva Ruete. Incluso el caso se lleg a discutir en el consejo de ministros, que valid la decisin tomada. El consenso interno gubernamental - c o n excep-

cin de CONITE, rgano heredado de la administracin anterior- permita hacer frente de modo ms efectivo a las presiones de las empresas, de algunos gremios y de la prensa ligada a eUos. A la ofensiva de las elctricas, sus rganos amigos y algunos gremios, el gobierno contest con declaraciones del superintendente Arias, en las que este explicaba las razones tcnicas de la acotacin e indicaba que la obligacin de la SUNAT era cobrar impuestos, que dicho cobro no violaba ningn convenio, en tanto, por lgica, no se poda estnbilizar una norma temporal. Informaba incluso que el contenido de los convenios era secreto, a pesar de tener rango de ley, y que tales documentos deberan ser de conocimiento pblico, pero omita mencionar que las elctricas prcticamente no pagaban impuesto a la renta. Con lo afirmado se dejaba entender que el gobierno anterior gener un discreto y costoso sistema de rentas que ni siquiera los rganos del Estado conocan en detalle, lo que dificultaba la fiscalitacin y la evaluacin de polticas en materia de costo fiscal. Los gremios y sus conexiones periodsticas, obviamente, omitan mencionar el no pago de impuestos y las referencias al DS 120-94-EF, y se concentraron en politizar el tema y deslizar el argumento que se estaba contra los CEJ, que al atacarlos o cuestionarlos, la SUNAT estara creando zozobra entre los inversionistas. Con ello, adems, se preparaba el terreno para la salida de Arias y para dictar una direccin institucional que debera .corregir la excesiva agresividad de la SUNATD.~' Frente al comunicado de la SNMF: de tono abiertamente poltico, Silva Ruete respondi denunciando a dos gremios que aplauden al poder de turno", lo cual haca alusin directa a la estrecha relacin que tuvo el gremio mine, con el gobierno de Fujimori (Gestin,julio 27, 2001). A partir de ese momento, la SNMP se abstuvo de participar y dej solas a las elctricas, que se limitaron a manejar sus contactos polticos y seguir diseminando sus puntos de vista en su prensa amiga. La pmdencia gremial era explicable pues el tema amenazaba cuestionar el sistema de convenios, asunto de enorme importancia para otros socios del gremio como las empresas mineras y las de hidrocarburos, las favoritas del rgimen anterior. La aclaracin oportuna de la SUNAT que la acotacin se limitaba a las elctricas contribuy a reducir el conflicto y favoreci el repliegue tctico de la SNMF! Cabe anotar que Silva Ruete hizo su dedaracin en momentos que se acaba de privatizar con xito Electroandes, lo cual demostraba que la acotacin de impuestos no ahuyentaba la inversin, ms an cuando el comprador result siendo PSGE-Global, el principal inversionista de Lw del Sur. Peridicos como Gestin, La Repblica y Liberacin, y el periodista Csar Hildebrandt, quien conduca un influyente programa en televisin, asumieron una posicin ms informativa y cercana a la posicin de la SUNAT, que gan fuerza paulatinamente, a medida que los analistas se preguntaban l qu era lo que realmente estaba detrs del conflicto. E argumento central que el gobierno an no trasmita era la masiva elusin tributaria. Sus acciones de fiscalizacin eran por tanto legtimas. U inters pblico poda defenEllo no resultar tan sencillo pues. una vez que se toma una decisin, la SUNAT no puede variar sbitamente de curso. Es decir, existe una dependencia a la decisin anterior, un path dependency jurdico que tendr importantes consecuencias.

-'Jgg

&

'Gj

derse en la medida en que xtodos deben pagar impuestos". U argumento. tan simple como efectivo, deba hacerse conocer. En la batalla de imgenes, las elctricas lograron inicialmente confundir a la opinin pblica al insistir que el problema central no era el pago de impuestos sino una disputa legal. Ante la firmeza del gobierno, la campaa empresarial gir cada vez ms hacia la denuncia de la violacin de los convenios. El objetivo era considera' la acotacin como una arbitrariedad en tanto se habra perdido la estabilidad que el convenio garantizaba. Siendo as, las empresas aducan que deba irse a un arbitraje para decidir quin tena la razn, mecanismo que estaba contemplado en los CM. La idea fue inmediatamente acogida por el gobierno, en particular Ral Diez Canseco. vicepresidente elegido y futuro ministro de industia Cinco d despu6s. El Comercia entrevist a un futuro funcionario del nuevo gobierno, quien reiter la necesidad de recurrir al arbitraje e insisti que .tiene que haber seguridad para el inversionista* (El Comercio, julio 20. 2001). Cumpliendo con lo anunciado pocos das antes de la toma de mando. la opcin del gobierno de Toledo fue acoger la idea del arbitraje y anunciar la inmediata salida de Arias. Con ello se enviaba una seal de aliento a las grandes empresas. El caso. sin embargo, pas luego a ser discutido por la opinin pblica. lo que abri una opominidad a las fuerzas independientes del Congreso a intervenir, y ello limit el margen de maniobra del ejecutivo y contranest el lobby intenso que realizaban las empresas. las cuales. a pesar de su fuerte influencia en la prensa, terminaron siendo cuestionadas. Para seguir ms de cerca la efectiva defensa de los intereses econmicos de las fortalecidas fuerzas del mercado. conviene primero analizar el arbitraje y luego seguir la evolucin del conflicto una vez ganado el laudo.

1.8

La posicin del Estado. en particular del MEF y el MEM. que firmaron en nombre del Estado los convenios. como la nueva administracin de la SUNAT, dirigida por la abogada Beatriz Merino. consisti en aceptar. sin crticas. la propuesta de arbitraje exigida por las empresas. Ningn rgano del Estado hizo una evaluacin de si era conecta la posicin de las empresas. En esas circunstancias. el gobierno nombr con celeridad a los rbitros e intent. tambin en coincidencia con las grandes empresas, dar por cerrado el caso. lo que no resultara tan fcil. La influencia de los intereses econmicos en el sector pblico impidi entonces la eoaluacin de polticas. Habiendo nombrado cada uno a sus rbitros (las empresas y el Estado), ambas partes eligieron de comn acuerdo a un tercero. En el caso de Edelnor, los rbitros fueron Jorge Avendao, Baldo Kresalja y Carlos Crdenas. En el caso de Luz del Sur participaron Teodoro Nichtawitz. Mario Pasco y Shoschana Zusman. De los seis. Nichtawitz era el nico experto tributario. El caso ms visible de las preferencias del gobierno fue haber escogido a Jorge Avendao como rbitro del Estado cuando se conoca que en otro arbitraje defendi a la Telefnica del Per (Diez Canseco 2002). Apenas se inici el arbitraje. y dado que las elctricas influan principalmente en quienes manejaban el aparato econmico del Estado, la tctica empresarial era sacar el tema de la agenda nacional. Por ello. se realizaron

diversas gestiones ante los principales periodistas y medios de comunicacin. Algunos consintieron, otros no.29 Esta dificultad de manejo de la prensa, y luego del Congreso, no vari mayormente los resultados del conflicto, que se inclin a favor de los intereses privados desde un principio, pero s gener un alto costo de imagen. El diario Liberacin y el programa televisivo de Hildebmndt cumplieron al inicio un papel importante en discutir crticamente la accin de las el@ricas, pero la compra de la mayora de acciones del diario por Bmch Ivcher y el cierre de su programa apag esa voz. Sintomticamente, el diario no volvi a mencionar el tema. No obstante, importantes diarios especializados como Gestin y su radio Cadena Peruana de Noticias (CPN),adems de La Repbllm, le siguieron la pista, lo que redujo la efedividad del lobby empresarial. A pocas semanas de haberse inaugurado el gobierno, la estrategia del silencio cobr impulso. Una vez ocumdo el cambio de gobierno, la noticia dej de ser materia de titulares y la atencin nacional se distrajo con la conformacin del gabinete y los primeros anuncios del presidente, hasta que a mediados de agosto ocurri el escndalo mayor, hecho que pone a las elctricas y sus aliados en posicin defensiva. El ex superintendente Arias en una entrevista con la periodista Zenaida Sols, de radio CPN, revel que Ral Diez Canseco. el empresario que fue elegido vicepresidente, lo llam por telfono exigindole como futuro ministro que no realizara la acotacin. Adems, Diez Canseco admitira luego que en la gira europea de Toledo a Espaa se reuni con Martin Villa, ejecutivo de Endesa, accionista principal de Edelnor, lo cual revela otro aspecto del lobby empresariaL30 Con las declaraciones radiales de Arias, el tema cobr fuerza y entr de lleno en la agenda poltica nacional. Especialistas y polticos comenzaron a pronunciarse al respecto. Entre eUos destacan los profesores del Departamento de Economa de la Universidad Catlica Mximo Vega-Centeno, Alan Fairlie y el propio Manuel Estela, que tambin ensena en la misma universidad y E l cuyas opiniones son publicadas en Liber~cin.~' mismo Arias provena de esa cantera. h t r e los polticos que se ocuparon del c m y que asumieron una posicin atica destacan algunos digentes del APRA y, sobre todo, el congresista de izquierda Javier Diez Canseco. Per hsible y Unin por el Pen, a p paciones niyos dirigentes son o se han mantenido cercanos a los empresarios y con actitudes de apoyo al capital extranjero, guardaron silencio. Al conocerse la noticia, el ministro Diez Canseco pas a adoptar una actitud defensiva y replicaron intentando cuestionar la credibilidad de Arias, a quien presentaban como alguien que actuaba por resentimiento, dado que haba sido removido sbitamente del cargo. Trataban de restarle importancia al tema. En ese contexto, el diario Correo entrevist a un alto funcionario del gobierno, quien sostena que Gen ningn momento hubo una presim y afir29

%\
i

3L

Un periodista crtico a las elctricas fue abordado en dos ocasiones por lobistas empresariales para que aceptara un contrato a cambio de su silencio. La fuente exigi no ser identificada. Lima, octubre 2001. En una entrevista, Kuuynski admite haber recibido a representantes del L w del Sur junto con el vicepresidente, indicio de que ambos se encargaron del c m . Vase G s i n (julio 21. 2001). et Vase al respecto Liberacin julio 27, agosto 18 y 20, 2001).

r-8

811
1

maba .se ha a m a d o una tormenta en una taza de t. (agosto 16. 2001). La denuncia, sin embargo, cal hondo y el tema finalmente entr a un Congreso fortalecido y no controlado por el ejecutivo. Las elctricas lograron que ninguna encuesta informara del estado de la opinin pblica, pero la omisin no pudo evitar el deterioro de imagen. Una campana de avisos intent ganar imagen, pero el dano ya estaba hecho. Al problema de los impuestos se aada el resentimiento de los usuarios por las altas tarifas. hecho sobre el cual tambin las encuestadoras mantuvieron silencio. La Comisin de Fiscal'acin del Congreso, presidida por un aprista, inici una investigacin r invito a declarar ai ex superintendente &as. ai primer vicepresidente y ministro Diez Canseco y a la superintendente Merino. Otros detalles del caso comenzaron a ser conocidos por el pblico cuando el diario La Repblica revel que SUNAT haba actuado frente a empresas que no pagaban impuestos. Ese dato, clave para juzgar el impacto fiscal del caso. termin de voltear la opinin pblica a favor de CUNAT El primer titular inform: ~Edelnor pag impuestos de 1995 al 2000. (septiembre 4.2001). no Le sigui otro informando el rol de la Comisin de Fiscalizacin: nEmplazan a Edelnor y Luz del Sur: paguen sus impuestos. (septiembre 5.2001). Cabe comentar que la Comisin de Fiscalizacin presiona y denuncia. pero al final no lleg a arrinconar al gobierno. Cuando asisti a las sesiones a declarar, el ministro Diez Canseco trat de cerrar el caso pidiendo disculpas por su intervencin a favor de las empresas y poco a poco el tema comenz a apagarse hasta que otros congresistas levantaron la bandera. A inicios de octubre, la comisin consult a un experto jurdico respecto de la legalidad del arbitraje. Su opinin era tajante: el pacto arbitral era nulo ipso jure. deba. por tanto. "dejarse sin efecto la decisin del Estado de someter a arbitraje el diferendo tributario>>. documento tambin sostena que existi El posible .responsabilidad penal y civil [...] sobre los funcionarios pblicos que La comihan abdicado de su obligacin de defender los fueros del sin, sin embargo, no termin de aceptar la interpretacin del jurista consultado y el propio ex presidente y lder del APRA. Alan Garca. intewino para adoptar una posicin conciliadora. Al vacilar o acomodarse el ex presidente Garca y el APRA. el tema volvi a perder vigencia periodfstica por un tiempo corto, hasta que la causa la retom el congresista Diez Canseco. A pesar de ser una figura solitaria. dado que las distintas fuerzas del Congreso deban repartirse las presidencias de las distintas comisiones investigadoras, le toc presidir la Comisin Investigadora de Delito Econmico y Financiero (CIDEF). Su comisin se ocup del caso y el 17 de octubre se pronunci crticamente. Opinaba que la disputa no era susceptible de arbihaje y que los hechos podran constituir delito en agravio patrimonial del Estado. Pidi al Congreso que suspendiera el arbitraje por un plazo de 30 das para que decidiera el curso por seguir. En ese momento. la SUNAT de Merino se encontraba en una posicin difcil. porque el hacer valer las obligaciones del Estado la llevaba a un enfrentamiento con el poder econmico. Al mismo tiempo. la SUNAT no poda cambiar de golpe y declarar que lo hecho anteriormente estaba equivocado, en tanto poda estar incumpliendo sus obligaciones. Ante esa difcil situacin. Merino asumi finalmente la lnea de argumentacin esgrimida por
32

Carta de Alberto Qumper al congresista Javier Velsquez. octubre 8, 2001.

Arias y el equipo tcnico de la SNAT, pero dej de actuar cuando se perdi el arbitraje porque no lo cuestion, conlo cual lo convirti automticamente en cosa juzgada. En noviembre, mientras los rbitros discutan el caso, las empresas apelaron a la SNAT, que se ratific en la lnea adoptada iniciaimente. Los dos casos se elevaron luego a la otra instancia de apelacin, el Tribunal Fiscal (Gestin, noviembre 26, 2001). h c o despus, se tuvo conocimiento de la decisin de los rbitros (Gestin, diciembre 11, 2001)33.En los dos casos, como era de esperarse, fallaron a favor de las empresas elctricas. Con Edelnor el fallo fue unnime a favor de la empresa. Con Luz del Sur, fue por mayora; Nichtawitz fue el nico en considerar vlida la posicin adoptada por la SNAT.

6.3. M& all del arbltrqe


A juzgar por los resultados, la defensa poltica de los intereses econmicos fue realizada con considerable efectividad. Sin embargo, esa victoria tuvo un costo alto, costo que se extiende porque el laudo no termin de cerrar el caso. La influencia empresarial no fue plena ni permanente y dependi mucho del actor en juego. Dado que el caso analizado era ante todo un problema de comportamiento tributario cuestionable, y no una mera disputa jurdica, tambin intetvino, como se ha explicado, la opinin pblica. parte de la prensa y algunos miembros del Congreso con presencia en comisiones investigadoras. En general, la correlacin de fuerzas polticas, comparada con el periodo de iniciacin de reformas neoliberales bajo el fujimorismo, no fue tan favorable a la gran empresa y los defensores de un neoliberalimo a ultranza. La propia asociacin entre la gran empresa y el autoritario rgimen fujimorista, uno de cuyos ejemplos ms palpables fue la red IPE-MEF, contribuy en buena medida a esa prdida de legitimidad. Este hecho era una sera1 de que en el P~N,como el resto de Amrica Latina, se estaba entrando a un nuevo tiempo poltico en el que perda prestigio el neoliberalismo y se criticaba abiertamente al gran poder econmico. Ese cambio en la batalla de las ideas disminuy la influencia poltica de las grandes empresas en las instituciones ms ligadas a la sociedad civil, el Congreso y la prensa. Ese conjunto de factores contribuye a explicar por qu hacia el.2003, ms de dos anos despus de iniciadas las acciones de la SUNAT, y luego de que las empresas invirtieron ingentes recursos en su defensa (abogados, avisos en los peridicos, publicidad televisiva, probables donaciones a campanas electorales, lobby constante, movilmcin de gremios, embajadores), no terminaban de respirar tranquilas. Como el fantasma de sus privilegios y los abusos cometidos siguen apareciendo, no podan decir .asunto terminado", La extensin del conflicto reflejaba ese cambio operado en la correlacin de fuerzas que haca ms difcil a las grandes empresas controlar o influir sobre el proceso de toma de decisiones. Tanto el Tribunal Fiscal como el Congreso, cada cual en su terreno, empujaron a SUNAT a continuar fiscalmndo a las elctricas y a ampliar un
Sobre un comentario del presidente de la ClDEF del Congreso, vbase Diez Canseco (2002).

tanto su radio de fiscalizacin. Para entender esta nueva etapa del conflicto, conviene tener en cuenta los cambios polticos operados en el segundo ano del gobierno de Toledo. En julio del 2032 se recompuso el gabinete, sali el ministro Kuaynski y entr en su reemplazo Silva Ruete, quien fuera ministro bajo el gobierno de Paniagua. Apenas entr, el ministro sostuvo la posicin que se deba estudiar 1 el caso de las empresas que habian gozado de exonemciones tributanas, lo i que abri a pueria a una nueva ronda de fiscalizaciones para determinar si caba una mayor La accin del minisho influy en el Tribunal Fiscal. incentiv las investigaciones de comisiones investigadoras del Congreso y aliment la discusin en la prensa y los lderes de opinin crticos al neoliberalismo. Cabe recordar. para retomar el caso. que mientras las comisiones arbitrales revisaban los argumentos acerca de la estabilizacin de los beneficios $63 en los CW. el proceso administrativo segua en paralelo en la SUNAT. Como se afirm lneas arriba. las empresas apelan y la SUNAT, en primera instan? .' cia, se ratifica en su decisin original y desestima el reclamo. Luego el caso "J pas al Tribunal Fiscal, que lo revisa cuidadosamente cuando ya el laudo haba salido favorable a las empresas. En el informe del Tnbunal, y para sorpresa de las elctricas y la propia SUNAT. que consideraban que el caso haba quedado cerrado, se sostena que la SUNAT debia acatar la decisin arbitral, ms an cuando la SUNAT, que representaba al Estado. no lo haba cuestionado. Por eso, sostena: "el laudo tiene carcter definitivo y valor de cosa juzgada, el Estado lo reconoci como vlido al no interponer recurso de anulacin. (el subrayado es nuestro). Pero acto seguido, al entender que se estaba frente a un caso grave y complicado de elusin o evasin tributaria que exiga ser investigado, consideraba que la SUNAT debia revisar si las reorganizaciones fueron utilizadas con el exclusivo propsito de gozar de los beneficios tributarios, es decir, con fines de elusin de impuestos y si las revaluaciones se hicieron a precio de mercado. lo cual abra as un nuevo frente de batalla. La accin del Tribunal indica que se posicion a una mayor altura, porque conmin a una SUNAT letrgica a actuar, lo que abri el camino a una fiscalizacin ms completa." Esa decisin fue tomada en noviembre del 2002, luego de que la CUNAT emitiera dos informes remitidos al MEF en los cuales estimaba el efecto en la recaudacin de la revaluacin de activos y de los C E J Los informes emitidos permiten tener una idea mas precisa del costo fiscal. El caso del DS 120-94-EF entra as a su etapa final de evaluacin. proceso que ocurre diez anos despus de haberse iniciado una ola de beneficios." SUNAT respondi profundizando la fiscalizacin e investigando otras empresas. En julio del 2003, exactamente a dos aos de haberse iniciado la accin fiscalizadora. la SUNAT evala las reorganizaciones y revaluaciones y decide acotar a Edegel, Edelnor. Luz del Sur y Barrick por un total de SI. 130 millones. lo que genera una nueva ronda de apelaciones. Ante el hecho. la

35

Vase al respecto la Resolucin TF 06604-5-2002 del 15 de noviembre de 2002. LOS informes de SUNAT fueron obtenidos por el congresisla Diez Canseco en enero del 2003. tres meses despus de haberse terminado. y como resultado de continuas presiones al MEF. que se negaba a entregarlo.

reaccin de las elctricas no se hizo esperar. Luz del Sur recum nuevamente a un tono acusatorio, desechaba lo tcnico y alarmaba sobre el efecto en las inversiones. Uno de sus ejecutivos afirm en un tono exasperado que .Esta es una clara maniobra de corrupcin porque han alterado adrede el curso de un procedimiento legal". Atacaba abiertamente a Arias: *Ni me lo nombre. Es el causante de todo ese desastm. Por su incompetencia [. ..] pretendi quitarnos el derecho adquirido de los contratos de estabilidad. Ganamos el arbitraje y ahora la SUNAT nos ha acotado otra vea. Se preguntaba acto seguido a qu se deba la accin de SUNAT y sostena, como hacia dos aos, la misma lnea de argumentacin de una accin poltica, pero ahora admitiendo que en la corte de la opinin pblica llevaban las de perder: *Por miedo a las crticas polticas que va a recibir si le da la razn a las elctricas. La SUNAT se est dejando manipular por presiones polticas. No se han puesto a pensar en la psima seal que se est enviando a los inversionistas. (El Comercio, 16 de julio. 2003). A medida que pas el tiempo. y debido a una serie de decisiones tomadas por el MEF, la accin de auditora se fue debilitando y olvidando. Tal tendencia se debe principalmente a que el 2004 se haba creado un nuevo organismo llamado Defensona del Contribuyente, cuyos miembros era elegidos por dicho ministerio y cuya funcin era recoger quejas de los contribuyentes (en este caso los involucrados en la auditona generada a raiz del DS 120-94-EF), lo que poda bloquear acciones adicionales de la SUNAT. Efectivamente, as ocurri. En algunos casos (Barrick entre ellos), la SUNAT intent impugnar las decisiones del Tribunal Fiscal luego de que fallara a favor de la empresa (tendencia que se acentu a partir del tercer ao del gobierno de Toledo). La Defensora, luego de que acordara por unanimidad l considerar vlida la queja de la empresa, bloque a la SUNAT. A respecto, el columnista Humberto Campodnico, en polmica con lgor Gorilales, vicepresidente de Barrick, al debatir el caso en un peridico, concluye que a [. ..] ha habido una larga marcha para amputar a la SUNAT, lo que finalmente se logr el 2004 con la creacin de la Defemona del Contribuyente [...] que ahora decide si SUNAT puede impugnar o no al Tribunal Fiscal ante el Poder judicial^ (La Repblica, julio 7, 2005: 11). Este parece ser el fin de esta larga y complicada disputa, cuyo resultado, a pesar de intentos iniciales de la autoridad tributada de actuar, de decisiones del Congreso (una vez que se democratiza el 2001) y de varias comisiones investigadoras que trataron los casos tributarios (Diez Canseco y Herrera), e incluso de tendencias de opinin pblica y de sindicatos y gobiernos regionales, caso de ncash (crticos de lo que consideraban privilegios tributarios), ha favorecido finalmente al poder econmico. Ello se debe principalmente a su acceso e influencia sobre el poder ejecutivo.
P

7.Conclusiones
El estudio del proceso de toma de decisiones de poltica pblica en la era neoliberal aqu adoptado pone el nfasis en quin inte~iene quin, y directa o indirectamente, se beneficia de las normas; en el costo que esto significa para el Estado y, por ende, para la sociedad. Tambin, en la forma como se ejerce la defensa de los "derechos adquiridos., sealando que se

trata de un actor empresarial fortalecido poltica y econmicamente pero crecientemente aislado. Este hecho es el resultado de la ~ r . ~adicacin de . o i. a polticas a favor de las fuerzas del mercado. el consiguiente debilitamiento del Estado que caracteriza al neoliberalismo y la conformacin de una nueva agenda poltica en la que otras fuerzas reaccionan y tratan de limitar el accionar de las fuerzas del mercado por la via del Estado. Usamos un enfoque distinto a aquel que se centra en el cambio de rumbo y no en sus consecuencias; distinto a aquel que asume (sin crticas) una promesa de bienestar basado en un supuesto mayor dinamismo del mercado y una accin siempre benfica de las fuerzas del mercado (fuerzas a las que habra siempre que apoyar liberndolas de la accin fiscalizadora del Estado). La lnea de anlisis permite aproximarse mejor al estudio de cmo operan las nuevas eshucturas de poder. cmo se enlaza lo econmico con lo politico y estimar los costos que acarrean las decisiones tomadas. El caso que estudiamos no tiene que ver con las reformas y la crisis. que tambin han sido el objeto y el tiempo analtico preferido de los enfoques neoliberales convencionales obsesionados con el cambio de nimbo y la permanencia del curso adoptado a cualquier precio. Se toma un rea de poltica pblica que ocurre en circunstancias normales y una vez que el Estado y la tecnocracia han operando el cambio de rumbo. en momentos en que la sociedad civil interviene ms en el debate y se reducen. por tanto, los niveles de autonomia decisional. La imagen que emana no es la de tecncratas inspirados en disefiar el cambio sistmico en conjuncin con polticos urgidos por iniciar grandes reformas. Es ms bien la ms familiar visin de polticos y tecncratas articulados en una red de intereses econmicos que emiten normas que los favorecen en desmedro del inters pblico, en un contexto en el que se borra adrede la frontera entre lo pblico y lo privado para generar rentas, hecho que provoca una nueva dinmica social. El supuesto que el neoliberalismo libera a una nacin de la renta (y la corrupcin) es simplemente falso. El neoliberalismo crea nuevas formas de renta y opera en contextos en los que se reproducen comportamientos rentistas tradicionales. Cambian el tipo de instrumentos, los ejecutores y los beneficiarios (las grandes empresas asociadas a la globalizacin). pero se recurre a viejos mecanismos de manejo del poder como son la marafta legal y la legislacin sastre. Los hacedores de poltica se apoyan en la tambin vieja tradicin del decretismo. tradicin que siempre ha marcado el proceso de toma de decisiones del Per y Amrica Latina. sea en dictaduras o democracias. La normatividad rentista no es casual ni surge en un vaco poltico. Al contrario, se practica luego de haberse pactado y armado una estructura de poder que enlaza al Estado con los grandes intereses econmicos. Es en este plano alto en el que debemos primero ubicar el anlisis del proceso de toma de decisiones. En el caso que analizamos, el pacto poltico permite la gradual captura del Estado por medio de la red social MEF-IPE. Se trata de un novedoso esquema que permite privatizar la poltica econmica bajo el recurso de un auspicio oficial del Estado. que solicita una donacin de los organismos financieros internacionales, los cuales al concederla *bendicen" la red. que es al mismo tiempo cofinanciado por el sector privado va CONFIEP y un anillo de grandes empresas multinacionales y grupos de poder econmico. Todos

los poderes de la giobalicin relacionados entre s se encuentran operando, aunque corresponde mayor responsabilidad a la parte naaonal. De esa forma se va borrando la frontera entre lo pblico y lo privado para que el inters privado no solo acte privilegiadamente (con niveles de acceso e influencia a centros decisorios que no tiene ningn otro grupo o clase social), sino que se beneficie con normas que tienen poco que ver con la racionalmcin econmica en curso. U discurso neoliberal se convierte ms bien en un medio para justificar el proceso de toma de decisiones y defender privilegios. Los neoliberales, o quienes as se llaman, han defendido y continan defendiendo las decisiones tomadas. En el caso de las medidas vinculadas al impuesto a la renta, insisten en considerarlo un caso de suma positiva en el que gana el pas, la empresa y el Estado porque fortalece esa variable clave del crecimiento econmico que es la inversin. En nuestra opinin, casos como el aqu a n a l i d o constituyen ms bien rentas, casos que se asemejan ms a un juego de suma cero, con ganadores y perdedores claramente establecidos y que no se justifican econmicamente como factores estimulantes para la inversin. M& bien generan un clima adverso a la inversin, porque los beneficios excesivos e innecesarios generan turbulencia. El costo fiscal de tal normatividad es considerable y puede estimarse en varios cientos de millones de dlares. Hay tambin que considerar el costo indirecto que significa el mal comportamiento tributario en el conjunto del sistema. Asimismo, la distraccin de recursos y el tiempo perdido de la empresa, que en lugar de producir y volverse ms eficiente, se orienta a la a bsqueda de rentas y una posterior defensa de intereses. L normatividad distorsiona el comportamiento empresarial en tanto las empresas se dividen o fusionan no para ser ms competitivas en el mercado sino para competir en el aprovechamiento de rentas del Estado. Rentas como las discutidas en el trabajo no contribuyen ni al desarrollo del mercado ni del Estado y solo pueden ser corregidas por accin del Estado y en condiciones de transparencia poltica donde intervengan otms instituciones. el Congreso y la prensa, y en las que se deje sentir el peso de la opinin pblica y las acciones de la sociedad civil. Insistamos en la idea de que el costo que pagan las empresas es una prdida de reputacin empresarial y un mal manejo del contexto. Ulo ocurre en una fase nueva, postransicin. en la que las comentes de opinin son menos favorables a la gran empresa y cuando se ha logrado un mayor equilibrio de poderes que dificulta manejar los conflictos sobre la base de la sola influencia sobre el ejecutivo, que es en el que la penetracin de intereses es mayor. Desde el principio, las grandes empresas tuvieron la oportunidad de reconocer su comportamiento elusivo o evasivo, pagar sus impuestos y cerrar el caso. Optaron, ms bien, por defenderse ayesivamente y terminaron por alargarlo y complicarlo. La defensa de los derechos adquiridos fue efectiva principalmente en el ejecutivo y cierta prensa, pero fue tambin notablemente miope. Se sobrestima la capacidad del ejecutivo para manejar los conflictos y se subestima el rol del Congreso y la opinin pblica. Todo ello revela que el nivel de asesora poltica es, en general, pobre. U caso tiene un mayor impacto. U sector privado en general y la familia neoliberal, su adalid, sufri un desgaste poltico considemble al revelarse en un caso concreto que existe una mano invisible en el Estado que favorece

k] !

abiertamente al sector privado en todo el ciclo decisorio. U conflicto gener una conciencia de que el sistema tributario es inequitativo y sesgado y que requiere por tanto de cambios importantes: debe estar menos centrado en impuestos como el de ventas y el selectivo al consumo y ms centrado en impuestos como el de renta, en el que el incumplimiento es mayor y mayores han sido los beneficios tributarios. El tema forma ahora parte de la agenda poltica. Las decisiones de poltica analizadas desde una ptica del poder. de quin y por qu lo ejerce. de quin se beneficia, cunto le cuesta al Estado y la sociedad, y cmo se defienden intereses econmicos, deben ser parte integral de todo juicio sobre el periodo neoliberal para considerar por qu la continua debilidad institucional del Estado. No basta afirmar declarativamente que se requiere una reforma, olvidar que la reforma tambin supone la consolidacin institucional del Estado para manejar el conflicto de intereses y evitar el abuso del poder econmico. Este no es solo un tema de exceso de gasto o ineficiencia. Del anlisis se deduce que para avanzar en una mejor poltica tributaria y en la reforma del Estado, se debe tomar en cuenta el papel de las redes sociales que operan adentro y afuera del Estado y el poder que an mantienen. Una ltima reflexin que liga el pasado con el presente. Bajo el gobierno de Paniagua y Toledo se han procesado y acusado mayormente a las redes de comipcin vinculadas al ex asesor Montesinos y al ex presidente Fujimori, pero la red social que gener rentas y que fue responsable del manejo de poltica econmica global de los aos 90, es decir. no solo de las reformas. sino de otras decisiones como las aqu estudiadas. sigue vigente. Sus adalides continan presentndose como los defensores de la ortodoxia y a los acusadores de la heterodoxia. L red opera por medio de su enorme y visible influencia en importantes medios de comunicacin y por medio de sus contactos con funcionarios del Estado y asesores. Es importante. insistimos, mencionarla, porque es lgico que estn preparando el camino para volver al poder cuando la ocasin se presente.

ABUWA. Roberto et al. La reforma incompleto. Dos tomos. Lima: Centro de Investigacin de la 2000

Universidad del Pacfico e Instituto Pemano de Economa. ARCE. Moiss En prensa. eThe Sustainability of Economic Reform in a "Most Likely" Case: Pem.. Comparatiue Fblitics. The Diference thot Neoliberalism Makes: The Societal Consequences of Market Reform in Peru. Manuscrito no publicado. BOLONA Carlos Behr. Cambio de rumbo: el programa econmico para los '90. Segunda edi1993 cin. Lima: Instituto de Economa de Libre Mercado.

BROMLEY, Ray & New Path to Development? The Significance and lmpact of Hernan. 1990 do De Soto's Ideas on Underdeveloprnent, Producon, and Reproduction.. Ewnomic Geography 66 (octubre),pp. 328-348.
IMIESTIORA LOS DELITOS DE ECON~MCOSFWUEROS 1990-2001-CIDEF Y COMISI~N Balance de la inversin priuada y priuaikacin l!?%,?OOl. Lima: Fon. 2001 do Editorial del Congreso del PeN, Serie Documentos Parlamentarios. dnfome final de la comisin. Presentacin final ante el pleno del Con2002 greso.. (versin digital) Lima: Congmo de la Repblica.

C m , Julio y Romeo G n o m m El fujimorismo: ascenso y coida de un rgimen autoritario. Lima: Institu2000 to de Estudios Pemanos. DAMMEFXw A G U Manuel E ~ , Fujimon-Monlesinos: el Estado mafioso. Lima: Ediciones U Virrey. 2001 DESCITO, Hernando 1989 El otro sendero. Lima: Instituto Libertad y Democracia Dia CANSECO, Javier cortoc circuito: privathciones, elbctricas, arbitraje y SUNATm. En La 2002 Repbliur, abrid 5, 2002, p. 20. Dnnw, Nlan 2000 Politicol Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton University Press DURAND, Francisco 2002 Desarrollo institihrcional de SNAT: fadores de xito y fracaso. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, Aportes al Debate No. 6 (septiembre). Riqueza econmico y pobreza poltica: reflexiones sobre las elites del 2003 poder en un pas inestable. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. DURAND. Francisco y Rosemary THORP 1998 nReforming the State: A Study of the Pemvian Tax Reform.. Oxford Deuelopment Studies 26, 2, pp. 133-151. ESTELA Benavides, Manuel 2001 . Per: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. Lima: Fondo Editorial del Banco Central de Reserva del WN. 2002 El Per y la tributacin. Lima: Serie Aportes, Cuaderno No. 4 de la SUNAT. GONZALES DE OLARTE, Efran (ed.) 1996 The Peruuian Economy and Structuml Adjustment: M,P w n t and Future. Miami: The University of Miami. North-South Center Press. G o w DE OLAKTE, y Liliana S& Efran 1991 El pndulo peruano: politicas econmicas, gobemabilidad y subdesarrollo Lima: Instituto de Estudios F'emanos. GRINDW Merilee S. (ed.) 1997 Getting Good Govemment. Cambridge: Harvard lnstitute for Intemational Development.

al
P

GRINDLE. Merilee S. y John W.THOMAS Public Choices ond Policy Change. Baltimore: The Johns Hopkins Uni1991 versiiy Press.
,
.
?

HERN~DEZ Berenguel, Luis ~Tributacin titular de actividad minera.. Informativo Mensual de la del 1999 Sociedad Nacional de Minera. Petrleo y Energa. Suplemento Especial, (mayo). Instituto Pemano de Economa-IPE <APrivate Technical Assistance Institute~. (Abril).Lima: IPE 1994
KLARN. Peter F :

1986

y Thomas J. B~SSERT Promise of Deuelopment: Theories of Change in Latin America. Boulder: Westview Press.

MERWIOR, Guiheme Jos Liberalismo uiejo y nueuo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 1991

PAREDES. Carlos y Jeffrey SACHS (eds.) Estabilizacin y crecimiento en elPer. Lima: Gmpo de Anlisis para el 1991 Desarrollo-GRADE. Raio, Eduardo et al. El neoliberalismo en cuestin. Barcelona: Sal Terrae 1993 SILVA, Antonia lmplementing Policy Innouations in Latin America. Washington D.C.: 1996 lnter American Development Bank-Social Agenda Policy Group.

SMITH. William C.. Carlos H. ACUNAEduardo A. G y


1994

m (eds.) Latin American PoliticalEconomy in the Age of Neoliberal Reform. Miami: The University of Miamil North-South Center Press.

Superintendencia de Banca y Seguros-SBS .Reforma y comportamiento del sistema financiero: perodo 19902002 1997s. (Mimeo.).Lima: SBS. TAUERCIO. R. Jr. Robert ~UnsustainablyAutonomous? Challenges to the Revenue Authority 2001 Reform Model in Latin America.. Annual Meeting of the American Political Science Association. Chicago. agosto 30-septiembre 2. W o m BANK 1998 Beyond the Washington Consensus: lnstifutions Maer. Washington D.C.: The World Bank.

apuntes sobre la categora liderazgo aplicada a las teoras de los movimientos sociales
jess tovar mendoza

1. Introduccin

U presente ensayo bu- insertar el concepto de liderazgo en las diversas corrientes que abordan tericamente los movimientos sociales. En ese sentido haremos un breve recuento de las teoras sobre el lidemzgo. para luego introducir algunas de estas ideas a las perspectivas psicosociales de las teoras de masas, a la vertiente estructural funcionalista, a los enfoques racional instrumentales de los movimientos sociales (teora de la movilizacin de recursos y teora de la estructura de oportunidades polticas) y a los anlisis que relevan aspectos culturales, identitarios y subjetivos (los nuevos movimientos sociales y el frorning). El propsito de este ensayo es destacar el factor liderazgo como un elemento que debe ser analizado en el tratamiento de los movimientos sociales. Sin embargo, la presente comparacin es una elaboracin introdudoria. previa a una propuesta que considere hiptesis y un modelo de investigacin que asiente ideas propias en esta temtica desde la perspectiva de la ciencia poltica en un contexto latinoamericano.

El inters acadmico y el sentido comn han generado muchas ideas sobre' el liderazgo. Muchas de ellas coinciden en el fador de la "influencia. que un individuo ejerce sobre otros, ms all de ciertos medios que pueden obligar a unas personas a obedecer a otras (autoridad, dinero, violencia) y a travs de procesos como la motivacin. la empaia, la intuicin y la relacin ms personalizada o cara a cara. Otros autores aluden al liderazgo en referencia a los trminos: acambio., -visin de Muro" e uinspiracin~, contraposicin a aorden~, en aeshuc-

turan y .reglas., que corresponden, ms bien, al lter ego del lder: *el administrador~. Suponemos que ambos roles son necesarios en una organizacin, ya se encarnen en una sola persona o en varios individuos; sin embargo. el nfasis que se hace en el liderazgo parte de reconocer que existe una carencia del mismo en comparacin con el .administrador., que emerge y se fortalece con el proceso de industrializacin y la consecuente profesionalizacin que ha consolidado esta funcin. Una primera aproximacin amplia que haremos del concepto de liderazgo ser definirlo como una capacidad de influencia en un grupo con la finalidad de alcanzar ciertas metas. L t a influencia puede ejercerse con ayuda de ciertos mecanismos formales (el ms conocido sera la autoridad) o fuera de estas instancias: el liderazgo informal. Tanto la produccin bibliogrfica acadmica como los besisellen configuran actualmente un continente muy amplio de ideas y conceptos, en el que sera relativamente senciUo perder un cierto ordenamiento terico, lo que precisamente pretendemos con este ensayo. Por tal razn. desar~ollamos evolucin del concepto a partir la de las siguientes teotias. Teora de rasgos. Presta atencin a ciertas cualidades excepcionales que poseen los lderes. como carisma, decisin, inteligencia, entusiasmo, fuerza. valenta. integridad y autoconfianza, entre otras.' Los primeros investigadores se orientaron a elaborar una teoria de los rasgos que permitiese detectar caractersticas sociales, fsicas o intelectuales que diferencien a los que son lderes de los que no lo son; para ello. deban encontrar un patrn de rasgos que compartiesen todos o la mayora. Tal requisito fue el que no se logr alcanzar en estos primeros intentos de teorizar el liderazgo. As, de un conjunto de veinte investigaciones, se identificaron cerca de ochenta rasgos para los lderes y solo cinco o seis eran comunes en solo cuatro o ms de esas investigaciones. El anlisis residual que se sustrajo de esta primera fase fue que existen seis rasgos del liderazgo que suelen faltarles a quienes no son lderes: ambicin. afn por dirigir, honradez, autoconfianza, inteligencia y conocimiento del trabajo. Las crticas a estas investigaciones han sido muchas: escasa correlacin entre los rasgos y los lderes; dejar de lado la importancia del contexto de los lderes; y no establecer claramente causas y efectos (dos lderes confan en s mismos o es el xito la fuente de dicha confianza?). En todo caso, la experiencia posterior de las investigaciones sobre liderazgo seala que algunos rasgos como inteligencia. ambicin, autoconfianza en un administrador o autoridad no garantizan que sus empleados los consideren lderes. Teora de la conducta. Luego de varias dcadas de investigaciones sobre los rasgos. la direccin de los estudios apunt a los estilos de conductas preferidas por los lderes. As. entre los anos cuarenta y mediados de los sesenta, se analizan las conductas concretas que adoptan los lderes en la vida cotidiana. Una de las diferencias ms importantes de la teora de la conducta en relacin con la anterior es que si se hubiera probado la ltima, seramos

'

L mayona de los diccionarios definen el liderazgo como la capacidad de a liderar", es decir, como un conjunto de rasgos de personalidad. Vase Stogdill. Ralph. "Personal Factors Awciated with Leadenhip.. Joumal of Psychology. vol. 25, 1948, pp. 369-395.

capaces de detectar tempranamente a un potencial Ider, dada la existencia de un conjunto determinado de rasgos, y eso nos remitira a la idea de lderes innatos. Por su parte, la teora conductual supone lderes que puedan ser formados, lo que dio inicio a las conocidas escuelas de liderazgo. que pretenden modelar patrones de conducta en las personas que aspiran a ser lderes. Por lo tanto, el conocido dilema de si el lder nace o se hace se inclinaba a favor de la segunda opcin. Los estudios realizados por acadmicos de la Universidad de 0hio2 pretendan identificar las dimensiones independientes de la conducta de un Ider a partir de las descripciones de sus subordinados, las que fueron denoLa minadas .estructura inicial. y aconsideracin~. primera seala el grado en que el Ider define y estructura su rol y el de sus subordinados para alcanzar metas; as, aquellos que asignan tareas concretas, definen estndares de cumplimiento y son cuidadosos con la fechas lmites son clasificados como de buena ~esimctura inicial.. La consideracin dude al lder que establece relaciones de confianza, respeta las ideas y sentimientos de los subordinados, y los trata como iguales. Las investigaciones encontraron que aquellos que tenan ambas caractersticas (buena esirudura inicial y eran considerados) obtenan buenos rendimientos y lograban el aprecio de sus compafieros, aunque luego se encontraron numerosas excepciones que desvimiaban dicha clasificacin. De manera casi similar; los estudios realizados por el Centro de Investigaciones de la Universidad de Michigan3 identificaron caractersticas de la conducta de los lderes relacionadas con los parmetros del rendimiento eficaz, y eso les permita construir dos dimensiones en la conducta, que Ilamaron dider orientado hacia la tarea. y .lder orientado hacia los empleados.. Esta ltima clasificacin, que podemos equiparar con la categora anterior de consideracin, estaba correlacionada con una mejor productividad y mayor satisfaccin. Blake y Mouton4 construyeron una tabla (de 9 por 9) con dos ejes que denominaron q i d administrativo=.El primer eje es la consideracin u orientacin a los empleados, mientras que e1 segundo es la estructura inicial u orientacin a la tarea. Dicho esquema sime para clasificar estilos, y se supona que el 9,9 era el ms eficaz, aunque no se tena prueba de si era cierio para todas las situaciones. En conclusin, estos estudios y otros ms no pudieron encontrar relaciones consistentes entre los patrones de la conducta del lder y el rendimiento del grupo, ya que los resultados variaban de acuerdo con una serie de diversas circunstancias. Teora de las contingenas. Los fracasos anteriores llevaron a los investigadores a fijarse en las influencias situacionales que afectan la eficacia del Ider. La relacin entre el estilo de liderazgo y la eficacia sugera que con una situacin A convendra el estilo X, mientras que con una situacin B sera Stogdill, Ralph M. y Aivin E. Coons, (eds.). Leader Behauior: its Dmption and Measuremmt. Research Monogmph n.' 88. Columbus: Ohio University, Bureau of Business Research, 1951. Kahn, Robert y Daniel Katz. dadership Practices in Relation to Productivity and Mor.de.. En Donvin Cartwright y Alvin Zanden (eds.). Groups Dynamics: Research and Theory nmsford NJ: Row Pattenon, 1960. Blake, Robert y Jane Mouton. The Managenal Grid IU. Houston: Gulf Publishing Company, 1985.

mejor el estilo Y cules eran estas condiciones de la situacin que afectan la eficacia del lder? Para Fred Fiedle~,~rendimiento efectivo del grupo depende de la arel mona entre el estilo del lder para actuar con sus subordinados y el grado de control e influencia que la situacin le brinde. Para ello, en primer lugar se evala mediante un test si la persona est orientada a las relaciones o a las tareas, y luego se realizan pmebas para tratar de clasificar la situacin en la que esta persona se encuentra segn tres variables: a) Relaciones lder-miembros: que define el grado de confianza. fe y respeto que los subordinados depositan en su lder, y eso determina si estas relaciones son buenas o malas. Estructura de las actividades: que mide el nivel de complejidad de la tarea que involucra al gmpo, que puede ser eshcturada (que tiene procedimientos explcitos) o no estructurada (que implica mayor autonoma e iniciativa), y tiene como balance la determinacin de si la estructura de las actividades es mucha o poca. Posicin de poder: que determina el grado de influencia que tiene el Ider en funcin de facultades concretas, como contratar, despedir, castigar y premiar; de eUo se concluye si la posicin del lder es dbil o fuerte.

b)

c)

Al combinar los resultados de las tres variables de la situacin, tenemos ocho posibilidades que exigen diversos tipos de liderazgo. Se trata, entonces, de evaluar si los resultados del tipo de Ider y de situacin son compatibles (para obtener un desempefio bueno). U balance general de los resultados se encuentra en el grfico 1, que nos seala que los lderes .orientados a las tareas. obtendrn buenos resultados (eficiencia)si se encuentran en las situaciones definidas como 1.2 y 7,8. mientras que los lderes .orientados hacia las relacionesn obtendrn buenos resultados (eficiencia) si se encuentran en las situaciones definidas como 3, 4 y 5. Una cierta aproximacin de este modelo con la teora de rasgos es que Fiedler propone que el estilo del liderazgo en el individuo es siempre fijo (innato),de tal manera que ante una incompatibilidad que arroje desempeos deficientes habra que buscar otra persona que tenga el perfil requerido a para la tarea especifica. L otra posibilidad seria cambiar la situacin para que se adapte al lder (solucin ms costosa aunque posible), ya sea reestructurando las tareas o dando mayores facultades be decisin al jefe para premiar o castigar. a Algunas de l s crticas realizadas a este modelo sealan que existen muchas conelaciones entre el tipo de lder y una determinada situacin (5y 6) que no anojan un resultado claro dentro del marco establecido; otros son los casos en que los resultados de los tests sobre el tipo de liderazgo ubiquen a la persona a media distancia entre la orientacin a la tarea y orientacin a las relaciones. Por otro lado, algunos trabajos empricos otorgaron resultados esperados solo en los casos de las categoras 2. 5. 7 y 8. Otras crticas importantes son que los resultados del test acerca del tipo de lder no son estables en comparacin con otros, que miden similaFiedler, Fred. A Theoy of Leodeiship of Effectiuenesr. Nueva York: McGraw Hill, 1967.

Grfico 1.Relacin entre el tipo de liderazgo y las situaciones ~onti~enciales Modelo de Fiedler Tipo de lidem2go: ----Orientado a las tareas Orientado a las relaciones - - - - - - - - -

~uenal~ueml~uenal~uenal Mala Mala l ~ a l a Mala


Alta

1 1

1 Alta 1 Baja 1 Baja 1 Alta 1 Alta 1 Baja 1 Bala

res caractersticas; y que, adems, resulta difcil determinar claramente qu tan buenas son las relaciones entre lder y subordinados, o realmente cunto poder tiene el lder. Teora situacional. Derivada de la anterior, otorga una importancia clave a los seguidores, pues son ellos los que aceptan o rechazan al Ider y, por tanto, definen en ltima instancia el nivel de eficacia de un lder, tal como lo As, sealan sus exponentes Paul Hersey y Ken Blan~hard.~ el tipo de liderazgo tiene que compatibilizar ms con el grado de madurez de los seguidores, que se entiende como la capacidad y la voluntad de las personas para asumir responsablemente sus tareas. Esta madurez consta de dos elementos: madurez laboral, cuando se cuenta con los conocimientos, la experiencia y la capacidad para realizar sus actividades sin que otros los dirijan; y madurez sicolgica, que se refiere a la motivacin o la voluntad para actuar sin requerir impulso externo. Esta teora se ha aplicado mucho como instrumento para capacitacin y, por tanto, goza de amplia aceptacin en el mbito empresarial. Sin embargo, no ha sido sometida a muchas evaluaciones respecto de su validez. U liderazgo situacional apela a las dos dimensiones del liderazgo que provienen de Fiedler: orientacin hacia las tareas y hacia las relaciones. Sin embargo, esta vez, adems de clasificarlas con grados altos y bajos, se las combina con cuatro estilos: a) Mandar (alto para las tareas y bajo para las relaciones): el lder define las actividades y seala a sus seguidores qu, cmo, cundo y dnde realizarlas. Persuadir (alto para las tareas y alto para las relaciones): el lder se comporta como jefe, pero proporciona apoyo moral. Hersey, Paul y Kenneth Blanchard. Monagement of Organizational Behouior: Utilizing Humon Resourrer. 3."ed. Englewwd Cliis, NJ: Prentice Hall. 1977.

b)

Participar (bajo para las tareas y alto para las relaciones): el lider y el subordinado definen las actividades de manera conjunta, y el propsito del lder es comunicar y facilitar las cosas. Delegar (bajo para las tareas y bajo para las relaciones): el lider proporciona poca direccin y apoyo, .deja hacen. A su vez, la madurez est clasificada en cuatro etapas: MI: Las personas no pueden y no quieren asumir la responsabilidad para hacer algo. No demuestran competencia ni autoconfianza. M2: Las personas no pueden pero s tienen inters en realizar las tareas. Tienen motivacin. pero carecen de las habilidades apropiadas. M3: Las personas pueden pero no quieren hacer las cosas segn lo pide el lider. M4: Las personas pueden y quieren hacer las tareas que se les pide. El siguiente grfico muesira cmo se comelacionan los tipos de liderargo con la clasificacin de madurez senalada para determinar la coirespondencia ms adecuada entre ambos: Grfico 2. Conelacin entre el tipo de liderazgo y la madurez de los seguidores Modelo de ~ l a n c h a r d Hersey y

I I

Maduro

,
I

Inmaduro

Madurez de iw seguidores

Las flechas indican la relacin adecuada entre el tipo de liderazgo y el nivel de madurez de los seguidores, es decir, a Delegar con M4, a Participar con M3, a Persuadir con M2 y a Mandar con MI. Conforme los seguidores van alcanzando mayor grado de madurez, el lider no solo responde reduciendo su control sobre las tareas. sino tambin disminuyendo en el nfasis que presta a las relaciones: es decir, en la fase M4 el lder procura dejar un campo

de libertad y de menor intromisin cuando los subordinados estn ampliamente capacitados y tienen una alta motivacin. Como observamos hasta esta parte del presente ensayo, las dimensiones ms recurrentes de las teoras conductuales, contingentes y situacionales son dareasa y *personas., expresados de diversas formas; sin embargo, los investigadores no coinciden en si se trata de dos extremos de un mismo continuum (se puede tener algo de uno y de otro, pero no todo de ambos) o de dos dimensiones independientes (se puede tener mucho o poco de ambas a la vez). Por otro lado, cualquiera de estas dimensiones o variables no asegura realmente la eficacia del Ider en cuanto a la produccin; lo nico cierto que se concluye es que la *orientacin hacia las personas. tiene seguidores ms satisfechos. Zona del intercambio. Asume la idea de una diferenciacin entre los subordinados y, por ende, en sus relaciones con el Ider (idea novedosa, ya que las anteriores teoras no hacan distinciones entre los subordinados y los consideraban a todos por igual). George Graen7 y sus colaboradores seiialan que los lderes crean grupos internos y grupos externos. Los primeros son ms beneficiados con los productos de la accin colectiva y asumen menores costos en cuanto trabajos o sanciones. Esta teora parte del supuesto de que en razn de la presin del tiempo y los recursos limitados se da una jemrquizacin de los subordinados que permite la creacin de una elite de confianza y, por ende, de mayor atencin y privilegios. El resto recibe proporcionalmente menos que los del gnipo selecto y se relaciona con el Ider a partir de vnculos ms bien formales. Esta teora seala que desde los contados iniciales entre el Ider y los subordinados, el primero los clasifica implcitamente como del grupo interno o externo, y eso mantiene esta relacin relativamente estable durante el tiempo. No se conoce con exactitud las formas de decisin del Ider, pero se tiene evidencias de que algunos factores que juegan son las caractersticas personales (edad, sexo y personalidad, entre otras) que sean compatibles con las suyas o tambin su grado de competencia. Se tienen evidencias de investigaciones que sustentan las afirmaciones de esta teora respecto de las diferencias entre los subordinados y que no provienen de factores aleatorios. Teora trayectoria meta. Otra de las teoras de mayor alcance es la que ha sido desarrollada por Robert H o ~ s e que corresponde ms bien a un ,~ modelo de contingencias del liderazgo, basado en elementos que se recogen de las tipologas de .estructura inicial. y .consideracin., y de teoras provenientes de la motivacin. La idea principal de esta teora es que el lder tiene la funcin de ayudar a sus seguidores a alcanzar sus metas y ofrecerles una direccin y apoyo para que puedan compatibilizar sus metas individuales con los objetivos generales del grupo al que pertenecen. El nombre de esta teora indica que los lderes establecen una trayectoria clara que permite a sus seguidores ir desde el punto

'

Graen. George, Fred Dansemu y James Cashman. dnshumentality Theoy and Equity Theoy as Complementary Approaches in Predicting the Relationship of Leadership and Turnover among Managers.. En Organizotionol Behavior and Human Performance, 1973, pp. 184200. House, Robert. & Path Goal Theoy o Leadership Effectiveness.. Administrative Science Quorterly, 16, 1971, pp. 321-338.

en donde se encuentran hasta alcanzar sus metas. Adems, les facilita el recorrido al sealar dnde se encuenban las trampas y los obstculos. Los subordinados aceptan esta conduccin en tanto que obtienen recompensas inmediatas y alcanzan las metas previstas. De esa manera, los resultados que pueda ofrecer el lder mediante su capacidad y eficacia motivarn que tenga seguidores. a los cuales ofrece direccin y apoyo. Mientras que el lder recoge los beneficios del status y la influencia a cambio de reducir la incertidumbre y de proporcionar una gua para la accin. House identifica cuatro posibles conductas orientadas al cumplimiento de objetivos: a) Lder dirigente: que demanda de sus subordinados lo que espera de ellos y el programa de trabajo que deben r e a l i r , mientras que ofrece lineamientos concretos para alcanzar las metas esperadas por todos. Equivale a la orientacin a las tareas o -estructura inicial*. Lder apoyador: quien es amigable y entusiasta, y manifiesta inters cotidiano por los sentimientos de los subordinados. Equivale a la orientacin a las relaciones o .considerado*. Lder participativo: que consulta a sus subordinados y acepta sugerencias para toma de decisiones. Equivale a la orientacin a las relaciones o considerado.. Lder realizador: que establece metas desafiantes y espera que el rendimiento de sus subordinados sea el mximo posible. Equivale a la orientacin a las tareas o .estructura inicial*.

b)

c)

d)

A diferencia de Fiedler, House considera que esta tipologa es flexible, de tal manera que un mismo lder de acuerdo con las circunstancias puede adoptar una u otra manera ms apropiada a la situacin. Esta teora, adems, propone dos tipos de variables de situaciones o contingencias que orientan el tipo de liderazgo a adoptar: las que estn en el contexto y. por ende, son difciles de cambiar (estructura de la tarea, sistema formal de autoridad y el grupo de trabajo); y las que forman parte de las caractersticas del subordinado (experiencia, capacidad y posibilidad de control). De esta manera. el lider no ser eficiente si no orienta su estilo en funcin de los factores influyentes del ambiente o contexto, y de las caractersticas de los subordinados. tal como se presenta en el siguiente grfico: Grfico 3. interaccin entre los factores de influencia v la conducta del lder Modelo de House

l . Rendimiento 2. Satisfacci6n

Las evidencias de investigaciones confirman varios aspectos de esta teora y, sobre todo, la lgica que presenta; es decir, que parece probable que el rendimiento y la satisfaccin de los subordinados tengan un buen resultado en la medida en que el lder se adapte a las condiciones que presentan los factores del entorno y las caractersticas de los seguidores. De este modo, podemos suponer que, en caso de que las tareas estn bien estructuradas o sean nitinanas y los subordinados tengan capacidad y experiencia, un Ider director, apoyador o participativo ser6 redundante o, ms an, .pesado.. Esto nos lleva a pensar que existen ciertas situaciones en que el liderazgo puede entorpecer las actividades - c o m o la situacin anteriormente aludida-. Estas, en general, corresponden a configuraciones organhcionales ms formales, es decir, a aquellas que tienen metas explcitas, procedimientos rgidos y un aparato burocrtico. Como ya se seal, esta teora - c o m o otras de configuracin semejante aunque ms sofisticadas [el modelo lder-participacin de Victor Vroom y Philip Y e t t ~ n propone una adaptacin del Ider a la situacin, por lo cual )~ tiene ms sentido hablar de tipo de situaciones para luego hacerlos corresponder con los tipos de liderazgo. De esta manera, el lder debe saber evaluar la situacin en la que se encuentre y adaptar su estilo; sin embargo. no todos los Ideres tienen esta capacidad de adaptacin y flexibilidad condudual y no todos son congruentes con cualquier tipo de situacin. Teora de los dributos. Eita teora seala que las personas tratan de asignar sentido a las situaciones o fenmenos (ya sea de causa-efecto o de castigo-recompensa);es decir, cuando ocurre algo, quieren atribuirlo a algo. hrtiendo de este supuesto, el liderazgo tambin surge de la atribucin que unas personas asignan a ciertas situaciones, y dicha abibucin de sentido es asumida por otros individuos. Asimismo, las investigaciones muestran que las personas atribuyen, a los Ideres, inteligencia, gran personalidad, elocuencia, comprensin, laboriosidad, as como las caractersticas antes sealadas de ~estnicturainicial. y xconsideracin~; modo que a quienes se les atribuye mucho de ambas de caractersticas son considerados Ideres buenos. Otra forma de asignar sentido deviene de los resultados obtenidos, ya que si estos son buenos, entonces las personas tienden a adjudicarle akibutos al Ider para explicar los xitos, ya sea que realmente hayan contribuido mucho o poco para estos logros.10 Teora del liderazgo carismtico. Como una ampliacin de la anterior, esta teora nos indica que los seguidores atribuyen a los lderes atributos excepcionales. Estos estudios se han centrado en la percepcin de la conducta que se tiene de los grandes Ideres. As, se establecen a partir de los estudios de Robert House, Warren Bennis, Conger y Kanungo," las siguientes caracterstjcas comunes:

'O

"

Vroom, Victor y Philip Yetton. Leadership and Decision-Making. Pittsburgh: Universidad de Pittsburgh. 1973. En Calder, Bobby. &n Aibibution Theory of Leadership~. Barry Staw y En Gemld Salancik (cornps.).New Diredions in Organizational Behavior. Chicago: Saint Clair, 1977. En este ensayo se seala que las personas, por lo comn, atribuyen una causalidad social a las capacidades personales de los individuos y a continuacin las Uaman uliderazgo~. Conger, Jay Alden y Rabindm N. Kanungo. .Behavioml Dimensions o Chaf

Se les asigna una gran autoconfianza en su propio juicio y capacidad. Se les atribuye un sueio o ideal que se propone un futuro mejor que el actual status quo. Se les concede gran capacidad para explicar su sueo claramente a los dems. Son percibidos como comprometidos con lo que hacen sin importar riesgo y costos. Son considerados como personas que tienen conductas fuera de lo normal, incluso contrarias a las normas y convenciones, lo que despierta as asombro y admiracin. Son percibidos como agentes de cambios radicales. Se les reconoce sensibilidad respecto de su entorno. Estas creencias en las capacidades de sus dirigentes o lderes estn relacionadas con un alto grado de satsfaccin de sus seguidores, as como con el buen rendimiento que estos alcanzan, dada la motivacin que les infunde la cercana del lder, as como sus propias percepciones como seguidores. Un aspecto que contribuye al xito del lder es un componente ideolgico, y eso permite explicar la presencia de estos tipos de lderes en mbitos polticos. religiosos o de conflicto violento. Sin embargo, estos lderes pueden convertirse en un obstculo cuando la crisis aguda pasa o se alcanzan los cambios demandados. Modelo del liderazgo transforrnacional. Muchas de las teoras anteriores describen un tipo de lder que motiva o gua a sus seguidores hacia metas establecidas, aclarndoles los requisitos de roles y tareas A este tipo de liderazgo se le clasificar como transaccional, para diferenciarlo de aquel que se denominar como transforrnacional, que refiere al tipo de lder que, adems de lograr que los seguidores vayan ms all de sus intereses personales para alcanzar el bien de la organizacin, es tambin capaz de ocasionar cambios profundos en sus condu~tas.'~ Estos Ideres prestan atencin a las preocupaciones y la necesidad de desarrollo de los seguidores individuales, les ayudan a procesar cambios personales y hacerles ver viejos problemas con nuevas perspectivas y, sobre todo, los motivan para que realicen esfuerzos extraordinarios para alcanzar las metas del grupo. Este liderazgo transformacional no es opuesto al h.ansacciona1; ms bien, lo complementa al punto de lograr algo ms de lo que usualmente se pretende. Asimismo va un poco ms all del carisrntico, ya que este pretende que sus seguidores adopten su visin, mientras que el transfomlacional pretende despertar capacidad critica en sus seguidores, incluso de sus propios planteamientos. El siguiente cuadro compara las caractersticas de ambos Ideres:I3 rismatic Leadenhipn. En Jay Conger y Rabindra Kanungo. Charisrnatic Leadenhip. San Francisco: Jossey Bass, 1988, p. 9. U terico del liderazgo James Mac Gregor Bums sugiere que las metas socialmente tiles no solo tienen que satisfacer las necesidades de los seguidores sino, tambin, elevarlos a una moral superior. Burns, Jarnes. Leodenhip. Nueva York: Harper Colophon. 1978, cap. 1. Bass. Bernard M. "From Transactional to Transformational Leadership: Learning to Share Visionn. Orgonizational Dynamics, (invierno). 1990, p. 22.

l2

l3

.6P 'd ' L 6 6 ~s q p ! ~ ' :euop- .sap~jscwndsai. 06aaiapg .y p p o 'qapH u ~ .o!pwa ap s 1. o as sol owot, sa$uau!uioid i saluaiinngu! muovad se[ e opewo? eq xx 016!s la ua o6zeiap!l la aiqos soiesua i sauo!t,e6!$sanu! se1 ap aped ioieu el 'opquas asa u3

,,

'sa[eai mui -a[qoid uot, uopt,y el ua ueppad as ir ueuuojuot, as sopa anb e6 '(06zeiapq p p p s q ~ sepoal m[ o$-? u!s op!pua+aid ueq o[ ouiot,) s a i o p ap ajuasne o s a ~ o i d sa ou anb ejsqeai uauiexa un a6!xa euia$ ,'ap pep!(a[duiot, e[ un rat,ouot,ai 'ouis!ui!%+ 'sauopque6io n s o d d sol ap eianj ii oquap :salan!u sol sop 'souaui p ' q d u i ! mpesaialu! saped m1 aqua s o p ! p o ~ i!uinv .uo!me ap muuoj mnanu ap o!paui iod muosiad ml ap upxq[+oui el a[q!sod at,eq o p ~ u o la i e m u a ap pepq!q!sod q ouot, !se 'sqmpuot, o sep ? -uaai3 'saio[en so[ ua so!quet, asnpoid oreqey a l q ;aeluayua as anb pep -![ea1 el (i sope[npod s a i o p sol aqua eqt,asq e[ ipnpai @redo seuovad m] ap saiolen so[ aqua sop!l(uot, sol iepioqe emd op!ianbai ajeqpuaide* (e u o ! ~ -eldepe iod apuagua as anb [a ua 'qaj!aH ppuon ap on!le+depeo-qeq ap sou!uii?? ua o6zeiapq la sa anbojua a p ap aluapai seui alue!ien e u n .o6le ue6eq anb eied so40 e ~ I ! A O Uanb ouepepnp ia!nbpns ap eue!p!?ot, ep!n e[ ua oppiara 06zeiap!l un 'ipap alen !so$xaluot, saluaiaj!p sol u1,16as sapwgde sepe!ren uot, o[iep -oseiapod ii (songt,ai!p sa[an!u solle sol ua 010s OU) po!sque610 einpnqsa q ap sauop!sod saldglpui ua olimqn apuuad anb 01 'pop!n!puo w 3 o6zei -ap!l la souiaqugap 'pep!(euo!t,dat,xa o so6sei 'pep!iolne ap salensn sou!uu?+ so1 iem ap zan ua anb eiaueui p a a .seuialqoid so!dord sns uaruayua anb eied so[ieql!noui apuajaid anb qunjuot, pep!l!qesuodsai eun ua 'saiop!n6as sol e iegesap ap o!paui iod (.eaie+ el e ope$ua!ioB o[!lsa le ou oiad) s e u 3 -alqoid sol ap u?!mlos q epeq quauo as o6reiap!l ap od!, opun6as 1 .ouiolua [e sopeu!pioqns sns ap ~e~gelt,adxa e asopugdepe epuanwu! eso1 iapg 1 se[ 3 'solsa iod sop!nl)u! uos 'ua!quiel 'ou!s saiop!n6as so[ ua uainuu! ojos ou sal -apy SO\ :e3ordjt,ai las ap ejap ou uop~eia&~!'oolequa u!s .seuia[qoid sol el ie$uayua ap eioq el e [a epeq epeJ!ui ns ualua!io saiop!n6as so[ anb i uo!s!A ns uatda3e squiap so1 anb e x n q mp![ un ,,:ae!manwu!n el i *pep!io$ne

Ms an, Heifeh propone que la diversidad de valores arroja mayor claridad respecto de nuevas opominidades y soluciones de problemas. Por lo tanto, el reto del liderazgo consiste en ofrecer una gua prctica para la elaboracin colectiva de las metas y la estrategia, que no evada la cruda realidad y los conflictos, a la vez que para darificar y aiticular los valores comprometidos. Los lderes aprenden de los hechos y sacan ventaja de las circunstancias imprevistas que emergen regularmente, tal como lo serala Cecil Gibb: <<el liderazgo florece en una situacin problemtica^.'^ Ello exige muchas veces improvisacin, como demandaba Franklin Roosevelt en plena depreE sin: .s de sentido comn tomar un mtodo y probarlo. Si falla, admitirlo francamente e intentar otro. Pero, sobre todo. intentar algo*.'' En sintesis. la visin de Heifeh del liderazgo aspira a abarcar los valores de diversas culturas y organizaciones, sin limitarlo a sus instrumentos (influencia, poderes, prominencia) o recursos personales, para abordar los problemas difciles que la gente suele rehuir.

3. Movimientos sociales y las apiicaciones de la

categora de Hderazgo
Los supuestos comunes del paradigma terico clsico de la tradicin psicosociolgica (Escuela de Chicago), de las teoras de la sociedad de masas (Kornhauser. Arendt. y Ortega y Gasset) y del modelo estructural funcionalista (Smelser) respecto de los movimientos sociales son los siguientes: a) b) Distinguen dos diferentes clases de accin: la institucional-convencional y la no institucional-colectiva. L accin no institucional-colectiva ocurre al margen de las normas a sociales vigentes y reacciona, ms bien. frente a problemas no definidos y no estnicturados. Estos problemas emergen de situaciones de crisis, emergencias o cambios estructurales, que relajan de algn modo los mecanismos de control social. Factores como el descontento, la frustracin y las agresiones hacen que los individuos participen de estas acciones colectivas. Estas conductas no instihicionales tienen un ciclo de vida que transcurre desde la accin espontnea de la masa a la formacin de movimientos sociales. L comunicacin al interior de esta accin colectiva es rpida. sencilla a y no convencional: rumores o difusin de impresos rstico^.'^

C)

d) e)

f)

Este marco nos permite hacer un esbozo de los modelos de liderazgo que mayor afinidad pueden tener con estas primeras aproximaciones a los Gibb. Cecil. J h e Principies and Traits of Leadershipn. En Cecil Gibb (comp.), Leadenhip. Middlesex. England: Penguin, 1969. Citado en Schlesinger, Arthur. -A Clinton Report Card, So Fam. Nueva York Times. seccin 4, 1993. p. 13. Caractersticas reseadas en Cohen, Jean y Andrew Arato. Sociedad civil y teora poltica. Mxico: FCE. 2MM. p. 559.

"

movimientos sociales. En primer lugar, la teora de rasgos nos permite compatibilizar ciertas cualidades excepcionales de personajes, como carisma, decisin, inteligencia, entusiasmo. fuerza y valenta. para poder encauzar, en una accin colectiva, conductas que se desbordan de los cauces institucionales, que son calificadas por algunas de las teoras mencionadas como aditudes anormales e irracionales; y, por otras, como impregnadas de una fuerte carga psicolgica, aunque dentro de los marcos racionales. No es fcil pues suponer a un individuo de caractersticas promedio que dirija lo que se calificara como una multitud, que reacciona imprevistamente frente a situaciones de emergencia o colapso. Es tambin posible pensar que solo determinados lderes de cualidades innatas pueden asumir la conduccin de esta accin colectiva tan compleja. Otra perspectiva afn a la anterior, aunque ms reciente, proviene de la teora del liderazgo carismtico que se presta bien a explicar la capacidad de suscitar una creencia en estos movimientos socia le^,'^ puesto que el lder carismtico tiene y puede transmitir un sueo o ideal y, adems, acta sin importar riesgos (que concuerda con las caractersticas de acciones colectivas dismptivas o violentas), tiene conductas fuera de lo normal porque percibe, del mismo modo que la masa, la insuficiencia de los canales institucionales para cumplir con una meta; y, finalmente, este lder carismtico no es un .rebelde sin causa,,, sino que es un agente de cambios radicales; un revolucionario sera una figura ms apropiada para el tipo de movimientos que reaccionan contra situaciones de desajuste estructural (industrializacin, urbanizacin, modernizacin y secuelas como desempleo, aculturacin o alienacin, pobreza, desigualdades sociales y econmicas). En sntesis, un liderazgo que encarne un malestar social y que, por medio de una gran voluntad de poder, encabece un movimiento social orientado a un cambio del orden social. Nuevos movimientos sociales surgen en las dcadas de los sesenta y setenta que contravienen la imagen de masas desestructuradas de las corrientes tericas anteriores, puesto que se trata de acciones colectivas que se inscriben dentro del sistema de organizacin poltica y estn formados por una multiplicidad de organizaciones y asociaciones voluntarias. Asimismo, los protagonistas de estos movimientos (militantes de la nueva izquierda, ecologistas o feministas) difcilmente corresponden a la imagen de individuos aislados y anmicos que perfilaron las teoras anteriores. Por otra parte, estos movimientos no fueron respuesta directa e inmediata a crisis econmicas o colapsos institucionales como correspondera al modelo de Smelser (presin estructural + creencia generalizada + explosin). sino que se orientaban por metas de corto y mediano plazo, expresaban intereses sociales y realizaban clculos racionales de estrategias; por otra parte, ello supona lderes con distintas caractersticas, ms ligados a grupos u organizaciones, y prestos a desempeiiar una relacin de influencia que considerase clculos racionales de los costos y beneficios de participar o no en estas acciones colectivas. Para este tipo de movimientos, surge en los Estados Unidos el enfoque y de la movilizacin de recursos (MR) la eshuctura de oportunidades polticas (EOP) como modelos tericos, ambos tributarios de un marco terico ms

''

Lo que Neil Smelser identifica como unovimientos orientados hacia valores. en sus estudios sobre la sociedad (Smelser, Neil. Theoy of Collebiue Bebovior. Nueva York: Free Press, 1963).

amplio como es la eleccin racional (particularmente influidos por Mancur Olson en un inicio), mientras que en Europa se consttuye el paradigma de los Nuevos Movimientos Sociales (NMS). La eleccin racional asume el supuesto del individualismo metodolgico que propone tomar como unidades de anlisis bsicas a los individuos y sus orientaciones y sobre la base de estos llegar a agregados institucionales que pueden finalmente desarrollar lgicas supraindividuales. A partir de estas premisas. se desarrolla el trabajo ya clsico de Mancur OlsonZD sobre la Igica de la accin colectiva. en el que plantea el dilema del free rider, es decir, que cuando se configura un gmpo de inters en torno a la obtencion de un bien pblico. lo racional para el individuo es no participar y beneficiarse de los esfuenos de otros y obtener la misma proporcin del bien. Una de las maneras de evitar este problema es la posibilidad de obtener beneficios selectivos dentro de los bienes pblicos; y la otra, la constitucin de grupos pequeos en los que es posible manejar mecanismos coercitivos que impidan los aprovechamientos individuales. Ya el mismo Olson propuso un cierto tipo de liderazgo adecuado a este modelo, que denomin el de .empresarios polticos~. Estos son quienes ayudan a un grupo a obtener un bien colectivo del que carecen. para lo cual establecen las pautas para estruciurar una organizacin que hace posible que un inters devenga en una accin colectiva. Asimismo. el lider o empresario politico asume las tareas de la negociacin frente a terceros o al interior del grupol lo que permite un considerable ahorro en tiempo de los subordinados. y los resultados que obtiene suelen ser mejores para todos los interesados que cualquier otra situacin que no haya tenido la posibilidad de la mediacin del lider. Por otro lado. este lider propone, regula y controla el pago de un costo marginal del bien colectivo recibido, que todos los miembros deben aportar. Este arreglo permite la posibilidad misma de la produccin del bien; de estos aportes. el empresario obtiene su propio beneficio. adems de compartir el mismo bien colectivo que por su capacidad de articulacin se ha podido conseguir. .Los beneficios del lider sern obviamente ms grandes cuanto ms amplio sehel grupo. por lo que se presenta una mayor competencia entre individuos por desempear el rol de lderes para el caso de los p p o s grandes. Sin embargo. el liderazgo en estos tipos de grupos exige una mayor capacidad de coordinacin. de creacin del bien pblico y de negociacin (los grupos grandes estn formados por muchos s u b p p o s y, por tanto. constan de una variedad ms amplia de intereses). De este modo, este autor reconoce que la introduccin de la categona .empresario poltico>,en la provisin de bienes pblicos *enriquece el argumento y lo convierte en un mejor instrumento para los estudios del liderazgo~.~' Pues bien. en ese mismo sentido. podemos compatibilizar algunas de las teoras del liderazgo, bsicamente las que se agruparon bajo la definicin de liderazgo transaccional. y que implicaban los conceptos de influencia y autoridad. Ellas tenan como lgica la existencia de una relacin lderesOlson, Mancur. The Logic of the Collediue Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Mass.: H a ~ a r d University Press. 1971. lb. p. 192

2L

subordinados a partir de un intercambio. Este implicaba, para el lder, el reto de satisfacer intereses y recibir a cambio parte del bien creado y reconocimiento y status, mientras que para los subordinados, el costo era esfuerzo, rendimiento y obediencia, y su beneficio eran las recompensas planificadas teniendo como medio la accin colectiva. Por otro lado, una respuesta al problema del free rider se encuentra en la teora del intercambio, que asume una diferenciacin de subgrupos entre los ms allegados al Ider (grupo interno) y aquellos ms distantes (grupo externo), lo que nos permitira asumir, desde la perspectiva ~olsoniana~~, la existencia de incentivos selectivos para el grupo interno que hacen que asuma parte de las responsabilidades del lder en cuanto a la coordinacin de la accin colectiva para la generacin del bien pblico, como en cuanto al control del cumplimiento de las tareas de los subordinados. knsamos que esta jerarquizacin no est necesariamente aludiendo a los cargos directivos formales al interior de una organizacin sino, sobre todo, a las personas que se constituyen en el entorno de confianza del lder. Por lo tanto, estas aplicaciones pueden hacerse extensivas a movimientos sociales. Las teoras mencionadas enfocan su atencin en el equilibrio entre costos y beneficios tanto del lder como de los subordinados, propio de la teora de la eleccin racional. Sin embargo, observamos que tanto en las organizaciones como en los movimientos sociales se genera un desbalance entre costos y beneficios en el corto plazo (y a algunas veces en el mediano). Este desbalance se debe a que, en sus inicios, las organizaciones y los movimientos sociales producen menos compensaciones que las contribuciones que exigen a sus miembros; en una empresa se considerada esto como parte del periodo en que an no se recupera el capital invertido y se trabaja .a prdidan hasta lograr constituir un micho de mercado.. Este problema de la accin colectiva tambin es tratado por Thomas Schelling, que lo denomina m a s a c r t i ~ a naludiendo a los difciles comien,~~ zos de convocar a una asamblea de reivindicacin, en la que en los primeros momentos el nmero esperado de asistentes y potenciales protestantes es menor que el nmero real de participantes. Sin embargo, hay un determinado umbral (o punto crtico) que determina que cuando hay ms asistentes que los esperados, se iniciar una moviiiicin creciente; pero antes de llegar a este punto de expansin. los participantes iniciales son los lderes y algunos pocos ms. Por lo tanto, los movimientos sociales difcilmente obtienen respuestas favorables a sus demandas en sus primeros momentos, y en la medida en que an no son muchos los pariicipantes sern mayores sus costos efectivos en trminos de tiempo y recursos, y son los propios lderes quienes asumen en trminos individuales este alto dficit del balance de costos y recompensas. Cmo explicar la continuidad de una accin colectiva considerando este desequilibrio en el clculo racional de los actores? En cuanto a estas prdidas asumidas por los lderes, podemos nuevamente recurrir a la figura del Ider carismtico para explicar esta primera fase deficitaria de la accin colectiva, es decir, al Ider que asume riesgos mayores,
22

Schelling, Thomas. Jermostatos, cachanos y otras familias de modelos~. En Joseph Colomer (comp.). Lecturas de teon'a poltica positiua. Madrid: Instituto de &tudios Fiscales, 1991.

que no tiene una conducta dentro de los parmeiros normales, y que est motivado por un ideal que aprecia mucho: pero, sobre todo. al que la misma accin de liderar en situaciones de enfrentamiento le produce alta satisfaccin. Para explicar el aparente dficit objetivo de costos y recompensas en los dems, el lder genera dos tipos de compensaciones para equilibrar este desbalance. Genera, en primer lugar, una promesa de altas recompensas futuras en el largo plazo que justifiquen la inversin de costos en el presente, amparado en las propuestas de cambio estructurales que reivindican; y, en segundo lugar, una combinacin de una economa de recursos materiales con una economia de los afectos,z3 que consiste en valorar las relaciones que interactan en una accin colectiva como recompensas en s mismas; es decir. los individuos aprecian la formacin de nuevas amistades y compartir momentos solidarios y colectivos. Habra que confirmar empricamente el nivel de percepcin y de valoracin de la .afectividad. que tienen los participantes de los movimientos y organizaciones en sus primeras fases respecto de la que se experimenta en momentos de consolidacin o decadencia: por lo tanto. la capacidad del lder carismtico de entablar relaciones personalizadas c0nh.ibuye a lograr la continuidad de la accin colectiva. La teora de la moviluacin de recursos (MR)'' desarrolla una explicacin orientada especficamente a los movimientos sociales. Esta considera los aportes previos de la racionalidad de los actores, pero tambin que los individuos que participan en movimientos no funcionan necesariamente de acuerdo con una lgica de mercado, sino que estn previamente agrupados. Por tanto. es necesario considerar aspectos como la organizacin,los recursos, y las alianzas y competencias entre los movimientos y con oh-os agentes. Este enfoque flexibilua el modelo del clculo estrictamente individualista para conceder atencin al papel de la solidaridad que surge en los grupos. Asimismo, seala que la sociedad es un mercado de recursos econmicos, sociales e ideolgicos que son objeto de competencia entre los actores usualmente desplazados de la distribucin por canales formales. Algunos de estos recursos son las relaciones de los movimientos sociales con los medios, autoridades. otros partidos y la interaccin con otros movimientos. Esta teora diferencia varios mbitos: el sector de los movimientos sociales. la industria de los movimientos sociales y la organizacin de los movimientos sociales. Esta perspectiva trata la dinmica y tcticas de los movimientos sociales en crecimiento. declinacin y cambio, para lo cual se toma en cuenta las restricciones y soportes sociales de este tipo de movimientos, la variedad de recursos con los que deben movilizarse, los vnculos con oh.os grupos. su dependencia de recursos externos para alcanzar sus objetivos, y las tcticas usadas por las autoridades para su control. represin o copamiento. Por otra parte, la MR especifica elementos al interior de los movimientos sociales: (a) el cuadro. que est involucrado en los procesos de toma de decisiones de la organizacin y dedica gran parte de su tiempo a los asuntos de la organizacin; (b) cuadros profesionales, aquellos que dedican tiempo Un modelo aplicado de esta combinacin se encuentra en Tovar, Jess. Dinmica de las organizaciones sociales Lima: SEA. 1996. captulo X. 2 V o m a d o de McCarthy, John y Mayer Zald. &source mobilmtion and social movement. A partial theoryn En Mayer Zald Y John Mcarthy. Social Mowment in on ~rg&izationalL i e t y . Nueva Jersey: Transaction Lblishers. 1977.

completo y reciben algn tipo de remuneracin; (c) empleados profesionales, que dedican tiempo completo pero no estn involucrados en los procesos de toma de decisiones; (d) trabajadores, que otorgan su tiempo intermitentemente a las tareas organizativas pero no al nivel del cuadro; y (e) equipos transitorios, que estn formados por trabajadores reunidos para una tarea especfica y liderados por algn cuadro (en este tipo de grupos pequeos los componentes reciben incentivos solidarios y afectivos). El modelo M enfatiza la interaccin entre la disponibilidad de recurR sos, la organizacin preexistente de estructuras preferenciales y los intentos empresariales de encontrar demanda de preferencias; as tambin la habilidad de las autoridades de intervenir en la manipulacin de los costos y recompensas del compromiso de los individuos. Finalmente, la importancia de mantener un flujo de recursos disponibles es central para mantener operando estos movimientos. Hemos de relacionar esta perspectiva de la teora de la M con varios R de los enfoques de liderazgo como las teoras de rasgos, contingente, situacional y trayectoria meta, en tanto que todas ellas refieren a roles que desempean los jefes y su evaluacin en trminos de eficiencia en un mbito con algn grado de estructuracin, as como las interacciones que se tienen con el contexto. Por tanto, podemos hacer una clasificacin de los Ideres de movimientos sociales que tienen una mayor orientacin hacia las personas o hacia la tarea (Fiedler); o si se caracterizan por participar, delegar, persuadir o mandar (Blanchard y Hersey); o si son dirigentes, apoyadores, participativos, realizadores (House). Esta clasificacin tendra que ser cruzada con variables propias de las caractersticas de los diversos movimientos sociales: el nivel de confianza con los seguidores, la naturaleza de la reivindicacin que exigen, la capacidad de presin que puede ejercer sobre los seguidores y la esuctura organizativa interna; por otro lado, las caractersticas de los que forman parte del movimiento social: las capacidades y motivaciones de los seguidores; y, finalmente, las caractersticas del entorno: sistema formal de autoridad, relaciones de solidaridad y competencia con otros actores sociales, y nivel represivo de las normas y de los agentes gubernamentales de control. Ello implica la posibilidad de construir un modelo contingencia1 de tipos de liderazgo en los movimientos sociales, los que podran ser evaluados empricamente para saber cules son ms apropiados en trminos de haber obtenido respuestas positivas a las demandas planteadas y del grado de satisfaccin que expresan los subordinados respecto de las expectativas que tenan de participar en el movimiento. Para ello se considerara la influencia de los factores del ambiente (caractersticas propias del movimiento social, los miembros y el entorno) como ejes articuladores de los distintos tipos de lder, tal como lo proponemos en el grfico 4 de manera tentativa. Este modelo requiere que se precise la construccin tpica ideal de los cuatro liderazgos propuestos, adems de que se considere que pudiendo existir varios Ideres en el movimiento, se pueda identificar al lder de mayor jerarqua e influencia, el que permea con su estilo la conduccin del MS. Por otra parte, queda pendiente una elaboracin tipica ideal de varias &uaciones* que conjuguen las varias dimensiones de las variables independientes con el fin de poder comparar la correspondencia de la tipologia de los liderazgos con los resultados obtenidos.

Grfico 4. Modelo d e interaccin entre Los tipos d e liderazgo en los MS y los factores del entorno

Estabilidad social

Reivindicaciones logradas Satisfaccin de expectativas de seguidores

En todo caso, esta propuesta provisional apunta a remarcar la idea central que sugiere la evaluacin conjunta de la teora MR y las teoras situacionales y contingentes d e liderazgo: la evaluacin de los resultados de un MS en funcin d e ciertos tipos diferenciados del liderazgo segn las caractersticas del entorno. los seguidores y el propio estilo organizativo. La comprobacin emprica d e esta tesis reafirmara el supuesto de la teora contingente: no existe un lder d e MS per s e ms eficaz. sino que depende d e las circunstancias. Una variante terica d e la movilizacin d e recursos resulta ser la estructura d e oportunidades polticas (EOP) planteada originalmente por Peter Ei~ i n g e r quien propone la tesis de que la incidencia d e la protesta est rela,~~ cionada con la estructura d e oportunidades polticas d e un sistema. Esta se define como el grado en que los p p o s tienen mayor probabilidad de ser capaces d e acceder al poder y manipular el sistema poltico. Complementariamente a la MR que hace nfasis en los recursos. la EOP pone d e relevancia el contexto poltico como la variable independiente clave para entender la dinmica d e los movimientos sociales, d e tal manera que el surgimiento d e un movimiento #depende fundamentalmente d e los incentivos generados por la estructura d e oportunidades poltica^,^.^^ as tambin la forma y la intensidad de la accin colectiva estn relacionadas con los cambios en el escenario d e interacciones moldeado por el Estado. Las dimensiones relevantes en un sistema poltico que modifican los costos d e la accin colectiva, por lo que incentivan o desincentivan la protesta, son las siguientes:
Z5

2ti

Eisinger, Peter. aThe Conditions of Protest Behavior in Arnerican Citiesn. American hlitical Science Reuiew. 67, 1973, pp. 11-28. Tavera, Ligia. .Movimientos sociales.. En Baca e! al (comps.).Lxico de la poltica. Mxico: Flacso, 20W, p. 454.

la relativa apertura o enclaustramiento del sistema poltico institucional (formal); la estabilidad o inestabilidad del juego de alineamientos de la elite que tipicamente subyacen en la poltica (informal); la presencia o ausencia de alianzas (informal); el grado de unidad o de divisin al interior de las elites y su tolerancia frente a acciones de protesta; y la capacidad poltica y propensin del Estado a la represin (informal).27 Nuevos aportes en esta lnea (Jenkins y Klanderman~)~~ sugieren un menor determinismo en la relacin EOP y movimientos sociales, ya que estos no dependen exclusivamente de la apertura del escenario poltico. Y eso porque los MS tambin tienen la capacidad de influir en su entorno poltico y generar sus propias oportunidades polticas, con lo cual pueden, adems, favorecer el surgimiento de otros movimientos, como lo proponen Jenkins y Klandermans. Obserwamos la relacin que existe entre este enfoque de EOP con el modelo contingencia1 de trayectoria meta de R. House, en el sentido de resaltar la relevancia del entomo para entender el surgimiento y dinmica tanto de los movimientos sociales como de las organizaciones respectivamente, solo que en el caso de la EOP el contexto relevante resulta ser el mbito poltico. Podramos entonces utilizar, en parte, el esquema terico propuesto anteriormente en el grfico 5, pero acotando las variables hacia el sistema poltico y destacando la importancia del Ider como negociador con los actores del entorno. Sin embargo, en este caso hemos de desarrollar otro tipo de modelo de liderazgo que se acople ms especficamente con la EOF! Para ello, introduciremos algunas de las ideas que propone Michel CrozieP9 respecto de la relacin entre actor y entorno. Setala que una de las funciones que cumple el Ider se encuentra en las *fronteras. de la accin colectiva y consiste en su capacidad para vincularse con varias instituciones y organizaciones (en general, otros actores colectivos), con lo cual asume entonces un rol de intermediario e intrprete de las diferentes lgicas de accin de los actores colectivos; este lder, que interseca diferentes acciones colectivas en nombre de la que representa, lo denomina marginal secantes. Para la mayora de miembros del movimiento social, el entorno representa una preocupante y permanente fuente de incertidumbre, por lo que la reduccin de la misma a partir de sus relaciones con el exterior y de su capacidad de interpretar y aprovechar las oportunidades del contexto, signi27

29

Citado en McAdam, Doug. &litical Opportunities: Conceptual Origins, Current Roblems, Future Directionsn. En Doug McAdam et al. (eds.).Compamtiue penpectiues on social mouements. Cambridge: Cambndge University Press, 1996. "LOSM son agentes del cambio poltico, adems de generar nuevas oportuS nidades para si mismos., citado en Jenkins, J. Craig y Bert Mandermans. d k e Politics o Social Protest.. En J. Craig Jenkinsy Bert Kiandermans (eds.). f The Politics of Social Protest. Minneapoli: Minnessota University Press, 1995. Crozier, Michel. El actor y el sistema. Las reshicciones de la accin coleaiua. Madrid: Alianza. 1971.

fica para el lder obtener una fuente muy importante de legitimidad y respeto de sus subordinados. Esto hace que los lderes que basan su poder en esta funcin procuren conservar para ellos mismos los vnculos que tienen con los otros actores, as como el control de la informacin que proviene del exterior. Este celo se orienta en un doble sentido: en primer lugar, se constituyen como las nicas personas a las que los otros actores pueden acudir para negociar; y. adems. se reservan el monopolio de la funcin de la intermediacin con el entorno al interior del grupo o movimiento. La perspectiva crozeriana que asumimos respecto de la relacin entre el entorno poltico y el movimiento social que surge de la teora de la EOP permite que aquella no se reduzca a una simple influencia externa seguida de un proceso de adaptacin mecnica, vale decir, una relacin causal unidireccional (el entorno como variable independiente y el MS como variable dependiente), sino que al reconsiderarla concebimos a los MS y al entorno poltico en una relacin bidireccional de causalidad (ambas se afectan mutuamente), lo que tambin fue considerado por Jenkins y K1andermans.j" Asimismo, considerar que, adems de las relaciones explicativas entre los MS y el entorno poltico asumidos como variables, existe entre ambos un proceso de intercambio por medio del cual un movimiento social se abre selectivamente a un entorno poltico y trata de adaptarlo a sus propias exigencias. Esta visin ms dinmica de esta comple~a relacin nos conduce a evaluar la *capacidad. de un movimiento para modelar su contexto, a la vez que la ~capacidadn para responder a las qoportunidadn que este le presenta. Finalmente, nos resta hacer una interpretacin de liderazgo en funcin de la teora de los nuevos movimientos sociales. Surgida en Europa. agrupa a un conjunto de autores (Pizzorno, Touraine. Melucci, Habermas y Offe) que abordan los aspectos culturales y sociales de las acciones colectivas. Estos movimientos por medio de sus prcticas colectivas recrean normas y valores, as como inventan nuevas tinas y expresiones; y, por ende. crean nuevos significados. Los estudios de esta coniente abarcan las movilizaciones europeas desde finales de los sesentas. cuyos protagonistas no respondan al modelo clasista de los enfoques marxistas, sino que ms bien provienen de clases medias, con reivindicaciones de democratizacin de la vida social y redefiniciones de los espacios pblico y privado; estos movimientos se forman con asociaciones pequerias, voluntarias, plurales, aunque por todo ello tambin son discontinuos, inestables y poco eficientes. Estas acciones colectivas no tienen reclamos especficos necesariamente, sino que ms bien son reacciones a determinadas tensiones sociales ms permanentes (xmalestaresn),por lo que prima un cuestionamiento estructural de las relaciones sociales, las formas de dominacin y la produccin y los usos de los recursos comunicativos y culturales. Touraine define el movimiento social como un conjunto de interacciones orientadas normativamente entre adversarios que poseen interpretaciones opuestas y conflictivas sobre las reorientaciones de un modelo de sociedad pero que al mismo tiempo comparten un campo c u l t ~ r a l ~Este mismo autor destaca los conceptos de ~.~' Jenkins. Craig y Bert Kiandemans, ob. cit. Citado en Tans, Mara Luisa. .Perspectivas analticas en la sociologa de la accin colectivan. Estudios Sociolgico, vol. X. n.O 30. pp. 737-757 (setiembre-diciembre). 1992. p. 752.

3'

identidad (autodefinicin construida colectivamente por el propio actor social), oposicin (definicinde adversarios) y totalidad (proyecto), como centrales para el estudio de los movimientos sociales. Desarrollaremos algunas ideas de M e l u c ~ sobre los nuevos movimieni~~ tos sociales y la accin colectiva, que nos dan pie para entrar a la perspectiva de liderazgo ms afn con este enfoque terico. En primer lugar, critica que se haya considerado a la accin colectiva como una unidad con valores, intereses e intenciones predefnidos; propone considerarla como una pluralidad de elementos analticos que conjugan diversidad de orientaciones, significados y relaciones, as como integrada por una amplia gama de procesos sociales, actores y formas de accin (sistema de accin multipolar). Esta conceptualizacin permite una diferenciacin enbe un movimiento social y una organizacin, para que a su vez el concepto de lidemzgo se aplique considerando esta disyuncin y la complejidad que aporta esta perspectiva de la accin colectiva. Asimismo, es importante reconocer que esta pluralidad no hace recaer la produccin de csentidosn o ainterpretaciones~ exclusivamente en el lder. En segundo lugar, la accin colectiva es un producto de intenciones, recursos y lmites, c o n una orientacin construida por medio de relaciones dentro de un sistema de opominidades y restricciones. Por tanto, no puede ser entendida como el simple efecto de precondiciones estructurales, o de expresiones de valores y creencias.." En tercer lugar, los individuos definen mediante su accin colectiva el campo de posibilidades y lmites que perciben (en trminos cognitivos, afectivos y relacionales), y eso les permite implementar acciones para conseguir sus fines. tanto como para dar sentido a la misma accin conjunta. En cuarto lugar, estas definiciones no son permanentes, unvocas y lineales; se construyen coyunturalmente por efecto de las interacciones y negociaciones tanto al interior del movimiento como con su entorno. La auto referencia o identidad como actor social colectivo tiene tres elementos comunes al conjunto: fines, medios y relaciones con el entorno, que interactan entre s y estn en continua tensin. La identidad es un requisito para cualquier clculo de ganancia y prdida. Este concepto lo graficarnosdel siguiente modo: Grfico 5. Esquema del concepto accin colectiva de R. Melucci
I

Lmites

... .m.
Resbicciones Oportunidades

Relaciones sociales

~p

32

Alberto Melucci. Accin colediva, vida cotidiana y democracia. Mxico D. E: El Colegio de Mxico, 1999. lb., p. 358.

1 O5

La funcin que le asigna Melucci al liderazgo es la capacidad de dar sentido unitario (aunque no definitivo) a estas tensiones entre los elementos que producen la accin colectiva, y que se traducen en alternativas de decisiones respecto de los fines (de mediano o corto plazo), en la seleccin de los medios (eficiencia o solidaridad) y en las relaciones con el entorno (equilibrio interno o intercambios externos). En este punto queremos encontrar ciertas pautas en comn con la teora del encuadre sobre los movimientos sociales (framing) de Snow y Benford, por la cual se plantea que las ideas y los sentidos no estn dados de antemano, sino que se construyen durante el proceso de interaccin social de los movimientos (hacia dentro y hacia fuera); y! asimismo, este trabajo de significacin forma parte de la lucha en la produccin de ideas. Los autores consideran que los movimientos estn activamente comprometidos en crear y mantener sentidos para los integrantes, antagonistas, indiferentes y observadores, lo que implica recrear, ampliar o generar nuevos significados. El concepto de encuadre o marco @ame), que resulta ser el producto de la accin colectiva del framing,% es un esquema interpretativo que simplifica y condensa el mundo exterior. va un proceso de seleccin y codificacin de objetos. situaciones. hechos, experiencias. tanto del presente como del pasado. para insertados en nuestro espacio de vida o nuesbo mundo. Estos marcos de atribucin y articulacin sirven como instrumentos para develar y resaltar las condiciones sociales de injusticia o redefinir como injusto e inmoral lo que se consideraba y toleraba como infominio o acosas de la vida.. Sin embargo, esto es insuficiente para predecir la direccin o naturaleza de una accin colectiva, ya que se precisa de un sentido de causalidad o de responsabilidad, as como las consecuentes acciones correctivas. Una segunda caracterstica del marco es la elaboracin de diagnsticos y pronsticos. En el primer caso se identifican agentes responsables de injusticias, ya sean estructuras, procesos o individuos, mientras que en el segundo caso se trata de sugerir lineas generales de accin para resolver o aminorar los problemas detectados. Esta funcin de atribucin habilita a los activistas a alinear un vasto rango de hechos y experiencias de tal manera que se interpretan de forma relativamente similar y coherente. objetivo que hubiese sido improbable de no contar con el marco. No se trata entonces de que la novedad de la accin colectiva del framing sea introducir elementos ideolgicos innovadores. sino la forma por la cual los activistas articulan los elementos de interpretacin y significacin. Ambos marcos tericos (NMS y Framing) nos conducen al ltimo acoplamiento con las teoras del liderazgo &ansformacionaln y -trabajo adaptativos. El lider transformacional ya no solo se ocupa de generar equilibrios de costo y beneficio como en los modelos derivados de la eleccin racional (MR y EOP), sino que la funcin de lder lo remite a un mbito ideolgico y cultural: la produccin de sentido. Esta produccin de sentido no implica que el nico que realiza el trabajo de significacin sea el lider, ni tampoco que el lder se concentre en una sola persona. De hecho, es ms conveniente conciliar la interpretacin de la
34

Snow. David y Robert Benford. .Master Frames and Cycles of Protests.. En Aldon D. Monis y Carol McClurg Mueller (eds.).Fmntiea in Social Mouement Theoy. New Haven: Yale Univenity Press. 1992.

accin colectiva como resultado y el liderazgo como actividad, lo que deja en un segundo plano las categoras *influencia. y "autoridad., en la medida en que no son fines sino medios o instrumentos para otras finalidades de la accin colectiva. Por ello, Heifeh critica incluso la pretensin grandilocuente del trmino *lder transformacional~,~~ ofrece un sueo, una misin; anque tes bien prefiere usar el concepto de .trabajo adaptativo~ para calificar la naturaleza de la actividad del liderazgo. Tal como lo plantea la teora de los NMS, los movimientos sociales son complejos sistemas multipolares, de tal manera que el liderazgo del trabajo adaptativo tiene que conciliar, intermediar y negociar las diversas concepciones del mundo y los diversos sentidos de vida y organizacin de los activistas (muchos de ellos situados a diversos niveles y con diferentes grados de compromiso y contribuciones como bien lo seala la teora de la MR). Por tanto, ms que dar sentido a la experiencia colectiva, el liderazgo rene y relaciona los diversos sentidos particulares o grupales, en cuyo proceso de interaccin generan un nuevo sentido colectivo. Por otra parte, el liderazgo como actividad nos permite analizar no solamente la autoridad sino la experiencia cotidiana de crear sentido por parte de cualquier activista, momento en el que ejerce una actividad de liderazgo. Esta visin ms transversal nos permite recorrer la dinmica del movimiento de manera integral y no solo en la cspide del mismo. Ya no se trata solamente de los aspectos materiales y organizativos que nos propone la teora de la MR; la actividad del liderazgo, ms que moviluar recursos, moviliiza a los movilizadores de recursos. y para ello enfrenta las condiciones del entorno a la cotidiana evitacin de los problemas reales que tienen los individuos. El paso del malestar. que se tolera y se acopla a la vida cotidiana, a la categora de .situacin de injusticia., no es un asunto meramente nominal; implica la confrontacin del abismo entre los valores y la realidad que castiga, entre las expectativas y las frustraciones. Ambos conviven cotidianamente, pero hacer explcito, consciente y abierto el problema conduce al punto de inicio de un movimiento social; a este proceso es lo que se define como "trabajo adaptativox.

4. Breve balance y cierre


Hemos hecho un largo recomido por la evolucin de las teoras del liderazgo y de los movimientos sociales, tratando de reproducirlas sintticamente pero ajustadas a la versin de sus autores originales, aunque tambin con la ayuda de buenas recopilaciones (Tarrs, Tavera, Cohen y Arato, Melucci). Previamente al paso de la revisin de los enfoques de los movimientos sociales, introdujimos la categora de Iiderazgo para luego incorporarla como uno de sus elementos ms importantes, lo que se reconoce algunas veces en la bibliografa, pero dicho vaco no se cubre apropiadamente en los ensayos e investigaciones. Existe un concepto de liderazgo ms acertado? Quizs las ltimas versiones son mejores o desplazan completamente a los primeros intentos? Es una coincidencia, o un esfuerzo personal nuestro, el acoplamiento de
35

Heifetz. Ronald, ob. cit., p. 56.

107

teoras del liderazgo y los movimientos sociales, incluso considerando los avances de ambos marcos conceptuales? Sin caer en una posicin muy eclctica de reconocer la validez de cada una de las teoras, y dado nuestro esfuerzo de acoplar los conceptos de liderazgo y movimientos sociales, nos inclinamos a reconocer cierta continuidad progresiva en el avance de los conocimientos; es decir los aportes vlidos, que implica ir descubriendo paso a paso nuevos elementos que configuran los MS y el liderazgo: los aspectos individuales, sicolgicos, sociolgicos, de clculo estratgico, organizacionales. materiales, del entorno poltico, cultural. etc. Sin embargo, cada nuevo aporte extrapolaba el anhlisis y otorgaba prioridad a la novedad y ensombreca las teoras anteriores. Empero, los momentos de balance y recopilacin de lo avanzado corrigen los sesgos y decantan los errores. establecen prioridades y temas de menor inters. enfocan con ms precisin las categoras. Ahora sabemos acotar nuestras categoras de anlisis con mayor precisin. a pesar de la amplitud a la que ha llegado el tema. La conespondencia aparentemente casual entre los acoplamientos cronolgicos de las teoras del liderazgo y de los movimientos sociales obedece, a nuesko parecer, a lo que Snow y Benford denominaban *Master Framesn. es decir, marcos de significacin de mayor alcance que los modelos tericos, ya que los involucran e influyen. Nos estamos refiriendo a las grandes corrientes en las ciencias sociales que oscilan entre el colectivismo y el individualismo. la objetividad y la subjetividad, lo inductivo empfrico y lo deductivo. Ello hace ~ o s i b l e aparentes acoincidenciasx, a las cuales nuestra las bsqueda no le restaba sino contrastar y concordar. De todos modos. el esfuerzo acadmico riguroso de estudio del liderazgo desde la ciencia poltica empieza por el recomdo de un material bibliogrfico muy nutrido que an no despierta la atencin debida en nuestros contextos latinoamericanos.

BASS. Bernard M. aFrom Transactionai to Transformational Leadership: Learning to Share 1990 Vision.. Orgonizational Dynamics, (Winter).
BLAKE, Robett y Jane MOUTON The Manageriol Grid 111. Houston: Gulf Publishing Company. 1990 BURNS. James Leodership. Nueva York: Harper Colophon. 1978

CALDER. Bobby eAn AttributionTheoiy of Leadership. En Bany Staw y Gerald Salancik 1977 (comps).New Direclions in Organizolional Behavior. Chicago: Saint Clair. COHEN. y Andrew AMTO Jean Sociedad civil y leona politico. Mxico D. E: FCE. 2000

CONGER. Aiden y Rabindra N. KANLINGO Jay -Behavioral Dimensions of Charismatic Leadership*. En Jay Conger y 1988 Rabindra Kanungo. CharismaticLeadenhip. San Francisco: Jossey Bass. CROZIER, Michel El actor y el sistema. Las restricciones d e la accin coleaiua. Madrid: 1971 Alianza. E~SNGER, Peter J h e Conditions of Protest Behavior in American Cities~. American Po1973 litical Science Review, 67, pp. 11-28

FIWLER,e d k A Theoy of Leadership of Elfedioeness. Nueva York: McGraw Hill. 1967

GIBB, Cecil
1969 &e Principles and Traits of Leadershipn.En Cecil Gibb (comp.). Leadership. Middlesex: Penguin.

GRAEN, George. Fred DANSERAU y James CA~HMAN ~Insbumentality Theory and Equity Theory as Complementary Appro1973 aches in Predicting the Relationship of Leadership and Turnover among Managers*. OrganizationalBehauior andHuman Wrformance, pp. 184200. HEIFEI~, Ronald A. Liderazgo sin respuestas fciles. Barcelona: Paids. 1997 HERSN, Paul y Kenneth BLANCHARD Management of Oganizational Behavior: Utilizing Human Resources. 1977 3." ed. Englewood Cliffs: Prentice Hall. H o u s ~Robert , A Path Goal Theory of Leadership Effectivenessn.Administratiue Science . 1971 Quarterly, 16, pp. 321-338. Juums, J. Craig y Bert KLANDERMANS 1995 J h e Politic; of Social Protesb. En J. Craig Jenkins y Bert Klandermans (eds.)The Politics of Social Pmtest. Minneapolis: Minnessota University Press.

KAHN, Robert y Daniel K m eleadenhip Practices in Relation to Productivity and Moralen. En Dor1960 win Cartwright y Alvin Zanders (eds.). GroupsDynamics: Reseorrh and Theoy. Elrnsford: Row Patterson.
MCADAM, Doug 1996 .Political Opportunities: Conceptual Origins, Current Problems, Future Directions~.En Doug McAdam et al. (eds.). Comparative Perspectiues on Social Movements. Carnbridge: Cambridge University Press. McCAnrrru, John D. y Mayer N. h ~ResourceMobililation and Social Movements. A Partial Theory*. En 1977 Mayer Zald y John McCarthy. Social Mouements in on Organizational Society. Nueva Jersey: Transaction Publishes.

Muucci, Alberto Accin colectiua, vida cotidiana y democracia. Mxico: El Colegio de 1999 Mxico. OLSON, Mancur The Logic of the Collediue Action. Public Goods and !he Theory of 1971 Groups. Cambridge: Harvard University Press. SCHELUNG. Thomas *Termostatos. cacharros y otras familias de modelos.. En Joseph Colo1991 mer (comp.).Lecturas de teoria politica positiua. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. SCHLESINGFR. Arthur . Clinton Report Card, So Faru. New York Times, seccin 4. p. 13. A 1993 Nueva York. SMELSER, Neil Theoy of Collediue Behauior. Nueva York: Free Press. 1963 SNOW, David A. y Robert D. BENFORD .Master Frames and Cycles of Protests.. En Aldon D. Morris y Carol 1992 McClurg Mueller (eds.). Frontiers in Social Movement Theoy. New Haven: Yale University Press. STOGDILL, M. Ralph -Personal Factors Associated with Leadership~. Journal of Psychology, 1948 vol. 25. pp. 369-395. STOGDILL Ralph M. y Alvin E. COONS (eds.) Leader Behauior: ikDescription and Measurement. Research Monogra1951 ph n' 88. Columbus: Ohio UniversiS: Bureau of Business Research. . TARR~. Luisa Mara =Perspectivasanalticas en la sociologa de la accin colectivas.Estudios 1992 Sociolgicos, vol. X. n.' 30. (setiembre-diciembre), pp. 737-757. TAMRA. Ligia mMovimientos socialesn. En Baca et al. (comps.).Lxico de la poltica. 2000 Mxico D. E: Flacso. p. 454. TOVAR. Jess Dinmica de las organizaciones sociales. Lima: SEA 1996 VROOM, Victor y Philip YmoN Leadership andDecision-Making. Pittsburgh: Universidad de Pittsburgh. 1973

la gerencia social en el nuevo siglo: una aproximacin terica1


percy bobadilla da2

Introduccin
Desde finales del siglo XX, la nocin de gestin, gerencia, administracin o management ha adquirido gran importancia en el mundo acadmico y profesional. Esto es consecuencia de las profundas transformaciones que el proceso de globalizacin ha trado consigo en los campos tecnolgico-productivo, de conocimientos e informacin, de comunicacin e interdependen, cia econmica y poltica en el manejo de bienes y s e ~ c i o sy en la bsqueda de mejoras en la calidad de vida de las personas. Una manifestacin de esta importancia es la magnitud que han alcanzado las ofertas de formacin profesional en el campo de la gestin: diplomados. maestras o programas avanzados en gestin estratgica, marketing, contabilidad y finanzas, logstica. contrataciones y adquisiciones pblicas;

'

&te trabajo ha sido posible gracias a las experiencias adquiridas a partir de mi labor como docente en la Maestna de Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del P ~ N(FUCP). en la que algunas de las ideas aqu desarrolladas pudieron ser discutidas y profundidas con profesores y &diantes. Agradezco especialmente a la coordinadora de esta maesbia, magster . Marcela Chueca, quien me incentiv a formar parte de este espacio de aprendiiie. Tambin ouiero emresar mi reconocimiento al Instituto de Desarrollo al del ~anco'lntemmericanode Desarrollo (NDES BID), en donde tuve la oportunidad de intercambiar experiencias sobre estos temas. Un agradecimiento muy especial merecen mis compaeros y compaeras del lnstituto de Informacin y Metodologas para el Desarrollo Organhcional (INFORMET),con quienes tuve la opaminidad de participar en diversas consultoras con entidades pblicas y privadas en temas relacionados con la gestin de prcgramas y proyectos sociales. en las que rewgimos informacin emprica que facilit la comprobacin de algunas de las ideas trabajadas en este documento. No puedo dejar de reconocer tambin a los profesores de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP Denis Sulmont y Guillermo Rodiabnin, quienes leyeron manuscritos previos e hicieron importantes comentarios y sugerencias que espero haber incorporado.
2~
~ ~~~ ~

sistemas integrados de gestin. gestin de recursos humanos por competencias. auditoria interna y gestin de calidad. gerencia de la construccin. educacin ejecutiva gerencial. gobernabilidad y gerencia politica. gestin de programas y proyectos sociales. entre otros. En esta vorgine de formas de aplicar la administracin como disciplina, la gerencia social tiene un lugar especifico. El propsito del presente trabajo es contribuir al entendimiento de la significacin y el alcance de la gerencia social en relacin con la gestin pblica y privada, y aportar al desarrollo y la institucionalizacin de esta disciplina en los espacios acadmi, 3 co y profesional. a El articulo ha sido organizado en tres grandes partes. L primera, referida a la perspectiva de la gerencia en el marco de b s programas y proyectos 3 de desarrollo. explica cmo las organizaciones que impulsan estas propues. ' tas incorporan esta disciplina con una orientacin estratigica; es decir. hoy S;:: ya no se puede hablar solo de gestin en el mbito interno (microambiente). i sino que. adems. debe tomarse en cuenta las contingencias econmicas. politicas y socioculturales del entorno (manoambiente) en el cual interactan las instituciones para alcanzar sus objetivos. La segunda parte alude a las condiciones sociales y polticas que han promovido la aparicin de la gerencia social como una disciplina que intenta enfrentar los desafos que plantea la gestin de programas y proyectos de desarrollo orientados a buscar impactos relevantes en la calidad de vida de las personas pobres. vulnerables o excluidas. Finalmente, la tercera parte ofrece una definicin de gerencia social que intenta distinguirla de la gestin pblica y privada de programas y proyectos. El concepto de cogestin de bienes comunes estructura su contenido y le otorga una identidad distintiva, poniendo nfasis en la divisin y asuncin de responsabilidades por los diversos actores involucrados en el manejo de dichos bienes. Dicha cogestin se expresa. adems. en la delimitacin de roles y funciones para la toma de decisiones de acuerdo con reglas de juego consensuadas en un marco de participacin, cooperacin y confianza. Estos tres componentes promueven el capital social y el empoderamiento de los actores participantes en los programas y proyectos. si estos se desarrollan en un marco de resoeto a los derechos ciudadanos.
, ' . k

3:

.-. . .., .. ,. . , . . .. . ., .

.. . ...

". .-... ".," ....A< "... ...

.. ," . ~~."... ..

1.Gerencia tradicional y moderna: de la promocin social a la gerencia social y estratgica


Toda accin colectiva organizada tiene como motivacin principal la satisfaccin de necesidades e intereses por medio del cumplimiento de determinados objetivos. Para ello. los miembros activos de la organizacin dividen su trabajo y coordinan esfuerzos buscando concertar sus puntos de vista con relacin con los procesos ms convenientes que les permitan alcanzar los fines previstos. Este tipo de racionalidad organizativa puede entenderse y explicarse dentro del concepto de gestin. Toda persona que trabala en forma colectiva. y que por tanto requiere del aporte de otras personas. necesariamente tiene que desarrollar habilidades en el uso de los recursos materiales. mejorar los desempeos. usar en forma eficiente el tiempo. tener capacidad de comu-

nicacin y coordinacin de esfuenos, etctera. Todo ello a fin de promover un ambiente propicio para la toma de decisiones hacia el logro de resultados satisfactorios. La gerencia tradicionalmente puso nfasis en el mbito organizacional, las condiciones tcnicas y los procedimientos normativos capaces de responder a las exigencias del contexto histrico de la sociedad industrial: produccin en masa, rutinizacin del trabajo, divisin clara entre labores manuales y de gerencia, modelo piramidal y jerrquico para la toma de decisiones, establecimiento de reglas y normas burocrticas, entre otras. Los ms claros exponentes de este modelo de gestin fueron Taylor, Fayol, Ford y W e b e ~ . ~ Sin embargo, el proceso de alta tecnificacin que sufren las fuerzas productivas en el sistema capitalista en los ltimos veinte aos ha generado un modelo de desarrollo econmico en el cual el conocimiento y el manejo de informacin tienen la mayor relevancia. y no solo el incremento de la productividad. Este fenmeno ha afectado notablemente la forma de gestionar hoy las ernpresas productivas y de servicios. Las empresas han comenmdo a replantear la manera de organizar su trabajo. As, la reduccin de estructuras organizativas, la alta tecnificacin de los sistemas de produccin y servicios, el aumento de la participacin de los trabajadores en la toma de decisiones, los mecanismos de especializacin flexible en la produccin de mercancas y servicios, la ampliacin de los liderazgos, el nfasis en los enfoques sistmicos, la promocin de la cultura organizativa basada en valores ticos, entre otros aspectos, forman parte de lo que actualmente se conoce con el nombre de gerencia m ~ d e r n a . ~ Un factor clave que explica este nuevo desanollo en el campo de la administracin tiene relacin directa con la complejidad, lexibilmcin e interconexin de los mercados en el mbito nacional y mundial, lo que se extiende a otros mbitos como el poltico, el cultural y el tecnolgico: este fenmeno social se conoce con el nombre de globalmcin o sociedad de la i n f ~ r m a c i nEn este entorno, las empresas enfrentan nuevas exigencias, .~ retos y riesgos que en pocas precedentes no se conocan y que generan altos niveles de incertidumbre sobre los factores que influyen en su xito y crecimiento como entidades sostenibles y perdurables. Hermida, Jorge, Roberto Serra y Eduardo Kastika. Adrninismicin y estrategia: teora y prctica. Buenos Aires: Ediciones Madrid, 1992. En el casn de Amrica Latina, dicho fenmeno no est generalizado ni es homogneo, pues los cambios se presentan de manera desigual e incluso fragmentada. La crisis econmica. la debilidad de las instituciones, entre otros aspectos. limitan el alcance de este proceso en el desarrollo de las diversas organizaciones pblicas y privadas, con o sin fines de luao. Lo que existe en todo caso es un sentido comn y hasta un acuerdo implcito de los involucrados en incorporar enfoques y henamientas de gerencia rnodema para responder mejor a los desafos que plantea el subdesarrollo en nuestros pases. Manrique, Nelson. La sociedad virtual y otms ensayos. ma: PUCF: 1997. Toffler, Alvin. Lo tercero ola. Barcelona: Plaza & Janes, 1992. Castells, Manuel. .La economa informacional y el proceso de la globalmcin~.En La era de la informacin: economa, son'edod y cultura. Madrid: Aliarua Editorial. 1997. cap. 2. pp. 93.160. h c k e r , Peter. La Sociedad Post-Capitalista. Bogot: Norma. 1994.

,E
. ,,

:% 3

Cmo se d a este proceso d e adaptacin de las organizaciones al nuevo entorno y sus reglas? Es claro que las organizaciones ya n o pueden continuar con un enfoque de gestin endgeno que solo genere ambientes propicios d e trabajo para la toma d e decisiones: se requiere adems fortalecer capacidades para responder mejor a las demandas del mercado e inclusive innovar procesos para mantener estndares d e competitividad y calidad en los productos y servicios que se ofrecen. Criterios como el .enfoque al cliente.. la e produccin d e acuerdo a la demandan y el mejoramiento continuo. son algunos ejemplos de las nuevas sensibilidades que acompaan a los decisores d e inversin privada o pblica. con o sin fines de lucro. El horizonte temporal d e estos esfuerzos no se circunscribe al presente o al corto plazo (un ario o dos): las acciones que se requieran ejecutar son evaluadas a partir de un esfuerzo de prevencin y anticipacin sobre el surgimiento d e posibles escenarios en el mediano y largo plazo. Ello se debe a a influencia gravitante que tiene el futuro y sus posibles exigencias en el desarrollo d e las organizaciones. Presente y futuro confluyen y se amalgaman en un mismo espacio y tiempo en las perspectivas y culturas d e quienes trabajan d e manera colectiva para lograr resultados eficaces y eficientes. En los ltimos aos, y con mayor fuerza en la dcada de los noventa. un concepto que intenta condensar y explicar el fenmeno d e adaptacin d e las organizaciones a las reglas sociales que emanan d e la sociedad d e la informacin -cuyos antecedentes se encuentran en la organizacin militar y los crculos acadmicos-. es la nocin d e estrategia. Desde esta nocin. los actores organizados ponen en prctica una racionalidad que los ayuda a responder con mayor rigor a las diversas oportunidades que presentan los mercados econmicos. politicos y sociales. en los cuales interactan en una relacin d e competencia o asociacin para incrementar las posibilidades d e xito en los procesos en que intervienen. En ese sentido. la estrategia es un concepto multidimensional que abarca la totalidad d e las acciones de una organizacin y les d a un sentido d e unidad. direccin y propsito, a la vez que facilita los cambios necesarios que su medio ambiente i n d ~ c e Los principios tradicionales que subyacen tras .~ este concepto surgen del sentido comn (intuicin) y se vinculan a tres preceptos generales:
-

La adaptacin de los medios a los fines o viceversa. La liberiad d e accin. La economa de fuerzas (poder por informacin y manejo d e recursos).

Al hablar d e estrategia expresamos algo ms que formas de utilizacin de algunos medios para el logro de determinados fines. Evidentemente. esta racionalidad est presente en la elaboracin d e estrategias. pero adems implica un esfuerzo de anlisis. interpretacin y uso d e informacin que no es sencillo manejar d e manera coherente.
Hay. Amoldo y Nicols Majluf. Gestin de empresa con una visin esfrategica. Santiago de Chile: Dolmen. 1996. Wanty, Jacques e Isi Halberthal. La estrategia empresarial. Buenos Aires: El Ateneo. 1975. Minkberg. Henry. *La elaboracin artesanal de la estrategia.. En Mintzberg y la direccin. Madrid: Da de Santos. 1991.

El enfoque estratgico en la gestin de las organizaciones podra ser considerado un nuevo referente en el desarrollo de la gerencia moderna, desde el cual las organizaciones intentan enfrentar la incertidumbre fortaleciendo su posicin en el entorno y proyectndose hacia los posibles retos que les depare el futuro. Para explicar este proceso es necesario referirnos a la planificacin estratgica. aunque sin el nimo de ah.ibuirle a dicho instrumento la capacidad de logmr los cambios, pues son las personas y sus organizaciones las que los hacen posibles. La planificacin estratgica nos sirve solo como modelo para ilustrar que el proceso de gestin estratkgica que pone en marcha una organizacin tiene un importante papel en su capacidad de lograr una adaptacin exitosa al medio social en el cual se interviene, sea para mantener y fortalecer las institucionesl o para cambiar parte de sus reglas. Entendemos por gestin estratgica la manera en que los dirigentes o lderes de una organizacin, e inclusive todos sus integrantes, orientan y adaptan los recursos tecnolgicos y materiales que estn a su alcance en funcin de las exigencias del presente, pero proyectndolos hacia el futuro, tomando como referente principal las demandas del contexto social en el cual intervienen. Para ello es clave que la evaluacin de los procesos de intervencin en la realidad. y los resultados que se obtengan, ayuden a fortalecer su posicin mediante ventajas comparativas producto de la combinacin de mecanismos de coopemcin y competencia con los otros actores con los cuales se relacionan. Las estrategias pueden ser diseadas, planificadas y evaluadas antes de su puesta en prctica, y repetirse el proceso luego de ejecutadas para ver sus efectos en el desarrollo organizacional. Pero la gestin estratgica requiere cierta flexibilidad en su ejecucin, de forma tal que las estrategias puedan redefinirse de acuerdo con la aparicin de nuevas oportunidades o amenazas en el contexto social. As, muchas decisiones tomadas en el proceso de ejecucin de las estrategias no nacen de la planificacin y reflexin concienzuda, sino de la intuicin y de las pequeas ventajas que ofrece el mercado. A pesar de que la combinacin entre planificacin e intuicin puede resultar sumamente enriquecedora, sobre todo en una coyuntura de escasez e incertidumbre, el riesgo siempre presente es la prdida de orientacin en relacin con los objetivos que se quiere con~eguir.~ Muchas organizaciones pblicas y privadas pierden con extrema facilidad el sentido y significado de su accin pues areaccionan. ante diversas exigencias del corto plazo (por ejemplo, por problemas econmicos), sin evaluar el costo que ello implica en el fortalecimiento de su posicin en el mercado y, por lo tanto, en la obtencin de una identidad que les posibilite una relacin de poder ms equilibrada con otros actores sociales. La puesta en prctica de la gestin estratgica implica identificar a los actores sociales ms importantes con los cuales las organizaciones se relacionan en el entorno social a partir de una lgica de cooperacin y10 de competencia. As, para cualquier organizacin de desarrollo, las entidades de cooperacin internacional. el Estado, la empresa privada con responsabilidad Sobre la intuicin y la racionalidad en la gestin y planificacin de empresas vase Minkberg. Henry. =Planificacinen el lado izquierdo y la direccin en el lado derecho.. En Minstzberg y lo direcdn, ob. cit.

fij .*
~

..

social. las ONG u organizaciones que realizan un trabajo similar, y la poblacin destinataria, se convierten en los interlocutores ms importantes con los cuales negocian una serie de reglas. valores, normas y recursos para el logro de determinados propsitos. Tal negociacin conlleva necesariamente una relacin de poder. lo cual exige a la organizacin hacer explcita su identidad. En el lenguaje de la gestin estratgica. este esfuerzo se desarrolla mediante la elaboracin de una amisinn. All se define la razn de ser y de actuar de la organizacin en la sociedad basada en sus actuales fortalezas. que necesariamente debe controlar y consolidar para negociar mejor su posicin en el mercado. Este esfuerzo por mejorar e incrementar sus capacidades se hace evidente mediante la manifestacin de una ~utopia posibles; es decir, un esfuerzo por imaginarse cmo quisiera ser en el futuro. Esto se conoce con el nombre de wisinn. En algunos casos. la visin no solo incorpora la imagen futura de la organizacin sino. tambin, la de la poblacin destinataria de sus proyectos. Ambos conceptos -misin y visin- se convierten en herramientas indispensables para la gestin estratgica. Es a partir de ellas que los integrantes de una organizacin intentan esclarecer las razones por las cuales trabajan concertadamente para lograr los cambios que esperan alcanzar en el futuro. Son la finalidad que moviliza sus esfuerzos. Sin embargo. no puede haber visin de futuro sin accin. En ese sentido. un puente necesario entre la misin y la visin son los objetivos estratgicos, los cuales son producto del anlisis de las capacidades y debilidades internas de la organizacin, comparndolas con las oportunidades y amenazas del entorno social. Este anlisis finaliza con la elaboracin de las estrategias y acciones principales que permitan el cumplimiento de dichos objetivos. Estas acciones buscan alcanzar una serie de cambios. lo que en el lenguaje de la evaluacin se conoce con el nombre de resultados de efecto e impacto. Todo este conjunto de elementos constituye las dimensiones propias de la gestin estratgica. No obstante, los resultados de este esfuerzo no aparecern de manera automtica o por la presencia de personas siluminadas~. La posibilidad de conseguir cambios sustanciales en el entorno social depende de tres factores:
1.

2.

3.

La posicin que finalmente consiga la organizacin por medio de la construccin de una identidad clara que. mediante su trabajo. le permita ubicarse en el mercado con algunas ventajas comparativas. Dicha identidad s e ~ r como referente a todos los integrantes de la organizacin y ser transmitida por medio de la misin y visin de la organizacin. Los recursos sociales y econmicos que controle la organizacin, los cuales le permitirn hacer evidente su capacidad de inte~encinpara el logro de los resultados esperados. De esa manera negociar sus relaciones de poder con mayores ventajas, si estos recursos son mostrados durante la interaccin directa o indirecta con otras organizaciones. Las estrategias que la organizacin ponga en marcha para el cumplimiento de sus objetivos y propsitos; aquellas debern evidenciar su capacidad para negociar sus intereses con otras organizaciones y actores sociales en una lgica de cooperacin o de competencia.

Grfico 1. Gestin estratgica en organizaciones de desanollo


I

Posici~

Misin (imagen presente) Objetivos estratgicos Estrategias (innovacin permanencia) Planes prograamticos

Cambio socd v organiracional (FIN)

E
N

R
Resultados de efectos e N impacto en la realidad (IMAGEN) O

RE

Identidad y cu tura Cmo trabajan? Cmo se relacionan? Coordinacin de hncion Relaciones de poder

El grfico 1 ilustra el proceso de gestin estratgica que permite a las organizaciones conseguir los cambios sociales esperados. La posibilidad de xito en dicho proceso de adaptacin depende de mltiples factores, algunos de los cuales hemos expue~to.~ Cmo podemos explicar la influencia y pertinencia que hoy tiene la gerencia en el diseo y ejecucin de programas y proyectos sociales, tanto en el sector pblico como en el sedor privado sin fines de lucro? En la siguiente seccin intentaremos responder a esta pregunta poniendo nfasis en las condiciones sociales que originan la irrupcin de la gerencia social en Amrica Latina y su relacin con los enfoques orientados a la gestin pblica y gestin privada de organizaciones de desarrollo.
%-xrzL&~*oi4 & , - - -

~-

2. Factores que posibiitan la aparicin de la gerencia

social en Amrica Latina


Tradicionalmente la distincin entre la gestin pblica y la privada era clara, y diferenciar sus competencias, procedimientos, funciones y objetivos no presentaba mayores inconvenientes. En trminos generales, la gestin pblica consiste en la administracin, planificacin y control de bjenes y servicios colectivos o comunes que son considerados propiedad del Estado, es decir, de todos los ciudadanos,

'

Para mayor informacin vase Merschrod, Kns; Percy Bobadilla y Francisco Dumler. Gestin de la organizacin y los recursos humanos. Lima: PACT P~N-USAID,1998.

, ,,

. * % ~

.E .'

o g, 8:
..

quienes por ley aceptan Que sean administrados por diversas entidades gubernamentales. Dicha gestin debera permitir que todos los miembros d e una nacin accedan a sewicios de educacin. salud. infraesmictura. proteccin y espacios pblicos. Las nicas restricciones seran las que plantea la ley por algn criterio socioeconmico o tcnico: sea para evitar algn tipo d e inequidad en la promocin y distribucin d e estos. o que su restriccin eleve los costos innecesariamente y los convierta en recursos o sewicios ineficientes y onerosos para el Estado. En el caso d e la gestin d e entidades privadas. el marco d e accin se circunscribe a la administracin de recursos. bienes y servicios, cuya finalidad es d e carcter lucrativo para sus propietarios. El inters principal d e sus esfuerzos se orienta hacia mercados que puedan pagar los costos que implica acceder a dichos bienes 0 sewicios. Aqu las restricciones en el acceso se presentan para todos aquellos que n o tienen la capacidad econmica d e a adquirirlos o d e adjudicarse su propiedad. L preocupacin central de tal gestin debe en principio satisfacer las expectativas d e quienes pagaron por el bien o servicio: es decir, los clientes. Los enfoques d e gestin aplicados por las entidades pblicas y privadas han ido cambiando y perfeccionndose a lo largo de su historia organizacional. Pero el mayor aporte para el desarrollo terico y prctico d e este campo proviene del sector privado. el que lleg a institucionalizar una profesin que se encargara exclusivamente d e ejecutar dicha funcin. Es el sector privado. con el apoyo del Eistado. el que hizo un mayor esfuerzo sistemtico por comprender e interpretar las implicancias socioeconmicas y tecnolgicas del desarrollo d e una gestin adecuada d e la empresa para mejorar sus niveles d e eficiencia. eficacia y competitividad. Las innovaciones ms importantes en el campo de la gerencia moderna en los ltimos anos provienen d e este sector: la reingeniera, la calidad total. la administracin por objetivos o resultados. los crculos d e calidad. el trabajo d e equipo. el liderazgo, entre otros. Desde panfletos hasta voluminosos tratados dan cuenta del desanollo alcanzado. cuyo horizonte d e crecimiento no parece terminar. Por el contrario. tiene visos de continuar mejorando sus aportes hacia la produccin d e nuevos conocimientos y herramientas d e g e ~ t i n . ~ Cualquier tipo d e organizacin civil o pblica sin fines d e lucro que desee gerenciar de manera racional algn recurso o servicio. necesariamente tendr que utilizar los aportes que en la materia ha producido el sector privado con fines d e lucro. No existe una profesin para la administracin pblica o d e una ONG que no se constituya desde dicho referente conceptual y metodolgico. A partir d e la com-

E2 importante destacar la incorporacin de las Ciencias Sociales en sus marcos de interpretacin. La economa ya formaba parte de su derrotero terico y metodolgico. especialmente en el campo contable y financiero. Fueron los mismos administradores quienes. preocupados por entender el comportamiento humano. las relaciones sociales y la influencia de factores socioculturales y polticos en el desarrollo de las empresas. apelaron a los aportes tericos que oirecen la Cociologa, la Antropologia y la Psicologa Organiracional. expresados en diferentes escuelas y conienies de conocimiento en la historia de la administracin de empresas.

plementariedad que existe entre gestin pblica, gestin de ONG y gestin privada se pueden buscar semejanzas, diferencias y hasta oposiciones? En Amrica Latina, la gestin pblica es considerada por el comn de la gente como ineficaz e ineficiente, y desde su estigma burocrtico^ se evala su baja o poca capacidad para el manejo de los recursos y servicios colectivos o comunes que estn bajo su responsabilidad. El fundamento de tal percepcin sera el comportamiento poltico de diversos gobiernos de la regin. Por el contrario, la gestin privada es vista como ms eficiente y eficaz en la administracin de sus recursos y la consecucin de sus objetivos. Quiz esta sea una de las razones histricas por las cuales la opinin pblica ha apoyado los procesos de privatizacin de empresas y recursos del Estado en Amrica Latina, con la esperanza de que fuesen mejor manejados. Para las organizaciones del Estado que administran proyectos, las ONG y las diversas organizaciones de ayuda social y asistencid, los enfoques de gestin no fueron un componente relevante en su trayectoria. Desde sus inicios consideraron que estas materias eran propias de las empresas capitalistas o de entidades privadas que manejan ingentes recursos econmicos y materiales. La razn principal que influy en la poca importancia que tuvo la gerencia en las organizaciones vinculadas a proyectos de desarrollo en el Estado y la sociedad civil (ONG) reside en la definicin de su papel en relacin con sus prcticas de trabajo, el cual pona nfasis en los aspectos sociales y polticos, en desmedro de los aspectos tcnicos y de profesionalizacin. En el caso del Estado peruano esto se expresa en acciones populistas o de clientelaje, con las cuales se busca ganar la aprobacin de los ciudadanos con fines electorales. Los problemas polticos coyunturales no crean condiciones favorables para el desarrollo de una carrera pblica que otorgue sostenibilidad a las decisiones y prcticas de los funcionarios pblicos. Por el contrario, lo usual en el quehacer gubernamental es el cambio permanente de estos funcionarios, y con ellos el de todo un conjunto de profesionales, as como de las polticas que diseriaron y promovieron. Ademhs, la extrema burocrat'izacin y alta jerarquizacin para la ejecucin de actividades y toma de decisiones limitan la iniciativa de estos funcionarios para innovar procesos. mejorar servicios y lograr resultados con criterios de eficiencia y eficacia propios de la gerencia moderna. En lo que respecta a las ONG, la poca relevancia otorgada a la modernizacin en la gestin de proyectos se relaciona con la cultura que orientaba el trabajo de quienes integraban esas organizaciones, basada principalmente Si bien el desarrollo de la ciencia administrativa y financiera orientada a las industrias y empresas privadas con fines de lucro ha logrado un nivel de institucionalizacin importante como opcin profesional. no menm relevante es el desarrollo que en lm ltimos aios ha adquirido la gestin pblica, en especial la europea, cuya tradicin desde los enfoques del estado de bienestar ha permitido mejorar la administracin de los bienes pblicos. En Amrica Latina. a partir de la reforma del Estado en los noventa se han iniciado esfuerzos importantes para incorporar estos enfoques con el propsito de lograr el manejo eficiente y transparente de los recursos estatales. Al respecto vase Losada, Carlos. De burcratas a gerentes? Washington D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo-BID. 1999 y Guerra Garca, Gustavo. La reforma del Estado: pautas para reestrudurar el poder ejecutiuo. Lima: Editorial Agenda Per, 1999.

!$

en el compromiso. la solidaridad y en muchos casos la sobreideologizacin. Dicho compromiso podia erigir una serie de acciones que no se limitaban a horarios de trabajo, niveles salariales o procedimientos administrativos. Evidentemente estos aspectos estaban presentes formalmente en su estructura y diseiio organizativo. pero la percepcin del trabajo profesional que buscaban : ': difundir no poda reducirse a aquello^.'^ ,. , En efecto, la accin social que promova el discurso de las ONG supe,~. i i h raba estos convencionalismos administrativos. y ms bien su nfasis en los -. procesos coincida con los movimientos sociales y politicos y la sensibilidad m: social que en las dcadas de los sesenta, setenta y parte de los ochenta .gi tuvieron una influencia gravitante en la construccin de su identidad como $3:organizaciones que formaban parte de dichos movimientos y contribuan al i desarrollo de ellos. El enfoque de gerencia ha sido prioritario en el sector privado. pero ello no quiere decir que las ONG. y en especial el sector pbli: co. no hayan tenido algn tipo de prctica gerencia1 sobre los recursos que ;:& itt ." controlaban y los objetivos que perseguan. Pero la gerencia de programas y proyectos en el Estado y en las ONG adquiere importancia recin a partir de la segunda mitad de los ochenta y principalmente en la dcada de los noventa, cuando las diversas entidades de cooperacin al desarrollo y otras organizaciones internacionales -como el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD).el Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD). el Banco Mundial (BM). el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)-. al evaluar los efectos del ajuste estructural y las recomendaciones del Consenso de Washington en Amrica Latina. comienzan a promover la incorporacin de modelos y herramientas de gestin para manejar con mayor rigor las diversas inversiones y prestamos que se hacan para combatir la pobreza y la exclusin. Los factores que explican la aparicin de la gerencia como enfoque explicito en el diseo y promocin de programas y proyectos de desarrollo fueron:
$-.

.si

a.

b.

El poco impacto que tuvieron las inversiones sociales y econmicas entre la dcada del setenta y ochenta para disminuir la pobreza en Amrica Latina. lo que se agudi a partir de las polticas macroeconmicas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Ilamado Consenso de Washington. La preocupacin de las entidades de cooperacin internacional por apoyar programas y proyectos que produjeran mayores impactos o cambios sociales en la regin y en el mbito local. por lo cual dieron menor En sus inicios. las ONG no contrataban personal basndose solo en sus competencias. habilidades y trayectoria profesional. Se requera adems que la persona tuviera un cornpromi-io social y tomara conciencia de que el trabajo que iba a realizar le exigir algn saaificio:no w laboraba con clientes convencionales que pagan por el servicio. sino con poblaciones en condiciones de explotacin y pobreza. E mbito de habajo requera necesariamente de una l sensibilidad social. Muchas personas que trabajaban en ONG por aquella pma provenan de las canteras de los partidos polticos. las universidades. las comunidades urbanas y mrales. Para mayor Informacin al respecto vase Ruu Bravo. Patricia y Pery BobadiUa. Con los zapatos sucios,promotom de ONGs Lma: Escuela para el Desarrollo. 1993.

'O

importancia a los proyectos centrados en mbitos rnicrosociales (barrios. asentamientos humanos, comunidades campesinas, etctera). La estrategia principal aplicada se centra en la bsqueda de consensos entre el Estado y la sociedad civil por medio de la definicin de roles complementarios, en los cuales las entidades gubernamentales, las ONG, la empresa privada y la poblacin tengan responsabilidades concretas de participacin en la toma de decisiones para el desarroUo y ejecucin de proyectos." La prdida de centralidad de las ideologas (marxistas y liberales) como referentes para el diserio y ejecucin de programas y proyectos propios de las dcadas de los setenta y ochenta favoreci la comunicacin y entendimiento entre los sectores pblico y privado. Dichas ideologas fueron sustituidas por los enfoques de desarrollo humano, sostenible y equitativo en sus diferentes vertientes (gnero, medio ambiente, desarrollo econmico, seguridad alimentaria, etctera), y se puso mayor inters en enfrentar problemas de pobreza y exclusin aprovechando oporlunidades sociales y culturales de las propias poblaciones con el fin de mejorar su calidad de vida. Las evaluaciones realizadas por la cooperacin internacional arrojaron como resultado la ausencia de criterios tcnicos en la gestin de los recursos econmicos, materiales y humanos de los programas y proyectos en Amrica Latina. Esto trajo consigo el desarrollo de polticas orientadas a incorporar los enfoques de gestin moderna y el fortalecimiento de capacidades al respecto como un requisito indispensable para el financiamiento de nuevos proyectos. Los procesos de reforma del Estado desde los cuales se redefine el papel de las entidades gubernamentales en el manejo de las polticas pblicas, lo cual otorga mayores responsabilidades a la sociedad civil organizada para la gestin y ejecucin de los programas y proyectos de desarrollo. En este contexto. sumen intentos de adaotar los a~ortes la adminisde . tracin privada a la realidad de las entidades pblicas y de las ONG. Este esfuerzo comienza a delinearse a mediados de los ochenta, y uno de los resultados de dicho esfuerzo de adaptacin es el enfoque de gerencia social, utilizado para referirse al proceso de dirigir a las organizaciones o instituciones pblicas hacia una mejor comprensin de las realidades en las cuales intewienen por medio del diseo y ejecucin de polticas, programas y proyectos de desarrollo orientados principalmente a mejorar las condiciones de vida de los sectores pobres o excluidos. Kliksberg ha indicado que en la actualidad se requiere un tipo especial de gerencia en el rea social, que implique capacidad para moverse en contextos cambiantes con habilidades para la coordinacin interinstitucional, la negociacin y la concertacin. Adems. que incorpore prcticas de orientacin participativa y capacidad para operar procesos permanentes de monitoreo y evaluacin para ir ajustando los programas al feedback de la realidad.12

"

Vase al respecto BobadiUa, Percy y Engelbert Barreto. . e la confrontacin D a la colaboracin: Estado y ONGs 1960-2000.. Debates en S ~ o l o g a O n. 25-26. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Peni, 2000-2001. Kliksberg, Bernardo. aiCmo capacitar en Gerencia Social? La experiencia

. .
,

' 3

g. 8.

&~ .
'~ ~

Una d e las ideas implcitas en este tipo d e gerencia es transformar la mentalidad asistencia1 en una mentalidad empresarial y estratgica que permita dar respuestas con eficiencia. eficacia e impacto. y que convierta las acciones institucionales en resultados sinrgicos en el campo social. En tal sentido. la racionalidad no es nicamente un criterio productivo sino. tambin. un criterio tico y de compromiso social. La gestin. trasladada al campo d e accin d e las organizaciones e instituciones pblicas y privadas que trabajan por los sectores sociales menos favorecidos. ha tomado la denominacin d e gerencia social.'"in embargo. las actuales condiciones socioeconmicas y polticas producto del proceso d e reforma del Estado, en el que se han venido dando cambios sustanciales en la gestin d e programas y proyectos d e desarrollo. obligan a una reflexin sobre los alcances d e la gerencia social en el nuevo siglo. En la siguiente seccin trataremos de contribuir al debate sobre su significado tomando como referente las diferencias y semejanzas con la gestidn pblica y privada de programas y proyectos sociales.

3. Gerencia social un intento por entender su alcance


A pesar d e los avances logrados para explicar el significado d e la gerencia social en Amrica Latina. hay aspectos d e orden terico que deben contemplarse a la luz d e las experiencias d e los ltimos aos en el manejo d e programas y proyectos orientados a sectores pobres o excluidos. En ese contexto, y tomando e n cuenta el desarrollo alcanzado por la adminishacin d e programas y proyectos en las entidades gubernamentales y de la sociedad civil. intentaremos explicar dnde radican las competencias propias d e la gerencia social y si es pertinente encontrar su especificidad en comparacin con la gestin pblica y privada. o en todo caso si existe en la gerencia social algn tipo d e diferencia sustancial frente a las formas d e gestin tradicionalmente existentes. Qu es la gerencia social? Como vimos al final del segundo apartado. las propuestas intentan poner nfasis en el fortalecimiento d e la gestin d e

l3

del primer programa latinoamericano de formacin de gerentes sociales.. En Kliksberg. Bernardo. Pobrezo: un tema impostergoble. Nueuas respuestos a niuel mundioi. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-PNUD, 1997. U trmino se debe a Bernardo Kliksberg, quien en diversas publicaciones lo ha desarrollado y profundizado. Recordemos que este enfoque aparece a mediados de los anos ochenta e inicios de los noventa. contexto en el cual se requena reorientar y mejorar la ejecucin de las polticas sociales en el marco de una gestin pblica eficiente y eficaz. Kliksberg. Bernardo. Pobreza: un tema impostergable. Nueuos respuestos a niuel mundial. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-PNUD, 1997. Al respecto vase tambin iiksberg. Bernardo. <,Lasperspectivas de la gerencia social en los aos noventa.. p. 26. SPDI. =Reforma social y gerencia social.. PP. 149-155. SPDI. *Gerencia socid: una revisin de situacin.. pp. 69-94. SPDI. En Pobreza: el drama cotidiano ciaue para una Nueua Gerencia Social eficiente: -Hacia una Gerencia Social eficiente. Algunas cuestiones clavesn En Polticas Pblicos y Gestin Social: Uno mirada desde la Gerencia Social. Medelln: Alcalda Medelln. pp. 129-140.

las polticas pblicas. Tal vez este sea el enfoque ms difundido de todas las definiciones de gerencia social existentes, el cual busca convertirla en un medio eficaz que le otorgue a las entidades gubernamentales una mayor capacidad para disear polticas sociales que respondan a los desafos de reduccin de la pobreza y la exclusin social en las que viven amplios sectores sociales en el continente." Una segunda manera de aproximarse a su definicin, que ha ganado gran aceptacin en el mbito de los sewicios de capacitacin, es aquella referida a mejorar la funcin de los responsables de proyectos por medio del uso y adecuan de un conjunto de hemmientas de gestin. que les permitan ser ms eficientes y eficaces en el uso de recursos pblicos o semipblicos.ls Adicionalmente. en las diversas definiciones se incorporan aspectos que le son inherentes como la participacin, la concertacin, la capacidad de negociacin, la generacin de sinergias, la promocin de valores ticos, entre otros. Si bien el punto comn de todas estas definiciones es la gestin de polticas, programas y proyectos sociales con diferentes ejes temticos y g w pos destinatarios, lo fundamental es que desde esa perspectiva es difcil distinguir a la gerencia social -o conocer cul sera su especificidad-, sin confundirla con la gestin pblica o con la gestin privada de proyectos sociales (por ejemplo de ONG). La gestin pblica o privada podna sin ningn problema incorporar las caractersticas presentadas en las definiciones de gerencia social, sin que por ello tengan que reconocer e incorporar la categora social como un aspecto adicional que les permita percibir que asumen un nuevo paradigma en la forma en que administran los recursos. En ambos casos -la gestin pblica y privada- lo nico que podran agregar es que se han modernizado, pero no por eUo tendran que modificar su identidad administrativa y menos an sustituir su tipo de gestin por el de gerencia social. h a distinguir a la gerencia social de los otros tipos de gestin (pblica y privada), comenzaremos por identificar qu es lo que adrninisha tradicionalmente un funcionario pblico o un gerente de ONG (polticas, programas y

'

-~

l5

Para mayor informacin vease Kliksberg, Bernardo, ob. cit. Licha Salo. Isabel. =Gerencia social: mbitos y perspectivas*. En Polticas pblicas y gestin social: una mirada desde la gerencia social. Alcalda de Medelln, pp. 119128 SPDI ~Concenaciony gerencia social conceptos. enfoques y expenen. ciasu Vlll Consreso Iniernacsonai sobre Reforma del Liado v de la Adminis hacin Pblica. Panam, 28-31 de octubre de 2003, pp. 1-22. INDESBID. Washington, D. C. mayo 2003; SOenfoque de gerencia social*. En Diseo y gerencla de polticas y programas sociales. Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES),pp. 1-12, junio 2000: Gerencia social en Amrica Latina: enfoques y experiencias innovadoras. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2002. Un ejemplo elocuente de esta visin del gerente social se encuentra en el libro Gerencia social: diseo, rnonitoreo y evaluacin de proyectos sociales de Vsquez. Enrique; Carlos Ammbuni, Carlos Figueroa, Carlos Parodi (Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2000), en el cual se se~ialanun conjunto de herramientas (marco lgico, rbol de problemas) que los gerentes sociales deben aprender para mejorar el diseo, ejecucin y evaluacin de los proyectos de desarrollo.

!%E.

--

...
2 .

s i*s . " .

i
'

!41 -.
O

$
$
$

,, . ,

,%

%a:

proyectos sociales], para luego aproximamos a la f o m a en que administrara dichos bienes una organizacin que incorpora el enfoque de gerencia social. Es necesario poner de relieve que las personas que trabajan polticas y programas de desarrollo en los mbito$ pblico y privado estn orientando y adaptando un conjunto de recursos. servicios y espacios de naturaleza comn, que en principio no pueden ser confundidos con los recursos, servicios y espacios de naturaleza privada. En ese sentido. y en lo que respecta al manejo de los bienes comunes, podemos mencionar que existen dos tipos de bienes: los bienes comunes pblicos y los bienes comunes semipblicos:ambos tendrn diferente alcance dependiendo del tipo de gestin. el acceso y beneficio que otorguen a determinados g r ~ p o s . ' ~ La gestin gubernamental de bienes comunes pblicos alude al manejo de recursos naturales y culturales. servicios y espacios que pertenecen a todos los ciudadanos de una nacin. quienes pueden acceder y beneficiarse de estos sin ninguna restriccin (no exclusivos). Estos bienes son gestionados por el gobierno estatal y municipal. Por ejemplo: unidades de consewacin, recursos del subsuelo, el litoral y el mar temtorial. bienes de valor histrico y cultural. pistas, veredas. parques, playas. defensa nacional. derechos ciudadanos. entre otros. Pero existen bienes comunes pblicos gestionados por el Estado. que por criterios de concentracin y de apoyo a sectores pobres o vulnerables se orientan selectivamente hacia dichos gnipos, restringiendo su acceso a otros (exclusivos). Es el caso de todos los programas sociales de lucha contra la pobreza, por ejemplo los programas de cuidado infantil (Wawa Wasi). de seguridad alimentaria (PRONAA. desayunos escolares). de infraestructura bsica (agua potable y desque. riego). entre otros. Bienes comunes semipblicos son todos aquellos recursos naturales y culturales. servicios y espacios que son compartidos y administrados por un grupo de personas particulares. En este caso operan los principios de acceso y beneficio para todos los miembros de la colectividad a la cual pertenecen o estn dirigidos los bienes. Estos bienes pueden ser gerenciados por las ONG y por las propias comunidades que se consideren propietarias de estos. Por ejemplo. en las zonas rurales. las comunidades campesinas. las cooperativas y dems formas grupales para gestionar reas privadas o concesiones del Estado sobre tierras, bosques, etctera; en las zonas urbanas. las propiedades en condominio, los comedores comunales. los clubes de madres, las asociaciones de microempresarios. entre otras. Las relaciones sociales que predominan en el manejo y acceso de los bienes comunes pblicos se dan entre el proveedor de servicios y los ciudadanos: es decir, las personas tienen derechos y deberes para acceder a estos bienes en tanto asumen dicha posicin (ciudadana). En el caso de los bienes comunes semipblicos a la categora de ciudadana se le agrega alguna Las definiciones sobre bienes comunes que se incluyen han sido recogidas y adaptadas del documento "Por el buen manejo del bien comn en el Per. del lnslituto del Bien Comn (dd). Al respecto vanse tambin los trabajos de Smith C., Richard y Danny Pinedo. El cuidado de los bienes comunes. Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazona. Lima: IEP / Instituto del Bien Comn. 2002. Taylor. Michael. Jhe Possibility o/ the Cooperation. Cambridge: Cambridge University Press, 1987.

caracterstica distintiva que le permita acceder y beneficiarse de manera selectiva, sea porque son pobres o excluidos, miembros de una comunidad campesina, una cooperativa, un comedor popular, grupos minoritarios, vulnerables, etctera. Los bienes privados individuales son los recursos naturales y culturales, sewicios y espacios que pertenecen a personas o son gestionados por ellas por medio de la empresa privada, entidad que est reconocida y reglamentada jurdicamente, y en la que operan los principios de acceso y beneficio individual del bien. Ejemplos: en zonas rurales, todas las formas individuales y empresariales que gestionan recursos productivos o concesiones del Estado para explotar bienes pblicos (empresas mineras, petroleras, entre otras); en zonas urbanas. todas las propiedades que pertenecen a personas naturales y a varias formas empresariales. Las relaciones que predominan en el manejo y acceso de los bienes privados son las de proveedor-cliente, sustentadas en la lgica del mercado capitalista para la compra y venta de productos, bienes y servicios que pueden ser adquiridos de acuerdo con la capacidad econmica de las personas o grupos interesados. La gerencia social no tiene competencia sobre el manejo de bienes privados. Se centra en la administracin -al igual que la gestin pblica y privada- de bienes comunes pblicos y semipblicos. Cul sera entonces su especificidad -si existe alguna destacable- en relacin con la forma en que se administran bienes comunes por las entidades gubernamentales y de la sociedad civil? Creemos que si bien la gerencia social pone el peso en la promocin de mecanismos de pdcipacin para el diseno de polticas y gestin de programas y proyectos, tal participacin en s misma no resuelve un aspecto central en la administracin de bienes comunes, la cual tiene relacin con la forma en que se gestionan dichos bienes. Si la responsabilidad del manejo del bien comn recae principalmente en el Estado, por ms que este convoque la participacin de la sociedad civil para la ejecucin del programa o proyecto, a esta forma de administracin se le denominar gestin pblica. Si la responsabilidad del manejo del bien comn recae principalmente en una organizacin de desarrollo -por ejemplo una ONG-, por ms que esta convoque la participacin de la sociedad civil para la ejecucin del programa o proyecto, a esta forma de administracin se le llamar gestin privada. Las experiencias nacionales de gestin de programas y proyectos de desarrollo por el Estado y la sociedad civil en los ltimos aos evidencian un tipo de gestin que no se ha conocido en dcadas precedentes. En principio, los cambios son influenciados por los nuevos planteamientos de la reforma del Estado en la cual las entidades gubernamentales asumen papeles facilitadores o promotores de procesos de desarrollo, y la sociedad civil ms bien asume papeles ejecutores de dichas propuesta^.'^ Las fronteras entre el papel facilitador y el papel ejecutor estn en plena construccin. Por lo tanto, su asuncin por los actores pblicos y privados no

"

El proceso de dexentralmcin es un ejemplo elocuente de esta nueva forma de gestin promovida desde el Estado y que ha generado impactos impoitantes en la gestin de proyectos. Vanse los aspectos referidos a los comits de gestin en la Ley Orgnica de Municipalidades.

3
-8

est exenta d e dificultades y complejidades. En ese sentido. la participacin -tan mentada en el discurso de gerencia social- define su contenido en funcin del nivel d e responsabilidad que los actores asumen en el manejo d e los bienes comunes. El desafo est en como entenderla y su grado d e alcance en el proceso d e toma d e decisiones y, por lo tanto. en el grado de responsabilidad que asumen los actores frente al manejo del bien en cuestin. Asi. la gerencia social adquiere su identidad frente a la gestin pblica y privada en tanto intenta comprender los esfuerzos d e cogestin basados en sistemas d e cooperacin racional. en la cual las responsabilidades no estn centradas en una d e las partes sino. por el contrario. se comparten d e acuerdo con roles y reglas d e juego claramente establecidas por consenso y tomando en cuenta las capacidades d e los involucrados en la puesta en marcha de un programa o proyecto: siendo estos esfuerzos adems apoyados financieramente por el L i a d o >la banca bilateral 0 multilateral, las entidades d e cooperacin internacional y las empresas privadas con responsabilidad social. De acuerdo con los argumentos presentados podemos definir a la gerencia social como la orientacin y adaptacin d e bienes pblicos y sernipblicos que se cogectionan d e manera intenectorial o interinstitucional. y que buscan garantizar una cooperacin racional que produzca beneficios selectivos y compartidos entre los actores miembros d e la colectividad en la cual s e ejecuto el programa o proyecto d e decarrol10.'~ De esta manera se inicia un proceso d e coparticipacin sociedad civilEstado en la formulacin. ejecucin y evaluacin d e programas y proyectos d e desarrollo. en el cual ambos actores encueniran un papel distinto al que estaban acostumbrados tradicionalmente a desempear en las polticas pblicas clsica^.'^ En ese sentido. surgen nuevos desafos en la forma d e llevar adelante dichos programas o proyectos que ponen d e relieve la necesidad d e promover capital sociaiz0 en la lucha contra los sistemas d e exclusin, inequidad y pobreza existentes. y que buscan que los actores destinatarios d e dichos programas no solo sean receptores pasivos de los beneficios que estos otorgan, sino que adems inicien un proceso d e aprendizale social para empoderarsez' y protagonizar su propio desarrollo.
-

:*

:q

':

Recordemos que esta definicin tiene sentido nicamente en el marco de los cambios sociales y politicos que viene experimentando Amrica Latina. y especficamente el Peni a partir de la reforma del Estado en la dcada del noventa. Unos eran los responsables y ejecutores del programa o proyecto -entidades estatales u ONG- y otros los receptores pasivos de los beneficios de este 1 -la comunidad o gnipos destinatario+'. ; . Segn Robert Pumam (1994).el capiti xic:al est conformado por el grado de confianza existente entre los actores de una sociedad. las normas de comportamiento cvico practicadas y el nivel de asociatividad que la caracteriza Estos elementos evidencian la riqueza y fortaleza del tejido social interno en una sociedad. Citado por Kliksberg, Bemardo en Ms tico ms desarrollo. Buenos Aires: Temas Gmpo Editorial. 2004. pp. 33-41. Para mayor informacin sobre el tema del empoderamiento. vase Narayan. Deepa. Empoderamiento y reduccin de lo pobreza. Mxico D. F: Alfaomega. 2002. Banco Mundial. Informe sobre el Dewirrollo Mundial 200012001 Lucha contro lo pobrezo: oponunidad. ernpoderomiento y seguridod. Ma-

Grfico 2. Naturaleza y gestin de bienes comunes y privados desde la gerencia socialz Campo de accin de la gerencia social: cogesti6n. relaciones inlerwdonales o interinstihicionales en el manejo de bienes comunes v % . BIENES: Recursos (naturales y culturalesl. servicios y espacios
COMUNEC

PRNADOS

En este marco de accin colectiva cada actor comienza a encontrar su papel y propsito, el sentido y significado de su trabajo en relacin con el proyecto y los resultados que espera alcanzar Por un lado, en la sociedad civil, las ONG, las comunidades campesinas, la empresa privada con responsabilidad social, entre otros; y las entidades estatales, gobiernos locales, regionales, programas sectoriales, etctera, por el oho, tendrn que ubicar por consenso qu tipo de funcin y responsabilidad debern cumplir para la buena marcha del proyecto que ejecutarn en forma conjunta (grfico 2). La gerencia social entonces no puede ser entendida solo como un valor agregado de la gestin pblica o privada; tiene su propia especificidad y, por lo tanto. podra ser considerada como una disciplina dentro de las ciencias administrativas, cuyo mbito de accin y competencia se centra en la cogestin" interinstitucional o intersectorial de bienes comunes pblicos y semipblicos. La definicin de gerencia social presentada hasta el momento se fundamenta en tres ejes centrales. U primero relacionado con el aspecto terico, drid. Barcelona y Mxico D. E: Ediciones Mundi-prensa, 2001; y Banco Mundial <www.worldbank.orgipoverty/spanish/empowerment~. Grfico adaptado del documento *Por el buen manejo del bien comn en el Penjn. El trabajo de Miguel Fontes apunta en esa perspectiva, pero desde la disciplina del marketing social. All se explica la existencia de un mercado social producto de la relacin intersectorial entre el sector gubernamental, el privado y la sociedad civil; diferencindolodel mercado asistencia1 y del mercado capitalista. (Fontes. Miguel. Marketing social revisitado. Nuevos paradigmos del mercado social. Traduccin libre de Mana Luisa Do Santos. Brasil: Ciudad Futura, 2001. cap. 9: Alianza Social Estratbgica, pp. 193-204. Extrado del material bibliogrfiw del curso a distancia Mercadeo Social de la Maestra en Gerencia Social de la WCP)

23

en el cual el capital social y el empoderamiento son referentes conceptuales bsicos. y cuya aparicin como fenmeno social solo se explica por los sistemas de cooperacin, participacin y confianza en las reglas de juego que estructuran la cogestin de los programas y proyectos. El segundo eje est referido a los componentes necesarios para que esta l o. ;, propuesta terica se plasme en la realidad; es decir, el desarrollo organizacio~ , ' nal que deben alcanzar las entidades o grupos organizados involucrados en la . . cogestin del programa o proyecto. , ,.2: El tercer eje se relaciona con las herramientas de gestin que utiliza o. 2: toda organizacin que pretende cogestionar con eficiencia y eficacia un pro:u . grama o proyecto. Enseguida se desarrolla cada uno de estos tres ejes a fin de profundizar ;S y complementar la definicin de gerencia social propuesta.

% .
~

z *:,* v

~a~

Capitai sociai y empoderamiento como resultado de la participacin, cooperaciny confianza en la accin colectiva: el sentido de la gerencia sociai
El uso. produccin y reproduccin de los bienes comunes pblicos y semipblicos plantea un dilema relacionado con el acceso y beneficio que otorgan estos a los sectores considerados menos favorecidos. de lo cual no forma parte el modelo de bienes privados basado en relaciones de mercado capitalista. Quines y cmo deben pagar los costos del acceso y beneficio que otorgan los programas de desarrollo hacia dichos sectores? En el modelo del Estado de bienestar, los costos son asumidos principalmente por las instancias gubernamentales a partir de la recaudacin tributaria de los ciudadanos. En Amrica Latina, esta recaudacin se ha visto mermada por problemas polticos y juridicos que no garantizaron un sistema tributario eficaz. y que perjudicaron la calidad en la entrega de los sewicios pblicos a los ciudadanos de menos recursos. En el marco de la reforma del Estado. una va que se consider importante para cubrir parte de esos costos fue el diseiio y puesta en marcha de estrategias de participacin de los grupos destinatarios de los programas y proyectos de desarrollo. Esta participacion permitira el mantenimiento, produccin y reproduccin de los servicios por medio del trabajo voluntario y la asuncin de responsabilidades directas en la ejecucin de los programas o proyectos. El dilema al que hicimos mencin radica en que gran parte de estos sectores destinatarios podran no asumir el costo de produccin y reproduccin de dichos bienes (mediante una participacin activa). pues consideran que otras personas vinculadas a su comunidad (dirigentes o lderes comunales) deberan asumir directamente esa responsabilidad, e inclusive podran argumentar que esa es tarea y competencia del estad^.^' En esta perspectiva se ubican algunos autores cuando cuestionan la participacin de sectores pobres en programas sociales: u[ . . ] la participacin es una carga injusta. Para los habitantes de reas de bajos ingresos. con servicios deficientes, puede no ser claro por qu deberan participar en procesos de desarrollo auspiciados por el gobierno [...l. Los habitantes de zonas de bajos ingresos trabajan largas horas en diversos empleos para intentar ha-

Cmo superar el dilema? He ah la tarea principal de la gerencia social, la cual debe disear y poner en prctica de manera consensuada estrategias que promuevan incentivos y sanciones para la mayor parte de la poblacin que accede directamente al bien comn, y pueda mantener una motivacin e inters para que dicho bien sea promovido, reproducido y fortalecido en forma autosostenible en el mbito social en el cual se lleva adelante el programa o proyecto de desarrollo. Como se aprecia, el reto que representa impuisar un enfoque de gerencia social - q u e no tiene como lgica de transaccin las reglas del mercado capitalista- requiere recumr a otros mecanismos que permitan a la poblacin pobre percibir que el bien recibido puede aparentar ser gratuito en su forma, pero en el fondo exige un real involucramiento (participacin activa) para acceder a l y cubrir parte de los costos que implica su ejecucin. Ello contribuir a que dicha poblacin valore y reconozca las mejoras sociales (renta social) alcanzadas en su calidad de vida como producto de su esfuerzo y con el apoyo complementario de otros agentes pblicos y privados. As se espera contrarrestar las tradicionales estrategias asistencialistas y paternalistas que generaron visiones compasivas o de alta dependencia en las relaciones existentes entre sectores pobres, proyectos estatales y ONG, que incentivaron comportamientos oportunistas en la forma de acceder a los beneficios que otorgaban las polticas pblicas. La gerencia social tiene como desafo entonces resolver el problema del comportamiento oportunista jree rider o polizn), de persona o personas que buscan acceder a los beneficios de los programas y proyectos que gestionan bienes comunes pblicos o semipblicos sin comprometerse ni asumir responsabilidades para cubrir los costos de su ejecucin. Cualquier tipo de reskiccin propuesta a propsito para limitar el acceso o beneficio que otorgue dicho bien a los beneficiariosoportunistas puede elevar mucho los costos del progama o proyecto y generar efectos no ticos en la forma de entregar los bienes. En ese sentido, la participacin en el marco de la accin colectiva organizada se sustenta en estrategias de cooperacin racional, entendiendo por cooperacin los esfuerzos que hacen las personas para alcanzar determinados objetivos sobre la base de la reciprocidad y la confianza en las reglas de juego que sustentan dicha accin c ~ l e c t i v a . ~ cerse un camino. Por qu, entonces, deberan conh.ibuir con tiempo, esfuerzo. trabajo y dinero adicional para el desarrollo de sistemas de infraeshuctum local que el gobierno ha sido incapaz de proporcionarles? Puede esto justificarse considerando que la provisin de servicios de infraeshuciura adecuados para reas de ingresos medios y altos no requieren de esfuerzos participativos adicionales o aportes de los residentes?.. Schbeler 1996, pp. 34-35, en Tanaka. Martin. Participacin popular en polticas sociales, cundo puede ser democrtica y eficiente y cundo todo lo contrario. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y SociaMW 2W1. a a profundizar el tema de la Pr participacin, revisese el texto mencionado de Tanaka; y Kliksberg. Bernardo. -Seis tesis no convencionales sobre la partipacin~. IM)E.S, Washington. Para mayor informacin sobre los problemas de la accin colectiva, vase Uster. Jon. El cemento de la sociedad: Paradojas del orden sodal. Barcelona: Gedisa, 1991; Olson, Marcur. The Logic of Colledive Adion. Public Goods and the Theoy of Gmups. Boston: Hanmrd University Press, 1965. Taylor, Michael, ob. cit.

25

-. s.1 1% j
ir
t-

2: !

$2 8' '2
,

!.gol >*..
>

Dichas reglas tienen tres dimensiones: (1)tica: valores morales y humanos. (2) material: satisfaccin d e necesidades bsicas y (3)jurdica: cumplimiento d e normas o acuerdos. las cuales orientan la accion d e los involucrados en programas y proyectos por medio d e diversos sistemas d e incentivos y sanciones. Los individuos pueden adaptarse o no a dichos sistemas. dependiendo d e los mrgenes de libertad d e accion existentes y los recursos que controlen en las relaciones d e poder que se producen en la ejecucin d e los programas y proyectos de desarrolloZb Si bien la cooperacin promovida exclusivamente a partir d e reglas sociales d e carcter tico y moral, y las estrategias d e promocin d e la participacin sustentadas en un compromiso voluntario o militante basado en valores son elementos fundamentales en la integracin social. no son suficientes para garantiiar una participacin eficaz y sostenible. De hecho, las experiencias d e desanollo social muestran que el compromiso militante tiene ciertos limites que buscan resolverse mediante mecanismos d e coercin y control que apelan principalmente a la conciencia que las personas tengan d e los costos que implica la sostenibilidad d e la propuesta d e desarrollo2' Para que la paiticipacin y la cooperacin funcionen en el marco d e la cogestin d e los programas y proyectos es necesario el desarrollo d e relaciones d e confianza entre los actores involucrados. d e acuerdo con los niveles d e responsabilidad y autoridad en la gestin de los bienes pblicos o semipblia c o s L confianza en las reglas d e juego que organizan y orientan la cogestin no est sustentada principalmente en las personas que las ejecutan. sino en los acuerdos que dichas personas toman, los cuales se expresan en normas y procedimientos comunes en la divisin del trabajo y la coordinacin d e funciones. Ello otorga legitimidad a los esfuerzos de concertacin y fomenta el respeto al cumplimiento de dichos acuerdos. Promover la confianza en las reglas de juego que orientan el trabajo colectivo no es una tarea sencilla, en especial si tomamos en cuenta la debilidad d e las instituciones sociales y jurdicas en los pases d e Amrica Latina, donde los costos d e transaccin son sumamente altos debido a la poca credibilidad y legitimidad que ellas tienen en la poblacin. Este problema tiene un efecto directo en la cogestin de bienes comunes pblicos y semipblicos. debido a que la participacin y cooperacin
'6

Los argumentos propuestos se basan en los siguientes libros: Jean-Daniel Reynaud. Les regles du jeu. L'adion coiledive e la rgulation sociole (Pars: i Armand Colin, 1994. 2da. edicin. Traduccin de Denis Sulmont); Axelrod, Robert. La evolucin de la cooperacin. El dilema del prisionero y la teora dejuegos (Madrid:Alianza Editorial. 1986);Crozier. Michel y Erhard Friedberg. El actor y el sistema. Los restricciones de la accin colectiva (Mxico: Alianza Editorial Mexicana. 1990). No cabe duda de que el tema tico ha alcanzado gran relevancia en el ejercicio de lo oblico. la buena qobernabilidad v el desanouo. Nuesh-o inters en este punto no busca subordinar la tica o lo moral a una racionalidad medios-fines o costo-beneficio. sino que a partir de la base material que promueven los programas o proyectos de desarrollo para la satisfaccin de necesidades bsicas (educacin, salud. empleo. vivienda. etc.) se deberan contemplar e incorporar cuestiones de corte tico y moral que garanticen una sostenibilidad legtima y de respeto a los derechos de otros. Vase al respecto el texto de Kliksberg, Bernardo. ob. cit. Ms tica ms desarrollo.

para el manejo de dichos bienes en el marco de programas y proyectos de desarrollo requiere necesariamente del respeto a las reglas de juego establecidas, nico camino para lograr los resultados esperados; de lo contrario, la arbitrariedad, la imposicin, el vaco de poder y los conflictos desintegradores encontrarn asidero, lo cual mermar la posibilidad de promover capital social y empoderamiento entre los actores participantes. Si no se respetan las reglas, los costos de produccin y reproduccin de bienes comunes recaern en un grupo minoritario de la comunidad, en especial los dirigentes y lderes, quienes debern dedicar ms tiempo, esfuerzo fsico y mental para cubrir los costos que implica la generacin de dichos bienes, que a la larga beneficiarn a todos o a gran parte de los integrantes de la comunidad que en la prctica asumen comportamientos oportunistas. La debilidad en los esfuerzos de concertacin y participacin, ya sea por comportamientos oportunistas, desconfianza o por desconocimiento de las reglas de juego, trae como consecuencia que los miembros activos de la comunidad busquen mecanismos formales e informales de compensacin para cubrir los costos que trae consigo su mayor participacin en los programas y proyectos de desarrollo; por ejemplo, acceder a beneficios y ventajas que otros gmpos no tienen, sentirse parte de una red que promueva ascenso y reconocimiento social, recibir algn tipo de pago material en dinero o especies. perpetuidad de los cargos dirigenciales, entre otros. Lo cierto es que la gerencia social intenta que los esfuerzos de participacin funcionen sobre la base de la cooperacin y la confianza, y genera estrategias de concertacin y el desarrollo de capacidadespor medio de alianzas estratgicas y redes sociales en el mbito comunal, local y regional de manera interdependiente. De esta forma, la inversin econmica, tecnolgica, de infraestructura y de conocimiento e informacin que supone la implementacin de los programas y proyectos de desarrollo, tiene como complemento los aportes de los diversos actores involucrados en la cogestin de bienes comunes pblicos y semipblicos. De no ser por estos esfuerzos concertados en una lgica de c~gestin, los progmmas y proyectos seran sumamente costosos y no tendran los efectos multiplicadores deseados, en especial los relacionados con los impactos manoeconmicos y sociales en la mejora de la calidad de vida de las personas. La participacin, cooperacin y confianza coadyuvan a la generacin de capital social, que es un requisito importante para garantir la sostenibilidad de los efectos e impactos obtenidos con la cogestin de bienes comunes pblicos y semipblicos en el marco de programas y proyectos de desarrollo. Sin embargo, esta sostenibilidad solo es posible si los actores involucrados en la cogestin tienen las capacidades y la autonoma para decidir sobre el uso y manejo de los recursos que controlan y el beneficio que ellos puedan otorgar a su desarrollo como seres humanos; es decir, lograr empoderamientos que produzcan enh.e ellos relaciones de equidad y ciudadana. El enfoque de desarrollo humano sostenible y equitativo tiene como premisa la generacin de capital social en los trminos sealados; por ende, forma parte y sustenta las diversas estrategias que promueve la gerencia social. De hecho. el diseio y ejecucin de las polticas sociales que se traducen en programas y proyectos deben tener una base conceptual en lo que se entiende por desarrollo, de tal forma que la prctica de la gerencia social no quede sin un sustento terico.

Desarroiio org&nizacionalyherrm'entas de gestin: medios que facilitan la aplicacin de la gerencia social


Hasta aqu se ha hecho un esfuerzo por distinguir a la gerencia social de la gestin pblica y privada, como una disciplina que ayuda a entender las prcticas d e cogestin en el manejo d e bienes comunes pblicos y semipblicos. Sin embargo, a partir d e los componentes y herramientas d e gestin propios d e toda funcin gerencial, se d a una confluencia importante entre las diversas vertientes administrativas. Los componentes se refieren a los tpicos que forman parte d e lo que se conoce como desarrollo o r g a n i z a c i ~ n a l ; ~ ~ las herramientas aluden al conjunto d e instrumentos de gestin que se utilizan ara gerenciar una organizacin. un programa o un proyecto d e desanolla d e acuerdo con las diversas realidades en las cuales intervienen. Pero debe quedar claro que ni los componentes ni las herramientas pertenecen a una ideologa en particular. ni son exclusivos de los mbitos privado o pblico: son. ms bien. medios que estn al alcance de cualquier persona o grupo que trabaje d e manera colectiva. Por lo tanto, su uso y aplicacin no le otorga identidad a ningn tipo de organizacin y es perfectamente factible que sean utilizados por entidades con o sin fines d e lucro. Lo que s resulta pertinente es diferenciar los componentes del desarrollo organizacional de las diversas herramientas o instrumentos que se utilizan para la ejecucin d e las propuestas. Por componentes entendemos aquellos temas centrales que sustentan y forman parte d e la gerencia moderna, entre los cuales destacan la cultura organizacional. la estructura organizativa y los estilos d e gestin, la toma d e decisiones, el liderazgo, el trabajo en equipo. la negociacin de conflictos. la gestin d e recursos humanos y econmicos. entre otros. Las herramientas o instrumentos son los medios que facilitan y operan dichos componentes. como los sistemas d e planificacin estratgica. programtica. operativa, las tcnicas participativas, los diagnsticos organizacionales, el diseo d e proyectos con marco lgico. la formulacin d e presupuestos, el monitoreo y evaluacin de proyectos. la evaluacin de personal. entre otros. Componentes y herramientas d e gestin son utiluados indistintamente en cualquier tipo d e accin colectiva organizada. pblica o privada. con o sin fines d e lucro: con miras a lograr resultados eficientes y eficaces. Pero la gerencia social tiene una complejidad adicional. producto del manejo cogestionado del bien comn. Para que la cogestin iuncione con eficiencia y eficacia se requiere que la aplicacin de los componentes y henamientas d e gestin tome en cuenta el contexto d e corresponsabilidad en el manejo d e dicho bien, en la medida

r? .

: 8s"

$1 8
i

: "

i &l
8$,

.:S

.,

U desarrollo organizacional es un esfuerzo a largo plazo. guiado y apoyado por la alta gerencia, para me~orarla visinl la delegacin de autoridad. el aprendizaje y los procesos de resolucin de problemas de una organizacin, mediante una adrniniskacin constante y de colaboracin de la cultura de la organizacin <on un nfasis especial en la cultura de los equipos de trabajo naturales y en otras configuraciones de equipos-. Para tales efectos utilizan el papel del consultor-facilitador y la teora y la tecnologa de las ciencias de la conducta aplicada. incluyendo la investigacin-accin. French. Wendell y Cecil Pell Desarrollo orgonizocional. Mxico: Prentice Hall. 1996.

Grfico 3. Marco d e accin d e la gerencia social

MARCO CONCEPTUAL CAP~ALSOCIAL -

GERENClA SOCIAL Implica la orientacin y adaptacin de bienes pblicos y semipblicos que se co-gestionan de manera intersectorial o interinstitucional, buwa garantir una cooperan racional que produzca beneficios selectivos y compartidos entre los actores miembros de la colectividad en la cual se ejecuta el programa o proyedo de desanollo.

DESARROLLO ORGANlXlONAL Cultura organbcionai Estructura organizativa y Toma de decisiones Trabajo en equipo Negociacin de conflictos Gestin de recursm

HERRAMIENTAS G E S T I ~ N DE Sistemas de planificacin (estratgica. participativa, programdtica y operativa) Diseo de proyectos con marco lgico Sistemas de iniomcin (monitoreo y evaluacin) Sistemas de evaluacin de desempeo Diasnrtico situacionaUoqanbcional Presupuestos Tcnicas de manejo y resolucin de conflictos

en que implica la participacin d e varios actores con diferentes grados d e poder, diversidad d e intereses en la forma d e acceder, manejar y utilizar los bienes comunes. Por ejemplo, es muy diferente facilitar un proceso d e planificacin estratgica en una organizacin pblica en la cual el control y manejo d e los bienes estn exclusivamente bajo su responsabilidad, que promover un proceso similar en un programa o proyecto cogestionado por el gobierno local, las organizaciones d e base, ONG y el sector privado con fines d e lucro. U desanollo d e las capacidades d e gestin para la aplicacin d e los componentes y herramientas en el marco d e la gerencia social implica un esfuerzo por fortalecer conocimientos, habilidades y actitudes d e los actores involucrados, a fin d e que entiendan y respondan a las exigencias del manejo d e programas y proyectos cogestionados y, en consecuencia, resuelvan los problemas que se derivan d e este singular tipo d e gestin.

Desaos pendientespara la gerencfasocial


En el Pen existen varios programas y proyectos promovidos por el sector pblico o por la sociedad civil organizada que han puesto e n marcha reales experiencias d e cogestin que a nuesho juicio ilustran claramente la propuesta terica presentada." Dichas experiencias, en la medida d e sus
29

A riesgo de ser injustos por la imposibilidad de incluir a todos los proyectos

que desde nuestro punto de vista vienen trabajando con la lgica de la gerencia social, mencionaremos al Programa Nacional de Cuidado Infantil

133

>:

$11
>

'.
p 3

'

i3 1 ,

3.

-8
;{, . j1 >?
t ~.

posibilidades y trabajando bajo una serie d e contingencias polticas. culturales, econmicas y jurdicas, manejan bienes comunes pblicos y semipblicos e impulsan sistemas d e cooperacin y participacin que promueven el desarrollo d e capacidades d e gestin d e los actores involucrados, y les delegan as autoridad y responsabilidad eri la toma d e decisiones d e acuerdo con competencias y roles establecidos por consenso. La tarea no es sencilla y todavia hay problemas pendientes de solucin debido a la subsistencia d e una serie d e prcticas gerenciales tradicionales que en la percepcin. hbitos y costumbres d e algunos actores que pariicipan en estos proyectos son difciles d e superar. En especial queremos destacardos d e ellos: uno d e orden juridico-financiero y el otro d e orden sociocultural y politico. Respecto del marco juridim-financiero, la normatividad legal que establece los parmetros de funcionamiento d e organizaciones integradas por varios sectores o instiiuciones para cogestionar un bien comn pblico o semipblico, es todavia muy general e incompleta. La personera jurdica y la responsabilidad legal d e este tipo de gestin recaen todava en manos d e una sola organizacin. a pesar de que se realizan esfuerzos de cogestin en el manejo d e dichos bienes. Esto se refuerza en el plano financiero: la posibilidad d e compartir responsabilidades en el manejo d e las finanzas es todava un tema delicado y difcil d e resolver. pues es ah donde son mayores los problemas d e desconfianza, y se mantiene la idea de que es ms eficiente que dicha responsabilidad se concentre en una sola o r g a n i z a ~ i n . ~ Es posible distribuir responsabilidades en el manejo programtico y financiero enhe varios actores que participan d e un proyecto. aun cuando la Wawa Wasi del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: los Comits Locales de Administracin de Salud (CLAC)del Ministerio de Salud; el Consorcio Nacional Multisectorial de Salud (CONAMUSA);las mesas de conceriacin de lucha contra la pobreza: varios proyectos promovidos por la Cooperacin Suiza para el Desanollo (COSUDE).entre ellos el Programa Piloto de Agua y Saneamiento (PROPILAS) y el Progmma de Apoyo a la Descentralizacin Rural (APODER),etctera. Tambin destacan las experiencias de los ncleos ejecutores de los proyector de infraesbuctura social y econmica promovidos desde mediados de la dcada del noventa por el Fondo de Compensacin para el Desarrollo Social (FONCODES),entre otros. U Fondo Global. entidad multinacional cooperante con sede en Francia. promueve proyectos multisectoriales en Amrica Latina. En el Per este Fondo impuls la creacin del CONAMUSA para financiar proyectos orientados a enfrentar el VIH sida y la tuberculosis. CONAMUSA agrupa a ministerios. ONG. poblaciones afectadas por estas enfermedades. universidades, organismos de cooperacin internacional. organizaciones religiosas. entre otros. Los integrantes del consorcio tenan la expectativa de que la gestin compartida no solo abarcara aspectos programticos sino. tambin. los administrativo-financieros. Sin embargo. el marco legislativo-jundico peruano no contempla la posibilidad de regisimr a un consorcio conformado multisectorialmente por el Estado y la sociedad civil. Como consecuencia de ello, la personera jurdica del CONAMUSA recay en el Ministerio de Salud y el manejo administrativo-financiero en una ONG (CARE Peni). Los aspectos programdcos. el diseno de polticas y la ejecucin de las acciones de los proyectos en los temas mencionados es responsabilidad del consorcio, es decir. de los diversos sectores y organizaciones que lo conforman.

responsabilidad legal recae nicamente en una sola organizacin, especialmente si dentro del grupo de adores participantes del proyecto existen algunos cuyas capacidades de gestin son todava muy limitadas, por ejemplo en sectores que viven en condiciones de pobreza y exclusin tanto en el sector ~ r a como en el urbano. Las experiencias de algunos de los proyectos menl cionados muestran avances significativos al respecto. Su sistematizacin y difusin podran ayudar a encontrar los caminos ms adecuados para superar el modelo mental y jurdico que plantea que la gestin de un programa o proyecto es ms eficiente y eficaz cuando la responsabilidad program6tica y financiera esi en manos de una sola organizacin. En estos casos, la participacin que fundamentalmente promueven en la prctica es de tipo receptivo y funcional, y dejan de lado procesos ms complejos pero necesarios para un desarrollo sostenible de capacidades: la participacin activa3' No se puede hablar de capital social, y por ende de empoderamiento, si todos los actores participantes no se hacen responsables del manejo parcial o total del bien comn de acuerdo con competencias y roles consensuados, incluyendo. adems, la asuncin de las responsabilidades jurdico-legales conespondientes. El desafo que plantea el marco sociocultural y poltico debe ser trabajado con mayor prohndidad y rigor, y tiene que ver con cmo se asume la participacin en los programas y proyectos sociales. En muchos casos, esta participacin aparece como un clich al cual se alude como si fuera algo natural o de aparicin espontnea.

'

La participacin receptiva supone una poblacin con escaw, nivel de organizacin y receptom pasiva de informacin. Su participacin consiste en recibir un bien o sewicio sin asumir ninguna responsabilidad ni tomar decisiones relacionadas con el bien recibido; la finalidad de la participacin es obtener beneficios concretos. Los h o s comunicacionales que se establecen conesponden al grado de participacin ciudadana de tipo informativo. La porticipacin funcional parte de los requerimientos de un ente extemo considemdo superior o con el cual exista alguna relacin de dependencia. La oblacin parcipa para satisfacer objetivos o intereses particulares de una organizacin extema (entidad pblica u ONG) que promueve la enb-ega de un bien o servicio y genera asi expectativas en el gmpo destinatario, para que, a partir de su participacin, consiga algn tipo de beneficio. Para acceder a los beneficios se exige a la poblacin un grado de organizacin minimo. con lo cual la poblacin responde a las exigencias del ente extemo. Los lazos comunicacionales que se establecen son del tipo consultivo. El Estado o ente externo se acerca al ciudadano snlo para recoger su opinin, pero la influencia del ciudadano es mnima en la toma de decisiones y en la asuncin de responsabilidad para la ejecucin y sosteniblidad de la propuesta. La participacin activa es aquella en la cual la poblacin participa asumiendo responsabilidades y compromisos de diversa ndole -incluyendo la toma de decisionessobre la puesta en marcha de una propuesta impulsada por la misma poblacin o por una organizacin externa, con lo cual se genera as una opo~tunidad para el desarrollo individual o colectivo de la comunidad. La paiocipacin se caracteriza por su grado de compromiso, responsabilidad e iniciativa. La comunicacin que establece el grupo destinatario del proyecto con el ente externo para la toma de decisiones es del tipo concertador. Ektrado de Bobadilla, Percy. "Informe de diagnstico sobre empoderamiento en los proyectos de COSUDE. Lima. 2003. Al respecto vase las experiencias del Programa Nacional de Wawa Wasi, CLAC y las experiencias de vigilancia ciudadana en Villa El Salvador y la provincia de Ilo - Moquegua.

La participacin se constniye y tiene implicancias polticas. En ese sentido, un desafo central de la gerencia social es revertir la tradicin cultural del pas. que entiende la participacin nicamente como recibir servicios o recursos, o responder a la expectativa de un agente externo de desarrollo. En este trabajo entendemos la participacin como la asuncin de responsabilidades (participacin activa). lo que trae consigo el tema de la ciudadana. el cual contempla no solo la toma de conciencia sobre los derechos sino. tambin. sobre los deberes, lo cual conforma as las dos caras de una misma moneda. En el P ~ N .debido a la debilidad de las instituciones sociales y jurdicas. el tema de la participacin todava est en ciernes y no existe una tradicin o cultura de participacin ciudadana en los diversos espacios en los cuales esta se requiere. Siempre son unos cuantos lderes o dirigentes los que participan y asumen la responsabilidad; las implicancias de eUo son que la mayora de las personas percibe que el manejo de bienes comunes recae en sotrosn. y esto bloquea la posibilidad de generar sinergias que ayuden a reducir los diversos costos que crea el manejo de dichos bienes y. por lo tanto. la posibilidad de generar desarrollo sostenible. Otro desafio que enfrenta la gerencia social tiene que ver con los problemas de desigualdad econmica, de capacidades y de poder existentes entre los diversos actores que participan en los programas o proyectos que asumen este enfoque. Estas desigualdades generan intereses particulares - e n algunos casos contrapuestos- que pueden provocar enfrentamientos o conflictos si no se llega a un consenso sobre cules son las necesidades que se deben resolver en comn. El consenso entonces es un requisito hndamental para que los sistemas de cooperacin y participacin funcionen sobre la base de reglas y normas acordadas. las cuales buscan garantizar una cogestin eficiente y eficaz de los programas o proyectos de desarrollo. Sin embargo, la posibilidad de alcanzar consensos es una tarea sumamente compleja y requiere de habilidades que deben ser trabajadas tomando en cuenta la legitimidad y respeto que ganen los actores que interactan en el marco de un programa o proyecto. Entre los intereses particulares y los de la colectividad existir permanentemente una tensin que la gerencia social buscar resolver. y cuyos efectos impactarn fuertemente en la percepcin que tengan los actores involucrados para percibir que es viable trabajar con un enfoque de cogestin, y evitar as la fragmentacin social. la duplicidad de esfuerzos. la descoordinacin y la desconfianza entre sectores que implicitamente tienen objetivos compartidos. Si bien la gerencia social es uno de los mecanismos que el Estado y la sociedad civil pueden utilizar como medio para alcanzar el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida de la poblacin. es necesario entender que esta forma de gestin no se aplica de manera mecnica: requiere necesariamente de un esfuerzo de construccin dentro de procesos socioeconmicos y polticos complejos y difciles como los que vive actualmente Amrica Latina. No todo trabajo colectivo (redes. movimientos sociales. consorcios. plataformas, etctera) exige incorporar el enfoque de gerencia social; es perfectamente factible que muchos proyectos trabajen con los enfoques de gestin pblica o privada que actualmente vienen aplicando muchas entidades. Pero los desafos que plantea la cogestin -como se setiala en este articulo- s requieren trabajar con un enfoque de gerencia social. Ello abre

un camino d e posibilidades d e investigacin acadmica y d e prcticas profesionales tanto e n el diseno d e polticas como en la ejecucin de programas y proyectos.

AXELROD, Robert La evolucin de la cooperacin. Eldilema del prisionero y la teora de 1986 juegos. Madrid: Alianza Editorial.

BANCO MUNDW Informe sobre el Desarrollo Mundial 200012001. Lucha contra la po2001 breza: oportunidad, empoderamiento y seguridad. Madrid, Barcelona y Mxico D. E: Ediciones Mundi-prensa.

Bomiun, Percy y Engelbert BARRETO .De la confrontacin a la colaboracin: Estado y ONGs 1960-2000.. 2002 Debates en Sociologa n.' 27. Lima: Pontificia Universidad Catlica del &N, pp. 95-129. Informe de diagnstico sobre empoderamiento en los proyectos de 2003 COSUDE. Lima: COSUDE. CASTELLS, Manuel =La economa informacional y el proceso de la globalizacin.. En Ma1997 nuel Castells. La era de la informacin: economa, sociedad y cultura. Madrid: Alianza Editorial, cap. 2, pp. 93-160.
Cnozim, Michel y Erhard FIUEDBERG El actor y el sistema. Las restricciones de la accin colectiva. Mbxico: 1990 Alianza Editorial Mexicana.

Um,Jon
1991 El cemento de la sociedad: Paradojas del orden social. Barcelona: Gedisa.

FONTES. Miguel Marketing social revisitado Nuevos paradigmas del mercado social. 2001 Traduccin libre de Maria Luisa Do Santos. Brasil: Ciudad Futura.
FRENCH. Wendell y Cecil BELL Desarrollo organizacional. Mxico: Prentice Hall. 1996 FUKWAMA,hancii 1996 Confianza. Buenos Aires: Atlntida.
GUERRA GARC~A, Gustavo 1999 La reforma del Estado: pautas para reestructurar el poder ejecutivo. Lima: Editorial Agenda &N.

HAX. Amoldo y Nicols MPJLUF

HEKMIDA. Roberto S m y Eduardo KASTIKA Jorge: Administracin y estrategia: teora y prctica. Buenos Aires: Ediciones 1992 Madrid.

KUKSBERG. Bernardo
,*ey
,.r,
E

1997 2004

iy&l ~ , ~ , >

I :.., lt

iw $3 :
1997
i 3,
S ,> *

ijii

'3
*-

1997

8 >2
1997 1997

Pobreza: un tema impo~tergable.Nuevas respuestas a nivel mundial. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-PNUD. Ms tica ms desarrollo. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial. .Seis tesis no convencionales sobre la participacinm. INDES, Washington. ~http://wwwburnosaires.gov.ar/areas/des~sociaUdocumentos/ documentos/l8.pdf> aiCmo capacitar e n gerenciasocial?La experiencia del primer programa latinoamericano de formacin de gerentes sociales*. En Kliksberg. Bernardo. Pobrem: un tema imposteigable. Nuevas respuestas a nivel mundial. Mxico D. E: Fondo de Cultura Econmica. PNUD. pp. 353-368. .Las perspectivas de la gerencia social en los arios noventa". En Pobreza: el drama cotidiano. Clave para una nueva gerencia social eficiente. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-PNUD. SPDI, p. 26. *Reforma social y gerencia social.. En Pobreza: el drama cotidiano. Clave para una nueva gerencia social eficiente. SPDI. pp. 149-155. *Gerencia social: una revisin de situacin*. En Pobreza: El drama cotidiano. Claue para una nueva gerencia social eficiente. SPDI. pp. 69-94. .Hacia una Gerencia Social eficiente. Algunas cuestiones clavesn. En Polticas pblicas y gestin social: Una mirada desde la gerencia social. Medellin: Alcaldia Medellin. SPDI. pp.129-140.

LICHASALO, Isabel -Gerencia social: mbitos y perspectivas.. En Polticas pblicas y gestin social: Una mirada desde la gerencia social. Alcaldia de Medellin. SPDI, pp. 119-128. 2003 Loncertacin y gerencia social: conceptos. enfoques y experiencias.. Vlll Congreso Internacional sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panam, 28-31 de octubre. pp. 1-22. INDECIBID. Washington. D. C. mayo. 2003. 2000 "El enfoque de gerencia social*. En Diseo y gerencia de politicas y programas sociales. Washington D.C.: Banco lnteramericano de Desarrollo. Instituto lnteramericano para el Desarrollo Social (INDES).junio, pp. 1-12. 2002 Gerencia smial en Amrica Latina: enfoques y experiencias innovadoras. Washington D. C.: Banco lnteramericano de Desarrollo.

L o m a . Carlos 1999 iDe burcratas a gerentes? Washington D. C.: Banco lnteramericano de Desanollo-BID.

IYIANRIQuE. Nelson 1997 La sociedad virtual y otros ensayos. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per.

MERSCHROD, Percy Bosaniim y Francisco DUMLER Klis:


1998 Gestin de la organizacin y los recursos humanos Lima: PACT PeniUSAID.

M i m u i c . Heny 1991 .La elaboracin artesanal de la estrategia.. En Heny Minhberg. Mintz-

1991

berg y la direccin. Madrid: Daz de Santos, pp. 27-48. .Planificacin en el lado izquierdo y la direcci6n en el lado derecho.. En Minslzberg. Heny. Mintzbeg y la direccin. Madrid: Das de Santos. p. 49-64.

NARAYAN, Deepan Empoderamiento y reduccin de la pobreza. Mxico D. E: Alfaomega 2002 Grupo Editor S. A.

NICOD, Chantal Proceso de concertacin pblico-privado: Una oportunidad para el 1999 desarrollo econmico local. Santiago de Chile: ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social Naciones Unidad CEPAL- Consejo Regional de Planificacin.
OLSON, Malcur The Logic ofcollediue Adion. Public Goods and the Theory of Groups. 1965 Ehston: Haward University Press.

m!l
5
9

REYNAUD, Jean-Daniel Les rkgles du jeu. 2adion colledive et la rSgulation sociale. Traduccin 1994 de Denis Sulmont. 2.' ed. Pars: Annand Colin. Ruiz BRAVO. Patricia y Percy BowNn Con los zapatos sucios, promotores de ONGs. Lima: Escuela para el 1993 Desarrollo. SMIM Richard y Danny PINEDO C., 2002 El cuidado de los bienes comunes. Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amozona. Lima: IEP 1 Instituto del Bien Comn. T w Martn 2001 Participacin . . popular en polticas sociales, cundo puede ser democrtica y eficiente y cundo todo lo contrario. Lima: ~o&cio de Investigacin Econmica y SociaVIEP TAYWR, Michael 1987 The Fbssibility of the Cooperation. Cambridge: Cambridge University. TOFFLER. Alvin 1992 La tercera ola. Barcelona: Plaza & Janes. VAMUEZ, Enrique; Carlos A ~ ~ u R u , FIGUEROA Carlos y Callos PARODI 2000 Gerencia social: diserio, monitoreo y evaluacin de proyedos sociales Lima: Cenbm de Investigacin de la Universidad del Pacfico. WANTY, Jacques e Isi HAIBERTHAL 1975 La estrategia empresarial. Buenos Aires: El Ateneo

cultura organizacional: vigencia e importancia de un concepto para la reforma de la


elisabeth acha kutscher

...

. .. ...

Introduccin
La tarea de ser polica resulta ser un habajo sumamente controvertido y ambivalente en todas partes del mundo. siempre expuesto a peligros y tentaciones d e todo tipo. que flucta enire la obligacin d e proteger a los ciudadanos y el estar facultado para reprimir y castigar en nombre del Estad o para hacer cumplir la ley. S e trata d e una labor que genera tensiones particulares, ausentes en oiros trabajos y profesiones (Brown 2000: 250). A esto se agrega un aumento del sentimiento d e inseguridad que invade las calles d e las grandes urbes en Amrica Latina.2

'

Este artculo se sustenta en mi tesis de doctora en Filosofia presentada para el departamento de gobierno de la London School oi Economics and Political Science. aprobada el 30 de noviembre de 2001. A la experiencia que constituy hacer esta investigacin se aade mi trabajo desempeado como conssultora para la Secretaria Tcnica de Reestructuracin de la Polica Nacional del Ministerio del Interior (octubre 2M)l-febrero 2002). as como coordinadora de Historias Representativas de la Violencia para la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR). Agradezco a Guillermo Rochabnin y Denis Sulmont por todas las observaciones y sugerencias que me han hecho llegar para convertir en articulo las ideas plasmadas en mi tesis. Para el caso sudamericano. vase referencias de Claudio Beato (2001) y Gino Costa y Eduardo Castillo (1999). En el caso peruano, para el que solamente poseemos datos de la ciudad capital. nicamente el 12% de los limeos mayores de 18 aos aiirman sentirse seguros en las calles. .El miedo en su nivel ms preocupante. Solo uno de cada diez limeios se siente seguro en las calles.. El Comercio Diario del 22 de abril de 2004. p. A L .

!+N.

En el caso peruano, esta situacin se magnifica. U Estado posee serias reshicciones para brindar seguridad en el mbito nacional, sumado al hecho de que la polica es vista, junto con el poder judicial, como una de las instituciones ms ineficientes y c o n ~ p t a s . ~ estas circunstancias se agregan las A secuelas que ocasion el conflicto armado interno (1980-2000), que llev a mayores suspicacias y enfrentamientos entre la poblacin y el conjunto de las Fuerzas Armadas y Policiales. En este articulo vamos a examinar a la Polica Nacional del Peni (PNP) a partir de la nocin de cultura organizacional, una dimensin de las organizaciones que emerge en la interaccin social, el dilogo y la respuesta mutua al contexto exterior, las acciones, estructura y dinmica organizacionales, que se expresa en hbitos, estilos de trabajo y formas de relacionarse compartidos. Todas las organizaciones, incluyendo las ms formales, como pueden ser los organismos del Estado, e inclusive aquellas de carcter castrense, operan merced no solamente a un grupo de normas y reglamentos establecidos d e manera oficial, sino por medio de un conjunto paralelo de modos de actuar. sentir, estilos de autoridad e idiosincrasias, que no estn escritos y que han sido incorporados por sus miembros como parte natural de sus vidas. Creemos que no se puede entender cmo funciona una organizacin y, menos an, intentar modificarla en mayor o menor medida, sin encarar estos aspectos. A partir de estas consideraciones generales vamos a examinar nuestro tema en los siguientes aspectos: a ) Qu es lo que han venido siendo las instituciones policiales en las ltimas dcadas, cul ha sido su marco legal, y por qu procesos han atravesado, tanto hacia adentro como hacia fuera? b) Qu caracteriza a la PNP actual, en cuanto organizacin y cultura organizacional? c) Introducir algunas reflexiones sobre los alcances y limites de los procesos de reforma que se han dado en la PNP para transformar una situacin que es insatisfactoria para todos.
1 1

A. Constitucionesy realidades
El marco inicial del cual vamos a partir es el ordenamiento legal, pues ah empiezan las dificultades. Los textos constitucionales entre 1823 y 1979 -156 atios de nuestra vida republicana- han delegado a las Fuerzas Armadas la tarea de g a r a n t i r la seguridad nacional y el orden interno, con lo cual las equipara como dos tareas anlogas.' Es ms, la tendencia en la prctica ha sido confiar a las Fuenas Armadas la responsabilidad poltica de dirigir las funciones de Estado (Degregori y Rivera 1994; Rospigliosi 1996).

Sobre la percepcin negativa de la ciudadana frente a la PNP consultar Informe de la Comisin Especial de ReeSrmduraci6n de la Polic~o Naonol (2002). Lima: Ministerio del Interior, pp. 37-38. Desde el inicio del periodo republicano hasta 1919, el Uamado orden pblico estuvo principalmente resguardado por el Ejrcito. que tambin integr a g ~ p o de pobladores, sobre todo en provincias. Este conjunto de fuerzas. s sumado a la Marina, integr lo que se denomin indistintamente fuerzas pblicas o fuerzas amadas.

Y -

.?.

$@

. ,

4. $3.
:S;

, :

Enbe 1930 y 1980 solamente un gobierno elegido democrticamente pudo terminar su mandato. y cuando Alan Garcia gan las elecciones en 1985. era la primera vez en cuarenta aos que un gobierno civil suceda a otro. El autogolpe del 5 de abril de 1992 del gobierno de Alberto Fujimori inaugur una nueva etapa de inteniencin militar en asuntos civiles. Recin en la Constitucin de 1979 se confiere expresamente a la policia la tarea de velar por el orden interno o lo que actualmente denominamos seguridad ciudadana5 Al respecto, la Constitucin de 1993. hoy vigente, seala que la policia en el Peni tiene por finalidad fundamental Garantizar. mantener y restablecer el orden interno. Presta proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y del privado. Previene. investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras. (Captulo XI sobre Ceguridad y Defensa NacioL nal de la Constitucin de 1993. artculo 166) La policia. en el cumplimiento de vigilar el orden interno, debe bsicamente definirse en funcin de su habilidad para resolver conflictos sin recurrir a la fuerza. Un buen policia, de acuerdo con lo que prescribe la actual Constitucin. est autorizado a limitar el 6mbito de accin de las personas sin restringir sus derechos individuales. En cambio. el militar est entrenado para combatir mediante la violencia la agresin extema que atenta contra la seguridad nacional. Sin embargo. en los hechos. las Fuerzas Policiales siguen estructuradas segn patrones militares y tienen en las Fuerzas Armadas su modelo institucional bsico. con lo cual se genera una confusin de roles. . En el P ~ N en general. existe una fuerte disociacin entre las leyes escritas y los hbitos cotidianos. La impresin que subsiste es que prevalecen cdigos de conducta ocultos e implcitos que resultan ms importantes que la ley escrita. Las normas establecidas y aquellas sobreentendidas parecieran formar dos estructuras que muchas veces se ignoran. niegan o contradicen. Lo importante no es que existan las dos estructuras -las leyes escritas y los hbitos cotidianos que se apartan de ellas- sino ver qu tipo de relacin se establece entre ambas y observar cul de ellas prevalece. El resultado de esta situacin se expresara en que los representantes del Estado no siempre gobiernan de acuerdo con la legalidad formal. y los La civiles nos convertimos en cmplices de la ilegalidad y cor~pcin. Constitucin no se ha convertido en una referencia fundamental que regule las relaciones sociales en el Peni. Los limites que el respeto al otro impone, sea en forma de leyes, valores. normas o pah-ones de comportamientol son bastante difusos. No existe un hbito del ejercicio de rendicin de cuentas. signo de la poca importancia que se le otorga al bienestar y tranquilidad de las otras personas. La consecuencia de todo esto se expresa en circunstancias como la cotidiana agresin en las pistas y calles, hasta la naturalidad con que se cometen actos de compcin a todo nivel. Ahora bien. en el caso de la PNY al igual que en muchos organismos pblicos y privados, su marco normativo oficial no constituye ni una referen-

i3 !.
~
\ ~ .

if k.1.
5

,,~, ~

Ei cambio de denominacin de orden interno a seguridad ciudadana obedece a un enfoque a escala global en el que las polticas de seguridad ponen un especial nfasis en la prevencin del delito. antes que en su castigo y represin.

cia completamente central. ni totalmente perifrica para el trabajo de la polica. Como en cualquier oficio. profesin o circunstancia, existen grados de discrecionalidad, ya que no es posible regularizar cada situacin que se presenta en la vida diaria (Reiner 2000: 86). En la ambigedad entre un marco legal que quiere ser innovador y una prctica de tipo castrense heredada de larga data, la actual PNP tiene que definir hoy en da su desempeo. Veamos primero cmo funciona en tanto organizacin.

B.De las Fuerzas Policiales a la PNP


Las ltimas reformas de la polica llevadas a cabo desde el restablecimiento del rgimen democrtico en 1980 han tenido como objetivo propiciar cambios para resarcir su menoscabado perfil y brindar un mejor servicio. Dos son las reformas que ms han impactado en la memoria de la polica: 1) La unificacin de las tres antiguas fuerzas policiales (19861, decisin iniciada durante la administracin de Alan Garca (1985-19901, consolidada ms adelante durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000). La reestructuracin o modernizacin de la PNP iniciada en octubre del 2001 durante la administracin de Fernando Rospigliosi como Ministro del Interior que, de alguna manera, retom el espritu de la reforma de 1986 gestionada por Abel Salinas.

2)

La reorganizacfnde las Fuerzas Poiicfales


Tradicionalmente, las reformas de la polica en el Per se han limitado a modificar las leyes orgnicas de la policia y a depurar la organizacin mediante despidos masivos, acompaados de debates jurisdiccionales y discusiones sotenadas con las Fuerzas Armadas en cuanto a la responsabilidad del control del orden interno. Hasta el segundo gobierno de Fernando Belaunde (1980-1985) coexistieron tres fuerzas policiales que conformaron sendas administraciones y estructuras organizativas, autnomas entre s. Ellas eran la Guardia Civil (GC), encargada de la proteccin del orden interno y la seguridad pblica, la Polica de Investigaciones del Per (PIP), a cargo de la investigacin criminal. y la Guardia Republicana (GR), a cargo del resguardo de fronteras, edificios pblicos y crceles. La integracin de las fuerzas policiales en 1986. en pleno conflicto armado interno. fue impulsada por el clamor pblico ante el caos y desorden generados por la duplicacin de esfuerzos y competencias entre ellas, que llegaban a que sobre todo la GC y la PIP se disputaran mediante balazos las calles y los casos. La reforma se convirti en un imperativo cuando se descubre la red de corrupcin relacionada al caso Villa Coca, de produccin y venta ilegal de cocana, en la cual se vieron involucrados varios generales de la polica y funcionarios del Ministerio del Interior. La reorganizacin incluy el cese de una gran cantidad de efectivos, incluyendo oficiales de alta graduacin. Estas medidas se tomaron siendo Abel Salinas el Ministro del lnterior (1985-1988). bajo el gobierno de Alan Garca.

Si bien en el tiempo transcurrido la unificacin se ha mantenido. todava existe hasta cierto punto, un espritu de cuerpo proveniente de las diferencias entre las antiguas fuerzas policiales. Las expresiones ms vivas de estas diferencias de estilo se encuentran en la existencia de clubes sociales que fueron fundados por cada una de las ex fuerzas policiales y la identificacin entre los miembros de la polica como representantes del denominado cdigo as uno (GC),cdigo dos (PIP) y cdigo tres (GR), como de estereotipos an vigentes sobre cada una de ellas. An hoy en da, los entonces integrantes de las antiguas fuerzas policiales se reconocen bajo una serie de apelativos. Ms an. en la organizacin sobreviven una serie de normas y regulaciones que provienen de las antiguas fuerzas policiales, junto con otras ms actuales. En esta etapa tambin se crea la primera delegacin al servicio preventivo de la poblacin femenina. conocida hoy como La Comisara de Mujeres de Lima. el 2 de junio de 1988.6 La labor de estas instancias comprende las de registro. brindar servicios gratuitos de asesora legal. atencin psicolgica, asistencia social y tpica de salud. asi como de orientacin y proteccin a la mujer en casos de maltrato sico. psicol@coy abuso sexual. Estas delegaciones estn generalmente a cargo de un mayor de la polica.

La Reforma del 2001


No existen evaluaciones que sean de conocimiento pblico sobre la ltima reestructuracin de la PNI? pero definitivamente ha sido la primera en empezar a fomentar cambios mucho ms significativos que los simples despidos. a pesar del retroceso que ha venido sufriendo ltimamente.' Estos cambios van desde la disposicin de designar al personal femenino de la polica para controlar el trnsito. la llamada de atencin de 4la polica se la respetan. hasta medidas entre las que destaca una importante iniciativa de poltica intersectorial plasmada en la ley 27933 de octubre del 2003 (.Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.). El 3 de octubre de 2001 se constituy una comisin especial segn resolucin suprema 0965-2001-IN, encargada de llevar a cabo un diagnstico organizacional. definir una agenda y cronograma del proceso de reestructuracin policial (hoy conocida como Proceso de Modernizacin de la Polica). cuyos propsitos centrales han sido:

(1) restablecer la confianza de la sociedad en la PNP. (2) mejorar los servicios que brinda la PNP a la comunidad y

'

Que existan este tipo de comisarias no significa que lar dems delegaciones policiales no puedan atender, por ejemplo. casos de violacin sexual y violencia domstica. como muchas veces se cree. En Lima existen cinco comisaras especializadas de la mujer que corresponden a cinco comisaras zonales de la VI1 Regin de la PNP (Lima, Callao. Las Flores, Independencia y Pamplona). Actualmente funcionan comisarias de mujeres en Lima. Piura. Chiclayo. Trujillo. Arequipa. Cusco, Tacna. Huancayo. y existen secciones especializadas en Moyabamba. Tarapoto, Huacho, Ica, 110. Moquegua y Puna. Sobre el retroceso en la actual reforma consltese Basombro y otros (2004).

(3) la modernizacin de diversos aspectos de la vida institucional de la PNP como: a . El marco normativo b. Doctrina c. Estructura organizativa d. Procesos de seleccin e. Inshuccin f. Salud y bienestar del personal g. Sistemas de evaluacin del personal h. Gestin y administracin de recursos
La ley 27933 de 2003 constituye una importante iniciativa intersectorial de poltica de Estado y sistema de seguridad ciudadana, cuya misin es .garantizar la paz y tranquilidad social, mediante un trabajo integral y sostenido del Estado y la Sociedad Civil. (artculo 2). Esta medida refuerza la participacin de la comunidad en la prevencin del delito. juntamente con la Direccin Nacional de Participacin ciudadana (DINPACI), creada en agosto d e 1997 mediante RD 2219, que ha promovido Comits Cvicos de Cooperacin con la PNP y Juntas Vecinales de Proteccin de la comunidad.

El conXVcto armado interno (1980-2000) s u s secuelas y


L lucha antisubversiva ha marcado fuertemente las relaciones entre a la PNP y la poblacin civil, en especial tratndose de sectores populares, tanto urbanos como (sobre todo) ~ r a l e s La PNP asumi un rol eminente. mente represivo durante el conflicto armado interno. Al no contar con una labor de inteligencia adecuada, los civiles fueron percibidos por la polica y las fuerzas armadas como enemigos a los cuales haba que combatir con ~ agresin y ~ i o l e n c i a .Este conflicto. de acuerdo con las conclusiones del Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR). no solamente puso de manifiesto las graves limitaciones del Estado en su capacidad de garantizar la seguridad ciudadana sino, tambin, mostr que hubo un componente significativo de discriminacin racial y social que impregn la actuacin de las fuerzas del orden con graves consecuencias? La nula o escasa presencia del Estado en trminos de orden, seguridad y justicia fue capitalizada por los gnipos subversivos, que terminaron imponiendo su propia normatividad en determinadas zonas del pas. Con la exaL guerra tambin tiene sus reglas, basadas en acuerdos internacionales que a estipulan, entre otms medidas, que las fuerzas del orden tienen la obligacin de respetar la inmunidad de la poblacin no combatiente, la dignidad de los prisioneros de guerra y heridos en combate, o que la guerra es justa solamente cuando es defensiva. El Informe Final de la CVR muestra cmo, por ejemplo. el PCP-SL viol todas estas leyes desde el inicio de sus acciones, al no hacer identificables a sus combatientes mediante un uniforme y designar lideres o personeros para efectos de negociacin. y Uev adelante una guerra sin respeto ni cuartel (vase el lnforme Final de la CVR, Tomo 11. p. 249). Sobre las brechas y desigualdades que revel el conflicto armado interno vase Degregori (2004).

cerbacin d e la violencia y la coercin que ejercan los grupos subversivos, la poblacin aspiraba por seguridad y proteccin; sin embargo. ante la violencia indiscriminada ejercida por las fuerzas del orden, las personas aprendieron tambin a repudiarlas.'" La PNP actu como un apndice d e las Fuerzas Armadas durante la mayor parte del tiempo del conflicto armado en actitud defensiva. A esto se suma el hecho d e haberse producido situaciones en las si+ S que miembros del E ~ t a d o peruano cayeron envueltos en las redes d e la corrupcin y narcotrfico en medio d e este complejo y siniestro periodo de la a., $; 3 historia peruana." Un detenido examen de los testimonios. entrevistas con profundidad y a: Audiencias Pblicas de la CVR sugiere que la poblacin acumul un recuerdo particularmente negativo respecto de las fuerzas del orden frente a la subver:c. sin. si bien la base d e datos de la CVR seiiala que el nmero de vctimas causadas por la accin del PCP-SL excede a las de las fuerzas del orden.I2 $!,j

41
:3

C Organizacin y cultura organizacional

Aspectos conceptuales
Una organizacin se define como un grupo particular de personas identificadas con metas y estrategias que implican una estructura, una divisin del trabajo. criterios para identificar y reclutar nuevos miembros. as como patrones d e gestin y toma d e decisiones (Jepperson 1991: 146). Las organizaciones se identifican ante una poblacin. por lo general. mediante detenninados establecimientos. locales. emplazamientos fsicos y smbolos (en este caso. escudos. uniformes. etc.). En cambio. las instituciones no siempre son visibles. ya que se refieren tanto a pautas escritas como a aquellas implcitas que aceptamos. pero de las cuales muchas veces no somos conscientes. Las organizaciones contienen instituciones. pero estas (como la forma del trato o las jerarquas) no siempre evocan a una organizacin. La definicin del concepto cultura organizacional pasa por explicar qu culruro se refiere al carcter simblico d e la realidad social y a los patrones d e significado que intercambiamos en la interaccin (Thompson
' O

"

:2

Entrevistas realizadas por el equipo de Estudios en Profundidad de la CVR en el Alto Huallaga (vase el Informe Final de la CVR. Historias Representativas de la Violencia. Tomo Vi sealan que el rechazo a la polica se debi no tanto porque esta cometa actos ilegales. sino porque sus miembros no fueron capaces de mantener los acuerdos pactados entre la polica y la poblacin. Este hecho llev a que la poblacin apoyara al PCP-SL. que ofreca aquello que el Estado no pudo cumplir: orden. seguridad y justicia. Recordemos que a diferencia de otros casos en Amrica Latina. donde el conflicto interno se dio en medio de una dictadura. en nuestro caso la violencia transcurri en pleno rgimen democrtico. Para mayor detalle sobre esta paradoja, consultar en este mismo informe el captulo de las Fuerzas Armadas como actor (Informe Final de la CVR. tomo 11. Las Fuerzas Armadas. pp. 247-376). Vase el Informe Final de la CVR. Historias Representativas de la Violencia. Tomo V .

1994: 12).13 La dimensin simblica no incorpora simplemente una realidad imaginada, un cuerpo de mentalidades o imaginarios sociales. considerados como entidades ancladas en las mentes de las personas que integran una nacin, una comunidad, colectivo, organizacin o grupo determinado." Antes bien, el espacio simblico implica el acto de representar y la capacidad de evocar la presencia (de algo para alguien) de una entidad y, por lo tanto, entraa la creacin de vnculos entre las personas y las cosas.15 Las instituciones expresadas en normas, roles o patrones de conducta que sostienen una cultura organizacional, se traducen en una tipificacin recproca de acciones que se convierten en hbito; suponen una economa de esfuerzos y un saber a qu atenerse cuando las personas se encuenkan (Berger y L u c h a n 1971: 72). Los esquemas tipificatorios orientan las acciones de los individuos a valores y significados comunes y compariidos (Habermas 1987: 85). La fuerza de las instituciones no se basa en la amenaza, sino en una validez consensuada y acuerdos recprocos entre grupos, cuyos miembros son capaces de justificar y defender sus acciones si estas son censuradas.

l4

l5

Thompson paite de la definicin proporcionada por CliffordGeertz en 1973 (Lo interpretacin de las culturas), que constituy un punto de quiebre en el proceso de desarrollo de la antropologa fuera de los marcos proporclonados por el dturaiismo y el funcionalismo. U anlisis de Geerh, asimismo, constituye un cuestionamiento a una manera de investigar en ciencias sociales que no toma en cuenta la perspectiva de los investigadoresy sus interpretaciones sobre la realidad observada. La realidad simblica la experimentamos, de acuerdo con D. W Winnicott, . como un tercer espacio entre el yo y el no-yo, como parte del nosotros. y al mismo tiempo la percibimos como realidad compartida. separada del nosotros. D. W. Winnicott (1967) acu la nocin de espacio potencial como espacio del juego, la creatividad y la cultura, para explicar el desarrollo emocional en los nirios entre un estado de dependencia a otro ms independiente y autnomo. Autores como Davis y Wallbridge y Jovchelovitch advierten que la nocin de espacio potencial se relaciona con el concepto de descentramiento de Piaget (1968), desanollado para explicar el desarrollo intelectual de los nitios. As wmo la idea de la adopcin de la actitud de la otra persona de G. H. Mead, implican marcos tericos que explican el desarrollo emocional e intelectual de las personas en tnninos de la interaccin social y la capacidad de poder reconocer, entender y tolerar que existan puntos de vista distintos a nosotros. Wo sugiere la existencia de un aprendizaje de la convivencia con otros distintos a nosotros y, por ende, un desarrollo moral como parte de nuestro desarrollo individual y social. Davis y Wallbridge (1981). En un intento explcito por conceptuar una representacin d e d e una perspectiva psicoanaltica, Ren KZes (1984) explica que los aspectos que estn en juego en el kabajo simblico son los procesos de condensacin y desplazamiento, es decir, de conhastes, analogas. asociaciones, metforas e identificaciones que concentran una variedad de significados y que aparecen en lugar de las cosas a las cuales hacen referencia. Siguiendo esta misma lnea, est dems insistir en este contexto que los smbolos signfican cosas distintas a los objetos aludidos. De esta manera, los smbolos, al tomar el lugar de otras cosas y significar aspectos del mundo para s y para otros. trazan un vnculo entre lo manifiesto y lo latente.

, ;
; -? , .l
.

3
:

'2
3

:'a! .a,.

:cm

L existencia de instituciones implica el establecimiento de detemlinaa das convenciones. categoras de pensamiento compartidas. y por lo tanto principios ordenadores que ayudan a clasificar el mundo. haciendo que las rutinas se vuelvan tautologas evidentes o verdades sobrentendidas que no necesitan ser demostradas (Douglas 1987). Instituir significa investir. consagrar, reconocer y por lo tanto asignar una competencia, un derecho y una esencia. Instituir implica tambin desalentar permanentemente cualquier intencin de cruzar la frontera de la trasgresin (Bourdieu 1999, capitulo 4). Las inrtituciones regulan nuestras preferencias y aversiones, delimitando lo permitido y lo censurado. Tambin regulan nuestra memoria y, por ende. nos obligan a diferenciar las cosas que debemos recordar y a las cuales debemos prestar atencin de aquellas que debemos ignorar. olvidar y por lo tanto pasar por, alto. Una institucin alcanza su legitimidad cuando a la pregunta de por que se hacen las cosas de tal manera. la respuesta es qorque esa es nuestra costumbre^^ o porque as siempre han sido las cosas. Las instituciones tienen la fuerza de los mitos que transforman la historia en naturaleza [Barthes 1993: 129). como profecas auto-cumplidas que se repiten en un tiempo cclico.
,.7-........-.

.-... ..

.-

*
. S

. .

D. L a PNP como organizacin


Como institucin, la PNP contiene aspectos expresos y reconocidos de manera oficial. asi como proyectos institucionales implcitos. no escritos. que para el observador externo se encuentran ocultos. lo cual genera discursos y prcticas separadas que se traducen en brechas entre la ley escrita y el desempeo de la funcin policial. A partir de nuzstro estudio hemos encontrado. entre otros aspectos. que la polica es una organizacin altamente jerarquizada. militarizada y centralizada. cuya forma de funcionamiento dificulta la fluidez de las relaciones sociales a su interior. as como tambin entre la policia y el pblico al cual atiende.

La estructura organz%tfva18
La PNP posee un gran aparato administrativo y una plana directiva bastante numerosa. dificil de manejar y coordinar. Esto redunda en duplicidad de funciones y una toma de decisiones lenta que se procesa por medio de procedimientos dilatados (Acha 2001). La organizacin revela un elevado nmero de direcciones administrativas y especializadas, lo que ocasiona que el Director General ocupe un tiempo considerable en atenderlas. frente a las labores propias de su cargo, como lo son delinear las polticas generales de la organizacin y la identificacin de desafos futuros (Acha 2001, Informe de la Comisin Especial de Reestructuracin-PNP:81: en adelante CER-PNP)."
:

"

La estructura orgnica de la PNP se rige por la ley orgnica 27238 de 1999 y reglamento aprobado por decreto supremo 008-2000-IN. promulgado el 4 de octubre del ao 20W. La Direccin General PNP (DIRGEN-PNPI tiene como principal apoyo a la lnspectora General (IG)y al Estado Mayor General (EMG).La DIRGEN-PNP tiene bajo su cargo ms de una docena de direcciones administrativas. a la

La CER-PNP coincide con lo anterior al sealar que, entre otros asuntos, la


PNP presenta signos de deficiente coordinacin y comunicacin interna, un control deficiente de las acciones y duplicidad de funciones que generan baja productividad del personal e insatisfaccin de los usuarios. De otro lado se observa que el personal no se encuentra distribuido adecuadamente en los diversos grados, y cuenta con un elevado nmero de mayores, coroneles y generales ocupados en puestos administrativos, en detrimento de la principal funcin de la polica, que es brindar seguridad en las calles (CER-PNP: 107).18 Igualmente no existen criterios claros para designar el personal en determinados puestos de acuerdo con sus habilidades y entrenamiento. La constante rotacin del personal impide de la misma manera acumular experiencia, por lo que, de acuerdo con mis entrevistados, terminan siendo ~todistasn. Los oficiales y suboficiales pueden, en teora. especializarse en orden pblico y seguridad, investigacin criminal, criminalstica, administracin e inteligencia durante su capacitacin. Sin embargo, cuando terminan su entrenamiento nada asegura que sean asignados en los puestos de la respectiva especialidad. Igual sucede con las sucesivas rotaciones de personal, por lo que no es posible hacer carrera en este sentido.

Los recursosh uman osy econmicos


El informe de la CER-PNP (2003: 33) revela que la polica no fue una prioridad poltica ni presupuestal en la dcada anterior, por lo que los recursos materiales destinados a la seguridad ciudadana sufrieron un profundo deterioro. Mientras que la poblacin nacional crece, el nmero de policas est disminuyendo en trminos absolutos. De acuerdo con los estndares internacionales debera de haber un polica por cada 300 habitantes (Costa y Castillo 1999). En el territorio nacional en su conjunto existe una dishibucin desigual entre poblacin y nmero de policas. En promedio, solo se dispone de un polica por cada 1,400 persona^.'^ Si por un lado encontramos distritos como San Isidro donde existe un polica por cada 169 habitantes, en Villa El Salvador hay uno por cada 1,682 pobladores (CER-PNP: 114), y al otro extremo zonas del pas donde la presencia de efectivos policiales es nula.20 Direccin de Instruccin y Doctrina (DINSTDOC-PNP), doce Direcciones especializadas y trece regiones policiales. b CER-PNP pas al retiro a 600 oficiales de las jerarquas de mayor a general por renovacin de cuadros que hizo que la pirmide de oficiales policias se equilibrara principalmente al nivel de generales (que pas de 48 a 29) y coroneles (751 a 518).y mantuvo la proporcin en los dems casos. Vase solo hay 1 polica por cada 1400 personas.. El Comercio, Lima, lunes 6 de diciembre del 2004. brtada. En 1995 la PNP contaba con 103,193miembros. Al 31 de octubre de 2001, la PNP integraba 93.889. de los males 11,346 miembros de la polica pertenecan a Sanidad de la PNP (aunque no necesariamente trabajen todos ellos ejerciendo una funcin relativa a su especialidad). En un periodo de seis aos. los efectivos policiales han disminuido en aproximadamente un 10%. Para calcular el promedio de policas por habitante, tenemos que saber el nmero aproximado de policas que sale a resguardar las calles. descontando a los miembros de Sanidad. unidades administrativas y algn

l9

Debido a la complejidad de Lima Metropolitana y al hecho de que Lima concentra ms de la mitad de los delitos que ocurren en el pas. el nmero de comisaras se ha innementado en la capital de manera considerable. mientras las zonas mrales siguen siendo por lo general lugares de castigo para los miembros de la polica. En Lima labora cerca de la mitad del re-, personal de la PNP a escala nacional (Costa y Castillo 1999: 18).Esta situa: cin ha llevado a crear un sistema de cuatro Jefaturas Metropolitanas en jji; 1997: como niveles intermedios de decisin. supervisin y control entre las 3 :r. 8 1 comisaras y la VI1 Regin Policial. :j; La precaria situacin econmica de la PNP incluye los vehculos que ; ilZ se dejan de usar por falta de gasolina, las cuentas de agua y energa elctri, , ca que se acumulan. En ocasiones sucede que los policas se ven obligados $6; a cubrir estas deudas de sus propios bolsillos. con el fin de poder seguir .8; trabajando. a Pese a que cerca del 94% del presupuesto anual se destina al pago de remuneraciones, los ingresos del personal PNP son m a g r ~ s . ~ ' bajos suelLos dos obligan a los miembros de la PNP a trabajar en sus das de franco. y prestar un servicio individualizado con conocimiento del comando, como guardias de seguridad en bancos. universidades o bancos privados. u oheciendo servicio de taxi o contribuyendo en algn negocio familiar. Es muy probable que esto redunde en una baja productividad del personal. por las largas jornadas de trabajo que tienen que cumplir (Acha 2M)1).22Ser polica al parecer ya no resulta una carrera tan atractiva como lo podra haber sido anteriormente. A este hecho se aade el aspecto controvertido de desempearse como policas privados portando sus unifomes y armas oficiales, con la agravante de que en caso de ocurrir un accidente. crimen o robo, ser considerado como un incidente fuera de servicio. Queda. por otro lado, el caso de los
S

. A

?'

"

porcentaje de las policas especialidas que no salen. Del total de personal policial, 60% aproximadamente est distribuido en las 12 regiones policiales. 23% en las unidades especializadas y 17% labora en oficinas administrativas. Los estudios econmicos indican que los verdaderos perdedores de la contraccin econmica experimentada desde 1976 son los asalariados. particularmente aquellos provenientes del sector estatal. En 1992. los salarios reales de los empleados del sector pblico alcanzaron solamente un 10% de los niveles de 1981 en contraste con el 35% del sector privado (Figueroa 1995: 21). En cuanto a la PN? en 1997. un oficial reciba una remuneracin mensual bmta que estaba entre SI. 825 y Si. 1.756. mientras que un suboficial reciba entre S/. 778 y S 992. Los sueldos son, adems. similares para . ! distintos niveles. Por ejemplo, el sueldo lquido de un suboficial de tercera con cinco aos de experiencia es de SI. 698. mientras que el de un suboficial superior con 35 arios de servicio es Si. 874. es decir solo 25% mayor (Oriiz de Zevallos y Pollarolo 2000: 19; Costa y Castillo 1999: 13). Los miembros de la polica que brindan servicio al pblico trabajan generalmente bajo un rgimen de 24 x 24; es decir. cumplen un da de servicio (ya sea. por ejemplo en el resguardo interno de las crceles. servicio de comisaras, policas de trnsito. etc.) seguido de un da de descanso. U hecho de trabajar los das de franco es algo que ya se encuentra institucionalirado y cuenta con el permiso del respectivo comando como una va de alcanzar mayores ingresos. lo que se cumple en el mbito individual.

miembros de la polica que estudian carreras paralelas (derecho en los varones; idiomas y obstetricia en las mujeres, por ejemplo), con la idea de ejercer en un futuro profesiones mejor remuneradas.

De lajerarqua formd &poder persona


Qu tan aweberianon es el funcionamiento de la PNP en tanto burocracia? En qu medida, por ejemplo, los directivos tratan a sus oficinas como propiedades personales y tiien las relaciones laborales de sentimientos propios de los espacios privados? Hasta qu punto se fomentan relaciones de s e ~ i d u m b r e entre los miembros de la PNP? Me explicaba un General retirado que, desde su experiencia, el respeto al superior implica no solamente acatamiento de las normas escritas sino, tambin, satisfaccin de caprichos personales y situaciones que incluyen hacer un esfuerzo por participar en todo entretenimiento que sea de inters del jefe, sea jugar golf, tenis o ping pong para darle gusto y quedar bien. Este rasgo queda reforzado por el uso del pronombre posesivo m i . delante del rango. independientemente de la edad y antigedad." As, puede darse el caso de suboficiales antiguos saludando como ami oficial" a jvenes egresados de la escuela de oficiales. Una de las recomendaciones de la CER-PNP se orienta precisamente a modificar el artculo del reglamento disciplinario de la PNF: que instituye el uso anaigad o de corte militar del mi", por el uso de seor o s e ~ i o r a . ~ ~ El Informe de la CER-PNP ha identificado de manera exhaustiva y precisa las carencias y mal funcionamiento administrativo de las comisaras. Sin embargo, poco sabemos de las diversas lgicas que subyacen a la interaccin entre policas y pobladores, cmo se definen las diferentes culturas organizacionales desarrolladas en las comisanas locales, y cmo estas se ven influidas por el entendimiento. expectativas y demandas de los pobladores hacia la funcin policial.
* 1

E. La cultura organizacional de la PNP: algunos rasgos


El principal objetivo de este artculo es precisamente llamar la atencin sobre aquellos aspectos de las culturas organizacionales de la polica que, por ser ms difciles de modificar, usualmente pasan desapercibidos para fomentar el cambio. En esta oportunidad vamos a enfocar el anlisis principalmente en los aspectos internos de la organizacin (que tambin influyen
Al hacer este tipo de obse~aciones octubre del 2001 en la ponencia que en present en el coloquio aEtica, Cultura Civil y Reorganizacin de la Polica

Nacional" organizado por el Congreso de la Repblica, a diferencia de los dems casos, la reaccin de la oficialidad fue violenta: se reraron del evento en medio de mi discurso. Este hecho represent un dato importante para mi investigacin: los oficiales generales no soportaron que una mujer pusiera ciertos reparos a determinados aspectos de la organizacin. Una vez ms, la fuerza de las palabras no est en el discurso sino en la autoridad que encarna la persona que lo pronuncia ante los ojos del interlocutor. Vase el Informe de la Comisin Especial de Reeshucturacin de la Fblia (2002). p. 122.

en la relacin con el mundo exterior), y queda pendiente un examen directo de la interaccin entre la polica y la sociedad civil. Las culturas organizacionales se hallan ancladas en marcos institucionales que conllevan clasificaciones y categoras que delimitan el mundo y trazan fronteras entre roles. funciones y jerarquias. A su vez. todo ello se halla teido de conflictos y una distribucin heterognea del capital simbli?$si co. En lo que sigue nos vamos a limitar a examinar algunos aspectos que ~ hemos identificado en la cultura organizacional de la PNP Ellos tienen que ~g,; ver con su orientacin hacia las Fuenas Amadas como modelo ideal, y las relaciones de genero.
t

3
2 <"

6s' .C.

5; 3
S

-4 3, 2; 3-1
*. '

Las fuerzas armadas como modelo


Hemos visto que. a lo largo de su historia, las fuerzas policiales han tenido a las fuerzas armadas como ideal de organizacin e institucin: sin embargo. mucho del m~odeloncastrense que hace parte de la cultura de los oficiales de este organismo se concentra en lo esttico. Esto ltimo se manifiesta. por ejemplo. en una amplia aceptacin del porte militar. Esta caracterstica ha impregnado la actuacin de la organizacin. Los miembros de la PNP en todas sus escuelas mantienen un entrenamiento de tipo militar en detrimento de una formacin ms civil. As. un motivo de controversia, levantado en la reforma del 2001, es la discusin alrededor de la talla de los candidatos. que fuera disminuida por los asesores de la reforma de 1986, de 1.70 m a 1.65 m. pues pona a discusin el valor del .porte militar.. Otro aspecto tiene que ver con la comprensin y el estilo de ejercicio de la autoridad. En una oportunidad fui testigo de cmo un Coronel ordenaba a un Mayor. que se encontraba a varios metros de aquel. a recoger el papel que se le haba caido al Coronel en mencin. El Mayor tuvo que atravesar la sala disciplinadamente: existe la norma no escrita de obedecer =sin dudas ni murmuracionesx y actuar *de acuerdo con la conveniencia del comando.. Con estupor obsew en otra circunstancia cmo miembros de la policia de menor rango se levantaban de sus asientos y saludaban con gestos marciales a un oficial cada vez que este transitaba por el pasadizo, lo que ocurri tres veces en el lapso de unos pocos minutos. Un tercer aspecto tiene que ver con el fenotipo. De acuerdo con un ex funcionario del Estado. el reclutamiento est basado en un concepto elitista que favorece la captacin de personas con rasgos blancos (o considerados blancos) en perjuicio de personas de piel oscura que adems, por ejemplo. tienen .la desdicha de apellidarse Quispen La encuesta de la CER-PNP seala que un 57.9% de los miembros de la policia opina que los requisitos vinculados a la presencia son madecuados., pero no obstante un 74% afirma que de acuerdo con su experiencia, en el examen de ingreso se muestran visos de favoritismo (CER-PNP 2003: 49-50).z Contradictoriamente, las
Z5

La encuesta mide el clima laboral de los miembros de la PNP La disee y apliqu como parte del trabajo para la Secretaria Tcnica de la CER-PNP Los resultados de la encuesta sirvieron de base para el Informe de dicha Comisin el ario 2002. La tabulacin y el anlisis de la encuesta iueron realizados por la oficina de Imagen Pblica de la Universidad de Lima. El informe

entrevistas que realic en 1996 y 1998 revelaban casos de favoritismo personal y preferencias estticas en la polica, como la importancia del ya mencionado porte militar, sinnimo de ser alto, varn, tener <(buenapresencia" (lo que significa una preferencia por los rasgos blancos y de tipo occidental), ser vigoroso y poseer don de mando.26 La ideologa racista en la PNP se expresara en frases como .aunque burro, pero blanco* en contraposicin a .podr ser inteligente, pero es feo.. Los suboficiales que operan en las calles poseen rasgos fsicos distintos a los oficiales que laboran en las oficinas y a los cuales no s e les ve circulando pblicamente. Mi estudio revel una realidad poco conocida para el pblico en general: la estructura jerrquica de la polica reproduce las brechas y desigualdades de la sociedad peruana entre la poblacin criolla-misti (oficiales) y la natiua-menos-blanco (suboficiales). Uno de mis informantes considera que la entrevista personal que forma parte del proceso de reclutamiento de los candidatos de oficiales policas representa claramente un mecanismo para filtrar aquellos elementos .no deseados. para representar la fachada de la organizacin, como por ejemplo, a mulatos, indios, cholos y negros, que, adems. carecan de influencias o padrino, lo cual se plasma en obsewaciones como la siguiente: Qu mal se reflejara que la polica tenga un general negro! Acaso +omentaba un Generai- usted ha visto negros en la Marina? Del mismo modo nosohos (los policas) no podemos permitir que existan generales que vivan en pueblos jvenes. Esa gente proviene de familias desintegradas y cohabitan con criminales y la promiscuidad. Definitivamente no podemos redutar prostitutas cuyos hermanos son rriminales. (Comentariorecogido por un asesor de la reforma de la polica de 1986) No sorprende, de acuerdo con esta mirada, que las redadas (que de por s son ilegales) se efecten bsicamente en los mrgenes de la ciudad, o que exista un prototipo de sospechoso en las detenciones, plasmado en personas con caractersticas estticas poco valoradas en la sociedad. Supuestamente, esta situacin ha sido revisada finalmente por el proceso de modernizacin iniciado en 2003, y se ha encargado a universidades como la Pontificia Universidad Catlica el proceso de ingreso a las escuelas de oficiales de la PNP

E gnero l
Los antecedentes de la incorporacin de la mujer a la Polica Nacional se remontan a la creacin de la Escuela Femenina de la PIP en 1956 y la solamente incluye algunos resultados de las encuestas que fueron aplicadas a miembros de la PNP de todos los rangos, entre noviembre de 2001 y enero de 2002, en las ciudades de ma, Cusco. Piura. Arequipa, Tmjillo, Chiclayo. Ica, Huaraz y Pucallpa. LOSmedios de comunicacin de la poca sugieren que Alan Garca siendo presidente a sus 36 aios, en contraste con la imagen deslucida y poco enrgica de Francisco Belaunde en su segunda fase. representara este prototipo de porte militar

fundacin de la Escuela de la Polica Femenina de la GC en 1978 durante la segunda fase del gobierno militar (CER-PNP: 151). Diversos estudios a escala internacional han caracterizado a la polica como una entidad que desarrolla un espritu de cuerpo, mantiene un carcter cerrado, es resistente al cambio y se maneja bajo criterios considerados predominantemente masculinos (Reiner 2000, entre otros). El caso peruano no seria una excepcin a la regla. As, por ejemplo, la autoridad del personal femenino en la PNP no tendr el mismo valor ni eficacia simblica que la del varn. Desde que fueron aceptadas como parte de la organizacin en 1978. las mujeres policas han estado bsicamente relegadas a roles que Carol Gilligan (1993) calificara como propios de la moralidad del cuidado y responsabilidad. y han desempetiado el papel de secretarias, protectoras de menores. o el ser expuestas como elemento d e c o r a t i v ~El personal femeni.~~ no es el grupo preferentemente designado. por ejemplo. para asistir no solamente a velorios y sepelios oficiales del personal PNP sino. tambin, incluso de los familiares de la oficialidad, sin importar mucho si ellas estn en su da de franco o no; ms grave an. independientemente de la funcin laboral que cumplan, sea que ese da les toque trabajar para la polica de sanidad, una comisara o formen parte de la polica de trnsito: Se nos considera para todo tipo de comisiones por orden del Comando: comisin al estadio. comisin a ceremonias. Muchas veces hay partidos internacionales. desfiles -labor ajena- y se lleva al total del personal femenino. (Suboficial mujer que labora en comisara. 31101102) El resultado de grupos focales que llev a cabo con mujeres policas oficiales y suboficiales en enero del 2002 por encargo de la CER-PNP evidenci la existencia de representaciones de gnero controvertidas. En ellas parece haber entre los varones oiiciales la tendencia a favorecer a representantes del .ideal. de mujer expresado en ser =joven, bella, soltera y subalternau, en oposicin a mayor de edad, fea, oficial, con Esta situacin ocasiona episodios de favoritismo que menoscaban el sentido de autoridad de las oficiales policas mujeres, tal como se manifiesta en la siguiente afirmacin: Para el puntaje de fin de ao no solamente cuentan las sanciones. sino el criterio de cada jefe de unidad. de cmo le caste. Para que te califique bien, tienes que llevarte bien con su amiga. (Oficialfemenina PNF: Unidad de Trnsito, 29101102) Desde la otra orilla, encontramos explicaciones para sostener estos estereotipos: las colegas y subordinadas mujeres embarazadas o que poseen

De acuerdo con los datos proporcionados por la Direccin de Personal de la PNF? el personal femenino representa un 12.58% del total de efectivos. Las mujeres policas estn especialmente concentradas en la Direccin de Sanidad con 23.3' del total de personal femenino. seguido de la Direccin de Seguridad Vial con el 14.3% y la VI1 Regin Policial (Lima)con otro 14%. LOSgupos focales fueron diseriados. conducidos e interpretados en el marco de mi participacin como consultora en la Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Reestmcturacin de la PNP en enero de 2001.

hijos son simplemente un fastidio en la medida que no pueden disponer libremente de sus das de franco o extender su da laboral trabajando horas extras:
La chica tiene dedicacin por el trabajo y una aptitud buena. Es

ms, le encanta venir a patrullar Por qu? Porque es dedicada, soltera, sin compromiso. entonces te pueden apoyar en tu trabajo. No estn con el problema de que tenga que ir a ver a su hija. Bueno, la chica tambin tendr sus reuniones corno cualquiera, es normal, pero se dedica. (Ofiualvarn, responsable de comisara de mujeres, 04102102)

La caballerosidad y galantera de la que fui objeto de parte de algunos miembros de la oficialidad de la PNE durante mi trabajo en el CER-PNF: terminaba abruptamente al donde empezaba el terreno del trabajo intelecl tual y el intercambio de ideas. A menos que uno adoptara como mujer, gestos y tono de voz de mando, y estuviera al mismo tiempo respaldada por autoridades como el ministro o viceminisho, la labor de ser escuchada result, desde mi experiencia, particularmente difcil (si no imposible) frente a la oficialidad de la PNP

F. Los intentos de reorganizacin de la PNP y la cultura orga,nizacional


U Per es un pas complejo y variado, compuesto por una poblacin social y culturalmente muy diversa y heterognea. Si bien la ley es nica, esta debe entender sobre qu tipo de poblacin opera, ya que ella tambin posee sus propios conceptos y prcticas de lo que constituye el orden, cmo llevar a cabo estrategias de seguridad y lo que significa el sentido de la justicia en la resolucin de conflictos. Las reformas policiales generalmente no contemplan esta dimensin en el diseo e implementacin de las polticas y cambios en materia de seguridad ciudadana. Cmo configurar un perfil de la polica de acuerdo con los requerimientos de la poblacin, que adems no se desve de lo que la norma prescribe? Ms an, sabemos que existen amplias zonas ~rales donde la presencia del Estado es escasa o nula Qu tipo de orden social y formas de resolucin de conflictos establece la poblacin en lugares donde no existe la polica? Como ya hemos mencionado, a raz de la ltima reforma policial. por primera vez se habra propuesto una poltica rnultisectorial de prevencin y control de la seguridad ciudadana. Sin embargo, la pregunta sigue siendo qu garantiza que medidas de este tipo pasen finalmente del papel a la prctica. Las normas y polticas de Estado por s solas no garantizan necesariamente su cumplimiento. Sin suficiente soporte tcnico y mecanismos adecuados, este proyecto corre el riesgo de devenir en una entidad formal sin efecto o impacto alguno. Las polticas y reformas de Estado se formulan e implementan generalmente sin elaborar un diagnstico previo acerca de el terreno sobre el cual van a operar, suponiendo, adems, que los agentes de cambio - e n este caso los policas- son personas neutrales sin capacidad de reaccin y visiones propias del mundo. Por el contrario, las transformadones finalmente van a ser plasmadas por personas y organizaciones concretas

+j$

$ ' $3. -g .
,

$ 8 *-.

*~~ fi

!g
i ,

'. p:

&.S

-,a,a

que poseen idiosinnasias particulares; esto ltimo, entre otros factores, es importante a tener en cuenta para, por ejemplo. neutraluar y prevenir posibles resistencias al cambio. Si bien el diagnstico de la CER-PNP apunta acertadamente a acercar a la PNP a la poblacin. no solamente habna que renovar su funcionamiento y estructura organizacional por medio de normas escritas sino, tambin, tomar en cuenta las prcticas y patrones de comportamiento institucionalizados que prevalecen en el diario quehacer de los policas, que se aceptan de manera implcita en la produccin y reproduccin en el desempeo de las nitinas diarias. Estos hbitos, valores. prcticas y creencias se filtran desde que los policas son formados y capacitados y muchas veces pueden resultar un obstculo en la implementacin de cambios y reformas. Nos faltan estudios que examinen, por ejemplo. los efectos del conflicto armado interno en las relaciones policas-ciudadanos. Necesitamos reformas integrales y estrategias que garanticen, no solamente el compromiso de los oficiales y suboficiales para que reconozcan ampliamente y hagan suya la reforma, sino, tambin, el apoyo y respaldo de la sociedad civil para g a r a n t i r el cambio. La pregunta no se queda en cmo nos organizamos mejor, sino en cmo los miembros de una organizacin hacen suya la reforma y la implementan con conviccin y de manera coherente. Una de las tareas que queda pendiente es iniciar un profundo examen de las pautas de conducta y creencias ms arraigadas en el desempeo diario de las nitinas de los servidores del Estado peruano. Las funciones de prevencin, proteccin, auxilio. apoyo y resolucin de conflictos se canalizan principalmente por medio de las comisaras. Ellas son los lugares centrales de encuentro entre la PNP y la poblacin, donde se manifiesta de manera ms directa la verdadera razn de ser de la polica. Una poltica de seguridad del Estado que tenga alcance masivo debera centrar sus esfuerzos en reforzar el trabajo de las comisarias, sobre todo, teniendo en cuenta por lo obsewado que las culturas organizacionales. desarrolladas al interior de la polica, influyen claramente en los estilos de comunicacin con la comunidad que hacen que la polica sea poco permeable al mundo exterior, que no se preste al dilogo y que tenga escasa costumbre de brindar informacin. Una manera de acercar la PNP a la poblacin es hacerla menos militar, para lo cual sus directivos tendran que revisar el currculo que brindan sus escuelas y examinar cmo se crean y actualizan determinadas actitudes autoritarias y creencias estereotipadas. por ejemplo, por medio de sus escuelas de formacin y la rutina del trabajo diario en los distintos niveles de la organizacin. Esto tendra que ser reforzado con medidas tales como el derecho a voto de los policas. contar siempre con una conduccin civil a la cabeza del Ministerio del Interior. estar sujetos al cdigo de justicia civil y no al fuero de justicia militar. Esto ultimo hace que en la prctica sean las propias fuerzas del orden las que decidan el castigo al que estarn sujetos sus miembros en falta o delito cometido durante el desempeo de sus funciones o fuera de este, en menoscabo de una cultura organizacional que conjugue con un refuerzo del sentido de los deberes y derechos ciudadanos en el Peni.

ACHA. Elisabeth .tica y hbitos en la cultura de la Policia Nacional.. En Uisabeth Acha 2004 y Javier Diez Canseco. Potios interiores de la vida policial. Lima: Fondo Editorial del Congreso del &N, pp. 43-60. Acw, Uisabeth u n e Pemvian State and the Nature of the Police Forces.. Tesis para 2001 optar el grado de Doctor en Filosofa. Londres: London School of Economics and Political Science. University of London.

BA~ES, Roland "Myih Today~. Roland Barthes. Mythologies. Seleccin y traduccin En 1993 por Annette Lavers. Londres: Vintage, pp. 109-159. BASOMBR~O. y otros Carlos Manejo y gestin de la seguridad. De la reforma al inmovilismo. Lima: 2004 IDL.
BEATO, Cludio &me and Social Policies in Latin America". Federal University at Mi2001 nas Gerais. Center for Crirne and Public Safety Studies. Ao O, n.O l , diciembre 2001. BERGER, y Thomas L u c w Peter The Social Construction of Reality. A Treatise in the Sociology of 1971 Knowledge. Londres: Penguin Books. BOURDIEU, Pierre 1999 [1992] Language and Symbolic Fbwer. Cambridge: Polity Press BROWN, Jennifer 2000 (19961 c<Occupational Culture as a Factor in the Sbess Experiences of Police Officenn. En anck Leishmann. Barru Lovedav. and Stevhen Savaae ~dkation imi~ (eds.). Core k u e s in Fblicing. 2 "e d : k . ted. pp. 249-264.
~~

Dnvis. Wallbridge

1981

Bounday and Space. Londres: H. Kamac

DEGREGORI, Ivn y Carlos RIVERA Carlos 1994 KP~N 1980-1993: Fuerzas Armadas, subversin y democmcia~. Documento de Trabajo 53. Lima: Instituto de Estudios Penianos. 2004 "Desigualdades persistentes y consbuccin de un pas de ciudadanos". Cuestin de Estado, n.- 33/34, pp. 24-31. Doucms, May 1987 . How Institutions Think. Londres: Routledge and Kegan Paul Ltd. FIGUEROA, Adolfo 1995 "La cuestin distributiva en el &N#. En Julio Cotler (ed). Penj 19641994. Economia, Sociedad y Poltica. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 17-39.

GILUCAN,Carol

1993 I19821 In o Different Voice. Rychological Theory ond Women's Deuelopment. Cambridge (Massachusetts).32.a impresin. Londres: Harvard
University Press.

HABERMAS. Jrgen

::>

.: ,

1987 119811 The Theoy o) Communicatiue Actions. Reason and Rationalisation of Society, vol l. Boston: Beacon Pres.
JENKINS. Richard 1996 Social Identity. Londres: Roudedge. JEPPERSON. Ronald L. 1991 elnstitutions. lnstitutional Effects. and Institutionalisrn~. Powell y Di En Maggio 1991: 143-163. JOVCHELWITCH. Sandra 1994 *Social Representations and Public Sphere: Towards a Theoretical Articulation.. Versin preliminar.

KAHHAT. k r i d <tElementos una aproximacin interpretativa a las ciencias sociales.. de 1997 Debates en Sociologa 22. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del P ~ N , pp. 27-45.
lb=.Ren

1984

.e travail de la reprsentations et les fontions de I'intermdiare: etude L psychoanalytique.. En Belisle y Schile (eds).Les sauoirs dons les practiques quotiennes recherches sur les reprsentations. Pars: Cenbe National de La Recherche Scinetifique. pp. 373-396.

M w . George H. 1934 Mind. Self ond Society: from the Standpoint of a Social Behouiourist. Chicago y Londres: University of Chicago Press. M c k w . Thornas 1995 119841 Introduccin del traductor. En Habermas. Jrgen. The Theoy of Cornmunicatiue Adions. Reoson and Rationalisation of Society, vol. l. Boston: Beacon Press, 1987: pp. vii-xxxix. MORCAN. Gareth 1986 lmoges of Organization. Londres: Sage

NORTH.Douglass C.

1990

Institutions, lnstitutional Change and Econornic Performance. Cambridge: Cambridge University Press.

Omiz de ZEVAUOS. Gabriel y Pierina POUROLO

2000

Seguridad ciudadana. Lima: Instituto Apoyo.

P w n . Jean 1968 Six Psychological Studies. Londres: London University Pres. POWEU. Walter y John Di MAGGIO (eds.) 1991 The New Institutionalism in Organizotional Anolysis. Chicago y Londres: The University of Chicago Press.

~ E RRobert ,

2000

The Politics of the Police. Oxford: Oxford University Ress.

RIVERA, Carlos y Edgardo VEGA 1996 Las delegaciones policiales. Lima: Impresin
Ros~i~uosi, Fernando 1996 -Las Fuerzas Amadas y el 5 de abril. La percepcin de la amenaza subversiva como una motivacin golpistan. Documentode Trabajo 73. Lima: Instituto de Estudios kmanos.
SI^, Kathyn Ideas ond Institutions. Deuelopmentalism in Brozil and Argentina. Itha1991 ca y Londres: Cornell University Press.

THOMPSON, B. John 1994 [1990] ldeology and Modern Culture. Critico1 Socio1 Theoy in the Era of Moss Cornrnunicotion. Carnbridge: Polity Press. Wi~~icorr. Donald 1967 Playing and Reolity. Londres: Tavistock Publications. DOCUMENTOS CASTIU,Eduardo 2001 La corrupcin en la Polica Nacional del k n i . Lima: Resumen Ejecutivo. Documento de trabajo. COSTA, Gino y Eduardo M u o Las comisarias por dentro: un estudio de caso en Lima Meh.opolitana. 1999 Documento de trabajo. Informe Fino1 de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003 Lima: agosto 2003 Informe de la Comisin Especial de Reestructuracin de la Polica Nacionol del k r 2002 Informe. Lima: Ministerio del Interior. Consejo Nacional de Seguridad Ciudadano 2003 Compendio de dispositivos legales. Lima: Ministerio del Interior. on lndependent Comm~ssion Policing for Northern lreland 1998 A Neu Beginning: Policing in Norihern lreland

las tiendas e. wong: un anlisis or ganizacional


avaro calado, mara del rosario castro, flix lossio, leonardo narvarte, natalia navarro, lars stojnic

Nt oa
El presente articulo se basa en un trabajo presentado para el curso &ociologia de las Organizaciones e Instituciones.. de la especialidad de Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica del Penj La informacin presentada en este artculo es el resultado de la investigacin realizada para dicho trabajo y fue recogida entre los meses de mayo y julio del ao 2002. Esto nos lleva a formular dos advertencias fundamentales. La primera tiene que ver con que hay cierta informacin suscrita en este articulo que ditiere en la actualidad 4 e s d e el nombre de la empresa. ahora llamada ~Wonguy no =E. Wongn-. Sin embargo. consideramos que este trabajo sigue siendo pertinente e interesante para una mirada sociolgica, en tanto las descripciones d e la estructura. d e las relaciones interpersonales y de la cultura empresarial de E. Wong -aspectos que esencialmente no han cambiado- se encuentran ampliamente desarrolladas y son temas fundamentales para el anlisis organizacional. La segunda advertencia tiene que ver con los temas trabajados. Debido a los intereses especficos que tuvimos al realizar este trabajo. hubo temas que dejamos de lado, como por ejemplo los conflictos dentro de la empresa. sean entre los trabajadores o entre estos y la empresa En relacin con este ltimo punto. cabe advertir una carencia metodol0gica. Nuestra fuente ms importante de informacin fue la misma empresa. Por ello. como sealamos. el artculo no ha podido recoger d e manera significativa los posibles conflictos generados a su interior. Pese a que el articulo podra dar la impresin de un ambiente de armona laboral en la empresa. creemos que hay un tema de conflictos. dificultades y carencias que debe trabajarse. Este es un articulo que se centra en el estudio organizacional de la empresa. con el afn de entender cmo esta organizacin pudo prosperar durante dcadas tan agitadas por la crisis social y econmica que vivi nuestro pas durante las dcadas d e 1980 y 1990. Para ello. dimos un espacio central a la cultura organizacional y a las relaciones interpersonales como factores clave que nos permitiesen entender este caso d e xito empresarial. Finalmente invitamos al lector a ser crtico con el presente articulo. con el que esperamos contribuir a un mejor conocimiento y. asimismo, abrir la posibilidad de que se elaboren trabajos futuros sobre esta base. Los autores. septiembre de 2005

Introduccin
El presente artculo es un estudio organizacional de la cadena de supermercados e hipermercados E. Wong.' Lo que nos llev a investigar este caso es la importancia que la empresa Wong ha ido adquiriendo en el mbro comercial en las ltimas dos dcadas, lo que es un ejemplo de eficiencia empresarial en un contexto de crisis econmica y social. Nuestro inters se centra en analizar las formas de organizacin y de gestin que han permitido a esta empresa consolidarse como lider en supermercados en Lima. Desde la perspectiva del anlisis organizacional, nuestro propsito es conocer cul es el nivel de influencia que tienen la cultura organizacional, la esiructura empresarial y la poltica de relaciones humanas en el xito alcanzado. Asimismo, queremos analizar los objetivos y metas planteadas por la empresa y los mecanismos que se ejecutan para alcanzar dichos objetivos. Por ltimo, nos parece fundamental aproximarnos al rol que cumplen los trabajadores dentro de la empresa en funcin de los objetivos trazados. Empezamos el presente trabajo describiendo cul fue nuestra metodologia de investigacin. Luego pasamos a desarrollar tres puntos bsicos antes de abordar los temas de fondo; nos referimos a la identificacin de la unidad organizacional analizada, la historia de la empresa y los lineamientos que han dirigido la evolucin de dicha institucin. As pasamos a la presentacin de la estruhrra organizacional de E. Wong, en la cual, adems de obsewar la organizacin de la empresa, revisamos los procesos para la toma de decisiones y la movilidad interna de los empleados. Otro tema de fondo es el de la cultura organizacional, entendida esta como -un sistema de significados compartidos entre sus miembros que distingue a una organizacin de las otras. (Robbins 1999: 595). Nuestro inters se centra en conocer cmo se (re)crean los valores constitutivos de la organizacin analizada y la relacin que guarda con sus miembros. Buscamos indagar qu papel cumple, dentro del manejo organizacional, la ascendencia china de los dueios. Es importante considerar que Erasmo Wong, director de esta empresa, es presidente de la colonia china en el Peni.% Finalmente. en relacin con el tema de las relaciones humanas, desarrollamos los tipos de relaciones que se establecen entre las diversas jerarquas de poder en la organizacin. As mismo, buscamos entender los canales organizacionales por medio de los cuales se logra motivar a sus trabajadores.

Metodologa de Investigacin
La informacin que presentamos en el trabajo fue recogida a partir de las siguientes fuentes:

'

En el mes de julio del presente ao la cadena de Supermercados e Hipermercados cambi de nombre de E. Wong a Wong. Segn Robbins a [...] a pesar de lo influyente que es la cultura organizacional para comprender el comportamiento de la gente en el trabajo, la cultura nacional lo es todava ms (Robbins 1999: 600). Este tema se desarrollar m& adelante.

entrevista con Magdalena Ortiz. jefa di! la &cuela de Capacitacin E. Wong. grupo Focal realizado a trabajadores de E. Wong Este grupo focal fue contactado por medio de la seiiora Ortiz y se realiz en junio de 2002 en la Escuela de Capacitacin E. Wong. que se ubica en las instalaciones del Hipermercado Metro de Chorrillos. Asistieron seis empleados y la jefa de capacitacin. entrevista a un trabajador de los superinercados E. Wong. realizada en junio de 2002, visitas a diversas tiendas de la corporacin. organigrama proporcionado por Carmen Mazuelos, secretaria de la oficina principal de E. Wong. en Benavides, y revisin bibliogrfica.
_....i_r.**

... ......

_ _s . _ .i i i k

.__i...i~.".~ii-.-i._.

---.-..

-..- . . l _ - . - l i _ ~ - - - . . - . - . . . . i~.. .i. ,


~"
~

L;

1 . Identificacin de la unidad organizacionai analizada


El gmpo E. Wong es de propiedad privada. Comprende las tiendas E. Wong (12). los hipermercados Metro (6). y los supermercados Metro (8).En 1942, Erasmo Wong y su esposa ngela Wong fundaron en un barrio residencial de Lima (San Isidro) la bodega Wong. El primer supermercado E. Wong se fund en 1983 con la tienda ubicada en el valo Gutirrez. Los actuales dueos de la cadena E. Wong son los hijos de Erasmo y ngela Wong: Erasmo. Edgardo. Eduardo. Efrain. Erick y Elda. El presidente del grupo E. Wong es el hermano mayor: Erasmo Wong. El grupo E. Wong est dirigido a dos segmentos de mercado. Al primero corresponde la cadena de supermercados E. Wong. dirigida a clientes -de alto nivel. que buscan calidad y servicio personalizado. Dichos supermercados se ubican en las zonas de clase media alta de Lima (San Isidro: Dos de mayo y Crpac: Miraflores: valo Gutirrez. San Antonio y Benavides: Surco, San Borja. La Molina y San Miguel) y ofrecen mayor variedad y calidad en el servicio y productos. Al segundo segmento corresponde la cadena de supermercados Metro. que se dirige a un pblico que busca precios ms bajos y donde el servicio no es personalizado. Los hipermercados Metro se dirigen al mismo pblico. pero las compras pueden realizarse al por mayor Estos supermercados e hipermercados se ubican en zonas de un nivel socioeconmico menor al del primer grupo descrito. Estas zonas. denominadas como apopulosasm en la pgina Web de la empresa. son: Brea. Chorrillos. San Borja (Aviacin). Los Olivos (Cono Norte)! La Molina (Av. La Molina), San Miguel (Av. La Marina). San Juan de Lurigancho, Surquillo, Jess Maria. El Rimac y La Victoria.

Personal, bbines, mpitai, instaiaciones


El complejo E. Wong emple de modo directo a ms de 6 mil personas en el ano 200Z3 En el 2003. cada tienda E. Wong ofreca en promedio 30 Segn la informacin obtenida en la pgina Web de la tienda. la empresa cuenta con 6 mil habajadores.No obstante. en la entrevista realizada con la jefa

mil tems o tipos de productos. Cuenta con un 72% de participacin en el mercado en su mbro y es considemda entre las cinco mejores empresas en el Per.' El grupo E. Wong ha establecido alianzas con diversas empresas, cadenas de servicio, bancos y otras tiendas en general. Entre estas empresas aliadas se encuentran la cadena de multicines Cinemark, la cadena de restaurantes McDonald's, el banco Interbank, el grupo VISA, entre otras. Un ejemplo claro de las alianzas y redes de las que E. Wong forma parte es la tarjeta Bonus; esta tarjeta se encuentra afiliada a diversas empresas. La corporacin E. Wong ha obtenido distinciones en el mbito empresarial como reconocimiento social a su competitividad en el mercado limeio. Entre estas distinciones tenemos el apremio a la creatividad en seniicio al cliente. -otorgado por la Universidad Peruana de Ciencia Aplicadas, el INDECOPI, el diario El Comercio, Panamericana Televisin y Radio Programas del Peni- en los aos 1996 y 1997. Asimismo, Erasmo Wong (hijo), presidente del g ~ p E. Wong, fue designado como .El Empresano del Afion en 1992, o premio otorgado por el Instituto Pemano de Administracin de Empresas.

2. Historia: formacin, etapas de desarrollo, maduracin, crisis y cambio


Erasmo Wong padre hnd una pequea bodega en un bamo residencial de Lima en 1942. Desde entonces, don Erasmo y su esposa ngela se dedicaron a hacer de su tienda una de las mejores bodegas de Lima. Los hijos, desde muy pequeos, apoyaban [sic] en el negocio familiar, y fueron ellos aos despus, en 1983, con el liderazgo de Erasmo. el mayor de los hermanos, los que fundan la primera tienda de la que es en la actualidad la cadena lder del pas en superme~cados.~ Podemos identificar algunos hitos que marcan el desarrollo de las tiendas Wong. El primero es, como hemos dicho, la fundacin de la pequea bodega en 1942. Un segundo momento importante es la fundacin de la tienda E. Wong del valo Gutirrez en el distrito de Miraflores en el ao de 1983, con la que se inicia la cadena que conocemos hoy. En 1992 el grupo prosigue su expansin al inaugurase el primer Hper Mercado Metro, con lo cual la empresa busca Uegar a un pblico distinto y ampliar su mercado. En 1996, se funda el Centro de Capacitacin para Trabajadores E. Wong, con la intencin de crear un espacio propio de especializacin en la administracin de las tiendas y de consolidar la imagen de una empresa que va ms all d e lo estrictamente econmico. En la escuela de capacitacin de E. de capacitacin Magdalena Oitiz. se nos indic que las personas capacitadas en E. Wong eran 7 mil (junio, 2002). Tomado de <w.ewong.com.pe>, en Historia de lo empresa ubicada en la seccin virlual Nosotros de WONGBUSINES. <ht~:l/www.ewong.com/webapp/commercelcommand/GecMacrol FrameNosohosHistoria.d2w/reprt~. lb. Segn informacin obtenida en la pgina Web de la tienda, L participaa cin en el mercado para este ao es de 69%. En ~http:liwww.ewong.com/webapp/commerce/command/ExecMacro/ FrameNosotrosHistoria.d2w/report>.

Wong, los trabajadores son formados mediante cursos en el rea tcnica y humana, orientados a propiciar un alto nivel de calidad en la atencin al cliente. En 1997 el grupo funda el primer Hper Mercado en uno de los conos de Lima, concretamente en el cono norte. con lo cual ingresa a un nuevo espacio no atendido anteriormente. Esto signific dirigirse a consumidores de menores ingresos pero que contaban ,con ur,a demanda agregada muy alta. Ello demuestra una preocupacin por la innwacin, ya que se descubre un nuevo mercado y se ofrece un servicio nuevo en la zona. En este mismo ao. se fund el primer supermercado Metro. en la Avenida La Molina.

.Ser una organizacin lder con nivel de competencia mundial^.^

b) Misin:
*Prestar un sewicio de calidad que exceda las expectativas del cliente, en un ambiente limpio, excelente infraestrucrura, acogida de los clientes y la ejecucin de planes para hacer efectivo el servicio de calidad..'

La clave del xito es el conocimiento del cliente, divisin en compartimentos de la mercadera. poltica de inventarios (no mantener excesivos stock de productos) y precisar su objetivo operativo.

Las tiendas E. Wong se dedican principalmente a proveer bienes de consumo y uso domstico. productos varios y diversos servicios como uolet parking. correo, telefona, lustrabotas, pianista, farmacia, servicio a domicilio (Wong Pedidos y Wong Internet) y de entretenimiento, tales como alquiler de pelculas, venta de entradas para espectculos, entretenimiento para nios (club de nios Wong Kids, juegos mecnicos), guardera etc. Estas tiendas se concentran en Lima. Considerando las fuertes crisis econmicas. polticas y sociales que ha vivido y vive nuestro pas, podra decirse que el entorno en que operan las tiendas E. Wong ha estado marcado por una profunda inestabilidad. Estas crisis afectan tanto a los empresarios en su capacidad de mantener su presencia en el mercado. as como a los consumidores, en cuanto a su poder adquisitivo. Durante la dcada de los anos ochenta y principios de los noventa. Wong competa en su entorno con distintas cadenas de supermercados. tales como G a l a , Todos, Ebony. Mon-

terrey, Mass, entre otros. Luego de comprar las tiendas Galax y Todos, Wong se consolida definitivamente en el mercado limeo y tiene en la actualidad ms del 70% de la parti~ipacin.~

4. Estructura organizativa
La estructura de trabajo de las tiendas E. Wong se caracteriza por presentar una divisin rgida de funciones con jerarquas de poder bien delimitadas. Por ejemplo, en la tienda de San Miguel el trabajo est dividido por secciones como aduana (empaquetadom),carnes, panadena, confitera.entre otras. Dicha divisin por secciones es la estructura bsica que poseen todas las tiendas de la cadena (Entrevista 2). Esta divisin podra responder a que los productos y s e ~ c i o ofrecidos son muy diversificados, lo que deriva en un s tipo de organizacin fragmentada por secciones. cada una de las cuales posee su propia estructura. La jerarqua de mando que encontramos en las tiendas tiene como figura de mayor poder a los administradores o jefes de tienda (JT), quienes son los responsables directos de que la tienda funcione de manera ptima da a da. Los siguientes en la jerarqua son los jefes de divisin (JD), los cuales se encargan de la parte administrativa de cada seccin. Los jefes de seccin (JS) son los encargados directos de la supervisin del trabajo de los empleados por seccin. En el ltimo estrato de la jerarquia se encuentran los empleados de cada rea. Es importante destacar que, fuera de ciertas polticas corporativas bsicas, cada tienda posee un nivel de autonoma muy alto en las decisiones sobre su funcionamiento y administracin, cuya responsabilidad recae de manera directa sobre el JT. U tipo de divisin por secciones antes descrito se asemeja al de las -organizaciones divenificadas. descritas por Heny Minhberg cuando reflexiona acerca de los tipos de organizaciones que existen. Las dos caractersticas principales de este tipo de organizacin son la fragmentacin por secciones y la considerable autonoma que cada seccin posee en la toma de decisiones Ambas caractersticas se pueden encontrar en (Mintzberg 1991: 388-389). estas tiendas, en las que se presenta un alto nivel de fragmentacin por secciones (segn servicios y productos ofrecidos),y donde cada una de estas, dirigidas por sus respectivos JD y JS, posee cierto nivel de autonoma para enfrentar los problemas cotidianos. Minhberg seala que las organizaciones diversificadas tienen como resultado .una forma limitada de descentralizacin en la cadena de mando", en la que la oficina central controla las secciones por medio de un sistema de control del desempeo, entendido como la estandarizacin de resultados (Entrevista 2). Cada seccin de las tiendas es evaluada en relacin con ciertos resultados esperados -establecidos por la oficina central de la tienda- y es responsabilidad de cada una encontrar la mejor forma de alcanzarlos. Dentro de la
Seria necesario preguntamos de qu manera ha cambiado esto luego de la entrada de las cadenas de supermercados Totus y Plaza VEA en el mercado limeo, en tanto ambas cadenas vienen abriendo numerosas sucursales en los ltimos aos. Una primera cuestin seria conocer a qu sector de pblico se dirigen para comprender qu nivel de competencia tienen con la cadena de supermercados e hipermercados Wong.

, .; '

estructura de tienda, el administrador posee la decisin final en lo referente a la mayora de temas. Tanto los JD como los JS poseen cierta autonoma de decisin frente a diversos aspectos menores. segn la responsabilidad de cada rea. Pero aunque cada seccin posea autonoma en la toma de algunas decisiones, esta es siempre limitada y controlada desde la oficina central. El proceso de toma de decisin dentro de las tiendas responde al mismo modelo de autoridad basado en una jerarqua de poder muy rgida. En E. Wong encontramos una organizacin del trabajo estratificada en la que las funciones de las diversas lneas de mando y de b s empleados estn claramente delimitadas. La jerarqua de funciones se puede observar en la relacin cotidiana entre los empleados y sus jefes. Los JS tienen un trato mucho ms cercano con los empleados. lo que permite que estos se sientan ms identificados con ellos que con sus jefes de rango superior. La cotidianeidad posibilita un tipo de trato m6s personal. como por ejemplo que los empleados llamen a los JS por su nombre de pila. Sin embargo, debido a que la relacin entre los jefes de jerarqua superior y los empleados es menor. se crea un tipo de relacin ms impersonal, lo que se demuestra en la forma T en que los empleados se dirigen tanto a los JD y J (por su apellido y no por su nombre; por ejemplo. seor Prez). Aunque existe un trato muy respetuoso entre todos los empleados (sin importar las jerarquas), se mantiene una divisin bien marcada entre las esferas de poder. Otro elemento importante de la estructura de organizacin en las tiendas es que. a pesar de la divisin marcada de trabajo y la jerarquizacin existente. la relacin entre los empleados de las distintas reas es de tipo horizontal. Existe un aparente ambiente de respeto y de mutua cooperacin entre los empleados y entre las distintas secciones. Un ejemplo de esto es que ante la falta de empleados en una seccin (por ejemplo Delivery) esta pide apoyo a otra seccin (por ejemplo Aduana), la cual. si cuenta con las posibilidades de hacerlo. la ayudar en lo que necesite. Pensamos que la importancia de la cooperacin para la realizacin del trabajo responde a una estructura de trabajo diseada para alcanzar el objetivo principal de la corporacin: -Ser la empresa lder en el rea de hper y sper mercados. brindando el mejor sewicio y los mejores productos (en cuanto a calidad y a precio) a sus clientes.. Cada rea posee objetivos propios y a partir de su cumplimiento se van logrando los objetivos corporativos. Un factor importante en el que se funda el funcionamiento de la estructura organizacional es el compromiso que los empleados tienen con los objetivos de la empresa. El trabajo dentro de cada seccin se desarrolla como un trabajo en equipo. ya que los objetivos de cada seccin se cumplen a partir de la coordinacin del desempeo de sus miembros. Los empleados tienen libertad para hacer sugerencias dentro de su rea de trabajo, ya que la empresa espera la participacin creativa de sus empleados. La cooperacin y la solidaridad son dos de valores que la empresa intenta reforzar en el trabajo cotidiano de sus empleados. Un ejemplo de esto es que si alguien ya termin sus tareas no puede retirarse si los dems miembros de la seccin no han terminado. La promocin de un trabajo basado en estos valores es funcional a los intereses de la empresa. ya que su estructura necesita cierto nivel de coordinacin para alcanzar sus resultados. Pero an cuando en las secciones se puede notar un trabajo coordinado. esto no ocurre en la interaccin de las secciones. El trabajo entre las

secciones es ms un trabajo de grupo que de equipo, en el sentido de que cada seccin se preocupa solo en su desempeo y no muestra un grado de coordinacin en el cumplimiento de sus funciones particulares (probablemente no lo necesiten). Al analizar la estructura de una organizacin es importante evaluar el proceso de toma de decisiones. En el caso de las tiendas E. Wong podemos decir que existen canales institucionalidos que buscan promover una comunicacin constante y fluida entre los diversos niveles de autoridad. Semanalmente se llevan a cabo reuniones entre el JT y los diversos JD, en las que se coordinan las diversas actividades de la semana, as como la presentacin de nuevas propuestas y la solucin de diversos problemas surgidos. Mensualmente, adems, se dan reuniones entre la administracin y los ernpleados de las diversas secciones, en las que se comunican los avances, pioblemas y nuevos eventos que cada tienda puede tener (Entrevista 21. Este tipo de reuniones permite un contacto entre la administracin y los empleados, lo que promueve un grado de cercana e integracin entre todo el personal. Es importante resaltar que los problemas buscan ser solucionados de manera conjunta entre la administracin y los empleados, para lo cual se han establecido canales de reclamos. Los empleados tienen La posibilidad de presentar sus reclamos a su superior inmediato y a la asistenta social. No obstante, la administracin de la tienda posee el monopolio de la toma de decisiones. Aunque es claro que E. Wong busca mantener canales de informacin abiertos entre las diversas jerarquas, queda pendiente indagar cul es el nivel de participacin real que los empleados poseen en el proceso de toma de decisiones y organizacin. Hemos dicho que el tipo de organizacin encontrado se asemeja al del marco terico organizacional de Hemy Mintzberg. As, podemos considerar que las tiendas E. Wong no solo presentan caractersticas del modelo de organizacin diversificada (mencionado lneas aniba) sino, tambin, del modelo de organizacin empresarial. Esto significa que la supervisin directa es el principal mecanismo de coordinacin de funciones y objetivos; es decir, existe una persona que coordina dando rdenes a sus subordinados para alcanzar las metas trazadas. Por otro lado, dentro del esquema propuesto, la parte dave de la organizacin estara dada por el pice estratgico, el cual se encarga de la vigilancia y administracin de la organizacin en su conjunto. Este tipo de organizacin resalta la existencia de una distribucin de poder de tipo horizontal dentro de cada jerarqua de poder y al mismo tiempo una distribucin de tipo vertical entre las diferentes jerarquas (Minhberg 1991: 386). No obstante. esta definicin explica solo parcialmente el modelo organizacional que hemos podido apreciar en nuestra investigacin. Como empresa de servicios, el ndeo operativo de E. Wong, que comprende el desenvolvimiento diario de los trabajadores en las tiendas, puede ser complementado por medio del anlisis a parr del enfoque mecanicista que el mismo Mintzberg trabaja. El autor caracteriza a la organizacin mecanicista como una que mantiene como principal mecanismo de coordinacin la estandarizacin del proceso de trabajo (Mintzberg 1991: 386). Esta estandarizacin busca definir de antemano el contenido del trabajo y establece los procedimientos que se deben seguir. Esto permite que las organizaciones funcionen como mquinas, en las que cada seccin tiene sus objetivos particulares y los trabajadores poseen procedimientos claros de cmo alcanzarlos.

Desde la perspectiva mecanicista se consideran cinco principios claves para la optimizacin de resultados:
-

Delegar la capacidad organizativa a los directivos, lo cual convierte a los babajadores en simples instnimentos operativos. Utilizar mtodos cientficospara determinar el modo ms eficiente para realizar el trabajo. Seleccionar a las mejores personas para el mejor desempeo en las distintas funciones. Capacitar a los trabajadores en sus funciones. Mantener un control constante sobre el rendimiento de los empleados (Morgan 1998: 19-20). Podemos afirmar que el tipo de organizacin del trabajo en las tiendas

E. Wong encaja denbo de los postulados taylorianos anteriormente sealados. L organizacin de las tiendas responde a una divisin del trabajo por a
reas con funciones altamente diferenciadas y con una gerencia administrativa que tiene como responsabilidad principal vigilar que el funcionamiento laboral establecido desde el pice estratgico se cumpla a cabalidad y eficientemente. Sin embargo, debemos resaltar que dentro de la empresa se busca otorgar a los empleados un nivel (aunque sea mnimo) de innovacin y de creatividad frente a situaciones imprevistas que puedan surgir a lo largo de sus labores diarias. Sin embargo, en E. Wong la organizacin del trabajo comporta otros elementos que deben ser tenidos en cuenta y que no corresponden al esquema mecanicista. La importancia que la corporacin busca dar a sus empleados. como elementos fundamentales en el funcionamiento de la empresa. contradice los principios mecanicistas. Encontramos que la empresa no percibe a sus trabajadores como piezas prescindibles; creemos que eso se relaciona con la inversin que supone la formacin y capacitacin de cada uno de ellos. Ello podra explicar el grado de compromiso con la empresa que se busca incentivar. De esta manera, la empresa reduce las desventajas que supone un modelo netamente mecanicista de organizacin del trabajo. Adicionalmente, se logra articular el inters del trabajador y de la empresa. se facilita la adaptacin al cambio de la organizacin, y se respeta y reconoce de alguna manera la labor del trabajador dentro de la organizacin.1 Finalmente, debemos destacar la importancia de las posibilidades de movilidad de los trabajadores dentro de la empresa: E. Wong tiene la iniciativa de fomentar que sus trabajadores hagan carrera dentro de la organizacin. La empresa tiene una lnea de ascensos bien definida a la que pueden acceder todos los trabajadores de tiempo completo. Mientras que E. Wong gana formando trabajadores con experiencia que van ascendiendo a niveles gerenciales con mayores niveles de compromiso. los trabajadores pueden beneficiarse al desarrollarse profesionalmente y al ser reconocidos por la organizacin. La posibilidad de ascender en E. Wong depende de factores objetivos y subjetivos. Los factores objetivos son: los requisitos de capacitacin. el tiem'O

La referencia a estas desventajas del enfoque mecanicista puede encontrarse en Morgan 1998: 25.

168

po de trabajo en la empresa y la evaluacin objetiva. Por otro lado, los factores subjetivos son los siguientes: relacin con los compafieros de trabajo y evaluacin subjetiva del superior. Primero presentaremos una descripcin de los factores objetivos; posteriormente, los subjetivos. El primer criterio objetivo de evaluacin se establece con relacin a la capacitacin continua que los empleados de la corporacin reciben de manera obligatoria. Esta capacitacin consiste en diversos talleres y seminarios que la corporacin les ofrece sobre temas diversos. Todo el personal posee dos das de descanso semanales, uno de los cuales debe ser usado obligatoriamente para asistir a dichos talleres o seminarios (Entrevista 2). Estos talleres abordan diversos temas referidos a dos aspectos principales: ofrecer una mejor atencin al cliente (sobre trabajo en equipo, mejor uso de recursos, relaciones humanas, etc.), y sobre temas personales que permitan a los miembros de la empresa mantener un estado de nimo ptimo (talleres sobre manejo de estrs, relajacin, temas familiares, etc.). Son talleres tericos combinados con aplicacin prctica, y no son elegidos libremente por los empleados. sino que la empresa programa para cada uno aquellos a los que debe asistir al mes segn la seccin en la que trabaje. Al final de cada taller ellos reciben un certificado por su participacin. Cualquiera que desee hacer carrera en E. Wong debe pasar por tres seminarios, de 18 horas cada uno, obligatorios para todos los empleados y requisito fundamental para poder acceder a los cursos de capacitacin superior. Adems. es requisito indispensable el acumular sesenta horas de asistencia a los diversos talleres que se ofrecen ( G ~ p Focal). o Los cursos que permiten a los empleados iniciarse en la lnea de carrera, de aproximadamente cuatro meses cada uno. capacitan progresivamente a los empleados que desean ascender. Por ejemplo, para poder alcanzar el puesto de JS nombrado, un empleado que ingresa a la empresa debe aprobar aproximadamente tres cursos de capacitacin, lo que le permite tener el conocimiento terico suficiente para acceder a las diversas responsabilidades de dicha seccin. Entre los cursos que se ofrecen mensualmente, los empleados que han alcanzado altos niveles de capacitacin tienen la posibilidad de seguir una carrera tcnica en administracin (Escuela de Administradores E. Wong). La duracin de los cursos de la escuela es de dos aios. En ese tiempo. quien desee alcanzar el ttulo de administrador debe pasar todos los cursos la primera vez que los lleve y tener un 80% de asistencia mnima a las clases. El buen desempetio de los empleados en dichos cursos de administmcin es el primer elemento que se toma en cuenta a la hora de evaluar sus posibilidades de ascenso (Grupo Focal). El segundo criterio objetivo que influye en los ascensos es el tiempo de trabajo de los empleados en la empresa. A mayor tiempo en la empresa. mayores posibilidades de ascenso tendrn los empleados. Esto demuestra la importancia que da la organizacin a la experiencia de los empleados en el manejo del trabajo diario y en el seMcio al cliente. En este punto es importante senalar que esta experiencia supone haber -rotadon por diversas secciones de la tienda. Un tercer criterio es la evaluacin constante que los empleados reciben por parte de sus superiores. Ectas evaluaciones son realizadas por los JS, y se evala principalmente la atencin al cliente y la puntualidad en el trabajo.

Estas evaluaciones permiten a los JT elegir mensualmente a los mejores empleados, los cuales compiten anualmente por el premio de .Empleado del ao,). Estas evaluaciones continuas le dan la posibilidad a los JT de tener un tipo de informacin objetiva y constante sobre el desempeo de sus empleados. La calificacin mensual va cle uno a diez puntos, que se acumulan a lo largo del ao (Entrevista 2). Sobre la evaluacin subjetiva de los empleados debemos mencionar dos criterios principales. En primer lugar est da relacin con los compaieros.. Esto se refiere a la relacin que los empleados establecen entre ellos. Se evala la influencia, el respeto. y cualidades de liderazgo que ciertos empleados. con posibilidades de ascender. transmiten hacia los dems Este es un elemento muy importante en la evaluacin. pues la organizacin busca que los lderes tengan un liderazgo consensual y no un liderazgo autoritario (Entrevista 2) El segundo criterio subjetivo que debemos mencionar es la decisin de los propios jefes (tanto de seccin, de divisin y de tienda), que se basa en su propia percepcin de los empleados a lo largo del tiempo. Las posibilidades de ascenso son un elemento fundamental dentro de la estructura organizacional de la corporacin. Esta estmctura les permite a los empleados realizarse profesionalmente dentro de la empresa y alcanzar altos niveles de compromiso con ella. Hay que sealar que la estructura organizacional est definida de manera clara ante los empleados. Por ltimo. debemos recordar que estas opciones de ascenso estn abiertas solo para los empleados de tiempo completo de la corporacin.

U tipo de relaciones humanas que se desarrolla entre los miembros de la corporacin funciona como soporte de la estructura de organizacin que mencionamos en una de las secciones anteriores. A pesar de una jerarqua bien definida. el ambiente de trabajo se funda en el respeto mutuo. la cooperacin constante. la solidaridad y la empatia entre los empleados con sus compaeros. Las relaciones son siempre directas y estn basadas en la comunicacin constante entre las diversas jerarquas. El trabajo en equipo. no solo para alcanzar los objetivos. sino en la solucin de conflictos. tanto laborales como humanos. es fundamental para que el ambiente de trabajo no sea solo estable sino agradable para los empleados. La teora organizacional de las relaciones humanas abarca muchas dimensiones referidas a las condiciones en las que se encuentran los miembros de una organizacin cuando desempean sus labores. tanto en el mbito individual como colectivo. Los deseos, los sentimientos. las motivaciones, las relaciones interpersonales o las relaciones de los trabajadores con sus respectivos ambientes de trabajo son algunos de los elementos que esta teora toma en consideracin al realizar un anlisis organizacional. Eita teoria tambin es conocida como da Perspectiva de los Sujetosu; el nfasis de estos estudios retoma la condicin humana de todos los trabajadores y sostiene que ellos no dejan de lado. en el trabajo. todas las dimensiones humanas y subjetivas. Su rendimiento no depende solo de factores econmicos y fsicos sino. tambin, de sus sentimientos y la relacin con el ambiente y el grupo

con el que se desempean. Asimismo, la productividad de los trabajadores tambin est influenciada por las relaciones interpersonales dentro de una organizacin (Sulmont y Rivas: 2002). U otro gran tema que dentro de esta perspectiva es tomado en cuenta es el de las motiuociones del comportamiento organizacionol. Lo que se plantea aqu es que no solo existen motivaciones de ndole econmica, sino que existen otras motivaciones con el mismo grado de importancia, como lo son el deseo de reconocimiento, la autoestima, el afn de logro o la autorrealizacin. A partir de lo planteado desde esta perspectiva terica, nosotros nos centraremos en analizar, por un lado, las relaciones que se establecen entre los trabajadores dentro de las distintas jerarquas de poder y, por otro, revisaremos cules son los canales organhcionales que motivan a los empleados, teniendo en cuenta la seguridad laboral, la estabilidad emocional y el ambiente de trabajo en el que se desenvuelven. Dentro de las relaciones de trabajo que se establecen en las tiendas hemos podido o b s e ~ a que en ellas el ambiente de trabajo se funda en el r respeto mutuo, la cooperacin constante, la solidaridad y la empata entre los empleados. Observamos as que las relaciones humanas son siempre directas y se basan en la comunicacin constante entre las diversas jerarquas. Asimismo, se ha fomentado la formacin de liderazgos horizontales. E decir, jefes de las distintas reas que mantengan un buen trato y vnculos s cercanos con sus subordinados. Esto con el propsito de facilitar el trabajo en equipo que se necesita en la empresa. Adems, que los jefes sean formados como lderes tambin responde a la necesidad de que ellos marquen la pauta de trabajo y que se manifiesten como ejemplos positivos. Al respecto, un empleado de la tienda de San Miguel nos cont:
[...] imagnate que es un domingo al medio da y que la tienda est repleta de gente, el administrador viene, se levanta las mangas de la camisa y empieza a empaquetar los productos de los dientes como si fuese uno ms de nosotros. (Enbevista 2)

Los conflictos o problemas que atraviesa la empresa buscan ser resueltos en un trabajo de equipo. Dependiendo de la situacin, el equipo puede ser considerado a un nivel de rea, de tienda o como empresa. Si se da una situacin como la que se narr en el prrafo anterior, estamos hablando de un trabajo de equipo a nivel del rea (en este caso de aduana), pero si el objetivo es por ejemplo elevar la productividad de la tienda o de la empresa en su totalidad, el trabajo en equipo es conformado bien en el mbito de la tienda o bien en el de toda la empresa. Un elemento valioso de sealar es que para la cadena de supermercados E. Wong los empleados tienen una importancia fundamental. EUos consideran que una empresa d o puede alcanzar sus objetivos si todos sus miembros. sin importar el nivel, se encuentran comprometidos, integrados e identificados con la empresa. As, dentro de los cuatro valores centrales que tienen como empresa, los empleados ocupan el segundo lugar en importancia. Al respecto, esto es lo que Erasmo Wong declar en una entrevista realizada por el gmpo Amrop Hever (TAHG):
A nuestros empleados los llamamos colaboradores [...] y [son]

nuestro segundo valor fundamental [ya que] nuestra gente es lo

m& importante [...] sabemos que solo por medio de ellos se puede lograr la misin de la empresa." En este sentido se entiende que uno de los objetivos decisivos en la corporacin E. Wong ES lograr que los empleados de la empresa, en todos los mbitos. .sientan que el negocio es de ellos, y que de su desarrollo personal y familiar dependen la calidad de su trabajo y su desenvolvimiento en la Como sealamos anteriomlente, otro tema que profundizamos desde es el de los conales de motiuacin que la organizacin brinda Nos referimos a que existen distintos mecanismos por los cuales se puede incentivar a los empleados para que se desempeien de una manera ptima. Los empleados motivados son aquellos que ven que su trabajo les est ayudando a alcanzar sus metas ms importantes. Por un lado. tenemos la motivacin salarial. E. Wong es una empresa que siempre cumple de manera puntual con el pago quincenal de los sueldos de sus empleados. Este hecho, que quizs en otras coyunturas econmicas diferentes a la peruana no seria visto siquiera como un factor que genere algn tipo de motivacin especial. en nuestro medio s es un elemento que repercute positivamente en la tranquilidad de los empleados. Adems. la empresa les asegura cierta estabilidad laboral; primero. al colocar a sus trabajadores en planilla yl segundo, dndoles la oportunidad de -hacer carrera. dentro de la empresa. Dentro de los estimulos econmicos que ellos perciben tambin se encuentran el reconocimiento de horas extras y el "pago doble" cuando deciden trabajar en das feriados. Adems, existe la figura de .pago variable. para los empleados. Gte pago es un tipo de bonificacin que los empleados reciben por mes. dependiendo de las ganancias que la tienda tenga durante ese tiempo. Mensualmente. cada tienda establece un porcentaje de ganancia que se debe alcanzar, y todo el porcentaje de ganancias que sobrepase el tope impuesto es repartido. a modo de bonificacin, entre los empleados (Entrevista 2 y Grupo Focal). Finalmente. cada ao se dan premios especiales a los mejores trabajadores de cada tienda. sin importar el rea o el cargo en el que se desenvuelvan. Todos concursan por la posibilidad de ser considerados los .empleados del ao.. a quienes se les recompensa con un viaje al extranjero. El que cada empleado se encuentre en planilla significa para ellos el reconocimiento real de derechos laborales tan importantes como seguridad laboral. seguros de salud y sewicios sociales. situacin (lamentablemente) tambin atpica en el medio peruano. El sistema de ascenso. que le permite a cualquier empleado de E. Wong de tiempo completo .hacer carrera. en la empresa. es un elemento fundamental de motivacin de los miembros de la empresa. La existencia de canales reales de realizacin profesional en la empresa, as como la posibilidad de acceder a un ttulo tcnico en administracin. es muy importante para que los empleados se sientan comprometidos con sus labores. ya
"

!i

a@,
,
,

IZ

.Compartamos el xito.. Lderazgo Aplicado a la Gestin Empresarial. Entrevista al ingeniero Erasmo Wong. presidente del gmpo E. Wong (p. 7). Tomado de <http:i/\cww.amrop-pe~.com/esp!index.htm> lb.

172

que perciben posibilidades de mejoras reales tanto en un nivel econmico como profesional. Otro elemento de motivacin fundamental para los empleados surge de la cultura organizacional de la empresa, que busca crear un ambiente de convivencia fraternal y familiar entre sus miembros. El ambiente de horizontalidad, el trato respetuoso, las actividades extralaborales (como shows de talentos, olimpiadas, campeonatos deportivos, fiestas cada cierto tiempo, etc.) que la corporacin apoya y organiza, as como el trabajo en equipo que se promociona dentro de la empresa, permite que sus miembros posean un alto nivel de identificacin con ella, lo que a su vez promueve un ambiente muy positivo de trabajo que motiva el desempeo laboral. De igual manera, la empresa, en su intento por mejorar las condiciones de trabajo de sus wolaboradores>>, posee un rea de asistencia social que recibe los reclamos de los empleados frente a la gerencia, lo que es muy importante a su vez como canal de redamo laboral. Tambin hemos encontrado que E. Wong se ha preocupado por hacer ms cmodo el ambiente fsico de trabajo. Para esto ha puesto a disposicin de cada tienda un espacio de esparcimiento (mesas de fulbito, pimpn. mini gimnasios, piscina, etc.). Adems, cada tienda posee un comedor privado para los empleados. Tanto el espacio de esparcimiento como el comedor promueven que los empleados posean espacios para compartir y socialir diariamente, lo que genera que los lazos humanos se fortalezcan no solo en los momentos de trabajo sino, tambin, en los de descanso. A estos factores motivacionales vale aadirles el hecho de que al verse a si misma como la empresa lder en el ~ b r de supermercados en el Peni. o los empleados se sienten orgullosos de formar parte de ese logro. E liderazgo l no solo es palpado debido al crecimiento constante de la corporacin (en nmero de tiendas y en su capacidad productiva) sino, tambin, por la opinin del pblico en general, que corrobora la labor de alta calidad que los miembros de E. Wong realizan. Por ltimo, un punto que nos pareci interesante rescatar de la opinin de los trabajadores con los que se convers, fue el hecho de que al comparar su actual situacin laboral con las experiencias que tuvieron en trabajos anteriores, todos estuvieron de acuerdo en que el trato ofrecido por la empresa E. Wong es marcadamente diferente, en un sentido positivo. A modo de conclusin podemos decir que de acuerdo con el anlisis que realizamos, el tipo de organizacin mecanicista que E. Wong presenta en el ncleo de operaciones podra hacemos suponer la existencia de un desgaste emocional y profesional por parte de los empleados, debido a la caracterstica rutinaria de sus trabajos. Sin embargo, la gran preocupacin que demuestra la empresa frente a sus empleados. proveyendo diversos canales de motivacin, logra que el ambiente de trabajo sea lo ms cmodo posible para sus empleados, quienes finalmente se sienten satisfechos y motivados en su trabajo.

6.Cultura organizacional
Las definiciones de cultura que trabajamos a lo largo de esta investigacin son las propuestas por los autores Jos A. Garmenda (1997) y Stephen Robb'ins (1999). Garmendia recoge el trabajo de Th. J . Peters y de R. H.

Waterman, quienes entienden a la cultura organizacional como aun conjunto d e valores compartidos que son el esqueleto de L organuacin y que detera mina el estilo general de la misma.. Adems, sostiene que toda empresa .organiza una cultura o sistema de valores en tanto se persiguen determinados valores con preferencia a otros. (Garmendia 1997: 286). Para este autor, y relacionando el tema de la cultura con el entorno. una cultura fuerte .equivale a un sistema de valores fuertemente compartidos o adhesin generalizada a los objetivos de la organizacin. (Garmendia 1997: 286). Tener una cultura fuerte y, por lo tanto, valores fuertemente compartidos por el personal agarantii la flexibil'izacin~ segn Garmenda. Para l, una cultura fuerte que imprime un carcter aclnico. o de gran familia a la organizacin legitima la toma de decisiones y permite una adaptacin al cambio menos conflictiva que si se tuviera una cultura organuacional dbil. En este sentido, una cultura corporativa se entiende como aun sistema de significados que develan el estilo general de la organizacin y adems dan sentido a los inevitables cambios que deben enfrentarse. (Deal y Kennedy, en Garmenda 1997: 290). Un enfoque distinto. pero complementario, es el de entender a la cultura organizacional como .un sistema de valores transmitidos por smbolos ms o menos compartidos por las partes. histricamente determinado y determinante. (Garmenda 1997: 290). Por otro lado. Robbins afirma que .cultura organizacional se refiere a un sistema de significados compartidos entre sus miembros y que distingue a una organizacin de las otras. (1999: 595). Dado el carcter exploratorio del presente articulo, decidimos utilizar esta definicin .bsica. y complementarla con la definicin de cultura de Garmenda, en la que el tipo de cultura, en este caso una cultura fuerte, es importante para adaptarse de buena manera al entorno y los cambios que se presentan. Es decir. tomamos como referencia los conceptos de cultura organizacional que sealan que esta se refiere a (i) un sistema de valores fuertemente compartidos que son transmitidos por simbolos y que distingue una organizacin de okas y determina el estilo de esta, y (ii) que permite una adaptacin al cambio (interno y externo) de manera menos conflictiva que si no estuviera fuertemente constituida y compartida por todos los miembros. Las tiendas E. Wong han definido cuatro valores que guian su tica de trabajo y comportamiento organuacional. Estos son:

(11 (2) (3) (4)

el cliente es nuestra razn de ser, nuestra gente es lo ms importante, la innovacin y desempeo superior.

Es interesante observar que la raz de estos valores tiene su origen en lo que fue la bodega Wong de la calle Dos de Mayo, donde los padres iransmitieron a sus hijos los valores que guan a la actual cadena de supermercados, tanto en la forma de administrarla como en el trato a los clientes. Al respecto, Erasmo Wong seala sobre sus padres:

Ellos se preocuparon siempre por tratar muy bien al cliente, por innovar, por tener un crdito limpio y por ensehar a toda su gente a valorar y amar el trabajo; aprendimos de ellos el verdadero sentido

del ahorro y la inversin [...] mi madre trataba a los empleados como a sus propios hijos, entonces todos la queran y se esmeraban para hacer mejor su trabajo. Mis padres eran muy perfeccionistaF, no se conformaban mn lo hecho, todo estaba sujeto a mejoras. fueron muy innovadores. En la tienda aprendimos, mn el ejemplo, que pam el cliente saosfecho: comes, te vistes. te educas... te debes a l [...l. Cuando abrimos la tienda del valo, lo que hicimos fue trasladar esos .detdlesn propios de la bodega de Dos de Mayo al supermercado, Y fue una tienda diferente a las que se establecan en esos tiempos.13 Esta cita nos muestra que existe una imagen que gira en tomo de valores familiares que estuvieron presentes en el origen de la empresa Esta imagen busca encarnarse en un discurso que oriente el trabajo y defina los valores de la organizacin. De esta manera, la bodega de Dos de Mayo y la tica de trabajo de los fundadores se presentan como un smbolo y referente importante para los miembros de la empresa. Por otro lado, la referencia a los fundadores busca generar un sentido de pertenencia e identidad basado en el orgullo que se tiene sobre ellos. Los trabajadores de E. Wong deben sentirse orgullosos por una tradicin de excelencia en el trabajo. Esto es lo que se busca transmitir a los trabajadores de la empresa. Podemos obsewar que los cuatro valores gua de la organizacin buscan ponerse en prctica de distintas maneras, con el fin de que todos los trabajadores compartan las mismas creencias y los mismos valores; es decir, una misma filosofa de la empresa Por ejemplo, con respecto al primer valor - e l cliente es nuestra razn de ser- podemos advertir que se busca brindar una esmerada atencin dirigida hacia el cliente, que se manifiesta en ciertas pautas de conducta que deben mantener los trabajadores. Por ejemplo, una preocupacin marcada por la limpieza del local, saludar, sonrer, ayudar y orientar a los dientes ante cualquier duda.14 Este tipo de trato se presenta tambin dentro del discurso de la cultura organizacional, que los dueos de la empresa buscan proyectar. Fbr ejemplo, Erasmo Wong seala que un punto importante de su estrategia tiene que ver con clienfizar la empresa. mediante una .atencin personalizaL da*.15Y agrega que: . a organizacin que tradicionalmente se conceba como un organigrama piramidal, se invierte; ergo, quien queda arriba y marcando el ritmo de la direccionalidad de la empresa es el cliente^.'^ Por ejemplo, el buzn de sugerencias es tomado muy en cuenta por la empresa para atender las inquietudes de los clientes, e incluso se han dado casos en que se llama a la casa de los clientes por si existiera algn tipo de queja o problema. La empresa busca conocer en detalle a sus clientes y, por ejemplo, ha establecido el programa de diente frecuentenen el que se registran los diferentes tipos de compras de los dientes, lo cual les permite orientar sus s e ~ c i o y ofertas s de manera ms personalizada. La idea, como en la bodega, es tratar al cliente como husped y amigo. uCompartamos el xito. Liderazgo Aplicado a la Gestin Empresarial.. p. 2. ". b '
l5
l6

lb. lb. p. 4.

Con respecto del segundo valor -nuestra gente es lo m& importanteencontramos asimismo un inters por el personal de la ernpresa ya que se capacita y asesora a los trabajadores en aspectos relacionados a su trabajo e incluso se les brinda orientacin sobre aspectos de su vida personal. En primer lugar, los trabajadores son denominados *colaboradoresn de las tiendas E. Wong. Esto da a entender que los trabajadores, ms all de su posicin dentro de la estnictural organizacional, son considerados todos por igual como piezas fuodamentales del manejo y xito de la empresa. Es importante senalar que. como se mencion en un punto anterior, la cadena de supermercados E. Wong cuenta con una Escuela de Capacitacin Esta escuela se funda Wong dirigida a sus actuales y futuros ~olaboradoresa. en agosto de 1996 ante la necesidad de contar con un espacio propio de formacin para los trabajadores. ya que anteriormente se dictaban cursos de capacitacin a ellos pero de manera eventual y externa. Denho del anlisis de cultura organizacional, la Escuela de Capacitacin se presenta como el espacio principal de transmisin de pautas, normas, creencias compartidas y valores que distinguen a esta empresa de otras. ia Escuela de Capacitacin forma a los trabajadores principalmente en las reas tcnica y humana. Se dan aproximadamente 300 talleres anuales y cada trabajador recibe 100 horas de capacitacin al ao. El rea tcnica se especializa en capacitar a los trabajadores para que puedan desempearse en todas las labores requeridas dentro de la tienda. Algunos de los cursos que se dictan son: entrenamiento de cajeros, envoltura de regalos, cocina y repostera, entre otros. El rea de formacin humana tiene diversas finalidades. Por un lado, se dictan cursos orientados a la formacin personal y familiar; por ejemplo, los cursos .Concete a ti mismo^, *Inteligencia Emocionala, -Escuela de Padres., etc. Por otro lado, se ofrecen cursos que pretenden acercar al capacitado a la cultura organizacional de la empresa como los cursos .Filosofa Empresarial. (Wong 1, Wong 2. Wong 3 y Wong 4) y .Cultura organizacionaln (Entrevista 1). La Escuela de Capacitacin intenta armonizar el desarrollo personal con la eficiencia en el trabajo dentro de la cultura que E. Wong busca establecer y reproducir en sus trabajadores. La misin explcita de estos espacios de capacitacin de E. Wong es especficamente capacitar en el trabajo en si y ofrecerle (al trabajador) tambin un gran valor en la formacin como persona. en valores y principios. y as contribuir a que logre su desarrollo personal y profesional en su propio centro de trabajo,,." L t a escuela es importante en tanto que no solo ofrece a los trabajadores pautas para su trabajo sino, tambin, asesoras para su vida cotidiana. Ello demuestra un inters por parte de los directivos de la ernpresa por contar con un personal calificado en sus funciones laborales especficas sin descuidar su desarrollo personal. Adems. esta capacitacin brinda a los trabajadores posibilidades de especial'uacin en el trabajo en distintas reas. Finalizada la Escuela de Capacitacinl pueden acceder a una escuela de administradores y posteriormente a una escuela superior de administradores. Esto les permite %<hacer carrera. dentro de la organizacin y recibir una formacin ms completa que les permita desarrollar sus habilidades y capacidades. Esta capacitacin es

"

lb. p. 7.

financiada y cerijficada por E. Wong, lo cual revela esta preocupacin por el valor muestra gente es lo ms importantes. Por ltimo, los trabajadores de E. Wong cuentan con beneficios sociales como asistencia social en cada tienda, centros de salud, asistencia psicolgica y un centro de esparcimiento con piscina. canchas de fulbito y frontn en el local de ChomUos. Adems, algunas de sus tiendas tienen un mini gimnasio, como el local de San Miguel. Actividades recreacionales, como la realizada todos los aos el 1 de Mayo, son tambin importantes para fundamentar este punto. En esta actividad especfica, el objetivo es celebrar el Da del Trabajador y los trabajadores de E. Wong y sus familias son agasajados por la propia empresa. As, se contrata personal externo para cumplir con las tareas requeridas de la actividad. La idea es que ningn trabajador de E. Wong trabaje ese da. Incluso, segn nos cont la jefa de capacitacin Magdalena Otiu, en esta fecha algunos de los .hermanos Wongn (losdueos de la empresa) sirven la comida a los trabajadores. lo cual simboliza este agradecimiento y agasajo de los mismos directivos hacia todos los trabajadores. En oh-as festividades como el Da del Padre y de la Madre se dan tambin muestras de reconocimiento hacia los colaboradores, ya que la corporacin se congrega para celebrar estas fechas. El tercer valor -innovacinpuede verse en la implementacin de distintos sewicios al cliente que otros establecimientos de este tipo no ofrecan. Entre estos se encuentran la atencin personahada al cliente y la ampliacin del tamao y mejor diihibucin del espacio de sus tiendas con lo cual se busca la mayor comodidad del diente (mientras que en pocas de crisis la mayora de tiendas con el fin de reducir costos opt por reducir su tamao). En la bsqueda de satisfacer al cliente observamos la irnplementacin de divenos tipos de sewicios tales como el establecimiento de bancos y cajeros dentro de las tiendas, nWong pedidos. y ~WongInterneb, revista a domicilio para los clientes, tarjeta Bonus, as como tambin, para la comodidad de los dientes en Metro, se dispuso una guardera para niios y juegos mecnicos en muchas de sus tiendas. Polticas concretas tambin nos dan una imagen de la cultura organizacional de Wong con respecto del valor mencionado: esta corporacin se distingui de otros establecimientos de este tipo al prohibir que sus trabajadores recibieran propinas por cargar las compras del cliente hasta el auto, costumbre g e n e r d i d a en los supermercados. Tambin tuvo hace poco un espacio en la televisin desde el cual se transmita un programa denominado .Gana con Metro., etc. Todos estos sewicios son innovaciones importantes. Finalmente, creemos que este valor est relacionado, por ejemplo, con la adaptacin a las nuevas necesidades de s e ~ c i o que tienen los clientes y a s los cambios que se producen en el entorno. En este sentido, el contexto al que ha tenido que enfrentarse la empresa ha sido cambiante y conflictivo (violencia poltica. crisis econmica y poltica. cambios en el modelo econmico) y pese a ello ha logrado, consolidase como lder en su rubro. Esto ha sucedido sin desmedro de mantener una fuerie cultura organizacional. Por ello creemos que en este caso, contra lo que propone Robbins, quien sostiene que a veces una cultura fuerte es un obstculo en la organizacin para la adaptacin a los la cambios (Robbins 1999: 594), cultura organizacional fuerte *permite una adaptacin al cambio menos conflictiva., como seala Garmenda.

El cuarto valor -desempeo superior- marca el tipo de trabajo que se r e a l en E. Wong. Este valor se refleja en las palabras de su director: .Mis padres eran muy perfeccionistas [...] todo estaba sujeto a mejoras..18 y en L las de su jefa de capacitacin: . o que se haga debe hacerse bien desde la primera vez* (Entrevista 1).El deseo de perfeccin y de eficiencia mxima es pues caracterstico del discurso de la cultura de esta empresa y, por lo tanto, busca ser fomentado y asumido por sus trabajadores.

Origen de la cultura o r g ~ e i o n a l
El origen de la cultura organizacional de E. Wong est vinculado con sus antecesores y sus fundadores. En este sentido, existen ciertos valores compartidos por los dueos y trabajadores de la bodega de Dos de Mayo, que estn plasmados actualmente en la cadena de tiendas. L t a bodega se constituye como un referente importante en el discurso de la cultura organizacional de E. Wong. y los valores que este espacio gener y transmiti son reproducidos en el discurso de los actuales dueos de la corporacin. Como sealamos anteriormente. los directores de la empresa mantienen y buscan reproducir los valores que ellos consideran importantes y que son parte de su formacin.

Cmo se aprende ysemantlenela cultura?


Evisten diversas maneras por las cuales esta cultura es aprendida por los trabajadores. Entre ellas nos parece sugerente tomar en cuenta las ancdotas que nos fueron narradas" sobre la familia Wong y algunos aspectos del manejo de la corporacin, que nos muestran el modo en que los dueos llevan la empresa y la imagen que se ha generado de su trabajo. Las ancdotas que hacen referencia a los mismos se encuentran vinculadas a valores como la limpieza, el apego al trabajo, la sencillez, la solidaridad, entre otros.20

l9

Ib. p. 2. Las ancdotas a las que hacemos referencia nos fueron comentadas tanto por ?ersonas q ~ itrabajan e r la cadma de supermercados e nipermercndos ? E Wong y Memo. corno por ndbaladores y la lefa de personal de la Escuela de Capacitacin E. Wong. Enhe las ancdotas que nos fueron comentadas, encontramos las siguientes como sugerentes para apreciar la valoracin que tiene el personal de su empresa: En la bodega de Dos de Mayo la familia viva encima del negocio. El espacio domstico enhaba en contacto con el espacio laboral. Ar, al vivir en el segundo piso, la familia cuidaba con mucha preocupacin la limpieza del establecimiento para que el espacio domstico no se perjudique por la suciedad de la tienda. L idea, tal como ahora, era mantener la tienda tan limpia a como la casa. En la fiesta del 1 de Mayo. haba un ahil en el escenano que deba moverse. Los trabajadores eran los agasajados, as que no haba personal que ayudara. La jefa del rea de capacitacin, Magdalena Otiu,fue a mover el atril y ante el estuerzo que le demandaba cargar esta pieza, Erasmo Wong.

Existen tambin rituales que refuenan los valores transmitidos. Uno de ellos es la eleccin y premiacin del trabajador del mes y del trabajador del ao. Anteriormente ya hemos hecho mencin a ellos, por lo cual solo cabe recalcar el impulso motivacional que tienen estos en el desempefio de los empleados: .Todo el mundo quiere ser el empleado del mes.. Ser elegido el empleado del mes no solo significa una rehibucin econmica sino, tambien, un reconocimiento al esfueno y compromiso con el habajo. Otros ritos que fortalecen la capacidad de trabajo en equipo son las presentaciones prepamdas anualmente por los trabajadores para dos actividades: el Gran Estelar del 1de Mayo (Da del Trabajador) y el Corso por Fiestas Patrias de E. Wong. Creemos tambin que una manen de reforzar algunos de estos valores y cultura se da por medio del empleo de ciertos trminos; por ejemplo, se usa el trmino colaborador es^ para referirse a los trabajadores. Creemos que l este uso contiene dos sentidos. E primero se refiere a que todos los trabajos son igualmente valorados, ya que la organizacin es la suma de todos eUos. El otro sentido estara orientado a indicar que el trabajo efectuado dentro de la organizacin responde a un trabajo de equipo. Otro trmino comn recogido en las entrevistas y grupos focales es el de la darnilia Wong.: los hermanos Wong (los dueos de la empresa) tratan a sus empleados de *hijos* y todos se consideran bajo el gran legado de los .padres. (los fundadores de la tienda. padres de los dueos actuales). Todos eUos forman la .gran familia E. Wong.. Esto nos da una idea de la importancia del espacio familiar y de la familia como concepto dentro de la cultura organizacional de la empresa. Este punto se trabajar m65 adelante. Respecto del mantenimiento de la cultura organizacional de E. Wong, creemos que la socializacin en ciertos espacios tiene un papel central. El modo ms notorio en que esto sucede es por medio de las capacitaciones que reciben los trabajadores a lo largo del ao. Hemos visto que hay un inters marcado en este tema, pmeba de eUo es la Escuela de Capacitacin, la Escuela de Administracin y la Escuela Superior de Administracin. Estas no se limitan a la formacin tcnica de los empleados. sino que justamente lo que buscan es inculcar todo el cuerpo normativo y valorativo de la organizacin. Otro aspecto importante para el mantenimiento de la cultura es la seleccin del perfil ideal que deben tener los empleados de Wong. De acuerdo con lo que averiguamos, son necesarias ciertas caractersticas, que deben quien iba a dar un discurso en ese momento, fue a ayudarla ante la vista de todos los trabajadores en el exenario. En la premiacin a E. Wong por creatividad empresarial organizado por la UPC, al momento de la entrega de premios, se acercan los cinco hermanos. pese a que los organizadores haban pedido que para la entrega de premios solo se acercara una persona. Anter esto Erasmo Wong repuso: .Disculpen pero E. Wong romos todos.. Al momento de realizar el gmpo foca1 nos dirigimos a la Escuela de Capacitacin y vimos a la jea de capacitacin Magdalena Ortir alentando a los. trabajadores con arengas tales como v Quin es el mejor?.. .Quienes somos los mejores?.. A lo que los Uabajadores respondan al unsono y en voz alta: nosotros y Wong.. Magdalena coment que cuando su sobrina se pusn mal, el propio hijo de Erasmo Wong le prest su apoyo, le pregunt que necesitaba, en qu poda ayudarla, entre otras cosas.

guardar cierta coherencia con este perfil, para poder ser considerado dentro de las lneas de ascenso de E. Wong: empeo. solidaridad, sencillez, etc. La cultura organizacional tambin se ve fortalecida por el ejemplo que brindan las acciones de los directores de la empresa.
, "

Cultura m i o n a iy cultura orgmni.?acionai


Un punto que cabe destacar dentro del marco terico del enfoque cultural es la idea de que toda cultura organizacional se encuentra inmersa dentro de una cultura mayor: la cultura nacional. en este caso la cultura peruana La relacin que se establece entre ambas culturas. la organizacional y nacional. es reciproca Este punto en particular nos result difcil desarrollar debido a que no contamos con los medios necesarios para analizar cules son los grados de influencia en uno y obo campo. Sin embargo, cabe senalar que mientras se presenta casi de manera obvia la influencia de la cultura peruana sobre la de Wong, no es tan fcil de observar la influencia inversa. Actividades como "U Cononl que Wong realiza por fiestas patrias en las principales calles de Lima como agradecimiento a la comunidad, demuestran el inters por parte de la empresa por fomentar espacios de encuentro con la poblacin. Una muestra clara de ello es el hecho de que este corso inaugura. segn el calendario turstico, las festividades patrias.

3/ !a

j a
i

1.:;

La f&a

en E. Wong

L institucin familiar es un elemento importante en la constitucin de a la estructura y cultura organizacional. Aunque solo este punto ameritaria una investigacin profunda. es importante sealar lo que algunos autores trabajan sobre el papel de la familia en la cultura empresarial china. Por ejemplo, Redding (1973)muestra cmo la familia y los valores inculcados en este espacio son parte importante de la tica empresarial china, unida a otros elementos como el papel de la religin confucionista. Adem6s. otros valores de la sociedad china son tambin importantes para entender su tica empresarial achial y pasada. Por ejemplo. seala el autor que:
l...] tres legados fundamentales de la historia social china parecen actuar como factores determinantes ~rimarios com~oitamiento del actual. U patemalismo, proporciona la legitimidad de la jerarqua basada en el intercambio de cortesa hacia Knba junto con una severidad responsable pero humana hacia abajo. U personalismo es una poderosa fuerza que se ocupa de establecer relaciones de confianza l...] inseguridad es kadicionalmente endemica para las y la masas de chinos [ante lo cual se general una profunda dependencia de Im recursa basados en la familia. [Redding 1993: 219-220)

U autor agrega que .hay un problema general de desconfianza en la sociedad china y que por lo tanto permanece confiada en el "utilitarismo familiar". La unidad decisiva de identidad y apoyo es la familia nuclear; la cooperacin en la sociedad descansa en la formacin de redes sociales para constniir relaciones confiables. (Redding 1993: 220). Finalmente. seala que,

tal como Max Weber seal a la religin protestante como causa de una tica capitalista occidental, en el caso de los chinos, el wnfucionismo brinda las fuentes de esta tica capitalista china en la que algunos lemas claves seran .da asistencia mutua", .promueve relaciones cordiales entre los miembros del clan. o .fortalece la unidad de todos los compatriotas y procura su bienestar*, etc. Estos lemas creemos que tienen bastante parecido con la cultura organizacional que E. Wong busca inculca y difundir. Los hermanos Wong se encuentran a cargo de la'empresa. A grandes rasgos podramos decir que la mesa directiva es en realidad una mesa familiar. Segn seala Erasmo Wong, Gomos una empresa familiar, en la cual la siguiente generacin es joven an y se estn preparan do^.^' As como los hermanos Wong heredaron de sus padres la manera de administrar una tienda, ellos ensearn a la siguiente generacin cmo continuar con el negocio. Es interesante observar tambin que todos los acolaboradores~ E. de Wong conocen a los dueos como "hermanos*; es decir, que ellos al nombrarlos tambin como hermanos y a Erasmo Wong como el hermano mayor, se incorporan simblicamente a la estructura familiar.As, E. Wong se denomina a s misma como la .Gran familia E. Wong.. Esta importancia de la familia puede observarse tambin en el trato que tienen hacia los trabajadores; la empresa no solo se preocupa por los trabajadores sino, tambin, por sus familias. En la entrevista realizada a Magdalena M , jefa del rea de capacitacin, ella coment que un valor importante en la empresa es la fidelidad. Tambin nos coment que a los hermanos Wong les preocupan no solo aspectos relacionados con el desempeo laboral de sus trabajadores sino, tambin, las condiciones en las que se encuentran sus familias. Por ltimo, debernos sealar que el pblico objetivo de las tiendas E. Wong son, como ellos sealan, las familias.

La cultura cNna y E. Wong


Las empresas E. Wong tienen una innegable influencia, dados sus orgenes, de la cultura china y de la forma en que la comunidad china se asent en nuestro pas. Un primer elemento que se debe tomar en cuenta es el inters de la + poblacin china en el ! Npor las actividades comerciales. Eiio, desde los inicios de asentamiento de la poblacin china en las ciudades peruanas, luego de haber dejado el trabajo en las haciendas. Como seala Rodrguez hstor: .Lo que es muy preciso y exacto es la tendencia de los chinos a concentrarse en ma y en otras grandes ciudades del pas. fenmeno que est determinado por el mayor inters que tenan por el comercio, sea este de importacin, como intermediarios o al detdeu (2000: 60). Adems seala que .El 70% de las propiedades de los chinos estaba destinado a utilizarse como tiendas,, (2000: 60). El caso de la familia Wong no escapa de esta situacin. La importancia de la familia en E. Wong, tema mencionado anteriormente, tambin tiene una raz en la cultura china y en la manera en que se asent esta comunidad en el Reni. El establecimiento de lazos y redes fami-

='

-Compartamos el xito. Liderazgo aplicado a la gestin empresarialn. p. 3.

liares en los negocios -sobre todo en los primeros- es una caracterstica de diversas familias chinas en el Per Actualmente identificamos la presencia de la cultura china en las tiendas E. Wong mediante distintos smbolos y prcticas. En primer lugar, se encuentra la ya mencionada importancia de los hermanos, y en especial la figura del hermano mayor. Efectivamente, l es el director de la corporacin Wong y, segn Magdalena Ortiz, .todos obedecen al hermano mayom. En segundo lugar, es importante el smbolo del dragn, que en la cultura china significa la felicidad. Este smbolo es llevado incluso al escenario pblico en el festejo anual del ario nuevo chino, que refleja a su vez la importancia por mantener viva una tradicin y celebracin cultural china. El dragn es tambin figura importante en el corso que se r e a l por fiestas patrias. En tercer lugar. es curioso observar que en muchos establecimientos de Metro hay una pileta, smbolo de vida en la cultura china. L imagen que se tena hasta hace no tantos aos de la poblacin a inmigrante china en el Per, imagen bastante marcada y difundida en el discurso oficiall es la de dos chinos. como poco higinicos y gente de mal vivir. La poblacin china o de origen chino en el Penj era considerada un grupo marginal, con bajo prestigio social. Segn se seriala en el libro La muralla y los callejones de Gabriel Ramn Joffr, en referencia a la comunidad china: -Esas agmpaciones [...] constituyen una asquerosa y repugnante plaga. ms temible que todas las epidemias habidas y por haber [...]m (Basurco y Avendao citado por Ramn Joffr 2000: 86). Tambjn, Rodrguez Pastor cuenta que das acusaciones ms frecuentes eran sobre la falta de higiene (lo que poda generar enferniedadrs); sobre los malos olores que producan (opio, comidas que elaboraban y que ofrecan al pblico); y el .vicio- por los juegos de azar. (Rodrguez Pastor 1998: 405). Si bien estas notas hacen referencia a las imgenes que se tenan sobre las primeras migraciones chinas, es interesante dar cuenta de cmo E. Wong rompe con esta imagen con su preocupacin por la limpieza, el orden. la educacin y buen trato de los hermanos hacia los dems. En este sentido es difcil imaginar a esta familia empresarial de origen chino como un grupo marginal. Por el contrario. gozan de gran prestigio social. Adems. muestran preocupacin por revalorar sus orgenes y cultura china (Erasmo Wong es incluso presidente de la colonia china en el Per).

A partir del trabajo de investigacin realizado y el anlisis que hemos presentado a lo largo de l. podemos formular algunas apreciaciones acerca del modo en que E. Wong ha logrado articular los diversos aspectos de su conformacin organizacional para alcanzar el xito. E. Wong presenta una estructura organizativa caracterizada por una marcada jerarqua. en la que cada nivel tiene funciones muy particulares en la supewisin del rea asignada. Se puede obsewar una clara divisin del trabajo. tanto de las diferentes reas como de los trabajadores dentro de cada una de estas. A pesar de que existe rotacin de empleados entre las diversas reas. este proceso no es muy comn; usualmente los empleados se mantienen por largos periodos en un rea determinada.

Cada rea posee sus propios objetivos, que deben cumplir como aporte l para alcanzar los objetivos generales. E trabajo que se realii entre reas es grupal, ya que cada una es responsable de a l c a m r sus objetivos independientemente de las dems. Sin embargo, al interior de estas el trabajo se desarrolla en equipo, con una coordinacin muy alta entre los empleados, con objetivos comunes que deben alcanzarse de manera conjunta. Las pautas de trabajo son determinadas con anterioridad por parte de la gerencia de la empresa, a modo de polticas obligatorias para todos los empleados, y que deben ser supewisadas constantemente por los encargados. Desde la foma de vestirse, hasta el tipo de trato hacia los dientes, todas s las pautas son establecidas por la gerencia, y e tarea de los supewisores, en los diversos niveles, el velar por su cumplimiento. A pesar de la rigidez que presenta la estructura laboral, existe cierto margen de iniciativa permitido a los empleados frente a situaciones imprevistas. Adems, a la hora de participacin en la resolucin de problemas, E. Wong espera que los empleados muestren un cierto nivel de creatividad y participacin en la vida empresarial. En este sentido es importante el ambiente horizontal, marcado por un trato respetuoso, y la consideracin de los empleados, ms que como trabajadores. como piezas esenciales para el xito de la empresa. Esto queda demostrado por ser los empleados el segundo valor ms importante de la empresa. El trabajo dentro de cada seccin muestra un trabajo en equipo caracterizado por la solidaridad, el compromiso y porque la gerencia toma en cuenta las opiniones e iniciativas de los empleados frente a situaciones y problemas diversos. Las relaciones entre los empleados de las diversas reas se fundan en los valores de compromiso, lealtad, confianza y solidaridad. Se mantiene un contacto constante entre la gerencia y los empleados, as como con las diversas reas. Existe una coordinacin constante entre sectores, lo que permite un flujo eficiente de informacin. Al valorar a los empleados como piezas esenciales, E. Wong busca motivados tanto en el aspecto econmico y profesional, como en el personal, en el entendido que de esta manera tendr trabajadores felices, lo que se reflejar en un desempeo eficaz de sus funciones. Adems, por medio de diversos tipos de motivaciones logran generar altos niveles de compromiso con la empresa. Un factor decisivo en la motivacin de los trabajadores es la posibilidad de ascenso profesional que E. Wong ofrece a sus empleados de tiempo completo. No solo ofrece una capacitacin constante para los trabajadores de las diversas reas sobre diversos temas, sino que ofrece la oportunidad de acceder a mejores puestos, segn el tiempo de trabajo, la experiencia de los empleados y la preparacin profesional que la empresa ofrece. Entre las conclusiones referidas al anlisis de la cultura organizacional de E. Wong, en primer lugar tenemos que destacar el hecho de que esta empresa se caracteriza por contar con una cultura organizacional muy fuerte. Ello permite que exista un sistema de significados compartido por la mayora de sus trabajadores. Esta cultura organizacional se transmite principalmente por medio de las constantes capacitaciones dirigidas a ellos. La empresa ha logrado, mediante el establecimiento de una cultura organizacional fuerte, que los trabajadores interioricen las pautas, valores y

objetivos, as como las jerarquas (rgidas) de la empresa; es decir. han interiorizado una visin de empresa. U aparente xito empresarial de E. Wong se debe en gran parte a un prestigio social, probablemente adquirido gracias al cumplimiento de los lineamientos establecidos por la empresa (referidos a la atencin al cliente y la innovacin). La empresa se adapta a los cambios del entorno e innova en diversos campos (atencin al cliente, preocupacin por los trabajadores, etc.). Esto le ha permitido permanecer en el mercado y alcanzar el xito con el que cuenta hoy. La cultura china y la familia como espacio bsico de origen y formacin de valores tienen una presencia importante en la cultura de la organizacin y en la imagen que presentan haca la comunidad peruana en general. En suma. consideramos que la cultura organizacional de E. Wong juega un papel indispensable en los planes de la empresa. Permite que los empleados trabajen de acuerdo con pautas establecidas que distinguen a la empresa de otras que pertenecen al mismo mbro. Est orientada a una atencin al cliente caracterizada por su excelencia y, al mismo tiempo, se preocupa por fomentar un ambiente agradable de trabajo. Esto ltimo es un requisito para el cumplimiento de las pautas establecidas por la empresa. Si bien no se ha abordado directamente el tema de la satisfaccin laboral, suponemos que debe ser un aspecto importante para el cumplimiento de las labores con niveles de .excelencian. Como es evidente a lo largo del artculo, nuesbo inters estuvo centrado en identificar aquellas caracteristicas organizacionales que han contribuido al xito de E. Wong. A nuestro modo de ver, esta empresa representa un caso que nos permite abordar el estudio de las organizaciones desde distintos enfoques, en especial el de la importancia que tiene la cultura en estas. Hemos intentando identificar y analizar las fortalezas a partir de los distintos enfoques tericos, mas no las debilidades de la organizacin empresarial. Aunque los hallazgos presentados buscan aproximarse a entender el fenmeno empresarial que E. Wong ha significado para la sociedad peruana. queda todava una serie de interrogante5 por resolver, y variables con las cuales cruzar la informacin ya analizada. Por ejemplo, queda por anaiizar la forma en que se resuelven los conflictos laborales al interior de la organizacin, en particular al interior de cada tienda. Queda por identificar tambin las posibilidades de negociacin de los trabajadores frente a los empleadores, los niveles de organizacin y representacin de los primeros y la influencia de la crisis socioeconmica vivida en nuestro pas en las ltimas dos dcadas en la configuracin de las relaciones laborales. Otro aspecto pendiente por investigar es el nivel de responsabilidad social de la empresa en la situacin de crisis actual. Seria importante finalmente conocer el tipo de relaciones establecidas entre E. Wong y sus empresas proveedoras, tomando en cuenta 4 o m o hemos sealad* que la mayor parte de la informacin utilizada para el presente artculo proviene de canales institucionales; resulta esencial conocer los niveles reales de satisfaccin de los trabajadores de la empresa frente a las polticas organizacionales. Esperamos. entonces, que este artculo haya permitido tener un acercamiento distinto a una empresa tan importante y particular en nuestra sociedad como la trabajada; quedan abiertas ohas preguntas para el anlisis y la reflexin.

DAVIS. Keith y John NESV~TROM ElComportamiento humano en el trabajo. 10.aed. Mxico D.F: McGraw1999 Hill. Gh -, 1997 Jos . a cultura de la empresa.. En Percy Bobadilla Daz. Desarrollo oganiL zacional en las ONGs. Lima: PACT, pp. 285-302.

M~WRBERG, Heny

1991

.a eshcturacin de las organuaciones.. En H e n y Mintzberg y JaL mes Brian Guinn. El proceso estratgico. Conceptos, contextos y caso. 2.a ed. Mxico D I : Prentice Hall. pp. 370-392.

Monwv, Gareth Imgenes de la oganizacin. Mxico D. E: Alfaomega. 1998

M, Noiy
2000 -Gua para el anlisis de casos.. Trabajo presentado para el curso 4% hcturacin, Cultura y Reingeniera" de la Maestra en Administracin de Negocios, Lima.

R A M ~ J o d , Gabriel N La mumlla y los callejones. Lima: IEP 2000


REDDNG, Gordon S. "Cultura y comportamiento empresarial de los chinos de ultramar". 1993 En Brigitte Berger (ed.).La cultura empresarial. Mxico D I : Guernica, pp. 209-233. ROBBINS, Stephen Comportamiento oganizacional. Mxico D.E: Prentice Hall. 1999 Ro~nicu~z PASTOR, Humberto Herederos del Dragn: historia de la comunidad china. Lima: Fondo 2000 Editorial del Congreso en el P~N. =El bamo chino, el callejn Otaiia y la calle del Capm. En Aldo Panfi1998 chi y Felipe Portocarrero (ed.). Mundos Interiores. Lima 1850-1950. Lima: CIUF: pp. 397-430. Suwiorr, Denis y Rossana RNAS 2002 introduccin al anlisis y la gestin organizacional.. Indito.
Pginas web consultadas

Pgina Web Supermercados Wong. La informacin ha sido recogida de la seccin virtual Nosotros de WONGBUSINES En <http:l/wwwewong.com.pe>. -Compartamos el xito. Liderazgo Aplicado a la Gestin Empresarial.. Entrevista al Ing. Erasmo Wong, presidente del grupo E. Wong. En publicaciones de <http:/iwwwamrop-penr.comiesp/index.hbii>

185

Entrevistas y grupos focales realizados

Entrevista 1 Entrevista con Magdalena Orti, jefa de capacitacin de E. Wong. realizada el viernes 21 de junio de 2002 en el Metro de Chorrillos.

gg
: &

bgi
)"<

Entrevista 2 Entrevista a trabajador de tienda E. Wong de San Miguel. realizada en Lima en junio de 2002 Grupo Focal 1 Grupo focal a trabajadores de E. Wong, realiado en Lima en junio de 2002.

$;
~ ~

"ii
$
> -

'.a. -.
-8s. $*>e
&?@$

la integracin estratgica de gnero en agencias de cooperacin internacional. la propuesta y experiencia de oxfam gb en amrica del sur
elsa dawson

Este arculo presenta la experiencia de Oxfam GB en su actual impulso de integrar la dimensin de gnero en forma estratgica y sistemtica, tanto en sus programas como al interior de la agencia como institucin. Oxam GB es una ONG britnica, independiente, que trabaja con organizaciones, comunidades y poblaciones en ms de ochenta pases del mundo para encontrar soluciones duraderas a la pobreza y disminuir el suhimiento causado por situaciones de emergencia. En Amrica del Sur, desde su oficina regional, localizada en Lima, Pen, apoya programas de desarrollo. trabajo humanitario y tambin colabora para influenciar en polticas. Su mbito de accin cubre Pen, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Chile, y trabaja mayormente mediante organizaciones de desarrollo no-gubernamentales de cada pas. La autora ha disefiado una estrategia para integrar la perspectiva de gnero en la regin, y es actualmente la responsable de Liderar su puesta en marcha. El artculo se inicia con la definicin del concepto de integracin de gnero en las agencias de cooperacin internacional, puntualizando su importancia. Luego describe el proceso seguido en Oxfam GB, tanto en el programa de desarrollo y ayuda humanitaria, como en el interior de la propia organizacin. Finalmente llega a algunas condusiones preliminares a partir del progreso logrado hasta la fecha.

En que consiste l integracin de gnero? a


Oxfam ha definido as la integracin de gnero (gender moinstreaming): Tomar en consideracin la preocupacin por la igualdad de genero en todas las actividades de politicas, programas, administracin y

finanzas, y en los procedimientos organizacionales, para de esta manera contribuir a una transformacin profunda de la agencia. Especficamente pretende insertar el resultado del anlisis de polticas y anlisis socio-econmim desde esta perspectiva a todos los procesos de toma de decisin de la organizacin, y monitorear el impacto logrado. Esto incluye tanto las decisiones fundamentales de politica de la agencia, como las decisiones menores cotidianas de implementacin.
;!J

ai
a

iii

En el ao 2001, Oxfam GB encarg a una comisin evaluar el progreso logrado en la integracin de gbnero en todos sus programas y en el interior de la organizacin. Se contrataron especialistas que -combinando el conocimiento detallado del tema gnero con diversos aspectos de desarrollo en que trabaja la agencia- evaluaron elementos del programa y de la agencia para aportar recomendaciones a la organizacin. U resultado fue un plan de accin para la integracin de gnero. que actualmente se est ejecutando.
r ~ * , " & ~ ~ ~ < p a ~ ~ m & , ~ " ~ 3~ t '- & g m ~ - ' 'Ic";rnU
A,

Por qu es necesario Lntegrar gnero en las agencias de cooperacin Lnternacional?


Una verdadera integracin de gnero es de vital importancia para la efectividad de las estrategias de agencias como Oxfam GB en combatir la pobreza y el sufrimiento. Sin la integracin de esta perspectiva como elemento fundamental. se corre el riesgo de que los programas sean ciegos a las necesidades de las personas que normalmente requieren de ms apoyo: las mujeres y las nias. Para Oxfam la pobreza y sus causas son un asunto de falta de cumplimiento de derechos humanos. Dado que la Declaracin Universal de Derechos Humanos establece que los hombres y las mujeres tienen iguales derechos. abordar la desigualdad en la realizacin de derechos es una tarea prioritaria. Adems. es bsico para el trabajo de la agencia en la eliminacin de la pobreza. Existen fuertes vnculos entre la desigualdad de gnero y la pobreza. Un ejemplo es el que entre los pobres existe mayor cantidad de mujeres jefes de hogar. Otro es que. en general, en los sectores donde trabajan los pobres. las mujeres ganan menos que los hombres y tienden a ser segregadas. Adems; las instituciones y estmcturas de la sociedad estn configuradas generalmente alrededor de hombres. lo cual refleja y refuerza la desigualdad existente en la sociedad. Esto tiene el efecto de reducir la participacin poltica de la mujer e incrementar su vulnerabilidad a la pobreza y a la violencia, las que ella termina sufriendo en forma desproporcionada. Segn el Banco Mundial. existen evidencias de que la divisin sexual de trabajo y las desigualdades que ella causa no solo tienden a retardar la marcha del crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. sino que contribuyen a aumentar esta ltima (2002: xi). Las desigualdades de gnero tienden a ser mayores en paises de bajos ingresos, y dentro de estos paises los estratos pobres son los ms afectados. En cambio. en los pases donde hay igualdad relativa entre hombres y mujeres. las economias crecen ms rpido, los pobres salen ms rpido de la pobreza y aumenta el bienestar de hombres, mujeres y nitios.

Mientras que la motivacin del Banco Mundial para la integracin estratgica de gnero en sus programas se basa en razones de eficiencia, para Oxfam GB la motivacin deriva ms bien de su preocupacin por la justicia social y los derechos humanos, aunque tambin reconoce la importancia de abordar la desigualdad de gnero para cumplir con su misin de reduccin de la pobreza. Oxfam GB ha establecido una poltica interna sobre gnero, que contiene los siguientes principios: 1. Que su trabajo: se basar en un entendimiento comn de que la igualdad de gnero es vital en la lucha para superar la pobreza y el sufrimiento, - abordar las polticas, prcticas, ideas y creencias que refuercen la pobreza relacionada al gnero y - aempoderar~ mujeres. a Que tendr prcticas internas que reflejen su compromiso con la equidad de gnero (Oxfam 2003).
-

2.

Para Oxfam GB es fundamental, como argumenta el Banco Mundial, basar sus acciones en un entendimiento de cules son las cuestiones de gnero que son importantes para la reduccin de pobreza, para ser ms estratgicos y por lo tanto ms efectivos en la reaiiicin de su misin.

Integrando gnero en los programas de desarrollo


Es importante asegurar que el aspecto gnero sea integrado en todas las etapas del ciclo de gestin de programas y no solo en la primera, referida al anlisis de la situacin que forma el contexto del programa. Es decir, tambin debe ser integrada en la planificacin y diseo de objetivos, estrategias y actividades, en la ejecucin del programa, el monitoreo de progreso, y finalmente en la evaluacin de los resultados y del impacto logrado (Oxfam 2002). La etapa ms importante, sin embargo, es el anlisis de la situacin. Si esta incluye un buen anlisis de gnero, tendr un efecto de cascada en el resto del programa y se traducir en objetivos, estrategias y actividades que incluyan el tratamiento de la desigualdad de gnero. Estas sern reflejadas en indicadores sensibles al gnero y, por ltimo, potencialmente en un impacto efectivo del programa en las relaciones de gnero, que se traducir por lo tanto en una reduccin de los niveles de pobreza. Para el Banco Mundial, la etapa de anlisis contextual es tambin de suma importancia. Su estrategia de integracin de gnero se basa en la compilacin de County Gender Assessrnents como insumos para el desarrollo de sus County Assistance Strategies. Estos consisten en la evaluacin de la distribucin relativa de recursos, oportunidades, obstculos y poder entre hombres y mujeres en la sociedad en cuestin (Banco Mundial 2002). Con relacin al anlisis de la situacin, la tarea principal que debe realizar Oxfam GB para integrar gnero es realizar un anlisis contextual de gnero, basado en datos desagregados por poblacin femenina y masculina, que muestre:

(a) las relaciones de desigualdad entre los sexos y la relacin entre esta desigualdad y la pobreza, (b) las especificidades de la situacin de las mujeres y sus necesidades particulares, (c) las barreras al desarrollo de las mujeres (por ejemplo, el acceso desigual a los recursos. oportunidades y espacios para la toma de decisiones), (d) el estatus de las mujeres y su habilidad para ejercer sus derechos (con referencia a los tratados de derechos humanos internacionales como la Plataforma para la Accin de Beijing, el BPFA de 1995 y la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres, el CEDAW, de 1979). (e) el porcentaje de familias pobres encabezadas por mujeres y la situacin especfica en que estas familias se encuentran y las habilidades, capacidades y aspiraciones de hombres y mujeres, dife(f) renciando entre los dos.

La estrategia de Oxfam GB para integrar gnero en su programa en Amrica del Sur consiste en desarrollar un anlisis de gnero para respaldar cada uno de sus principales programas. listados a continuacin:

1. 2. 3.
4.

derecho a medios de vida sostenibles, derecho a la vida y la seguridad (el programa humanitario). derecho a ser escuchado (relacionado a temas de participacin politica), desarrollo urbano (relacionado a temas de derechos de ciudadana).

En cada tema se busca destacar las polticas, prcticas, ideas y creencias que ms obstaculizan la igualdad de gnero, para que los programas concentren sus esfuerzos sobre estos aspectos. b r ejemplo, con relacin a los medios de vida sostenibles, se concluy que son las mujeres ~ r a l e s que las ms sufren de pobreza y que las polticas agrarias en todo Sudamrica carecen de una perspectiva de gnero que les permita abordar efectivamente la situacin de las mujeres del campo. Sin embargo. el personal de programas todava no logra traducir en forma efectiva el anlisis regional de genero a un anlisis ms detallado dentro de la redaccin de programas y proyectos individuales en cada pas donde trabaja la organizacin, probablemente debido a su sobrecarga de trabajo y la falta de capacidad relevante y tiempo disponible de las organizaciones contrapartes. Con relacin al planeamiento o diseo de programas y proyectos, las tareas ms importantes son: 1. Asegurar que los objetivos y las estrategias: a ) abordarn los problemas de gnero identificados en el anlisis. b) apuntarn a disminuir la desigualdad de gnero y a fortalecer a las mujeres. Asegurar que las actividades involucran la participacin igualitaria por parte de hombres y mujeres. Hacer que los presupuestos reflejen las actividades especficas de gnero. proyectos dirigidos a las mujeres e iniciativas para involucrar a los hombres en el trabajo de igualdad de gnero.

2.

3.

4.

5.

Desagregar a los beneficiarios por sexo. Planificar con la participacin de la mujer, e incorporar sus propuestas y el desarrollo de sus capacidades.

El desafo ms importante de la integracin de gnero reside en cmo usar los anlisis realizados para incidir en la misma conceptualizacin de los programas y en la priorizacin de los aspectos principales que deben ser abordados. El fin de cualquier esfuerzo de integracin de gnero debe ser que los programas en s sean desarrollados desde una perspectiva de gnero, con sus recursos dirigidos claramente haca la resolucin de problemas claves de desigualdad entre mujeres y hombres con relacin al tema del programa. Un asunto fundamental para la institucin es traducir esto en objetivos. Segn el anlisis desarrollado, Oxfam GB intenta centrar los objetivos de sus programas en cambiar las polticas, prcticas, ideas y creencias que causan la pobreza o bloquean su alivio. Asimismo, busca redactar objetivos de acuerdo con los trminos de las declaraciones internacionales de derechos humanos, en las cuales la igualdad de genero aparece como un tema importante. Los gobiernos de casi todos los pases donde trabaja Oxfam GB han firmado estos tratados. Por lo tanto, formular los objetivos en tales trminos da una mayor fuerza a su trabajo. Con relacin a la mujer, es importante considerar el contenido de las declaraciones relevantes a los derechos de la mujer -la Plataforma de Beijing para la Accin (BPFA) y la Convencin para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW)- aunque cabe destacar que Marsha Freeman, especialista de derecho internacional de la mujer, aconsej que Oxfam debe sustentar los derechos de la mujer como derechos humanos en general, usando la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Ella sostiene que dado que la mujer es un ser humano, referirse a los tratados especficos sobre la mujer y gnero lleva otra vez a su marginalizacin (Freeman 2W2). Con relacin a la etapa de ejecucin de programas, Oxfam GB considera importante:
1.

2.

Asegurar la participacin equitativa de ambos sexos, especialmente en la toma de decisiones. Esto se refiere tanto a mujeres en la comunidad 4 b j e t i v o del programa- como a aquellas que forman parte del equipo de trabajo de la organizacin ejecutora del programa. Es cmcial, adems, que los hombres entiendan por qu esto es importante y apoyen el principio de toma de decisiones con balance de gnero. Trabajar con organizaciones con buenos niveles de repmentacin de mujeres, que sean organizaciones de mujeres o de ambos sexos.

Frecuentemente, los programas de desarrollo reducen k participacin de la mujer al irabajo fsico que implica un proyecto; por ejemplo, la recoleccin de basura, la constniccin de sistemas de retencin de agua, la preparacin de comida para los hombres. Esto se agrega a la carga que ya Ueva de tareas domsticas y de generacin de ingresos familiares. Tambin se o b s e ~ a que aun cuando los programas logran que las mujeres se expresen libremente, sus opiniones no son escuchadas en forma efectiva o no son verdaderamente incorporadas en el desarrollo de las acciones comunitarias. A la vez, Oxfam tiene otras experiencias ms equitativas en las que las mujeres han

sido encargadas de comits de distribucin de ayuda humanitaria, o formadas como lideresas de sus comunidades e incorporadas en puestos importantes de las juntas directivas de sus organizaciones. Cuando hay varias posibilidades de seleccin enh.e organizaciones que pueden ejecutar los programas, es importante elegir las que tienen una presencia activa de mujeres o que tengan la capacidad de representar y abordar la situacin de gnero en una forma efectiva. Por lo menos, se deben buscar organizaciones con una buena disposicin a trabajar en esta forma y desarrollar su capacidad en este sentido. Con relacin al monitoreo de un programa o proyecto. Oxfam considera importante: 1. establecer indicadores de impacto sensibles a gnero. Por ejemplo, cambios positivos y negativos en las relaciones de igualdad; en el acceso de hombres y mujeres a recursos; en la incidencia de la violencia ligada a gnero que afecta a las mujeres; en las actitudes discriminatorias haca la mujer; y en logros especficos que se espera con relacin a las mujey res, como puede ser con respecto a su ~empoderamientou definir indicadores con la participacin de ambos sexos.

2.

Esto es importante para poder destacar los progresos logrados en trminos de cambios en las relaciones de desigualdad entre gneros. Preguntando a las mismas mujeres se pueden identificar diferencias entre lo que ellas y lo que los hombres consideren un cambio positivo. Muchas veces puede ser distinto lo que es importante para un hombre. Por ejemplo, para una mujer puede ser importante que sus ingresos le permitan alimentar mejor a sus hijos, mientras que para un hombre puede ser ms importante invertir los nuevos recursos en su fuente de ingreso o adquirir nuevos activos de produccin. Con relacin a la etapa de evaluacin de los resultados del proyecto o programa. Oxfam GB considera importante:

1.
2.

diferenciar entre los impactos que afectan a las mujeres de los que afectan a los hombres e jdentjficar el impacto; por ejemplo, las transformaciones en las relaciones de poder entre ellos.

Una forma de identificar el impacto diferenciado es por medio de -cuadros de flujo de impacto. (Roche 19991, que pueden ser especialmente tiles en el caso de proyectos de incidencia en polticas, que son difciles de evaluar por la distancia que se da entre la accin del proyecto y las personas que pretende beneficiar. La idea es identificar etapas en la produccin de los cambios deseados, segn las ideas de los hombres y segn las ideas de las mujeres. Una forma efectiva de identificacin es por medio de reuniones. por separado, de beneficiarios hombres y mujeres. Otra modalidad sera identificar, en cada etapa, cmo el proyecto ha afectado a hombres y mujeres en forma diferente y a las relaciones de desigualdad entre los gneros.

Integrando gnero e n la, institucin


Oxfam tambin entiende que es necesario revisar el nivel de integracin de gnero al interior de la organizacin como institucin, para asegurar que exista suficiente capacidad organizacional para integrar, efectivamente, el tema de gnero en su prcgrama. Considera importante asegumrse que se practica lo que se predica. Aqu, es apropiado considem el argumento del Gender Staf h g Program of the Consultative Gmup for lntemational Ag~culturalResearch (CGiAR) que sostiene que la equidad de gnero al interior de una organizacin aumenta la efectividad organizacional, por medio del uso efectivo -entre el penonal- tanto del potencial de las mujeres como de los hombres (1999). Sustenta, asimismo, que modelos de lo que consideramos formas mormales* de comportane en el trabajo, de xito, de compromiso y de liderazgo, tmdicie. nalmente valoran caractersticas socialmente asignadas a los hombres. Como parte de la evaluacin de gnero de Oxfam GB, se contrat a una especialista en el tema de gender rnainstrearning en organizaciones multilaterales de cooperacin tcnica, quien, a partir de una serie de reuniones con el personal de Oxfam. destac los siguientes aspectos de la vida institucional que deben cumplir con una adecuada integracin de gnero:

liderazgo, capacidad individual y organizacional y la gerencia de conocimiento e informacin (Murison 2002).

La experiencia de Oxfam GB, destacada por Muriion, es que sin un liderazgo claro en el tema de la igualdad de gnero, aunque sean mujeres u hombres los que estn en los puestos claves, no se producen cambios positivos en la integracin de este aspecto. En la opinin de Murkon, si Oxfam solo tiene capacidad para realizar un solo cambio este debera ser el desarrollo de la capacidad gerencial para liderar y guiar procesos de integracin de gnero mediante formas que generen resultados (Murison 2002: 13). Asimismo, el xito de la agencia depende fundamentalmente de la capacidad individual y organizacional de saber cmo realizar la integracin de gnero en cada aspecto de su trabajo y vida institucional. Adems, si no existen canales efectivos para el intercambio y acceso de informacin sobre gnero, no es posible lograr los cambios planteados en la poltica de gnero de Oxfam. Tomando en cuenta el modelo propuesto por CGlAR (1999) para la integracin de gnero en organizaciones, hubiera sido til para la organizacin aadir otros temas dave. como procesos y prcticas detrabajo, procesos de toma de decisiones y de comunicaciones, los sistemas para asignar recursos, los estilos de lidermgo y gerencia, y el uso y gerencia de tiempo. En todos estos temas se hubieran podido identificar modelos influidos por normas y valores masculinos y, por lo tanto, ms acciones para mejorar la integracin de gnero, lo que conducira a mejorar la efectividad organizacional.As, por ejemplo, identificaron una cultura de constante adicin de tareas, sin un enfoque estratgico claro, que llevaba a una sobrecarga de trabajo y perjudicaba especialmente a las mujeres. Con relacin a los temas propuestos por Murison, en trminos de liderazgo, Oxfam GB ahora cuenta con kes puestos daves ocupados por mujeres con un compromiso claro con el tema gnero: la Directora, la Directora

de la Divisin Internacional y la Presidente del Directorio. Ellas constantemente promueven la atencin hacia la importancia del tema de gnero y han asignado personas encargadas de liderar el tema en el mbito organizacional. En 2002 elaboraron un Plan de Accin para la integracin de gnero que consisti en una serie de acciones estratgicas para promover avances en las otras reas sealadas. como por ejemplo:

Incluir y trabajar con perspectiva de gnero dentro de los objetivos de desemperio de cada miembro del personal Formular y acordar preguntas sencillas para cada momento del ciclo de gestin de programas Desarrollar sistemas de reclutamiento que aseguren que el personal tenga la capacidad y compromiso adecuado para avanzar los fines de gnero Desarrollar un plan de aprendizaje y desarrollo para el personal en anlisis de gnero y para una gerencia con conciencia de gnero

En cada una de las regiones donde opera Oxfam se est desarrollando una estrategia para implementar estas y otras acciones relevantes en su programa y entre su personal. En casi todas las regiones ya existe una asesora en gnero encargada de esta tarea. En Amrica del Sur, la organizacin ha logrado algunos avances claves. como que ahora todo el personal tiene incorporada la integracin de gnero en su trabajo, en sus objetivos de desempeo, y este punto figura en las nuevas descripciones de funciones. Esto hace que en todas las reuniones bianuales de revisin de desempeo, la dimensin de gnero en el trabajo figure como punto importante de discusin. Para asegurar que el nuevo personal est capacitado en el tema de gnero. se han acordado preguntas estndares para su uso en las entrevistas. En el paquete de socializacin de personal que recin ingresa a la organizacin se ha incluido una entrevista con la responsable en gnero, as como material sobre la poltica de gnero. El gerente regional de recursos humanos supervisa en forma regular el balance de sexos en cada rango del personal. Para promover la capacitacin del personal existente se estn Ilevand o a cabo talleres con el personal administrativo y de finanzas para reflexionar sobre gnero en Oxfam como institucin y para identificar formas para mejorar el elemento de gnero en el trabajo de los participantes. Todo el personal ha recibido informacin sobre fuentes de capacitacin en gnero. bibliografa y sitios de lnternet relevantes para los programas que se estn desarrollando en la regin. Sin embargo, falta an ms trabajo en el rea de capacitacin. Se haba planteado desarrollar comunidades de prctica y programas de aprendizaje a distancia en ciertos temas combinados con gnero. identificados como clave por el personal; temas tales como:

1. 2. 3. 4.

5. 6.

gnero, macroeconoma y comercio, gnero y asuntos indfgenas, gnero y trabajo humanitario, gnero y violencia, gnero y participacin poltica y gnero y asuntos urbanos.

Estudiar el tema de gnero en forma aislada no es tan fnictfero para el desarrollo del conocimiento y entendimiento del personal. Es ms til combinarlo con otro tema, como los senalados. Las comunidades de prctica pueden tener varias modalidades de aprendizaje mutuo: discusiones electrnicas, mesas de trabajo con la participacin de especialistas regionales en el tema, e intercambios de personal, asignacin de tareas y visitas mutuas. Se han elaborado paquetes de bibliografa sobre cada tema, pero el personal tiene poco tiempo para revisarlos con amplitud. Quiz el tema ms importante y delicado dentro de la institucin con relacin al gnero es la igualdad de relaciones entre hombres y mujeres dentro del personal. En este sentido. Oxfam GB tiene logros significativos. En los diez aos que llevo trabajando en la agencia, nunca me he sentido personalmente discriminada por ser mujer. Por el contrario, siento un respeto constante por mi persona como colega profesional. Sin embargo, no es posible asegurar lo mismo para el nivel de asistentes en la organizacin, nivel en el que siempre predominan las mujeres, sin que haya una razn que justifique que los hombres no puedan realizar estas labores. Son estas mujeres las que suelen responsabilizarse de las labores domsticas de la oficina, como organizar la provisin de alimentos para las reuniones. La Regin de Sudamrica de Oxfam GB ha decidido incentivar a que ms hombres postulen a los puestos administrativos, para iniciar cambios en esta cultura. Se est intentando dejar el uso del trmino .secretaria., que tiende a implicar a una mujer.
J

Trabajando gnero en las organizaciones ejecutoras del programa


Un obstculo frecuente para la implementacin efectiva de un enfoque de gnero en el programa es la capacidad relevante para articular la dimensin de gnero en el trabajo de las organizaciones con las que Oxfam ejecuta su programa en la regin. Novib, agencia holandesa, que forma parte de la familia de Oxfam Internacional, ha desarrollado una exala, llamada Semforos~, para monitorear el progreso de las organizaciones contrapartes en el tema de gnero (ver el cuadro que se ofrece ms abajo). Se propone utilizar este mtodo en Oxfam GB para ubicar las organizaciones que requieren ms apoyo en este sentido. Con estas organizaciones se trabajar sobre las tareas que puedan estar realizando en cada momento del cido de programas y se averiguar qu apoyo necesitan para mejorar su integracin de gnero.

Conclusin

Que lecciones se pueden extraer de la experiencia de Oxfam GB en la integracin de gnero? Un logro central consiste en que para la organizacin ya no es suficiente que la mujer pobre est incluida en la agenda de su trabajo; ms bien busca que la agenda sea establecida a partir de las necesidades prioritarias de la mujer y de las que surgen de una identificacin de las desigualdades de gnero ligadas a la pobreza. Sin embargo, para que e10 se concrete en todo el trabajo de la agencia todava se requiere de bastante esfueno.

Sistema "Sernforos~ e Novib. Holanda d Fase l Informacin de lnea de base, seguimiento. evaluacin e impacto, desagre gada por gnero, es recogida, analizada y u t i l i d a para alimentar el desa nollo del programa. - Los beneficiarios y beneficiarias participan de igual manera en la toma di decisiones, planeacin, implementacin y evaluacin de proyectos, y su! voces se ven reflejadas en la forma de tomar decisiones del programa. - U personal y los voluntarios/as tienen un nivel suficiente de comprensir y habilidad para que se puedan llevar a cabo un anlisis bsico de gnero as como un enfoque con conciencia de gnero.
-

Fase 2 Se desanolia un aniisis de gnero basado en un enfoque de derechos a que demuestra los vnculos enire la pobreza la discriminacin contra l mujeres y la desigualdad de gnero. Se refleja este anlisis en la poltica I programa de la organizacin. - Existe un balance de hombres y mujeres en los mandos medios y altos o li organizacin busca activamente corregir un desequilibrio con el fin de re flejar ms equitativamente su poblacin beneficiaria.
-

Fase 3 - Un nmero significativo de hombres del personal y beneficiarios participar activamente en el trabajo de fortalecer la igualdad de gnero. - La organizacin intercambia activamente conocimiento e informacin. co labora con otros para extender y compartii su aprendizaje sobre asuntos d gnero, y usa este conocimiento para darle forma a su programa. - L organizacin desafa creencias estereotipadas sobre gnero y actitude! a discriminatorias hacia las mujeres. tanto en sus prcticas internas comc externas. Conclusin - 6-8 criterios cumplidos = VERDE = responde a asuntos de gnero. - 3-5 criterios cumplidos = AMAF3LLO = consciente de gnero - 0-2 criterios cumplidos = ROJO = sin conciencia de gnero Un desafo constante es cmo lograr la incorporacin del anlisis d e gnero a las conceptualizaciones de los programas. considerando las demandas operativas d e la organizacin enfrentadas diariamente por el personal. Y cmo lograr esto, manteniendo al mismo tiempo un balance saludable entre trabajo y vida familiar, que tambin es importante desde el punto de vista d e gnero: porque cuando no se logra. muchas veces son las mujeres las que terminan asumiendo el trabajo extra d e cuidado de nios y d e la casa. La incorporacin del anlisis d e gnero tambin se ve dificultada por la tendencia de considerarlo como una tarea adicional, y no como una parte integral del anlisis d e la pobreza. La respuesta est en mejorar los procesos d e planificacin estratgica e incorporar una perspectiva clara de gnero a estos procesos. Eito llevara a

que el gnero sea un criterio para focaiiir el programa regional de trabajo de la agencia y ayudara a la seleccin de aspectos de la problemtica de pobreza de la regin relacionados con la desigualdad de gnero. Por ejemplo, en el programa de Medios de Vida Sostenibles, Oxam GB podra f o c a l i los recursos en la agricultura de subsistencia, por ser un firea en la cual la mujer juega un papel predominante en el continente y, consecuentemente, es la mayor afectada. Otra medida potencial es diseiar y acordar estndares mnimos que el personal debe seguir, y la identificacin de herramientas rpidas y dinmicas para desarrollar programas con penpectiva de gnero. Por ejemplo. Oxfam GB Sudamrica est considerando exigir que cada plan de programa est acompaado por un anlisis de gnero y pobreza relacionado con sus objetivos. Sin embargo, hay que evitar que la incorporacin de gnero sea vista como una tarea mecnica, sin estar fundamentada en un entendimiento profundo de las causas de la pobreza que se relacionan con la desigualdad de gnero. Una pregunta que debe ser considerada es en qu medida la resistencia al tema de gnero, especialmente por parte de los hombres, juega un papel en la no inclusin de la dimensin de gnero en la priorizacin de las tareas individuales y de los equipos, y en la necesidad de seguir fundamentando los argumentos fuertes a favor de su integracin en el pensamiento estratgico institucional, especialmente de la alta gerencia. La respuesta es buscar y ofrecer un anlisis cada vez ms daro de los vnculos entre igualdad de gnero, crecimiento y la reduccin de la pobreza en los pases donde se trabaja, e incoiporar este anlisis a la reflexin conceptual de la organizacin en la regin, como insumo fundamental para su proceso de planificacin eshatgica.

Bibliografa
h c o Mmmu Integrating Gender into the World Bank's Work: A Strategy for Adion. 2002 Enero, Washington D.C. CGlAR (GenderStaffingProgram of the Consultative Group lor lnternational Agricultural Research)Secretariat, World Bank. Engendenng Organizational Change: A Case Study of Strengthening 1999 Gender Equity and Organisational Effectiueness in an International Agricultura1 Research Institute. Washington D.C.
FREEMAN, A. Marcha mWomen's Human Rights Evaluation: Use o1 the Beijing Platform for 2002 Action and the Convention on the Eiimination o Al1 Foms of Discrimif nation Against Women to Achieve Gender Equity in the Context of Poverty Meviation and Humanitarian hsistancea. Oxfam Gender Reuiew, mayo, Oxford.

G E Fiona y Paresh MOTLA ~


2002 Herramientas para la integracin de la perspediua de gnero en todos los programas y proyedos: Preguntas y listas de control para usar durante el ciclo de gerencia de programas. Oxford: Oxfam GB.

M u ~ s oSarah ~. ~Assessrnent Oxfam GB's Institutional Arrangementsfor Gender Equaof 2002 lib.Oxfam Gender Reuiew, Oxford.
2003
1999

* *" * E

Poltica de Gnero. Segunda versin. Impact Assessment for Deve1oprni:nt Agencies: Learning to Value Change. Oxford: Oxfam GB.

& - ROCHE, Chris ~.,%-a, !pe

r=:
e*~:

gi
@ P*<.
@

E& 8%
$&

Thomas F. Canoll' (ed.). Construyendo capacidades colectivas. Fortalecimiento organizativo de las federaciones campesino-Indgenas en la sierra ecuatoriana. (Publicado en Quito, Ecuador, 2002. con el auspicio de The World Bank GroupFondo Sociedad Civil y Danish Trust Fund, Soka University of America, CODENPE-PRODEPINE, Fundacin HEIFER Ecuador y Oxfam America) Luis Sobern A.

El libro es un importante ensayo de aplicacin del concepto de capital social al anlisis de las organizaciones de segundo grado, en el mbito campesino-indgena de la regin de la sierra del Ecuador. En la perspectiva de Carroll, las organizaciones de segundo grado ocupan un lugar estratgico en la promocin y avance del desarrollo rural. De esta forma, en el anlisis del autor-editor se intersecan estos dos rdenes de preocupacin terico-prctica: el capital social y el desarrollo mral, teniendo como actores centrales a las organizaciones de segundo grado. Los temas abordados en Construyendo capacidades coledivas se ubican denh.0 de la cada vez ms amplia literatura generada por el concepto de capital social, y constituye un estudio pionero de aplicacin de dicho concepto en la regin andina; empero, el fondo de la preocupacin est orientado al desarrollo rural. El liderazgo de este importante estudio corresponde a Thomas Carroll, secundado por Tony Bebbington (Universidad de Boulder, Colorado), con la participacin de un grupo selecto de investigadores ecuatorianos: Vctor Hugo Torres D.. Luciano Martnez Valle, Fernando Lama Maldonado y Mary Garca Bravo, quienes tuvieron a su cargo los estudios de caso de cuatro federaciones campesino-indgenas ubicadas en diferentes regiones de Ecuadorz Los temas centrales del estudio incluyen el empoderamiento organizativo (de las organizaciones de segundo grado), los efectos directos e indirectos de las intewenciones externas en el desarrollo de la comunidad y en el desarrollo

'

Thomas F: Carroll es Profesor (Emrito)de Economa y Desarrollo Regional en la Universidad George Washington (Washington D.C.), y autor del libro Interrnediay NGO's - The Supporting Link in Grassroots Developrnent. West Hartford, Connecticut: Kumarian Press, 1992. Originalmente, la investigacin, llevada a cabo entre los anos 1997 y 2001, incluy estudios de caso en Ecuador, Per y Bolivia, pero debido a una diversidad de dificultades al final solo se pudo contar con el material adecuado para los estudios de caso en Ecuador. El libro contiene. adems, un conjunto de ponencias presentadas en una reunin de diwusin, prepublicacin de los resultados del estudio y de notas de dilogo del autor con varios colegas, y un anexo dedicado a los aspectos metodolgicos y a la presentacin de insmimentos.

rural, y la capacidad colectiva que reaparece en diversos contextos y tiempos ms all de la terminacin de los proyectos y programas de desarrollo. El enfoque principal se centr en la ~constnictibilidad estructuras de de capital social mediante la inte~encin agentes externos., y en el aspecto de metodolgico. en la medicin cuantitativa de la acumulacin de la capacidad organizativa. Los casos de estudio presentados en libro, todos ellos ubicados en las zonas norte, medio y sur de la sierra ecuatoriana. son:
-

UNORCAC Unin de Organizaciones Campesinas de Cotacachi (Imbabura). UNOPAC: Unin de Organizaciones Populares de Ayora. Cayambe (Pichincha), OJAC: Organizacin Jatun Ayllu Cabildo de Guamote (Chimborazo), TUCAYTA: Tucuy Caar Aillucunapac Tantanacuy (Caar)

Cabe sealar que las organizaciones de segundo grado son aquellas que se ubican en un nivel por encima de la comunidad, lo que implica por lo tanto. una organizacin intercomunal o una asociacin de varias comunidades. Se trata de un complejo organizativo que se ubica dentro del mbito local y que se encuentra por debajo del nivel de las federaciones regionales y nacionales. Las organizaciones de segundo grado se presentan. entonces, como los puntos inmediatos de articulacin de las comunidades de base con los procesos sociales y organizativos mayores. De all su especial importancia. La medicin de la capacidad organizativa de las organizaciones campesino-indgenas de segundo grado ecuatorianas representa un importante esfuerzo metodolgico. especialmente en lo que concierne a la definicin de categoras. identificacin y seleccin de las variables, y a su operacionaliacin por medio de indicadores. En el estudio se establecieron siete categoras de anlisis: i ) liderazgo, ii) participacin, iii) cultura organizativa, iv) rnovilizacin y uso de recursos. v) sustentabilidad, vi) intermediacin/negociacin y vii) enlacesialianzas. Para el tratamiento de estas siete categoras (dimensiones organizativas), se trabaj en el estudio con un total de 40 variables y 103 indicadores. Un paso importante en el estudio es la simplificacin que se hace de toda esta enorme complejidad analtica por medio del anlisis de factore~,~ lo que permiti reducir los 103 indicadores a tan solo 18 indicadores clave. es decir, aquellos que presentan el mayor poder explicativo de la capacidad organizativa de las organizaciones de segundo grado estudiadas. h t o s 18 indicadores clave se encuentran agrupados (estructurando) los siguientes 6 factores: a ) apertura. b) liderazgo reflexivo, c) capacidad para la negociacin, d) eficiencia y flexibilidad organizativa, e) sanciones burocrticas y f) facilidad de los flujos de informacin dentro y fuera de la organizacin. La conclusin que se brinda en el estudio. como resultado de la medicin y anlisis cuantitavo de la capacidad organizativa de las organizaciones de segundo grado campesino-indgenas ecuatorianas, es que son dos las di-

Anlisis que fue aportado al estudio por la colaboracin del profesor Jan Flora de la Universidad del Estado de lowa.

202

mensiones explicativas claves. La primera consiste en una estmctura organizacional flexiblepero eficiente; y la segunda en la apertura, reflexin y destreza para negociar. Un punto que se debe tomar en consideracin, sin embargo, es que el anlisis llevado a cabo ha sido con un nmero bastante limitado de casos, por lo cual los resultados finales debieran ser tomados con cierta cautela. Pero el aporte analtico y metodolgico debe ser destacado por su amplitud y rigor. Hay que mencionar que sobre la base de la metodologa desarrollada, al estudio liderado por T. Carroll con la colaboracin de T. Bebbington, y bajo su inspiracin, se ha continuado un segundo estudio, a escala nacional, en el cual se abarca un amplio nmero de organizaciones de segundo grado ecuatorianas. Los resultados de este segundo estudio sern de mucha importancia, no solo en cuanto al conocimiento de las capacidades organizativas en el medio mral ecuatoriano. sino tambin en cuanto al desarrollo analticometodolgico aportado por la iniciativa de Carroll. Complementariamente a L medicin y anlisis cuantitativo, en el libro a se presenta, en la forma de estudios de casos, un anlisis sociohistrico de cada una de las organizaciones consideradas en el estudio. El libro se cierra con un conjunto de artculos de reflexin y conclusiones por Thomas Carroll, de los que cabe mencionar especialmente los referidos a Reflexiones sobre tensiones y ambigedades de las federaciones campesinas. y Lecciones para la promocin de la capacidad organizativa. En suma, a nuestro juicio, se trata de un libro importante para los estudiosos y profesionales interesados en la organizacin y desarrollo rural de la regin andina, que aporta a una mejor comprensin de los sistemas organizativos complejos del mundo rural y de la articulacin entre los mbitos local, regional y nacional.

Fran~oisDubet.' El ocaso de la Institucin (Le dclln de I'lnstitution, ditions du Seuil, Paris, 2002) Denis Sulmont

Eite libro ofrece una reflexin sobre lo que el autor llama los Xprogramas institucionalesn. Se sustenta en una investigacin sobre los maestros, las enfermeras y los trabajadores sociales en Francia, quienes tienen en comn el ejercicio de un "trabajo sobre otros., lo cual implica un compromiso vocacional reconocido institucionalmente.
El concepto de institucin

El autor recuerda que la nocin de institucin, en un sentido amplio, designa a veces a casi todos los hechos sociales en cuanto son organizados, se transmiten de generacin a generacin, y se imponen a los individuos. En el prefacio de Los reglas del mtodo sociolgico (1895), Emile Durkheim deca: &e puede llamar institucin a toda:; las creencias y los modos de conducta instituidos por la colectividad.. En la misma perspectiva, la tradicin antropolgica entiende por institucin a toda norma de conducta establecida y reconocida por un grupo social determinado. Para Maiy Douglas. autora del libro Cmo piensan las instituciones? (19861, las instituciones son elos marcos cognitivos y morales en los cuales se desarrollan los pensamientos individualesn. En un sentido ms estrecho. la institucin es. a veces, sinnimo de organizacin. Max Weber lo entiende as! al definir una institucin como =una asociacin o agrupacin que comprende reglamentos establecidos racionalmente*. Asimismo. las instituciones son enfocadas en un sentido poltico: constituyen aparatos y procedimientos que apuntan a la resolucin de conflictos, la produccin de reglas y la toma de decisiones legitimas. Las instituciones aseguran la regulacin de las relaciones sociales, transformando la confrontacin de intereses y opciones particulares en acuerdos polticos y opciones pblicas. La institucionalizacin designa el reconocimiento legal de determinados actores y problemas sociales y su incorporacin en un espacio democrtico.

'

Fran~ois Dubet es socilogo, docente en la Universidad de Burdeos II y en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, investigador en el Centro de Anlisis e Intervencin Sociolgica. Entre sus publicaciones. destacan La Golere (19871, Les Lycens (1991), Sociologie de I'exprience (19%). A l'cole et Dons quelle socit viuons-nous? (1996-1998,con D. Martucelli) y Wypocrsie scolsire (2000. con M. Durt-Bellat).

En q u consiste un programa inatitucional?

Fran~ois Dubet utiliza el concepto de institucin de manera especifica, adjuntndolo a la palabra *programa.. Un programa institucional es una actividad profesional organizada orientada a socializar a los individuos y constituirlos como sujetos autnomos, lo cual produce en ellos la interiorizacin de ciertos valores y principios. Esta actividad implica un .trabajo sobre otros. realizado por determinados profesionales con un sentido de vocacin. Dicha concepcin se resume en la siguiente ecuacin: Valoresiprincipios + Vocacin lpmjesin

+ Socializacin: individuo y sujeto

Los programas institucionales abarcan mltiples campos: iglesias, educacin escolar, hospitales, servicios asistenciales, administracin de la justicia. centros penitenciarios, investigacin cientfica, universidades, medios de comunicacin. Un programa institucional se sustenta en creencias religiosas o laicas, pero siempre sagradas. Se sita por encima. de la diversidad de gnipos y los particularismos. Cobra fuerza en la medida en que se sustenta en un cuerpo de doctrinas y principios percibido como coherente. Una tarea esencial de los profesionales involucrados en un programa institucional consiste precisamente en producir esta coherencia. Las instituciones se presentan como asantuarios sagrados, protegidos del desorden del mundo. Algunos ven a las instituciones como sistemas de 'control total. que tienden a la destruccin de toda subjetividad autnoma. El autor considera que la voluntad de control institucional forma parte de un proyecto ms amplio, orientado a promover o restaurar la capacidad de los individuos para desenvolverse autnomamente en la vida social. Un programa institucional, en un mismo movimiento, pretende socializar al individuo y constituirlo en sujeto. La creencia en la continuidad de este proceso est en el corazn de la lgica institucional. h r un lado, se trata de inculcar en los individuos hbitos y una identidad conforme a las exigencias de la colectividad. Por otro, se les remite a valores y principios universales que sustenten el ejercicio de su libertad. Un programa institucional es profundamente moderno en tanto combina la afirmacin de la razn y del sujeto, lo que Alain Touraine llama das dos alas de la modernidad.. Las instituciones fabrican individuos que interiorizan la obligacin de ser crticos de si mismos y de autocontrolarse. El sistema educativo ocupa un lugar central en esta perspectiva. En la escuela primaria el nio est sometido a una moral objetiva; sigue al maestro o la maestra, aprende a controlar su cuerpo y sus funciones, ejercita su memoria. En el colegio, el alumno se relaciona con mltiples profesores; se le impone la divisin del trabajo y se le exige ms iniciativa. El psicoanlisis contribuye a entender la tensin entre la socializacin y la autonomi~cin individuo desde su primera infancia. La relacin con del la madre genera un proceso de fusin mediante el cual el nio accede a las dimensiones ms comunitarias de la cultura como forma de satisfacer sus necesidades. Pero la dependencia respecto a la madre est alterada por la presencia del padre, que provoca el complejo de Edipo. Por medio de esta crisis, el nio toma conciencia de s mismo.

Un programa institucional constituye una .ficcin necesaria., es decir, un conjunto de creencias que los actores aceptan para dar sentido a su vida social. Los maestros deben actuar como si todos los alumnos estuvieran en igualdad de condiciones; y las enfermeras como si los todos enfermos pudieran sanar. Mediante una fuerte retrica el discurso institucional armoniza principios y realidades contradictorias. Por ello un programa no puede ser nunca plenamente conforme con lo que se espera de l.

Crisis del programa institucional


La crisis del programa institucional proviene de la desagregacin del fundamento racional y moral de la sociedad industrial. En las ltimas dcadas se viene exacerbando lo que Daniel Bell denomina das contradicciones del capitalismo.. De acuerdo con el anlisis propuesto por Touraine en su libro Crtica de la modernidad. asistimos a un proceso de separacin de las esferas de la vida social. Estn por un lado los valores de la realizacin personal estimulada por la expansin del consumo; por otro, los valores de la racionalidad instrumental aplicada a la produccin; y por otro, la lgica del poder propia del mundo de la politica y del Estado. En consecuencia. la socializacin pierde unidad, se confronta a la ambivalencia de valores. Pasamos de una cultura sustentada en una representacin unificada del orden y del progreso, a una cultura sin referencia comn definida. Vivimos en un mundo pluralista en el que la mayor parte de las instituciones ha perdido su monopolio. La cultura escolar, si bieri sigue siendo la ms oficial, compite con las representaciones provenientes de experiencias diversas y alimentadas por mltiples flujos de informacin y comunicacin. La erosin de la unidad de las finalidades culturales de las instituciones est asociada al debilitamiento de la representacin general de la sociedad. Se demmban los modelos organicistas. La sociedad aparece como un equilibrio inestable entre intereses contradictorio!; e identidades singulares. enire fuerzas de mercado y acuerdos politicos coyunturales. La idea de sociedad fundada en la superposicin entre la integracin social y la integracin sistmica est en cuestin. El debilitamiento del programa institucional se manifiesta en el resquebrajamiento del modelo weberiano de la burocracia moderna, entendido como la construccin racional de reglas y roles asumidos por actores impregnados de una moral y una vocacin. Hoy se promueven ms bien organizaciones flexibles y adaptables al entorno. El trabajo sobre otros deja de ser entendido principalmente como vocacin. Los estudios profesionales se alargan, la vocacin choca con imperativos tcnicos cada vez ms fuertes. La legitimidad fundada en valores cede el paso a una legitimidad fundada en la eficacia del trabajo realizado y las competencias certificadas. Los directores de los colegios y los hospitales deben ser a la vez gerentes de alto nivel y politicos hbiles e influyentes. La crisis de las instituciones conlleva a la disociacin entre poder y autol ridad. La autoridad legtima deviene en factor de poder enire otros. E maestro y el mdico deben construir su autoridad a partir de sus propios recursos y su capacidad de desenvolverse en organizaciones cada vez ms complejas. Se produce una ruptura entre actor y sujeto. El individuo se vuelve eincierto~~ fragmentado, descentrado. Ya no est enraizado en un conjunto

homogneo de valores e identidades Se ve obligado a administrar lgicas opuestas y a realizar un trabajo de justificacin y de construccin permanente de s mismo. Es este trabajo el que lo convierte hoy en da en sujeto. Hemos pasado de las entidades tradicionales dadas, a las identidades fluidas, construidas a partir de una multiplicidad de roles, mptums y experiencias. Mientras que la globaiiicin de los intercambios nos haca temer un mundo monocolor y unicultural, asistimos por el contrario, a una explosin de identidades culturales, sexuales, religiosas. Aparecen identidades de redes e identidades virtuales, fmto del desarrollo de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Ms que un mosaico de tribus, estas identidades dan lugar a una fragmentacin de cada individuo. Este se vuelve multicultural. vive en varios mundos y se confronta a varios idiomas como si fuera un emigrante. Gran parte de las nuevas identidades se alimenta de las tradiciones pero responde sobre todo a proyectos de vida y a la resistencia a diversas formas de dominacin.
La experiencia fragmentada del trabajo sobre otros

Lo que el programa institucional unificaba tiende a separarse. Surgen lgicas de accin ms autnomas. En este contexto, el trabajo sobre otros no puede definirse fundamentalmente corno una vocacin. El propio trabajador tiene que reconstruir la unidad de su experiencia profesional. Dubet distingue tres Igicas de accin, antes fusionadas, que ahora intervienen de manera separada: 1) el conlrol social, que consiste en atribuir roles y asegurar que los individuos los cumplan, de acuerdo con un conjunto de reglas; 2) el servicio, que define al trabajador como un experto encargado de realizar eficazmente tareas tkcnicas propias de su especialidad (ensefianza pedaggica, atencin mdica, asistencia social, etc.) as como una serie de tareas anexas de administracin y coordinacin; y 3) la relacin, en la cual el profesional es apreciado por su capacidad de atender la dimensin humana del trabajo sobre otros. Cada una de estas lgicas remite a principios distintos. La Igica de control se sustenta en la igualdad de trato del ciudadano y el reconocimiento de sus derechos. La lgica del servicio responde al principio del mrito del usuario y a la validez de sus demandas. La Igica de la relacin apunta al reconocimiento del otro como sujeto y persona humana. U esquema siguiente grafica la diferenciacin de las dimensiones del trabajo sobre otros, en contraste con la ecuacin lineal presentada antes. Es posible vivir sin Lnatituciones? Los programas institucionales modernos se forjaron al calor de la mptura del mundo occidental con el orden tradicional, y el triunfo de los principios de racionalidad y la emancipacin del sujeto, que dieron lugar en los ltimos tres siglos a la constitucin de los estados-nacin, la expansin del capitalismo y una creciente globalicin de los intercambios a escala mundial. A lo largo de este proceso, dichos programas atravesaron diversas crisis y fueron objeto de importantes cambios. Pero su cuestionamiento reciente, particularmente en las ltimas tres dcadas, parece ms profundo y exige respuestas de mayor alcance. Dubet argumenta que el actual ocaso de las

Pemna - reconocimiento del sujeto

Espaclo de la experlencls del trabajo sobre ohos

Experto - mrito del usuario

instituciones es producto de las mismas conquistas de la modernidad. en especial la promocin del espritu crtico, el derecho de los individuos a autodeterminarse, la doble exigencia de la libertad y la igualdad. Este ocaso suscita una serie de problemas que afectan la convivencia social: carencia de legitimidad de la autoridad. falta de mediaciones entre los individuos. fragilidad de los acuerdos pblicos. desproteccin de los sectores menos favorecidos. De hecho. no se puede convivir sin instituciones. La cuestin planteada lleva a examinar las respuestas posibles a la actual situacin.

Hacia un nuevo estilo musical


El autor seala tres callejones sin salida: 1) el regreso a la autoridad, perspectiva neoconseniadora que suele recumr al dogmatismo religioso; 2) la liberalizacin y globalizacin del mercado, considerado como el mecanismo ms eficaz de coordinacin entre los agentes econmicos, sociales y politicos: y 3) el llamado obsesivo al derecho como recurso para resolver los conflictos, mediante la intervencin judicial. La propuesta de mutacin institucional de Dubet es aparentemente modesta. Plantea una concepcin ms poltica de las instituciones y funda su legitimidad en el ejercicio de la democracia. Se trata de reformular programas institucionales capaces de socializar a los actores y favorecer su desanollo como sujetos, sin tener que recurrir a un supuesto principio superior. planteado a priori. All reside la ~ p t u ra con el antiguo modelo. La nueva perspectiva consiste en combinar principios variados y opuestos mediante debates y acuerdos entre los actores involucrados. Dicha propuesta involucra tanto a los profesionales que asumen el trabajo sobre otros. como a los usuarios de los programas -los alumnos. los enfermos, etc.- y a la ciudadana en general, las autoridades polticas y la opinin pblica. Se subraya la importancia del oficio de los profesionales y

de su intervencin para el logro de objetivos comunes y acuerdos. Se subraya tambin el reconocimiento de los usuarios en tanto que sujetos activos, portadores de derechos y capacidades, Uamados a paiticipar efectivamente en la orientacin, la implementacin y la evaluacin de los s e ~ c i o sSe plantea . la necesidad de establecer reglas claras, delimitar bien el mbito de competencia y asegurar mecanismos transparentes de control de los programas por las autoridades y la opinin pblica. Para ser efectivas, todas estas propuestas deben ir de la mano con medidas concretas para reducir las desigualdades y las prcticas discriminatorias. En general se trata d e fortalecer la legitimidad democrtica d e las instituciones, y reconocer sus contradicciones y debilidades, para superarlas. Dubet concluye recurriendo a una metfora musical. Los programas institucionales antiguos actuaban como una gran orquesta sinfnica donde cada msico ejecuta una partitura definida. Algunos exploraron tambin estilos complementarios, tal como el de la sonata, que privilegia la interpretacin vimiosa del solista, y el concierto, que establece un di61ogo entre la orquesta y el solista. Vivimos hoy en un mundo en el que cada uno quiere ser solista pero necesita formar parte de un conjunto. Para tocar msica juntos, sin que el individuo deje de ser s-mismo. deberamos inspirarnos en la msic de cmara o el j a n , que realizan el milagro de producir una sintona a a partir de una conversacin en la que cada uno aporta su plena expresividad.

Elisabeth Acha Kutscher Sociloga por la Pontificia Universidad Catlica del Pen (PUCP) y Ph. D. por el Departamento de Gobierno del London School of Economics and Political Science. Su tesis fue una investigacin sobre el Estado peruano y la naturaleza de sus fuerzas policiales. Coordin la investigacin sobre historias representativas de la violencia en la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. (acha.ej@pucp.edu.pe). Percy Bobadilla Daz Socilogo y docente en la FUCF: especializado en gestin para el desarrollo. Se desempea en capacitacin y asesora a ONG, entidades pblicas y cooperacin internacional en el PeN y en Amrica Latina. b Director Ejecutivo del Instituto de Informacin y Metodologas para el Desarrollo Organizacional - INFORMET. Acaba de publicar Empoderamiento; Un Camino para Luchar Contra la Pobreza (Lecciones a partir de los proyectos de COSUDE en el Per). COSUDE, Lima 2005. (pbobadi@pucp.edu.pe). lvaro Calado Bryce Egresado de Sociologa (PUCP). Actualmente desarrolla una investigacin en el lnstituto Bartolom de las Casas (Lima)sobre el rol de la iglesia durante el conflicto armado interno en la regin Jiinn y participa de la iniciativa -Taller de la Memoria: Para que no se repita*. (calado.aa@pucp.edu.pe). Mara del Rosario Castro Bernardini Bachiller en Sociologa por la FCF! Se ha desempefiado como asistente de investigacin en el Gmpo de Aniiiis para el Desarrollo (GRADE) y para el proyecto CIRELA de la Universidad de Berkeley. Actualmente realiza investigaciones sobre la redefinicin de roles tradicionales en mujeres profesionales. (castro.mdr@pucp.edu.pe). Elsa Louise Dawson Consultora en desarrollo y gnero, planificacin estratgica, evaluacin de programas de desarrollo. Fue docente en la PUCP en Mtodos de Investigacin y Evaluacin. y miembro del Departamento de Polticas de Oxfam GB desde 1994 hasta 2002. Su especialidad es la integracin de gnero en programas y agencias de desarrollo. (elsalouise@msn.com). Francisco Durand Arp-Nissen Socilogo, Ph. D. por la Univenidad de California (Berkeley).Profesor principal de Ciencia Poltica de la University of Texas (San Antonio). Ha publicado extensamente sobre empresariado, poltica y reforma institucional del btado. Sus ltimos libros son Riqueza econmica y pobreza poltico (PUCF: 2003) y El poder incierto: trayectoria social y poltica de los empresarios peruanos (Fondo Editorial del Congreso de la Repblica del PeN, 2004). Actualmente es fellow del Kellog lnstitute for lnternational Studies, University of Nobe Dame. (Francisco.Durand@utsa.edu).

Yves-Frdric Livian Es Doctor en sociologa, profesor de gestin en recursos humanos y director de investigacin en el Instituto de Administmcin de Empresa de la Universidad Jean Moulin Lyon 1 1 Desempe funciones de consultora en empresas y ser1. vicios pblicos. Entre sus publicaciones, destacan: Organisah'on. Teories et protiques; Intraludion 6 I'Analyse des OrganiMions; y Management compar. Flix Lossio Chvez Bachiller en Sociologa por la PUCP Ha publicado en la revista Anlisis Laboral y en la pgina web de la Universidad de Texas (Austin).Sus intereses se vinculan al estudio de la poltica y la cultura. (a19972867@pucp.edu.pe). Leonardo Nawarte Olivares Bachiller en Sociologa (PUCP), con especial inters en temas relacionados con desarrollo, gobernabilidad y cor~pcin. Actualmente se viene desempeando en la ONG Protica. (narva&.l@pucp.edu.pe). Natalia Navarro Meza Egresada de Sociologa (WCP). Cursa un diplomado en Foto-Periodismo en la Universidad Autnoma de Barcelona para proseguir con una Maestra en Cultura Visual. Actualmente se interesa en estudios culturales y en procesos de constitucin de la identidad nacional. (natalianavarrom@hotmail.com). Luis Sobern lvarez Socilogo por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (LJNMSM),profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP Consultor en desarrollo institucional y anlisis organizacional, y en evaluacin de polticas y programas de desarrollo. Presidente de la hociacin para el Desarrollo Econmico y Social del Agro. Miembro del consejo directivo de Foro Educativo. Coautor en Magisterio, educacin y @edad en el P~N. Ministerio de Educacin y UNESCO (junio 2002). (Isobero@pucp.edu.pe;Isober@terra.com.pe). Lars Stojnic Chvez Bachiller en Sociologa por la PUCP Se ha especializado en investigaciones en el rea educativa, en sus relaciones con democracia, ciudadana, e interculturalidad. Trabaj en la implementacin de los Consejos Educativos Institucionales (CEI) en mbitos mrales. Es ahora tutor y profesor en el Proyecto L de Educacin Alternativa . a Casa de Cartn.. (larsstojnic@hotmail.com). Jess Tovar Mendoza Doctor en Ciencia Poltica por FLACSO (Santiago) y Licenciado en Sociologa (PUCP).Es Profesor Investigador de E Colegio de V e r a m . Publica la columi na semanal "Anlisis Poltico Internacional" en cwww.enoqueveram.comz. Ha publicado Dinmica de las organizaciones sociales (1996),La negociacin de la transicin democmtica en Chile (1999),La nueua gestin de la empresa chilena (2000) y diversos artculos en revistas chilenas, peruanas y mexicanas. (Ut23@georgetown.edu).

D E ~ T E S SOCl01ffih N.O 29 EN
se termin de imprimir en los talleres

de Grfica Delvi S.R.L. Av. Petit T h o u a ~ 2009. Lince N.O


en el mes de enero del 20CG