Demo

Del 9 al 15 de mayo del 2011 Suplemento del semanario PuntoEdu Temas pendienTes para la democracia en el perÚ

Año 1 N° 6

2011 IONES ELECC

el perú en pleno

El próximo gobierno deberá promover la participación de todos los peruanos y fortalecer a las instituciones públicas.

la repÚblica

2 | Demo | LIMA, del 9 al 15 de mayo del 2011

E

n la actualidad, es prácticamente un lugar común decir que padecemos serios problemas de representación política; tanto así que ni siquiera cabe hablar de “crisis”, dado que se trata de un problema que podría considerarse estructural, constante, resistente al cambio. Los peruanos tenemos las peores evaluaciones de desempeño y los más bajos niveles de confianza en las instituciones de toda América Latina (ver gráfico). Estos problemas son más llamativos y preocupantes si se considera que el país ha logrado avances y mejoras en muchos aspectos, que corren el riesgo de no poder consolidarse, dada la precariedad de nuestras instituciones políticas. la elección de representantes y sus relaciones. Para enfrentar los problemas de representación, ¿se debe propiciar la rotación y renovación de la élite política? O, por el contrario, ¿debería promoverse su profesionalización y especialización? Quienes piensan que se debe seguir el primer camino proponen, por ejemplo, prohibir la reelección de los congresistas; quienes creen que se debe seguir el segundo camino proponen, por ejemplo, eliminar el voto preferencial para fortalecer la institucionalidad partidaria. Si bien estos dos caminos no son totalmente excluyentes, sí se podría decir que son claramente diferentes. Si se op-

FrANz KrAjNIK / LA rEpúbLIcA

Gobernar y representar en el perú
Sin una mejora sustancial en la legitimidad y en la confianza que despiertan las instituciones y políticos, los esfuerzos por sacar adelante el país encontrarán obstáculos insalvables.

pontificia Universidad Católica del perú |

Demo | 3

BUen FUnCiOnaMientO De LaS inStitUCiOneS PÚBLiCaS en LatinOaMÉriCa (2008)

%
BUENO / MUY BUENO
60

51
50

según la encuesta Latinobarómetro, de noviembre del 2008, el perú es el país Latinoamericano que presenta menor confiabilidad en el cumplimiento de las leyes y en lo que se refiere a la igualdad de los ciudadanos ante la ley. Ante la consulta de cómo funcionan las instituciones, solo el 7% de los encuestados nacionales consideró que estas funcionan bien o muy bien.
34 29 28 27 24 24 23 22 21 18 18 17 17 16 14

R. DOMINICANA GUATEMALA

EL SALVADOR COSTA RICA

40

PERÚ

BRASIL

Promedio en Latinoamérica:

30

23%

20

14
CHILE URUGUAY

10

7
ARGENTINA

Colombia

Guatemala

Paraguay

El Salvador

Costa Rica

Venezuela

Nicaragua

Panamá

Uruguay

Ecuador

R. Dominicana

México

Bolivia

Brasil

Chile

Argentina

Honduras

Perú

0

Fuente: Latinobarómetro 2008

ta por propiciar la renovación, ¿cómo evitar los riesgos de la improvisación en la política? Si se opta por el fortalecimiento de los partidos, ¿cómo evitar el anquilosamiento de la representación? Tal vez la solución pase por fortalecer los partidos y combatir la improvisación política, pero asegurando simultáneamente el funcionamiento de mecanismos de democracia interna. Pero no solo hay un problema con la manera en que elegimos a los representantes, sino también en cómo se relacionan entre ellos una vez electos. Al respecto, se discute sobre la necesidad de poner lí-

mites y controles al poder presidencial, fortalecer el papel fiscalizador y de control del Parlamento, cambiar las reglas de juego en el Congreso para fortalecer las bancadas y censurar el transfuguismo, etc. Para esto es muy importante oír propuestas referidas al reforzamiento de los mecanismos de transparencia, consulta y deliberación, las cuales deben incluir a actores de la sociedad civil en el proceso legislativo y en el proceso de elaboración y toma de decisiones de política pública. Al mismo tiempo, debemos preguntarnos cómo fortalecer los mecanismos de control y fiscalización del

poder sin por ello limitar la capacidad del Gobierno de tomar decisiones. No queremos corrupción, pero tampoco queremos que las decisiones y las políticas sean lentas, burocráticas e ineficaces. Otra dimensión de los problemas de relación entre los representantes electos reside en los vínculos entre autoridades en diferentes niveles de gobierno: el nacional, el Congreso y los gobiernos regionales y locales. La aparición de gobiernos y movimientos regionales ha sido positiva, pero ha tenido también varios efectos negativos no esperados: ha debilitado el papel de los congresistas de

cada región y también de los partidos nacionales. La descentralización ha consolidado la departamentalización del país, en vez de hacerlo avanzar hacia la constitución de regiones más grandes y fuertes. elecciones y Gestión GuBernaMental. Claramente, en nuestro país, las instituciones no gozan de la confianza de la ciudadanía porque la percepción mayoritaria es que funcionan a favor de un pequeño grupo de poder, razón por la cual desatienden al pueblo. Entonces, ¿cómo ejercer el poder de manera representativa y democrática? Hay una

4 | Demo | LIMA, del 9 al 15 de mayo del 2011 primera dimensión de este problema: el debate electoral y la aplicación de políticas gubernamentales están claramente desvinculados. Se puede hacer campaña y ganar una elección si se promete una cosa, y luego implementar políticas totalmente contrarias a las ofrecidas. Una segunda dimensión nos lleva al tema más propio de las maneras en las que se ejerce el poder y cuál es la lógica de la representación de intereses sociales una vez que se llega al gobierno. Ejercer el poder para representar los intereses “de la sociedad” es una frase retórica: “la sociedad” como un todo homogéneo y armónico no existe; existe una gran diversidad de intereses, sectores, muchas veces en tensión o conflicto. En los últimos años ha primado un criterio que podríamos caracterizar como utilitarista y economicista, que privilegia el estímulo a la gran inversión. En la actualidad parece haber cierto consenso en que, después de varios años de crecimiento, ha llegado la hora de poner en un lugar privilegiado de la agenda política la redistribución de la riqueza. Es imperativo hacer ajustes importantes, porque las fuerzas del mercado no resuelven todos los problemas, lo que se ha hecho patente en el mantenimiento de la desigualdad social, en el creciente número de conflictos sociales y en el malestar ciudadano general ante la situación económica. Una de las razones principales que explica que haya sectores que son sistemática e históricamente relegados por las políticas públicas es que ellos se encuentran en lugares, tanto geográfica como cultural y políticamente minoritarios, subordinados, aislados, sin capacidad de hacer valer sus intereses y demandas en el sistema político; es decir, son los que sufren principalmente los problemas de representación. Esto no solo obliga a pensar en políticas de ali“DEspuÉs DE vArIos AÑos DE crEcIMIENto, hA LLEGADo LA horA DE poNEr EN uN LuGAr prIvILEGIADo DE LA AGENDA poLítIcA LA rEDIstrIbucIóN DE LA rIquEzA”. vio y superación de la pobreza y de la pobreza extrema, sino, en general, en políticas destinadas a dar más poder, reconocimiento y presencia pública a los sectores sistemáticamente postergados, especialmente a la población rural e indígena. Para romper la lógica inercial con la que funciona el Estado se requiere de la construcción de un amplio consenso que permita la implementación de políticas de Estado estables y sostenidas en el tiempo, que vayan en contra de los incentivos políticos de corto plazo de los gobernantes, para los cuales “evitarse problemas”, ceder ante presiones y buscar la aprobación de la mayoría es preferible antes que atacar problemas complejos. Un primer paso en esa dirección sería apoyarse en diversos acuerdos e iniciativas planteadas en el marco del Acuerdo Nacional, por ejemplo. Si es que como país decidimos tomar en serio la implementación de políticas de integración, combate a la exclusión y eliminación de la pobreza, deberíamos avanzar en la dirección de institucionalizar estas políticas de un modo similar al que hemos institucionalizado algunos parámetros básicos que apuntan a asegurar la estabilidad de las políticas macroeconómicas. Si tomamos en serio el tema social, la erradicación de la pobreza, si en efecto es una prioridad nacional, cabe preguntarse por qué no podemos tener algo equivalente en las políticas sociales y de combate a la pobreza: una suerte de superintendencia de políticas sociales, que asegure su continuidad, su no politización, un manejo técnico, que permita la integración de los esfuerzos de combate a la pobreza con otros registrados en el plano de las políticas sociales sectoriales más amplias, como las de educación y salud. Y que además integren esos esfuerzos con los que se realizan desde las políticas macroeconómicas, que deberían privilegiar la consecución de estas metas sociales.
Este suplemento está basado en un texto de MArtíN tANAKA, coordinador de la especialidad de ciencia política y Gobierno pucp.

SOCIEDAD PERUANA. La dificutad de ser re

Se GOBierna Para UnOS CUantOS G

A la pregunta ¿Diría ud. que (país) está go poderosos en su propio beneficio, o que e pueblo? El 88% de peruanos respondió q intereses de poderosos.
pArA INtErEsEs DE poDErosos
100

% 89 88 87

84

80

80 79 79 71

69

60

40

20

0

costa rica

Argentina

r. Dominicana

panamá

México

perú

honduras

colombia

chile

pontificia Universidad Católica del perú |
LA rEpúbLIcA

Demo | 5

PUntO De viSta
por Guillermo rochabrún sociólogo y profesor principal del Departamento de ciencias sociales pucp

¿cuán difícil es representar al perú?
vivimos en una democracia “representativa”. pero ¿qué significa “representar”? un actor representa un personaje, un símbolo representa lo simbolizado. pero en el lenguaje político es, aproximadamente, actuar en forma legítima en nombre del “cuerpo” ciudadano. Ahora bien, en el perú estamos acostumbrados a pensar que, como sociedad, conformamos un país extremadamente diverso, disperso, fragmentario. se dice, por otra parte, que los partidos políticos, y los políticos mismos, (ya) “no son representativos”. ¿qué quiere decir esto? ¿Lo fueron en el pasado? ¿No estamos ante viejos problemas? sí y no. Entre los años 60 e inicios de la década de 1980 hubo algo parecido a proyectos políticos, metas de largo plazo, una idea de país, de nación, por incompletas o problemáticas que hayan sido. pero la llamada “globalización” y el derrumbe del mundo soviético —fenómenos bastante interrelacionados entre sí— constituyeron un nuevo panorama. hoy, los ciudadanos no sienten mayor afinidad ni lealtad por los partidos ni por los políticos, pero ¿de qué depende ello? ¿El problema está en la “clase política”? ¿o también en el binomio ciudadanía/electorado? también, hasta la década de 1980, el trabajo asalariado era el camino estándar. pese a los límites que existían para su expansión —corroborados por todas las estadísticas entonces disponibles—, trabajar para una empresa llenaba el imaginario de la gente. La crisis de los años 70 —los límites a la industria sustitutiva de importaciones—, el mediocre desempeño de la economía peruana a inicios de los 80 y la debacle sin precedentes con la que concluyó la década nublaron dicho horizonte y lo reemplazaron por el del “trabajo independiente”, el cual tuvo diversos rostros: exasalariados, nuevos migrantes en costa, sierra y selva dedicados a la venta ambulatoria, a trabajos artesanales o a ser “microempresarios”. Algunos prosperaron gracias al mercado formado por una clase media empobrecida. Actualmente, la “situación” económica es diferente; el “patrón” es el mismo. El empleo directo de las grandes inversiones es mínimo y la “flexibilización del trabajo” no brinda horizontes más que a una minoría insignificante. como resultado destaca la individualización y la “inestabilidad”: en lapsos muy cortos, la gente pasa por “mil oficios” y no atisba sino futuros inciertos, cuando no precarios. por eso pueden producirse dilemas –doy un ejemplo entre tantos– como el de mujeres contrabandistas puneñas decidiendo su voto entre Kuczynski y humala. sí, es difícil representar a una ciudadanía atomizada. pero el problema central no es ese, sino el hecho de delinear políticas de Estado de largo plazo, como lo que fue el Acuerdo Nacional, con fuerzas organizadas interesadas en su cumplimiento y capaces de presionar en esa dirección. Algo tan “imposible” como necesario.

epresentada.

GrUPOS

obernado por unos cuantos grupos está gobernado para el bien de todo el que en nuestro país se gobierna para

promedio en Latinoamérica:

70%

9 69 69 69

66 60 60 60 47 40

El salvador

consejo editorial: Iván hinojosa (presidente), Eduardo ísmodes, Luis olivera, santiago pedraglio, Antonio peña jumpa, Martín tanaka, Nancy vidal, verónica salem y rosario yori. editor: Miguel sánchez F. subeditor: Diego Grimaldo editora gráfica: verónica salem diseño: Luis Amez

Guatamala

venezuela

Nicaragua

Fuente: Latinobarómetro 2008

uruguay

brasil

bolivia

Ecuador

parguay

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enFOQUe
por Milagros campos profesora del Departamento de ciencias sociales de la pucp

¿Elegimos legisladores o representantes? Resolver esta pregunta es crucial para el énfasis que los futuros congresistas pongan en su gestión parlamentaria. En el Perú se ha interiorizado la idea de que los congresistas son fundamentalmente legisladores. Sin embargo, se legisla y se controla porque se representa. Para abordar la crisis de representación y las bajas tasas de reelección parlamentaria, se realizaron algunas reformas. Se modificó el Reglamento del Congreso con el fin de que durante una semana de cada mes se suspendieran las actividades legislativas para que los representantes puedan visitar

sus circunscripciones. Asimismo, se ha incrementado el número de parlamentarios a 130, lo cual corrige, de alguna forma, la subrrepresentación. Pero todas estas medidas son insuficientes si no concebimos la función de representación como “la columna vertebral del órgano legislativo, la que lo obliga a conectarse con la ciudadanía” (Planas, 2001:89). En esa tarea, hay que recurrir a las nuevas tecnologías de la información sin descuidar todo otro mecanismo que le permita al ciudadano contactar al congresista, y a este reportar “responsablemente” las razones de sus votos. A partir de los resultados, aún parciales, la tasa

de reelección parlamentaria en el 2011 se ha incrementado del 15 al 23%. De los 130 futuros congresistas, el 30% tiene experiencia; mientras que el 70% restante llega por primera vez al Congreso. Si bien son seis listas las que alcanzaron pasar la valla electoral, más de una docena de partidos tendrá representación parlamentaria. ¿Cómo lograr acuerdos, elaborar políticas públicas, controlar al Gobierno y nombrar a las autoridades constitucionales? Es necesario recurrir a herramientas de gestión y a la búsqueda de consensos para desincentivar el comportamiento excesivamente individual y eliminar, a su

vez, posibles estímulos que generen mayor fragmentación entre los grupos parlamentarios. Ello puede ordenar el trabajo parlamentario al establecer un espacio adecuado para un juego más institucional. La Agenda Legislativa prevista en el Reglamento del Congreso es una de dichas herramientas, pues puede facilitar que los grupos parlamentarios y el Ejecutivo prioricen algunos temas y reformas políticamente consensuados. En consecuencia, con una agenda legislativa se puede convocar a expertos y a las partes involucradas para brindar transparencia y aportar al debate.

taSa De reeLeCCiÓn LeGiSLativa en aMÉriCa Latina (1995-2008)
contrariamente a lo que algunos piensan, la renovación política ha sido intensa y, acaso, excesiva; y el país muestra una de las tasas de reelección legislativa más bajas de América Latina.
%
70 60 50 40 30 20 10

63.3 51.0 52.0 43.4 24.3 24.5 27.2 20.3 23.0 13.5 10.0 12.7 30.0 31.3 32.1 35.2

uruguay

Guatemala

venezuela

paraguay

bolivia

panamá

Nicaragua

r. Dominicana

El salvador

Argentina

Ecuador

perú

honduras

colombia

brasil

0

Fuente: oIM. universidad de salamanca

chile

LA rEpúbLIcA

Más representación y control de la fragmentación

pontificia Universidad Católica del perú |

Demo | 7

DOS POSiCiOneS SOBre BUrOCraCia Y DeSCentraLiZaCiÓn
El dinero para invertir está descentralizado, pero las reglas de operación hacen que las autoridades hagan poco, pues para inaugurar una obra, por ejemplo, se requieren tres años debido a una cuestión administrativa. Estas gestiones no se ven, pero la gente las siente y ello afecta la democracia, porque tres años para poder hacer algo es demasiado; y, en el camino, la autoridad se desprestigia. si se hacen dos cámaras y se pone un senado en el que cada región pueda tener dos representantes, se podrían evitar varios conflictos sociales relacionados con leyes y decretos legislativos, aunque también es posible que nadie se ponga de acuerdo. creo que lo único que podría generar que no existan conflictos y que no se debilite la gobernabilidad es que todas las regiones tengan un nivel similar de desarrollo.

Lamentablemente, los procesos administrativos del Estado no los ve nadie, pese a que estos son los que determinan la capacidad de gestión de cualquier autoridad, designada o electa. De todos ellos, hay tres que son claves: el de presupuesto, es decir, la forma como se asigna el recurso; el de elección de personal; y el sistema de control, que asigna incentivos a las personas que ejecutan los recursos. si estos tres procesos no se modifican y mejoran, no va a ocurrir nada importante. hay una tensión de fuerzas que ocurre en todas las burocracias del mundo: o se aplica la fuerza del control o la de la velocidad. si se quiere velocidad en los servicios o en los trámites, se tiene que prescindir del control, pero, al hacerlo, existirá el peligro de la corrupción, sobre todo en los casos de inversión, donde están en juego grandes montos. se tiene la propensión a creer que los burócratas son malos y ociosos, cuando en verdad son parte de un sistema en el que no hay mucho margen de acción.

Mayén ugarte
coordinadora de la mención en Gestión pública de la Facultad de Gestión y Alta Dirección pucp

carlos trelles
profesor del Departamento de ciencias sociales pucp

OPiniÓn
por Javier M. Iguíñiz profesor del Departamento de Economía de la pucp

E.

representación y polarización
tras la migración de los dueños de pequeñas y grandes haciendas antes y durante la reforma agraria de velasco y la expansión de la secundaria y las universidades, parece haber un recambio aluvional pero persistente de líderes locales y regionales. Menos “mistis”, más mestizos, más deseosos de ser poderosos en su tierra. La alta rotación en la representación, al igual que la existencia de tantas listas en las elecciones locales y regionales, tiene que ver con la irrupción de esos nuevos sectores sociales. El poder que resulta de poseer un micrófono en la radio local, una farmacia, una academia, una compañía de transporte, etc.,

es suficiente para aspirar a un alto puesto en la política a escala local, regional y nacional. por su parte, la explosión de organizaciones inscritas para las elecciones y el voto preferencial amplían las oportunidades. pero esa aspiración también depende de que los que lleguen al poder no tiendan a quedarse en él y a acumularlo hasta el punto de estrechar el camino, desmoralizar a nuevos aspirantes y despolitizar las sociedades regionales. Nos parece que a ello contribuye, entre otras cosas, la imprecisa

definición de las atribuciones de cada nivel del Estado. Ante un Gobierno central que inaugura obras de carácter regional, los líderes regionales se encuentran en un limbo legal paralizante en el que es muy difícil sobresalir. La dificultad de crecer políticamente debido a las obras regionales se transformaría, así, en el conflicto, donde un Gobierno central sustituye inadecuadamente la labor de los regionales y, por ende, no les permite abrir espacios propios y claros.

8 | Demo | LIMA, del 9 al 15 de mayo del 2011

entreviSta

Rafael Roncagliolo
Ex secretario técnico del Acuerdo Nacional

“la paciencia es una cualidad que tiene que ver con un cierto nivel de bienestar”
elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso.
¿Qué podría hacerse para cumplir con los objetivos propuestos?

por Diego Grimaldo

Para el sociólogo, el contexto actual de crecimiento en el país permitiría aplicar mejores mecanismos para enfrentar las causas de la pobreza y desigualdad.
¿Cómo se puede hacer realmente sostenible el desarrollo del Perú?

En el Perú hay desarrollo, pero no está garantizada la sostenibilidad. Si la gente ha votado como lo ha hecho en las últimas elecciones es porque una parte mayoritaria no está muy contenta por dos cuestiones fundamentales: la pobreza y la desigualdad. Hay una cosa muy interesante con los candidatos que han pasado a la segunda vuelta: el voto por ellos expresa un deseo de más Estado. En ambas candidaturas hay una demanda de desarrollo que significa un Estado participante, que no solo mire. La pregunta que surge detrás de cómo hacer desarrollo sostenible es cómo hacer para que el bienestar alcance a más gente y que no solo la economía crezca. La respuesta es aplicar políticas más radicales para reducir la pobreza y la desigualdad.
Por este tipo de cuestiones nació el Acuerdo Nacional.

“LIMA y sus EstrAtos A y b hAN votADo por cANDIDAtos quE pErDIEroN; EN tANto, EL rEsto DEL pAís votó por Dos cANDIDAtos quE GANAroN”. voluntad de las personas, sino del contexto. En ese momento se pudo hacer porque los actores políticos y sociales más importantes estaban de acuerdo en que había que tomar algunos consensos que ayudaran a que el país no volviera a pasar por un periodo autoritario. Se hicieron, entonces, unas políticas de Estado al año 2021, año del segundo centenario, con desarrollo y democracia. En el texto principal, firmado por el presidente, los jefes de partidos y las organizaciones sociales, se enumeran un conjunto de políticas de Estado

Los candidatos están proponiendo cosas interesantes, por ejemplo, seguridad social, atención prioritaria a la infancia. Asimismo, se ha propuesto aumentar el salario mínimo, que mejoraría la capacidad de compra, y con esto aumentaría la demanda y, por ende, la producción. Hay un problema que es básico y tiene que ver con la tributación: se debe aumentar la parte del producto que recibe el Estado como impuestos y llevarla hasta 20% o más. Para ello se deberían aumentar los impuestos, no los indirectos que pagan todos, pero sí los de las sobreganancias mineras, por ejemplo, que aquí se volvieron una especie de tabú con el cuento de que se podría ir la inversión.
¿El contexto actual brinda mayores facilidades para aplicar los acuerdos pactados a partir del Acuerdo Nacional?

un poco menos en sus casas en Asia y más en el bienestar de sus trabajadores”. Esto no lo deberían ver por caridad, sino por un desarrollo de largo plazo. Cada vez que hay elecciones se habla de pobreza; lo mismo que ahora, cuando se toca el tema de la desigualdad, pero no sé si esto volverá a ocurrir.
Hay cosas que definitivamente se tienen que cambiar.

La idea del Acuerdo Nacional, lanzado en el 2002, no depende de la buena o mala

En este momento se puede lograr consenso sobre estos temas; a diferencia de hace 10 años, ahora es más fácil. El ministro de Economía (Ismael Benavides) dijo algo muy interesante: “Los empresarios deberían pensar

Se debe tener en cuenta no solo a los estratos A y B de la capital, sino también a la población del interior del país. En las últimas votaciones hubo dos elecciones: Lima y sus estratos A y B han votado por candidatos que perdieron; en tanto, el resto del país votó por dos candidatos que ganaron, pero que no son tan representativos para los más privilegiados, lo cual les hace pensar que el pueblo es bruto y que no existe la democracia. La paciencia y la pobreza son incompatibles y, por eso, no te pueden decir “espérate que te va a chorrear”. La paciencia es una cualidad que tiene que ver con un cierto nivel de bienestar. Por eso me parece importante que los dos candidatos que han pasado a la segunda vuelta critiquen el chorreo. Se debe mirar lo que expresan, no a partir del supuesto de que la gente es tonta, sino a partir de que hay racionalidad en el voto.

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