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ORAMENTO PBLICO CONCEITO E PRINCPIOS

Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANTANNA 2004

ORAMENTO PBLICO CONCEITO E PRINCPIOS O Oramento Pblico um documento legal de previso de receitas e estimativa de despesas, a serem realizadas por um Governo em um determinado perodo de tempo (geralmente um ano). Os primeiros Oramentos que se tm notcia eram oramentos tradicionais, que concebiam apenas nfase ao gasto do setor pblico. Eram simples documentos de previso de receita e autorizao de despesas, sem nenhum vnculo ou ligao com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar no ano e decidia-se onde gastar, sem nenhuma prioridade ou senso de eqidade na distribuio de riquezas. O Oramento evoluiu, ao longo do tempo, para o conceito de Oramento-Programa, segundo o qual o oramento um conjunto de aes vinculadas a um processo de planejamento pblico com objetivos e metas a alcanar durante um perodo de tempo (a nfase no Oramento-Programa nas realizaes). O Oramento Geral da Unio um documento elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discusso, aprovao e converso em lei, contendo a previso da arrecadao de receitas federais para o ano seguinte e a previso da realizao de despesas nos programas de Governo. O Oramento Geral da Unio (OGU) constitudo pelo Oramento Fiscal, Oramento da Seguridade Social e pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle dos Oramentos, que esto definidos na Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Oramento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei do (a): Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Lei de Oramento Anual (LOA)

O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sesso legislativa).

De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sesso legislativa). A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subseqente; orienta a elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sesso legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. A Lei Oramentria disciplina todas as aes do governo federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e municpios. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias atravs das emendas e votam o projeto.A Constituio determina que o Oramento deva ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura (15.12). Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma na Lei Oramentria Anual. A Lei Oramentria Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises econmicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rssia e sia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo

Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento em que so autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos Estados e municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e cria a disciplina fiscal para os trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. O Oramento brasileiro tem um alto grau de vinculaes transferncias constitucionais para Estados e municpios, manuteno do ensino, seguridade social, receitas prprias de entidades, etc. que tornam o processo oramentrio extremamente rgido. Esse excesso de vinculaes e carimbos ao Oramento levou o governo federal a propor aDRU Desvinculao de Recursos da Unio, atravs de emenda constitucional, o que ir trazer maior flexibilidade execuo oramentria. Os objetivos da poltica oramentria so corrigir as falhas de mercado e as distores, visando manter a estabilidade, alm de melhorar a distribuio de renda, e alocar recursos com mais eficincia nos gastos. O Oramento tambm visa regular o mercado e coibir abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela produo, como poluio, problemas urbanos, etc.), proporcionar o acesso de todos aos produtos, construir obras pblicas, assegurar o cumprimento das funes elementares do Estado como justia, segurana, sade, educao, etc. O Governo intervm de vrias formas no mercado. Por intermdio da poltica fiscal e da poltica monetria, por exemplo, possvel controlar preos, salrios, inflao, impor choques na oferta ou restringir a demanda. Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia: Poltica Fiscal - envolve a administrao e a gerao de receitas, alm do cumprimento de metas e objetivos governamentais no oramento, utilizado para a alocao, distribuio de recursos e estabilizao da economia. possvel, com a poltica fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuio de renda.

Poltica Regulatria - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criao de monoplios, cartis, prticas abusivas, poluio, etc. Poltica Monetria envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crdito em geral, para efeito de estabilizao da economia e influncia na deciso de produtores e consumidores. Com a poltica monetria, pode-se controlar a inflao, preos, restringir a demanda, etc. O Oramento Pblico funciona como um balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no Oramento, provavelmente o nmero de empregos aumentar, assim como a renda agregada melhorar. Em compensao, um oramento restrito em investimentos, provocar desemprego, desacelerao da economia, e decrscimo no produto interno bruto. O Governo pode provocar oramentos expansionistas ou gerar um oramento recessivo. Dentre as funes bsicas consubstanciadas no Oramento Pblico, destacamos: Funo alocativa - Oferecer bens e servios (pblicos puros) que no seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condies ineficientes (meritrios ou semipblicos) e criar condies para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc.) pelos produtores, por investimentos ou intervenes, corrigir imperfeies no sistema de mercado (oligoplios, monoplios, etc.) e corrigir os efeitos negativos de externalidades. Funo distributiva Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, atravs da tributao e transferncias financeiras, subsdios, incentivos fiscais, alocao de recursos em camadas mais pobres da populao, etc. Funo estabilizadora ajustar o nvel geral de preos, nvel de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de poltica monetria, cambial e fiscal, ou outras medidas de interveno econmica (controles por leis, limites). PRINCPIOS DO ORAMENTO PBLICO Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do oramento, que esto definidas na

Constituio, na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. A Lei n 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparncia oramentria (art. 2o): "A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade". PRINCPIOS ORAMENTRIOS Unidade S existe um oramento no exerccio para cada ente federativo (Um para a Unio, um para cada Estado, e um para cada Municpio). Cada entidade de direito pblico deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de cada Estado e o de cada Municpio. Universalidade o Oramento agrega todas as receitas e despesas dos Poderes, fundos, entidades diretas ou indiretas. A Lei oramentria deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica deve ficar fora do oramento. Anualidade / Periodicidade o Oramento cobre um perodo limitado de um ano. No Brasil, este perodo corresponde ao exerccio financeiro, de 01/01 a 31/12. Estabelece um perodo limitado de tempo para as estimativas de receita e fixao da despesa, ou seja, o oramento deve compreender o perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal. Legalidade O Oramento uma pea legal, e como tal, sempre objeto de uma lei especfica. Exclusividade O Oramento s versa sobre matria oramentria, podendo conter autorizao para abertura de crditos suplementares e operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita. Especificao ou discriminao ou especializao So vedadas autorizaes globais no Oramento. As despesas devem ser especificadas, no mnimo, por modalidade de aplicao. Publicidade O Oramento deve ser divulgado no Dirio Oficial da Unio.

Equilbrio As despesas autorizadas no Oramento devem ser sempre iguais s Receitas Previstas (se possvel). No pode haver um desequilbrio acentuado nos gastos. Oramento-Bruto - A receita e a despesa, constantes do Oramento, exceto as constitucionais (transferncias constitucionais), devem aparecer pelo valor total ou valor bruto, sem dedues. No-afetao ou no-vinculao vedada a vinculao de impostos a rgo, fundo ou despesa, exceto as transferncias constitucionais, para manuteno e desenvolvimento do ensino, FPE, FPM, etc. e as garantias s operaes de crdito por antecipao da receita. Programao Na elaborao do Oramento, h que se obedecer a determinadas classificaes oramentrias previamente existentes. Em primeiro lugar preciso identificar a funo a que pertence a despesa do Governo (Educao, Sade, Cincia e Tecnologia, Transportes, etc.). A funo o nvel mais elevado de uma das classificaesoramentrias denominada classificao funcional da despesa. As funes, na classificao funcional, se dividem em subfunes, que se dividem, por sua vez, em programas, com projetos, atividades ou operaes especiais a realizar no tempo. Programar uma despesa nada mais do que enquadr-la em classificaes, de maneira a ficar claramente definido o que a despesa corresponde, se ela um projeto do Governo, ligada a qual programa, dentro de qual funo, etc. Esta classificao da despesa em funes, subfunes, programas, projetos, atividades e operaes especiais, a prpria programao do Oramento. Agora, nem sempre uma subfuno precisa corresponder a uma funo da classificao, por exemplo. Nem um programa necessariamente precisa estar classificado na subfuno correspondente. Ou seja, nem sempre a programao da despesa precisa corresponder a uma regra tpica. Quando uma despesa classificada em um programa no correspondente a uma subfuno ou funo da classificao, dizemos que ocorreu uma regra de atipicidade na classificao da despesa.
Bibliografias: Brasil - Ministrio do Planejamento e Oramento Secretaria de Oramento Federal - Manual Tcnico de Oramento MTO-02. Braslia, IN, 1996. Giacomoni, James. Oramento Pblico. So Paulo, Atlas, 1996.