Izvoarele dreptului administrativ european (al Uniunii Europene)

Curtea Europeana de Justitie a stabilit o ordonare logica a sistemului izvoarelor dreptului european in functie de baza juridica a adoptarilor si de relatia dintre ele, sunt astfel considerate izvoare tratatele constitutive si cele subsecvente, acordurile international incheiate de Uniunea Europeana, dreptul european derivate si sursele complementare.
A.

Dreptul european originar sau primar (cuprinde tratatele

constitutive ale comunitatilor si tratatele de modificare a acestora) : Tratatul de Constituire a Comunitatii Europene a carbunelui si otelului ; Tratatul de Constituire a Comunitatii Economice Europene ; Actul Unic European ; Tratatul asupra Uniunii Europene ; Tratatul de la Amsterdam ; Tratatul de la Nisa ; Tratatul de la Lisabona. Fiecare tratat contine in preambul si dispozitii preliminare, clauze institutionale, materiale si finale. Clauzele institutionale importante se refera la organizarea structurilor administrative (Comisia Europeana) la institutiile care vegheaza la realizarea unei bune administratii europene (mediatorul european) la functionarea Curtii Europene de Justitie pentru solutionarea contenciosului administrativ. Clauzele materiale schiteaza un cadru general de actiune administrativa, iar pe de alta parte vizeaza punerea in executare si executarea in concret a politicilor sectoriale europene.
B.

Dreptul european derivat (legislatia secundara)

In conformitate cu art. 189/Tratatul de Constituire a Comunitatii Economice Europene, izvoarele derivate sunt regulamentul, directiva, decizia, recomandarile si avizele. Regulamentul reprezinta principalul izvor al dreptului derivate, au un character general, forta obligatorie si aplicabilitate directa. Ele devin in mod automat valide in ordinea juridica a statelor membre fara a mai fi nevoie de masuri speciale ca publicarea sau incorporarea in dreptul national. Rolul regulamentelor este de a stabili un drept uniform pentru toata Uniunea Europeana. Practica institutiilor confirmata de Curte a facut o distinctie intre regulamentele de baza (drept derivat de nivel I) si regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fi adoptate de catre consiliu sau de catre comisie cu abilitarea data de acesta si ele sunt subordonate din punctul de vedere al interpretarii si validitatii, regulamentului de baza fata de care trebuie sa fie conforma.
1

Spre deosebire de regulamente, nu au o influenta generala, ci se adreseaza numai anumitor state, nu tuturor membrilor Uniunii Europene. Directiva, in general, nu are aplicabilitatea directa. Din dispozitii europene, directiva leaga orice stat membru destinatar cu privire la rezultatul ce trebuie atins, lasand instantelor nationale competenta referitoare la mijloace si forma. Directiva este un act obligatoriu care stabileste o obligatie de rezultat, absolvita in sarcina statelor membre destinatare. In principiu alegerea formelor si mijloacelor de a o realiza este lasata la latitudinea statelor destinatare. Astfel pentru a atinge obiectivele stabilite intr-o directiva, statele membre trebuie sa adopte o noua legislatie nationala sau sa modifice ori sa abroge dispozitiile legislative existente. Directivele reprezinta principala metoda de armonizare a cadrului normativ intern al tarilor membre prin care dispozitiile intre normele nationale sunt gradual eliminate, aliniid astfel politicile guvernamentale la standarde comune. Netranspunerea unei directive sau a unui regulament in dreptul national expune statele membre la proceduri de impunere a lor. Directivele pot fi directive cadru si directive de executare (administrativa). Directivele de executare sunt adoptate de comisie si prin aplicarea unui regulament sau directiva cadru adoptata de consiliu.

Directivele

Deciziile reprezinta acte cu forta obligatorie pentru cei carora le sunt

destinate, ele neavand o influenta generala. Decizia vizeaza in mod deosebit aplicarea prevederilor tratatelor la situatii particulare ca fiind echivalenta actelor administrative individuale din dreptul intern. Decizia reprezinta un instrument de exceptie european. Se face deseori distinctie intre deciziile cu caracter comercial referitoare la concurenta si deciziile administrative care sunt pur de executare, fiind adoptate in contextul politicilor europene si in materia de numire si promovare a functionarilor.

Recomandarile si avizele nu au forta obligatorie deoarece ele solicita

numai adoptarea unei anumite conduite de catre statele comunitare. Ele indeplinesc un rol de apropiere al legislatiilor nationale reprezentand instrumente utile de orientare a legislatiilor interne (recomandarea nr. 85/612/20 decembrie 1985 a consiliului privind coordonarea prevederilor legale si administrative in legatura cu intreprinderile pentru investitii colective in documente transferabile). Neavand forta obligatorie aceste acte nu pot fi atacate in justitie.
2

C. Dreptul european complementar (dreptul tertial)

Cuprinde acordurile internationale la care se Uniunea Europeana este parte si conventiile intre statele membre care creeaza norme uniform aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene. Acordurile intre statele membre sunt de doua categorii : acorduri care rezulta din deciziile adoptate de reprezentantii guvernelor statelor membre numiti in consiliu ; acorduri pe care insasi tratatele pe prevad. Analizand toate aceste izvoare scrise ale dreptului european, observam ca prin nici o dispozitie nu se confera Uniunii puterea de a elimina toate diferentele dintre prevederile nationale si dreptul comunitar in sensul unei uniformizari de bine la nivelul dreptului administrativ national. Instrumentele de interventie ale Uniunii sunt limitate in genere la regulamente prin care se realizeaza o aplicare directa a dreptului european si directive cu aplicare indirecta. Intre utilizarea regulamentelor si directivelor trebuie sa existe un raport optim. Se observa necesitatea aplicarii uniforme a dreptului european prin intermediul regulamentelor in toate statele membre, aceasta aplicare nu poate fi singura si nu e suficienta pentru a constitui o administratie centralizata cuprinzatoare.

D. Dreptul cutumiar
Cutuma sau obiceiul consta intr-o practica generala, relativ indelungata, repetata in raporturile dintre subiectele de drept, acceptata de catre acestea drept regula obligatorie in raporturile dintre ele. Pentru ca un obicei sa devina juridic (izvor de drept) teoria romano-canonica a formulat doua conditii : a) o conditie obiectiva (materiala) constand intr-o practica veche si incontestabila ; b) o conditie subiectiva (psihologica) in conformitate cu care regula (practica) respectiva are un character obligatoriu ; c) treptat s-a adaugat si a treia conditie : caracterul precis, continutul obiceiului sa poata fi determinat, sa fie previzibil. Conditiile premergatoare rectificarii dreptului cutumiar sunt asemanatoare in diferite sisteme legislative ale statelor membre Uniunii Europene, desi sunt intr-o anumita masura diferente semnificative, in particular cu privire la durata folosirii necesara pentru ca regulamentul sa fie rectificat ca o cutuma. Legislatia Uniunii Europene rectifica practicile si traditiile tarilor membre daca nu contravin ordinii de drept cutumiar. Legislatia cutumiara a fiecarui stat
3

membru trebuie sa respecte, cu alte cerinte, normele prevazute de Uniunea Europeana. Aceste norme nu contin trimiteri exprese la cutume nationale sau existente in activitatea si institutiilor europene. Referirea la acest gen de cutume o face insa Curtea Europeana de Justitie. Teoretic atitudinea Curtii fata de practicile neprevazute de vreun text european dezvoltate de institutiile europene sau tarile membre poate fi urmatoarea : a) de recunoastere, consacrate si sanctionate prin acordarea de forta juridica a acelor cutume pe care le considera utile si necesare ; b) de acceptare si tolerare a acelora care prin importanta si semnificatia lor, nu reclama transformarea lor in norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor nu contravin ordinii de drept europene ; c) de interzicere a acelora care contravin ordinii de drept european. In unele cazuri, Curtea nu rectifica forta juridica cutumelor ce intervin in practica institutionala. Astfel Curtea a hotarat ca o practica a Consiliului constand in adoptarea actelor legislative intr-un anumit domeniu pe o dubla baza juridica, nu este susceptibila de a deroga de la regulile tratatelor. O astfel de practica nu poate, prin urmare, sa creeze un precedent legand institutiile Uniunii in ceea ce priveste determinarea bazei juridice corecte. De multe ori, Curtea s-a exprimat in sensul ca nu este suficient sa existe o practica indelungata a unui singur stat membru al Uniunii, ci este necesar sa se cerceteze daca practici similare exista si in celelalte state pentru a se putea vorbi despre un drept cutumiar european. Raportul Berger prezentat in Parlamentul European in sedinta nr. 215/68-69 din 12 martie 1969, in numele Comisiei Juridice, arata ca practica comunitara a dezvoltat de multa vreme sub denumirea total neutra a rezolutiilor, a deliberarilor, concluziilor sau a declaratiilor europene, utilizarea actelor pe care tratatele nu le prevad fapt ce a ingrijorat pe reprezentantii europeni care au intrevazut in acestea riscul denaturarii mecanismului institutional. In literatura academica existenta regulamentelor juridice care au caracter de drept cutumiar european este afirmata de unii autori din domeniul dreptului administrativ. Astfel sunt citate principiile generale ale egalitatii ca exemple de astfel de reguli. Aceste principii se bazeaza pe o traditie a dreptului omului, Curtea operand cu efect declarativ o rectificare a fortelor juridice.

Spatiul administrativ european Componenta a spatiului public european

Spatiul public european este in constructie sub aspectul descoperirii legitimitatilor si resorturilor interne care sa-l guverneze. Astazi se observa ca la nivelul Uniunii Europene se doreste crearea unui spatiu public transnational care sa permita legitimarea institutiilor europene si fondarea unei identitati colective europene. Conditiile pentru existenta unui spatiu public european pot fi rezumate la : - existenta institutiilor comunitare care sa functioneze de o maniera democratica ; - existenta unui cadru organizat de dezbateri in viata publica bazat pe existenta mijloacelor care sa permita tuturor cetatenilor sa se exprime public ; - existenta cadrului care sa permita conceptelor conturate in urma dezbaterilor din viata publica, sa fie legiferate prin intermediul dreptului public. Dreptului public european ii revine rolul de a include conceptele conturate la nivelul dezbaterii publice. Dreptul public acoperind dreptul constitutional si pe cel administrativ, ramane de referinta pentru spatiul public european, unii autori descoperind o adevarata convergenta intre administratiile europene, bazate pe elementele dreptului public : sistemele politice europene au ramas fidele parlamentarismului ; existenta unor majoritati parlamentare intemeiate pe disciplina de vot ; practica referendara exercitata la nivel national ; descentralizarea ; existenta unei administratii de cariera si mai ales modelul european al controlului de constitutionalitate. Sursele unei unificari transnationale a dreptului public sunt maxime in cazul unor comunitati apropiate de state care demonstreaza, in general, aceeasi structura economica, sociala, culturala si politica. Aceste conditii fiind tot mai prezente in interiorul Uniunii Europene conduc la concluzia ca miscarea iusscomune de-a lungul Europei se poate dezvolta si in domeniul dreptului public. Realitatea arata ca este foarte dificil sa vorbim in Europa despre un mod sau model de administratie publica. Referitor la dezvoltarea conceptului european de administratie publica, trebuie sa notam ca administratia publica se afla inca la stadiul primar al conceptualizarilor si intreprinderilor nationale. Administratia publica din statele membre Uniunii Europene, desi au o structura foarte veche au trebuit sa se adapteze, in mod continuu, la conditiile moderne, inclusiv prin aderarea la Uniunea Europeana. Contactul constant dintre functionarii publici ai statelor membre Uniunii Europene si comisie, solicitarea de
5

a dezvolta si implementa aquis-ul comunitar la standarde echivalente de incredere in toata Uniunea, necesitatea unui sistem de justitie administrativ unic pentru Europa si impartasirea principiilor si valorilor administratiei publice au dus la crearea unei anumite convergente intre administratiile nationale. Acest lucru a fost descris ca spatiul administrativ european. Spatiul public european poate fi inteles in sens larg ca spatiu al administratiei publice europene si poate forma obiectul stiintei administrative, o stiinta cu caracter multidisciplinar in preocuparile sale intrand multe actiuni care luate separat se regasesc in domeniul dreptului administrativ, resurse umane, management public. In sens restrans putem vorbi de drept administrativ care reglementeaza acest spatiu european. Notiunea de spatiu public european poate fi gandita dupa modelul spatiului economic si social european, fiind in legatura cu vastul sistem al cooperarii juridice. In mod traditional un spatiu administrativ comun este posibil atunci cand un set de principii legale, norme si regulamente sunt uniform respectate intr-un teritoriu acoperit de o constitutie nationala. Sistemele legislative ale statelor membre Uniunii Europene se afla intr-un proces constant de apropiere, in multe domenii diferite , sub indrumarea legislatiei europene prin activitatea legislativa a institutiilor europene si in cazurile Curtilor Europene de Justitie. Hotararea Curtii Europene de Justitie pot genera principii cu caracter general care sa guverneze un drept administrativ european. Suntem astfel martorii europenizarii dreptului administrativ.

Convergente administrative europene

Convergenta implica reducerea variantelor si disparitatilor intre sistemele administrative urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administratii europene. Un model european de administratie publica este la ora actuala in stadiul de ideal. Nu exista o administratie tip la care sa ne putem referi ca etalon. Plecand de la aceasta stare, de fapt, au fost depistate cateva linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune tarilor europene. Factori care pot avea un rol in convergenta administrativa europeana : 1) Tratatele Uniunii si legislatia secundara de implementare a lor sunt parte componenta a legilor nationale ale statelor membre. Administratiile publice si Curtile Judecatoresti nationale sunt obligate sa aplice aceste tratate, precum si legislatia secundara aferenta in aceeasi masura in care aplica legile proprii. Astfel, desi fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obtinere a rezultatelor prevazute de tratate, in cadrul Uniunii sau dezvoltat intelesuri si principii comune administrative. Acest important drept administrativ constituie aquis-ul comunitar al carui nivel de compabilitate cu normele corespunzatoare din tarile candidate este impus de Comisia Europeana in cadrul procesului de negociere pentru aderare. 2) O alta sursa de apropiere administrativa este contactul constant dintre oficialii statelor membre si dintre acestia si cei ai Uniunii. Relatiile interguvernamentale contribuie la constituirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor Uniunii Europene, la nivel national, si la un schimb benefic de initiative pozitive pentru a obtine rezultatele vizate de aceste politici. 3) Curtea Europeana de Justitie are cel mai important rol in formarea principiilor administrative comune in Uniunea Europeana. In timp ce legislatia secundara are mai degraba o influenta sectoriala, hotararile Curtii duc la reflectarea si dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar daca sunt stabilite pornind de la cazuri particulare. 4) Junger Schwarze subliniaza un fenomen de intrepatrundere a legislatiei Uniunii in sistemele nationale. 5) Drumul catre europenizarea administratiei nationale este reflectata si de programele academice. Exista o dimensiune europeana cu privire la studiul administratiei publice regasita la nivelul curriculei universitare. 6) J.P. Olsen considera ca se poate ajunge la convergent ape doua cai : fie prin atractivitate , fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune invatarea si imitarea voluntara a modelului superior care este perceput ca functional, util si legitim. Impunerea semnifica convergenta
7

bazata pe utilizarea autoritatii sau a puterii. La nivel european se face distinctie intre imitare si armonizare. Politica Uniunii nu impune imitarea unui model, caci Uniunea nu doreste o stergere a diferentelor culturale si a traditiilor, ci doar o unitate in diversitate. In Uniunea Europeana nu exista suportul pentru a impune o solutie unitara care sa mearga spre o singura forma de administratie. Actorii interni si diversitatea structurala interna persista in ciuda intenselor interactiuni intre administratie si competitia intre modelele nationale. Cu toate acestea se poate vorbi despre o tendinta de apropiere institutionala si decizionala reflectata in cateva concepte : - traditia autonomiei locale ; - multiplicarea structurilor de decizie si coordonarea ; - aparitia unor autoritati administrative independente fata de Guvern in diverse domenii. Astazi se vorbeste tot mai des despre nivelul de convergenta al sistemelor administrative, in legatura mai ales, cu integrarea unor noi state in Uniune. Se porneste de la ideea ca un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate atat in legislatie cat si in comportamentul zilnic al autoritatilor publice si al functionarilor publici.

Elementele componente ale spatiului administrativ european

Elementele de arhitectura juridica a spatiului administrativ european se regasesc in legislatia primara si secundara a Uniunii Europene. Elementele componente ale spatiului administrativ european in legislatia primara : a) Premisele cooperarii in domeniul administrativ Punerea in opera a dreptului Uniunii Europene prin statele membre este considerata ca o chestiune de interes mutual (reciproc). Uniunea poate sprijini eforturile statelor membre pentru imbunatatirea capacitatilor administrative de aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate aresta in facilitarea schimbului de informatii de functionari publici, precum si in sustinerea programelor de formare profesionala. b) Apropierea legislatiilor administrative Un rol important il are consiliul de ministri care poate sa stabileasca printr-o lege cadru europeana, masuri pentru apropierea dispozitiilor legale, reglementare si administrative ale statelor membre. c) Eliminarea barierelor administrative Cele patru libertati fundamentale inseamna ca administratiile publice ale statelor membre trebuie sa actioneze intr-o directie care sa conduca pentru aplicarea lor efectiva. d) Clauze speciale in contractele de drept public Unele legislatii, cum este si cea romaneasca prevad diferite clauze speciale in contractele de drept public. In general autorii de drept administrativ opteaza pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului si supunerea lui doar judecatorului administrativ. e) Dreptul la o buna administrare Acest drept apare in art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene adoptata la summitul de la Misa. Aici se prevede dreptul cetatenilor la calitatea prestatiilor realizate de administratie. f) Dreptul la repararea prejudiciului produs de institutii si agenti comunitari Orice persoana are dreptul la despagubiri din partea Uniunii pentru daunele cauzate de catre institutii, organizatii sau de catre agentii acestora aflati in exercitiul functiunii conform principiilor generale comune si drepturile statelor membre. g) Limba de comunicare cu institutiile Uniunii Orice persoana poate sa se adreseze institutiilor Uniunii intr-una din limbile prevazute de tratatele europene si trebuie sa primeasca raspuns in aceeasi limba.
9

h) Verificarea juridica a deciziilor administrative Tratatele europene stabilesc principiul si baza caruia actele institutiilor trebuie sa fie conforme cu dispozitiile tratatelor. In acest sens sunt folosite expresii precum ,,in conformitate cu dispozitiile prezentului tratat`` sau ,,in conditiile prevazute de prezentul tratat``. Totodata deciziile individuale trebuie sa fie in concordanta cu regulamentele si directivele Uniunii. i) Sedentaritatea functionarilor publici Prevederile europene stipuleaza ca libertatea de miscare a fortei de munca nu se aplica si functionarilor din administratia publica (art. 39 alin. 4). j) Egalitatea de tratament a cetatenilor in relatia cu administratia Datorita gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat ca ,,egalitatea este propriul sau corolar``. Considerat mai degraba un drept de principiu decat ca un principiu de drept, egalitatea indeplineste o functie de drept garantie. Legislatia primara a Uniunii prevede ca sunt interzise toate masurile si dispozitiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudential si care stabilesc agentiile Uniunii, precum si in administratiile centrale si locale ale statelor membre. k) Dreptul de petitionare Orice cetatean al Uniunii sau orice persoana fizica sau juridica cu resedinta sau sediul social intr-unul din statele membre, are dreptul de a inainta cu titlu individual sau in asociere cu alte persoane o petitie Parlamentului European, referitoare la un subiect ce tine de domeniile de activitate ale Uniunii sau care il priveste in mod direct. l) Comisia de ancheta pentru administrare defectuoasa Tratatele europene prevad ca Parlamentul European poate sa constituie la cererea unui sfert din membrii sai, o comisie temporara de ancheta pentru a examina acuzatiile contraventie sau de administrare defectuoasa privind aplicarea de catre Uniune. m) Mediatorul European Functia de mediator european a fost instituita pentru apararea principiului potrivit caruia administratia este in serviciul cetatenilor si pentru a ancheta eventualele cazuri de rea administratie in activitatile institutiilor si organelor Uniunii Europene. El exercita un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autoritatilor publice la nivel national de catre ombudsman sau avocatul poporului. Mediatorul este abilitat sa primeasca plangerile de la orice cetatean al Uniunii si poate initia anchete pe baza acestor plangeri sau din proprie initiativa. Daca constata un caz de administrare incorect, el sesizeaza organul sau institutia vizata care are la dispozitie un termen de 3 luni pentru a se conforma.
10

Mediatorul european prezinta in fiecare an un raport Parlamentului European continand rezultatele anchetei sale. El poate fi demis de Curtea de Justitie la cererea scrisa a Parlamentului European, daca nu indeplineste cerintele prevazute pentru acest post sau daca a savarsit o fapta grava. n) Aplicarea de sanctiuni administrative Tratatele recunosc Uniunii o putere directa de sanctiune numai in cazuri exceptionale. In general daca sanctiunile administrative sunt prevazute de legislatia europeana , tratatele europene sunt cele care le pun in aplicare. Sanctiunile administrative aplicate de statele membre vizeaza protejarea intereselor financiare ale Uniunii in derularea politicilor europene (in special gestionarea ajutoarelor in cadrul politicii agricole comune).

11

Principiile generale ale dreptului administrativ al Uniunii Europene 1. Incredere si previzibilitate

Aceste deziderate mai pot fi identificate prin certitudine si securitate juridica in actiunile si deciziile administrative. Aceste principii vizeaza in fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice. Un principiu care pledeaza in favoarea increderii si previzibilitatii este principiul administratiei prin lege sau al legalitatii administratiei. Autoritatile publice ajung la anumite decizii respectand regulile si principiile generale, aplicate impartial (principiul nediscriminarii) oricarei persoane care le adreseaza o cerere. Principiul legalitatii are legatura cu principiul conform caruia o autoritate publica nu este investita in mod normal cu o putere de decizie exclusiva, aceasta fiind in contradictie cu legile in vigoare. O alta notiune legata de legalitate este si aceea a competentei legale. Astfel autoritatile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate in jurisdictia lor legala. Competenta inseamna o colectie de atributii prestabilite legal in vederea bunei functionari a serviciului public, in virtutea careia functionarul poate decide asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai ca autorizeaza persoana in cauza sa ia o decizie, dar o si obliga sa-si asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publica competenta nu poate renunta la aceasta responsabilitate. Notiunea de competenta este strict definita, astfel incat decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nula si va fi declarata ca atare de Curtea Europeana de Justitie. In principiu in dreptul administrativ european nu se aplica principiul aparentei in drept. Increderea si previzibilitatea nu vin in contradictie cu puterea discretionara a administratiei daca aceasta este exercitata in limitele conferite de lege. Un alt principiu care pledeaza in favoarea increderii si previzibilitatii este principiul proportionalitatii. Aceasta inseamna ca actiunea administrativa trebuie sa decurga in mod proportional cu obiectivul urmarit si respectiv cu finalizarea pe cale legala, neprivand cetatenii de nici un aspect care sa faciliteze atingerea scopului propus si corect din punct de vedere legal. Proportionalitatea este in stransa legatura cu rezonabilul. De asemenea, mai inseamna ca este ilegal sa aplici legea numai atunci cand prin aceasta apare un avantaj, neintentionat omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numeste abuz de putere administrativa. Proportionalitatea este in mod particular relevanta in cazurile de anchete administrative solicitate, in care persoane individuale sunt private de drepturile de proprietar in favoarea interesului public.
12

In general se apreciaza ca proportionalitatea administrativa poate fi analizata cel putin ca rezultat al combinarii a trei elemente (decizia luata, finalitatea acesteia si situatia de fapt careia i se aplica), dar in egala masura si ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o notiune cheie a dreptului administrativ si stiintei administratiei. Natura principiului proportionalitatii variaza de la o tara la alta datorita originii sale formale, cat si datorita functiilor pe care le indeplineste. Manifestarea frecventa a principiului se gaseste si in functia contencioasa, caci proportionalitatea permite ghidarea judecatorului in aprecierea sa privind exercitiul puterii discretionare a administratiei. Un alt principiu care pledeaza in favoarea ,,administratiei prin lege`` este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta inseamna proceduri care sa aplice legea in mod clar si impartial, sa acorde atentie valorilor sociale, cum ar fi respectul fata de oameni si protectia demnitatii lor. O aplicatie concreta a corectitudinii procedurale este principiul care prevede ca nici o persoana nu poate fi privata de drepturile sale fundamentale fara sa fi fost avizata in prealabil si audiata intr-o maniera corespunzatoare. Acest principiu pretinde ca persoana impotriva careia Comisia a inceput o procedura administrativa, sa fie in masura, in cursul acestei procedurim sa-si faca cunoscut cu folos punctul sau de vedere despre realitatea si pertinent faptelor si circumstantelor invocate si despre documentele retinute de Comisie in sprijinul sustinerii sale cand exista o violare a dreptului comunitar. Un alt element care sustine increderea si previbilitatea este principiul termenului rezonabil. Intarzierile in luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza frustari, injustitii sau pot afecta in mod negative atat interesul public cat si cel privat. Intarzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvari pe cale politica. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficienta si incomptenta functionarilor publici. Valoarea profesionalismului si a integritatii profesionale in serviciul public influenteaza increderea si previzibilitatea administratiei publice. Integritatea profesionala a serviciului public se bazeaza pe impartialitate si independenta profesionala. Codul bunei conduite administrative precizeaza ca functionarul este impartial si independent. El trebuie sa se abtina de la orice actiune arbitrara care lezeaza cetatenii precum si de la orice tratament preferential. Conduita functionarului nu trebuie sa fie niciodata ghidata de interese personale, familiale sau nationale sau de presiuni politice. Functionarul nu ia parte la o decizie in care el sau rudele sale apropiate au in interese financiare.

13

2.

Deschidere si transparenta

Deschiderea sugereaza faptul ca administratia este dispusa sa accepte un punct de vedere venit din afara ei, in timp ce transparenta semnifica gradul de deschidere in cazul unui scrutin sau al unei verificari. Aceste doua caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetatean implicat intr-o procedura administrativa sa poata urmari derularea acesteia, si pe de alta parte, ca administratia sa permita si sa accepte mult mai usor o evaluare venita din partea unor institutii autorizate sau ale societatii civile. Constitutia pentru Europa prevede faptul ca institutiile Uniunii trebuie sa intretina un dialog deschis, transparent si permanent cu asociatiile reprezentative si prevede ca toti cetatenii Uniunii sau toate persoanele fizice si morale rezidente sau avand sediul statutar intr-un stat membru dispun de dreptul de acces la documentele institutiilor, organelor si agentiilor Uniunii, in forma in care ele au fost realizate, in conditiile legii europene care fixeaza principiile si limitele in care se poate exercita acest drept. In Regulament se mentioneaza ca transparenta permite asigurarea unei mai bune participari a cetatenilor la procesul decizional, precum si garantarea in masura mai mare a legitimitatii, eficacitatii si responsabilitatii administratiei in privinta cetatenilor intr-un sistem democratic. Transparenta contribuie la intarirea principiilor democratiei si respectului drepturilor fundamentale. Beneficiarii acestui Regulament sunt toti cetatenii Uniunii si toate persoanele fizice sau juridice rezidente sau avand sediul lor intr-un stat membru. Pentru a permite cetatenilor sa se foloseasca in mod concret de drepturile conferite de Regulament, fiecare institutie europeana este obligata sa tina un registru de documente accesibil publicului. Fiecare institutie este obligata sa publice un raport anual in care sa mentioneze numarul de refuzuri de acces la documente opuse de institutie si motivele acestor refuzuri. Deschiderea si transparenta pot duce la o limitare a proastei administrari si a coruptiei. Aceste sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, in masura in care furnizeaza motivele necesare deciziilor administrative si ajuta partile interesate sa-si exercite dreptul de a solicita recurs. Aceste principii isi gasesc aplicatia in legislatia europeana cu privire la administratia publica. Astfel actiunile administrative trebuie sa fie motivate si realizate de o autoritate competenta. Un element important pentru deschiderea si transparenta in administratia publica este obligatia autoritatilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea Europeana a aratat de nenumarate ori ca deciziile luate de functionarii din institutiile europene trebuie sa fie motivate de o maniera suficienta.
14

Motivatia trebuie sa transmita elementele esentiale ale procedurii administrative aplicate si sa aiba un grad de justificare suficient pentru a permite partii interesate sa solicite un recurs la decizia finala. Motivarea trebuie sa fie in fapt si in drept. Prin ,,motive`` trebuie sa se inteleaga atat prevederile juridice ce indreptatesc institutiile sa ia masuri, cat si ratiunile ce motiveaza institutiile sa emita actul in cauza. Motivatia este foarte importanta in cazurile in care o solicitare a unei parti interesate este respinsa, iar daca o reglementare nu este suficient ,,motivata, aceasta carenta poate sta la baza anularii actului respectiv.

3. Raspunderea delictuala a administratiei comunitare

Raspunderea presupune ca o persoana sau o autoritate trebuie sa explice si sa justifice propriile sale actiuni. In dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul ca orice organism administrativ trebuie sa raspunda de actele sale in fata unei alte autoritati administrative, legislative sau juridice. Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme : prin curti de justitie, prin sondarea opiniei publice, prin presa, prin controlul realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale. Scopul controlului este de a stabili daca serviciile publice isi exercita functiile in mod efectiv, eficient si in limitele de timp stabilite, precum si daca principiile si procedurile stipulate de reglementari speciale sau generale, sunt respectate. Raspunderea este un instrument care arata daca principii ca respectarea legii, deschiderea, transparenta, impartialitatea si egalitatea in fata legii sunt respectate. Totodata raspunderea este esentiala pentru consolidarea unor valori ca eficienta, increderea sau previzibilitatea in administratia publica. In situatia in care personae fizice si juridice sunt vatamate prin acte emise de statele membre in baza unei legi comunitare, se pot distinge doua situatii. In primul rand, in situatia in care solicitarea de reparatii vizeaza neconformitatea masurilor nationale de punere in aplicare cu reglementarea comunitara, Curtea Europeana de Justitie nu are competenta de solutionare. In acest caz statele membre pot fi chemate in judecata in fata instantelor nationale pentru aplicarea gresita a dreptului comunitar. In al doilea rand, daca daunele cauzate de masurile nationale de punere in aplicare isi au originea in reglementarea comunitara, raspunderea Comunitatii poate fi stabilita de Curtea Europeana de Justitie in baza dreptului comunitar. Actiunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cinci ani. In situatia in care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice si juridice vatamate printr-un act al institutiilor comunitare considerat de aceasta ca ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil.

15

4. Eficienta si eficacitate
Aceste doua aspecte sunt legate mai ales de managementul serviciului public. Eficacitatea priveste raportul dintre rezultatul obtinut si obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea in prealabil a unui obiectiv, iar pe de alta parte, masurarea sau estimarea rezultatului obtinut. Eficacitatea consta in siguranta faptului ca performantele administratiei publice se indreapta catre scopurile propuse, solutionand problemele publice pe cale legala. Este necesar sa se realizeze o analizare si o evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura ca acestea sunt corect implementate de catre administratia publica si de functionarii publici. Eficienta reprezinta raportul intre rezultatul obtinut si mijloacele angajate. In zilele noastre, datorita constrangerilor fiscale existente la nivel national, dar si european, performanta efectiva si eficienta a administratiei in asigurarea de servicii publice societatii se afla din ce in ce mai mult in atentia autoritatilor si opiniei publice. Eficienta, ca valoare manageriala poate intra uneori in conflict cu restrictiile legale. Managerii publici vad adesea procedurile legale ca inamici ai eficientei. Pretutindeni legislatia este un element conservator, iar inovatiile manageriale tind sa o exceada. Conflictul genereaza la randul sau institutii si solutii legale, astfel incat se poate afirma ca managementul devine astazi ,,motorul remodelarii dreptului in administratie. Printre elementele institutionale se numara si procesul de transferare a activitatilor productive catre sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administratia publica pastrand rolul de factor care concepe aceste contracte si apoi le monitorizeaza. In controlul gestiunii financiare a institutiilor Uniunii un rol important il are Curtea de Conturi Europeana. Obiectul controlului realizat de aceasta consta in verificarea legalitatii si a principiilor de economicitate, eficienta si eficacitate in gestionarea mijloacelor banesti ale organizatiei si in modul in care bunurile institutiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale, Curtea de Conturi Europeana pune in evidenta si atrage atentia administratorilor si organelor competente asupra lacunelor, neregularitatilor si fraudelor constatate sau potentiale si semnaleaza ambiguitatile ori insuficientele dispozitiilor aplicabile in materie de control care ar putea favoriza aparitia unor asemenea fenomene negative.

16

Procesul decizional in Uniunea Europeana intre restrictiile legale si libertatea de decizie

Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 a stabilit modalitatile de exercitare a competentelor de executie conferite Comisiei. Aceasta Decizie reglementeaza patru metode procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative :

1. Procedura de gestiune
Aceasta se utilizeaza in cazul actelor care privesc aplicarea politicilor comunitare agricole si de pescuit sau cele referitoare la punerea in aplicare a programelor cu substantiale implicatii bugetare. In cadrul acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet de gestiune compus din reprezentantii statelor membre si prezidat de reprezentantul Comisiei.

2. Procedura de reglementare
Aceasta se utilizeaza pentru adoptarea masurilor de domeniul general destinate sa aplice prevederi esentiale ale actelor de baza, inclusiv masuri cu privire la protectia sanatatii si securitatii persoanelor, animalelor sau plantelor. Cand un act de baza prevede ca anumite elemente neesentiale ale acestui act pot fi adoptate sau aduse la zi prin proceduri de executare, aceste masuri trebuie sa fie adoptate utilizandu-se procedura de reglementare. In realizarea acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet de reglementare. Compunerea Comitetului si procedura votului in cadrul acestuia se realizeaza la fel ca in procedura de gestiune.

3. Procedura consultativa
Este utilizata pentru adoptarea masurilor care nu sunt de resortul celor doua proceduri, si anume, procedura de gestiune si procedura de reglementare, lasanduse Comisiei libertatea de a o aplica in orice caz in care ea este considerata a fi cea mai adecvata. In realizarea acestor proceduri Comisia este asistata de un Comitet consultativ compus la fel ca si celelalte doua. Reprezentantul Comisiei prezinta Comitetului un proiect al masurilor care urmeaza a fi luate. Comitetul va emite avizul sau asupra proiectului, in cadrul unui termen pe care presedintele sau il fixeaza in functie de urgenta problemei in cauza, daca este necesar procedandu-se la vot. Avizul Comitetului va fi consemnat intr-un proces verbal ; fiecare stat membru are dreptul de a cere ca sa ii fie consemnata pozitia sa in acest proces17

verbal. Comisia va tine cont pe cat posibil de avizul emis de Comitet. Ea va informa Comitetul in legatura cu modul in care avizul a fost luat in considerare.

4. Procedura de salvgardare sau de protectie

Aceasta procedura poate fi aplicata cand actul de baza confera Comisiei competenta de a decide asupra masurilor de salvgardare. Comisia comunica Consiliului si statelor membre toate deciziile referitoare la masurile de salvgardare. Se poate prevede ca, inainte de adoptarea deciziei sale, Comisia va consulta statele membre in conformitate cu modalitatile determinate in fiecare caz. Orice stat membru poate sa trimita Consiliului decizia Comisiei in cadrul unui termen determinat in actul de baza in cauza. Consiliul, statuand cu majoritate calificata, poate lua o decizie diferita in cadrul termenului stabilit in actul de baza. In mod alternativ poate fi prevazut in actul de baza ca, statuand cu majoritate calificata, Consiliul poate sa confirme, sa modifice sau sa revoce decizia adoptata de Comisie si ca, daca Consiliul nu a luat o decizie in termenul mentionat, decizia Comisiei este considerata revocata.

18

Caile de contestare a deciziilor administrative ilegale

Curtea Europeana de Justitie are un rol important in solutionarea contenciosului administrativ comunitar. Ea actioneaza ca un veritabil tribunal administrativ examinand plangerile persoanelor fizice si juridice impotriva actelor comunitare si recursurile introduse de agentii institutiilor europene impotriva acestora. Caile de contestare a actelor comunitare in fata Tribunalului de Mare Instanta si a Curtii Europene de Justitie sunt : recursul in carenta, recursul in anulare, recursul in interpretare si recursul in plina jurisdictie.

1. Recursul in carenta
Reprezinta un mijloc procesual comunitar pus la dispozitia statelor, a institutiilor comunitare, a intreprinderilor si a particularitatilor, de a ataca in fata Curtii, in anumite situatii strict delimitare, abtinerea Parlamentului European, Comisiei, Consiliului de ministri sau a Bancii Centrale Europene de a decide in materii in care aceste organe au, prin tratate, obligatia de a lua o anumita masura. Inainte de a fi sesizata instanta comunitara este necesara realizarea unui recurs prealabil care consta in invitarea institutiei in cauza sa actioneze. Invitatia trebuie sa fie clara, precisa si sa avertizeze institutia in cauza ca perseverarea in inactivitate va determina introducerea unui recurs in carenta. Daca la expirarea unui termen de doua luni de la data invitarii, institutia nu a luat pozitie, partea interesata are la dispozitie un nou termen de doua luni pentru a sesiza Curtea cu un recurs in carenta propriu-zis.

2. Recursul in anulare
Este un mijloc procesual care permite statelor, institutiilor comunitare, persoanelor fizice si juridice de a ataca in fata Curtii un act obligatoriu emis de Consiliu, de Comisie, de Banca Centrala Europeana, sau un act al Parlamentului European destinat sa produca efecte juridice fata de terti si de a obtine, in anumite conditii, desfiintarea acestuia. Contenciosul in anulare poate fi fondat doar pe legalitate, nu si pe oportunitatea actului. Recursul in anulare indreptat contra unui act care are un caracter pur confirmativ al unui act anterior, astfel incat anularea actului confirmativ se confunda cu aceea a actului anterior, trebuie sa fie considerata ca fiind fara obiect si prin urmare imposibil de primit.

19

3.Recursul in interpretare (deciziile preliminare, prejudiciale)

Curtea de Justitie are competenta de a hotara, cu titlu prejudicial asupra : a) interpretarii Tratatului ; b) valabilitatii si interpretarii actelor adoptate de institutiile Uniunii ; c) asupra interpretarii statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, cand statutele prevad acest lucru. Cand se ridica o asemenea chestiune in fata unei instante dintr-un stat membru, in cazul in care considera ca pentru a se pronunta o hotarare este necesara o decizie in privinta acestei chestiuni, aceasta instanta poate cere Curtii de Justitie sa pronunte o hotarare. Cand se ridica o asemenea chestiune intr-o cauza pendinte in fata unei instante nationale ale carei decizii nu pot face obiectul unei cai de atac in dreptul intern, aceasta instanta trebuie sa sesizeze Curtea de Justitie. Prin urmare sunt abilitate sa formuleze recursuri in interpretare atat jurisdictiile supreme ale statelor cat si jurisdictiile care pronunta in speta concreta o hotarare nesusceptibila de recurs in dreptul intern.

4. Recursurile de plina jurisdictie

Acestea dau posibilitatea Curtii de a se pronunta asupra tuturor elementelor de fapt si de drept ale cauzei, modificand hotararea organului comunitar care a fost pusa in discutie, in sensul de a stabili o alta solutie obligatorie pentru parti. Se permite astfel Curtii sa substituie propriile sale decizii institutiilor comunitare. Recursul de plina jurisdictie se deosebeste de celelalte recursuri unde Curtea de Justitie nu avea posibilitatea reformarii actelor in cauza.
a)

Recursul in constatarea neindeplinirii de catre state a obligatiilor decurgand din tratatele constitutive.

In cazul in care considera ca un stat membru nu si-a indeplinit una din obligatiile care ii revin in temeiul Tratatului, Comisia poate sa emita un aviz motivat, dupa ce, in prealabil, i-a acordat statului respectiv posibilitatea de a-si prezenta observatiile. Daca statul in cauza nu se conformeaza in termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justitie. Astfel se instituie un recurs administrativ prealabil sesizarii Curtii de Justitie. Scopul procedurii administrative prealabile precotencioase este, pe de o parte, de a da statului membru prilejul de a-si indeplini obligatiile sale conform tratatului si, pe de alta parte, de a beneficia el insusi de drepturile sale de a se apara contra obiectiilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunand un termen rezonabil in care sa raspunda la scrisoarea formala si sa dea curs avizului motivat sau daca este cazul sa-si pregateasca apararea.
20

b) Recursul impotriva sanctiunilor menite sa aplice regulile comunitare

Tratatele si legislatia derivata pot impune sanctiuni statelor sau persoanelor fizice sau juridice. Pentru dreptul administrativ european o importanta deosebita o au caile de atac impotriva sanctiunilor administrativ disciplinare aplicate agentilor comunitari. Pentru a introduce un recurs jurisdictional la Curtea Europeana de Justitie, urmand procedura reglementata de Statutul functionarilor comunitari, este necesara parcurgerea urmatoarelor proceduri administrative prealabile : Exercitarea dreptului de petitionare orice persoana vizata de Statut poate sesiza autoritatea investita cu puterea de numire solicitandu-i sa ia o decizie cu privire la persoana sa ; Exercitarea caii de atac administrative (recursul administrativ) orice persoana vizata de Statut poate sesiza autoritatea investita cu putere de numire cu o reclamatie indreptata impotriva unui act care o incrimineaza, fie ca numita autoritate a luat o decizie, fie ca ea s-a abtinut sa ia o masura impusa de Statut.

c) Recursul in responsabilitate extracontractuala

Orice persoana interesata poate cere prin intermediul Curtii repararea prejudiciului produs de institutii si agenti comunitari in exercitiul functiunii.

d) Recursul in responsabilitate contractual

Curtea poate fi investita cu solutionarea unui litigiu contractual, in calitate de instant arbitrala, daca printr-o clauza compromisorie continuta intr-un contract se stipuleaza acest lucru. Curtea de Justitie are posibilitatea de a hotara in temeiul unei clauze compromisorii dintr-un contract de drept public sau privat incheiat de Uniune sau in numele acesteia.

21

Limitele controlului realizat de Curtea Europeana de Justitie asupra deciziilor cu caracter discretionar ale institutiilor comunitare
Protectia judiciara contra deciziilor discretionare luate de institutiile comunitare se realizeaza de Curtea Europeana de Justitie. Aceasta asigura respectarea dreptului in interpretarea si aplicarea legislatiei comunitare. Din aceasta prevedere se desprind si urmatoarele limite in care deciziile cu caracter discretionar sunt deduse controlului Curtii : Controlul juridic se opreste acolo unde inceteaza aplicarea dreptului si unde alte aspecte determina decizia, precum exemplul de oportunitate tehnica sau politica a unei masuri. Una din caracteristicile puterii discretionare este chiar aceea potrivit careia, aspectele extra-juridice admisibile limiteaza controlul judecatorului ; In cazul aprecierilor de ordin tehnic care vizeaza circumstante economice complexe se da credit administratiei comunitare, Curtea refuzand sa se pronunte ; Tratatele arata ca Curtea Europeana de Justitie are, cu titlu exceptional si in situatii bine determinate, o competenta de control nelimitata a puterii discretionare. In contrast cu controlul jurisdictional al deciziilor discretionare este limitat in cazurile normale ; Este permis, totusi, controlul aprecierii situatiei economice generale, in special atunci cand exista o plangere adresata Comisiei Europene privind comiterea unei deturnari de putere.

22