LE CONSEIL DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

A MADAGASCAR
par
Roger PASCAL
Ancien Chef du Service de Lgislation et Contentieux
La France ayant got les avantages de la sparation des pouvoirll
excutif et judiciaire, le principe en fut tendu, ds la Restauratioo,
aux colonies. Cette mesure tait nce3saire, car la guerre quasi perma-
nente entre Franais et Britanniques rendait les communications trii
incertaines et invitait organiser les colonies moins dpendantes de
la mtropole.
Madagascar hrita de cette situation et le dcret du 5 aot 1881
concernant l'organisation et la comptence des Conseils du Contentieux
AdministratiEs (C.C.A.) devait y trouver une longue carrire, puisqu'il
couvre toute l'poque coloniale.
Nous verrons quelles furent les l'omptences du C.C.A., comment
au cours des ans sa composition a volu, nous nous interrogerons pour
sur les services qu'il a rendus.
COMPTENCE
Nous savons qu'en France, et ceci jusqu' une poque trs rcente,
le Conseil d'Etat tait juge de droit commun en matire administrative,
les Conseils de Prfecture n'tant en effet que des juridictions d'excep-
tion dont la comptence tait limite certaines matires dtermine
140 ROGER PASCAL
par le lgislateur. A Madagascar, le Conileil du Contentieux Adminis-
tratif fut lui aussi et immdiatement un juge de droit commun ; en
effet les articles 160 et 176 des ordonnances des Il aot 1825 et 9
fvrier 1827, auxquels renvoie l'article 3 du dcret du 5 ao1t 1881 (1 \,
ne se bornent pas numrer les matires entrant dans la comptencc
du C.C.A., ils dclarent expressment que ces tribunaux connaissaient
en gnral du contentieux administratif . Il fallait en conclure que
l'numration n'tait qu'indicative et absolument pas limitative.
Le C.C.A. tait de la sorte comptent, propos des litiges ns
Madagascar, et o en principe l'Etat Franais n'tait pas en cause, pour
connatre du contentieux de pleine jllriclction, c'est--dire celui n de
la violation d'un droit par l'administration (litiges portant sur l'excu-
tion de contrats lorsque ces derniers sont exorbitants du droit commun,
rclamations pcuniaires formules par des fonctionnaires, dommagcs
rsultant des activits d'un service public, dommages rsultant de3
charges anormales imposes des citoyens, contentieux fiscal, conten-
tieux lectoral).
On voit que la comptence du C.C.A. tait fort tendue, elle com-
portait toutefois de solides limites. Le Conseil d'Etat s'tait, en effet et
par sa seule jurisprudence, rserv le contentieux de l'annulation,
c'est--dire le pouvoir d'annuler des actes administratifs et, s'appuyant
sur l'article 9 de la loi du 24 mai 1372, il s'tait rig en juridiction
d'appel des dcisions prises par le C.C.A. (2). Quelles raisons, malg-.r
ces rserves, avaient incit le lgislateur eolonial faire du C.C.A. le
juge de droit commun? Il faut voir tout d'abord dans ce ehoix le grand
loignement des territoires d'Outre-:Mer au temps des transports mari-
times, l'exprience de longues guerres. On y ajoutera le dsir de mettre
la justice la porte du justiciable, une justice beaucoup moins on-
reuse au surplus que celle de la haute juridiction, plus rapide aussi.
(1) Art, 3 du dcret du 5 aot 1881 concernant l'organisation ~ t la comptence des
conseils du contentieux administratif dans les colonies de la Martinique, de la
Guadeloupe et de la Runion et ;;alement la procdure suivre devant ces
conseils, Le Conseil pri\' constitu en conseil du contentieux administratif
connait en cette qualit de toutes ks matires nonces aux articles 160 de
l'ordonnance du 21 aot 1825 et 176 de l'ordonnance du 9 fvrier 182 l'excep-
tion de celles qui sont mentionnes aux al. 1 et 2 desdits articles . Nom: donnons
en annexe 1 le texte desdits articles 160 et l6,
(2) Il convient de mentionner l'existence phmre d'un Co.mit du Contentieux :!>
(Ordonnance du 13 mars 1942 du Chef des Franais Libres), ce comit tait charg
d'exercer les fonctions du Conseil d'Etat empch par l'occupation de la Mtro-
pole; ses arrts taient susceptibles, aprs la cessation des hostilits, de recours
en cassation devant le Conseil d'Etat pour violation de la loi.
LE CONSEIL DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF 141
Notons peut-tre aussi une certaine timidit chez les juges de
France qui ne connaissaient rien aux affaires d'Outre-Mer, le savaient,
et en bons disciples de Montesquieu rpugnaient, par honntet, int.:rr-
venir dans des domaines qu'ils devinaient pleins de dangers et de
fausses apparences.
Enfin, comme l'a fort bien le Professeur LAMPu dans
lntroduction son ouvrage Les Conseils du Contentieux Adminis-
tratifs des Colonies (Paris 1924), DOUS n'aurons garde d'oublier que
l'organisation et la mise en valeur des colonies exigeaient l'interventioll
constante d'une administration qui, tant pratiquement seule, avait
besoin de beaucoup d'initiatives, mais qu'il tait ncessaire en
partie de maintenir dans le droit. Seule une juridiction locale pouvait
bien connatre ses difficults, ses responsabilits, ses besoins.
COMPOSITION
Si la comptence du C.C.A. a t fixe dfinitivement par le dcret
de 1881, il n'en fut pas de mme de sa composition.
Il tait difficile de trouver Maagascar des juges qualifis parce
que longtemps le volume des affaires contentieuses ne justifiait pas
leur emploi et partant l'affectation de ces fonctionnaires. A quatre
reprises toutefois la composition du C.C.A. a t modifie (en 1896,
1921, 1942 et 1953).
L'arrt du 30 dcembre 1896 (J.O.M. 1897, p. 2) a promulgu
Madagascar le dcret du 5 aot 1881 et prvu que le tribunal serait le:
Conseil d'Administration prs la Rsidence Gnrale de Madagasc'u
auquel se joindraient deux magistrats, nomms pour un an par le
Gouverneur Gnral, le rle du Commissaire du Gouvernement tait
assum par un fonctionnaire des ServIces financiers.
Si on songe que le Conseil d'Administration (arrt du 22 octobra
1896, J.O.M. 1896, p. 61) tait compo,; des principaux directeurs
Services et de deux colons dsigns par le Rsident Gnral, on conoit
bien que le C.C.A. n'tait jamais que juge et partie, etque les qualits
de comptence et d'indpendance qu'on doit reconnatre aux juges
n'taient pas respectes, de plus le Commissaire de Gouvernement, au
lieu de dire le droit, et par l d'clairer les juges, se considrait avant
tout somme le dfenseur des deniers Je l'Etat.
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ROGER PASCAL
Le dcret du 22 mai 1921 (J .O.M. 1921, p. 895) toffa considrable-
ment le Conseil d'Administration en y ajoutant des directeurs des
services nouvellement crs, en doublant la reprsentation des colons
et en appelant des Malgaches y siger. Tel qu'il tait, le Conseil
d'Administration ne pouvait constituer une juridiction, le nombre
mme de ses membres l'interdisait .. \.ussi, le C.C.A. fut-il compos du
Secrtaire Gnral du Gouvernement, Prsident, de deux magistrat,;,
de trois fonctionnaires de l'Administration, de prfrence licencis en
droit, et d'un notable europen, membre honoraire, titulaire ou sup-
plant du Conseil d'Administration. Ce notable tait nomm pour six
mois, les autres membres pour deux an.. par arrt du Gouverneur
Gnral.
On s'acheminait ainsi vers plus d'indpendance et vers une certaine
spcialisation.
Le dcret du 5 mai 1942 (J.O.M. 1942, p. 271) accentua ceUe ten-
dance, le Prsident n'tait plus un haut fonctionnaire de l'administra-
tion active, mais le Chef des services judiciaires assist de deux Admi-
nistrateurs licencis en droit et comptant dix ans de pratique adminis-
trative ; le Commissaire du Gouvernement tait lui aussi licenci en
droit. Toutes ces personnes nommes pour deux ans continuaient
exercer les fonctions dont ils taient titulaires.
On le voit, le volume des affaires ne justifiait pas l'affectation d'uu
persOOlllel y COllllacrant tous ses soins, ce qui tait bien {'cheux, car il
tait bien difficile ces juges d'occasion d'tudier ce droit en constante
volution qu'est le droit public.
Il fallut attendre le dcret du 17 avril 1953 (J .O.M. 1953, p. 1009)
pour voir le C.C.A. prendre une meilleure assiette avec uu magistrat
du sige appartenant la Cour d'appt:l pour prsident et pour con-
seillers deux administrateurs licencis en droit comptant dix ans d ~
service effectif, ne pouvant tre muts sans l'assentiment du Prsident
et consacrant tout leur temps l'tude des recours. Le Commissaire du
Gouvernement tait toujours un foncti.onnaire des Finances.
Cette volution de la composition du C.C.A. a tendu donner une
indpendance de plus en plus relle !lUX conseillers ainsi que la possibi-
lit de se perfectionner, elle a substitu;' des critres d'quit ou sim-
plement politiques des critres juridiques. Ceci nous invite nous
interroger sur l'importance du C.C.A. son rle, sa valeur.
Des statistiques seraient, dans ce domaine, inutiles parce que trom-
peuses, telle affaire dlicate compte pour une unit, et telle affaire .le
culte, de tombeaux ou de personnel relativement aise rgler, compte-
LE CONSEIL DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF 143
ra des dizaines, sinon des centaines de requrants. Les dossiers doivent
moins se compter que se peser (1).
Si un jugement quantitatif est impossible, peut-on se permettre un
jugement qualitatif. Le respect de la vrit oblige confesser que lOi
juges administratifs de France, rompus qu'ils sont la rigueur du droit
public, n'ont pas et n'ont jamais eu du C.C.A. une opinion sans rserve.
Ils s'tonneraient plutt de constater que malgr ses imperfections, il
iii donn une justice acceptable.
Il est possible qu' Madagascar, cette insuffisance du C.C.A. soit
due ses origines et une certaine complicit de la population.
Ses origines, comme toute l'administration mise en place pal'
Gallieni, taient quasi militaires; pour des militaires ne comptent que le
bien du service et le service de l'Etat, aUi,si ils conoivent mal que l'Etat
puisse mal faire, les directeurs de services du Conseil d'Administration
n'taient pas des juristes, ils taient juges et parties et tout naturelle-
men ports non pas juger en droit mais n'couter que leur sens de
l'quit.
La population qui avait t soumise une monarchie de droit d i v i ~
ne pensait pas non plus que l'Etat le fanjakana puisse mal faire,
le fandakana tait pre et mre , on ne trane pas ses parents et
protecteurs devant la justice. On le hit d'autant moins qu'on ne peut
prvoir les consquences de cette initiative.
La timidit des administrs renforait ainsi la puissance de l'admi-
nistration.
Ajoutons qu'aprs la rforme de 1942, il n'tait pas facile de trouver
des conseillers, l'administration coloniale, en effet volontiers autori-
taire, tait solidement hirarchise et peu d'administrateurs se sou-
ciaient de tenir des fonctions qui exigeaient, un ge dj avanc, une
ncessaire et ingrate reprise des tudes juridiques. Fonctions qui surtout
risquaient de les dresser devant leurs suprieurs hirarchiques et do
(1)
Requtes contre le Conseil du Contentieux Administratif de Madagascar entres
depuis janvier 1944 au Conseil d'Etat :
Janvier 1944 - Juillet 1944 4 Aot 1952 - Juillet 1953 : 8
Aot 1944 - Juillet 1945 2
1953 -
:;;
1954 : 38
1954 - 1955 : 17
Aot 1945 - Juillet 1946 17 l> 1955 - 1956 36
~ 1946 - 1947 6 :.
1956 -
:;;
1957 5
:. 1947 - 1948 4
> 1957 - :. 1958 38
~ 1948 - ~ 1949 6 :. 1958 - 1959 35
> 1949 - > 1950 5
1959 - > 1960 92
:. 1950 - :. 1951 12
1960 - ~ 1961 8
~
1951 - > 1952 13
1961 - :. 1962 0
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ROGER PASCAL
compromettre leur carrIere (Cf. Arrt Gervaise, C.E. 10 juillet 1957).
Les magistrats de France ont raison de !J'tonner de l'uvre de juges
somme toute occasionnels, si dpendants de par leur pass qui les avatt
faonns au service de l'Etat et non au respect des droits des particu-
liers, si dpendants car ils devaient attendre tout des chefs de l'adminh-
tration qu'ils jugeaient, si misrablement partags enfin, car ils
n'taient pas soutenus par cette grande tradition librale qui peronne
l'me et l'esprit des magistrats de Frunce.
Maintenant que le livre est ferm et que la Chambre administrativf,
de la Cour Suprme a pris le relais, o peut se demander si au cours de
la priode coloniale, le Conseil du Contentieux Administratif n'a pas,
par sa jurisprudence et dans des circonstances parfois difficiles, contri-
bu aider la socit malgache substituCl" ses assises autoritaires de!
principes libraux.
LE CO:'iSEIL !K CONTE:'iTlEUX ADMI:-'ISTRATIF
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ANNEXE 1
Le Conseil priv connat comme Conseil du contentieux adminis-
tratif :
1) des conflits positifs ou ngatifs levs par les Chefs d'adminis-
tration, chaeun en ce qui le concerne, et du renvoi devant l'autorit
comptente lorsque l'affaire n'est pas de nature tre porte devant If'
Conseil priv ;
2) de toutes les contestations (Jui peuvent s'lever entre l'Admi-
nistration et les entrepreneurs de fourniture ou de travaux publics ou
tous autres qui auraient pass des marchs avec le Gouvernement,
concernant le sens ou l'excution des clauses de leurs marchs;
3) des rclamations des particuliers qui se plaignent de torts et
dommages provenant du fait personncl desdits entrepreneurs l'occa-
sion de marchs passs par ceux-ci avec Je Gouvernement;
4) des demandes et contestations concernant les indemnits dues
aux particuliers en raison de dommages causs leurs terrains pour
l'extraction ou l'enlvement des matriaux ncessaires la confection
des chemins, canaux et autres ouvrages publics ;
5) des demandes de runion de terrains au domaine lorsque le!>
concessionnaires ou leurs ayants dr:lit n'ont pas rempli les clauses de
concession ;
6) des demandes concernant les concessions de prise d'eau et de
saignes faire aux rivires pour l'tablissement des usines, l'irrigation
des terres et tous autres usages. La collocation des terres dam la distri-
bution des eaux, la quantit d'eau appartenant chaque terre, la
manire de jouir de ces eaux, les servitudes et placements de travaux
pour la conduite et le passage des eaux, la prparation et l'entretien
desdits travaux.
L'interprtation des titres de concessions, s'il y a lieu, laissant aux
tribunaux statuer sur toute autre contestation qui peut s'lever relati_
vement l'exercice des droits concdps et la jouissance des eaux
appartenant des particuliers ;
7) des contestations relatives l'ouverture, la largeur, le
seme nt et l'entretien des routes des chemins vicinaux de ceux
qui conduisent l'eau, de chemins particuliers ou de communication
aux villes, routes, chemins, rivires et autres biens publics, comme
aussi de contestations relatives aux servitudes pour l'usage de ces routes
et chemins;
146 ROCER P A S C . ~ L
8) des contestations relatives rtahlissement des emharcadres
de ponts, bacs et passages sur les rivires et sur les bras dc mer ainsi
que de celles qui ont rapport la pche sur les rivires et sur les tangs
appartenant au domaine ;
9) des empitements sur la rserve de 50 pa!' gomtriques et sur
toute autre proprit publique ;
10) de demandes formules par les comptables en mainleve e
squestre ou d'hypothques tablies la diligence de l'inspecteut
colonial;
11) (abrog par suite de l'abolition de l'esclavage)
12) des contestations leves sur les demandes formes dans les
prvus l'article 147 3 pour les Antilles, et 132 3 par la runion
(il s'agit de rintgration ou du dpt aux archives des pices qu'en
dpendent ou doivent en faire partie).
13) En gnral du contentieux administratif.