Asamblea Constituyente de 1991: Reflexiones sobre la experiencia colombiana Para el proyecto de cooperación del Club de Madrid (CdeM) en Bolivia

Fernando Cepeda, Malcolm Deas, Antanas Mockus Marino Tadeo Henao

Septiembre 5, 2005

Asamblea Constituyente de 1991: Reflexiones sobre la experiencia colombiana
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Para el proyecto de cooperación del Club de Madrid (CdeM) en Bolivia

Bogota D.C., Septiembre 5, 2005

DE:

Fernando Cepeda, Malcolm Deas, Marino Tadeo Henao, Antanas Mockus

PARA:

Club de Madrid (CdeM)

ASUNTO:

Resumen Ejecutivo de la Misión a Bolivia (Agosto 25-27, 2005)

I.

La Mision

Por amable invitación del Club de Madrid (CdeM), cumplimos Misión en Bolivia, durante los días jueves 25, viernes 26 y sábado 27 de agosto de 2005.

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La Misión se desarrolló en el marco del proyecto de cooperación del CdeM en Bolivia, que tiene por objetivo proporcionar asesoria estratégica a autoridades y dirigentes políticos y a representantes de la sociedad boliviana, sobre negociaciones, construcción de consensos y procesos constituyentes.

Los seminarios y las reuniones de consulta cara-a-cara que se desarrollaron en La Paz, El Alto y Santa Cruz de la Sierra, tuvieron alrededor de 100 participantes. Adicionalmente se realizaron algunas actividades de proyección pública para contribuir a informar a los representantes de organizaciones sociales, medios de comunicación, sector privado y académicos, sobre la experiencia colombiana.

En todos los eventos, los miembros de la Misión explicaron que esta solo tenia por objeto compartir la experiencia colombiana (Asamblea Constituyente de 1991) y atender las consultas de los participantes, en la medida en que estos encontraran aspectos de esa experiencia que pudieran ser relevantes para el caso boliviano.

En los anexos se encuentra: 1) La Agenda; 2) Notas y/o outline de presentaciones; 3) Lista de documentos entregados y recibidos durante la visita.

II.

Reflexiones sobre la experiencia colombiana

Entre 1958 y 1974 Colombia fue gobernada por un acuerdo bipartidista (Frente Nacional) elevado a la categoría de norma

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constitucional (plebiscito de 1958). El acuerdo, un pacto de doce años (extendido a dieciséis) de poder compartido entre el partido liberal y el partido conservador, se legitimó en el propósito de reintroducir la democracia, superar una época de violencia partidista y restablecer la convivencia. Durante su vigencia, fueron incubándose los problemas que todavía marcan el sistema político colombiano: clientelismo, fraccionamiento exagerado de los partidos políticos, surgimiento de multiplicidad de guerrillas radicales (FARC, M-19, ELN, EPL, Quintín Lame, etc.); producción y trafico de marihuana gradualmente sustituida por cocaína y heroína; entrega de la formación y/o ejecución de políticas y proyectos públicos a ínsulas “de calidad” en un ambiente de escasa transparencia; debilitamiento y desplazamiento del debate político en beneficio de la mecánica política; y corrupción. La administración de Alfonso López Michelsen (1974-1978), la primera posterior al Frente Nacional, asumió la tarea de readecuar por medio de una Asamblea Constitucional, la administración de justicia y la relación entre el gobierno central y los departamentos y municipios. Esta propuesta, aprobada por el propio Congreso, fue frustrada por una decisión de la Corte Suprema de Justicia en 1978, que consideró que el Congreso no podía delegar esos poderes de reforma. La administración de Julio César Turbay (1978-1982) retomó el contenido de la iniciativa, lo amplió y lo tramitó con éxito en el Congreso. Esta reforma constitucional fue, también, declarada inconstitucional por la Corte Suprema, que encontró que en una de las dieciséis votaciones que requiere este proceso había faltado un voto. La administración de Belisario Betancur (1982-1986) retomó la iniciativa, pero se frustró en los últimos debates en el Congreso. Se hablaba, entonces, de que Colombia era una sociedad bloqueada que no podía introducir modificaciones urgentes en su arquitectura institucional. De todos modos, al final del gobierno de Betancur se aprobaron las bases constitucionales del proceso de descentralización, incluyendo la elección popular de alcaldes y la participación creciente de los municipios en las rentas nacionales. La
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administración de Virgilio Barco (1986-1990) desarrolló y puso en ejecución estas reformas, pero no tenia la intención de acometer una nueva reforma constitucional. Pronto se hizo evidente que había graves restricciones constitucionales y legales que impedían una apropiada gobernabilidad democrática. El presidente Barco propuso entonces (30 de enero de 1988) convocar un plebiscito que levantara la prohibición de convocar plebiscitos, introducida en el artículo 13 del Plebiscito de 1957. La propuesta recibió una acogida casi unánime de la opinión pública, pero los ex presidentes de la República se opusieron y hubo que propiciar el llamado “Acuerdo de la Casa de Nariño”, en virtud del cual Gobierno, oposición e independientes convocaban un referendo para adoptar reformas mutuamente debatidas y acordadas. Un consejero de Estado, en Sala única, declaró inconstitucional el Acuerdo y estos intentos reformistas se frustraron. Más adelante, el asesinato del dirigente liberal Luís Carlos Galán (18 de agosto 1989), ordenado por los carteles de las drogas, desató un movimiento de la sociedad civil encabezado por un grupo de estudiantes que llevó a una votación (27 de mayo de 1990) a favor de una Asamblea Constitucional a la manera de un derecho de petición. Fue la llamada Séptima papeleta. Con base en esta demanda popular el candidato César Gaviria asumió la responsabilidad de convocar una Asamblea Constituyente si ganaba la contienda presidencial. Así ocurrió, y el 9 de diciembre de 1990 se eligieron los miembros de esta Asamblea que sesionó hasta julio de 1991, cuando proclamó la nueva Constitución. En esta oportunidad las cortes, aunque fuertemente divididas, no adoptaron decisiones negativas. Dos hechos influyeron: la grave situación de orden público generada por el narcoterrorismo y la presión de la opinión pública; y sin duda, el hábil manejo del presidente César Gaviria (1990-1994).

Aunque Colombia se había caracterizado por la estabilidad democrática, la tradición electoral, y la vigencia de una constitución centenaria (la Constitución de 1886 estuvo en vigencia 105 años con
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solo una reforma de significación aprobada en 1936), en los 45 años previos a la constitución de 1991: 1) El Estado de Sitio no fue la excepción sino la regla y, 2) El esquema gobierno-oposición (propio de la democracia en el cual el partido ganador asume la responsabilidad del gobierno y el perdedor o los perdedores ejercen la oposición), fue solo una excepción o un experimento (gobierno Barco, 1986-1990).

La Constitución de 1991 buscó fortalecer institucionalmente a Colombia, en particular en aquellos sectores que de tiempo atrás estaban necesitando una readecuación institucional: la administración de justicia; las entidades territoriales; la protección de los derechos ciudadanos; los mecanismos de participación ciudadana; las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo; los organismos de control (Procuraduría General, Contraloría General, Contaduría General).

La Constitución de 1991 dejó bien dotada a Colombia en cuanto a gobernabilidad democrática y le dio vida –profundidad- al Estado de Derecho. Como resultado se demostró que era posible gobernar a Colombia sin Estado de Sitio, profundizar en la protección de los derechos fundamentales, avanzar en conseguir derechos de realización progresiva y que todo esto puede ser compatible con diferentes visiones y políticas de seguridad en democracia.

Los constituyentes buscaron un guardián supremo de los derechos fundamentales y de las reglas de juego de manera seria, creíble y respetable. A la Corte Constitucional, se encargó esa misión respecto a los derechos, los deberes y la garantías de la Constitución.

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La sociedad colombiana logró introducir en su vocabulario y en su vida cotidiana la palabra “tutela”, con la que cualquier ciudadano tiene poder para que sus derechos sean reconocidos sin necesidad de abogados o trámites largos. Se puede plantear ante un juez o tribunal una queja y en diez días se tiene una decisión sobre la protección de un derecho fundamental o relacionado con este. La gente siente que el derecho tiene una significación en su vida cotidiana.

Entre las frustraciones y promesas no cumplidas de la Constitución de 1991 hay que destacar las relacionadas con la búsqueda de la transparencia en la política (disposiciones contra el clientelismo y contra la corrupción), la reforma del Congreso y el régimen de las Comisiones Reguladoras e instrumentos de supervisión en energía, comunicaciones y servicios públicos.

III.

Aspectos de la experiencia colombiana que los participantes identificaron como relevantes para el proceso boliviano

Los participantes mostraron el mayor interés por los siguientes aspectos del proceso constituyente colombiano, que encontraron relevantes para el proceso boliviano: 1. El Presidente (Cesar Gaviria) fue elegido cuando había en marcha un proceso constituyente de iniciativa ciudadana (movimiento de estudiantes-séptima papeleta), pero desde su condición de candidato presidencial asumió la responsabilidad de convocar la Asamblea Constituyente y su liderazgo presidencial fue decisivo para el éxito del proceso.

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2. El proceso constituyente necesitó “Agencia”. Fue necesario formar acuerdos sobre composición, elección y normas básicas de funcionamiento de la Asamblea Constituyente (término, mayorías, casos de voto nominal o de voto secreto, etc), pero mas allá de la mecánica fue necesario crear un ambiente de confianza, de responsabilidad y de optimismo, sobre la base del valor histórico del proceso, la ilusión con en el futuro y el compromiso con cientos de miles de ciudadanos que participaron haciendo o discutiendo propuestas en las Mesas de Trabajo de la fase preconstituyente. Los ciudadanos siguieron el proceso día a día y esperaban la nueva constitución en los Talleres programados para la fase postconstituyente. 3. Se llegó a la Constituyente con algunos consensos previos sobre temas específicos pero sin cartas escondidas. Incluso, los temas que tuvieron voto secreto en la Asamblea Constituyente han dado lugar a mayor controversia o a reformas constitucionales posteriores. 4. Hubo una buena definición de las expectativas. Se entendió el valor de la Constituyente para hacer las reglas de juego, y del proceso para renovar el pacto de convivencia entre los colombianos y liberar energías sociales que estaban represadas. Se entendió que la Constitución fija la ruta general de una sociedad y los métodos y medios que son aceptables para fijar las reglas de juego. No se crearon falsas expectativas respecto a la demanda social por soluciones próximas de empleo, ingreso y acceso a los servicios públicos. 5. Se concibió como un proceso educativo en todas sus fases : preconstituyente, constituyente y post-constituyente (de aplicación de la constitución). 6. En la fase pre-constituyente se hizo énfasis en crear un espíritu de cooperación, constructivo y de optimismo. En las 1500 Mesas de Trabajo que se convocaron, organizaron y pusieron en

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funcionamiento en todo el país1 se discutieron alrededor de 150000 propuestas. Se desarrolló la idea de que había construir consensos básicos para enfrentar los problemas del país. Se buscaba que mucha gente se incluyera y que hasta los más escépticos participaran. La gente empezó expresando sus intereses mas inmediatos y por el camino descubrió la importancia de reconocer los intereses generales, los valores fundamentales y los principios sobre los que era posible volver a formar un acuerdo. 7. Para la fase post-constituyente, se convocaron más de cinco mil Talleres del Nuevo Ciudadano. A través de estos Talleres realizados por la ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA (ESAP) se divulgó la nueva constitución y se capacitó en los alcances, acceso y uso de los instrumentos de protección de derechos (especialmente la Tutela) y de los nuevos mecanismos de participación ciudadana para el proceso de agregación y articulación de intereses 8. Se buscó un guardián para las reglas de juego, para los valores, los derechos, los principios y garantías constitucionales. A la Corte Constitucional se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. En esta misión, la Corte Constitucional ha mantenido vivo el espíritu del constituyente. La Corte Constitucional ha cumplido esta misión de manera seria, creíble, entendida y respetada en la sociedad. El proceso constituyente en todas sus fases es un proceso educativo y la Corte Constitucional ha cumplido su misión de una manera que el ciudadano entiende sus decisiones, se identifica con ellas y comprende mejor sus derechos, sus deberes y sus instituciones. Se puede decir que en Colombia se esta avanzando en desarrollar la sensibilidad constitucional y que el ciudadano cada vez siente mas que la constitución es suya, que es responsable de ella y que para que la pueda hacer valer tiene que llenarla de valor y de significado, acatándola, cumpliéndola y usándola para hacer valer
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Por la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, bajo la dirección de Marino Tadeo Henao

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sus derechos. 9. Es casi imposible poner límites al poder de la Asamblea Constituyente, pero en el caso colombiano los elementos anteriores permitieron un alto nivel de autorregulación. Incluso, cuando la Asamblea Constituyente revocó el Congreso recientemente elegido y convocó nuevas elecciones, se impuso a si misma una prohibición: ninguno de sus miembros podía ser elegido para el nuevo Congreso.

Atentamente, FERNANDO CEPEDA MALCOLM DEAS MARINO TADEO HENAO ANTANAS MOCKUS

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