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Ivn K.

Lanegra Quispe

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL


Razones para la reforma de las instituciones y las organizaciones pblicas ambientales en el Per

Lima, 2008

si no se ha instituido un poder o no es suficientemente grande para nuestra seguridad, cada uno fiar tan slo, y podr hacerlo legalmente, sobre su propia fuerza y maa, para protegerse contra los dems hombres. Thomas Hobbes ... el deber del hombre es cooperar con los bienes benficos, no mediante la imitacin del curso de la naturaleza, sino esforzndose constantemente en alterarlo y haciendo que la parte de la naturaleza sobre la que podemos ejercer algn control vaya estando cada vez en mayor conformidad con un alto nivel de justicia y bondad. John Stuart Mill
Copyrigth 2008 Ivn K. Lanegra Quispe No est permitida la reproduccin total o parcial de este libro, ni su tratamiento informtico, ni la transmisin de ninguna forma o por cualquier medio, sea electrnico, fotocopia, registro u otros mtodos, sin el permiso previo y por escrito del titular del copyrigth. Cualquier acto ilcito cometido contra los Derechos de Propiedad Intelectual que corresponden a esta publicacin ser atendido de acuerdo al D.L. 822 (Ley sobre Derechos del Autor) y con leyes que protegen internacionalmente la propiedad intelectual.
EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL (primera edicin)

Edicin y Diseo General: Realidades S.A. E-mail: informes@realidades.org Telfonos: 441-2450 / 441-2447 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 0 2008-00622 Impreso en el Per

INDICE
A Juve y Jess Presentacin Prlogo Introduccin Captulo 1. Gestin Pblica y Regulacin Ambiental 1.1. Gestin Pblica Ambiental 1.2. La Poltica Ambiental 1.3. La Organizacin Estatal Ambiental 1.4. Instrumentos de Gestin Ambiental 1.5. La Regulacin Ambiental Captulo 2. Eficiencia Ambiental y Competitividad 2.1. El Costo de la Poltica Ambiental 2.2. La Hiptesis Porter 2.3. Regulacin Ambiental y Competitividad 2.4. El Desafo de los Tratados de Libre Comercio Captulo 3. Justicia Ambiental y Poltica 3.1. Ambiente, Equidad y Pobreza 3.2. Equidad y Desarrollo como Libertad 3.3. La Maldicin de los Recursos Naturales y la Inequidad 3.4. Riesgo y Poltica Ambiental 3.5. Justicia Ambiental y Poltica 3.6. Esfera Pblica, Deliberacin y Poltica Ambiental Captulo 4. Reglas Formales y Organizaciones Pblicas en la Gestin Ambiental Peruana 4.1. Historia de la Gestin Ambiental en el Per 4.2. Estructura del Estado y Gestin Pblica Ambiental 4.3. Competencias Ambientales 4.4. Distribucin de las Competencias Ambientales 4.5. Problemas de Competencia Ambiental

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4.6. Distribucin de Competencias Ambientales en el Per 4.. Desafos del Estado Ambiental: Distribucin de Competencias, Eficiencia, Eficacia y Legitimidad Captulo 5. Evaluando el Desempeo de la Gestin Pblica Ambiental 5.1.Criterios para Juzgar Nuestra Poltica Ambiental 5.2.Evaluacin General de la Poltica Ambiental 5.3.Poca Regulacin Ambiental (y no tan buena) Captulo 6. Las Razones de la Ausencia (o escasa presencia) del Estado Ambiental 6.1. Estado y Polticas Pblicas en el Per: Un Panorama General 6.2. Reformas Estructurales y Poltica Ambiental 6.3. Actores e Incentivos 6.4. Problemas Especficos de Regulacin Captulo . La Reforma Ambiental: Opciones, Restricciones y Desafos .1. Opciones para el Diseo de las Redes de Organizaciones Pblicas Ambientales .2. Incentivos Institucionales y Buena Regulacin Ambiental .3. Descentralizar lo Ambiental y Ambientalizar la Descentralizacin 7.4. Las Dificultades de la Reforma A Modo de Conclusin. Construyendo un Estado Ambiental que Mejore el Estado del Ambiente Un (pequeo) Eplogo Referencias Bibliogrficas

Presentacin
La agenda de la reforma del Estado Peruano debe asumir al mismo tiempo reas tradicionales de la gestin pblica junto a otras relativamente recientes. Una que ha cobrado un especial y creciente inters es la de la poltica ambiental. Problemas globales como el cambio climtico y la cobertura que los medios le han brindado, han contribuido a este resultado. Pero tambin, la importancia que los recursos naturales tienen en nuestro pas, que en pleno siglo XXI, siguen sin poder ser aprovechados de manera plenamente sostenible. Los esfuerzos realizados a partir de los aos sesenta por generar una institucionalidad pblica responsable de la gestin ambiental se han mostrado, hasta la fecha, ineficaces. Casi la mitad de los conflictos del pas tienen un origen vinculado con los problemas de contaminacin y del acceso a los recursos naturales, mientras que cada ao el deterioro del ambiente le cuesta al pas alrededor del 3.9% de su PBI. El escaso gasto pblico ambiental, que de 1999 al 2005 se redujo del 1,1% a 0.6% del presupuesto nacional, no ha servido para enfrentar con xito la agenda ambiental. Y existen otras razones para que esta institucionalidad sea fortalecida con urgencia, como el ser el tercer pas ms vulnerable a los efectos negativos del cambio climtico global y al mismo tiempo megadiverso. Qu cambios se requieren impulsar? Antes de responder esta pregunta necesitamos entender las razones que explican las debilidades actuales, y el contexto de oportunidades y restricciones que enfrentara una posible reforma. El (Ausente) Estado Ambiental constituye un importante esfuerzo por ayudarnos a comprender dichos elementos, y una gua para identificar los cambios que requiere nuestra institucionalidad ambiental. Para su autor, debemos en primer lugar comprender las razones que justifican la existencia de organizaciones pblicas, una burocracia, y normas legales en materia medioambiental. A las explicaciones habituales, vinculadas con las limitaciones de los mercados para incorporar de manera apropiada la variable ambiental, se agregan dos aspectos cruciales. 

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Por un lado, se vincula la buena regulacin en el tema con el desempeo de los pases en el marco de la globalizacin de las economas nacionales. Los pases ms competitivos resultan ser tambin los que cuentan con mejores marcos regulatorios. Esto va a contracorriente de quienes alegan la necesidad de olvidarnos, al menos en un primer momento, de la poltica ambiental en aras de permitir el despegue del proceso de desarrollo. De otra parte, la institucionalidad ambiental determina en gran medida la forma como se distribuyen los costos y los riesgos generados por los impactos ambientales de las actividades humanas. Esto nos permite comprender por qu los ms pobres pueden ver agravada su vulnerabilidad como resultado de la debilidad de la regulacin ambiental, o de las reglas de distribucin de las cargas que establece. Y ella no puede ser definida sobre la base de criterios cientficos o tecnocrticos, requiere tambin de un marco democrtico que no se agota en la simple eleccin peridica de los gobernantes. El desarrollo de las polticas ambientales ha estado vinculado en buena medida a una sociedad civil activa que ha impulsado dicho proceso. Precisamente, la explicacin de la debilidad de la gestin pblica ambiental, explicada por el papel que los distintos actores relevantes han cumplido. No ha logrado madurar un esfuerzo de sociedad civil sostenido que apuntale la mejora de la poltica ambiental. De otro lado, factores internacionales han impulsado de un lado la minimizacin del Estado y la aplicacin de polticas de privatizacin sin fortalecer antes las capacidades regulatorias del sector pblico. Pero de otro, las necesidades del financiamiento de los grandes proyectos y, recientemente, las exigencias del comercio internacional, han exigido de los estados, el desarrollo de un nivel mnimo de regulacin ambiental, el cual, como hemos sealado, ha sido insuficiente. Es en este contexto que se ha planteado la creacin de un Ministerio del Ambiente. Nuevamente, factores ajenos a la poltica interna han sido determinantes: el Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos y el financiamiento de la segunda etapa del megaproyecto del gas de Camisea. El autor propone mirar ms all de esta reforma orgnica. La agenda de la reforma ambiental es mucho ms amplia y compleja. Se trata de fijar con claridad los objetivos de la reforma, explicitar la poltica ambiental, generar incentivos para la buena regulacin, descentralizar la gestin ambiental y articular
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el accionar del Poder Ejecutivo con los distintos actores pblicos y privados involucrados. No es posible pronosticar el resultado final de la iniciativa del Presidente de la Repblica, pero parece claro que sin la intervencin de los actores internos, no ser posible profundizar la reforma. El (Ausente) Estado Ambiental, no slo realiza un anlisis detallado de lo que actualmente ocurre, se arriesga a proponer una agenda de cambios institucionales, a fin de animar una discusin que nos permita embarcarnos en una reforma exitosa cuyos resultados sern disfrutados por las futuras generaciones. Esperamos que este debate se produzca, sobre la base de argumentos y buenas razones. Gustavo Guerra-Garca Picasso Director Gerente Consultores para Decisiones Estratgicas

Prlogo
En la historia de la minera peruana son famosos los humos producidos por la Cerro de Pasco Copper Corporation durante la primera mitad del siglo XX. Ellos afectaron la salud de los trabajadores y moradores de los centros mineros de la sierra central y de las poblaciones cercanas, contaminaron las aguas, destruyeron los pastizales, los ganados y los cultivos agrarios y desvalorizaron las propiedades de las comunidades y de los particulares. De poco o nada sirvieron las protestas y las movilizaciones de trabajadores y campesinos. Las comunidades se vieron, en la prctica, obligadas a malbaratear sus tierras y propiedades y la Cerro de Pasco, adems de expandir su explotacin minera, se convirti tambin en una hacienda ganadera. Un negocio redondo, hecho sobre el empobrecimiento y la muerte de trabajadores mineros, pobladores urbanos y campesinos. Completada su faena sin nombre, esta empresa control y acab con los humos de las minas. Toda una estrategia perversa de apropiacin de la renta minera y agraria as como de acumulacin de capital. Y qu hizo el Estado para controlar y sancionar estos, que no eran pecados privados, sino crmenes pblicos? Nada. Absolutamente nada para sancionarlos. Tampoco imagin una poltica que regulara la actividad minera y petrolera para preservar el ambiente y la vida de los trabajadores, la poblacin urbana y los campesinos. Ni polticas ambientales, ni polticas sociales ni polticas culturales: Slo polticas represivas. En la historia social del Per del siglo XX son ampliamente conocidas las represiones y masacres desplegadas por el Estado contra los trabajadores mineros y contra los campesinos en defensa de las corporaciones mineras. Este era el papel fundamental del Estado Oligrquico que canalizaba su dominio a travs de una pequea burocracia, de una coercin que an no monopolizaba y de un discriminatorio sistema legal. Jorge Basadre, el historiador de la Repblica, se pregunt en uno de sus mejores libros de juventud, Per, problema y posibilidad, sobre la contribucin de las compaas mineras al desarrollo del Per y, examinando los salarios pagados, los impuestos entregados al fisco y las reinversiones, su respuesta fue escptica y hasta pesimista. Era ridculamente pequea la parte de la renta que las compaas mineras 11

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y petroleras dejaban en el Per, pese a que ellas la cosechaban a manos llenas sin haberla sembrado. Preguntas escpticas y respuestas pesimistas mantienen hoy su vigencia porque, para desgracia del Per, la realidad, en este aspecto, no ha cambiado mucho. La exploracin y la explotacin en las minas se han modernizado, pero el monto de la renta dejada en el pas sigue siendo relativamente pequea; la administracin, la gestin y la distribucin de esa diminuta renta en el territorio reproduce la ineficacia e injusticia de otros tiempos, los niveles de corrupcin de los gobernantes y funcionarios se mantiene al tope y la contaminacin del ambiente es igualmente grave. Qu es lo que explica esta esencial continuidad ms all de los cambios inevitables? Independientemente de las modificaciones en las formas de Estado, las polticas de gestin ambiental casi han sido las mismas. Ni el Estado Oligrquico, ni el Estado Populista de Velasco ni el actual Estado Neoliberal han desplegado agresivas polticas de defensa y gestin del medio ambiente. Con la excepcin del Estado Velasquista que increment la renta minera para el Estado a travs de las nacionalizaciones de algunas compaas mineras y de mejores negociaciones con otras, el Estado Oligrquico y el Estado Neoliberal se parecen mucho, especialmente en las polticas de negociacin de la renta con las compaas mineras. Revirtiendo las polticas de liberalizacin de los 90, los pases latinoamericanos estn revisando los contratos y los regmenes de impuestos para asegurar un mayor reparto de las ganancias extraordinarias que resultan de mejores precios o de mayor control sobre las utilidades de las industrias extractivas. Pese a que los pases de Amrica Latina han negociado mejor que los pases mineros y petroleros del Asia y del frica, el Per y Colombia, de acuerdo a la investigacin de Terry Karl, profesora de la Universidad de Stanford, son los pases que se han mostrado ms concesivos y dadivosos en sus negociaciones de la renta minera con las grandes corporaciones internacionales. Mientras Venezuela ha tomado un control mayoritario de las ganancias manejadas por las compaas extranjeras y ha dado a PDVSA un mayor reparto equitativo, Bolivia ha convertido los desfavorables contratos de produccin en contratos de operacin, nacionalizando sus recursos de petrleo y gas; Chile ha renegociado e incrementado la renta imponible, teniendo en cuenta la bonanza internacional y Argentina ha aumentado los impuestos sobre las
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exportaciones de gas de 20 a 45%; Colombia ha privatizado parte de ECOPETROL y ha reducido los impuestos a las industrias extractivas de 38.5% al 33% en 2006; el Per, en los tiempos de Garca, ha pedido a las compaas mineras contribuciones voluntarias para el desarrollo social con la finalidad de eludir el incremento de los impuestos. El proceso de negociacin es distorsionado brutalmente por la corrupcin de los gobernantes de turno. La falta de la transparencia hace muy difciles los repartos justos. En el Per, los ingresos por impuestos provenientes de las minas fueron muy pequeos durante los aos 90, pero entre 2000 y 2006, a medida que los precios subieron, el ingreso anual de los impuestos creci significativamente, sin que existiera negociacin alguna, como en el caso chileno. Cuando en un contrato entre el Estado y las corporaciones, como bien lo ha sealado Joseph Stiglitz, el premio Nobel de Economa, se precisan claramente las sanciones que debe pagar aquel si incumple determinadas clusulas y no se seala, sin embargo, la mayor participacin estatal cuando los precios internacionales mejoran sustantivamente, esa omisin no es producto de la ignorancia sino que es un sntoma claro de corrupcin. Lo mismo sucede cuando en lugar de renegociar la renta con las compaas extranjeras, alegando el pretexto de violacin de los contratos, el Estado se limita a pasar el sombrero para recibir contribuciones voluntarias o cuando un Ministro de Economa propone bajar los impuestos para estimular la reinversin de las compaas mineras cuando stas no lo necesitan si se tienen en cuenta los altos precios de los minerales en el mercado internacional. En su investigacin, que brinda muchas luces sobre los procesos econmicos y polticos de nuestro pas, Terry Lynn Karl ha estudiado las industrias extractivas (petrleo y minerales) y su impacto en los procesos de desarrollo y de democratizacin de los pases emergentes. Ella sostiene que estos pases tiene dos grandes retos: la negociacin de la renta que deben dejar las grandes empresas internacionales (privadas y estatales) a los pases propietarios de los recursos minerales y petroleros y la administracin y distribucin justa de la misma (renta) entre los diversos sectores sociales de estos pases. Las soluciones de estos retos dependen, por un lado, de la capacidad de negociacin de los gobiernos con las grandes compaas y, por otro, de las tensiones y negociaciones de los gobiernos con sus respectivas sociedades civiles. Sostiene asimismo que estos pases sufren lo que los economistas
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(Rosemary Thorp) llaman la maldicin del diablo: Entre 190 y 1993 los pases ms pobres en recursos naturales crecieron cuatro veces ms rpido que aquellos que los tenan en abundancia. La historia muestra que ningn pas petrolero ha alcanzado el desarrollo y que slo algunos pases que explotan sus recursos minerales (Chile, Malasia, Indonesia, Botswana) han tenido un relativo xito en su camino al desarrollo. Terry Karl va ms all que los economistas al sostener que la maldicin del diablo se expresa tambin en autoritarismo, ineficacia y corrupcin. La maldicin de los recursos no es un patrimonio peruano como lo han demostrado economistas y politlogos. Ella alcanza a varios pases de Amrica Latina, del frica y de Asia principalmente y ha sido y es letal para el desarrollo y la democracia de los pases petroleros, salvo Noruega como lo ha analizado Terry Karl. En el caso noruego, la lluvia de millones de dlares cay en un pas con una estructura social cohesionada, con una cultura homognea, con un estado extenso pero eficiente y con una democracia consolidada con altos niveles de participacin popular. Todo ello permiti a los noruegos filtrar, administrar y orientar las ganancias a travs de polticas bien pensadas y de largo aliento. En los otros pases, en cambio, el petrleo est asociado con el dominio autoritario. De los 20 mayores exportadores en el 2000, slo Mxico y Venezuela eran democracias, pero ambos han experimentado prolongados perodos de dominio autoritario. Segn Terry Karl, el petrleo obstruye la democracia pues rompe el vnculo entre la poltica impositiva, las presiones por la representacin y la accountability, el trinomio que dio origen a la independencia, a la repblica norteamericana y a la guerra que se produjo luego entre EEUU e Inglaterra. Los regmenes represivos de estos pases presentan muy bajos niveles de gobernabilidad, no respetan el Estado de derecho ni los derechos humanos, violan los derechos laborales, despilfarran la renta y son generalmente corruptos. Los pases petroleros dan lugar con frecuencia a regmenes longevos (Saddan Hussein dur 35 aos en el gobierno) y sobre todo son belicistas: Los pases petroleros tienen ms guerras civiles que los pases pobres en recursos naturales. La experiencia peruana muestra que no existe tampoco una relacin entre la minera, el desarrollo y la democracia. Como explicar la falta de relacin entre estos procesos econmicos y polticos? Aqu sugiero una hiptesis, inspirada en la lectura de diversos estudios sobre el
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tema, segn la cual la no relacin entre la minera, el desarrollo y la democracia tiene que ver con la debilidad institucional y la falta de autonoma del Estado peruano, por un lado, con la forma inadecuada y concesiva como ste ha negociado y negocia la explotacin y la renta con las grandes corporaciones mineras, por otro, y finalmente con la forma injusta e ineficaz como se ha distribuido entre los peruanos la poca renta obtenida. Si el Per hubiera tenido y tuviera gobernantes y funcionarios capaces, autnomos y transparentes y vigorosas instituciones estatales que hubieran sido y fueran eficaces y funcionaran, entonces se hubiera negociado en mejores trminos y condiciones la forma de explotacin (con respeto a los derechos de propiedad de los campesinos, a los derechos laborales de los trabajadores mineros y la defensa del medio ambiente) y el monto de la renta que las corporaciones cosechan sin sembrar y que pertenece a todos los peruanos. Se hubiera administrado, gestionado, distribuido y gastado mejor la justa renta obtenida entre las diversas regiones y gobiernos locales dando lugar a procesos sociales (lites empresariales con iniciativa, clases medias vigorosas, una clase obrera organizada, un campesinado cuya propiedad se respeta) e institucionales (Estado de derecho, ciudadana integral, sociedad civil autnoma, sistemas representativos y de partidos) que impulsen el desarrollo y la democracia. Tendramos entonces capitalismo con democracia. El capitalismo es necesario, pero no suficiente para que exista la democracia. Esta exige, adems, los sealados factores sociales e institucionales. El libro de Ivn Lanegra analiza este conjunto de temas desde la perspectiva de la gestin pblica y la regulacin del medio ambiente. Este es el hilo conductor del conjunto de su argumentacin. Es un libro orgnico y sistemtico, conceptualmente slido y empricamente consistente. En los primeros captulos discute los conceptos fundamentales de la gestin pblica y de la poltica ambiental, las organizaciones e instrumentos de gestin ambiental y la forma como incide la eficiencia de sta en la competitividad, refutando el prejuicio segn el cual los costos de la gestin ambiental perjudican la competitividad de las empresas. Discute con solvencia acadmica, recogiendo las principales contribuciones de la filosofa poltica, la ciencia poltica y la sociologa, la idea sugerente de Justicia ambiental y la forma de concretarla en la poltica. En los ltimos captulos (4, 5, 6 y ) examina con agudeza la gestin ambiental peruana, sus
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organizaciones, sus procedimientos, su historia, su estructura, las evala y explica por qu el Per no ha tenido un Estado ambiental. En resumen, el lector tiene en sus manos un libro inteligente y til en el que el autor se juega por una causa justa en un castrado medio poltico y acadmico que cree que la neutralidad es una virtud. Sinesio Lpez Jimnez Lima, enero de 2008

INTRODUCCIN
La agenda ambiental ha alcanzado un nivel de inters indito en el pas, aunque todava menor al que generan los temas percibidos como prioritarios en la agenda pblica peruana.1 En este contexto, cada vez ms voces sealan la necesidad de mejorar la atencin que las entidades gubernamentales brindan a los problemas ambientales. Se ha resaltado la importancia de realizar reformas en la manera como se organizan los organismos pblicos para atender dicha materia y en los instrumentos que utilizan. Pero tambin existen actores relevantes que perciben como innecesarios, e incluso riesgosos, dichos cambios. Nuestro principal objetivo es comprender los argumentos que se encuentran detrs de las posiciones descritas y analizar sus fortalezas o debilidades. De investigaciones recientes se desprende que las instituciones son la causa primaria del desarrollo econmico, una causa ms profunda que las caractersticas del entorno natural, el suministro de factores y las tecnologas para su uso (PRZEVORSKI y CURVALE: 15)2. Sostendremos que la institucionalidad ambiental del pas es una variable central para explicar los problemas ambientales que enfrentamos. Por instituciones entendemos la estructura conformada por reglas formales, normas informales y los mecanismos destinados a asegurar que las anteriores se cumplan. Esta estructura proporciona los incentivos y las restricciones que dan forma a las decisiones humanas. (NORTH 200: 81-82, 96). En resumen: Ese marco institucional consiste en la estructura poltica que especifica nuestra manera de elaborar y agregar decisiones polticas, la estructura de derechos de propiedad que define los incentivos econmicos formales y la estructura social normas y convenciones que define los incentivos informales de la economa. La estructura institucional
Fundamentalmente, la reduccin de la pobreza, la disminucin del desempleo, la mejora de la seguridad ciudadana y la lucha contra la corrupcin. 2 No obstante, es claro que el desarrollo es un fenmeno multicausal, que no puede ser explicado por una sola variable, por ms relevante que sea el factor institucional.
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refleja las creencias acumuladas de la sociedad a lo largo del tiempo, y el cambio en el marco institucional suele ser un proceso gradual que refleja las restricciones impuestas del pasado sobre el presente y el futuro. Todo esto y ms constituye la estructura erigida por los seres humanos para manejar su entorno (NORTH 200: 82). Debemos adems diferenciar a las instituciones de las organizaciones. Las primeras son las reglas de juego, las segundas son, junto a los individuos, los jugadores. Las organizaciones son agrupaciones de individuos unidos por algn objetivo compartido (NORTH 200: 96). En consecuencia, al hablar de institucionalidad ambiental estamos haciendo referencia al componente de las instituciones que sirven de marco a las decisiones que pueden influenciar significativamente en el estado del ambiente. Pero el cambio de la institucionalidad ambiental, en el sentido amplio aqu recogido, es un proceso gradual, con muchos aspectos sobre los cuales tenemos conocimiento incompleto y una capacidad de manejo limitada. El desarrollo de las reglas formales y de las organizaciones pblicas es un aspecto sobre el que tenemos, en cambio, mayor control. Estamos hablando por lo tanto del Estado, entendido como Un conjunto de instituciones y relaciones sociales (la mayor parte de estas sancionadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Tales instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremaca en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas (organizaciones pblicas) normalmente ejercen sobre aquel territorio (ODONNELL: 149150). El Estado tiene tres dimensiones. Para empezar, posee una dimensin burocrtica. Aquel es un conjunto de burocracias, organizaciones (pblicas) complejas a quienes se les asigna responsabilidades legalmente con el fin de lograr o proteger algn inters general. En segundo lugar posee una dimensin legal. El Estado es un sistema normativo, un entramado de reglas (formales) legalmente sancionadas que penetran o que en conjunto determinan numerosas relaciones sociales. Las normas jurdicas presuponen la bsqueda del inters general.
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Finalmente, posee una dimensin sociocultural vinculada con la generacin o presencia de una identidad colectiva. De esta manera se genera un nosotros en contraposicin a otros pases o comunidades polticas (ODONNELL: 150-151). Pero tambin las instituciones estatales conforman un modo de vida, un sustrato tico, como han sostenido Platn y Aristteles, y luego Tocqueville y Hegel. Las instituciones polticas influyen sobre el carcter de las sociedades (FUKUYAMA: 3-43). Es en este marco conceptual que hacemos referencia al Estado Ambiental, es decir, a la parte del Estado que, sobre la base de las dos primeras dimensiones (burocracia y reglas formales), incide sobre la institucionalidad ambiental, y que sin duda tambin debera forma parte de nuestra identidad colectiva, mediante la conformacin de una cultura ambiental. Cmo reconocer s esta parte del Estado es o no apropiada? Como es natural, el principal indicador de una institucionalidad ambiental adecuada es la buena situacin del estado del ambiente. Desde luego pueden ser muchos los factores que influyen en la calidad ambiental, pero problemas crnicos reflejaran la incapacidad de las instituciones para enfrentar dicha situacin. Lo contrario, en cambio, es ms discutible. Muchas reas del pas cuentan con una buena calidad ambiental, sin que ello se explique por la calidad de la institucionalidad ambiental. Entonces, el deterioro ambiental refleja la ausencia de polticas pblicas adecuadas y, ms an, de una institucionalidad ambiental fuerte (OCAMPO: 10).3 Aunque la justificacin habitual de la intervencin del Estado en la regulacin ambiental ha estado centrada en su papel en la correccin
Efectos de esta ausencia pueden ser el fomento, explcito o implcito, a la colonizacin de reas ricas en diversidad o de gran fragilidad (que deriva en una reduccin substancial y continua de los recursos forestales); o el pago de derechos por el aprovechamiento de los recursos naturales que no expresa sus verdaderos costos; o la carencia de instrumentos adecuados de control contra el incumplimiento de las normas ambiental. Muchos servicios pblicos han generado incentivos al consumo excesivo (irracional) de ciertos bienes y servicios, as como han reducido la disponibilidad de recursos necesarios para que financiar el mantenimiento de servicios ambientales esenciales para la sostenibilidad de dichos servicios, como es el caso de defensa de las fuentes de agua de acueductos e hidroelctricas, o el procesamiento de las aguas residuales. Y donde se presentan avances importantes en las instituciones, regulaciones e instrumentos para el desarrollo sostenible, ellos enfrentan serios problemas de debilidad institucional relativa, es decir, no son prioritarios en la asignacin de recursos (OCAMPO: 10-11).
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de las fallas del mercado, las que impiden o dificultan que los actores puedan tomar las decisiones de relevancia ambiental ms eficientes socialmente, aqu introduciremos dos variables adicionales. Primero, el Estado es importante en materia ambiental pues nos encontramos frente a un problema de Justicia. Los problemas de inequidad no son slo un asunto de redistribucin de la riqueza econmica. Tambin debemos considerar la distribucin de los riesgos, incluidos los ambientales, al interior de una sociedad. Esto es especialmente relevante en pases como el nuestro, en el cual tenemos a cerca de la mitad de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza. Los peligros, ya de por s importantes, son ms graves para los pobres, pues stos tienen menos capacidades para enfrentarlos y para beneficiarse de las oportunidades que genera el aprovechamiento de los recursos naturales. En segundo lugar, se ha argumentado insistentemente que cierta debilidad institucional en materia ambiental es necesaria como estrategia frente a las exigencias de un mundo globalizado con economas cada vez ms interconectadas y competitivas, al menos hasta que el pas alcance un cierto nivel de desarrollo. No obstante, la evidencia emprica parece indicar algo muy diferente. Existe una correlacin claramente positiva entre la competitividad de los pases y la fortaleza de su regulacin ambiental. Y si a esto agregamos la importancia que tienen los recursos naturales para nuestra economa, no deberan quedarnos dudas sobre la necesidad del fortalecimiento institucional como estrategia de un verdadero desarrollo sostenible. Sin embargo, el Per pierde 8,200 millones de nuevos soles cada ao por los daos ambientales originados por la actividad humana, mientras que estudios preliminares muestran que el gasto pblico ms el gasto privado para enfrentar este desafo apenas asciende a unos 1,300 millones de nuevos soles anuales. Al mismo tiempo, mantenemos importantes deficiencias en la regulacin ambiental4.
Importantes actividades econmicas, como la industria pesquera, no estn reguladas ambientalmente, carecemos de estndares nacionales de calidad ambiental en agua y suelo, o parmetros crticos para la salud humana como la norma sobre el nivel mximo de presencia de material particulado menor de 2.5 micras en el aire, no est normado. Un instrumento clave como la Evaluacin de Impacto Ambiental, sigue sin reglamento seis aos despus de dictada la ley de la materia. Y en aquellas reas de la actividad sectorial en donde hay normas y polticas, stas enfrentan problemas de calidad o de aplicacin y cumplimiento.
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A esto debemos agregar la situacin general de debilidad del Estado Peruano y las dificultades que han enfrentado los ltimos gobiernos para impulsar su reforma. En resumen, tenemos un Estado Ambiental dbil, e incluso ausente en algunas reas temticas y geogrficas. Pero, si por razones de justicia, eficiencia y competitividad, es necesario contar con una adecuada institucionalidad ambiental, qu explica que hasta el momento sigamos sin emprender una reforma de las reglas formales y de las organizaciones pblicas, a fin de mejorar el desempeo del Estado en dicha rea? Nuestra hiptesis es que la razn fundamental estriba en la estructura de incentivos que enfrentan los principales actores vinculados con los cambios en la poltica ambiental. Al adoptar esta perspectiva veremos que la estructura de las principales actividades econmicas del Per y la propia debilidad de su sistema poltico confluyen a favor de una poltica ambiental limitada. Ambas esferas, el mercado y el Estado, han impulsado reformas que se explican en mayor medida como resultado de la influencia de factores externos antes que internos. Y no parece haber muchas razones para esperar un cambio de dichas condiciones en el corto plazo. Es en este marco de restricciones que deben analizarse las oportunidades de reforma de la institucionalidad ambiental, evaluando la dinmica de los intereses de los actores y su desempeo en una esfera pblica que se abre paulatinamente a la agenda ambiental. Desarrollaremos en el captulo 1 algunas definiciones fundamentales sobre la gestin pblica y la regulacin ambiental. En el captulo 2 mostramos la relacin existente entre una buena institucionalidad ambiental y la competitividad general del pas. El captulo 3 est dedicado a mostrar la conexin entre institucionalidad ambiental, los problemas de equidad, justicia y la necesidad de procesar esta discusin polticamente. En el captulo 4 pasamos revista a las reglas formales y las organizaciones pblicas ambientales existentes actualmente. El captulo 5 analiza el desempeo de la institucionalidad ambiental peruana. En el captulo 6 expondremos las razones que explican la conformacin actual de la poltica ambiental en el Per y las restricciones a las reformas. Finalmente, en el ltimo captulo desarrollamos algunos lineamientos bsicos para el diseo de una nueva institucionalidad que responda a los desafos expuestos. Esperamos de esta manera contribuir y promover un debate sobre
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cmo podemos mejorar la institucionalidad ambiental, tema crucial para el futuro sostenible del pas. Desde luego, las ideas que aqu recogemos no son fruto de un esfuerzo puramente individual. Han ido generndose y madurando durante nuestra actividad laboral y docente, as como en mltiples reuniones con especialistas en el tema. Un papel central lo ha tenido nuestra experiencia en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Gobierno Regional de Junn, as como nuestra actividad docente en la Pontificia Universidad Catlica. Por el lado personal, quisiramos reconocer especialmente a Mariano Castro, Carlos Loret de Mola, Gabriel Quijandra, Carlos Rojas, Csar Villacorta, Arturo Caballero, Doris Rueda, Mara Paz Cigarn, Cristina Miranda, Rosa Salas, Manuel Pulgar-Vidal, Sinesio Lpez, Isabel Calle, Alberto Bariandarn, Vito Verna, Adelaida Alayza, Gloria Ramos, Juan Aste, Jos Luis Lpez, Ana Mara Gonzles del Valle, Ada Alegre, Lourdes Loayza, Pamela Burga, Claudia Ato Rodrguez, Ana Mara Vidal, Rosa Morales, Cinthya Arguedas, Martha Aldana, Gabriela Valcrcel, Gustavo Guerra-Garca y Renn Poveda; con quienes hemos discutido en diversos momentos los temas hoy recogidos en este trabajo. Desde luego, los errores de este texto son responsabilidad slo del autor. Debemos finalmente agradecer a Consultores para Decisiones Estratgicas - CDE, por haber hecho posible la presente publicacin.

CAPITULO 1

Gestin Pblica y Regulacin Ambiental

En el presente captulo repasaremos brevemente algunos conceptos fundamentales para entender la intervencin del Estado en la materia. Para tal fin, describiremos qu es la gestin pblica ambiental5 y sus principales componentes. 1.1. Gestin Pblica Ambiental La gestin ambiental puede entenderse como el conjunto de acciones que la sociedad, o parte de ella, emprende con el fin de proteger el ambiente6, buscando modificar una situacin actual a fin de ir hacia otra deseada, de conformidad a la percepcin que tengan sobre el ambiente los actores involucrados (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: ). Dichos actores van ms all de la esfera de las entidades pblicas, por lo que debe entenderse la accin de la gestin ambiental como un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas, en el cual actores pblicos, privados y de la sociedad civil desarrollan un conjunto de esfuerzos especficos con el propsito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el ambiente (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: ). Finalmente, la gestin ambiental administra intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos ambientales de la sociedad en la bsqueda de una mejor calidad de vida para la poblacin.
Aqu nos centraremos en la visin simultnea de la gestin ambiental. Desde luego, la preocupacin en occidente sobre los problemas ambientales es casi contempornea al surgimiento de las civilizaciones griega y romana (RODRGUEZ). Esfuerzos importantes como las reformas borbnicas de mediados del siglo XVIII constituyen otro importante antecedente (LOSSIO). La revolucin industrial trajo consigo la aparicin de nuevos problemas y tambin nuevas respuestas de los Estados Nacionales en pleno proceso de consolidacin en el siglo XIX, como es la Ley sobre el lcali de 1863 aprobada en el Reino Unido (KOLSTAD: 19). 6 La Ley General del Ambiente (Ley N 28611) seala en el numeral 3 de su artculo 2 que el trmino ambiente comprende los elementos fsicos, qumicos y biolgicos de origen natural o antropognico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservacin de los recursos naturales, la diversidad biolgica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros. 7 En el sentido descrito est desarrollada la definicin de Gestin Ambiental que aparece en el artculo 7 del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, Decreto Supremo N 008-2005-PCM.
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Como se ha indicado, la gestin ambiental no depende slo de las instituciones gubernamentales. No obstante, en gran medida aquella ha recado en stas ltimas. Por tal razn, podemos afirmar que la gestin ambiental es en buena parte gestin pblica, es decir, conjunto de reglas y decisiones dirigidas a incentivar, motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales y colectivas que responden a fines pblicos y bajo las restricciones de un marco jurdico-poltico especfico (ALBI, GONZLES-PRAMO y LPEZ: 19-20). Sin embargo, tanto los fines como las restricciones dependen de las condiciones sociales especficas y no pueden definirse en abstracto. As, algunos temas ingresan o salen del mbito de lo pblico segn sea el caso concreto que analicemos. La gestin pblica aparece en un escenario en el cual el Estado omnipresente occidental (el Estado benefactor) entra en una crisis profunda de legitimidad a fines de la dcada de los sesenta del siglo pasado, generando una nueva reconfiguracin del aparato estatal (ms all de la administracin pblica formal/burocrtica de fines del siglo XIX y de las primeras dcadas del siglo XX y el enfoque de las polticas pblicas de los cincuenta del mismo siglo) que llev a la aparicin de un nuevo modelo denominado Estado modesto (Crozier) o Estado regulador (Majone y La Spina) comprometido en la articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentacin de atender directamente con dependencias propias los asuntos pblicos. En este contexto lo pblico deja de ser un asunto nicamente estatal pasando a recobrar su esencia original, un espacio pblico en donde se encuentran individuos, agencias y agentes de la sociedad, incluyendo a las organizaciones pblicas (estatales) como slo uno de los componentes generando un escenario en donde la lgica de la accin del gobierno es ms diversa y potencialmente ms conflictiva que antes, y en donde es preferible tener dependencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, que posean altos grados de profesionalizacin y que lo que tienen que hacer lo hagan bien, aun cuando el gobierno no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera (CABRERO: 21-22). Como ha sostenido Enrique Cabrero, en tal situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de dependencias gubernamentales ms que un aparato gubernamental, concepto cada vez menos til en el estudio de la accin de gobierno. Dichas redes, aunque todas del gobierno, compiten entre s, y disputan espacios y
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recursos, desarrollando lgicas de accin parcialmente comunes, por lo que se las puede caracterizar como flojamente acopladas. Aqu, la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente usuario, entre otros elementos, surgen como elementos fundamentales del anlisis (22). Son caractersticos del concepto de gestin pblica arriba descrito trminos tales como responsabilizacin y rendicin de cuentas (accountability), empoderamiento (empowerment), cumplimiento de las responsabilidades (compliance) y fortalecimiento de la capacidad de aplicacin de las normas (enforcement) (GIL: 31-34). Todos estos aspectos son trasladables a la gestin pblica del ambiente, en la cual la participacin de los actores no estatales tiene especial relevancia para la calidad y legitimidad del diseo y aplicacin de la poltica ambiental. Sin embargo, la forma como se ha organizado la gestin pblica ambiental ha variado de pas en pas y es, en comparacin con otras reas, relativamente reciente.8 No obstante, sea cual fuera el modelo de gestin utilizado, podemos identificar tres componentes bsicos de la misma: i) Una poltica ambiental o conjunto de objetivos de poltica en dicha rea; ii) La asignacin de la ejecucin de las acciones que buscan alcanzar dicho objetivo de poltica a determinadas organizaciones, generalmente (pero no slo) entidades pblicas; iii)El diseo y aplicacin de instrumentos de gestin destinados a facilitar el accionar de los actores en la concrecin de la poltica ambiental. Cada uno de estos componentes requiere a su vez de instrumentos jurdicos. En tal sentido, las normas legales definen objetivos de
La definicin de polticas ambientales, la creacin de instituciones pblicas encargadas de su aplicacin as como el desarrollo de instrumentos de gestin ambiental datan de fines de la dcada de los sesenta del siglo pasado.
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polticas, crean entidades pblicas as como definen sus funciones o atribuciones y regulan el uso de distintos instrumentos de gestin ambiental (Ver siguiente cuadro). Por lo tanto, la normativa ambiental no es estrictamente un componente de la gestin pblica ambiental sino una va para la formalizacin y el desarrollo de sus componentes, que en los Estados modernos resulta esencial, pues constituye la forma mediante la cual se autoriza y legitima el uso de los poderes pblicos. As por ejemplo, en el Per, la Constitucin Poltica de 1993 consagra el derecho a gozar de un ambiente adecuado para la vida para luego, mediante los Estndares Nacionales de Calidad Ambiental9, establecer un parmetro que permita afirmar si la calidad del ambiente es tal que garantice dicho derecho. De otro lado, las Leyes Orgnicas del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y de Municipalidades, distribuyen las responsabilidades y funciones ambientales entre los niveles de gobierno, mientras que Leyes o Decretos Supremos distribuyen tales funciones al interior de cada nivel de gobierno y al interior de cada entidad. Finalmente, los instrumentos de gestin como la Evaluacin de Impacto Ambiental o los Lmites Mximos Permisibles, se encuentran regulados mediante normas legales.10 A continuacin pasaremos revista a cada uno de los componentes mencionados, los cuales se resumen en el siguiente cuadro. Componentes de la Gestin Pblica Ambiental

1.2. La Poltica Ambiental Debemos distinguir con claridad tres acepciones del trmino poltica ambiental. Por un lado es sinnimo de lineamientos, reglas o directrices generales que orientan la toma de decisiones especficas en este tema. En este contexto las sealadas polticas constituyen declaraciones o interpretaciones generales que guan o encauzan el pensamiento de los actores para la toma de decisiones. En segundo lugar, se entiende como objetivo, es decir, las metas ambientales. De otro lado, poltica ambiental es sinnimo de conjunto de acciones orientadas a alcanzar un objetivo de poltica. Aqu, equivale a poltica pblica (policy). Las polticas pblicas son de acuerdo con Ignacio MOLINA, ...los programas sectoriales y a las acciones concretas que emanan de las instituciones de gobierno como resultado de la interaccin poltica (98). Las polticas pblicas son instrumentos y recursos que utiliza el Estado para alcanzar los fines buscados Aqu, para evitar confusiones, nos referiremos a la poltica ambiental gubernamental: como conjunto de objetivos, reglas y acciones del gobierno (las polticas pblicas ambientales) que genera, o busca generar, determinados efectos queridos sobre el desempeo ambiental de una sociedad. Esta ltima idea alude a que las polticas inciden sobre las personas y organizaciones, antes que propiamente sobre el ambiente, sobre el cual acta indirectamente. Por lo tanto, estos efectos son consecuencia de las decisiones que los actores sociales toman en respuesta a las polticas ambientales dadas. Resulta ser, desde esta perspectiva, tanto el rumbo de accin u objetivo (de poltica) como el programa (poltica pblica) destinado a su concrecin.11 Por lo tanto, al interior de ella podemos distinguir entre: i) Lineamientos de Poltica: como las directrices o reglas de carcter general que orientan la toma de decisiones o el desarrollo de las acciones de gestin ambiental.
La aplicacin sectorial de estos instrumentos se norma a su vez mediante distintas disposiciones, incluyendo Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales e incluso normas de menor rango. 11 Tambin es posible hablar de una Poltica Ambiental en la esfera internacional. Los Estados han aprobado un conjunto de tratados internacionales, a partir de los cuales se han definido objetivos de poltica ambiental globales, se han creados organizaciones responsables de velar por el logro de aquellos, y un conjunto de programas de accin internacionales. Instrumentos

Elaboracin propia De conformidad con el numeral 1 del artculo 31, de la Ley General del Ambiente, Ley N 28611, es la medida que establece el nivel de concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y biolgicos presentes en el aire, agua o suelo, en su condicin de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. 10 La Evaluacin de Impacto Ambiental es regulada por la Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental. La elaboracin y aprobacin de los Lmites Mximos Permisibles se encuentra normada por el Decreto Supremo N 044-98-PCM.
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ii) Objetivos de Poltica: como las metas que se plantea el Estado en materia ambiental, tanto en forma de acciones (medios) como de resultados. iii)Poltica Pblica Ambiental (policy): como programa u conjunto de acciones orientadas a alcanzar algn objetivo de poltica ambiental, interviniendo en la gestin ambiental y en el manejo de los conflictos socioambientales (GARRIDO: 302). La poltica ambiental gubernamental se puede expresar en normas legales, documentos o declaraciones de las autoridades pblicas. No obstante, sus efectos no siempre son inmediatos y directos sino que necesitarn en muchos casos de un instrumento de poltica (o de gestin ambiental) que convierte la simple declaracin en accin de gobierno, es decir, en poltica pblica ambiental (CHARPENTIER e HIDALGO: 12-13). Las polticas ambientales gubernamentales y sus instrumentos inciden sobre el marco institucional. Las instituciones son ... las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructura incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico(NORTH 1993: 13). Tambin pueden ser definidas como ...el conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones econmicas, sociales y polticas entre los individuos y los grupos sociales (AYALA ESPINO: 63). Es claro que las polticas gubernamentales no definen por s mismas todas las reglas al interior de la sociedad, pero su influencia en la mayora de las decisiones puede ser muy importante. De otro lado, el carcter estatal de estas polticas se justifica por las limitaciones que enfrentan los mercados y los arreglos sociales para enfrentar los problemas ambientales. En este campo se presenta una discrepancia entre los intereses privados y el inters pblico o, en un modo ms restringido, entre los costos privados y los costos sociales. Esto es producto de un conjunto de fallos que presenta el
como la Declaracin de Estocolmo (1972), la Declaracin de Ro y la Agenda 21 (1992) o la Declaracin de Johannesburgo (2002) son sin duda hitos en la definicin de las polticas ambientales globales.

mercado, como es el caso de las externalidades y los bienes pblicos, adems de problemas vinculados con la informacin (OCAMPO: 1315). El libre funcionamiento del mercado no es suficiente para garantizar que la economa asigne eficientemente los bienes ambientales generando el mximo beneficio social. Las externalidades12 y los bienes pblicos ambientales13 son ejemplos en los que el mercado no es capaz de proveer la cantidad que la sociedad deseara como ptima, de acuerdo a los costos y las preferencias sociales. El conocido Teorema de Coase establece que las externalidades pueden enfrentarse sin la presencia del estado cuando los derechos de propiedad estn bien definidos, el mercado es competitivo y los costos de transaccin de los acuerdos de los propietarios son bajos. habitualmente estas condiciones nose presentan en externalidades ambientales. Internalizar las externalidades implica que los agentes privados asuman el costo de evitar el dao ambiental o de repararlo, lo cual puede lograrse mediante la integracin entre empresas (cuando las externalidades se producen entre ellas) o por medio de la intervencin del Estado. Por su parte, los bienes pblicos ambientales podrn ser gestionados siempre que lo mximo que se est dispuesto a pagar por ellos sea mayor al que el costo de su provisin (LABANDEIRA, LEN; y VSQUEZ: 82-86,89). En trminos simples, las externalidades implican (generalmente en materia ambiental) que los productores se quedan con los beneficios de la actividad, mientras que ciertos costos (los ambientales) son transferidos
Funciones de produccin o de utilidad que dependen de decisiones de terceros y que no estn sujetas a contraprestaciones. 13 Bienes como la buena calidad del ambiente, que una vez provedo no permite la exclusin de su goce a costos razonables, y que no genera por la incorporacin de un individuo ms a dicho disfrute costos adicionales significativos. Esta situacin no genera incentivos para la provisin privada, salvo en situaciones excepcionales (cuando un actor particular considera que proveer el bien le es suficientemente provechoso para asumir su costo, o por razn de tradiciones fuertemente asentadas) o cuando interviene el Estado. Un caso distinto es el problema de los bienes comunes, en los que igualmente es difcil la exclusin pero donde s existe un costo de provisin adicional, como ocurre con el acceso a los peces del mar. En este caso se suele producir una carrera por el uso del recurso que termine con su agotamiento (la tragedia de los bienes comunes). Nuevamente, la excepcin son prcticas comunitarias de buen manejo de estos bienes comunes. Algunos han propuesto la creacin de derechos de propiedad para evitar la depredacin. Otros prefieren la administracin estatal o la comunitaria. Finalmente, los bienes de peaje, son un caso en donde el costo de incorporar a un beneficiario adicional tiende a ser poco significativo, pero donde existen posibilidades de exclusin, como es el caso del peaje de una carretera. Los bienes comunes y los bienes de peaje suelen ser conocidos como bienes pblicos impuros.
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a la sociedad en su conjunto, sin que ella se vea beneficiada con alguna contraprestacin; mientras que los bienes pblicos generan un problema de falta de incentivos privados para su provisin, obligando al Estado a asumir dichos costos. Otro problema es la asimetra de informacin, el cual es quizs la falla de mercado ms perversa. Normalmente los economistas tienden a asumir que el costo de la informacin no es relevante, estando disponible libremente para cada uno de los actores. Sin embargo, la informacin es costosa y la carencia de la misma impide que los mercados operen con eficiencia (STERNER: 3). Por lo tanto, Los problemas ambientales proporcionan () un campo donde mercado y desarrollo institucional, tanto en un sentido tradicional como en el significado que le ha otorgado la nueva literatura institucional, son indisociables. Es () un campo en donde an los mercados son, en gran medida, un resultado de una labor activa de creacin de instituciones, tanto formales como informales. Entendemos las primeras como los marcos legales y las organizaciones pblicas de regulacin y vigilancia, as como de organizaciones pblicas y de la sociedad civil que representan los intereses de las generaciones futuras, y las segundas como las costumbres, normas y patrones de comportamiento de los agentes (es decir, gran parte de lo que carga precisamente tal significado en la terminologa de North). Es, ms an, un campo donde se requiere un adecuado desarrollo estatal an para disponer de los mnimos elementos de funcionamiento de mercado, donde dichos elementos son, en otras palabras, instrumentos entre un abanico de alternativaspara lograr objetivos que son esencialmente de carcter pblico (OCAMPO: 15). Este conjunto de fallas de los mecanismos de mercado justifica la presencia de la regulacin ambiental, la que se orientar a enfrentar dichos fallos y a proveer los bienes pblicos ambientales que demanda la sociedad, as como resolver los problemas de asimetra de la informacin. Desde luego, al estar dentro de un campo pblico los criterios de valoracin de la eficiencia y eficacia de la actuacin estatal y sus objetivos, sern aspectos que debern procesarse polticamente, con lo cual se torna en un tema de enorme dificultad. En cualquier caso,
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el dilema principal que deben enfrentar los hacedores de la poltica ambiental gubernamental es cmo promover objetivos sociales (como la equidad) sin destruir los incentivos al trabajo y la eficiencia que normalmente ofrecen los mercados. Sin informacin sobre los daos que genera el deterioro ambiental (sus costos) y sin saber cunto cuestan las medidas que evitarn o reducirn dicho deterioro, no es posible disear polticas que sean tanto eficientes (respecto de los recursos utilizados) como justas (respecto de cmo se distribuyen las cargas o costos de la poltica ambiental) (STERNER: 3). Las polticas ambientales gubernamentales plantean tres retos fundamentales. En primer lugar, al existir mltiples organizaciones pblicas con funciones o atribuciones ambientales, tambin pueden dictarse mltiples objetivos de poltica y polticas pblicas ambientales, generndose el riesgo de que no exista coherencia entre ellas. Por dicha razn, el gobierno debera contar con mecanismos que aseguren la consistencia de las polticas al interior del propio Estado, considerando a todos sus sectores y niveles de gobierno. Un segundo reto es la transversalidad y la integracin de las polticas. Las polticas ambientales gubernamentales deben interactuar y en muchos casos competir con otras polticas no ambientales, que pueden tener una enorme influencia en su eficacia. Es decir, una poltica econmica, tributaria, social o comercial puede generar incentivos contrarios a los objetivos de la poltica ambiental.14 Es el caso de una poltica tributaria que establece mayores tasas impositivas a los combustibles menos contaminantes y menores a los ms sucios, desincentivando el consumo de los combustibles limpios. Enfrentar eficazmente esta situacin requiere de la integracin de las polticas gubernamentales, y la incorporacin de la variable ambiental en los procesos de toma de decisin del Estado. As, procesos tan importantes como la definicin del Presupuesto de la Repblica o las normas sobre inversin pblica deberan incluir la variable ambiental. Del mismo modo, es indispensable el fortalecimiento progresivo de las capacidades y funciones de las organizaciones responsables de definir y desarrollar la poltica ambiental dentro del Estado a fin de asegurar que puedan
Respecto de este tema, Giglo ha establecido la diferencia entre la poltica ambiental explcita (la que se presenta como ambiental y que es normalmente expresada por las agencias con atribuciones en el tema), de las implcitas, que resultan de la interaccin real entre las distintas polticas pblicas que impulsa el Estado. Es este resultado el que estara ms correlacionado con los indicadores de desempeo ambiental (238-241).
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cumplir un papel efectivo de coordinacin y negociacin frente a las dems polticas gubernamentales. Finalmente, un tercer reto se presenta como consecuencia del carcter difuso que presentan los objetivos de poltica ambiental. Se debe realizar un esfuerzo por simplificar y precisar cules son los objetivos del Estado en sta rea de accin pblica. De otro modo, es difcil para la ciudadana evaluar los avances o retrocesos en el rea. Para ello, el desarrollo de indicadores, incluyendo los de cumplimiento de la normativa ambiental pueden ser de mucha utilidad, as como criterios o indicadores para medir el desempeo y eficiencia de la gestin pblica.15 1.3. La Organizacin Estatal Ambiental Un segundo elemento de la gestin pblica ambiental es la existencia de organizaciones estatales o gubernamentales, responsables del diseo y aplicacin de las polticas ambientales. Tres de los cuatro principios propuestos por Luther Gulick para fundamentar la organizacin de la gestin pblica son aplicables a nuestro anlisis: el rea geogrfica cubierta (nacional, regional, local), los procesos aplicados (dictado de normas, evaluacin de impacto ambiental, fiscalizacin) y el propsito perseguido (conservacin ambiental).16 En este punto nos referiremos a: i) La existencia de organizaciones estatales con funciones en materia ambiental, sea ste ltimo aspecto su objetivo principal (o misin) o no. Aunque la presencia de funciones ambientales dentro de las tareas de los gobiernos puede rastrearse casi desde el nacimiento de las ciudades, es a mediados del siglo XIX con la atencin a los problemas derivados de la creciente industrializacin y sus impactos sobre las ciudades y con los esfuerzos pioneros de conservacin y la creacin de parques nacionales que se
Las normas que definen los Estndares de Calidad Ambiental son un buen primer paso, en especial cuando se combinan con plazos para alcanzarlos (o por lo menos para acercarse a ellos). La existencia de una Agenda Ambiental Nacional (y sus equivalentes regionales) tambin contribuye, al definir metas concretas del sector pblico (y tambin del sector no pblico). Pero est claro que se requiere avanzar an ms. 16 El cuarto principio se basa en la clientela atendida por la organizacin. Una posibilidad es considerar a las comunidades campesinas y nativas fuertemente afectadas por el deterioro
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crean organismos especializados en la temtica ambiental. En la dcada de los sesenta e inicios de los setenta del siglo pasado aparecen las primeras organizaciones pblicas con enfoques ambientales modernos como la Environmental Protection Agency (EPA) en EEUU o sus equivalentes europeos y asiticos. En Amrica Latina el Ministerio de Ambiente y los Recursos Naturales de Venezuela (hoy denominado Ministerio del Poder Popular sobre el Ambiente), creado en 196 fue un esfuerzo pionero seguido por todos los pases de Amrica Latina y el Caribe.1 ii) El diseo interno de cada una de las organizaciones estatales. En este punto se observa una gran diversidad de opciones. Aunque las formas ministeriales (o sus equivalentes) constituyen el modelo predominante a nivel internacional, al interior de ellos podemos encontrar diversidad de esquemas de organizacin, lo que se explica en buena medida por las distintas prioridades de los pases, lo que a su vez refleja los problemas y potencialidades ambientales que son propios de cada Estado. iii)Los recursos humanos, tecnolgicos, de infraestructura y financieros disponibles en dichas organizaciones. En general, las organizaciones pblicas ambientales estn sometidas a las mismas restricciones y potencialidades del resto del sector pblico. Uno de los aspectos crticos para la gestin ambiental es la calidad de la burocracia. En pases que no cuentan con una carrera pblica consolidada (en otros ni siquiera existe) se ven sometidos a presiones para el cambio permanente de los funcionarios y servidores de las instituciones ambientales. De esta manera se dificulta la acumulacin de conocimiento prctico sobre cmo
ambiental. Pero creemos que lo ltimo selado es un objetivo indirecto de la poltica ambiental y no el objetivo principal (PETERS: 259-284). 17 Este proceso tambin se extendi al nivel internacional. La creacin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1972 constituye un hito central. No obstante, hoy en da se est discutiendo la posibilidad de crear un Organismo Ambiental Mundial, que permita superar las debilidades que el PNUMA ha tenido al momento de enfrentar una agenda ambiental global de gran complejidad. No obstante, existen dudas sobre si esta va efectivamente resolver los problemas o si se requiere ajustar los instrumentos de coordinacin entre las secretaras y similares que administran los distintos programas o tratados multilaterales de contenido ambiental.

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enfrentar los distintos desafos ambientales. En general, las organizaciones ambientales son vistas como de menor prioridad frente a sus pares econmicos y sociales, lo cual se expresa claramente en el nivel de gasto pblico de aquellas. iv)La forma como se distribuyen las funciones o competencias entre las distintas organizaciones. Esta distribucin se produce de forma vertical, entre los distintos niveles de gobierno existentes en cada pas; y de forma horizontal, al interior de cada nivel de gobierno. El desafo mayor lo representa el carcter fuertemente transectorial de la poltica ambiental. Al involucrar a los distintos componentes del ambiente (agua, aire, suelo, biodiversidad, etc.), y a las distintas actividades humanas que pueden afectarlo (minera, energa, industria, pesca, agricultura, turismo, asentamientos humanos, etc.) se genera un gran desafo sobre como distribuir las funciones ambientales. En el captulo 6 analizaremos las distintas opciones disponibles, tanto en sus aspectos verticales (descentralizacin) como en sus aspectos horizontales (distribucin en cada nivel de gobierno). v) Los mecanismos de coordinacin entre las organizaciones con funciones ambientales, entre stas y otras organizaciones pblicas que pueden influir en los resultados de la gestin pblica ambiental, as como con otras organizaciones no estatales o con la ciudadana en general. Derivado del problema de transectorialidad descrito en el punto anterior, se hace indispensable contar con mecanismos de coordinacin entre las propias entidades ambientales. Muchos pases han generado Sistemas Nacionales Ambientales, responsables de esta tarea. Otros mecanismos utilizados han sido los Consejos para el Desarrollo Sostenible, que involucran a mltiples sectores pblicos y no pblicos vinculados con la gestin ambiental. Quizs el desafo mayor es la coordinacin con otras esferas de la actuacin pblica, como el presupuesto, la inversin o el sistema de control. En los regmenes democrticos presidenciales, en ocasiones slo el Presidente de la Repblica o la cabeza del Poder
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Ejecutivo tiene suficiente influencia para definir polticas transversales de este tipo. Finalmente, la participacin de la ciudadana resulta fundamental para la buena gestin ambiental, siempre que se realice sobre la base de un marco promotor claro, y basado en los principios de responsabilidad, transparencia y buena fe. Todos estos aspectos, el anlisis de las organizaciones y sus mecanismos de toma de decisin han sido objeto de importantes estudios, en especial en lo que respecta a los problemas del control jerrquico o cadena de mando y la necesidad asociada de comunicar informacin y decisiones (PETERS: 284-296). Sin embargo, como ha sostenido B. Guy Peters, no conviene separar la poltica de la gestin pblica, pues la burocracia interacta con otros actores en la arena pblica al momento de impulsar determinada polticas (29-302). El diseo de las organizaciones pblicas ha buscado ampliar las capacidades de stas para interactuar en este espacio, generando incentivos para la defensa del inters pblico sobre los intereses privados, tomando en cuenta las caractersticas particulares de cada pas (291-296). No debe caerse en la obsesin de tratar de disear la organizacin perfecta, pues su resultados se enfrenta a restricciones histricas, econmicas y sociales, por lo que no es probable que alguna reforma gubernamental pueda superar todas las tradiciones heredadas que se arraigan en la maquinaria del gobierno (241). 1.4. Instrumentos de Gestin Ambiental El ltimo componente lo constituyen los instrumentos de gestin ambiental, es decir los mecanismos diseados para posibilitar la ejecucin de la poltica ambiental.18 El xito de un instrumento, es decir su eficiencia y eficacia, depende de la interaccin compleja de un conjunto de factores: la naturaleza de los problemas ambientales abordados, los actores involucrados y sus visiones sobre la relacin entre la sociedad y el ambiente, las condiciones socioeconmicas y polticas, las restricciones y el contexto legal, las capacidades de gestin, las necesidades de coordinacin y consenso para incorporar las distintas sensibilidades de los actores, as como la integracin y vinculacin con otros instrumentos. Por ello, los instrumentos no deben ser mitificados, debiendo ser adecuados a las condiciones
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concretas de aplicacin (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: 15-16). Desde el inicio de la gestin pblica ambiental se han venido desarrollando una variedad de instrumentos, los que pueden ser agrupados en seis categoras: a. Los Instrumentos de Regulacin Directa (incluyendo los denominados de comando y control) basados en la promulgacin de normas as como en la ecuacin de coercin y sancin. Este es el caso por ejemplo de la fijacin de un Lmite Mximo Permisible19, el cual luego es objeto de acciones de fiscalizacin y, de ser el caso, de sancin. Tambin forman parte de esta categora la fijacin de prohibiciones, como la de no lanzar residuos slidos en las calles, o de obligaciones, como la de disponer los residuos slidos peligrosos en rellenos de seguridad. b. Los Instrumentos de Licencia; por los cuales se solicita al administrado el cumplimiento de ciertas condiciones obligatorias a fin de obtener un permiso o licencia antes del desarrollo de alguna actividad o del uso de algn bien. Aqu se incluye la certificacin ambiental que se obtiene al final de un proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental. c. Los Instrumentos de Ordenamiento Territorial; mediante los cuales se establecen restricciones o se facilita la ocupacin del espacio fsico del pas, alentando la compatibilidad entre las actividades econmicas y el potencial socioeconmico y ambiental del territorio. d. Los Instrumentos Econmicos que aprovechan las fuerzas del mercado para convertirlas en incentivos para el cumplimiento de las polticas y normas ambientales. Los tpicos instrumentos econmicos inciden sobre los precios, mediante subsidios o utilizando la poltica tributaria.
El Lmite Mximo Permisible (LMP) es la medida de la concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y biolgicos que caracterizan a un efluente o una emisin, que al ser excedida causa o puede causar daos a la salud, al bienestar humano y al ambiente (numeral 1, artculo 32 de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente).
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As sucede por ejemplo, cuando el rgimen tributario altera los precios relativos, incentivando el consumo de bienes y servicios ambientalmente adecuados. Otra herramienta lo constituye el pago por la proteccin de ciertos bienes ambientales necesarios para la generacin de ciertos servicios ambientales como la generacin de agua, o la proteccin de los suelos. Otra forma de operar es mediante la creacin de mercados. En esta categora encontramos los mercados de derechos de emisiones o vertimientos a nivel de cuenca, localidad o incluso a escala global como es el caso del mercado de carbono derivado del Protocolo de Kyoto. En estos casos el Estado crea instituciones que permiten la formacin del mercado, como la constitucin de derechos de propiedad o los mecanismos de transferencia de derechos. e. La Educacin, la Investigacin, la asistencia tcnica y la informacin ambiental, que buscan actuar a partir de los consumidores o productores, bajo el supuesto que un cambio en los valores (en el largo plazo) y en la informacin disponible (en el corto y mediano plazo) hacen posible la toma de mejores decisiones desde el punto de vista social; f. La Participacin Ciudadana, y los Instrumentos de Control Social de la Gestin Ambiental. En este caso, se acude a una ciudadana activa como factor que permite vigilar el buen desempeo de la gestin pblica. An ms, la participacin, como veremos en el captulo 3 con ms detalle, se constituye en un elemento indispensable dentro de las sociedades complejas que deben tomar decisiones bajo escenarios de incertidumbre, de riesgo o al momento de establecer los criterios de justicia ambiental.20

El proceso de diseo y aplicacin de los instrumentos de gestin ambiental puede padecer de las mismas dificultades que enfrentan las polticas ambientales en general. Por lo tanto, tambin son necesarios mecanismos que aseguren su coherencia interna y un proceso ordenado de creacin, revisin y finalmente, de eliminacin de los instrumentos.
La clasificacin esta basada en lo propuesto en RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: 176.
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Son dos los principales elementos de transectorialidad que deben ser cuidados al momento de desarrollar dichos instrumentos. En primer lugar, los criterios para disear y ejecutar los instrumentos deben ser compartidos. De lo contrario podran producirse diferencias arbitrarias al momento de utilizar el mismo instrumento por distintas entidades pblicas. En segundo lugar, hay instrumentos cuya aplicacin tiene impactos transectoriales en diversos grados. El caso ms representativo lo constituyen los Estndares de Calidad Ambiental, los cuales son referencia para todas las actividades humanas y tambin para el manejo de todos los recursos naturales. Pero tambin un Lmite Mximo Permisible o la aplicacin de la Evaluacin de Impacto Ambiental requieren de una mirada transectorial a fin de asegurar su adecuada utilizacin. En este contexto la poltica ambiental debe asegurar ambas tareas. Para el primer caso, con la promocin de normas legales que establezcan criterios generales de aplicacin de los instrumentos de gestin ambiental. Para el segundo punto, estableciendo procedimientos que incorporen una visin transectorial en la aplicacin de los sealados instrumentos. Por lo tanto, un buen modelo de gestin pblica ambiental responde a una adecuada definicin de sus objetivos de poltica y de sus programas de accin (polticas pblicas), el desarrollo de una organizacin eficiente y eficaz a cargo del tema (diseo adecuado, burocracia ambiental de calidad, recursos financieros suficientes, etc.) y un conjunto de instrumentos de gestin ambiental efectivos. Lamentablemente, esta no parece ser la situacin actual en el Per, como veremos en los captulos siguientes. 1.5. La Regulacin Ambiental Por regulacin ambiental entendemos la parte de la gestin pblica orientada a asegurar que las actividades humanas que pudieran generar impactos ambientales negativos significativos se desenvuelvan de forma coherente con los objetivos de poltica ambiental. Como ya sealamos, hoy en da tenemos mucha mayor claridad sobre los principios que deben gobernar la buena regulacin ambiental. Estos son: i) Transparencia, la cual implica que tanto las normas como sus procesos de aplicacin deben ser claros para todos los actores (la burocracia, el sector privado y la sociedad civil).
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ii) Favorable a la Rendicin de Cuentas (accountability), es decir, que los reguladores explican las decisiones que toman y rinden cuentan de sus resultados. iii)Consistencia, que se refleja en medidas o instrumentos similares al interior de cada sector y entre los sectores, as como el mantenimiento de las medidas en el tiempo (estabilidad regulatoria). iv) Proporcionalidad, es decir, la relacin proporcional, valga la redundancia, entre los recursos y el esfuerzo regulatorio con la magnitud del riesgo del sector o actividad regulada, ajustada por las posibilidades reales de los resultados que pueden alcanzarse (considerando los recursos financieros, humanos, culturales y tecnolgicos disponibles). v) Enfoque en Resultados / Metas, los cuales debieran poder ser medidos y por lo tanto, permitir determinar los avances o retrocesos de la poltica y la regulacin ambientales (ENVIRONMENT AGENCY: 2). La experiencia acumulada a la fecha ha permitido generar cierto consenso sobre los elementos que conforman la regulacin ambiental. Esta es una visin dinmica que busca integrar los distintos componentes descritos lneas arriba, a travs de tres relaciones bsicas. En primer lugar, la relacin entre los recursos utilizados y las mejoras en el objetivo principal de la regulacin: un ambiente de buena calidad que permita el desarrollo pleno de las personas, garantizando el derecho humano a un ambiente adecuado. Esto presupone que una mejora en la calidad ambiental redundar en otros beneficios, siendo los dos centrales la salud de las personas y la conservacin de los ecosistemas que requiere la sociedad humana para vivir dignamente. Un segundo componente lo conforman los tres principales actores. El actor central y responsable de la regulacin es el gobierno (tanto en el nivel nacional como los descentralizados), aunque aqu preferimos una mirada amplia, que incluye a entidades que no siendo reguladoras ni del gobierno juegan un papel de apoyo o de influencia sobre la regulacin (por ejemplo, organismos autnomos de rango constitucional, el Poder Judicial, el Congreso, etc.). Los otros dos actores son el sector privado (el principal regulado) y la sociedad civil, entendiendo por
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sta ltima a organizaciones interesadas en asuntos de inters comn (escapando por lo tanto de los intereses particulares) y la ciudadana en general. Desde luego es posible siempre hacer ms complejo el modelo, pero basta con estos actores para nuestro propsito. Quizs un elemento que debemos resaltar es la importancia creciente de los factores globales y regionales (Amrica Latina) sobre los tres actores. Los gobiernos enfrentan restricciones econmicas, polticas y jurdicas respecto de sus decisiones sobre cmo regular. El sector privado puede estar fuertemente interrelacionado (o no) al mercado global. Y la sociedad civil no se encuentra ya limitada al mbito nacional, pudiendo ciertas organizaciones internacionales tener gran influencia en ciertos aspectos de la regulacin. Finalmente, el tercer elemento es el proceso regulatorio propiamente dicho. ste est conformado por cuatro etapas: la definicin de los resultados esperados, la eleccin de instrumentos, los mecanismos de cumplimiento/aplicacin y la etapa de evaluacin. Los cuatro deben ser considerados en conjunto si queremos asegurar el debido funcionamiento de la regulacin. Para entender su funcionamiento es necesario detenernos en cada una de estas etapas. a) Definicin de los resultados esperados y de los riesgos que sern enfrentados. La identificacin correcta de las necesidades ambientales y del desarrollo sostenible es un elemento clave de cualquier poltica. A esto debe agregarse las metas ya definidas por la legislacin, incluyendo los estndares de calidad ambiental y los lmites mximos permisibles. Finalmente, deben considerarse las mejores tecnologas y prcticas disponibles. Luego, es necesario hacer un ajuste espacial y sectorial de las polticas. El primero debera basarse en criterios ambientales (por ejemplo, la gestin de cuencas o de zonas marino-costeras), mientras que el ajuste sectorial permite distinguir las necesidades propias de cada actividad econmica especfica. Identificar los riesgos tampoco es una tarea sencilla, ms en reas de incertidumbre cientfica. El principio precautorio21 constituye una excelente herramienta que ha generado el Derecho Ambiental para enfrentar este punto.
El inciso k del artculo 5 de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental desarrolla el principio precautorio. Seala que cuando haya indicios razonables de dao grave
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b) La Eleccin de los Instrumentos ms Convenientes para Alcanzar los Resultados de Poltica nos permiten distinguir entre aquellos de regulacin directa y otras formas alternativas de regulacin que han mostrado su utilidad en la experiencia reciente. Por el lado de los instrumentos de regulacin directa podemos establecer una lnea de intensidad regulatoria. La menor intensidad regulatoria (a nivel de instrumentos) es equivalente a menor riesgo a regular, por lo tanto, basta con la aplicacin general de las normas ambientales, o con esquemas de registro o declaraciones. Un riesgo mediano, con caracteristicas muy conocidas, permite un enfoque estandarizado de regulacin. Riesgos ms complejos obligan a esquemas a medida (bespoke), que permitan ajustar los instrumentos a las necesidades especficas de regulacin. Al mismo tiempo, dentro de la regulacin directa podemos establecer esquemas de command and control con distintos grados de mandato y esquemas de permiso previo (Evaluacin de Impacto Ambiental). Hoy en da, se privilegian los resultados a los medios. Por lo tanto, se da a los regulados la mayor flexibilidad posible en la eleccin de los medios para alcanzar los resultados esperados. Por otra parte, las principales aproximaciones alternativas que se han explorado son la tributacin ambiental, los sistemas de intercambio de derechos de emisin, la regulacin voluntaria y la negociada, as como la educacin y formacin y los modelos de control social basados en una participacin de la sociedad civil en la regulacin. Estos esquemas alternativos suponen la existencia de un modelo de regulacin directa establecido, y son por lo tanto complementarios y no sustitutos.

o irreversible al ambiente o, a travs de este, a la salud, la ausencia de certeza cientfica no debe utilizarse como razn para no adoptar o postergar la ejecucin de medidas razonables destinadas a evitar o reducir dicho peligro. Estas medidas y sus costos son razonables considerando los posibles escenarios que plantee el anlisis cientfico disponible. Las medidas deben adecuarse a los cambios en el conocimiento cientfico que se vayan produciendo con posterioridad a su adopcin. La autoridad que invoca el principio es responsable de las consecuencias de su aplicacin. Aunque la formulacin no es completamente satisfactoria constituye un avance frente a sus formulaciones anteriores en la legislacin peruana.

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c) El Cumplimiento y Aplicacin Depende en Gran Medida de un Modelo de Fiscalizacin Idneo. Un modelo de este tipo construye un esquema apropiado de monitoreo y vigilancia, centrando las energas en los sectores con mayores riesgos, en donde los problemas de incumplimiento son ms importantes. Aunque el esquema busca ser preventivo y brindar amplias oportunidades para adecuar las actividades a las obligaciones derivadas de los instrumentos de poltica y las normas ambientales, es claro que un esquema sin capacidades reales coercitivas no generar los incentivos mnimos para hacer posible el buen funcionamiento de la regulacin ambiental. d) Un Buen Esquema de Evaluacin y Seguimiento de la Poltica Constituye el Insumo Central para la Mejora Continua del Modelo Regulatorio. Este proceso genera, al mismo tiempo, la base para la rendicin de cuentas y el apoyo social y poltico necesario para la gestin pblica ambiental. Estos resultados tienen importancia para la sociedad civil (en especial dentro de una perspectiva de derechos), para la fiscalizacin poltica derivada del Legislativo y para la justificacin de nuevos pasos frente a actores claves como los gremios empresariales, reflejando claramente los beneficios de la poltica y los problemas que enfrenta (ENVIRONMENT AGENCY: 4). Como ya hemos ido viendo al describir cada una de las etapas del proceso regulatorio, consideramos que un modelo exclusivamente tecnocrtico no es apropiado. Aunque es indispensable construir una burocracia ambiental slidamente formada, y con los recursos para actuar, sta no puede funcionar sin considerar el papel central del sector privado y la sociedad civil. Ambos espacios mantienen una interaccin permanente con los cuatros componentes del proceso de regulacin. Por ltimo, aunque no menos importante, es el contar con un conjunto de organizaciones del sector pblico, del privado y de la sociedad civil que de forma parcial o total, se avoquen a las tareas regulatorias, o a las tareas que sirvan de apoyo a las mismas. La ausencia o la debilidad del mercado de servicios ambientales, como los de laboratorios,

consultoras especializadas, equipos, etc.; puede constituir una seria restriccin para la regulacin ambiental. En conclusin, no se puede pensar la organizacin del Estado ambiental sin previamente definir los elementos generales del modelo regulatorio a seguir. Los distintos esquemas de distribucin de responsabilidades poseen ventajas y puntos dbiles. Se debe prestar especial atencin a los incentivos que se generan con los distintos esquemas de distribucin de responsabilidades. La experiencia en otros pases ha mostrado que no existen modelos nicos y que el diseo organizacional responde a factores tales como la cultura institucional, las restricciones legales y constitucionales (incluyendo el carcter federal o unitario del Estado). Pero ms relevante es conocer si quien debe tomar decisiones de regulacin tiene los incentivos para hacerlo siempre de la mejor forma posible. Esto es especialmente crtico cuando el regulador ambiental debe tomar ciertas decisiones contracorriente de otras polticas pblicas, o frente a presiones de actores econmicos, polticos y sociales. En este caso, los esquemas que carecen de mecanismos que blinden a sus autoridades ambientales respecto de dichas presiones terminan mostrando una impotencia que se traduce en mero acompaamiento a las decisiones que toman otros. Este tema puede tener incluso mayor peso para la buena marcha de la regulacin que la simple jerarqua de los organismos regulatorios al interior del aparato pblico. En el ltimo captulo mostraremos algunos mecanismos que podran adoptarse para enfrentar este reto en el caso peruano.

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CAPITULO 2

Eficiencia Ambiental y Competitividad

Un aspecto central para justificar el desarrollo de un adecuado modelo de regulacin ambiental, sostenida en buenas instituciones y organizaciones pblicas ambientales, es su impacto sobre el bienestar general de la sociedad. Quizs el elemento que ha originado mayor preocupacin es la reduccin en el corto y mediano plazo de la competitividad del pas. Lo ambiental se convertira, desde esta perspectiva, en un lastre para el desarrollo econmico. Veremos que esta ltima afirmacin encierra un profundo error. 2.1. El Costo de la Poltica Ambiental Cunto cuesta una buena poltica medioambiental? En los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), grupo que incorpora a los pases ms industrializados del mundo, el costo de la regulacin ambiental ha representado histricamente entre un 2 y un 2.5% del Producto Bruto Interno, aunque varios pases de este grupo tienen en la actualidad niveles ms altos (ZAELKE, KANIARU y KRUKOV: 433). Esto incluye el costo que deben asumir las empresas y los particulares, adems del gasto que asume directamente el Estado en la regulacin ambiental. No tenemos un estudio que haya calculado estos indicadores para el Per con un nivel similar de detalle. Estudios preliminares nos muestran que en nuestro pas el gasto pblico y privado llegara apenas al 0.61% del PBI (ABUGATTAS). De otro lado, el costo que sufre el pas como consecuencia del deterioro ambiental es de aproximadamente un 3.9% del PBI, como lo revela un informe del Banco Mundial sobre la situacin del desempeo ambiental, en el Per (BANCO MUNDIAL 2006), datos que describiremos con ms detalle en el captulo 5. Queda claro que algo no est funcionando bien. Al menos en trminos comparativos, nuestra sociedad no realiza un esfuerzo similar a otros pases para reducir los impactos ambientales negativos. Sin embargo, el Per sigue creciendo a tasas que constituyen un record histrico. No ser que el deterioro ambiental es un costo inevitable del crecimiento y que establecer una institucionalidad ambiental ms eficaz y una organizacin pblica ms fuerte puede llevar a afectar la economa? 45

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Desde hace buen tiempo se han estudiado posibles correlaciones entre la degradacin ambiental y la etapa en la que se encuentra un pas dentro del proceso de desarrollo. Uno de los principales intentos al respecto es la muy conocida Curva Kuznetz, una U invertida que describira la relacin entre las etapas del desarrollo y el impacto ambiental de cada una de ellas. La hiptesis detrs de aquella es que la degradacin ambiental aumenta durante la primera etapa del proceso de crecimiento econmico, la cual, al estar caracterizada por el desarrollo industrial y la realizacin intensiva de actividades extractivas intensivas, genera un mayor impacto negativo sobre el ambiente. Esta es la parte en la cual nos ubicamos en la seccin ascendente de la curva: a mayor ingreso per cpita, mayor contaminacin. Pero, al alcanzar un cierto nivel de desarrollo econmico aumenta la participacin del sector servicios en la economa, el cual sera en general menos daino ambientalmente, aumentando al mismo tiempo el uso de alta tecnologa en las actividades primarias y secundarias, lo cual tambin se supone es ms amigable con el entorno. Al mismo tiempo, el mayor ingreso permite que tanto el gobierno como los consumidores dispongan de ms recursos, con lo que pueden aumentar el gasto ambiental. En este momento se produce un escenario ganador-ganador, con lo cual al aumentar el ingreso de la economa, disminuye la contaminacin agregada. En consecuencia, el camino hacia un modelo de desarrollo sostenible pasa inevitablemente por un aumento en los niveles de contaminacin durante las primeras etapas del desarrollo, que se ver potencialmente compensado por la solucin a dicho problema al alcanzar cierto nivel de ingreso. Dentro de esta perspectiva, el Per no debera preocuparse, pues s seguimos impulsando el desarrollo econmico llegaremos a un punto en el cual podremos mejorar nuestro desempeo ambiental sin afectar el crecimiento. Sin embargo, de acuerdo con Andrs Lpez, la Curva de Kuznets se ha mostrado insuficiente para explicar la relacin entre economa y la poltica ambiental. Por un lado, el crecimiento del sector servicios no implica una reduccin en trminos absolutos de las actividades extractivas y del sector industrial, pudiendo de hecho aumentar, generndose un aumento de la contaminacin por el efecto de escala. De otro lado, parte del movimiento de los pases desarrollados hacia el sector de los servicios fue posibilitado porque los pases en desarrollo se especializaron en las actividades extractivas o en las industrias ms contaminantes. Podrn los pases en desarrollo replicar este camino? El problema es que siempre habr un ltimo
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grupo de estados que no podrn exportar las actividades econmicas ms contaminantes a otros. Por otra parte, no siempre la tecnologa moderna implica un menor riesgo ambiental. En ocaciones ocurre lo contrario, como son los casos de la tecnologa nuclear o de los problemas derivados de la biotecnologa. Y lo mismo puede decirse del sector servicios, especialmente cuando alcanza una cierta escala. El transporte aerocomercial sin duda representa un buen ejemplo de este ltimo supuesto. Por otro lado, los puntos de quiebre en el cual la economa logra seguir creciendo y reducir la contaminacin simultneamente no parece claro. Algunos pases parecen haber alcanzado este punto cerca de los $1,900 de ingreso per cpita anual por habitante, mientras que otros lo alcanzaron pasando los $11,000. E inclusive se ha identificado un segundo movimiento de la curva, que convierte la U invertida en una S echada. Luego de una etapa de relacin inversa entre crecimiento econmico y deterioro ambiental, la relacin vuelve a ser positiva. La explicacin estara en el hecho de que el crecimiento puede ser mucho ms rpido que la mejora tecnolgica, y que los costos de las reducciones de la contaminacin, terminan siendo muy altos. Otra crtica central es la no consideracin del valor de los recursos naturales en las cuentas nacionales, con lo que se genera una distorsin sobre el costo real del crecimiento econmico (LOPEZ: 4-5). Ante estos problemas, muchos investigadores empezaron a sospechar que la relacin entre crecimiento econmico y el desempeo ambiental depende ms de las exigencias ambientales existentes en los distintos pases, que del proceso de crecimiento econmico en s mismo. 2.2. La Hiptesis Porter Daniel Esty y Michael Porter (este ltimo, conocido experto de la Universidad de Harvard en temas de competitividad), realizaron una investigacin sobre la correlacin entre la calidad de la regulacin ambiental y la competitividad de los pases. Las conclusiones han sido sorprendentes. Por un lado, los resultados mostraron que no hay evidencia de que altos estndares de exigencia regulatoria ambiental pongan en riesgo el desarrollo econmico. Por el contrario, encontr que la calidad de la regulacin est positiva y altamente correlacionada con el ndice de competitividad de los pases, tal como se muestra en el siguiente grfico:
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positivo se da para la mayora de industrias o sectores econmicos, y es especialmente importante para los pases en desarrollo. Esta conclusin ha sido apoyada por mltiples estudios que han llevado a convertir en un verdadero mito la afirmacin de que la regulacin ambiental conduzca a generar desventajas en el mbito de la competitividad, no habiendo evidencia de que las industrias que han asumido los costos de la regulacin ambiental pierdan posicin en los mercados internacionales (NETWORK OF HEADS OF EUROPEAN ENVIRONMENT PROTECTION AGENCIES: 5). Qu explicara la situacin descrita? Porter sostiene que un adecuado esquema regulatorio ambiental puede accionar innovaciones en las empresas que cubren parcial o totalmente los costos de la regulacin ambiental. Las empresas innovadoras se hacen ms competitivas, y la suma de los beneficios que ellas generan produce a su vez un efecto positivo para el pas entero. A esto se le ha denominado la Hiptesis Porter. Ahora, cmo podemos identificar qu esquema regulatorio tiene las caractersticas necesarias para impulsar esta correlacin positiva? Porter sugiere tres caractersticas estrechamente vinculadas con los principios de la buena regulacin ambiental descritos en el captulo anterior. La primera de ellas se denomina flexibilidad, la regulacin ambiental debe estar enfocada ms en los resultados antes que en los medios para alcanzarlos. De esta manera las decisiones no se basan necesariamente en las tecnologas actualmente disponibles o accesibles, sino que se permite la innovacin en esta materia. La otra dimensin de esta caracterstica es el carcter gradual de las metas. De esta manera se alienta al logro de resultados que puedan ir legitimando la gestin ambiental. La segunda de ellas es la presencia de una legislacin estricta, en otras palabras, disposiciones que establezcan obligaciones claras, metas ambientales altas y sanciones (e incentivos) lo suficientemente importantes para alentar el cumplimiento. Esto tambin exige una coherencia al interior de la propia legislacin y respecto de otras reas de gestin pblica (por ejemplo, la poltica comercial, las sectoriales, entre otras). Del mismo modo es necesario sincronizar estas metas con las exigidas en otros pases, buscando que sean equivalentes a ellas o algo ms exigentes (ZAELKE, KANIARU y KRUKOV: 435-436). Finalmente, la tercera caracterstica es la capacidad de enforcement del regulador. Los pases con buena regulacin se caracterizan por niveles de cumplimiento (relacin entre las conductas esperadas
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Fuente: (ESTY y PORTER: 2)

El ndice de regulacin ambiental est conformado por seis elementos. El nivel de exigencia de las normas de calidad ambiental (environmental pollution standards), la sofisticacin de la estructura regulatoria (nivel de flexibilidad, claridad, consistencia, progresividad, procompetitiva, y promotora de la cooperacin pblico-privada), la calidad de la informacin ambiental disponible, la extensin de los subsidios (explcitos o implcitos) al consumo de recursos naturales (agua, energa, bosques, etc.), el nivel de aplicacin de las obligaciones ambientales (strictness of enforcement) y la calidad de las instituciones ambientales. Un modelo regulatorio estricto es aquel con un alto nivel de exigencia de normas, una estructura regulatoria sofisticada, con buena calidad de informacin disponible, con recursos naturales que reflejan sus verdaderos costos, con alto nivel de aplicacin de las obligaciones, y con buenas instituciones (ESTY y PORTER: 10-11). La evidencia preliminar sugiere que pases con regulaciones ambientales estrictas pueden esperar un aumento ms rpido de su PBI per cpita. En consecuencia, los pases con los ms estrictos y exigentes marcos regulatorios ambientales son tambin aquellos con los mayores niveles de ingreso y competitividad. Un aspecto especialmente destacable es que Porter hall que este efecto
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por las normas legales y las conductas efectivamente observadas en la sociedad) y aplicacin (capacidad del regulador de hacer cumplir las normas) altos. Esto ltimo incluye el desarrollo de fuertes capacidades tecnolgicas en los reguladores. Una buena poltica ambiental se concentra en lograr que el proceso regulatorio sea ms estable y predecible. En tal sentido, se debe conseguir que los propios regulados participen en el proceso de definicin de las normas ambientales, pero sin que el Estado pierda su capacidad de establecer las normas incluso en oposicin de cierto sector particular. En sntesis, el modelo debe lograr un uso eficiente de los recursos, asegurando al mismo tiempo la eficacia y eficiencia de la poltica ambiental. 2.3. Regulacin Ambiental y Competitividad S un pas no cuenta con un adecuado modelo regulatorio, las consecuencias del incremento del comercio pueden ser perjudiciales a su capital natural, comprometiendo con ello su senda de crecimiento y su competitividad. S como muestra la evidencia emprica, el crecimiento no est reido con la regulacin, sino que por el contrario, van juntos, una buena regulacin ambiental contribuir al desarrollo del pas y a una mejora de su competitividad en los mercados globales y regionales. Naturalmente, la poltica ambiental por s sola no har el pas ms competitivo, pero sin ella parece que este resultado no se lograr. Como vimos en el captulo anterior, para hacer buena gestin pblica ambiental requerimos de objetivos de poltica claros, una estructura organizativa adecuada e instrumentos de gestin ambiental eficaces. Con esta base es posible impulsar proyectos productivos y montar la infraestructura que requerimos para desarrollarnos equitativa y sosteniblemente. Sin ella, muchas inversiones generarn a la larga ms costos que beneficios. Como cierre de esta seccin veamos las caractersticas de la regulacin ambiental que Porter y van der Linde identifican como promotoras de la innovacin, y por lo tanto tambin de la competitividad.

1. Enfocada en los resultados y no en la tecnologa. 2. Se dictan normas ambientales (estndares) estrictas antes que laxas. 3. Establece la regulacin tan cerca del usuario final o consumidor, como sea posible; y alienta las soluciones en la fuente. 4. Es gradual y establece periodos para la adecuacin paulatina a las nuevas regulaciones. 5. Utiliza incentivos de mercado (instrumentos econmicos). 6. Armoniza y concuerda las regulaciones en campos asociados. . Sincroniza la regulacin nacional a la de otros pases, hacindola incluso ligeramente ms exigente. 8. Hace del proceso regulatorio ms estable y predecible. 9. Requiere de la participacin del sector industrial, en especial en la definicin de los estndares o normas de calidad ambiental de calidad de partida. 10. Desarrolla en los reguladores fuertes capacidades tcnicas. 11. Minimiza el tiempo y los recursos invertidos en el proceso regulatorio en s mismo (simplificacin y eficiencia).
Fuente: (ZAELKE, KANIARU y KRUKOV: 436)

2.4. El Desafo de los Tratados de Libre Comercio La competitividad de un pas ha estado vinculada al comercio exterior y a la atraccin de las inversiones. Por ello, tiene especial inters el anlisis de los desafos que representa para el pas la firma de los tratados de libre comercio, en un escenario en donde se incorporan en ellos exigencias sobre el desarrollo de polticas especficas en materia ambiental. Muchos de los problemas ambientales que enfrenta Amrica Latina son resultado de estrategias de desarrollo directamente vinculadas con el comercio internacional, que siguen basndose en las exportaciones de recursos naturales con poco o ningn grado de manufacturacin, siendo los ms importante los minerales, los hidrocarburos, la madera, los pescados y los productos agrcolas y ganaderos. El deterioro ambiental en la regin se debe precisamente a la extraccin o aprovechamiento inadecuado de estos recursos. (GUDYNAS 2004: 162). En el siguiente captulo exploraremos la estructura de incentivos que las economas basadas en la riqueza de los recursos naturales generan. Ahora analizaremos la importancia que tiene
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para la competitividad, en un escenario de apertura comercial, el desarrollo de una institucionalidad ambiental fuerte, a partir del caso del Acuerdo de Promocin Comercial (APC) con los Estados Unidos de Norteamrica. Ha sido una prctica comn en los tratados de libre comercio suscritos por EEUU la inclusin de clusulas ambientales. El sustento se encuentra, en principio, en la necesidad de evitar el denominado dumping ecolgico, es decir, generar una distorsin en el precio de los bienes sujetos del comercio internacional basado en el distinto nivel de regulacin ambiental existente. As, un pas con un nivel de regulacin mayor, establecera mayores cargas a sus empresas, lo que implicara a su vez que los precios de sus productos y servicios fueran mayores. En cambio, otros pases, al mostrarse laxos respecto de las regulaciones ambientales, reducen sus costos de produccin privados (en desmedro de los costos sociales). A esto debemos agregar la preocupacin de actores en los pases ms desarrollados sobre el deterioro del ambiente en reas que se entiende podra tener un impacto global, generando a su vez un inters transnacional en la conservacin de dichos bienes. Ejemplo de este caso son las polticas orientadas a proteger a los delfines de ciertos mtodos de pesca, la preocupacin sobre los bosques naturales y la bsqueda del respeto de los acuerdos ambientales multilaterales (como los relativos al cambio climtico, la biodiversidad, el agotamiento de la capa de ozono, el control de residuos y sustancias peligrosas, la desertificacin, el comercio de especies amenazadas, etc.) que, paradjicamente, los propios pases desarrollados en ocasiones no han ratificado. En el caso del APC con los EEUU se han producido dos acuerdos. El principal, que ha considerado las clusulas habituales en otros TLC, incluyendo la obligacin de asegurar el cumplimiento de la normativa ambiental nacional y el no utilizar la regulacin medioambiental para conseguir ventajas comerciales. No obstante, la evaluacin de estas disposiciones ha sido negativa. Fairlie, Queija y Rasmussen han afirmado que las disposiciones no aseguran que una inversin sea compatible con el cuidado del medio ambiente y que en general, el texto del tratado parece privilegiar los intereses de los inversionistas sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible (80). Adems se establece la posibilidad de desarrollar medidas de cooperacin a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales establecidas en el acuerdo. Sin embargo, posteriormente, se produce

un segundo acuerdo con el objetivo de satisfacer las preocupaciones de los representantes demcratas del Congreso de los EEUU. Aqu se han establecido obligaciones especficas destinadas a enfrentar el problema de la tala ilegal de los bosques naturales (especialmente el caso de la Caoba) y el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. La estrategia ha sido exitosa en tanto ha generado un apoyo decisivo para la ratificacin del APC. A pesar de ello, todava parece observarse un claro sesgo a favor de los intereses comerciales y de los inversionistas en detrimento de la poltica ambiental (FAIRLIE y QUEIJA: 9). Adems, hasta el momento no se delinea una estrategia clara para el cumplimiento de las obligaciones, que evite al mismo tiempo los riesgos de varias de las clusulas pactadas. Podemos aqu concluir que el APC resulta un nuevo factor de suma importancia para nuestro desarrollo, y que nuevamente la agenda ambiental forma parte integrante de dicho proceso.22 No obstante, su efecto positivo o negativo depender de la capacidad de fortalecer nuestra institucionalidad ambiental.

Pero, como ha destacado Ren Villarreal, comentando la experiencia la experiencia de Mxico con el TLCAN la apertura comercial no es la panacea: abre oportunidades mercados con cero arancel y tambin amenazas la hipercompetencia global en los mercados internacional y local-. En la nueva economa global hay que abrirse al libre comercio, y tener un TLC con el mercado ms grande del mundo es sin duda una oportunidad, pero no es suficiente, pues es indispensables una estrategia de competitividad sistmica del desarrollo que incremente y desarrolle la capacidad del pas en todos sus niveles y considerando todos los capitales; lo cual debe ser acompaado de una estrategia de insercin activa al mercado globalizado, que implica mirar a varios mercados al mismo tiempo (13). Para una revisin detallada de la estrategia de competitividad sistmica ver VILLARREAL: 365-411. Lamentablemente (e ilustrativamente) dicho autor no incorpora el Capital Natural dentro de su anlisis.
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CAPITULO 3

Justicia Ambiental y Poltica

Como explicamos en el captulo 1, una de las razones que justifica la presencia del Estado en la regulacin de los impactos ambientales es la presencia de fallos del mercado que impiden a ste ltimo funcionar eficientemente. Del mismo modo, como vimos en el captulo anterior, la competitividad general del pas puede verse afectada por la ausencia de una poltica ambiental gubernamental adecuadamente diseada y eficaz. A las razones anteriores, debemos agregar una tercera. La definicin de las polticas ambientales, sean stas explcitas o implcitas, implica un asunto de equidad, de Justicia Ambiental. El concepto de la Justicia aqu utilizado est vinculado con la discusin sobre cmo se distribuyen los bienes y los males entre los miembros de una sociedad humana (MILLER: 1). Las instituciones ambientales tambin distribuyen los costos en la sociedad. Por lo tanto, siguiendo a John Rawls, stas no slo deben ser eficientes (econmicamente), pues la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales (1999: 1). En esta lnea, resulta que a diferencia de otros aspectos de la gestin pblica, la presencia del elemento riesgo altera la forma como debemos enfrentar el indicado problema de justicia. Y en este marco hace su aparicin la necesidad de entender polticamente la discusin de la agenda ambiental, lo cual a su vez establece nuevos desafos, en especial para la democracia. 3.1. Ambiente, Equidad y Pobreza De acuerdo con Jeffrey Sachs, uno de los principales expertos en materia de polticas de lucha contra la pobreza, la informacin estadstica disponible muestra que el desarrollo econmico es real y generalizado a lo largo del planeta. 4,900 millones de personas viven en pases en que la renta media (PBI per cpita) creci entre los aos 1980 y 2000, mientras que 5,00 millones habitan en pases en los cuales ha aumentado la esperanza de vida. Aunque 1,300 millones de personas viven hoy en la pobreza extrema, ella se est reduciendo en nmeros absolutos y como porcentaje de la poblacin mundial. Esto 55

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permite pensar en la factibilidad de un mundo sin pobreza extrema en el 2025 (91). Pero, cmo lograrlo? La clave de acuerdo con Sachs es que los ms pobres tengan a su disposicin una mnima cantidad de seis tipos de capital: el humano, el empresarial, la infraestructura, el natural, el intelectual y el institucional. El capital natural incluye a la biodiversidad y la existencia de ecosistemas que funcionen adecuadamente para ofrecer los servicios ambientales necesarios para la sociedad humana. El capital institucional por su parte incluye el sistema judicial, los servicios gubernamentales y las polticas que respalden una divisin del trabajo pacfica y prspera (344). El capital natural es un sector en el cual las externalidades ocupan un lugar preponderante. Las acciones privadas (contaminacin y el aprovechamiento insostenible de los recursos naturales) pueden desembocar en la extincin de especies animales, deforestacin, u otros tipos de degradacin ambiental con graves consecuencias para el conjunto de la sociedad o, incluso, para el mundo entero. Desde luego los ms pobres son tambin los ms vulnerables a este deterioro. Por dicha razn los gobiernos tienen un papel crucial en la conservacin y el aprovechamiento sostenible del capital natural como herramienta en la lucha contra la pobreza y la desigualdad (SACHS: 355-356). Invertir en el capital natural supone protegerse contra riegos naturales, controlar los vectores de las enfermedades y las plagas, y preservar los servicios que presta el ecosistema para mantener la productividad de las cosechas y evitar los vertidos txicos en el agua y en el aire. (SACHS: 360). La pobreza tambin puede tener un impacto sobre el ambiente. Con frecuencia las comunidades pobres de las zonas rurales utilizan los recursos naturales en formas que, aunque alivian transitoriamente las necesidades insatisfechas, terminan derivando en prdidas permanentes del capital natural. La ocupacin de reas frgiles o de gran biodiversidad, incapaces de sostener actividades agrcolas tradicionales o los asentamientos humanos permanentes est impulsada en varios casos por la situacin de pobreza de la poblacin. Otros ejemplos son el uso de lea como combustible y la depredacin de fauna silvestre para la alimentacin o la venta comercial, en muchas ocasiones ilegal, por parte de comunidades pobres con objetivos de
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simple subsistencia. Otras dimensiones en donde se cruzan los temas de sostenibilidad y equidad, no menos importantes, estn asociadas a la ocupacin, por parte de poblaciones campesinas, de ecosistemas agrcolas muy deteriorados o a la concentracin de problemas ambientales severos en algunas comunidades pobres en las ciudades (falta o malos servicios de saneamiento bsico, aire altamente contaminado y suelos inestables o muy vulnerables en barrios pobres), o tambin los problemas de equidad intergeneracional, concepto este ltimo vinculado con el denominado desarrollo sostenible (OCAMPO: 11). Para lograr la meta de la reduccin significativa de la pobreza se requiere realizar lo de que Sachs denomina Diagnstico Diferencial para la Reduccin de la Pobreza con caractersticas muy rigurosas, seguido de un tratamiento adecuado. El diagnstico implica considerar mltiples reas que conforman un pas pobre, a fin de determinar aquellas que requieren atencin (y en qu grado). Dentro del anlisis propuesto por Sachs, dividido en siete partes, la variable ambiental est presente como parte del anlisis de la extensin de la pobreza extrema, con la pregunta qu cambios y tendencias medioambientales pueden incidir en la pobreza?, y qu fenmenos climticos es probable que afecten a la salud pblica, las enfermedades y la productividad agrcola? (SACHS: 133-134). De otro lado, en la variable denominada por Sachs Geografa fsica y ecologa humana (la interrelacin de la sociedad con el entorno fsico), se introducen las preguntas sobre cmo se ve afectadas las condiciones agronmicas por la variabilidad climtica interanual relacionada con las fluctuaciones de El Nio?, cmo cambian, y tal vez se degrada, las funciones del ecosistema a lo largo del tiempo?, amenaza la deforestacin el funcionamiento de los ecosistemas y los medios de vida de los pobres? (SACHS: 13). De otro lado, dentro de la variable que denomina Sachs Pautas del sistema de gobierno, se afirma que la historia no muestra que la democracia sea un requisito previo para el desarrollo econmico, pero que un rgimen desptico, arbitrario e ilegtimo destruir fcilmente una economa. Por lo tanto se requiere un sistema poltico en que opere el imperio de la ley (y no el dominio arbitrario del gobernante), se proporcionen eficazmente servicios pblicos (y de forma universal), no cunda la corrupcin, y este institucionalizada la sucesin en el poder (y no sometido al capricho y abuso de los gobernantes) (SACHS: 138).
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Ahora, algunos aspectos de la lucha contra la pobreza no pueden desarrollarse slo a una escala nacional o regional, requieren abordarse a escala global. La agenda ambiental es uno de ellos, e involucra tanto la promocin de una ciencia aplicada al desarrollo como a la propia gestin medioambiental. Respecto de este ltimo punto, la previsin y correccin climatolgica, la gestin del agua y la gestin sostenible de los ecosistemas, constituyen elementos prioritarios de la agenda cientfica ambiental. Finalmente, la gestin medioambiental global est vinculada fuertemente con los desafos del cambio climtico, el cual siendo generado en gran medida por las emisiones de gases de efecto invernadero en los pases industrializados, impactan a todos los pases por igual, slo que los ms pobres tienen menos capacidad para afrontar estos riesgos. Para corregir esta situacin los pases desarrollados debern enfocarse en tres elementos. Primero, reducir las emisiones. Segundo, financiar la generacin de capacidades en los pases pobres para enfrentar el cambio climtico a escala local, y financiar la generacin del conocimiento cientfico necesario para generar polticas pblicas adecuadas en el tema (SACHS: 39-398). Por lo tanto, existe una conexin estrecha entre lucha contra la pobreza y la proteccin ambiental. No tenemos muchos estudios detallados sobre la relacin entre pobreza y ambiente. Sin embargo, la epidemia del clera de 1991 y los problemas ambientales originados por la expansin del narcotrfico parecen ser buenos ejemplos de los vnculos entre estas dos variables (GONZLES DE OLARTE: 98). Lo que queda claro es que requerimos sin duda profundizar el estudio de este importante aspecto de la gestin ambiental. Pero tambin necesitamos de un enfoque distinto sobre la pobreza y sus causas. Amartya Sen nos ofrece una importante perspectiva. 3.2. Equidad y Desarrollo Como Libertad El problema de la pobreza est estrechamente relacionado con la idea de desarrollo. Este ltimo concepto, a pesar de ser relativamente reciente, ha experimentado profundos cambios, que se han reflejado en distintas respuestas a las preguntas qu es el desarrollo? y cmo alcanzarlo? Ellas han definido distintas visiones sobre el tema, que lgicamente afectan la concepcin de la relacin entre ambiente y desarrollo. Aqu seguiremos la sntesis de Javier Iguiiz al respecto.

Iguiiz ha resumido las distintas perspectivas en cuatro visiones: El desarrollo como aumento de productividad, el desarrollo como productividad con equidad, el desarrollo como acceso a todos los bienes necesarios, y el desarrollo como expansin de capacidades. Amartya Sen, introductor de esta ltima perspectiva le ha dado a ella el nombre, elegante y potente, de desarrollo como libertad (SEN 2001). El desarrollo como productividad, ...que registra el aumento en la productividad de la actividad humana con sus medios de trabajo y las energas que se presta o que desencadena en la naturaleza como el indicador fundamental (IGUIIZ: 9), es la visin ms estrecha y limitada, pero al mismo tiempo la dominante, y no sin razn, pues como ha sealado Paul Krugman la elevacin de la productividad es la variable econmica ms estrechamente relacionada con el mejoramiento de las condiciones de vida (IGUIIZ: 9). Esta visin est vinculada a la medicin del desarrollo como un aumento sostenido del Producto Bruto Interno (PBI) de un pas, a un ritmo mayor que el crecimiento poblacional. En esta perspectiva lo ambiental tiene una importancia secundaria por dos motivos. En primer lugar, porque las distintas metodologas no consideran el valor de los bienes y servicios ambientales en el clculo del PBI. En segundo lugar, porque an si las cuentas nacionales incluyeran los costos ambientales esta perspectiva no dice nada sobre los problemas de equidad ni sobre la calidad de vida real de las personas. As, podran existir poblaciones sujetas a gravsimos problemas de contaminacin, enfermas por dicha razn, pero cuya situacin no tendra porque afectar el crecimiento del PBI. Esto ltimo es un argumento de peso para no quedarnos slo con la productividad, pues su progreso ... est trayendo consigo un conjunto de preocupaciones harto primitivas: inseguridad vital cotidiana; instrumentalizacin y sacrificio de personas para asegurar el progreso y la competitividad, sta no guerrera sino econmica.... Aun ms, un modelo pensado slo desde la productividad podra encontrar un lmite en la capacidad de los ecosistemas de la tierra para sostenerlo, poniendo en peligro la supervivencia de las futuras generaciones humanas (IGUIIZ: 1-18). La segunda perspectiva concibe el desarrollo como productividad con equidad. Se constat que el aumento de la productividad no
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implicaba un aumento homogneo de los ingresos de los distintos sectores sociales, por lo que se consider importante incluir la equidad como agregado a la productividad. Esta visin desde luego incorpor un elemento de gran importancia para la concepcin del desarrollo (de hecho es un tema central en pases como el Per), pero mantiene la perspectiva anterior en lo que respecta a considerar la produccin de bienes el centro de las preocupaciones. Por lo tanto, la equidad se mide mediante coeficientes que expresan diferencias en el ingreso per capita de los distintos grupos que conforman las sociedades. Pero como ya hemos visto, los ingresos pueden resultar engaosos, y tienen muchas limitaciones en su papel de indicadores del desarrollo. De hecho, poblaciones con niveles de ingreso homogneo pueden presentar disparidades que no se muestran en el PBI per capita, como la esperanza de vida, factor que podra ser afectado, entre otras variables, por las condiciones ambientales. Podra entonces mejorarse el ingreso de muchas poblaciones, y reducirse la inequidad en la distribucin del mismo, pero con problemas de contaminacin ambiental creciente y afectando de manera precisamente desigual a distintos sectores de la poblacin. La tercera perspectiva la denomina Iguiiz el desarrollo como acceso de todos a los bienes necesarios o de las necesidades bsicas, que parta de ... la constatacin de carencias graves o necesidades bsicas insatisfechas de ciertas personas. La pobreza absoluta adquiere en este enfoque una gran importancia (IGUIIZ: 21). Aunque no se trata propiamente de una estrategia general de desarrollo si es un llamado de atencin sobre la importancia del ser humano como fin valioso en s mismo, y no slo como instrumento para mejorar la produccin. Desde luego, gozar de un ambiente saludable donde vivir debe considerarse un bien bsico, debiendo por lo tanto entenderse que las personas que no gozan de dicho bien, se encuentran en una situacin de carencia que debe ser resuelta. Finalmente, Iguiiz presenta la perspectiva del desarrollo como expansin de capacidades. Aqu el asunto es preguntarse por lo que las cosas (los bienes) hacen por la vida de las personas, y no por las cosas que las personas pueden producir durante sus vidas. Este es un enfoque que, a pesar de su aparente simplicidad, representa un giro radical en la manera de comprender el desarrollo.

Podramos cerrar esta primera parte con la extraordinaria sntesis que realiza Iguiiz ... en la definicin de desarrollo ya no se trata solamente de cuntas cosas se producen por las personas (productividad), ni de cmo se las reparten entre ellas (equidad), ni de si dichas cosas alcanzan para vivir o desempearse adecuadamente en la vida (necesidades bsicas). Se trata ms bien de saber cuntas vidas y cunta vida, entendidas como capacidades y desempeos, se logran con la utilizacin de ciertas cosas por el ser humano. (8) La visin del desarrollo como expansin de las capacidades tiene una interesante formulacin que proviene del propio Amartya Sen: el desarrollo puede concebirse... como un proceso de expansin de las libertades reales de que disfrutan los individuos (SEN 2001: 19). Esto es lo que se denomina la visin del desarrollo como libertad, la cual cambia la perspectiva todava dominante en el tema, centrando la atencin en los fines antes que en los medios, por lo cual esta visin ... exige la eliminacin de las principales fuentes de privacin de libertad, lo que incluye la pobreza y la tirana, la escasez de oportunidades econmicas, las privaciones sociales sistemticas, as como la intolerancia o el exceso de intervencin de los Estados represivos (SEN 2001: 19-20). El proceso de desarrollo requiere de la libertad, segn Sen, por dos razones. En primer lugar por lo que denomina la razn de la evaluacin, es decir, habr ms desarrollo si hay ms libertades para los individuos. En segundo lugar por lo que llama la razn de la eficacia, lo que significa que el desarrollo depende totalmente de la libre agencia (agency) de los individuos (2001: 20). Este ltimo concepto requiere de una explicacin. Considerar a una persona en trminos de agencia implica reconocer y respetar su capacidad para establecer objetivos, compromisos, y valores (SEN 1999: 58). La agencia debe distinguirse del bienestar de las personas. Una persona puede recibir ayuda y mejorar su bienestar, pero sin tener la capacidad de definir sus propios objetivos y metas al respecto (SEN 2001: 233), es decir ser slo paciente del bienestar y no agente del mismo. La libre agencia tiene aqu un valor intrnseco vital para el desarrollo pues ... mejora la capacidad de los individuos para ayudarse a s mismos, as como para influir en el mundo... (SEN 2001: 35).
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Cuando se tiene el enfoque amplio de ... concebir el desarrollo como un proceso integrado de expansin de libertades fundamentales relacionadas entre s, es posible ... apreciar simultneamente el vital papel que desempean en el proceso muchas y diferentes instituciones... (SEN 2001: 25). Entre stas ltimas podemos encontrar tanto a los mercados, como a los gobiernos (en todos sus niveles), los partidos polticos y otras instituciones ciudadanas, los sistemas educativos ... y las oportunidades de dilogo y debate pblicos... (SEN 2001: 25-26). Pero adems, este ... enfoque nos permite reconocer el papel de los valores sociales y de las costumbres vigentes, que pueden influir en las libertades de que disfrutan los individuos y que tienen razones para valorar. Estas normas compartidas pueden influir, entre otras cosas, en el tratamiento del ambiente (SEN 2001: 25). Un aspecto interesante del anlisis de Amartya Sen es el nfasis en las interrelaciones existentes entre las distintas libertades. En tal sentido, los derechos polticos, no slo tienen un valor en s mismas, sino que contribuyen a asegurar el ejercicio pleno de otras libertades, como los servicios econmicos, las oportunidades sociales, las garantas de transparencia o la seguridad protectora (2001: 2). Las polticas ambientales, en esta perspectiva, en tanto contribuyen a reducir las amenazas sobre las personas (sobre su salud, y su bienestar en general), contribuyen al proceso de expansin de libertades y estn plenamente integradas a otras polticas. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo realizada en Ro de Janeiro en 1992 se sostuvo que no puede haber desarrollo sin condiciones ambientales adecuadas, consagrndose el derecho humano a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible (Declaracin de Ro, Principio 1). En consecuencia, privar a una persona de un ambiente saludable es un ataque contra su dignidad. Para Sen la mortalidad prematura de pobres y de mujeres constituye el principal fracaso en la lucha por la libertad (IGUIIZ 2000: 22). Mltiples estudios demuestran que la contaminacin ambiental es la causa de innumerables enfermedades, que afectan directamente la calidad de vida de la gente. Entre ellos, los pobres constituyen el grupo ms vulnerable. Sin una nutricin adecuada, carentes de vivienda
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adecuada, se encuentran adems privados de la capacidad de hacer escuchar su voz en la comunidad poltica. En consecuencia, los estudios estudios que demuestran la presencia de niveles intolerables de plomo en la sangre de nios que habitan distintas ciudades del pas constatan, en la perspectiva de SEN, una agresin contra su libertad, que consiste en la reduccin de su capacidad para disponer de varios vectores de realizacin y de la posibilidad de gozar de las correspondientes consecuencias del bienestar (IGUIIZ 2000: 23). Esto debera estar presente en cada decisin que se tome en la bsqueda del desarrollo. Lo que interesa es garantizar que cada vez existan menos personas privadas de su libertad. Los gobiernos de los pases en desarrollo han aplicado polticas destinadas a mejorar los ingresos econmicos de sus habitantes, ampliando la cobertura de servicios y el acceso a bienes bsicos. No obstante, y he aqu el elemento ms polmico, en ocasiones en el intento por asegurar el goce de ciertas libertades ponemos en riesgo otras. Qu hacer frente a ello? Cmo garantizar el acceso a la salud, a la educacin, a un trabajo digno, sin poner en riesgo el derecho a un ambiente saludable? Nos embarcamos en proyectos productivos con el propsito de satisfacer el primer grupo de derechos, pero ponemos en riesgo el ltimo. Adems, pareciera que ciertos pases, como el Per, tendran que enfrentar un problema adicional, la estructura de incentivos que genera la presencia de una economa sustentada fundamentalmente en el aprovechamiento de los recursos naturales. 3.3. La Maldicin de los Recursos Naturales y la Inequidad Joseph Stiglitz, ex Vicepresidente del Banco Mundial y Premio Nobel de Economa, se ha preguntado por qu pases en vas de desarrollo (que son muchos) ricos en recursos naturales obtienen resultados tan malos (tienen poblacin pobre)? (180) De acuerdo con Stiglitz, en los pases sin (o con poca) institucionalidad (Estado) la presencia de recursos naturales origina una lucha por acceder a ellos en donde los actores (incluyendo en ocasiones al propio Estado) ms grandes y fuertes sern los que tendrn ms posibilidades de obtener el control sobre los recursos. Se producen luchas entre individuos, empresas, regiones o Estados con recursos frente a otros que no los tienen, o que los poseen en menor grado (181-182).
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Una vez que un actor ha obtenido dicho control estar poco dispuesto a compartir los beneficios del recurso, salvo que se vea absolutamente obligado a hacerlo (a veces simplemente por que otro actor ms fuerte se lo impone). El control sobre el recurso natural otorga al actor una fuerte de poder (dinero) que puede utilizar para obtener medios de coercin y violencia, los que utilizar para precisamente mantener su posicin de control y para acceder a nuevos recursos naturales. Esto lleva normalmente a una situacin de inestabilidad poltica, corrupcin y promover la aparicin de gobernantes autoritarios que se aprovecharn del propio Estado para controlar los recursos con fines particulares (STIGLITZ: 181-182). Este proceso, mediado simplemente por la acumulacin de poder, llevar a la concentracin de la riqueza en pocas manos, la de los actores ms fuertes, generando situaciones de gran inequidad. Esto afecta la cohesin social y socava la fe en la economa de mercado, pues la riqueza no se adquiere por el trabajo duro, que legitima su obtencin, sino por la simple apropiacin, alcanzada en ocasiones por medios ilegtimos o ilegales. El descontento de los perdedores en estas luchas, que son la gran mayora, bulla bajo la superficie (STIGLITZ: 184). Sin embargo, en muchos casos los recursos naturales son no renovables (o siendo renovables, se aprovechan de manera insostenible, en gran medida por las condiciones de inestabilidad imperantes, incluyendo la necesidad de obtener rpidamente recursos para defender su posicin de control) por lo que al utilizarse como fuente de energa para la lucha por el control de los recursos, termina agotndose, sin contribuir al desarrollo del pas, alimentando intereses puramente privados, la violencia, y en ocasiones la guerra (STIGLITZ: 181). As, el riesgo de sufrir una guerra civil guarda una correlacin directa con la participacin de las exportaciones de comodities primarios, siendo mucho casi el doble el porcentaje del riesgo de sufrir una guerra de secesin o ideolgica cuando se tienen recursos naturales (BANNON y COLLIER: 3-5). La descripcin de Stiglitz sobre las causas del problema presenta un carcter Hobbesiano. Los pases sin institucionalidad experimentan una suerte de estado de naturaleza, en donde los recursos naturales son la fuente de competencia y desconfianza entre los individuos, quienes utilizarn sus energas para defenderse de otros actores
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que amenacen su seguridad. Para ello, acumular fuerza y prestigio social es esencial. Sin embargo, la vida para la mayora de gente es solitaria, pobre, tosca, embrutecida, pobre y breve. (Hobbes, Thomas. El Leviatn. Captulo XIII). La salida de esta situacin depende de que los actores se den cuenta que es ms conveniente tener reglas, porque as se genera un clima apropiado para poder desarrollar con tranquilidad las industrias y poder disfrutar de los frutos del trabajo esforzado. Pero, si la fuente de riqueza es la simple apropiacin, este incentivo pierde fuerza. La concentracin del control de los recursos en pocas manos agravara esta situacin. En este contexto, las reglas formales se convierten en un instrumento de proteccin de los intereses particulares dominantes, y no de los intereses comunes de la sociedad. Ahora, el argumento implica que la situacin es inestable no por la presencia de malas personas en el control de los recursos naturales. Es decir, el problema no se resuelve simplemente haciendo que buenas personas o un buen Estado (buenos gobernantes) controlen dichos recursos, pues los incentivos perversos se mantienen, por lo que tarde o temprano se volveran a repetir los problemas descritos. Ahora, s se logra que los pases con abundantes recursos naturales hagan un buen uso del dinero que obtienen por ellos, se podra reducir la pobreza de forma comparativamente ms rpida y fcil que con otros aspectos del sistema econmico global. Sin embargo, el primer reto que afrontan dichos pases es garantizar que el pblico obtenga la mayor parte posible de lo que valen los recursos que yacen bajo su tierra. Sea dentro o fuera del imperio de la ley, las corporaciones actan buscando alcanzar la mayor utilidad posible, y esto incluye el desarrollo de prcticas de soborno y otras formas de corrupcin. En este marco, los pases en desarrollo no cuentan con las capacidades para afrontar las complejas negociaciones tpicas del sector minero o del energtico, con lo que el marco legal se convierte en una herramienta que las corporaciones usan en contra del gobierno (STIGLITZ: 181-18). Resulta aceptable usar el imperio de la ley para robar bienes pblicos, pero no lo es el aplicar la misma ley para recuperar el control pblico sobre los recursos naturales. Adems constituye una preocupacin la imagen negativa frente a los inversores que genera un Estado que busca renegociar los contratos o que cambia las reglas para hacerlas ms justas. Al final los estados se quedan con el contrato injusto y la mala imagen (STIGLITZ: 192) En consecuencia, los pases obtienen menos de lo que deberan y las compaas ms. Un mercado competitivo debera significar que las
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empresas explotadoras de recursos naturales simplemente obtienen unos intereses normales por su capital, por lo que los intereses adicionales, deberan pertenecer al pas poseedor de los recursos. El valor del recurso que supera el coste de extraccin se denomina rentas de los recursos naturales. Entonces, los Estados deberan pagar a las compaas por el costo de la extraccin para los servicios mercantiles, quedndose con todas las mencionadas rentas (STIGLITZ: 188). Las compaas petroleras, mineras y del gas tienen la estrategia de asegurarse que el Estado obtenga lo menos posible, mientras que, al mismo tiempo, lo ayudar a hallar argumentos que expliquen por qu es bueno o incluso necesario que el Estado reciba tan poco. Pueden decir que los beneficios sociales derivados del desarrollo de la regin son enormes y as debera impulsarse el crecimiento. Sostienen que el reparto de los recursos lo consigue. En realidad, el reparto de los recursos significa sencillamente que el Estado cuenta con menos dinero para invertir en infraestructuras, escuelas y otros equipamientos que son absolutamente necesarios para que la regin se desarrolle. Con demasiada frecuencia los nicos beneficios que obtiene el pas de una mina son los pocos puestos de trabajo que crea, pero el dao medioambiental que genera puede destruir al mismo tiempo otros empleos en otros lugares y, en algn momento del futuro, impondr unos costes presupuestarios enormes cuando el Estado se vea obligado a pagar la limpieza. Este efecto se agrava cuando se privatizan los recursos naturales, pues de no conseguir todo el valor del recurso natural, se producir una simple transferencia de riqueza desde los ciudadanos en su conjunto a quien quiera que haya obtenido los recursos naturales a precios de ganga. La privatizacin se defiende con el argumento de que el sector privado es ms eficaz que el pblico. Pero un anlisis riguroso muestra la existencia de empresas pblicas muy eficientes, y de privadas que no lo son en absoluto. Adems, la eficiencia no lo es todo, tambin importa cuanto recibe la poblacin por los recursos, y las empresas estatales se han mostrado eficaces en este ltimo objetivo (STIGLITZ: 188-191). El segundo desafo para los Estados es gastar bien los recursos obtenidos. El tener dinero fcil genera un fuerte incentivo al gasto superfluo. Adems, esto se ve potenciado por la tendencia general de las democracias de gastar en proyectos de finalidad electoral. Y a estos debemos agregar la imposibilidad de predecir como se comportarn los precios de las materias primas mencionadas, por lo
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que la renta flucta continuamente, con lo que complica la gestin de estos pases. Para esto se han generado fondos de estabilizacin, con el fin de guardar pan para mayo, aunque debido a la injerencia del Fondo Monetario Internacional, han perdido eficacia. No slo hay que gastar correctamente, sino tambin en el momento justo. (STIGLITZ: 192-194). Es mejor financiar los gastos locales con los ingresos ordinarios, guardando los recursos generados por las ventas de los recursos naturales. Estos finalmente se acabarn, por lo que deben usarse el dinero derivado de ellos en inversiones productivas. Finalmente, el aumento de las divisas producto de las ventas de los recursos naturales, puede generar el denominado mal holands: la abundancia de divisas, aprecia el valor de la moneda local, hacindola menos competitiva frente a otros pases, pudiendo derivar luego esta situacin en una crisis econmica. A estos elementos debemos agregar la tesis por la cual un rpido crecimiento econmico (el derivado de un aumento en la explotacin de los recursos o de los precios de los mismos, o de ambos factores a la vez) puede generar de por s inestabilidad poltica en pases con un bajo nivel desarrollo institucional (HUNTINGTON: 55-58).23 El Per viene experimentando ambos factores (dependencia de los recursos naturales y aumento creciente de los ingresos) al mismo tiempo. Esto no debera pasar desapercibido, pues genera un conjunto de condiciones muy difciles de enfrentar, generando restricciones a los esfuerzos de reforma institucional. 3.4. Riesgo y Poltica Ambiental Entender la poltica ambiental como un problema de equidad frente a los riesgos hace necesario acudir a un autor central para el desarrollo de este enfoque. Ulrich Beck, es sin duda un referente para comprender las particularidades de la sociedad contempornea, especialmente la europea. Beck brinda a la crisis ambiental o ecolgica una relevancia
El crecimiento econmico rpido desorganiza a las agrupaciones sociales tradicionales y aumenta el nmero de individuos sin clase, produce nuevos ricos que se adaptan de manera imperfecta al orden existente, aumenta la movilidad geogrfica (lo que agrava el primer problema), aumenta el nmero de pobres y la brecha entre stos y los ricos (y s algunos ven crecer sus ingresos, stos se alejan en comparacin con los que ms tienen), promueve la restriccin del consumo (lo que genera ms descontento), facilita el acceso a la informacin y educacin promoviendo mayores exigencias sociales, agrava los conflictos tnicos y regionales por la distribucin de los recursos; y acrecienta la capacidad de organizacin social, lo que implica demandas mejor articuladas frente al gobierno (HUNTINGTON: 55-56).
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especial. Para l, las dificultades de las sociedades industriales no son consecuencia de alguna revolucin, ni de la derrota de un sistema, sino, por el contrario, de su triunfo. De forma paradjica, es su xito el que trae consigo sus propias aporas. Douglass North, Premio Nobel de Economa, ha afirmado recientemente que es el increble desarrollo tecnolgico del ltimo siglo, que fue incentivado por nuestro natural propensin a reducir la incertidumbre del medio que nos rodea, el que ha generado nuevas fuentes de incertidumbre (200: 41). Del mismo modo, el reconocido historiador Eric Hobsbawn ha sealado la escena mundial se encuentra actualmente dominada por la enorme y constante aceleracin de la capacidad de la especie humana para modificar el planeta mediante la tecnologa y la actividad econmica (200: viii).24 Quizs no hay mbito que pueda reflejar de mejor manera esta situacin que la crisis ecolgica. El lugar expectante que ocupan los problemas ambientales en la agenda mundial es resultado de la creciente conciencia de nuevos peligros que amenazan a la especie humana en su conjunto. Sin la percepcin del riesgo la cuestin ambiental ni siquiera podra plantearse. Sin embargo, durante aos las industrias, es decir el sector productivo, han estado convencidas de la bondad del sistema que impulsaban, y vean el deterioro del ambiente como un simple efecto secundario, incmodo pero susceptible de resolverse mediante el perfeccionamiento de la tcnica, mejoras en los mtodos productivos o cambios en los hbitos de consumo. Este es el camino de la modernizacin lineal, una va que enfrenta los problemas que ella misma genera, con ms tcnica. Por cierto sta ltima ha ayudado a superar muchas dificultades, pero la probabilidad de que las propias soluciones deriven en nuevos conflictos est siempre presente. Por lo tanto, una visin lineal lleva a no cuestionar las instituciones (las reglas) que organizan tanto las decisiones dentro de la sociedad, as como la distribucin de los riesgos. Tampoco se logra observar el trasfondo poltico de la crisis ambiental. En consecuencia, no se ve la necesidad de re(inventar) lo poltico, es decir, no se ve la urgencia de una profunda reforma institucional. La cuestin ambiental tiene
Hobsbawn lamenta que este tema por desgracia, no ha ejercido hasta el momento un impacto significativo en quienes toman las decisiones polticas. El objetivo de los gobiernos sigue siendo la maximizacin del crecimiento econmico (2007: viii)
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dentro de s un enorme potencial de transformacin en el campo tico y poltico, pudiendo ser un aliado clave en la construccin de una democracia global, pero, al mismo tiempo trae consigo la amenaza de la ecodictadura, es decir, un gobierno de lo ambiental sustentado nicamente en el conocimiento cientfico y en las reglas tcnicas. Todo lo ajeno a estas dos esferas, es excluido por definicin. Para Beck, ... la invencin de instituciones que posibiliten una renovacin ecolgica de la modernidad y que logren un consenso en torno de la tcnica, se ha convertido en la cuestin clave del desarrollo poltico, social, econmico y tecnolgico (1999: 23). No es pues un asunto secundario, sino el corazn de la cuestin. No obstante, frente a los problemas ambientales modernos, originados por cierto tipo de organizacin social construida alrededor de la tcnica, se ha querido responder con ms tcnica, ante lo cual la crisis se agrava, pues los sistemas sociales, polticos y jurdicos de los pases industrializados no han respondido adecuadamente. Por su parte, la realidad latinoamericana nos muestra regularmente cmo sus sistemas judiciales y la burocracia no estn preparados para procesar conflictos ambientales y carecen de instrumentos que les permitan una accin oportuna frente a un posible desastre ambiental. La crisis ecolgica global no es por tanto un problema ambiental, sino una profunda crisis institucional de la sociedad industrial (1999: 41). Desde luego, este trmino responde a la realidad de los pases del Norte. No obstante, el hecho de que nuestros pases hayan asumido dicho modelo social como paradigma de desarrollo, hace que las ideas de Beck nos resulten de especial inters. Para caracterizar la crisis de la sociedad industrial, Beck ha acuado el trmino sociedad del riesgo. Ella empieza all donde falla la seguridad prometida en los sistemas de normas sociales en relacin con los peligros desatados por las decisiones, es decir, los riesgos sociales, polticos, ecolgicos e individuales (1999: 32 y 36). Esta crisis afecta el corazn mismo de la vida social, y genera nuevas preguntas sobre cmo debe organizarse la sociedad. Lo inconmensurable de los riesgos impide su procesamiento por los sistemas ordinarios, que explotan ante la presin ejercida sobre ellos. El deterioro del ambiente global, con su alcance transfronterizo no hace sino poner en jaque la capacidad de los Estados nacionales para enfrentar problemas frente a los cuales carecen de las herramientas apropiadas.

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Algo caracterstico de la sociedad del riesgo es la prdida de la capacidad de control sobre los riesgos, a pesar de que el sistema siga negando dicha realidad. En palabras de Beck, el sistema funciona como el freno de una bicicleta para un avin intercontinental. La tecnocracia de los peligros queda atrapada en los cepos de sus propias promesas de seguridad, cepos que, a la luz de los medios de comunicacin y del estado de bienestar burocrtico, la tecnocracia debe imponerse a s misma (BECK 1998: 8). Las dificultades que enfrenta la sociedad para gestionar los riesgos son cada vez mayores. No se trata nicamente de problemas tcnicos. Se han logrado muchos avances para enfrentar un nmero amplsimo de riesgos de la vida cotidiana, pero los ms significativos siguen sin ningn control. A pesar de esto, las promesas de seguridad siguen siendo lanzadas sin descanso. Las sociedades tradicionales ... no disponen en absoluto ni de la posibilidad de una autodestruccin dependiente de decisiones ni tampoco tienen la pretensin de controlar la incertidumbre que generan en el mundo (1999: 38). Son las sociedades modernas las que sufren del desencanto ante la promesa de seguridad global. De lo anterior se desprende la existencia de diferencias culturales y ticas en la percepcin (evaluacin y valoracin) de las consecuencias y los peligros. Los riesgos y peligros no pueden ser evaluados en abstracto, dicha valuacin depende de muchos factores, entre los cuales tenemos la asignacin del origen de los peligros o riesgos, el papel de las decisiones humanas, la gestin de la incertidumbre y las promesas de seguridad que se brindan. El riesgo no tiene un valor objetivo, su valor lo va a dar la posicin tica y cultural del evaluador. Finalmente, Beck utiliza como indicador de la presencia de la sociedad de riesgo ... la falta de una proteccin privada de seguro, ms an, de la asegurabilidad de los proyectos industriales y cientficos (1999: 39). Las compaas de seguros no brindan cobertura a actividades con un riesgo ambiental incalculable, las mismas que los ingenieros evalan con un nivel de riesgo cercano a cero. Los responsables de las compaas de seguros contradicen los clculos de los ingenieros y hacen ver la fragilidad de sus posiciones. Las promesas de certidumbre, calculabilidad y seguridad se derrumban, la sociedad industrial cede a la sociedad del riesgo.

Si debemos adecuar nuestras instituciones y organizaciones al problema de la gestin y distribucin de los riesgos, la pregunta que surge es qu mecanismos utilizar para poder llegar a acuerdos en materia de justicia ambiental? Es decir, cmo definir la distribucin de los beneficios ambientales y sus riesgos al interior de nuestra sociedad, sin caer en el riesgo de la ecodictadura? 3.5. Justicia Ambiental y Poltica El diseo y la implementacin de las polticas ambientales han sido percibidos como procesos esencialmente tcnicos, por lo cual han involucrado un nmero limitado de actores, a los que se denomina expertos, en espacios inaccesibles al pblico (AGUILAR: 19). Detrs de esta posicin se encuentra la pretensin de que es posible hallar soluciones tcnicas polticamente neutrales. Esta postura, que est detrs del uso extendido de los instrumentos de Evaluacin de Impacto Ambiental o de los informes de expertos, podra llevarnos a pensar que cuando menos se cuenta con los conocimientos adecuados sobre los ecosistemas latinoamericanos, tanto en su estructura como en su funcin, como en los modos para predecir sus respuestas a los impactos humanos. Sin embargo, como ha sealado Eduardo Gudynas, en Amrica Latina no se ha considerado con seriedad si tiene asidero dicha pretensin, es decir, si es posible generar una poltica ambiental cientficamente objetiva y neutra, y si se cuenta en todos los casos con el conocimiento cientfico-tcnico necesario, para tomar decisiones mas all de las opiniones de los grupos de inters. Es obvio que nos encontramos muy lejos de esa situacin (2001: 20). Adems, an en el caso de contar con la informacin necesaria, la visin tcnica tiende a reducir a un solo factor la valoracin de las distintas opciones que se presentan al momento de elaborar una poltica ambiental, o al tomar una decisin que involucre factores ambientales, tal como sostienen Martnez Alier y Roca Jusmet (25-269). Dichos autores han distinguido, sobre la base de una propuesta de John ONeill, entre la comparabilidad, es decir poder elegir racionalmente entre una opcin y otra, y la conmensurabilidad que implica poder afirmar que una opcin es ms valiosa que otra. Lo segundo no puede realizarse porque las sociedades operan con una multiplicidad de valores, frente a lo cual ante la pregunta es X ms valioso que Y? la repregunta puede ser respecto de qu? (258).
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Por lo tanto, si las evaluaciones que realizan los actores estn separadas por distintas valoraciones, e inclusive por distintas perspectivas culturales, entonces la decisin o poltica finalmente elegida tendr que, reflejar la posicin de uno de los grupos, llevar las cosas a una suerte de transaccin imperfecta, que podra cuestionar severamente la legitimidad del proceso. Desde nuestra perspectiva, la consagracin de una valuacin de valores por exclusin de otras trae consigo la imposicin de una cosmovisin del mundo, o por lo menos la imposicin de intereses particulares sin el reconocimiento de los intereses opuestos, y sin posibilidad de la construccin de lo que sera el inters comn. Esta situacin puede derivar en situaciones de marginalidad y de violencia. No es ms auspiciosa una transaccin imperfecta, en el sentido de llegar a un acuerdo como si se tratare de un asunto de suma-cero (lo que yo gano t lo pierdes), una suerte de regateo sobre intereses en pugna. El tema es que para realizar dicha transaccin se requiere igualmente traducir los intereses a una sola escala de valores, la cual sirva de referencia para la transaccin. Adems, no es siempre posible realizar compensaciones (es decir dar a algo a cambio de otra cosa), pues en muchas ocasiones el inters principal en pugna no es compensable y cualquier intento por forzar dicha transaccin significara en trminos prcticos, producir resultados en los cuales ser fcil leer el triunfo de los intereses de slo una de las partes. Incluso, movindonos en un plano estrictamente cientfico, empieza a generarse un consenso sobre el hecho de ...que los ecosistemas no solo son ms complejos de lo que se pensaba, sino adems ms complejos de lo que podemos pensar, establecindose as un lmite cognitivo a nuestra comprensin cientfica (GUDYNAS 2001: 21). Esto debera bastar para demostrar las claras limitaciones de pensar la definicin de las polticas ambientales como un proceso exclusivamente tcnicocientfico. Una dificultad adicional, pero no menos importante para nuestro anlisis, lo constituyen las deficiencias institucionales. La ausencia (o la deficiencia) de mecanismos de representacin y negociacin institucionalizados que guen el proceso generara desde problemas de informacin, altos costos de transaccin, problemas de principalagente y problemas de accin colectiva, lo que podra llevar a la llana imposicin de una poltica por parte de quienes enfrentan en menor
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grado los problemas de la accin colectiva. A menudo, el carcter difuso de los intereses en juego trae consigo la presencia de un conjunto indeterminado de actores, sin un sistema de representacin adecuada a las necesidades de los problemas ambientales. Estos ltimos tienden a afectar a un conjunto de actores que no responden a alguna organizacin preconstituida, siendo que en varias oportunidades los problemas llevan a un primer acercamiento y aglutinacin de pobladores que antes de la aparicin de la nueva amenaza colectiva no haban tenido mayor trabajo conjunto. Esto se opone al carcter fuertemente estructural que poseen la mayora de los grandes contaminadores, agrupados alrededor de empresas y gremios. As, una de las partes se encuentra en clara desventaja al momento de emprender procesos de evaluacin de impactos y costos. Estas caractersticas pueden observarse desde el caso micro de una empresa, hasta en las grandes decisiones de poltica sectorial o nacional. Debemos agregar que la mayora de los bienes ambientales carecen de mercados que les asignen precios, y que enfrentan un alto grado de incertidumbre sobre los acontecimientos futuros, razn por la cual la valoracin es harto complicada. Adicionalmente, en pases como el nuestro, la ausencia de informacin confiable hace an ms dificultoso avanzar en dicho anlisis. Aunque el Per ha producido cantidades considerables de datos sobre los recursos naturales y las caractersticas geogrficas del pas, la sistematizacin de dicha informacin y su traslado a presentaciones que permitan su fcil comprensin, es todava una tarea pendiente. Como es lgico suponer, la mayor parte de los contaminadores poseen los recursos para enfrentar de mejor manera estas carencias, que tambin les afectan pero en un grado menor. Esto sera cierto, por ejemplo, dentro de un eventual proceso de cuantificacin de costos ambientales. Por otro lado, en el nivel macro, la ausencia de informacin clara y orientada a facilitar la toma de decisiones lleva a elegir estrategias y polticas condenadas al fracaso. Para enfrentar estos problemas no podemos caer en centrar toda la atencin en la bsqueda de otras soluciones tcnicas. Mediante este camino se le extrae a la poltica ambiental su profunda naturaleza pblica y su carcter poltico, llevndonos hacia un modelo tecnocrtico.

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Con todo lo anterior no se quiere negar el papel importante que juega la tecnologa y la ciencia en la mejora de la calidad de vida de la poblacin y su valiosa contribucin en la bsqueda de nuevas formas de evitar el deterioro ambiental, ni tampoco se niega la importancia de las decisiones personales sobre cualquier poltica ambiental. Sin embargo, incluso la ciencia moderna tiene lmites. Gudynas, utilizando las categoras de incertidumbre y riesgo, ha empleado el trmino de ciencia posnormal, para diferenciar a aquella rea del conocimiento en donde la incertidumbre es muy alta, est diversificada y ampliada a otros planos como los personales, y lo que se pone en juego tambin implica riesgos importantes, lo cual encaja con muchos de los principales riesgos ambientales (28). En sntesis, lo que se intenta decir es que detrs de los sistemas que determinan desde la economa o desde la ciencia, cmo y cunto se debe producir, y consumir, se esconde una agenda poltica inevitable que tiene que ser encarada, y que no puede sostenerse la legitimidad de las polticas ambientales slo desde la ciencia o la tcnica (GUDYNAS 2001: 31). Clive Lewis, en su libro La abolicin del hombre, publicado en 1947, afirm que lo que llamamos el poder del hombre sobre la naturaleza resulta ser un poder ejercido por algunos hombres sobre otros hombres, con la naturaleza como su instrumento (GUIMARAES 2006: 111), razn por la cual ninguna solucin puede producirse sin un cambio en la forma en que viven los seres humanos. Roberto Guimaraes expresaba, an antes de la Conferencia de Ro o Cumbre de la Tierra realizada en 1992, que haba llegado el momento de reconocer que las consecuencias ambientales del cmo la poblacin utiliza los recursos de la tierra estn relacionados con los modos en que nos relacionamos los propios seres humanos (1990: 34). As, la crisis ambiental es tambin la crisis socio poltica de una forma de organizacin de la sociedad que encierra una distribucin de riesgos y beneficios que puede juzgarse como justa o injusta. Como sealamos anteriormente, John Rawls ha sostenido que las instituciones no deben distinguirse simplemente por ser ordenadas y eficientes: ellas deben ser, sobre todo, justas; y si no lo son deben ser reformadas o abolidas. Por lo tanto, la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales (GARGARELLA: 21). Lo que determina la distribucin de riesgos ambientales son las instituciones sociales y polticas, por lo cual los criterios de justicia y de equidad social aparecen como una forma distinta de juzgar la crisis ambiental, en tanto crisis de las instituciones. Dado que es imposible alinear todos los riesgos a categoras nicas (la valoracin econmica),
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entonces se requiere emprender algn tipo de proceso alternativo. Ese proceso es, desde nuestro punto de vista, poltico. Y es as en dos sentidos. Por un lado, implica la gestin de conflictos sociales, y no la simple aplicacin de mtodos de anlisis tcnico o ciencia puramente objetiva. No estn en juego verdades cientficas, sino formas distintas de apreciar las amenazas y de enfrentarlas. No basta por lo tanto para enfrentar la crisis ambiental una racionalidad instrumental o estratgica, es indispensable, en palabras de Jrgen Habermas, una racionalidad comunicativa. Pero, el proceso para enfrentar los riesgos es poltico en otro sentido. Hace necesario estructurar polticamente a la sociedad a travs de temas como lo ambiental, rescatando su naturaleza pblica. La incertidumbre, y el potencial caos, generan tensin sobre la sociedad, la cual no es sencilla de manejar. La reaccin natural es buscar la mano dura, la respuesta definitiva y unificadora de las evaluaciones culturales y ticas; un acto de puro poder que devuelva la distincin entre lo bueno y lo malo, y que elimine el carcter de distorsin del eso Y aquello, el cual nos devuelva a la seguridad del o eso o aquello. Esta solucin es la ecodictadura, es decir, dejar en manos de unos cuantos, o de simplemente uno, la decisin definitiva. Los fundamentos que puede utilizar quien decide son la tcnica, la ciencia, la tradicin, o incluso la religin. En todo caso, el proyecto moderno queda de lado. Finalmente, esto es una va, pero para quienes creen que la modernidad tiene todava un camino por recorrer sta no es una alternativa aceptable. En contraposicin a lo anterior, podemos apostar por no negar la ambivalencia del eso y aquello. Esto implica una construccin poltica que se adapte a las nuevas condiciones. El abrir un espacio de encuentro de perspectivas distintas sin recurrir a las exclusiones solo puede llevar a una apuesta por la democracia. Pero ella no puede responder a los mismos patrones de la democracia nacional, sino que deber adaptarse a los requerimientos de lo global y de la complejidad del mundo actual. Beck lanza algunas pistas sobre las oportunidades y los peligros que se presentan, al mismo tiempo que deja temas por desarrollar. Las opciones de nuestro tiempo, son las opciones del Y, camino en el cual no hay todava nada definido. Cmo enfrentar Amrica Latina y el Per estos desafos?, plantear sus propias preguntas?, o seguir apostando por un modelo moderno lineal que no lleva sino al agravamiento de las crisis? Como ha sealado Keane,
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las visiones que han buscado reducir la discusin a un solo factor, sea este econmico, social o poltico, han terminado por construir visiones limitadas de la sociedad, y han olvidado buena parte del legado de la teora poltica (92). Por dicha razn, utilizaremos un enfoque sobre la democracia que busca recuperar dicha discusin, problematizando la relacin entre Estado, mercado y sociedad civil. 3.6. Esfera Pblica, Deliberacin y Poltica Ambiental Uno de los principales problemas que enfrentan los gobiernos democrticos de las sociedades complejas contemporneas es el alcanzar un equilibrio entre el papel de los expertos (y del conocimiento experto) y el control popular, manteniendo al mismo tiempo bajo control la influencia de grupos sectoriales organizados, por lo cual una cuestin poltica central en nuestros das es la del conflicto entre el control democrtico y la responsabilidad del gobierno (), la de hacer operativos los valores democrticos en estados modernos en los cuales no pueden evitarse la jerarqua y la expertise(AGUILAR: 19). La poltica ambiental es un territorio frtil para la discusin terica y las respuestas institucionales y organizacionales frente a este desafo. Aqu discutiremos, especialmente, el problema de la organizacin del poder poltico y la legitimidad de ese poder bajo las condiciones descritas, intentando respuestas distintas a las que ofrecen aquellas teoras que hacen descansar dicha legitimidad en la simple voluntad de la mayora (FERES: 58). De acuerdo con Claudia Feres la teora democrtica dominante sostiene que tal poder puede organizarse democrticamente a travs de instituciones que median la relacin entre los intereses privados de los individuos y el propio poder. La legitimidad del gobierno residira en la voluntad de los individuos organizada a travs del principio de la mayora, dado que la posibilidad de la unanimidad parece ser un ideal contrafactual en las sociedades modernas. Decisiones legtimas, por tanto, se construyen cuando se calcan de la voluntad de la mayora y no de la de todos (58). De dicha forma se obtendra adems eficiencia en el proceso de toma de decisiones (FERES: 58). Esta constituye por cierto la versin predominante sobre las posibilidades de la democracia en
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el mundo contemporneo, ideas que tienen en Weber y Schumpeter a importantes antecedentes, siendo Norberto Bobbio y Robert Dahl quienes han consolidado esta perspectiva. En sntesis, corresponde a la poblacin elegir a los gobernantes mediante elecciones peridicas, mientras que corresponde al gobierno tomar decisiones basadas en criterios de racionalidad tcnica. As, correspondera al Estado definir lo ms apropiado en materia ambiental, utilizando a los expertos al interior de sus procesos tcnicos. Cualquier intento de participacin por fuera de stos podra implicar una amenaza contra la racionalidad de las decisiones. Pero, es posible pensar en otra base de legitimidad? Tiene la idea de decisiones colectivas sobre el ejercicio del poder algn asidero en las sociedades complejas? La contribucin de Jrgen Habermas y de muchos de los autores que han aprovechado sus elaboraciones tericas (Cohen y Arato, Cunill Grau, Avritzer, Feres, Bohman, Cohen, etc.) apunta a una respuesta afirmativa. La propuesta, conocida como teora democrtica deliberativa, afirma que el proceso de decisin del gobierno tiene que sustentarse en la deliberacin de los individuos racionales en foros amplios de debate y negociacin. Esa deliberacin no resulta de un proceso agregativo de las preferencias fijas e individuales sino de un proceso de comunicacin, en espacios pblicos, que antecede y auxilia la propia formacin de la voluntad de los ciudadanos (FERES: 59). Habermas ha construido una teora que ha permitido concebir un espacio, la esfera pblica, en donde es posible llevar adelante este proceso de discusin pblica y de argumentacin, ms all de los mecanismos de toma de decisiones derivados de la regla de la mayora. Es un espacio donde los individuos interactan unos con otros, debaten las decisiones tomadas por la autoridad poltica as como los contenidos morales de las relaciones existentes en el nivel de la social, presentando demandas con relacin al Estado (AVRITZER: 58-59). Con la Teora de la Accin Comunicativa Habermas da un salto en la comprensin de la legitimidad de la decisin poltica. sta no es slo un asunto sobre como asegurar la presencia de la voluntad de la mayora en la toma de decisiones, sino que tambin est ligado a un proceso de deliberacin colectiva que cuente con la participacin racional de todos los individuos posiblemente interesados o afectados. Es el principio D de Habermas: Solamente son vlidas aquellas normas y acciones con las cuales todas las personas posiblemente


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afectadas puedan concordar como participantes en un discurso racional (AVRITZER: 60). La expresin poltica concreta de estas ideas sera la democracia deliberativa, un modelo que implicara ... una soberana popular procedimental y un sistema poltica ligados a redes perifricas de una esfera pblica poltica. La Esfera o Espacio de la Opinin Pblica no es ni una institucin (conjunto de reglas o normas), ni una organizacin, ni un sistema, por el contrario, es abierta, flexible y porosa. Es bsicamente una red de comunicacin de contenidos y opiniones (posiciones o posturas), con una estructura de la comunicacin orientada al entendimiento, estando basada en la accin comunicativa (HABERMAS: 440-441). Esta ltima no se dirige a un objeto dado (racionalidad instrumental), sino que ella misma con su accionar crea el objeto (racionalidad comunicativa). Para que esto suceda se requieren un conjunto de reglas para la deliberacin muy exigentes denominadas situacin ideal de habla que acta como elemento contrafctico. Ahora, el espacio pblico se diferencia del privado no por los temas, sino por las condiciones de comunicacin (un tema puede ser privado y luego pblico, y viceversa). A diferencia de los sistemas, la esfera pblica maneja un lenguaje universal, el lenguaje ordinario. Por lo tanto, es posible la comunicacin entre todos los participantes. Por su parte, la Opinin Pblica no es la suma de las opiniones individuales (como una encuesta). Debe cumplir (o acercarse al cumplimiento) de las reglas procedimentales de la accin comunicativa, es decir, debe ser racional (no simples deseos) (HABERMAS: 442). Aqu debemos introducir el concepto de sociedad civil25, trmino que alcanzado una gran popularidad, a pesar de la imprecisin con que se utiliza Qu caractersticas debera tener un espacio societal para ser considerado como sociedad civil? Para Cohen y Arato sta, en tanto modelo normativo distinto al Estado y al mercado, requiere pluralidad (muchos tipos de asociaciones), publicidad (instituciones
La sociedad civil de Jrgen Habermas no es la de Hegel o la de Marx. stos ltimos concibieron a la sociedad civil como el sector privado, el mercado. En contraste, la sociedad civil en Habermas se encuentra claramente diferenciada del mercado y del poder administrativo estatal, los cuales son concebidos como sistemas. La sociedad civil es una trama asociativa, que no es ni el Estado ni el mercado, y que tiene una base voluntaria, y una vocacin pblica. Ancla las estructuras comunicativas del espacio de la opinin pblica en el mundo de la vida institucionalizando los discursos, y organizando los espacios de discusin (HABERMAS: 446-448).
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culturales y de comunicacin), privacidad (un espacio para la reflexin individual) y legalidad (un marco normativo que precise las otras condiciones) (HABERMAS: 395-396). La sociedad civil, con su accin, es ofensiva y defensiva al mismo tiempo, pues al accionar afirma su existencia. Es por dicha razn que no bastan los derechos para mantener la sociedad civil, dado que ella debe afirmarse continuamente (HABERMAS: 450-451). Arato y Cohen analizan que la sociedad civil tiene que autolimitarse estructuralmente, en tanto resulta necesario para el sistema. En primer lugar, porque la sociedad civil vital requiere de una cultura poltica acostumbrada al ejercicio de la libertad, necesita un mundo de la vida ya racionalizado (comunicativo). Si no, pueden aparecer movimientos populistas ciegamente tradicionales (tradiciones endurecidas y anquilosadas), que pueden ser modernos en sus objetivos, pero antidemocrticos en sus formas (no racionales). Esto es especialmente relevante en una realidad como la peruana, en donde grupos de esta naturaleza intervienen en la discusin pblica de lo ambiental. En segundo lugar, slo cuando la opinin pblica pasa los filtros del procedimiento institucionalizado se convierte en poder comunicativo (no antes). Y tercero, la sociedad civil no reemplaza al Estado (ni busca hacerlo), pero tampoco el poder administrativo puede producir sociedad civil, aunque puede generar condiciones para su aparicin (HABERMAS: 495-508). Por dicha razn, la simple existencia de espacios de participacin, o la apertura de los mismos no genera participacin, ni menos discusin comunicativa. Todo esto tampoco implica la eterna tutela de la sociedad civil, es decir, su sometimiento a las polticas pblicas. Aquella, usando el lenguaje ordinario de ciudadanos legos puede realizar incluso sus propias traducciones de los lenguajes especiales de los subsistemas (como es el caso del lenguaje tcnico especializado de las ingenieras y de las ciencias naturales en la discusin ambiental), cosa que por cierto tambin hace el Estado (a travs de sus burocracias, o mediante la contratacin de dichos especialistas), el que requiere servirse del resto de subsistemas para subsistir. No solo requiere del subsistema econmico (tributos), tambin necesita del sociocultural, con sus productos simblicos y el manejo de la ciencia y la tcnica como herramientas legitimadoras de accionar.

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Ahora bien, el espacio pblico de Habermas es una mezcla de lo normativo y lo emprico, extremadamente compleja, tanto en actores como en espacios. Lo interesante es que no levanta barreras entre los actores, pudiendo producirse siempre alianzas en el espacio pblico. Debemos diferenciar tambin el rol de los actores. Algunos actan, y otros slo observan. Hay actores que surgen del pblico, mientras que otros slo aparecen ante el pblico, pues vienen de los subsistemas econmico y administrativo. Los primeros se pueden distinguir por su necesidad de autodefinicin y su autonoma (HABERMAS: 454-460). Cobb, Ross y Ross han explicado como se incorpora un tema a la agenda en este esquema. Por un lado tenemos el inside access model, en donde el sistema poltico pone el tema sin o sin que se note la influencia externa. En la mobilization model, el sistema poltico requiere del apoyo externo. En el outside iniciative model, la opinin pblica ejerce presin para incluir ciertos temas (HABERMAS: 460-461). Quedan an varias interrogantes por resolver Cmo se dara la relacin entre esa red de deliberacin pblica y los sistemas poltico y administrativo?, cmo debera disearse la forma institucional para este esquema deliberativo?, y cules seran los foros de la democracia deliberativa? (AVRITZER: 61-62). Autores como Cohen y Bohman han observado que las exigencias deliberativas derivadas de la propuesta de Jrgen Habermas descuidan los aspectos institucionales por un lado y tienen un nivel de exigencia respecto de las condiciones para la deliberacin que lo hacen poco apropiada para guiar una discusin poltica concreta (FERES). Dichas condiciones incluyen el intercambio de argumentos, la deliberacin de todos y en pblico, la deliberacin libre de interferencias externa e interna, una deliberacin siempre abierta y sin lmites respecto de los temas, y la posibilidad de cambiar la base tica concreta de la sociedad (FERES: 61-62).26
Aunque dichas propuestas tienen ms asidero respecto de las elaboraciones iniciales de Jrgen Habermas sobre la deliberacin, en donde lo poltico y lo institucional se encontraban efectivamente ms relegados, sus observaciones siguen siendo vlidas.
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No obstante, es claro que tanto en Habermas como en la propuesta de Bohman la intencin es abrir el proceso de deliberacin pblica a todos, en la medida que utiliza el lenguaje comn de la sociedad, sin que ellos signifique el renunciar a la a la informacin tcnica y cientfica que proporcionan los distintos miembros de la sociedad (y los sistemas). Aun ms, la institucionalidad existente debera facilitar la informacin necesaria para el desarrollo del proceso deliberativo. Lo que queremos resaltar es que este ltimo constituye un asunto poltico y tico, en tanto la discusin central se dar sobre los valores y las necesidades fundamentales vinculadas con la agenda ambiental. Otra visin distinta, pero igualmente til proviene de autores como Chantal Mouffe, quien est de acuerdo en que las cuestiones polticas no son meros asuntos tcnicos destinados a ser resueltos por expertos (1), pero para quien la poltica democrtica implica una arena de luchas, privilegiando por lo tanto la presencia del antagonismo (el conflicto) y la decisin, la cual no est basada simplemente en criterios de moralidad (Rawls) o racionalidad comunicativa (Habermas), sino en el hecho de que siempre se deber tomar una decisin que defina lo legtimo y lo ilegtimo a partir de la discusin democrtica, por lo que el desafo consiste en construir instituciones que permitan la expresin de los antagonismos. Consideramos que ambas maneras de percibir la poltica y sus actores expresan nfasis diferentes. El consenso, clave de lectura de Habermas, y el conflicto, perspectiva desde la cual autores como Mouffe, Carl Schmitt, han escrito. Una mirada que vea slo una de esas caras ser incompleta. Nosotros asumiremos un modelo que ve la formacin de la poltica ambiental como un proceso complejo en el cual distintos actores generan alianzas, buscan consensos, y en donde el conflicto no constituye un elemento negativo, sino una realidad inevitable que debe ser canalizada (no eliminada) por vas democrticas institucionalizadas.
medida porque el sistema de influencia y sensores slo ocasionalmente rompe el circuito oficial del poder. Por lo tanto, se requiere institucionalizar el proceso para asegurar la democracia radical. Los objetivos de la propuesta de Cohen son el permitir y estimular inputs que quizs no estn incorporados en la agenda, evaluar disciplinadamente las propuestas, institucionalizar la participacin. La clave es institucionalizar y no slo ejercer influencia. Para ello plantea un esquema que parta de una participacin local directamente deliberativa (FERES: 64-67). Luego, entre cada unidad local de deliberacin, busca generar mecanismos de coordinacin deliberativa, es decir una discusin deliberativa entre espacios locales. A esto agrega el darle al Parlamento la funcin de organizar la deliberacin pblica de los grandes temas nacionales. Por su parte Bohman, busca cambiar las exigentes condiciones (ideales) del discurso por las condiciones para un dilogo (poltico) justo. Mientras que el primero est interesado en el triunfo del mejor argumento, el segundo est interesado en cmo la interaccin pblica produce efectos prcticos en los participantes que elaboran razones convincentes (FERES: 69).

Cohen ha planteado lo que denomina una Poliarqua Directamente Deliberativa. Para el la propuesta de Habermas, no llegar a hacer operativa la democracia deliberativa, en buena

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Por lo tanto, la gestin ambiental no requiere slo de informacin tcnica precisa, tambin necesita de espacios democrticos de participacin y de discusin pblica sobre los fines ambientales, y sobre las prioridades de la sociedad respecto de los distintos bienes pblicos y de los propios intereses particulares que no huya de los conflictos, sino que los aproveche en su potencial renovador de la poltica. Y dichos espacios no pueden ser aislados de la discusin general sobre los fines de la sociedad, ni pretender la desaparicin de los conflictos. Los intentos institucionales explorados hasta la fecha, sin embargo, no han alcanzado mucho xito en esta tarea. Por un lado, la participacin en la Evaluacin de Impacto Ambiental de Proyectos ha mostrado sus limitantes, en tanto espacio dominado por la lgica tcnica. Otros mecanismos como las Comisiones Ambientales, han resultado ser ms eficaces en la definicin de las metas ambientales, pero menos exitosas al momento de vincular estas definiciones con decisiones efectivas de gobierno, y al vincular la agenda ambiental con la agenda del desarrollo. Esto no implica dejar estos espacios, sino que deberan ser mejorados para enfrentar los desafos descritos. Por ejemplo, cmo vincular el desarrollo de agendas ambientales a nivel local y regional con la definicin de la agenda nacional? Finalmente, el papel de actores como la prensa y las ONG resulta tambin fundamental, en tanto aquellos pueden contribuir a una discusin pblica de la agenda ambiental y a su incorporacin a la agenda del desarrollo. Precisamente los medios de comunicacin han aumentado la cobertura de la agenda ambiental durante los ltimos aos, aunque en su mayor parte orientada a informar sobre conflictos socioambientales y a la ilustracin de los problemas ambientales. Ejemplo reciente de lo primero es la cobertura de los conflictos mineros; y de lo segundo, el tratamiento dado a un tema como el cambio climtico.

CAPITULO 4

Reglas Formales y Organizaciones Pblicas en la Gestin Ambiental Peruana

En el presente captulo analizaremos la distribucin de las competencias ambientales gubernamentales en el Per a partir de lo establecido en la Ley N 28611, Ley General del Ambiente. Para ello realizaremos algunas precisiones conceptuales que nos servirn de marco de anlisis para luego describir la situacin actual en la materia. Con dicho propsito, iniciaremos nuestra exposicin haciendo un breve recorrido a los principales hitos del proceso de consolidacin de la gestin pblica ambiental en el Per. 4.1 Historia de la Gestin Ambiental en el Per La gestin pblica ambiental en el Per surge en la dcada de los sesenta2 con la creacin de la Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales (ONERN) en 1962, el cual publica en 194 los Lineamientos de Poltica de Conservacin de los Recursos Naturales Renovables del Per, antecedente importante de las futuras polticas de conservacin de los recursos naturales, y el Perfil Ambiental del Per en 1986 (PULGAR-VIDAL 2006: 1-23).28 No obstante, los esfuerzos institucionales eran an incipientes y no fueron sostenibles, como qued plasmado con la posterior desaparicin de la ONERN en 1992 (PULGAR-VIDAL 2006: 25). Por el lado normativo, los esfuerzos se mostraban fuertemente sectorializados, sin ningn elemento de
Desde luego es posible ubicar antecedentes al menos desde la colonia, pero los objetivos no eran propiamente medioambientales. Un ejemplo que ya mencionamos sobre esto son las polticas que aparecieron con las reformas borbnicas que se iniciaron a mediados del siglo XVIII y que se interrumpieron con las guerras de independencia en 1820, y que tuvieron como origen teoras en boga en la medicina de la poca que relacionaban las condiciones ambientales con la proliferacin de ciertas enfermedades (LOSSIO 2003: 10-13). 28 Otro esfuerzo surgi del rea de la salud ambiental, con la incorporacin de elementos de gestin ambiental en la Ley General de Aguas de 1969 y en el Cdigo Sanitario del mismo ao, esfuerzo que deriv en la creacin del Consejo Nacional de Proteccin del Medio Ambiente para la Salud (CONAPMAS) en 1985 (PULGAR-VIDAL 2006: 26-27). Por otra parte tambin tenemos la Ley Forestal y Fauna Silvestre dictada en 1974 y sus reglamentos, que tuvo como resultado la creciente informalidad en dicho sector, y la aparicin en 1977 del Reglamento de Unidades de Conservacin, el punto de partida del futuro Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas. (PULGAR-VIDAL 2006: 30-33).
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enlace que les diera coherencia interna, y dejando importante reas sin cobertura normativa.29 Es recin con la promulgacin del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN) en el ao 1990 y, posteriormente, en el ao 1994 con la creacin del Consejo Nacional del AmbienteCONAM, que se inicia en el pas un proceso de articulacin de las competencias ambientales, tendiente a establecer una poltica nacional del ambiente y un modelo de gestin ambiental transectorial y descentralizado, acorde con la naturaleza transversal del tema. As, con el CMARN se inicia un esfuerzo por concentrar en un solo cuerpo normativo los principales principios y herramientas de la gestin ambiental, resaltando la importancia de la problemtica ambiental para el desarrollo de las actividades productivas del pas. El referido Cdigo sin embargo, sufri algunas modificaciones que limitaron su eficacia, siendo las principales modificaciones las introducidas por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (Decreto Legislativo N 5). El principal cambio en materia de institucionalidad fue la eliminacin formal del Sistema Nacional del Ambiente.30 En efecto, la promulgacin del referido Decreto Legislativo en el ao 1991, determin que cada sector deba ser responsable de la regulacin ambiental de las actividades bajo su mbito, constituyndose as, cada Ministerio, en la autoridad ambiental de su sector y desarrollndose desde entonces una relativamente profusa legislacin ambiental sectorial.31
De acuerdo con el Informe Nacional del Ambiente-GEO PER 2000 elaborado por el CONAM, en el siglo XX se dictaron ms de 4700 normas legales con implicancias directas o indirectas en materia ambiental. (Parte III Poltica Ambiental Peruana). No obstante, esta afirmacin es bastante dudosa, pues muchas de dichas normas no podran considerarse propiamente ambientales a la luz de la Ley General del Ambiente. Queda claro que hoy tenemos ms un dficit normativo en reas claves de la gestin pblica ambiental. 30 Formal, pues nunca se lleg a constituir el Sistema. Tambin se elimin el encargo que se le hizo a la Contralora General de la Repblica de velar por la debida aplicacin del CMARN. 31 Articulo 50: Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicacin de las disposiciones del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los ministerios o los organismos fiscalizadores, segn sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitucin Poltica. (Decreto Legislativo 757)
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Por su parte, la creacin del CONAM en el ao 1994, concret la necesidad de contar en el pas con una autoridad ambiental nacional transectorial, que asumiera un rol rector y articulador de las competencias ambientales repartidas entre las diferentes autoridades ambientales sectoriales, tomando en cuenta el modelo de distribucin sectorial existente desde la promulgacin de la mencionada Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada. De otro lado, con la promulgacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin (2002), la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (2002) y la Ley Orgnica de Municipalidades (2003), se inici un proceso tendiente a fortalecer una gestin pblica ambiental descentralizada, dndose los primeros pasos en el ao 2004 con las primeras transferencias de funciones ambientales del gobierno nacional a los gobiernos regionales, y la transferencia de algunas nuevas funciones a los gobiernos locales. Posteriormente, la promulgacin de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental en el ao 2004, marca un nuevo hito en el esfuerzo iniciado por el CONAM por fortalecer los mecanismos de transectorialidad de la gestin ambiental32, al crearse el Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA), que nace como respuesta a la necesidad de contar con un cuerpo ordenador del ejercicio de la gestin pblica ambiental, buscando facilitar el ejercicio coordinado de las funciones ambientales de las instituciones pblicas, evitndose en el ejercicio de las mismas superposiciones, omisiones, duplicidades, vacos o conflictos. Finalmente, la publicacin del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (2005) as como la recientemente promulgada Ley General del Ambiente (2005), constituyen esfuerzos normativos orientados a lograr una gestin ambiental coordinada, descentralizada y desconcentrada, sentando las bases para generar un mayor orden en la materia. Estos esfuerzos, para traducirse en soluciones sostenibles, deben complementarse con la dacin de poltica especficas que permitan el fortalecimiento de la organizacin estatal ambiental actual y que
El principal antecedente es la creacin del Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA) creado por el CONAM en el ao 1997.
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delimiten con claridad los mbitos de intervencin de cada uno de los niveles de gobierno, y de las entidades que los conforman. Principales Hitos en la Regulacin Ambiental del Pas Ao Hito Se promulga el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Efecto Establece los primeros lineamientos de la poltica ambiental as como los principales principios e instrumentos de la gestin ambiental. Formaliza un esquema de gestin ambiental sectorial de nivel nacional, son una escasa presencia subnacional en el nivel municipal. Consagra al CONAM como la autoridad nacional ambiental y ente rector de la poltica ambiental nacional. Se inicia un proceso tendiente a una gestin ambiental transectorial. Se sientan las bases del futuro Sistema Nacional de Gestin Ambiental. 2002

Se promulga la Ley de Bases de la Descentralizacin, la nueva Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales y la nueva Ley Orgnica de las Municipalidades

1990

Fortalece la participacin de los gobiernos regionales y locales en la gestin ambiental. En el 2004 se inicia la transferencia por parte de los Ministerios a los Gobiernos Regionales, de las funciones y servicios en materia ambiental. Fortalece la institucionalidad ambiental del pas y los instrumentos de la gestin ambiental Consagra el modelo de gestin ambiental transectorial y descentralizado. Deroga y reemplaza al CMARN Constituye una norma marco para la gestin y la poltica ambiental del pas.
Elaboracin propia

1991

Se promulga la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada

Se crea el Sistema Nacional de Gestin Ambiental 2004

Se crea el Consejo Nacional del Ambiente 1994

2005

Se promulga la Ley General del Ambiente

199

Se crea el Marco Estructural de Gestin Ambiental

Por dicha razn, en el marco del SNGA, mediante Decreto del Consejo Directivo N 016-2005-CONAM/CD, de fecha 18 de agosto del 2005, es que el CONAM crea el Grupo Tcnico Nacional sobre Competencias y Funciones Ambientales (GTN), con el objetivo de elaborar propuestas normativas y de gestin que ordenen las funciones y atribuciones en
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materia ambiental.33 Aunque este grupo culmin sus funciones en diciembre del ao 2006, no se implementaron sus recomendaciones. 4.2. Estructura del Estado y Gestin Pblica Ambiental Uno de los principales desafos que enfrenta la construccin de un modelo de gestin pblica ambiental se deriva de la forma como se ha organizado el Estado Moderno. Las distintas tareas pblicas han sido encargadas a organismos especializados, responsables de determinados sectores de la administracin. As, la regulacin de las actividades agrcolas y ganaderas conforma el sector agricultura el cual es asignado al Ministerio de Agricultura, mientras que la regulacin de las actividades mineras conforma el sector minera el que es responsabilidad de otra entidad, el Ministerio de Energa y Minas. Otra forma de accin sectorial se relaciona con la regulacin del uso o aprovechamiento de determinados recursos o bienes. Es el caso de la gestin de recursos naturales como las aguas, los bosques, la tierra, la fauna y flora silvestre, o de bienes como los residuos o sustancias peligrosas. Muchos pases han establecido organizaciones pblicas responsables de cada uno de estos sectores. Al ser la gestin ambiental transversal tanto a los sectores econmicos como a la regulacin de los recursos naturales, no ha sido fcil adaptar las formas tradicionales de organizacin de las tareas del Estado a las necesidades de la gestin pblica ambiental. En Amrica Latina y el Caribe se ha experimentado bsicamente con dos modelos. Uno, que podemos denominar ministerial ha concentrado, en distintos grados, las funciones en materia ambiental en una entidad del nivel nacional de gobierno de nivel ministerial. El otro, que se puede llamar de comisin o de consejo, ha buscado generar un modelo de coordinacin transversal a todos los sectores pblicos. Sin embargo, hoy en da se tiene mayor claridad sobre lo insuficiente que resultan ambos modelos si es que no cuentan con el apoyo de algn mecanismo de articulacin de las polticas pblicas ambientales con el resto de
El artculo 13 del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, establece que el CONAM, en los casos que se presenten vacos o superposiciones en las atribuciones ambientales nacionales, regionales y locales, as como al interior del Gobierno Nacional, debe formular las propuestas normativas orientadas a la armonizacin del ejercicio de dichas funciones y atribuciones. Para tal fin, el mencionado Reglamento dispone que el CONAM crear Grupos Tcnicos de conformacin pblico-privada quienes debern elaborar el proyecto normativo correspondiente.
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polticas del Estado, y que al mismo tiempo permita asegurar la coherencia al interior de las entidades de gobierno. Los procesos de descentralizacin de la gestin pblica ambiental han hecho ms evidente esta necesidad, a riesgo de generar problemas de conflictos entre los distintos niveles de gobierno, o situaciones de incoherencia entre las polticas pblicas que terminan redundando en ineficiencias en la gestin. En el captulo  exploraremos con mayor detalle estas opciones institucionales, incluyendo sus ventajas y desventajas. En el Per, con la creacin en 1994 del Consejo Nacional del Ambiente CONAM, y su posterior entrada en funcionamiento al ao siguiente se decidi por desarrollar un esquema de consejo. En 199 el CONAM crea el denominado Marco Estructural de Gestin Ambiental - MEGA34, el cual constituye el antecedente inmediato del actual Sistema Nacional de Gestin Ambiental. El MEGA incorpora en su primera versin un esquema basado en la gestin nacional, con un desarrollo menor de los componentes de la gestin descentralizada. Debe recordarse que para tal fecha no exista el nivel intermedio de gobierno, por lo que en buena medida la experiencia de Gestin Pblica Ambiental se limitaba a ciertas municipalidades.35 Sin embargo, en 1998 con la creacin de la primera Comisin Ambiental Regional y el desarrollo de los Planes de Accin Ambiental Regionales y las Agendas Ambientales Regionales se dio inicio a la construccin y aplicacin de herramientas de gestin pblica ambiental regional. Como fruto de este proceso y de la dacin de las leyes que regulaban la descentralizacin36 la versin del 2003 del MEGA3 incorpora el nivel regional con mucho mayor detalle, considerando experiencias ya en marcha, como las Comisiones Ambientales Regionales CAR, as como herramientas nuevas como
Decreto del Consejo Directivo del CONAM N 001-97-CD/CONAM. Las Municipalidades han tenido a su cargo tradicionalmente tres funciones vinculadas con la gestin ambiental urbana. El manejo de los residuos slidos, el control de los ruidos molestos y el mantenimiento de las reas verdes. El xito en estas funciones ha sido bastante limitado, si consideramos los problemas subsistentes como el dficit de disposicin final adecuada de los residuos slidos, el problema de los ruidos en las principales ciudades, y la constante amenaza que sufren los parques por proyectos de las propias municipalidades que terminan reduciendo las escasas reas verdes disponibles en muchos centros urbanos del pas, y en especial Lima. Respecto del tema regional la primera versin del MEGA concentr el trabajo del nivel regional de gestin en la creacin de las Secretaras Ejecutivas Regionales (o multiregionales) - SER. Tambin se haca referencia a la creacin de Comisiones Tcnicas Multisectorial Regional como rgano de las SER. 36 Estas leyes son, la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades. 37 Decreto del Consejo Directivo del CONAM N 011-2003-CD/CONAM.
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los Sistemas Regionales y Locales de Gestin Ambiental, mencionados en las citadas leyes de la descentralizacin. Con la dacin en el 2004 de la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental - SNGA, y su reglamento38, se marc el inicio de la aplicacin de un Sistema de gestin pblica ambiental que incorpora tanto el enfoque transectorial, como el descentralizado o territorial. El vnculo entre transectorialidad y descentralizacin se expresa en el hecho de que el espacio natural de desarrollo de un enfoque transversal es el territorio. Y la descentralizacin debe basarse en la gestin del territorio. Sea el espacio urbano, o el espacio de una cuenca, la descentralizacin tiene en el manejo del territorio una herramienta crucial para enlazar distintas intervenciones sectoriales y parciales, integrando recursos naturales, ocupacin del territorio, infraestructura y estrategias de desarrollo. Lo ambiental est tambin integrado en este modelo. Por ello, al pasar las funciones de regulacin ambiental del nivel nacional al regional o al municipal, se abre la posibilidad de un manejo transectorial vinculado con la gestin del territorio. Para que este esquema funcione se requiere una estrategia de descentralizacin de la gestin ambiental que tome en cuenta lo anterior y que permita definir puntos de llegada en este proceso, as como establecer las distintas etapas del mismo. Son especialmente importantes los procesos de fortalecimiento institucional y las decisiones sobre la distribucin interna de funciones y atribuciones al interior de cada nivel de gobierno. El SNGA integra los sistemas de gestin pblica en materia ambiental, tales como los sistemas sectoriales, regionales y locales de gestin ambiental; as como otros sistemas especficos relacionados con la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental siendo el caso del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, el Sistema Nacional de Informacin Ambiental y el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (Art. 1.2). El proceso de descentralizacin ambiental se gua por los siguientes criterios a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, b) Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental,
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c) Coordinacin y concertacin interinstitucional y participacin ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. El Sistema Nacional de Gestin Ambiental

Fuente: Decreto Supremo N 008-2005-PCM

Desde el punto de vista transectorial concibe el proceso de definicin y aplicacin de las polticas y normas ambientales como uno que no involucra slo al nivel de decisin, sino que incorpora un nivel de coordinacin (liderado por el CONAM), uno de tipo tcnico a cargo de instituciones y personas con los conocimientos e informacin necesaria para desarrollar polticas y normas eficientes y eficaces, as como un espacio de aplicacin que involucra a un conjunto diverso de actores. En este esquema el sector privado y la sociedad civil forman parte activa dentro del proceso, desde el momento de definir las polticas hasta su ejecucin. Por el lado territorial, el Sistema Nacional de Gestin Ambiental propone reproducir el proceso transectorial en cada nivel de gobierno, articulando al mismo tiempo dichos niveles, asegurando la coherencia entre la poltica nacional ambiental con las regionales y las municipalidades. 4.3. Competencias Ambientales Nos abocaremos ahora a describir las funciones que realiza el Estado en materia ambiental y la forma como distribuye las mismas entre las distintas entidades que conforman el Poder Ejecutivo y los niveles
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Decreto Supremo N 008-2005-PCM, del 28 de enero de 2005.

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subnacionales de gobierno. Para ello, es necesario primero precisar tanto el concepto de competencia ambiental como proponer una clasificacin de dichas funciones. a. Concepto de Competencia Ambiental La Competencia constituye, en principio, una atribucin legtima otorgada a una determinada autoridad gubernamental para el conocimiento o resolucin de un asunto. A partir de esta definicin general, la legislacin peruana recoge dos acepciones de competencia. La primera de ellas la define como el conjunto de atribuciones legales o constitucionales asignadas (propias o inherentes) a un nivel de gobierno o a una entidad. De forma derivada de esta primera definicin, se entiende por entidad competente desde el punto de vista administrativo a aquella legalmente facultada o con aptitud legal expresa para actuar o emitir un acto administrativo en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta. En ocasiones el trmino competencia se presenta como sinnimo de funciones, atribuciones o incluso facultades. En tal sentido se habla de las competencias de determinada institucin. A la acepcin descrita, ampliamente conocida, se ha agregado una segunda derivada de las Leyes de Descentralizacin. As, se entiende competencia como aquella rea de intervencin o regulacin asignadas constitucionalmente al gobierno. Son ejemplos de stas reas la Salud, la Educacin, la Defensa, las Relaciones Exteriores, o la Gestin Ambiental. En este sentido deben entenderse las referencias competencia exclusiva o compartida de un nivel de gobierno sealadas en las leyes de la descentralizacin. Es decir, ser una competencia exclusiva s toda un rea de intervencin del gobierno es reservada a un determinado nivel, mientras que ser compartida si dos o ms niveles de gobiernos comparten responsabilidades sobre una rea. En cambio, al hablar de competencia delegada si estaramos refirindonos propiamente a una facultad o funcin especfica. En vista de la potencial confusin que puede producirse entre ambas acepciones, reservaremos el trmino competencia para la primera acepcin, usando la frase rea de competencia para referirnos a las reas de intervencin del gobierno.

La competencia administrativa est sometida a determinadas caractersticas siendo las principales la de legalidad (su fuente est en la Constitucin y la Ley), inalienabilidad (por la cual la autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia ni tampoco abstenerse de ejercer las atribuciones conferidas, salvo mandato legal o judicial en tal sentido), responsabilidad (la ausencia, demora o la negligencia en el ejercicio de la competencia origina falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva), esencialidad (la competencia es un requisito de validez del acto administrativo), fin pblico (est orientada a un inters pblico) y jerarqua (por lo cual el ejercicio de las competencias responden a una organizacin jerrquica que presume la desconcentracin de la competencia en los rganos de inferior jerarqua al interior de cada entidad, impidindose al mismo tiempo la intervencin de una entidad no competente en el mbito de otra, incluso si aquella es su superior jerrquico, salvo disposicin legal expresa). Es importante recordar que un principio fundamental de la organizacin del Estado es evitar la existencia de dos o ms entidades pblicas con la misma funcin o atribucin especfica, pues eso implicara una duplicidad que genera de un lado un desperdicio de recursos y por el lado del administrado introduce un elemento de incertidumbre que puede derivar en costos privados y sociales de importancia. Por ello, las funciones deben desarrollarse con la suficiente claridad y precisin a fin de poder determinar cuando una entidad (y no otra) es competente. Respecto del contenido temtico del trmino de competencia ambiental debemos tomar como referencia lo desarrollado por la Ley General del Ambiente y la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, concretamente sus respectivos mbitos de aplicacin. En este sentido, ambas normas consideran dentro de sus alcances las funciones y atribuciones gubernamentales que dictan y aplican polticas, normas, estrategias, o instrumentos (incluyendo la fiscalizacin y sancin) vinculados con las acciones de proteccin del ambiente y de la conservacin de los recursos naturales. Por proteccin ambiental debemos entender el conjunto de acciones destinadas a alcanzar o sostener un nivel de calidad del ambiente compatible con la proteccin de la salud de las personas o la viabilidad en el mediano y largo plazo de los ecosistemas. La proteccin ambiental incluye las acciones destinadas a asegurar
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que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables no altere la calidad del ambiente. Por su parte, la conservacin de los recursos naturales hace referencia al conjunto de acciones destinadas a asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables sea sostenible, asegurando la viabilidad de los ecosistemas. Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben polticas de conservacin sino de proteccin ambiental. No obstante, ambos espacios se encuentran dentro del mbito de lo que entendemos por competencia ambiental. b. Tipologa de las Competencias Ambientales La complejidad alcanzada por la gestin pblica ambiental obliga a que se realice una tipologa de las funciones y atribuciones ambientales, a fin de poder llevar adelante un anlisis ordenado y sistemtico. La amplitud de las acciones que actualmente forman parte del accionar gubernamental vinculado con la proteccin ambiental y la conservacin de la naturaleza es considerable. En general podemos considerar cuatro grandes reas de acciones del Estado en esta materia. En primer lugar, tenemos las acciones orientadas a definir los objetivos de las polticas y a establecer normativamente los mandatos generales necesarios para su cumplimiento. Esta funcin comprende tanto a nivel de normas de alcance nacional como aquellas que se originan en los niveles descentralizados de gobierno. Un segundo bloque lo conforman las acciones destinadas a planificar el accionar del Estado en sus distintos niveles de gobierno, siendo sus resultados el marco que orientar la gestin pblica (y desde luego tambin la privada). En tercer lugar tenemos las acciones orientadas a aplicar o ejecutar los distintos instrumentos de gestin ambiental, incluyendo la aplicacin de programas y planes. En este punto se realiza una subclasificacin en cinco categoras, dependiendo del tipo de instrumento, considerando los de regulacin directa, los instrumentos econmicos, los de educacin y capacitacin, los de informacin y participacin ciudadana y finalmente los vinculados con la fiscalizacin y sancin. Finalmente, un cuarto bloque est destinado a las acciones que permitan dar soporte y coordinar las acciones de gestin ambiental al interior del propio Estado, incluyendo el manejo de conflictos de competencia. El siguiente cuadro presenta la clasificacin de funciones ambientales propuesta.
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Tipologa de las Funciones Ambientales 1. Polticas y normas ambientales 1.1. Aprobacin y modificacin de Polticas Ambientales 1.1.1. Poltica Nacional del Ambiente 1.1.2. Poltica Ambiental Sectorial 1.1.3. Poltica Ambiental Regional y Municipal 1.2. Elaboracin de Proyectos de Ley con Implicancias Ambientales 1.3. Aprobacin y modificacin de Normas 1.3.1. Normas Transectoriales 1.3.2. Normas Sectoriales 1.3.3. Normas Regionales y Municipales 2. Planificacin y estrategias ambientales 2.1. Elaboracin y aprobacin de Planes Ambientales Generales Plan Nacional del Ambiente Planes Ambientales Sectoriales Planes Ambientales Regionales y Locales 2.2. Elaboracin y Aprobacin de Estrategias Ambientales Generales Estrategias Ambientales Nacionales Estrategias Ambientales Regionales y Locales 3. Aplicacin de los Instrumentos de gestin ambiental 3.1. Aplicacin de instrumentos de regulacin directa Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA y EAE) Lmites Mximos Permisibles y otras normas de calidad Planes de Manejo y Gestin Planes de adecuacin a nuevas normas ambientalesPAMA Planes de Cierre Planes de Recuperacin y Tratamiento de Pasivos Prohibiciones Permisos y cuotas Zonificacin ambiental y reas Naturales Protegidas Garantas y seguros ambientales
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3.2. Aplicacin de instrumentos econmicos y generacin de mercados 3.3. Aplicacin de instrumentos de educacin y capacitacin 3.4. Aplicacin de instrumentos de informacin y participacin ciudadana 3.5. Fiscalizacin Ambiental (incluye imposicin de sanciones) 4. Organizacin, coordinacin y direccin de la gestin ambiental 4.1. Administracin y Seguimiento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental 4.2. Administracin y seguimiento de los Sistemas Regionales y Locales de Gestin Ambiental 4.3. Direccin de la Descentralizacin de la gestin ambiental 4.4. Coordinacin intersectorial y descentralizada 4.5. Resolucin de problemas de competencia 4.6. Defensa de Intereses Difusos por el Estado
Elaboracin propia

no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitndose la duplicidad y superposicin de funciones. La clave del principio est en la definicin de lo que debe entenderse por eficiencia en el ejercicio de la funcin ambiental. Para ello, dos criterios son importantes. Por un lado, la necesidad de enfrentar las externalidades ambientales. Por dicha razn, la gestin de una cuenca hidrogrfica debe ser reservada al nivel de gobierno que pueda administrarla en todo su recorrido, pues de lo contrario podran generarse externalidades en las partes de la cuenca que son soportados por las partes bajas de la misma. De otro lado, la eficiencia tiene que ver con la necesidad de propiciar y aprovechar economa de escala, como ocurre por ejemplo con la provisin de servicios de residuos slidos, que requieren de economas de escala que hagan rentable el negocio, por lo que requieren desarrollarse sobre espacios que exceden las jurisdicciones distritales, e incluso las provinciales. El rigor subsidiario, por su parte, alude a la posibilidad que los niveles subnacionales de gobierno de dictar normas ms exigentes que la norma nacional en materia ambiental. Los riesgos de este esquema se encuentran en la introduccin de diferencias regulatorias arbitrarias al interior del propio Estado. No obstante la capacidad normativa subnacional en materia ambiental permite adecuar el marco normativo a las necesidades especficas locales. b. Distribucin de Funciones al Interior del Nivel de Gobierno Realizada la distribucin vertical de funciones, es necesario definir el proceso de distribucin horizontal de las funciones ambientales en cada uno de los niveles de gobierno. Los criterios que se han utilizado en cada uno de los niveles de gobierno pueden variar, y son resultado no slo de criterios tcnicos, sino tambin de procesos polticos que explican las distintas opciones utilizadas en este punto. En general existen dos opciones principales, a partir de las cuales pueden generarse opciones intermedias. Una opcin busca concentrar dichas responsabilidades en una sola entidad u rgano dentro del nivel de gobierno. La otra distribuye en distintos grados dichas responsabilidades en diferentes organismos y rganos pblicos. Las ventajas del esquema centralizador se encuentran, como es lgico, en la reduccin de costos de coordinacin y en la claridad que ofrece a los administrados sobre la entidad
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4.4. Distribucin de las Competencias Ambientales Definido el contenido y tipologa de las competencias ambientales toca ahora analizar su distribucin vertical (entre niveles de gobierno) y horizontal (al interior del nivel de gobierno). Para explicar estos procesos es necesario, en primer lugar, contar con criterios para orientar el proceso de distribucin. Luego, debe analizarse cmo se ha realizado la asignacin de competencias en el caso peruano. Finalmente, es posible llevar a cabo un juicio crtico a partir de la comparacin entre lo primero y lo segundo. A continuacin desarrollaremos el primer punto. a. Distribucin de Funciones Entre los Niveles de Gobierno La distribucin vertical de las funciones gubernamentales en materia ambiental ha estado centrada en dos criterios: el principio de subsidiaridad y el rigor subsidiario. Por el primer principio la funcin ambiental especfica debe ser desarrollada por el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos a su vez,
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competente. Sin embargo, tiende a identificar lo ambiental con una sola entidad y se pierde la perspectiva transversal de lo ambiental dentro del Estado. El esquema de distribucin de funciones entre distintas entidades tiene la ventaja de permitir un manejo muy especializado del tema y de facilitar el manejo transversal de la temtica ambiental. c. Proceso de Descentralizacin La centralizacin de las funciones ambientales en el nivel nacional de gobierno y la decisin de otorgar funciones a los niveles descentralizados de gobierno a partir de los criterios expuestos para la distribucin vertical ha generado procesos de descentralizacin de la gestin pblica ambiental, el cual debiera permitir una transferencia de funciones ordenada que asegure la generacin de capacidades necesarias para que el Estado no pierda eficiencia y eficacia en su accionar. Este proceso debe estar enmarcado por la mejora continua del diseo institucional del Estado en materia ambiental. 4.5. Problemas de Competencia Ambiental Cualquiera fuera el modelo utilizado, siempre es posible que se generen problemas de competencia. Desde luego esto podra suceder en la distribucin horizontal, cuando exista ms de una entidad con funciones ambientales, o en la distribucin vertical, cuando exista ms de un nivel de gobierno con dichas competencias. No obstante, es necesario establecer diferencias entre los distintos casos de problemas de competencia ambiental que pueden producirse. Hemos identificado tres supuestos principales. a. Conflictos de Competencia. Es una situacin en la cual dos o ms entidades pblicas se les han asignado explcita o implcitamente la misma funcin ambiental (incluyendo materia y territorio sobre el cual ejerce dicha funcin). Esta situacin puede derivar en una contienda de competencia entre las entidades involucradas (conflicto de competencia positivo). Esto puede establecer, para el caso especfico, la entidad competente. Sin embargo, en este supuesto, es necesaria una reforma normativa que solucione el problema de duplicidad.
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b. Vacos de Competencia. Es el supuesto en el cual una determinada funcin establecida en el marco normativo, no tiene asignada ninguna entidad responsable de ejercerla. Estos problemas pueden ser resueltos mediante mecanismos de asignacin de funciones frente al vaco, tarea que debe encargarse a alguna entidad. Otras opciones son el establecimiento de una entidad subsidiaria que asuma dichas funciones ante el vaco identificado, o mediante la reforma normativa, llenando dicho vaco. Esta situacin tambin puede generar conflictos negativos de competencia, cuando todas las entidades involucradas declinan sus competencias. c. Funciones Vinculadas. Es el supuesto de funciones asignadas a dos o ms entidades que pueden diferenciarse analticamente pero que por las necesidades de gestin se encuentran vinculadas estrechamente, por ser en ocasiones requisitos de otras, o por generar resultados que deben ser coherentes entre ellos. En este caso la solucin al problema de competencia puede lograrse mediante la generacin o mejora de los mecanismos de coordinacin o la reforma institucional, mediante la integracin de las funciones en una sola entidad. 4.6. Distribucin de Competencias Ambientales en el Per De conformidad con la Constitucin Poltica el gobierno del Per es unitario, representativo y descentralizado. De acuerdo con la Ley General del Ambiente las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autnomos, autoridades del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; de conformidad con la Constitucin y las leyes que definen sus respectivos mbitos de actuacin, funciones y atribuciones, en el marco del carcter unitario del Estado. Estamos ante un rea de competencia compartida lo que obligara a realizar una distribucin de funciones entre los niveles de gobierno y entre las entidades de cada uno de estos, dejando fuera de este anlisis a los organismos constitucionalmente autnomos. Lo primero que debe indicarse es que el Per opt en la dcada de los noventa por un modelo de coordinacin transectorial, acompandolo a partir del ao 2003 de un proceso de descentralizacin regional, an
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incipiente, que incorpora dos niveles subnacionales de gobierno (regional y municipal). A esto se agrega un intento de articulacin a travs de un Sistema Nacional de Gestin Ambiental, cuya creacin formal data del ao 2004, pero que tiene antecedentes en el Marco Estructural de Gestin Ambiental. a. Competencias Nacionales El modelo de coordinacin transectorial del Per est construido sobre un esquema de asignacin de funciones ambientales de nivel nacional que hace recaer las tareas de regulacin en los Ministerios y Organismos Pblicos Fiscalizadores responsables de las distintas actividades econmicas que realizaban las empresas. Se habla por ello de un esquema sectorializado en donde el CONAM cumple un papel de coordinacin de las polticas (rectora de la poltica ambiental) y ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Actualmente el Nivel Nacional de Gobierno concentra las funciones normativas, de regulacin y fiscalizacin ambiental. Es importante sealar que el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales CMARN, dictado en setiembre de 1990 no lleg a plantear ningn esquema de distribucin de funciones ambientales, encargando slo a la Contralora General de la Repblica la tarea de velar por el cumplimiento de las disposiciones del CMARN y creando un Sistema Nacional del Ambiente sin mayores precisiones sobre su funcionamiento. Esto se explica en alguna medida por el hecho de que el enfoque transectorial del CMARN estaba dirigido a cambiar el manejo puramente sectorializado de los recursos naturales (agua, suelo, recursos mineros, recursos energticos, flora y fauna silvestre, etc.). En consecuencia, el enfoque sectorial de la regulacin ambiental vino en realidad a sumarse al enfoque sectorial del manejo ambiental de los recursos naturales. Es decir, el CMARN fracas en su intento de generar un modelo de gestin pblica ambiental transectorial a las actividades humanas y a los recursos naturales. El Sistema Nacional de Gestin Ambiental es un nuevo intento por enfrentar dicho reto pero desde una realidad en donde la descentralizacin aparece como el proceso de Reforma del Estado ms importante de la dcada. En tal sentido, la Ley General del Ambiente ratifica esta opcin institucional, estableciendo una distribucin horizontal de competencias en el nivel nacional que expondremos a continuacin.

i. Consejo Nacional del Ambiente El Consejo Nacional del Ambiente - CONAM es la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Establece disposiciones de alcance transectorial sobre la gestin del ambiente y sus componentes, sin perjuicio de las funciones especficas a cargo de las autoridades sectoriales, regionales y locales competentes. El CONAM ejerce funciones rectoras, coordinadoras, normativas, de fiscalizacin y sancionadoras a fin de corregir vacos, superposicin o deficiencias en el ejercicio de funciones y atribuciones ambientales nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia ambiental. Sus funciones se encuentran desarrolladas en su Ley de Creacin, Ley N 26410, pero han sido ampliadas considerablemente por mltiples normas, siendo la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental y la Ley General del Ambiente las principales. La Ley General del Ambiente introduce el papel regulador de la Autoridad Ambiental Nacional (funciones de fiscalizacin) indicando que se ejerce ante vacos o deficiencias en la gestin pblica ambiental. Los vacos no generan mayores complicaciones respecto de la intervencin del CONAM, pero si las generara respecto de su potencial intervencin frente a deficiencias. Desde luego la propia definicin de deficiencia puede generar problemas y recelos entre las entidades pblicas que trata el tema ambiental. El CONAM asume un rol clave en la definicin de las polticas y normas de alcance transectorial y asegurar a travs del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, la debida coordinacin y colaboracin entre las entidades confortantes del sistema. ii. Ministerios y Organismos Reguladores Sectoriales Los ministerios y sus respectivos organismos pblicos descentralizados, as como los organismos regulatorios
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o de fiscalizacin, ejercen funciones y atribuciones ambientales sobre las actividades y materias sealadas en la Ley General del Ambiente. Las autoridades sectoriales con competencia ambiental, coordinan y consultan entre s y con las autoridades de los gobiernos regionales y locales, con el fin de armonizar sus polticas, evitar conflictos o vacos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de la Ley General del Ambiente y del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicacin de la Ley General del Ambiente, son los Ministerios o los organismos fiscalizadores de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas, principalmente el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN). As, si el titular del proyecto tiene como rubro de actividad la minera, se encontrar bajo la competencia del Ministerio de Energa y Minas (evaluacin de impacto ambiental, cierre, pasivos) y de OSINERGMIN (fiscalizacin y sancin). Si el titular desarrollara diversas actividades, la autoridad competente ser la que corresponde a la actividad por la cual se generan mayores ingresos brutos anuales. Sin embargo, la experiencia ha mostrado la limitacin de esta regla de asignacin horizontal en el nivel nacional. Este modelo lleva a complicaciones respecto proyectos que influyen directamente en varios sectores (grandes proyectos extractivos por ejemplo), o generan dudas sobre la independencia de la regulacin ambiental respecto de la actividad gubernamental promotora de los mismos proyectos o actividades reguladas. En todo caso, veremos que existen mecanismos para resolver los posibles problemas de competencias que se encuentren y que puede mediante el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional y del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, resolver dicha dificultad.

Ministerios Reguladores Ministerio Energa y Minas Sectores Regulados Hidrocarburos Electricidad Unidad Ambiental Direccin de Asuntos Ambientales Energticos Direccin de Asuntos Ambientales Mineros Direccin General de Asuntos Ambientales de Pesquera Direccin de Asuntos Ambientales de Industria OGATEIRN Instituto Nacional de Recursos Naturales39 Direccin de Medio Ambiente y Sostenibilidad Turstica40 No tiene una unidad especializada Direccin General de Asuntos Socio Ambientales No tiene una unidad especializada

Minera

De la Produccin

Pesca Acuicultura Industria Pesquera Industria Manufacturera

Agricultura

Agroindustria Agricultura Ganadera

Comercio Exterior y Turismo Turismo

Comercio Exterior Ministerio de Transportes y Comunicaciones Transportes Infraestructura de Transportes Telecomunicaciones

De conformidad con el Decreto Supremo N 002-2003-AG, INRENA se hace responsable de esta funcin hasta que se conforme la unidad ambiental del MINAG. 40 La unidad no ha sido implementada.
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Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento

Construccin Civil Saneamiento

Oficina de Medio Ambiente

iii. Ministerios y Otras Entidades Con Roles Transectoriales La normativa ha considerado el caso de entidades que tienen a su cargo la proteccin de ciertos bienes ambientales cuya proteccin o aprovechamiento no est limitado a slo un sector del Estado, sino que presenta un carcter transectoriales. Se consideran a aquellas entidades que ejercen funciones en materia transectoriales como salud ambiental, proteccin de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aire o suelos. Estas entidades, con el fin de evitar los riesgos y daos de carcter ambiental que comprometan la proteccin de los bienes bajo su responsabilidad ejercen funciones de vigilancia, establecimiento de criterios, expedicin de opinin tcnica previa. La obligatoriedad de dicha opinin tcnica previa se establece mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y regulada por el CONAM. Las autoridades con roles transectoriales deben evaluar peridicamente las polticas, normas y resoluciones emitidas por las entidades pblicas de nivel sectorial, regional y local, a fin de determinar su consistencia con sus polticas y normas de proteccin de los bienes bajo su responsabilidad, caso contrario deben reportar sus hallazgos al CONAM, a las autoridades involucradas y a la Contralora General de la Repblica; para que cada una de ellas ejerza sus funciones conforme a ley. Toda autoridad pblica de nivel nacional, regional y local debe responder a los requerimientos que dichas autoridades formulen, bajo responsabilidad. En este esquema, por lo tanto, el Ministerio de Salud vigila los riesgos ambientales que comprometen salud de la poblacin y promociona ambientes saludables. Dicta las medidas necesarias para minimizar y controlar estos riesgos, de acuerdo a Ley. En aplicacin de su funcin de supervigilancia (Ley General de Salud) evala peridicamente polticas y normas ambientales y aplicacin de entidades pblicas, viendo si son consecuentes con la poltica y normas de salud. Si encontrara discrepancias
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Ministerio de Salud Servicios Hospitalarios y Direccin General de Mdicos Salud Ambiental Servicios de Residuos Slidos e Infraestructura de Residuos Slidos (fuera de las empresas) Cementerios y Crematorios Organismos Reguladores (fiscalizadores) Organismo Supervisor Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera OSINERGMIN (PCM) Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS (PCM) Organismo Supervisos de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico- OSITRAN (PCM) Unidad responsable de Fiscalizacin Gerencia de Fiscalizacin Minera Gerencia de Fiscalizacin en Hidrocarburos Gerencia de Fiscalizacin en Electricidad Gerencia de Supervisin y Fiscalizacin Gerencia de Supervisin Sectores Fiscalizados Minera Hidrocarburos

Electricidad

Servicios de Saneamiento (Agua y Desage) Infraestructura de Transporte de Uso Pblico

Elaboracin propia

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reporta el hecho al CONAM, a autoridades involucradas y a Contralora General de la Repblica. Para esto, toda entidad pblica debe responder a requerimientos del MINSA, bajo responsabilidad. Por su parte, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, en ejercicio de sus funciones en la conservacin de los recursos naturales a su cargo, emite informes y adopta medidas para minimizar y controlar impactos ambientales negativos. Finalmente, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento en ejercicio de sus funciones vinculadas con el desarrollo de infraestructura de vivienda y saneamiento, y regulacin del desarrollo urbano, dicta medidas para minimizar y controlar impactos ambientales negativos. Entidades con Roles Transectoriales Entidad Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA (Ministerio de Agricultura) Ministerio de Defensa Marina de Guerra Unidad Intendencia de Recursos Hdricos Intendencia Forestal y Fauna Silvestre Bien objeto de proteccin Aguas (conservacin) Bosques Flora y Fauna Silvestre

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento

Oficina de Medio Ambiente

Ambiente Urbano

iv. Otras Entidades No Reguladoras Adicionalmente, existen entidades del Poder Ejecutivo que contribuyen a la gestin ambiental, pero que no tienen a su cargo la regulacin ambiental de actividad alguna. Es el caso del Ministerio de Educacin y del Ministerio de Relaciones Exteriores. Ministerios No Reguladores Entidad Ministerio de Educacin Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Economa Ministerio del Interior Actividad Principal vinculada con la Regulacin Ambiental Educacin Ambiental Relaciones Exteriores vinculadas con Poltica Ambiental Poltica Econmica y vnculo con lo Ambiental Prevencin de Delito contra el Ambiente y apoyo a los autoridades competentes Incorporacin de cuestiones ambientales en las acciones de las fuerzas armadas.
Elaboracin propia

Intendencia de reas reas Naturales Naturales Protegidas Protegidas Direccin General de Capitanas y Guardacostas Direccin de Medio Ambiente Aguas Martimas (proteccin y conservacin) Regulacin ambiental de la navegacin en cuerpos de agua navegables

Ministerio de Defensa

Servicio Nacional de Vigilancia, monitoreo, pronstico Meteorologa e Hidrologa e investigaciones metereolgicas e SENAMHI (Ministerio hidrolgicas y ambientales conexos. de Defensa) Instituto Geogrfico Nacional IGN (Ministerio de Defensa) Realizar y conducir el proceso cartogrfico bsico oficial del Per.

Ministerio de Salud Direccin General de Aguas (proteccin) Salud Ambiental Salud Ambiental

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Instituto del Mar del Per IMARPE (PRODUCE)

Investigacin, evaluacin e informacin de los recursos hidrobiolgicos y de las condiciones ambientales en el mbito marino. Vnculos entre Defensa Civil y desastres que pongan en riesgo el ambiente Incorporacin de criterios ambientales en proyectos de lucha contra las drogas Regulacin de aspectos ambientales en la utilizacin de Plaguicidas para uso Agrcola.

v. Otras Instituciones del Nivel Nacional que No Pertenecen al Poder Ejecutivo Existen un conjunto de instituciones con funciones vinculadas con la gestin pblica ambiental pero que no pertenecen al Poder Ejecutivo, sea porque constituyen un poder independiente o un organismo constitucional. En el siguiente cuadro se describen los principales. Entidades que No Forman Parte del Poder Ejecutivo Entidad Congreso de la Repblica rgano Especializado Comisin de Pueblos Andino Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa Funcin Vinculada con la Gestin Ambiental Dicta leyes en materia ambiental. Ratifica Tratados en materia ambiental. Fiscaliza la actuacin del Poder Ejecutivo en materia ambiental. Administracin de Justicia en materia ambiental Procesos Constitucionales Procesos Penales Procesos Civiles Procesos Contenciosos Administrativos Titular de la Accin Penal (Delitos Ambientales y su prevencin) Cautela el uso eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado y la legalidad de la ejecucin del presupuesto del sector pblico y de los actos de las instituciones sujetas a control.
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Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI (PCM) Comisin Nacional para el Desarrollo de Vida sin Drogas DEVIDA (PCM) Servicio Nacional de Sanidad Agraria SENASA (Ministerio de Agricultura)

Consejo Nacional de Aprovechamiento sostenible de los Camlidos Sudamericanos camlidos sudamricanos. CONACS (Ministerio de Agricultura) Instituto Nacional de Investigacin e informacin en Investigacin y Extensin materia agraria Agraria INIA (Ministerio de Agricultura) Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana IIAP (Ministerio de Educacin) Instituto Geolgico Minero y MetalrgicoINGEMMET (Ministerio de Energa y Minas) Investigacin e informacin en materia de recursos naturales amaznicos. Preparar y actualizar los mapas de la Carta Geolgica Nacional Estudiar e inventariar los recursos minerales del territorio nacional Efectuar prospeccin minera regional Estudiar Fenmenos geodinmicos que signifiquen riesgo geolgico Desarrollar y promover la ciencia y tecnologa nuclear. Regular y fiscalizar el uso seguro de las radiaciones ionizantes.
Elaboracin propia

Poder Judicial

No tiene unidad especializada

Ministerio Pblico

No tiene unidad especializada Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural

Instituto Peruano de Energa Nuclear IPEN (Ministerio de Energa y Minas)

Contralora General de la Repblica

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Defensora del Pueblo

Adjunta para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente

Se encarga de proteger los derechos de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, mediante la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal.
Elaboracin propia

y responsabilidades establecidos en LGA y normas que regulan el SNGA; el proceso de descentralizacin; y aquellas nacionales sobre ordenamiento ambiental, proteccin de los recursos naturales, diversidad biolgica, salud y proteccin de la calidad ambiental. Viendo ahora los problemas del modelo escogido, debemos reconocer en primer lugar, que existe poca relacin entre las regiones y la gestin del territorio y sus condicionantes ambientales. Esto lleva a que no se manejen apropiadamente externalidades claves. El caso de la gestin de los recursos hdricos (y otros) en la cuenca es un ejemplo palpable del tema. Quizs el proceso de macrozonificacin pueda corregir esta dificultad. Por su parte, la Ley habra abierto la posibilidad de dictar normativa en el mbito regional. Las normas regionales y municipales en materia ambiental deben guardar concordancia con la legislacin nacional. De hecho, consideramos que el ejercicio de la funcin normativa regional debe basarse en una norma nacional que lo autorice. El rigor subsidiario deber aplicarse slo cuando expresamente lo permita el nivel nacional. Para esto, los gobiernos regionales y locales informan y realizan coordinaciones con las entidades con las que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas. De otro lado, la concentracin de las funciones dentro del nivel regional de gobierno (distribucin horizontal regional) tambin plantea problemas, pues actualmente reproduce el modelo nacional pero a una escala mucho menor. Lo ptimo es en este caso concentrar las funciones dentro de un solo rgano, la Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente. Por ltimo, debemos considerar que hacia inicios del ao 2008 los gobiernos regionales recibirn un conjunto importante de nuevas funciones como parte del proceso de transferencia de funciones, incluyendo las establecidas en el artculo 53 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
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b. Competencias Regionales Los gobiernos regionales, instalados en el ao 2003, vienen asumiendo paulatinamente nuevas competencias en materia de regulacin ambiental. No obstante, este proceso no est carente de riesgos que ilustraremos a continuacin. i. Gobierno Regional La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales ha asignado, a estos ltimos, funciones de la mayor importancia en materia ambiental. Sin embargo el proceso se encuentra en una etapa incipiente dentro de la transferencia de funciones. No obstante se presentan algunos problemas con miras al manejo ambiental. Los gobiernos regionales y locales ejercen sus funciones y atribuciones de conformidad con sus respectivas leyes orgnicas y lo dispuesto en la Ley General del Ambiente. Las autoridades regionales y locales con competencia ambiental, coordinan y consultan entre s, y con las autoridades nacionales, con el fin de armonizar sus polticas, evitar conflictos o vacos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de la Ley General del Ambiente y del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Para el diseo y aplicacin de polticas, normas e instrumentos de gestin ambiental de nivel regional y local, se tienen en cuenta principios, derechos, deberes, mandatos
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Funciones Ambientales Establecidas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y en el Proceso de Transferencia de Funciones41 Generales Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental en concordancia con los Planes de los Gobiernos locales. Implementar el Sistema Regional de Gestin Ambiental en coordinacin con las Comisiones Ambientales Regionales. Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicacin de las estrategias regionales respecto a la diversidad biolgica, y sobre el cambio climtico dentro del marco de las estrategias nacionales respectivas. Proponer la creacin de las reas de conservacin regional y local en el marco del Sistema Nacional de reas Protegidas. Promover la educacin e investigacin ambiental en la Regin e incentivar la participacin ciudadana en todos los niveles Preservar y administrar en coordinacin con los Gobiernos Locales, las reservas y reas naturales protegidas regionales que estn comprendidas ntegramente dentro de su jurisdiccin, as como los territorios insulares, conforme a ley Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas ambientales nacionales en su respectiva jurisdiccin (de acuerdo a las transferencias sectoriales que se sealan a continuacin). Sector Agrario Participar en la gestin sostenible del recurso hdrico en el marco de las entidades de cuencas y las polticas de la autoridad nacional de aguas. Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigacin, mejoramiento de
Esta informacin estaba basada en lo establecido por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y por el Decreto Supremo N 068-2006-PCM.
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riego, manejo adecuado y conservacin de los recursos hdricos y de suelos. Fomentar sistemas de proteccin de biodiversidad y germoplasma. Sector Minero Aprobar y supervisar evaluaciones ambientales y sus modificaciones para Pequea Minera y Minera Artesanal Implementar acciones correctivas para pequea minera y minera artesanal, e imponer sanciones correspondientes. Ejecutar el Plan Anual de Fiscalizacin (para pequea minera, minera artesanal y exploraciones) en base a los Trminos de Referencia sealados en dicho plan con el objetivo de: Realizar las inspecciones en campo. Emitir los respectivos Informes de Fiscalizacin. Proceder a aplicar sanciones correspondientes para la pequea minera y minera artesanal. Administrar y alimentar el Inventario Regional Total de Pasivos Ambientales existentes y prevencin de conflictos en zonas de inters. Aprobar y supervisar los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripcin, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. Para esta funcin se transferirn las siguientes facultades: Procesar y analizar la informacin estadstica sobre los reportesde monitoreo de emisiones y efluentes de las actividades de pequea minera y minera artesana. Evaluar, aprobar y supervisar planes de cierre de las actividades de pequea minera y minera artesanal. Evaluar y aprobar planes de cierre de los pasivos ambientales de la pequea minera y la minera artesanal.

Sector Electricidad Evaluar y aprobar EIA para actividades elctricas (distribucin elctrica inferior a 30MW).
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Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades elctricas (Distribucin Elctrica cuya demanda mxima sea inferior a 30 MW). Elaborar y promover estudios ambientales y sociales necesarios para el desarrollo de las actividades del sector. Elaborar y promover programas de proteccin ambiental y desarrollo sostenible. Coordinar Talleres previos a la elaboracin de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado. Coordinar y presidir las Audiencias Pblicas de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado. Sector Hidrocarburos Evaluar y aprobar EIA grifos, estaciones de servicio y gasocentros. Evaluar y aprobar de ser el caso los Estudios de Impacto Ambiental para la instalacin de los Establecimientos de Venta al Pblico de Gas Natural Vehicular - GNV. Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades de hidrocarburos (Grifos, Estaciones de Servicios, Plantas Envasadoras de Gas Licuado de Petrleo - GLP y Gasocentros). Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para los Establecimientos de Venta al Pblico de Gas Natural Vehicular GNV. Elaborar y promover estudios ambientales y sociales necesarios para el desarrollo de las actividades del sector. Elaborar y promover programas de proteccin ambiental y desarrollo sostenible. Coordinar Talleres previos a la elaboracin de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado.

Coordinar y presidir las Audiencias Pblicas de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado. Aprobar y supervisar los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripcin, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. Para esta funcin se transferirn las siguientes facultades: Evaluar y aprobar, de ser el caso, las declaraciones de impacto ambiental para la instalacin de los establecimientos de Venta al Pblico de Gas Natural Vehicular GNV. Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades de hidrocarburos (Grifos, Estaciones de Servicio, Plantas Envasadoras de Gas Licuado de Petrleo GLP y Gasocentros). Evaluar y aprobar, de ser el caso, los planes de abandono para las actividades elctricas (Distribucin Elctrica cuya demanda mximo no sea mayor de 30 MW).

Sector Turismo Verificar el cumplimiento de las normas de medio ambiente y preservacin de los recursos naturales de la regin, relacionadas con la actividad turstica. Sector Pesquero Promover la investigacin e informacin acerca de los servicios tecnolgicos para la preservacin y proteccin del medio ambiente. Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas tcnicas en materia de pesquera. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes. Sector Salud Difundir, aplicar y evaluar las normas de funcionamiento de servicios pblicos en salud ambiental y ocupacional en el mbito regional.

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Identificar, priorizar y evaluar las condiciones y problemas de salud ambiental y ocupacional en la regin en coordinacin con los gobiernos locales de su mbito. Promover y desarrollar experiencias y/o modelos regionales de operacin y gestin de cuidados de salud ambiental y ocupacional, en el marco de las polticas y normas nacionales. Promover y preservar la salud ambiental de la regin. Para esta funcin se transferir las siguientes facultades: Definir carteras de servicios en salud ambiental y ocupacional de la regin en su objeto de competencias. Organizar, dirigir y gestionar sistemas regionales de soporte de laboratorio para temas ambientales y ocupacionales. Promover, proteger y garantizar los derechos ciudadanos en salud ambiental y ocupacional; y promover la participacin de la poblacin en el cuidado de la salud ambiental, coordinacin con los gobiernos locales de su mbito. Certificar, autorizar y vigilar la construccin, habilitacin y conservacin de cementerios y servicios de funerarios y vigilar su cumplimiento, en coordinacin con los gobiernos locales de su mbito. Otorgar y control los registros sanitarios, en concordancia con las normas, preceptos y regulaciones nacionales, en coordinacin con los gobiernos locales de su mbito, con relacin a: a) Rellenos sanitarios provinciales; b) Vertimientos de aguas residuales. Controlar las emisiones contaminantes en agua, aire y suelos en coordinacin con los gobiernos locales de su mbito. Conducir la vigilancia y las acciones sectoriales e intersectoriales de promocin, proteccin y recuperacin de la salud ambiental y ocupacional en el mbito regional, en coordinacin con los gobiernos locales de su mbito. Conducir, controlar y evaluar unidades de gestin de servicios regionales de salud ambiental y ocupacional y redes de salud. Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de salud ambiental y ocupacional en el mbito regional.

Sector Educacin Desarrollar la metodologa y procedimientos sobre diversificacin curricular. Diversificar los currculos nacionales, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, econmica, productiva y ecolgica, respondiendo a las necesidades e intereses de los educandos.
Fuente: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Decreto Supremo N 068-2006-PCM Elaboracin propia

ii. Comisiones Ambientales Regionales De conformidad con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, el nivel regional cuenta con un espacio de concertacin de las polticas ambientales, en donde participa el sector pblico, el privado y la sociedad civil. Hoy existen 2 Comisiones Ambientales Regionales en funcionamiento. c. Competencias Municipales Tanto las municipalidades provinciales como las distritales, as como las municipalidades rurales (colaboracin en la gestin de los recursos naturales) y la Municipalidad de Lima Metropolitana, cuentan con funciones ambientales desarrolladas por la Ley Orgnica respectiva. i. Municipalidad Existe una importante tradicin de gestin ambiental en las ciudades. Se han encargado desde hace mucho tiempo de algunas reas clsicas, como la gestin de las reas verdes, la reduccin de la contaminacin en las zonas urbanas (en especial las fuentes mviles), y el manejo de los residuos slidos. No obstante, la Ley Orgnica de Municipalidades ha considerado un conjunto importante de funciones ambientales.
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Funciones Municipales Especficas en Materia Ambiental (no incluye las funciones que requieren de proceso de transferencia) Municipalidad Funciones Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y polticas locales en materia ambiental, en concordancia con las polticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales. Promover la educacin e investigacin ambiental en su localidad e incentivar la participacin ciudadana en todos sus niveles. Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones. Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicacin local de los instrumentos de planeamiento y de gestin ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestin ambiental. Regular y controlar el proceso de disposicin final de desechos slidos en el mbito provincial. Regular y controlar la emisin de humos, gases, ruidos y dems elementos contaminantes de la atmsfera y el ambiente (en el marco de las normas nacionales). Administrar y reglamentar directamente o por concesin el servicio limpieza pblica y tratamiento de residuos slidos, cuando por economas de escala resulte eficiente centralizar provincialmente el servicio.

Aprobar la regulacin provincial respecto del otorgamiento de licencias de acuerdo con las normas tcnicas de la materia, sobre Estudios de Impacto Ambiental. Ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento est prohibido legalmente y constituya peligro, o cuando estn en contra de las normas reglamentarias o produzcan olores, humos, ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del vecindario. Constituir, organizar y administrar el sistema metropolitano de parques, integrado por parques zonales existentes, parques zoolgicos, jardines botnicos, bosques naturales y reas verdes ubicadas en el Cercado de Lima, en forma directa o a travs de sus organismos descentralizados o de terceros mediante concesin. Coordinar los procesos interinstitucionales de saneamiento ambiental que se desarrollan en su circunscripcin; Organizar el Sistema Metropolitano de Tratamiento y Eliminacin de Residuos Slidos, limpieza pblica y actividades conexas, firmar contratos de concesin de servicios, as como controlar su eficaz funcionamiento; Fomentar la ejecucin de programas de educacin ecolgica; Controlar las epidemias que puedan afectar a la fauna de la metrpoli.

Municipalidad Provincial

Municipalidad Metropolitana (adicionales a las funciones provinciales)

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Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y polticas locales en materia ambiental, en concordancia con las polticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales. Promover la educacin e investigacin ambiental en su localidad e incentivar la participacin ciudadana en todos sus niveles. Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones. Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicacin local de los instrumentos de planeamiento y de gestin ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestin ambiental. Proveer del servicio de limpieza pblica determinando las reas de acumulacin de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios. Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisin de humos, gases, ruidos y dems elementos contaminantes de la atmsfera y el ambiente (en el marco de la normativa nacional y provincial). Administrar y reglamentar, directamente o por concesin el servicio de residuos slidos, cuando est en capacidad de hacerlo.

Municipalidades Adems de las competencias bsicas, tienen ubicadas en zonas a su cargo aquellas relacionadas con la rurales promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin de empleo; en el marco de los planes de desarrollo concertado.
Fuente: Ley Orgnica de Municipalidades. Elaboracin propia

ii. Comisiones Ambientales Locales / Municipales Al igual que los gobiernos regionales, tambin las municipalidades deben crear Sistemas Locales de Gestin Ambiental, como parte del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. En este caso, el espacio de concertacin es la Comisin Ambiental Local. Ah debern discutirse los principales problemas ambientales que afectan su localidad, buscando generar soluciones creativas y participativas al problema. d. Soluciones a los Problemas de Competencia Una preocupacin central, que ya hemos sealado, lo constituye la solucin de los posibles conflictos de competencia que se planteen, aun con las mejoras que pudieran producirse en el modelo de distribucin de competencias peruano. Son tres las principales herramientas desarrolladas. i. La Reforma Normativa. El Grupo Tcnico Nacional de Competencias y Funciones Ambientales Un esfuerzo que ha impulsado tanto la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental como la Ley General del Ambiente fue la creacin de un Grupo Tcnico Nacional de composicin pblico privada, destinado a discutir los problemas de competencia ambiental. El grupo ya concluy la etapa de diagnstico y ha identificado los principales problemas en la implementacin de mejoras
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Municipalidad Distrital

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al modelo actual. Culmin de elaborar, en diciembre de 2006, un proyecto de reglamento para el ordenamiento de las competencias ambientales, en los tres niveles de gobierno el cual cont con el consenso de instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil. ii. Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales Adicionalmente se ha previsto un mecanismo para la solucin de casos particulares. As, de acuerdo con el artculo 54 de la Ley General del Ambiente, cuando en un caso particular, dos o ms entidades pblicas se atribuyan funciones ambientales de carcter normativo, fiscalizador o sancionador sobre una misma actividad, le corresponde a la Autoridad Ambiental Nacional a travs de su Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales, determinar cul de ellas debe actuar como la autoridad competente. La resolucin de la Autoridad Ambiental Nacional es de observancia obligatoria y agota la va administrativa. Esta disposicin es aplicable en caso de conflicto entre: a) Dos o ms entidades del Poder Ejecutivo. b) Una o ms de una entidad del Poder Ejecutivo y uno o ms gobiernos regionales o gobiernos locales. c) Uno o ms gobiernos regionales o gobiernos locales. iii. Tribunal Constitucional Existen otros supuestos, en los cuales el Tribunal Administrativo del CONAM no vera el tema, pues la funcin o atribucin especfica en conflicto no ha sido asignada directamente por la Constitucin o por sus respectivas Leyes Orgnicas, en cuyo caso la controversia la resuelve el Tribunal Constitucional. 4.7. Desafos del Estado Ambiental: Distribucin de Competencias, Eficiencia, Eficacia y Legitimidad Del anlisis planteado se derivan temas que consideramos los principales desafos en el proceso de distribucin de competencias.

En primer lugar, el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional y la definicin precisa de su rol regulador, sea como subsidiario de las entidades sectoriales y subnacionales, o como regulador de actividades de importancia nacional. En segundo lugar, la definicin de las funciones que deben quedar en las entidades sectoriales (posiblemente slo las normativas y polticas), pasando la aplicacin de las mismas a los niveles subnacionales de gobierno. Otra posibilidad lo constituye la separacin de funciones entre el rgano promotor de la inversin y el rgano regulador ambiental en el nivel nacional, para posteriormente descentralizar las funciones ambientales. Un tercer reto lo constituye la necesidad de generar un proceso de transferencia de funciones ordenado y coordinado (por la distribucin horizontal nacional) que permita una secuencia lgica y que est acompaada de la generacin de capacidades en los niveles subnacionales de gobierno. Un cuarto punto lo conforma la macroregionalizacin y la relevancia de incluir la variable ambiental en la definicin de los espacios territoriales que constituirn las futuras regiones. Un quinto aspecto consiste en precisar las funciones regionales y municipales, buscando no generar mayores cargas funcionales de las que pueden manejar de forma razonable en el mediano plazo. Esto implica adems concentrar funciones en rganos especializados y no dispersar dichas competencias (modelo concentrador de distribucin horizontal subnacional). Finalmente, un sexto elemento apunta al fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, clave en el modelo de coordinacin transectorial actual, pero igualmente importante para cualquier otro diseo institucional. La distribucin de competencias, teniendo un componente tcnico y jurdico vinculado con su eficiencia y eficacia, implica tambin un esfuerzo para hacer al Estado ms creble, por lo que no debe dejarse de lado este punto al momento de decidir la distribucin de las funciones.

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CAPITULO 5

Evaluando el Desempeo de la Gestin Pblica Ambiental

La descripcin histrica y formal realizada en el captulo anterior nos ha mostrado el diseo legal de nuestras instituciones ambientales y el modelo de distribucin de tareas actualmente vigente. Sin embargo, no es posible juzgar el funcionamiento de las instituciones a partir de la simple descripcin formal. Requerimos indicadores que nos brinden seales ms claras sobre los problemas existentes y sus posibles causas. En el presente captulo intentaremos desarrollar estos puntos. 5.1. Criterios para Juzgar Nuestra Poltica Ambiental La percepcin sobre la gravedad de los problemas ambientales ha ido en constante aumento durante los ltimos aos42. No obstante, sigue siendo un tema de poca prioridad en comparacin con otras preocupaciones pblicas como el desempleo, la pobreza, la corrupcin y la inseguridad ciudadana.43 Muchos factores han contribuido al creciente inters pblico en lo ambiental, pero sin duda la amplia cobertura meditica dada al problema del cambio climtico global y algunos problemas ambientales especficos (por ejemplo el caso del Centro Metalrgico de La Oroya, o los conflictos ocurridos con la minera en Cajamarca y Piura), han tenido una participacin importante crucial. Al mismo tiempo, han aparecido diversos estudios que ha concluido o recomendado reformas importantes al modelo regulatorio peruano.44 En resumen, estos documentos sealan una situacin caracterizada por:

Ver Barmetro de la Universidad de Lima sobre problemas ambientales. Ver Encuesta Nacional sobre Corrupcin, elaborada por Apoyo en octubre de 2006 a pedido de ProEtica. 44 Entre estos tenemos, el Informe del Banco Mundial sobre la minera, (BANCO MUNDIAL 2005), el Anlisis Ambiental de Pas del Banco Mundial (WORLD BANK 2006), los Informes Defensoriales N 116 y N 125 sobre la contaminacin del aire y la gestin de residuos slidos municipales, respectivamente y el Informe Extraordinario de la Defensora del Pueblo sobre los conflictos socioambientales derivados de las actividades extractivas, as como el informe producido por el Grupo de Dilogo Minero sobre la necesidad de una Autoridad Ambiental Independiente.
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a) Una autoridad ambiental nacional dbil (el Consejo Nacional del Ambiente), con funciones bsicamente de coordinacin que a partir del ao 2004 han sido ampliadas en alguna medida con la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (2004)45 y en especial con la Ley General del Ambiente (2005)46, y con pocos recursos disponibles.4 b) La debilidad del modelo de distribucin sectorial de competencias descrito en el captulo anterior, el cual se ha mostrado poco efectivo tanto para desarrollar una institucionalidad eficaz como en la tarea de generar confianza en la ciudadana sobre la actuacin del Estado en la materia. As, sectores de la mayor importancia como la industria pesquera o el saneamiento carecen de normas tan bsicas como los lmites mximos permisibles, mientras que carecemos a la fecha de un reglamento que regule un instrumento tan bsico como la evaluacin de impacto ambiental. c) Costos muy altos de la falta de regulacin eficaz, 3.9% del PBI anual (alrededor de 8.2 billones de soles) segn el Banco Mundial (2006), mientras que el gasto pblico ambiental es claramente bajo (alrededor de 150 millones de dlares al ao para todo el Estado en el ao 2002) (ABUGATTAS). Es decir, cada ao cada peruano o peruana pierde ms de 100 dlares por causas ambientales, mientras que de sus impuestos slo gasta el Estado 5 dlares, llegando a 13 si sumamos la inversin de los privados. A esta situacin, debemos agregar el factor del Acuerdo de Promocin Comercial suscrito entre el Per y los Estados Unidos de Norteamrica, el cual ha incluido obligaciones ambientales explcitas, lo cual no
Ley N 28245. Es importante sealar que esta norma fue promulgada por el Congreso de la Repblica, en vista que se aceptaron las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo al proyecto original, que entre otras cosas creaba la Procuradura Ambiental y le otorgaba al CONAM rango ministerial. 46 Ley N 28611. Esta norma fue aprobada luego de un complejo proceso que se extendi por casi dos aos. En su ltima etapa fue aprobada a pesar de la oposicin abierta de varios sectores empresariales, en especial a cuatro artculos que finalmente fueron incluidos parcialmente en la citada Ley. 47 El presupuesto del CONAM ha oscilado entre los 8 y los 10 millones de soles al ao. A esto hay que agregar algunos recursos de la cooperacin internacional, que aliviaron en alguna medida las carencias financieras de esta institucin.
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implicar, naturalmente, la solucin automtica de los problemas de gestin, pero que, sin duda, contribuir a generar la necesidad de reformar con urgencia la institucionalidad ambiental. El anlisis de la poltica ambiental pone en relieve estos problemas. Los criterios que propondremos servirn para comprender, criticar, as como para orientar la reforma de la gestin pblica ambiental. Desde nuestro punto de vista son cinco los criterios bsicos a considerar: a) La cobertura regulatoria, es decir, el grado en el cual las reas o actividades que generan los principales impactos negativos estn adecuadamente cubiertas, mediante instrumentos de gestin ambiental o polticas pblicas especficas. b) La calidad de las normas y de las polticas que se dictan, lo cual incluye su propia viabilidad y potencial eficacia. El denominado enfoque de derechos puede ser muy til al momento de evaluar este punto.48 c) La capacidad de las instituciones existentes para aplicar las polticas y normas ambientales as como los niveles de cumplimiento existentes. d) La cantidad y la eficiencia en el uso de los recursos asignados para cumplir los puntos anteriores. e) El nivel de apertura del modelo regulatorio a la participacin de terceros, mediante polticas de participacin, transparencia y acceso a la informacin pblica. Desde luego, al final, la eficacia de las polticas depender del logro de mejoras sustantivas en los indicadores ambientales (calidad del agua, del aire, del suelo, especies amenazadas, ecosistemas en peligro, etc.). En tal sentido consideramos que un primer criterio es la cifra de
El enfoque de derechos se constituye en un instrumento metodolgico que usa el discurso de la teora constitucional e internacional de los derechos humanos, pero incorporando una dimensin poltica en el anlisis. La exigibilidad de los derechos o su realizacin no depende necesariamente de los tribunales jurisdiccionales, o de los procedimientos judiciales de carcter formal, en especial los denominados derechos econmicos, sociales y culturales. Para su realizacin se requiere precisamente tanto de las polticas pblicas, de la regulacin estatal como de la participacin activa de la poblacin. El enfoque de derechos hace que la prctica del desarrollo pase de focalizarse en la identificacin y satisfaccin de necesidades a buscar que las personas reconozcan y reclamen los derechos recogidos en los tratados sobre derechos humanos, ms all del mecanismo judicial o del reclamo de mayores presupuestos (ALZA: 132-133).
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prdida que sufre el pas como resultado del deterioro ambiental. El estudio de Larsen y Strukova citado por el Banco Mundial (2006: 12) estim que el costo econmico de la degradacin ambiental en el Per, considerando la reduccin de los recursos naturales, los desastres naturales, y los servicios ambientales inadecuados (tales como la sanidad inadecuada) sumaban, como ya sealamos, 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9% del producto bruto interno en el ao 2003, datos basados en estimaciones muy conservadoras, por lo que existe una gran posibilidad de que los costos sean an mayores. S consideramos el nivel de impacto de los distintos factores de deterioro tendremos una visin bastante precisa de las prioridades reales en materia ambiental. As, tomando en cuenta el citado estudio, los problemas, en orden de importancia son: 1.El inadecuado abastecimiento de agua; 2.La sanidad e higiene; 3.La contaminacin atmosfrica urbana; 4.Los desastres naturales; 5.La contaminacin por plomo; 6.La contaminacin del aire en locales cerrados .La degradacin del suelo agrcola 8.La deforestacin 9.La inadecuada recoleccin de desechos slidos en los hogares

Sin embargo, no basta con conocer cul es la situacin de la degradacin. Tambin es bueno comparar nuestro desempeo en comparacin con otros pases de similares caractersticas. El mismo estudio del Banco Mundial realiza dicho anlisis, y tampoco los resultados son halagadores, como veremos en el siguiente grfico.
Costos de Degradacin Ambiental (Salud y Calidad de vida)

3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,3% 0,0% Egipto Per Colombia Lbano Argelia Siria Marruecos Tnez

Fuente: Libano y Tnez; Sarraf, Larsen y Owaygen(2004); Argelia Ministerio de Gestin Territorial y Ambiental, 2002; Egipto: Banco mundial (2003) Marruecos: Banco Mundial (2003); Siria: Saffaf, Bolt y Larsen (2004); Jordania METAP (2000). Nota:Los Costos en el Per incluye efectos sobre la salud y desastres naturales.

Fuente: (BANCO MUNDIAL 2006: 13)

El Per aparece claramente rezagado respecto de pases como Colombia, que enfrentan dificultades de regulacin similares a las nuestras, tanto en materia de la oferta, como en la demanda, al ser igual que nosotros, un pas megadiverso. Es evidente que el Estado (y la sociedad en su conjunto) han sido hasta el momento ineficaces para atender el problema de los costos de la deterioro ambiental. Sin embargo, necesitamos entender las fallas del propio modelo regulatorio. Para tal fin, trataremos de ilustrar mediante algunos indicadores la situacin actual de la gestin ambiental, pasando primero por una evaluacin general, para luego desarrollar los cinco criterios que lneas atrs mencionamos. 5.2 Evaluacin General de la Poltica Ambiental Uno de los indicadores disponibles sobre nuestro modelo de regulacin lo ofrece el informe elaborado por ESTY y PORTER sobre competitividad y regulacin ambiental. Aqu el Per apareci en el ao 2001 en el puesto 50 entre 1 pases respecto del ndice de regulacin ambiental. Realizando una correccin considerando el ingreso per capita, nuestro pas ocup el puesto 14 entre 28 pases
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Costos de Degradacion Ambiental Anual(% del PBI)


Sanidad, abastecimiento de agua Contaminacin atmosferica del agua Desastres naturales Exposicin al plomo Contaminacin del aire en locales cerrados Degradacin del suelo Deforestacin Recoleccin de derechos municipales
0,0% 0,1% 0,2% 0,3% 0,4% 0,5% 0,6% 0,% 0,8% 0,9% 1,0% 1,1%

Fuente: (BANCO MUNDIAL 2006: 12)

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de ingresos iguales o menores a 6.500 dlares per cpita (pases de ingresos bajos), estando prcticamente en la media de este grupo. Entonces, el factor ingreso no explica el nivel de desarrollo institucional ambiental. Precisamente ESTY y PORTER se preguntaban sobre las razones que explicaban las diferencias entre pases de ingresos similares, tomando como ejemplo los casos de Costa Rica (puesto 36), Panam (42) y del Per (50). Es importante indicar que en el mismo ao de la evaluacin de la regulacin, el Per ocup el lugar 55 entre los mismos pases considerando su PBI, y el 63 tomando en cuenta el ndice de competitividad. Desde luego, el contexto legal y socioeconmico tiene una gran importancia, pero, como explicamos en la introduccin, consideramos que los principales obstculos para la reforma se encuentran en las caractersticas y los incentivos que tienen actualmente los actores que han tenido un papel central en las reformas institucionales ambientales en otros pases. Es interesante que a junio de 200, el Per aparezca en el lugar 52 entre 18 economas nacionales en el ranking elaborado por el Banco Mundial respecto de la facilidad para hacer negocios, justamente delante de pases como Panam, Costa Rica y Colombia (WORLD BANK 200). Por lo tanto, s se logra mejorar la regulacin ambiental, el Per podra aumentar su posicin en relacin a otros pases, convirtindose en un lugar mejor para hacer negocios. En este punto es importante resaltar que la insatisfaccin sobre los avances en la consolidacin de las polticas e instituciones ambientales es un aspecto compartido en Amrica Latina (GABALDON y RODRIGUEZ). Nicolo Giglo ha afirmado que la experiencia indica que los esfuerzos desplegados en la regin para revertir las tendencias negativas, que han sido muchos, slo han servido para que determinados procesos deteriorantes (sic) atenen sus pendientes negativas, sin modificar sus signos (236). El aspecto sobre el cual queremos hacer hincapi es el encontrarnos rezagados an frente a nuestros vecinos sometidos a restricciones similares. Es decir, que nuestro xito en al menos atenuar la pendiente negativa del deterioro ambiental ha sido menor que el logrado por nuestros pares. Otro indicador de esta debilidad comparativa es la enorme importancia que tienen los conflictos socioambientales en el total de conflictos abiertos y latentes que reporta peridicamente la Defensora del Pueblo. La cifra est superando ya el 40% del total de los conflictos
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registrados. Como vimos en el anlisis de los incentivos que generan las economas basadas en la explotacin de recursos naturales que carecen de una institucionalidad pblica fuerte, este resultado es completamente explicable. Pero, no es el peor resultado posible. Conforme las actividades extractivas se desplacen a zonas ocupadas por las comunidades campesinas y nativas, el riesgo del conflicto ser mayor, y a esto no ayuda un Estado sobre el cual no se tiene confianza. Tambogrande (Piura), el Cerro Quillish (Cajamarca) y Majaz (Piura) son buenos ejemplos. Desde luego tambin hay casos positivos, pero en ellos las empresas adems de adoptar polticas sensatas, han terminado por asumir los costos de la ausencia del Estado, lo cual tambin les ha trado problemas, como en el caso de Antamina (Ancash). El contraste lo ofrece la minera informal, que siendo altamente contaminante (considerando su escala) no se encarga precisamente de cubrir los costos de la falta de institucionalidad pblica, por lo que el mismo es trasladado a las comunidades, o al propio Estado en el largo plazo (como en el caso de la minera aurfera informal en Madre de Dios y en Puno). 5.3 Poca Regulacin Ambiental (y no tan buena) A partir de los cinco puntos referidos, que conforman en trminos prcticos la poltica ambiental del pas, podemos pasar a analizar la situacin institucional actual del pas. a. Cobertura Regulatoria Existen importantes reas que requieren ser reguladas ambientalmente que sin embargo carecen de normas y polticas a pesar de existir en muchos casos mandatos legales explcitos. As, se carece de normas de calidad en materia de aguas y suelo, as como Lmites Mximos Permisibles para la industria pesquera, casi todos los subsectores industriales, la infraestructura urbana y la de saneamiento (salvo, parcialmente, la infraestructura de residuos slidos), etc.). En el caso de otras normas, falta regular parmetros especficos (por ejemplo, el PM 2.5 y el cadmio en el ECA de Aire). Aunque existen normas que obligan a su desarrollo, se sigue careciendo de normas que regulen transectorialmente la evaluacin de impacto ambiental49 y la fiscalizacin ambiental.50
La Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, Ley N 27446, se dict en el ao 2001, y acaba de cumplirse el 6 ao sin reglamento, a pesar de contar con distintos proyectos desde el ao 2003. 50 La Ley General del Ambiente, de octubre del ao 2005, estableci la necesidad de dictar esta norma. A pesar de que en noviembre de 2006 se remiti el proyecto respectivo a la Presidencia del Consejo de Ministros a la fecha no se conoce la situacin del mismo.
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Un buen ejemplo de los problemas en sta rea lo representa la aplicacin de la Ley N 2881 dictada en el ao 2006, la cual estableci que el CONAM, que dirige el proceso de elaboracin y revisin de Estndares de Calidad Ambiental (ECA) y Lmites Mximos Permisibles (LMP), de conformidad con la Ley General del Ambiente, culminar dicho proceso en un plazo que vence en julio del ao 2008. Con este fin, mediante el Decreto del Consejo Directivo del CONAM N 029-2006-CONAM/CD, aprobado el 8 de noviembre del ao 2006, se estableci el cronograma de aprobacin progresiva de los ECA y LMP. Los ministerios, bajo responsabilidad, debieron haber prestado su colaboracin y realizan las acciones que le hubieran sido requeridas por el CONAM para cumplir con estos plazos. Sin embargo, a diciembre de 200, estando a seis meses de culminar el plazo establecido por Ley (doce de acuerdo con la norma dada por el CONAM), ni un solo ECA o LMP haba sido aprobado, excedindose en muchos casos los plazos establecidos por el propio CONAM. Veamos cul era la situacin en dicho momento. ECA o LMP Fecha que debi ser aprobado Marzo de 200 Responsables

Elaboracin del ECA de Aire para Sulfuro de Hidrgeno Elaboracin de ECA de Aire para metales pesados: cadmio, arsnico, antimonio, bismuto y talio Elaboracin de ECA de agua para 80 parmetros agrupados por uso Elaboracin de ECA para suelo: pH, conductividad, Cadmio (Cd), Mercurio (Hg), hidrocarburos totales (HT), Bario (Ba), Plomo (Pb) Elaboracin del LMP de efluentes de infraestructura de residuos slidos Elaboracin del LMP de emisiones vehiculares en ciudades de altura Modificatoria del LMP de radiaciones no ionizantes Elaboracin de LMP de ruido para fuentes mviles (vehculos mayores y menores ferrocarriles) Elaboracin de LMP de ruido en inmediaciones de aeropuertos Elaboracin de LMP de ruido en actividades de telecomunicaciones Elaboracin de LMP para emisiones de vehculos menores

Abril de 200

CONAM/ Gesta Aire CONAM/ Gesta Aire

Marzo de 200

Noviembre de 2006 Noviembre de 200

CONAMINRENADIGESA CONAM

Marzo de 200

DIGESA

Setiembre de 200 Enero de 200 Diciembre de 200

CONAM-MTC

MTC MTC

Actualizacin del ECA de Aire para Dixido de Azufre para 24 horas Elaboracin del ECA de Aire para compuestos orgnicos voltiles Elaboracin del ECA de Aire para Hidrocarburos Totales Elaboracin del ECA de Aire para Material Particulado PM 2.5

CONAM/ Gesta Aire CONAM/ Gesta Aire CONAM/ Gesta Aire CONAM/ Gesta Aire

Abril de 200

Diciembre de 200 Diciembre de 200 Diciembre de 200

MTC

Abril de 200

MTC

Abril de 200

MTC

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EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Elaboracin de LMP para emisiones de gases, partculas y vapores de Plantas de mezcla asfltica Elaboracin de LMP para emisiones de partculas de Plantas de chancado empleadas en proyectos viales Elaboracin de LMP de efluentes industriales en las redes colectoras de aguas residuales Elaboracin de LMP de ruido en actividades de construccin y edificacin Elaboracin de LMP de emisiones y material particulado para actividad pesquera y harinera Elaboracin de LMP de efluentes del agua de bombeo y de cola Elaboracin de LMP de emisiones de Dixido de Azufre de la Industria Cementera Elaboracin de LMP de emisiones de Sulfuro de Hidrgeno y amoniaco de la industria del papel Elaboracin de LMP de emisiones de Partculas, xido de Nitrgeno, Dixido de Azufre, Hidrocarburos Totales, Monxido de Carbono, y Material Particulado PM 10 Elaboracin de LMP de ruido para actividades pesqueras
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Diciembre de 200

MTC

Elaboracin de LMP de emisiones para industrias del hierro y acero Elaboracin de LMP de efluentes para industrias del hierro y acero Elaboracin de LMP de ruido para actividades manufactureras Elaboracin de LMP para ruido de actividades domsticas, comerciales y de servicio

Diciembre de 200 Diciembre de 200 Diciembre de 200 Diciembre de 200

PRODUCE

Diciembre de 200

MTC

PRODUCE

PRODUCE

Julio de 200

VIVIENDA

Municipalidades Provinciales

Diciembre de 200 Marzo de 200

VIVIENDA

PRODUCE

Fuente: Decreto del Consejo Directivo del CONAM N 029-2006-CONAM/CD, del 8 de noviembre de 2006 Elaboracin propia

Diciembre de 2006 Diciembre de 2006

PRODUCE

PRODUCE

Diciembre de 2006

PRODUCE

A esto hay que agregar que el Decreto Supremo N 033-200-PCM, publicado el 5 de abril de 200, estableci medidas contrarias a la Ley General del Ambiente al sealar que la responsabilidad de elaborar los proyectos de normas corresponden en varios casos a los sectores (ministerios). Adems, slo parece regular las normas que aparecen en el Cronograma de Aprobacin de ECA y LMP, dejando de lado otras normas no priorizadas pero igualmente importantes, ya sea a nivel de modificacin (por ejemplo los LMP del sector minero) o de elaboracin (por ejemplo los LMP de otro subsectores industriales). Otro ejemplo de cobertura inapropiada es la evaluacin de impacto ambiental. Muchas actividades como las plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas carecen a la fecha de una regulacin especfica en la materia, mientras que se les exige evaluacin de impacto ambiental a restaurantes en las playas. Veamos la lista actual de actividades que requieren evaluacin de impacto ambiental.

Enero de 200

PRODUCE

Diciembre de 200

PRODUCE

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Tipo de Proyectos que requieren pasar por el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental Actividades Mineras Concesin Minera, beneficio, labor general y de transporte minero. Actividades mineras que pasen de la etapa de exploracin a la de explotacin. Ampliaciones de produccin en sus operaciones o tamao de planta de beneficio superior al 50% Exploracin Minera (no est sujeta a EIA sino a Evaluacin Ambiental, qu es una figura similar) Actividades de Hidrocarburos Inicio de actividad de exploracin ssmica en Hidrocarburos, ampliacin de las lneas ssmicas en la misma rea y el mismo lote. Inicio de actividad o ampliacin de rea de perforacin para exploracin, o ampliacin del programa exploratorio en la misma rea y el mismo lote. Inicio de actividad de perforacin de desarrollo o ampliacin en nuevas reas dentro del mismo lote. Ampliacin del programa de perforacin en la misma rea y mismo lote. Inicio de actividades de facilidades de produccin: Instalacin de bateras (capacidad), tuberas (Km.), separadores (unidades) Ampliacin de facilidades de produccin Recuperacin Secundaria Inicio de actividades de refinacin o su ampliacin Nuevas unidades de procesamiento o ampliacin e su capacidad instalada Nueva actividad de almacenamiento de hidrocarburos o su ampliacin Inicio de actividad de transporte por ductos y su ampliacin Establecimientos de venta al pblico de combustibles Gasocentros (GLP uso automotor) Establecimientos de venta al pblico de gas natural vehicular (GNV)
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Inicio de actividad de Planta Envasadora de Gas Licuado de Petrleo o su ampliacin Inicio de actividad de distribucin por ductos o su ampliacin Actividades Elctricas Generacin de energa elctrica que utilice recursos hidrulicos y geotrmicos cuando la potencia instalada sea superior a 10 MW, siempre que se requiera para su ejecucin de la utilizacin de bienes de uso pblico o la imposicin de una servidumbre. La transmisin de energa elctrica, cuando las instalaciones afecten bienes del Estado y lo requieran la imposicin de servidumbre por parte de ste, siempre que se requiera para su ejecucin de la utilizacin de bienes de uso pblico o la imposicin de una servidumbre. La distribucin de energa elctrica con carcter de servicio pblico de electricidad, cuando la demanda supere los 500 KW, siempre que se requiera para su ejecucin de la utilizacin de bienes de uso pblico o la imposicin de una servidumbre. Actividades Pesqueras El procesamiento industrial y la instalacin de un establecimiento industrial pesquero. La acuicultura. El desarrollo de infraestructura para la actividad de extraccin de menor escala y el procesamiento artesanal. La ampliacin de capacidad de produccin de establecimientos industriales pesqueros. La investigacin en los casos que se utilicen espacios acuticos pblicos u operen plantas de procesamiento. La introduccin de recursos hidrobiolgicos para fines ornamentales. La ampliacin de operaciones o modificacin de sus condiciones originales de las actividades a que se refieren los incisos anteriores, en los casos que implique riesgo ambiental. Actividades Industriales Nuevas operaciones industriales, su ampliacin o su relocalizacin.
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EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Actividades de Servicios de Residuos Slidos Infraestructura de Residuos Slidos. Rellenos Sanitarios, Plantas de Tratamiento y Plantas de Transferencia Actividades de Transporte Infraestructura de Transporte de Uso Pblico
Elaboracin propia

Otro ejemplo son las normas ambientales para la minera que se comparan en el siguiente cuadro en lo que respecta a los lmites mximos permisibles de emisiones atmosfricas de dicha actividad. Fundiciones de Plomo y Zinc (Banco Mundial 1998) Arsnico Plomo Material Particulado 0.1 0.5 20 Fundiones de Cobre (Banco Mundial 1998) 0.5 0.2 20 RM 315-96EM/VMM (Per) 25 25 100
Elaboracin propia

Existen adems tres supuestos que obligan a contar necesariamente con EIA por ms que la actividad no se encuentre en la lista anterior Cualquier proyecto que implique la construccin o ubicacin de instalaciones que se realicen en rea acutica (como muelles, embarcaderos, atracaderos, etc.). En este caso, como parte de la concesin de rea acutica se realiza el estudio de impacto ambiental. Cualquier proyecto que se realice dentro del mbito de la Autoridad del Proyecto Costa Verde (playas de Lima). Todas las solicitudes para la realizacin de alguna actividad, proyecto u obra al interior de un rea Natural Protegida o de su Zona de Amortiguamiento, requieren de la evaluacin de su impacto ambiental. En el caso de obras de gran envergadura o de evidente impacto significativo, se requiere la presentacin del Estudio de Impacto Ambiental - EIA.
Elaboracin propia

En muchas ocasiones la propia norma o poltica pasa por alto su vinculacin con otras medidas, lo que termina por convertirla en inaplicable. Este es el caso de los Lmites Mximos Permisibles de emisiones para vehculos automotores, que est vinculada con la poltica de calidad de los combustibles (especialmente el diesel) y a las revisiones tcnicas, reas que todava se encuentran en proceso de aplicacin. c. Capacidad Institucional para Aplicar las Normas Los problemas de aplicacin normativa y de polticas constituyen un problema central para el modelo institucional peruano. En algunos casos este punto est mezclado con problemas de corrupcin. Incluso se ha llegado al extremo por el cual las entidades con competencias ambientales dejan de exigir abiertamente el cumplimiento de normas ambientales.51 As, el propio Estado ha generado precedentes de cambio de las reglas favoreciendo el incumplimiento de sus propias normas. El gasto pblico en materia ambiental no supera los 150 millones de dlares al ao (ABUGATTAS). En comparacin el propio Ministerio de Energa y Minas ha calculado que el costo de la atencin de los pasivos ambientales mineros prioritarios asciende a 250 millones de dlares (BANCO MUNDIAL 2005: 6).
El caso ms emblemtico es la ampliacin otorgada a la Empresa Doe Run para el cumplimiento de las obligaciones ambientales adquiridas en virtud de su Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) respecto de sus instalaciones ubicadas en la Ciudad de La Oroya (Junn), lo que implic primero generar un marco con nombre propio a favor de dicha empresa, que habilitara esta ampliacin, para luego mediante otra norma se autoriza formalmente este ltimo punto para el caso de Doe Run.
51

Estos ejemplos muestran la debilidad de la cobertura regulatoria ambiental. b. Calidad de las Normas y Polticas Muchas de las normas de calidad ambiental se muestran menos exigentes en comparacin de sus similares de otros pases de la regin. Un buen ejemplo de esta situacin es el valor diario establecido para el Dixido de Azufre en el Estndar Nacional de Calidad Ambiental de Aire (350 ug/m3), superior al referente de la OMS (260 ug/m3), que se agrava respecto del valor anual, de 150 para el Per, que se encuentra entre 60 y 80 de acuerdo con las normas de la OMS, europeas, de EEUU y Canad.
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EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

d. Eficiencia en el Uso de los Recursos Este punto no es claro. En general las instituciones con competencias ambientales han trabajado con escasos recursos, sin embargo la ineficacia al momento de lograr el cumplimiento de las normas y polticas ha dejado en un segundo lugar la discusin sobre la eficiencia. No obstante, una inyeccin de recursos, sin las . principal. Un indicador de este problema lo podemos observar en el comportamiento general del Estado frente a la situacin de un aumento sustantivo de los recursos disponibles, y sus limitaciones para mantener niveles de ejecucin de gasto alto, tanto en el nivel nacional, como los niveles descentralizados de gobierno. e. Participacin, Transparencia e Informacin Tradicionalmente el Estado Peruano ha sido reacio a admitir prcticas participativas y de acceso a la informacin. La tradicin autoritaria y la llamada cultura del secreto han condicionado el accionar de todas las esferas de la actuacin de la gestin pblica. No obstante, se han realizado desde los aos 80 del siglo pasado diversos esfuerzos por ir cambiando esta situacin, siendo la gestin ambiental pionera en varios aspectos. No obstante, los incentivos existentes actualmente tienden todava a restringir muchas reas a la participacin o al acceso a la informacin pblica.52 En resumen, tenemos un modelo regulatorio claramente insuficiente, de baja calidad y construido sobre una estructura burocrtica dbil, que termina generando incentivos contrarios a polticas promotoras de mejores instituciones y organizaciones pblicas ambientales. Finalmente, debemos resaltar un hecho clave. Existe un diferente grado de desarrollo de las polticas ambientales sectoriales. El sector de mayor desarrollo es sin duda el sector minero energtico (minera, hidrocarburos y electricidad). Luego viene el sector produccin (industria manufacturera y pesquera). Un menor avance muestra el sector trasportes (bsicamente en el rea de infraestructura). En mucho menor grado encontramos a los dems sectores, en donde
Ver Informe elaborado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental en el marco de la Iniciativa de Acceso. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Situacin del Acceso a la Informacin, a la Participacin Social y a la Justicia Ambiental en el Per. Lima, SPDA, 2005.
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encontramos reas tan importantes como la agricultura, el saneamiento y el turismo.


Sector Minera Hidrocarburos Electricidad Industria Pesquera Transporte Saneamiento Turismo Agricultura Unidad Ambiental S S S S S S S S S Normas sobre EIA S S S S S S No No No Existencia de LMP S S S 4 reas No 1 rea No No No Normas de Participacin S S S S S S No No No Normas de Fiscalizacin S S S S S S No No No

Pueden explicarse stas diferencias en el nivel de importancia de los problemas ambientales? Pues parece que no. La minera es sin duda una fuente importante de contaminacin, pero tambin lo son las fuentes urbanas. Y un caso todava ms notorio es el problema de la contaminacin ocasionada por la industria pesquera (que a la fecha no cuenta con lmites mximos permisibles). Entonces deberamos buscar otras razones para explicar estas diferencias. A eso dedicaremos el siguiente captulo.

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CAPITULO 6

Las Razones de la Ausencia (o escasa presencia) del Estado Ambiental

Ante los resultados descritos en el captulo anterior cabe preguntarse qu factores han contribuido a generar esta situacin? Al analizar los problemas que enfrenta la institucionalidad ambiental podemos observar que existen desarrollos dispares entre los sectores. Por qu el sector minero-energtico ha logrado un nivel de cobertura de sus normas y polticas ambientales comparativamente mejor que los dems sectores econmicos? De otra parte, considerando que la debilidad del Estado no es un asunto privativo de la poltica ambiental, es necesario ver cuanto del problema puede explicarse por los problemas generales del Per para construir un Estado eficiente, y cunto resulta ser un problema especfico de la gestin pblica ambiental. Empezaremos analizando los problemas generales del Estado, en el marco de los desafos que enfrentan los pases de Amrica Latina, para luego mostrar como los distintos actores vinculados con la poltica ambiental interactan dando forma al marco institucional existente, para finalmente, a partir de los criterios utilizados para evaluar el estado de la gestin pblica ambiental, intentar algunas explicaciones puntuales para cada una de las reas identificadas. 6.1 Estado y Polticas Pblicas en el Per: Un Panorama General Para comprender los problemas del Estado Peruano es apropiado ubicarlos en el contexto latinoamericano. Tal como ha sealado Waldmann, el Estado Latinoamericano tpico tiene, en general, burocracias grandes pero ineficaces, un sistema legal inefectivo, un gobierno y un Estado que son objeto de escasa credibilidad. Waldmann ha afirmado la existencia de un Estado Anmico, en el cual faltas normas, reglas claras, consistentes, sancionables y aceptadas hasta cierto punto por la sociedad para dirigir el comportamiento social y proporcionarle orientacin (13). Esto ha ocurrido a pesar del intento (o quizs debido a ello) de construir la modernidad sin contar con el tiempo que tuvieron otros pases, buscando crear el Estado y la Nacin simultneamente (VERGARA: 49-50). Morn y 143

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Sanborn afirman precisamente que el sinuoso camino del desarrollo institucional y poltico peruano se ha visto reflejado en oscilaciones errticas en el proceso de elaboracin de polticas, entre democracia y dictadura, entre gobernanza inclusiva y excluyente, entre polticas econmicas favorables al mercado y al Estado, etc. En el largo plazo, el dao infligido por estas oscilaciones ha sido notable, no solo en la capacidad del Per de sostener el crecimiento econmico sino tambin por su fracaso en la consolidacin del estado de derecho y el logro de una mayor equidad social objetivos que son fundamentales para el pas, si es que alguna vez ha de romper el ciclo histrico de populismo fracasado, crisis, autoritarismo y crisis nuevamente-. (33) En general, las polticas pblicas en el Per han sido elaboradas arbitrariamente, son voltiles y de fcil reversin, con tendencia a la baja calidad y a una aplicacin as como evaluacin dbiles, lo cual ha generado incentivos para las conductas evasivas que han llevado a la expansin de una inmensa economa (y sociedad) informal (e ilegal), perpetuando el incumplimiento de las obligaciones legales bsicas (MORON y SANBORN: 34, 43). Pero no estamos hablando de una ausencia absoluta del Estado. Es ms, en muchas reas el Estado Peruano ha logrado importantes avances, como en la estabilidad financiera general y muchas polticas orientadas al mercado, la descentralizacin poltica, la proteccin de los derechos humanos y la proteccin de libertades civiles, aunque muchas veces stos avances estn restringidos a ciertos sectores de la sociedad peruana (MORON y SANBORN: 33). En ocasiones esto se explica por la creacin de organismos con un importante nivel de autonoma e independencia del Poder Ejecutivo (como el caso del Banco Central de Reserva del Per y la poltica monetaria), la aparicin de opciones de proteccin individual que han generado estabilidad (como el recurrir al ahorro en moneda extranjera frente al riesgo de una mala poltica monetaria). Otras estrategias han consistido en el bloqueo de cualquier cambio en las polticas pblicas, apelando a mecanismos legales de la mayor jerarqua, como la propia Constitucin Poltica. Esa fue la ruta de los conocidos contratos de estabilidad tributaria (y ambiental) (MORON Y SANBORN: 43-44).

Por lo tanto, las debilidades y soluciones dadas a la poltica ambiental no se alejan mucho de otras polticas gubernamentales, y se explican por causas similares. Aunque es posible encontrar particularidades, tanto de la perspectiva de una mayor debilidad, como desde las particularidades descritas en el captulo 1, no debemos perder de vista que la reforma de la poltica ambiental est estrechamente vinculada a los desafos y a los problemas de la reforma del Estado en general. 6.2. Reformas Estructurales y Poltica Ambiental Un aspecto que debemos considerar al momento de pasar revista a las causas de la situacin de nuestra institucionalidad es la coyuntura especial que se vivi durante la dcada de los noventa en el Per. Durante el perodo de gobierno militar que se inici en 1968, se estatizaron las principales empresas vinculadas con las actividades econmicas extractivas (minera, hidrocarburos, pesca, etc.). Esta situacin se extendi hasta la dcada de los noventa, cuando el gobierno de Alberto Fujimori, enfrentando una de las crisis econmicas ms graves de nuestra historia, emprendi una agenda de reforma a la que se denomin reformas estructurales o ajuste estructural, siendo uno de sus principales componentes la privatizacin de las empresas pblicas. Al final de los ochenta del siglo pasado, ellas controlaban entre el 15% y el 20% del PBI, el 28% de las exportaciones, y el 26% de las importaciones. El 35% de la produccin minera era controlada por dichas empresas. Al mismo tiempo, en el perodo 190-1990 las empresas pblicas perdieron en conjunto alrededor de ,100 millones de dlares, de los cuales 4,800 millones corresponden a los aos ochenta. (FRANCO et al: 16, 18). Es importante ver que tanto en materia de los objetivos buscados, como en el anlisis crtico de sus logros se ignora el componente ambiental.53 Es decir, lo ambiental fue un aspecto claramente secundario del proceso. La situacin ambiental de las empresas privatizadas no era la mejor, estando sometidas casi todas a Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) en vista que no cumplan con las normas ambientales ya vigentes pasada la primera mitad de los noventa
Bruno Franco, Italo Muoz, Pedro Snchez y Vernica Zavala (FRANCO et al) realizaron una sntesis del proceso, tanto de sus objetivos, sus logros y sus dificultades, y el tema ambiental no aparece mencionado. Lo mismo sucede con el balance realizado por la Comisin Investigadora de los Delitos Econmicos y Financieros cometidos entre 1990-2001, del Congreso de la Repblica, que tampoco menciona el tema en los anlisis desarrollados (DIEZ CANSECO).
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(a pesar de que como vimos no eran precisamente muy exigentes). Esto nos da un buen indicador del desempeo ambiental de dichas empresas mientras estuvieron en manos del Estado. Fueron en esas condiciones en que se produce el proceso de privatizacin, sin que las instituciones reguladoras fueran antes fortalecidas, por lo que los dbiles objetivos ambientales no contaron con una infraestructura institucional de soporte que asegurara su concrecin. El Complejo Metalrgico de La Oroya es el mejor ejemplo de este proceso. 10 aos despus de haber sido privatizado no cumple todava con las metas establecidas con la legislacin de los noventa. Una de las razones por las cuales se dio esta situacin es la propia forma como se llevo a cabo el ajuste estructural. En primer lugar se plante desde entidades como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Ambiental como un imperativo, dndosele al proceso de privatizacin un nfasis especial, dejando en un segundo plano la evaluacin de los posibles impactos ambientales de estas medidas (REED: 29). Quizs el principal problema fue el mensaje de minimizacin del Estado que de forma implcita o explcita acompa el ajuste. John Willianson, uno de los principales gestores del denominado Consenso de Washington, directamente vinculado con las reformas descritas, ha reconocido que desear recortar la presencia del gobierno en reas como la produccin de bienes y servicios o eliminar el carcter opresivo de las regulaciones, o descentralizar su gestin, no es lo mismo que un gobierno minimalista, siendo que un Estado fuerte y capaz es necesario para apoyar a los mercados, mientras que uno arbitrario y corrupto puede impedir su desarrollo (KUCZYNSKI y WILLIANMSON: 31). El otro problema, es que el ajuste estuvo vinculado con un esfuerzo orientado bsicamente al crecimiento per se. Como ha afirmado Roberto Guimaraes, comentando los resultados de la Cumbre de Johannesburgo, no queda duda que el reto ms singular para este nuevo milenio es la calidad del crecimiento, lo que implica incrementar los niveles de bienestar y reducir las desigualdades sociales, frente a lo cual, la teora del goteo (chorreo), por lo que es importante primero hacer crecer la torta para luego distribuir los beneficios no muestra haber dado resultados, y no es el camino elegido ni por China ni por los Estados Unidos de Norteamrica, por lo que son indispensables polticas distributivas, correctivas y compensatorias de las injusticias y desequilibrios existentes (2006: 10-108).
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6.3. Actores e Incentivos Sin embargo, el avance en ciertas reas de polticas muestra que es posible impulsar reformas y mejorar el desempeo del Estado, a pesar de las restricciones existentes. Lo que parece quedar claro, es que lo nico que puede explicar los problemas de ausencia de polticas eficaces en el mbito ambiental, y la presencia de un sector con mayor desarrollo relativo dentro de la regulacin ambiental, como el sector energa y minas, es que la burocracia ambiental, y en general el gobierno, tiene fuertes incentivos para no actuar o incluso actuar en contra de la mejora de la calidad regulatoria. Y el caso minero-energtico se explicara por la presencia de incentivos que alientan la cobertura, pero no necesariamente la calidad. Desde luego, estos actores se encuentran sometidos a fuertes presiones de intereses sectoriales o fcticos de carcter particular, estos ltimos de naturaleza tanto poltica como econmica. Entonces, cules incentivos son estos que alientan cierto nivel de regulacin en algunas actividades extractivas? Pues bsicamente la dependencia de la actividad al financiamiento externo, el cual a su vez se encuentra supeditado al cumplimiento de ciertos estndares ambientales, o a mercados globales ambientalmente regulados. En algunos casos, la presencia de una poblacin movilizada y organizada puede influenciar en el desempeo de alguna empresa concreta, pero a la fecha se ha mostrado poco capaz de impulsar cambios importantes en el nivel nacional. No obstante, en este punto, nos interesa explicar que los burcratas no tienen ninguna razn para apurarse. Por lo tanto una reforma debera apuntar a generar los incentivos necesarios para corregir los aspectos de mala calidad y cobertura regulatoria ambiental. Pero, exactamente por qu los sectores no tienen estos incentivos? La explicacin de la ausencia de una reforma apropiada de la institucionalidad ambiental responde al tipo de incentivos que enfrentan los principales actores de la poltica ambiental: Sociedad Civil, Mercados, Burocracia, Polticos y los actores globales/ internacionales.54 Desde luego, al interior de cada grupo uno puede a su vez establecer importantes distinciones.
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Un anlisis de este tipo, respecto del caso espaol, puede encontrarse en GRAU.

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De acuerdo a nuestro punto de vista, cinco seran los actores principales que con sus acciones explican la forma como se ha conformado la institucionalidad ambiental en el Per. Primero, la sociedad civil. La aparicin de las polticas pblicas ambientales en los pases desarrollados es posterior al desarrollo de importantes movimientos ecologistas. Por ejemplo, las leyes ambientales dictadas a fines de los 60 en los EEUU, son respuestas a la publicacin de libros como Primavera Silenciosa (1962) de Rachel Carson, lo que a su vez no es sino una muestra del importante movimiento ecologista surgido en dichos aos. Por cierto el aumento del conocimiento cientfico sobre el ambiente contribuy en parte a este proceso. Situaciones similares se experimentaron en Europa y Japn. Por nuestra parte, el crecimiento de la preocupacin pblica en el Per sobre la agenda ambiental ha ido creciendo durante los ltimos aos, en parte alentado por la cobertura meditica que ha alcanzado el fenmeno del cambio climtico global. No obstante, sigue siendo un asunto que no es considerado tan importante, en general, como otros problemas, como la pobreza, el desempleo, la inseguridad ciudadana y la corrupcin. Sin embargo, no contamos an con un movimiento ecologista articulado y fuerte, que, por ejemplo, pueda sostener en la agenda pblica una discusin en sta rea. La cobertura creciente que el tema tiene en los medios es algunos casos ms esfuerzo de algunos periodistas y medios, ms que parte de una estrategia de las organizaciones de la sociedad civil. Por otra parte, no debemos olvidar la posibilidad de que la ciudadana de prioridad a temas cuyos impactos o riesgos son menos importantes que otros que terminan sin atencin. Las causas de este fenmeno son diversas, estando vinculadas en algunos casos a la forma como los seres humanos evaluamos los riesgos. De acuerdo con Cass Sunstein el temor injustificado se produce a menudo por una combinacin de la heurstica de disponibilidad y el descuido de la probabilidad (15). Cuando la gente carece de informacin acerca de la probabilidad de dao real, tiende a recurrir a lo que los psiclogos llaman la heurstica de disponibilidad (SUNSTEIN: 14-15). Al usar esta heurstica la gente responde a la cuestin de la estimacin de la probabilidad viendo si existen ejemplos que les vengan a la mente con facilidad. Si son capaces de pensar en un ejemplo entonces ya no investigan la realidad. Un incidente que en la realidad es estadsticamente
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infrecuente, al estar rpidamente disponible en la mente (tenemos un vivo recuerdo) genera una sobrestimacin de los riesgos originado por dicho incidente. Y lo mismo sucede al revs, un incidente que no est disponible en la mente, pero que estadsticamente es importante, es ignorado o subestimado. Cuando la gente tiende a centrarse en el caso peor y no piensa en absoluto acerca de las cuestiones de probabilidad aparece el fenmeno del descuido de la probabilidad. La gente se muestra altamente sensible a los resultados, sin que las variaciones significativas en la probabilidad de que dicho resultado efectivamente ocurra no afectan en mucho el pensamiento y la conducta (algo es visto como tan malo que la simple posibilidad de que me ocurra me ciega ante la probabilidad de su ocurrencia). Como vivimos en un mundo con mltiples y diversos riesgos, y al mismo tiempo carecemos de informacin sobre todos ellos y de sus interacciones con otros riesgos, tendemos a utilizar estos mecanismos, a pesar de que pueden llevarnos a grandes errores (SUNSTEIN: 15). Ahora, cuando los medios les dan especial cobertura a ciertos riesgos, hacindolos fuertemente disponibles, o enfatizando el carcter negativo de sus resultados, se puede generar una fuerte demanda de regulacin estatal de un riesgo que puede guardar poca correspondencia con la realidad. Si los funcionarios pblicos son sensibles a estas presiones y no se cuentan con los mecanismos institucionales que obliguen a una evaluacin adecuada de los riesgos, es muy probable que el Estado gaste nuestro dinero y tiempo en precauciones sin sentido o, peor an, incremente otros riesgos ms importantes (SUNSTEIN: 16-1).55
Esta situacin hace necesario evaluar los riesgos antes de tomar acciones para regularlos. Esto implicara que i) El gobierno debera tratar de evaluar la magnitud (o sus mrgenes) de cualquier problema que est tratando de resolver, en lo posible a travs de evaluaciones cuantitativas. Debera preguntarse el problema es grande o pequeo?, hay muchas vidas (o aos de vida) o pocas en juego?; ii) El gobierno debera tratar de evaluar las transacciones (trade-off) explorando los costos de la regulacin, en lo posible, en forma cuantitativa. La transaccin debe hacerse en forma explcita y deliberada, para promover soluciones creativas que eviten los riesgos ms serios de cada lado de la transaccin. (SUNSTEIN: 28-29); y iii) una vez evaluados los riegos, el gobierno debera tratar de emplear herramientas regulatorias eficaces y de poco costo que por esta ltima caracterstica ablanden la resistencia a la poltica de reduccin de riesgos, minimizando al mismo tiempo las cargas colocadas sobre el propio gobierno, disminuyendo la necesidad de planificacin gubernamental. Son las herramientas inteligentes. (SUNSTEIN: 29). Sunstein propone utilizar el anlisis costo-beneficio (ACB) como herramienta para cubrir los tres puntos anteriores. De esta manera se evitan estocadas en la oscuridad y se genera las condiciones para una deliberacin democrtica, responsable y reflexiva (29). No obstante debemos recordar los problemas que hemos desarrollado en el captulo 2, sobre los lmites de estos instrumentos, sin que ello implique renunciar al ACB.
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En otros casos, ocurriran problemas de abierta manipulacin por parte de otros actores con capacidad e influencia, como las grandes empresas, sobre los medios de comunicacin y sobre la burocracia. Un ejemplo de este ltimo supuesto lo recoge el estudio de Crenson de 191 sobre las polticas contra la contaminacin del aire en las ciudades norteamericanas (GRAU: 85-86). Segundo, el mercado. Esto podra sorprender a algunos. Pero el mercado no es necesariamente anti-institucional. Desde Hobbes, y en especial con Locke, qued clara la importancia del Estado para la proteccin de la propiedad y el buen funcionamiento de la economa. A pesar de ello, los problemas ambientales y de aprovechamiento de los recursos naturales presentan dificultades que no son fcilmente abordables. Muchos bienes ambientales carecen de precios o mercados por lo que no son incorporados a los costos de la produccin de bienes y servicios. Finalmente, estos costos son externalizados y asumidos por terceros, en muchos casos a travs de daos a la salud o a la propiedad, o a los propios bienes ambientales. En tal sentido, se ha vinculado la regulacin ambiental con un aumento de los costos de las actividades productivas. No obstante, estudios recientes muestran que los pases ms competitivos son aquellos con esquemas de regulacin ambiental ms eficaces y eficientes.56 Una actividad ambientalmente eficiente, ahorra en el mediano y largo plazo recursos, y esto se refleja finalmente en los precios de sus bienes o servicios. Pero en el corto plazo, el mercado tendr pocos incentivos por impulsar el desarrollo de la institucionalidad ambiental, salvo existen condiciones externas que obliguen a asumir sta tarea. En tercer lugar, la burocracia. En muchas ocasiones, el diseo organizacional permite que ciertas entidades mantengan un nivel de autonoma. Esto lleva a que dichas agencias impulsen reformas o mejoras en la gestin pblica ambiental. No obstante, es difcil sostener un cambio sostenible solamente en la burocracia. En los casos en que asumen un papel liderazgo, pueden verse enfrentadas a otras entidades, que en la gran mayora de ocasiones controlan muchos mayores recursos, y por lo tanto, mayor capacidad de influencia. De otro lado, las condiciones favorables para las reformas tienden a durar poco tiempo (las llamadas ventanas de oportunidad). Luego, slo la
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presencia de factores externos es capaz de sostener el impulso de las reformas. En cuarto lugar, los partidos polticos. Estos son bsicamente intermediarios entre las demandas pblicas y el sistema poltico, aunque mantienen una capacidad de maniobra autnoma que puede ser muy considerable. Este ha sido otro factor clave en el desarrollo de polticas ambientales en los pases desarrollados. Un buen ejemplo de este caso ha sido la atencin que lderes de la importancia de Richard Nixon y Al Gore (Ex Presidente y Ex Vicepresidente de los Estados Unidos de Norteamrica respectivamente) le dieron al tema desde la dcada de los sesenta. Sin embargo, en el Per, estos actores no parecen estar muy interesados en esta agenda. Por lo general no presentan prcticas estructuradas y predecibles, respondiendo en general a agendas coyunturales, por lo que lo ambiental slo aparece ocasionalmente en temas de alta exposicin pblica, y en tanto esta ltima se mantenga. En quinto lugar, las entidades internacionales. El mundo globalizado ha llevado a la aparicin de exigencias econmicas y polticas que van ms all de los lmites de los Estados Nacionales. El problema es que en muchas ocasiones, los incentivos para las reformas dependen de los intereses de los actores globales, disminuyendo la capacidad de las autoridades nacionales de definir y desarrollar su propia agenda. En pocas palabras, sta ltima termina siendo la que demandan los mercados globales o las relaciones polticas internacionales, antes que una derivada de las realidades y prioridades locales. En el caso peruano, sin duda este factor ha sido especialmente relevante. Esto explicara la diferencia entre el desarrollo del sector energa y minas y otros sectores productivos en materia de regulacin ambiental. Las demandas internacionales habran sido determinantes para el desarrollo de instrumentos que incorporen exigencias ambientales en el desarrollo de proyectos mineros y energticos que eran financiados por actores globales. Cada actor responde a las necesidades de la agenda ambiental de distinta forma, de acuerdo a su estructura de incentivos. Los actores gubernamentales tienen por dicha razn escasa iniciativa en la generacin de cambios sustanciales en la gestin ambiental. En algunas ocasiones sus iniciativas se explican como reaccin a conflictos, en especial cuando son expuestos por los medios de
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Ver el captulo 2.

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comunicacin o cuando otros actores presionan por necesidades de regulacin, en especial el sector empresarial, directamente o a travs de intermediarios polticos. Organizaciones con mayores niveles de institucionalizacin sean del sector privado o de la sociedad civil, por limitados que puedan parecer, pueden tener mayor iniciativa en la generacin de reformas en la gestin. Sin embargo, uno de los principales canales, los partidos polticos, no desempea hasta el momento un rol relevante como correa transmisora de las demandas sociales existentes.5 De otro lado, los actores internacionales reproducen en sus exigencias las demandas de otros actores de los cuales dependen y que determinan sus polticas. Las comunidades nativas y campesinas reaccionan frente a amenazas contra su salud, su propiedad, as como frente al control sobre ciertos recursos naturales vinculados con su supervivencia, en especial los recursos hdricos. Las empresas extractivas presionan por marcos institucionales estables de tal manera que no se generen mayores regulaciones de las que son inevitables en consideracin al peso de los actores globales y de la que logran impulsar ciertos actores nacionales. Las ONG canalizan por vas formales e informales ciertas demandas de reformas ambientales, pero al mismo tiempo muestran debilidad para producir una discusin sostenida sobre los temas ambientales ms all de sus mbitos de influencia, en muchos casos restringidos a espacios especializados. Por su parte, los medios de comunicacin han logrado reflejar y a la vez generar un inters en el tema ambiental, aunque todava sustentado principalmente en casos conflictivos. Excepciones, aunque limitadas, han sido la demanda de la Ley General del Ambiente en el ao 2005 y la reciente discusin planteada alrededor de la creacin de una Autoridad Ambiental Autnoma o Independiente. Entre estos actores se pueden producir lgicas de oposicin o alianzas estratgicas (en el sentido de centradas en los propios intereses),
Para una revisin del denominado pensamiento poltico verde ver DOBSON. Lo que queda claro es que, como sostiene James OConnor, sea que tomemos el punto de vista de los progresistas (de izquierda y derecha, de los verdes-rojos, izquierdistas, o las feministas), lo que menos se necesita es un faccionalismo o un sectarismo de lneas correctas. Lo que requerimos es examinar crticamente todas las frmulas polticas desgastadas con el tiempo y desarrollar un espritu ecumnico para celebrar nuestros bienes comunales, viejos y nuevos, tanto como nuestras diferencias (49).
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que responden a lgicas racionales que pueden ser explicadas a partir de los incentivos e intereses que enfrentan o poseen (FOUNTAINE: 101-102). Del mismo modo, como hemos insistido en el captulo 3, requerimos tambin un espacio para la generacin deliberativa de las decisiones pblicas, en especial cuando involucran valores ambientales fundamentales. Una nota aparte lo representa la ciudadana. Analizando la Encuesta sobre Medio Ambiente de la Pontificia Universidad Catlica del Per del ao 200 se observa que cada da aumenta la preocupacin por el impacto ambiental negativo de las actividades humanas. El 82.2% de los encuestados considera que el problema es muy importante, lo cual se explica en parte por la creciente relevancia, y cobertura meditica, del cambio climtico global (el 82% menciona los cambios en el clima como uno de los factores que estn daando el ambiente). Pero dicha preocupacin queda rezagada al lado del desempleo, la pobreza, la inseguridad ciudadana o la corrupcin, como revela las distintas encuestas sobre las prioridades nacionales. De otra parte, dado que slo el 14.6% de los encuestados declara haber participado en alguna actividad ambiental, y apenas el 2.6% indica que compra muchas veces productos no contaminantes, debe tomarse con reserva el apoyo que brindan, de acuerdo con la sealada encuesta, a los impuestos y subsidios que favorezcan las actividades ambientalmente adecuadas (85.% a favor), a la sancin severa a los vehculos que emitan gases contaminantes (93.% a favor) o la prohibicin de su circulacin (85% a favor). La razn de este respaldo se encontrara en que los encuestados asumen que dichas medidas no los afectarn , como en el caso de los focos ahorradores (el 5.% declara utilizar estos sistemas), podran favorecerlos. En este contexto, la entidades del gobierno nacional (34.4%) y los gobiernos regionales y locales (22.1%) aparecen como quienes deben tener, de acuerdo con la opinin de los encuestados, el papel ms importante en la lucha contra la contaminacin. Esto puede interpretarse como el reclamo de una autoridad ambiental nacional eficaz, sin olvidar el papel de las entidades descentralizadas de gobierno, lo que explica el apoyo a la propuesta de crear un Ministerio del Ambiente (86.4%). En sntesis, la ciudadana reclama mayor atencin a la poltica ambiental, sin que ello signifique desatender otros problemas considerados, relativamente, ms importantes. Slo s la poblacin llegara a percibir
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lo ambiental como condicin para la proteccin de los derechos fundamentales, del desarrollo y la competitividad del pas, aquella, y su Estado, darn mayor prioridad a la mejora de las polticas medioambientales. 6.4. Problemas Especficos de Regulacin Finalmente, y utilizando los criterios utilizados en el captulo anterior, podemos describir algunos de los problemas especficos que plantea la poltica ambiental peruana. Cobertura: No existe ninguna sancin por no dictar con la celeridad las normas y el dictarla puede implicar un compromiso de nuevo gasto, sin que los recursos necesarios estn garantizados. Al mismo tiempo, el gobierno y la mayora de actores econmicos, consideran que la regulacin ambiental puede constituir una traba a las inversiones innecesaria. Calidad Regulatoria: Dado que no existe capacidad para aumentar los recursos que normalmente acompaa un esquema regulatorio ms exigente, y considerando la misma visin que juzga la regulacin ambiental como obstructiva de la inversin, se explica tambin el bajo inters en mejorar la calidad del marco regulatorio (y su nivel de exigencia). Capacidades: Todo lo anterior lleva a una suerte de profeca autocumplida. Como ms normas legales implican generalmente nuevas obligaciones (funciones), que llegan acompaadas sin los recursos necesarios, y adems los funcionarios se encuentran en una posicin dbil frente a otros intereses particulares (polticos o econmicos), las unidades ambientales terminan simplemente adecundose a la situacin de debilidad institucional. Eficiencia: En gran medida, las instituciones terminan adecuando sus recursos y capacidades a lo existente, y muestran un grado de correlacin entre el gasto del presupuesto institucional y el cumplimiento de las metas. Participacin: Las prcticas se han centrado en el cumplimiento de los requisitos legales pre-establecidos antes que en aprovechar el potencial de las herramientas de participacin y acceso a la
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informacin. En alguna medida el problema no depende slo del Estado, sino tambin de la propia debilidad de la sociedad civil. Por lo tanto, el problema principal no es necesariamente la fragmentacin de la institucionalidad ambiental, tanto a nivel de la regulacin ministerial como en la divisin de funciones entre distintas instituciones. Debemos recordar que otras tareas del Estado se encuentran dispersas, lo cual no implica necesariamente ineficiencia. La principal debilidad del modelo es que el esquema termina reforzando una situacin de pocos incentivos para mejorar la cobertura y calidad regulatoria, lo cual es acompaado, como consecuencia, de una escasa capacidad institucional. Y debemos recordar, como vimos lneas arriba, que este no es slo un problema del rea ambiental. El pas en general enfrenta un problema de debilidad de su institucionalidad estatal, que llega en algunos casos a merecer el calificativo de ausente o anmico. Por dicha razn, los problemas en materia ambiental se ven amplificados en alguna medida por este factor. Finalmente, este modelo que entiende el desarrollo de la poltica ambiental como el resultado la interaccin entre distintos actores que actan bajo diferentes estructuras de incentivos explica de mejor manera la diferencia de desarrollo sectorial en las polticas ambientales. Las actividades minero energticos enfrentan incentivos que las llevan a incluir consideraciones ambientales en sus polticas sectoriales. Actores internacionales con influencia en dichas polticas han impulsado el desarrollo de las mismas en el Per. Las necesidades de financiamiento de las industrias extractivas llevan a que empresas transnacionales deban intervenir, en especial en la gran minera y en el sector hidrocarburos. stas estn sometidas a su vez a exigencias de sus accionistas y el mercado, y de la sociedad civil global. Un ejemplo de esto es la inclusin de salvaguardas ambientales en las polticas de instituciones como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Sin embargo, lo anterior no ha implicado una mejora completa del sector. Cerro de Pasco y La Oroya son ejemplos de problemas pendientes, as como los pasivos ambientales mineros y en hidrocarburos as como la situacin de la minera informal. Precisamente, esto demostrara que sin el impulso de los factores externos, el sector minero energtico se comportara de la misma manera que el resto de sectores en este tema.
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CAPITULO 

La Reforma Ambiental: Opciones, Restricciones y Desafos

Como hemos visto en los captulos anteriores, la historia de la institucionalidad ambiental en el Per es relativamente reciente. Aunque muchas funciones ambientales han sido desempeadas por el Estado Peruano desde su creacin58, la aparicin de organismos u rganos cuyo principal objetivo ha sido el desarrollo de polticas ambientales puede ser rastreada a partir de los aos 60 (PULGARVIDAL). No obstante, es recin con la promulgacin del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales59 (1990) y de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada60 (1991) que se define una opcin para la regulacin ambiental, la cual, en buena medida, ha marcado hasta el momento el desarrollo de la institucionalidad ambiental formal del pas. En pocas palabras, el modelo encargaba a cada Ministerio la regulacin ambiental de las actividades del sector a su cargo, concentrando las funciones en el nivel nacional de gobierno. De otro lado, respecto de los niveles descentralizados, los gobiernos regionales, inexistentes en los aos 9061, tienen por ahora muy pocas funciones en la materia, mientras que las municipalidades han venido atendiendo reas tradicionales de la gestin ambiental urbana: residuos slidos, aire urbano, ruido, reas verdes y saneamiento. Por otro lado, funciones tpicas de las autoridades ambientales nacionales se encuentran asignadas al Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y a la Direccin General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (DIGESA). Slo la aparicin del Consejo Nacional del Ambiente (1994)62 introdujo un elemento transectorial al modelo, aunque, como sostendremos, claramente insuficiente.
Por ejemplo las funciones vinculadas con tierras, aguas, e incluso problemas ambientales urbanos. 59 Decreto Legislativo N 613. 60 Decreto Legislativo N 757. 61 Un intento de regionalizacin iniciado a fines de los ochenta termin en 1992, con el reemplazo de los gobiernos regionales por los denominados Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), rganos desconcentrados del Poder Ejecutivo, sobre cuya organizacin se han construidos las actuales administraciones regionales. 62 El CONAM fue creado mediante la Ley N 26410, dictada en diciembre de 1994, aunque dicha institucin recin iniciar sus actividades en el segundo semestre del ao 1995.
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En este contexto, desde inicios de la presente dcada, han ido en aumento el nmero de instituciones que han identificado la necesidad de abandonar el modelo sectorial de los noventa. Las razones son bsicamente dos. Por un lado, se observa que salvo el sector energa y minas, el resto de ministerios muestran un desarrollo institucional incipiente o incluso inexistente. De otro, la incompatibilidad entre el papel promotor de las inversiones con la regulacin de las mismas, lo cual ha llevado a crear una desconfianza de muchos actores en la idoneidad de las decisiones. Los ministerios son percibidos como actores inclinados a favorecer las inversiones, fundamentalmente privadas, an a costa del dao ambiental o de la afectacin de la salud o de la propiedad a consecuencia del deterioro del ambiente. Esta percepcin se ha acentuado frente a casos como el de la empresa Doe Run en La Oroya, la construccin de una planta de fraccionamiento de gas natural en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas, el tendido del gasoducto de Camisea, la propuesta de reduccin del Parque Nacional Bahuaja-Sonene, o la presin ejercida ante el caso Majaz en Piura. En el presente captulo analizaremos las oportunidades que se abren para convertir dichas demandas y recomendaciones en polticas concretas, las opciones disponibles as como sus ventajas y desventajas, y finalmente, los obstculos que determinarn en gran medida la viabilidad de las opciones sealadas. Desde luego, no pretendemos agotar la discusin sobre el tema, sino simplemente plantear los principales elementos que deben estar presentes al momento de planear la reforma de las organizaciones e instituciones pblicas ambientales. Un primer elemento a precisar es que sta reforma no se limita a sola entidad, sino que debe siempre considerar una red de organizaciones pblicas. 7.1. Opciones para el Diseo de las Redes de Organizaciones Pblicas Ambientales. Los modelos para el diseo de las redes de organizaciones pblicas ambientales (que servir de base para la gestin pblica) pueden clasificarse a partir de la combinacin de dos variables. Por un lado, el nivel de dispersin sectorial o de concentracin de funciones en pocas o en una sola entidad. De otro lado, el nivel de descentralizacin de las funciones a las municipalidades o a un nivel intermedio de
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gobierno. A fin de simplificar el anlisis, consideraremos tres niveles de dispersin (o concentracin): un nivel de dispersin mayor, que denominaremos dispersin sectorial, en el cual las funciones se encuentran distribuidas entre los distintos ministerios o entidades sectoriales. Un segundo nivel, introduce un ente coordinador que evite que la dispersin genere incoherencias en la poltica ambiental. Un tercer nivel, implica la concentracin de las funciones ambientales en una o muy pocas entidades. Respecto de la segunda variante, simplemente consideraremos una situacin de no descentralizacin en donde las funciones de regulacin ambiental se encuentran concentradas, admitiendo muy pocas excepciones, en el nivel nacional de gobierno; y una situacin de descentralizacin en donde los niveles descentralizados de gobierno cuentan con funciones de regulacin ambiental, al menos de las actividades de escala menor y mediana. A partir de estas variables podemos plantear la siguiente matriz que nos genera 6 tipos o modelos. En el cuadro siguiente incluimos algunos ejemplos ilustrativos. Modelos de redes de Organizaciones Pblicas Ambientales No descentralizado Dispersin Sectorial Ministerios (a menudo con una unidad ambiental especializada) Per hasta 1995 Descentralizado Pases Federales, como Brasil o Mxico, antes de la Creacin de los Ministerios Ambientales Per 2004-200

Coordinacin Transectorial Consejo Comisin

Chile 1995-200 (?) Per 1995-2004

Centralizacin de Ecuador Funciones Bolivia Ministerios del Ambiente Ministerios de otros sectores y ambiente (Vice-Ministerio del Ambiente)

Brasil Colombia

Elaboracin propia

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Un aspecto distinto es definir la forma de organizacin especfica que se utiliza para la concentracin, coordinacin o dispersin de las funciones ambientales en el nivel nacional de gobierno. Los pases de la regin han optado en forma mayoritaria por incorporar la regulacin ambiental dentro de estructuras ministeriales o equivalentes63, mediante un modelo de concentracin de funciones en el nivel nacional, en algunos casos (en especial los pases federales) con niveles de descentralizacin importantes. Tambin los pases que mantienen la dispersin encargan generalmente la regulacin a los ministerios.64 En el siguiente cuadro mostramos las principales formas tipos de dependencias pblicas que han adoptado las autoridades ambientales nacionales en Amrica Latina. Autoridades Ambientales Nacionales en Amrica Latina Opcin Institucional Ministerio de Ambiente (junto a conservacin de recursos naturales) Dentro de un Ministerio denominado ambiental y otro tema no ambiental (Viceministerio de Ambiente) Pases Venezuela, Mxico, Ecuador, Brasil, Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Republica Dominicana, Paraguay Colombia (Vivienda), Uruguay (Vivienda), Costa Rica (Energa), Cuba (Ciencia), Antigua y Barbuda (Trabajo y Transporte), Bahamas (Salud), Guyana (Salud), Barbados (Energa), Dominica (Agricultura y Pesca), Hait (Planificacin y Cooperacin Internacional), Jamaica (Ordenamiento Territorial), Surinam (Trabajo y Desarrollo Tecnolgico), Trinidad y Tobago (Servicios Pblicos), Bolivia (Divido en dos ministerios: Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente -reas Naturales Protegidas, Biodiversidad, Forestal y Gestin Ambiental- dejando algunas funciones en el Ministerio de

Planificacin del Desarrollo -SINIA, Ordenamiento Territorial, Estudios Ambientales, seguimiento de acuerdos internacionales-) Otras opciones institucionales Chile (Comisin Nacional del Medio Ambiente) Per (Consejo Nacional del Ambiente) Panam (Autoridad Nacional del Ambiente) Argentina (Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable - dentro de la Jefatura del Gabinete de Ministros)
Elaboracin propia

Como queda claro de este cuadro, la tendencia dominante en Amrica Latina (y algo similar ocurre en los pases desarrollados) es la de concentrar las funciones de regulacin ambiental de relevancia nacional en una sola entidad pblica65, o en un bloque de entidades independientes de las responsables de las polticas sectoriales (generalmente los ministerios productivos o de obras). Uno de los principales argumentos que se utiliza para la concentracin con la necesidad de eliminar la dispersin y enfrentar los desafos de los proyectos transectoriales o de una escala que excede a los niveles intermedios de gobierno. Se ha indicado que aunque un esquema sectorial puede permitir una mayor especializacin y manejo tcnico de la decisin, esta ventaja se ve fuertemente neutralizada por la presencia de un sesgo pro inversin. El argumento central es el siguiente: los Ministerios no pueden ser los reguladores ambientales, pues ellos son al mismo tiempo los responsables de promover polticas pblicas promotoras del crecimiento de sus sectores. Por lo tanto, tenderan a generarse al interior de los ministerios objetivos institucionales contrapuestos, lo cual desembocara en un sesgo por la inversin, el que se expresara tanto en la solucin de casos puntuales, como de forma estructural en la debilidad de los rganos responsables de la regulacin ambiental en cada sector, y de las polticas especficas que stas impulsen. El caso peruano se explicara por dichas razones. La debilidad de la gran mayora de las unidades ambientales sectoriales,
En el caso de Chile esta concentracin no incluye la fiscalizacin ambiental. No obstante, en dicho pas se discute actualmente dicho tema, en el marco de la creacin del Ministerio del Ambiente.
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Es el caso, por ejemplo, de la Secretara de Recursos Naturales y Pesca en Mxico Una excepcin lo constituye el Organismo de Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), entidad no ministerial encargada de la fiscalizacin ambiental en los sectores minero y energtico.
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y su actuacin frente a casos crticos en donde se produjo una fuerte tensin entre los objetivos de poltica sectorial y los ambientales, son los hechos que apoyaran esta conclusin. Sin embargo, tambin se ha identificado, a partir de las propias experiencias de la regin, que una completa prdida de responsabilidades ambientales en los sectores no es conveniente. Funciones normativas y de poltica deben ser mantenidas en los organismos sectoriales. De lo contrario, la transversalidad de la poltica ambiental se vera seriamente dificultada o se podran agudizar los conflictos entre la autoridad ambiental y los responsables de las polticas sectoriales. De otro lado, la opcin de coordinacin transectorial, ha mostrado debilidades en su papel principal. Los sectores, por razones legales (sus funciones estn desarrolladas en normas con rango de Ley o incluso con nivel de Ley Orgnica) o de gestin (tienen el control directo de las actividades bajo su competencia, mientras que la autoridad transectorial slo accede indirectamente, y siempre que el nivel sectorial lo autorice), se muestran bastante independientes de las polticas ambientales transectoriales. Slo ciertas modificaciones en la Ley General del Ambiente parecieron mejorar la posicin de la autoridad transectorial, pero lamentablemente problemas de gestin han impedido explorar las potencialidades de dichos cambios.66 Por lo tanto, la opcin institucional que aparece como la nica que podra resolver los problemas actuales de la regulacin ambiental en el Per resultara ser la de concentracin de las funciones ambientales de relevancia nacional en un Ministerio del Ambiente. Como veremos ms adelante, la separacin entre las funciones nacionales y las que deben corresponder a los niveles regional y local, se basara en criterios tales como el mejor manejo de las economas de escala, as como la mejor gestin de externalidades y de las actividades complejas. De esta manera el Ministerio del Ambiente se convertira en el principal regulador ambiental del pas. Esto incluye, al menos, la responsabilidad
Hasta la fecha la gestin designada por el gobierno 2006-2011 no ha podido emitir la Poltica Nacional del Ambiente, aprobar el Reglamento del Rgimen Comn de Fiscalizacin y Control Ambiental, y el Reglamento de Competencias, que son exigencias de la Ley General del Ambiente dictada en el ao 2005. Adems, se dict un Reglamento que derog las normas de emisin de Estndares de Calidad Ambiental y Lmites Mximos Permisibles, retrocediendo, de forma ilegal adems, en lo avanzado en la Ley General del Ambiente sobre el papel de elaboracin directa de dichas normas por parte del Consejo Nacional del Ambiente.
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sobre las evaluaciones de impacto ambiental, la fiscalizacin y sobre el desarrollo de las polticas y normas de aplicacin general de nivel nacional. No obstante, funciones de poltica, as como de incorporacin de la variable ambiental en las polticas sectoriales deben ser mantenidas por los ministerios. Estos ltimos, en materia normativa, slo mantendran un rol complementario y subordinado a la normativa transectorial que dicte el Ministerio del Ambiente. Pareciera que dada nuestra tradicin administrativa, y por su valor simblico (y el derivado de la jerarqua organizativa), la opcin ministerial resultara la nica viable. No obstante, como hemos visto, muchos Ministerios Ambientales incorporan otras materias en sus funciones (como energa, vivienda, o agricultura) con el fin de fortalecer sus capacidades. Incluso Francia ha avanzado a la conformacin de un ministerio que concentra funciones tan importantes como energa, transporte, vivienda, ordenamiento, regulacin del mar y los bosques en una sola entidad.6 No obstante, la necesidad de fortalecer la identidad de lo ambiental dentro del Poder Ejecutivo nos lleva a preferir un Ministerio del Ambiente, pero que, como veremos ms adelante, extraiga algunas funciones como la gestin de las aguas de otros ministerios. Otra razn es el riesgo que una funcin muy fuerte (como la agricultura) termine por opacar el lado ambiental de la entidad. Sin perjuicio de lo anterior, debemos insistir en que dar carcter ministerial a nuestra Autoridad Ambiental Nacional no es el nico factor a considerar, y que debemos tomar en cuenta tambin la estructura de incentivos que tiene la burocracia ambiental para disear y aplicar la poltica ambiental. Desde luego, todo lo anterior debe ser complementado con el proceso de descentralizacin. Debemos fortalecer la capacidad de los gobiernos regionales, transfirindoles ordenadamente, con los recursos necesarios, la regulacin de actividades pequeas, medianas,

Una descripcin del Ministerio de Ecologa y Desarrollo Sostenible francs puede consultarse en:http://www.semainedudeveloppementdurable.gouv.fr/ecologie/IMG/pdf/plaquette_ ministere_espagnol.pdf . Cabe sealar que el Servicio Pblico del Medio Ambiente, que involucra al Ministerio y al conjunto de entidades con funciones ambientales del Estado Francs, cuenta con 3,000 millones de euros a su disposicin, de los cuales dos tercios se destinan al tema de aguas.
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incluida la minera, y, en general, las actividades de impacto regional, considerando la conservacin de los recursos naturales. Esto lo analizamos a detalle lneas adelante. Por ltimo, en este punto debe tomarse debida nota que en ocasiones los problemas derivan de debilidades en el desarrollo de los instrumentos de gestin ambiental, los que deben ser atendidos y resueltos. Es el caso de los Sistemas Nacionales de Evaluacin de Impacto Ambiental y de Informacin Ambiental, el Rgimen Comn de Fiscalizacin y Control Ambiental o las normas de calidad ambiental, que como ya sealamos se encuentran en el caso peruano pobremente desarrolladas. Sin embargo, basta esta concentracin de funciones en el nivel nacional y la descentralizacin de otras funciones para resolver los problemas de incentivos analizados? Sostendremos que lo anterior no es suficiente. 7.2. Incentivos Institucionales y Buena Regulacin Ambiental No es slo la dispersin de la funcin reguladora ambiental lo que desfavorece la posicin del regulador frente a decisiones que vayan en contra de las prioridades polticas o econmicas particulares, o dicho de otra manera, no es lo nico que define sus incentivos para dictar buenas polticas y normas ambientales y aplicarlas. De hecho si se adopta la forma de un Ministerio del Ambiente, este estar igualmente sometido a presiones polticas y econmicas particulares. Lo mismo puede decirse respecto de las funciones que se descentralizan a los niveles regionales y locales, ms cuando stas entidades son en muchos casos los principales inversores de la regin, teniendo por lo tanto los mismos condicionamientos que enfrentan los ministerios hoy en da.68 Por lo tanto no basta que el Ministerio del Ambiente responsable de la regulacin ambiental sea una entidad concentradora de la funciones e independiente de los Ministerios responsables de promover la
En este punto es bueno precisar que una regulacin de mayor calidad y eficaz no implica ir en contra de la inversin. Como han mostrado Daniel Esty y Michael Porter, la regulacin ambiental de buena calidad genera en el mediano y en el largo plazo incentivos para mejorar la competitividad del pas. Esty, Daniel C. y Porter, Michael. Ranking National Environmental Regulation and Performance: A Leading Indicator of Future Competitiveness? En: The Global Competitiveness Report 2001-2002. New York, Oxford University Press, 2001. p. 2-23.
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inversin para mejorar las posibilidades para la toma de decisiones neutrales frente a los intereses particulares y favorable a los derechos ciudadanos (enfoque de derechos). En consecuencia, se trata de identificar qu mecanismos permitiran lograr lo anterior. La experiencia de otros pases muestra que la creacin de organizaciones con sistemas de seleccin de directivos idneos e independientes o con reglas que aseguren su estabilidad, constituye el mecanismo ms utilizado para enfrentar estos problemas.69 A continuacin presentamos algunas de las medidas que podran aplicarse: a) Crear el Ministerio del Ambiente.0 Este debera estar vinculado con funciones polticas, normativas, de planificacin, y de coordinacin e integracin de polticas. Adems, como es natural, esto permitira el acceso del Ministerio del Ambiente a ciertos espacios de decisin, en especial el Consejo de Ministros. Esto podra estar acompaado por la creacin del Consejo Nacional del Desarrollo Sostenible, a fin de integrar todos los mbitos de las polticas pblicas vinculadas con el desarrollo, en el nivel de polticas de nivel general.1 Al interior de esta entidad podra funcionar una oficina dedicada al tema del cambio climtico, dada su relevancia y carcter transversal. b) Dar estabilidad a los responsables tcnicos del Ministerio del Ambiente, asegurando la idoneidad tica y tcnica en los cargos mediante concursos pblicos y mecanismos de seleccin por cuerpos independientes.2 La estabilidad en
Muchos pases con modelos ministeriales, tanto de Amrica Latina como de Europa han logrado enfrentar estos desafos mediante la creacin de burocracias meritocrticas y organismos con distintos niveles de autonoma en el diseo y aplicacin de las polticas ambientales. Las figuras de institutos de investigacin, organismos de supervisin y fiscalizacin, organismos especializados en ciertos recursos (agua, bosques, reas protegidas), consejos consultivos y cientficos, etc., son ejemplos de lo anterior. 70 El nivel jerrquico tiene relevancias prcticas dentro del Estado Peruano. La percepcin de la poblacin vincula poder efectivo para resolver problemas con la existencia de ministerios, de lo que deriva una demanda permanente de creacin de nuevos. Desde un punto de vista formal, ser un Ministerio influye la jerarqua normativa de las normas que dicta. 71 Quizs una alternativa es simplemente crear un espacio para la agenda del desarrollo sostenible dentro del Acuerdo Nacional. 72 Es interesante el esfuerzo realizado en la eleccin de los nuevos titulares de los organismos supervisores en el Per el ao 2007, aunque al ser un proceso informal no existieron garantas plenas de transparencia ni de idoneidad en los procedimientos de seleccin del cuerpo seleccionador de ni los criterios para la eleccin. Ello ha llevado posiblemente a la existencia de cierto nivel de control del Poder Ejecutivo sobre el proceso ms all de lo razonable. Posteriormente a la seleccin se dict una norma sobre el tema, que constituye en gran medida la formalizacin (tarda) del proceso.
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el cargo permite que se puedan tomar decisiones difciles an contra la opinin de otras entidades del propio Poder Ejecutivo, y asegura la continuidad de las poltica a pesar de los cambios en los responsables polticos de la entidad (Ministro y Viceministro). El Ministerio deben contar con sistemas de seleccin de su personal basados en la meritocracia, asegurndose la conformacin de equipos multidisciplinarios. No hay una buena administracin pblica que ignore el sistema de mrito en el reclutamiento de sus funcionarios (ECHEBARRIA: 31). c) Contar con una Comisin Nacional del Ambiente conformada por representantes del Poder Ejecutivo, de los niveles descentralizados de gobierno, del sector privado y de la sociedad civil, aunque los mecanismos de nombramiento y cambio deben ser mejorados a los que tiene hoy en da el Consejo Directivo del CONAM.3 Esta comisin deber tener control sobre las polticas ms importantes y en el nombramiento del principal responsable tcnico de la institucin. La Poltica Nacional del Ambiente y los Estndares de Calidad Ambiental deberan contar con la aprobacin de esta comisin. La presencia de instituciones de la sociedad civil es especialmente importante, a fin de asegurar la vigilancia del accionar de la entidad. Al mismo tiempo, la Comisin puede desempear el papel de espacio deliberativo para las polticas ambientales de mayor importancia. Por ello, deben asegurarse tambin lneas transmisoras entre este espacio y otros de carcter sectorial y descentralizado. Adems se pueden generar otros consejos asesores especializados. d) Otorgar un mecanismo de financiamiento seguro y permanente para garantizar el ejercicio de las funciones asignadas al Ministerio.4 Estos recursos deberan permitir
El Consejo Nacional del Ambiente, de conformidad con la Ley N 28245, cuenta actualmente con 10 miembros en su Consejo Directivo. Tres, incluyendo al Presidente, son designados por el Poder Ejecutivo, dos por los gobiernos descentralizados, dos por el sector empresarial, y tres por la sociedad civil (universidades, colegios profesionales y redes de ONG ambientalistas). La principal reforma tiene que ver con agregar algn miembro ms de la sociedad civil y asegurar que los representantes del Poder Ejecutivo tengan al menos rango de Viceministro de Estado. 74 Medidas de este tipo son la transferencia de parte de lo que se obtiene por el otorgamiento a los particulares de los recursos naturales, o algn impuesto vinculado con consumo de bienes o
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generar y sostener una burocracia ambiental fuerte y eficaz, as como el desarrollo e implementacin de los instrumentos de gestin ambiental. e) Crear un Instituto Nacional del Ambiente, adscrito al Ministerio del Ambiente, que cumpla con las mismas condiciones sealadas en los puntos b y d, y que sea responsable de generar la informacin tcnica necesaria para el desarrollo de las polticas y la toma de decisiones, incluida la fiscalizacin ambiental, as como del desarrollo de las propuestas de normas de calidad ambiental.5 f) Generar una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente, que cumpla con las mismas condiciones sealadas en los puntos b y d, y que sera responsable de la evaluacin ambiental, de la fiscalizacin ambiental y de la remediacin ambiental de nivel nacional, que coordine el ejercicio descentralizado de estas funciones, y que persiga los casos de delitos contra el ambiente y de indemnizacin por el dao ambiental.6 A la misma podra agregarse un Tribunal
servicios correlacionados con el deterioro ambiental. Otro mecanismo indirecto es la inclusin obligatoria de partidas para la gestin ambiental en todo proyecto de inversin pblica, o de porcentajes del gasto en inversin orientados a proyectos ambientales. No obstante, esta ltima propuesta tiene el inconveniente de la debilidad actual del gasto en pre-inversin en proyectos de contenidos ambiental. 75 Tanto Mxico con el Instituto Nacional de Ecologa (INE), creado junto con la PROFEPA en 1992, y el Instituto Brasileo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (IBAMA), creado en 1989, son buenos referentes a seguir. As, el INE tiene como misin La generacin de informacin cientfica y tcnica sobre problemas ambientales y la capacitacin de recursos humanos, para informar a la sociedad, apoyar la toma de decisiones, impulsar la proteccin ambiental, promover el uso sustentable de los recursos naturales, y apoyar a la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (la Autoridad Ambiental Nacional de Mxico) en el cumplimiento de sus objetivos. (http://www.ine.gob.mx/about.htm). El caso del IBAMA es distinto, pues rene adems funciones de manejo de los recursos naturales y de fiscalizacin ambiental. (http://www.ibama.gov.br). Un instituto similar se cre en Argentina recientemente. En el caso peruano, la experiencia ms interesante la representa el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IAAP), el cual cuenta con un Consejo Superior, conformado por Universidades, los gobiernos regionales de la amazona, entidades del Poder Ejecutivo, representantes de las Comunidades Nativas y de la iglesia. Ver http://www.iiap.org. pe/consejo.htm. Este modelo tambin es aplicable a las dos entidades adicionales que proponemos lneas abajo. 76 Las experiencias en Mxico y en Brasil son especialmente ilustrativas sobre el potencial de esta opcin institucional. La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) de Mxico creada en 1992, tiene como misin Procurar la justicia ambiental a travs del estricto cumplimiento de la Ley, desterrando a la vez impunidad, corrupcin, indolencia y vacos de autoridad, haciendo partcipes de esta lucha a todos los sectores de la sociedad y a los tres niveles de gobierno, bajo los ms puros principios de equidad y justicia (http://www.profepa.gob.mx).

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del Ambiente, entidad administrativa que resuelva los recursos impugnativos que se presenten en contra de las decisiones del Ministerio. g) Crear una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente, que cumpla las mismas condiciones sealadas en los puntos b y d, y que sera responsable de atender temas como las reas Naturales Protegidas, la flora y fauna silvestre, la poltica forestal8, el manejo del suelo9, la gestin del agua dulce80, y la gestin de los recursos marinos.81 El Ministerio debera concentrar las funciones de regulacin vinculada con el otorgamiento a los particulares y la conservacin de los recursos naturales. Esto ocurre en muchos pases, siendo los casos ms comunes el manejo de las reas naturales protegidas, la gestin de los recursos hdricos y el manejo de recursos como los bosques naturales y la biodiversidad. Hoy en da, slo el tema de las polticas en materia de biodiversidad se encuentra en el CONAM. La fortaleza del Ministerio del Ambiente depender en buena medida del control sobre estas materias. Sin duda, el manejo de las aguas y de las reas naturales protegidas,
Actualmente la rectora de la proteccin de la biodiversidad se encuentra en el CONAM, aunque la gestin del recurso se encuentra en buena parte en el INRENA, y dispersa en varias instituciones pblicas. La concentracin de funciones mejorara la gestin. 78 Este es sin duda el tema ms complejo de abordar. Los bosques, al igual que otros recursos naturales como el agua, la fauna silvestre, el suelo, etc., forman parte de un ecosistema que no puede ser manejado desde una visin exclusivamente sectorial. Por lo tanto, al menos la gestin de los bosques naturales debera formar parte de esta visin integral a cargo del Ministerio del Ambiente. Un tema ms complejo es el desarrollo de plantaciones forestales, cuya naturaleza estara mucho ms cerca de las funciones propias del Ministerio de Agricultura. 79 En especial la implementacin del Convenio para la lucha contra la desertificacin, y la integracin del recurso suelo dentro de un enfoque ecosistmico. 80 La reforma de la gestin de los recursos hdricos constituye en s misma uno de los temas ms importantes de la agenda nacional. El modelo actual data de fines de los aos sesenta y no ha sufrido modificaciones mayores a pesar de los importantes cambios ocurridos en el Per, tanto en lo que concierne al propio recurso (vulnerabilidad al cambio climtico), la estructura del Poder Ejecutivo, el proceso de descentralizacin y la agenda del desarrollo del pas (libre comercio, formalizacin, etc.). No obstante, los intentos de reforma han sufrido importantes restricciones y actores de la mayor relevancia han planteado su oposicin explcita al proceso (en especial el sector agricultura). Durante las discusiones en este tema muchos sectores se opusieron a que el tema agua se asigne al sector ambiental. 81 El ecosistema marino y su proteccin debe ubicarse dentro de este mbito. Esto implica tanto la proteccin del medio marino, actualmente bajo el mbito de la DICAPI del Ministerio de Defensa, y la conservacin de los ecosistemas marinos, funcin que se encuentra actualmente compartida por INRENA e IMARPE.
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constituyen funciones de la mxima importancia que ubicaran al citado Ministerio en la agenda pblica. Sin embargo, la naturaleza tcnica de las decisiones vinculadas con los recursos naturales nos lleva a preferir un modelo de regulacin va una entidad adscrita. Con el proceso de transferencia de funciones, gran parte de las acciones ejecutivas pasaran a ser desarrolladas por los gobiernos regionales. Este modelo se ubica dentro de un esquema en el cual la autoridad ambiental nacional se mantiene dentro del Poder Ejecutivo. No obstante, existe tambin la opcin de crear por va constitucional un organismo constitucionalmente autnomo como es el caso de la Defensora del Pueblo o el Banco Central de Reserva. Esto ltimo tiene el inconveniente de trasladar parte de la regulacin ambiental fuera del gobierno, lo cual podra poner en cuestin la capacidad del mismo de aplicar las leyes, generando un ejecutivo paralelo en materia ambiental. Pero, an ms complejo es el problema de la eventual manipulacin poltica en la eleccin de un cargo que finalmente no est sometido directamente a procesos de eleccin democrticos. El papel fiscalizador y sancionador propio de una autoridad ambiental podra generar fuertes presiones polticas, desvirtuando el sentido de esta institucin. Aunque una entidad del Poder Ejecutivo tambin puede estar sometida a presiones de este tipo, su accionar puede ser mejor controlado por otras instituciones pblicas, incluyendo la propia Contralora General de la Repblica. Adems se requiere fortalecer el Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Es necesario generar incentivos para que los rganos responsables de la regulacin en el nivel regional y local cuenten con el mismo espacio de toma decisiones del futuro Ministerio. Sistemas similares de estabilidad y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental pueden ayudar, pero sin duda se requerir introducir el tema de las leyes orgnicas, tanto del Poder Ejecutivo como de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. Es importante alertar, a partir de la experiencia en varios pases, que los modelos que recargan todas las responsabilidades en materia ambiental en una sola entidad nacional tienden a generar situaciones conflictivas con los responsables sectoriales. Por dicha razn las funciones de rectora del sistema deben conservarse y fortalecerse,
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manteniendo un rol de poltica y planificacin ambiental a travs de las unidades ambientales de los sectores. Ambos aspectos, el de coordinacin transectorial y la agenda de descentralizacin, revelan lo esencial y estratgico de la creacin del Sistema Nacional de Gestin, en tanto base para la coordinacin transectorial y descentralizada de la regulacin. Este debera contar con un reconocimiento a nivel de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. La integracin de las polticas ambientales con el resto de pblicas constituye una tarea primordial, en la cual en Amrica Latina se ha tenido hasta el momento avances y retrocesos (CEPAL: 166-16). Por eso, el Sistema Nacional de Gestin Ambiental debera vincularse con los otros Sistemas Pblicos claves, especialmente con el Sistema Nacional de Inversin Pblica, el Sistema Nacional de Control, el futuro Sistema Nacional de Planificacin y desde luego con el de Presupuesto. Todos estos aspectos permitirn una incidencia mayor sobre el resultado de conjunto de las polticas pblicas con relacin al ambiente, en lnea con lo que ha denominado Giglo poltica ambiental implcita, algo as como la poltica real del Estado, que por dicha razn se refleja de mejor manera en los resultados efectivos en el desempeo ambiental (240-241). Finalmente, la mejora de la gestin ambiental resulta tanto una variable condicionante del proceso como un resultado del mismo. Es decir, una buena estrategia que muestre la importancia de contar con una regulacin ambiental de calidad y que genere una opinin pblica favorable al tema, tambin servir mejor en la tarea de generar una mayor prioridad poltica por el tema. No debe olvidarse que siempre una reforma enfrenta resistencias, en tanto afecta intereses particulares. La clave est en generar apoyo a partir de la discusin de los intereses pblicos. Por ltimo, el mejor esquema regulatorio que no cuente con los necesarios recursos humanos, materiales, financieros y tecnolgicos, fracasar. A continuacin mostramos un organigrama simple de la estructura del Ministerio del Ambiente y las distintas entidades pblicas que la conformaran.

Propuesta de Organizacin del Ministerio del Ambiente

Elaboracin propia

7.3. Descentralizar lo Ambiental y Ambientalizar la Descentralizacin El Gobierno Nacional ha expresado su compromiso con la profundizacin del proceso de descentralizacin Qu implica esto para la gestin ambiental? La primera dificultad radica en que las funciones ambientales se encuentran dispersas entre distintas entidades del nivel nacional de gobierno. Por ello, con la desaparicin del CND se requiere un papel activo del gobierno nacional (en especial del futuro Ministerio del Ambiente) a fin de asegurar la coherencia y orden del proceso. El seguimiento y rectora del mismo por parte de las autoridades del nivel nacional de gobierno es, sin duda, fundamental. El segundo problema es la ausencia de una visin clara sobre el modelo de descentralizacin de la gestin ambiental. Al respecto la gran mayora de experiencias internacionales muestra que un esquema centralizado de regulacin en un pas de las dimensiones del nuestro no es sostenible. Aunque algunas tareas como la regulacin de los grandes proyectos nacionales (en especial los que abarcan ms de un gobierno regional), de los servicios como el sistema de aeropuertos
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o de puertos, u otras actividades de alta complejidad (por ejemplo, centrales nucleares) deben seguir bajo el gobierno nacional, la gran mayora de tareas regulatorias pueden ser encargadas a los gobiernos regionales. Por su parte las municipalidades deberan priorizar las funciones ambientales tradicionales: reas verdes, ruido urbano, contaminacin atmosfrica por el parque automotor, residuos slidos, aguas residuales, y la reforestacin en zonas rurales. La funcin normativa debe depender en primer lugar del nivel nacional de gobierno, mientras que los gobiernos regionales y las municipalidades deben desarrollar las propias dentro del marco nacional. No obstante, tambin debemos recoger la experiencia de otros pases, que no permiten afirmar que exista un modelo ptimo de distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno, o que un determinado nivel de gobierno (nacional, regional o local) tenga ventajas para el desarrollo de la gestin ambiental respecto de los otros. Es mucho ms importante reforzar la gestin en los tres niveles de gobierno y al mismo tiempo establecer un esquema general de negociacin, cooperacin y coordinacin entre ellos, as como involucrar en este proceso a la sociedad civil, el sector privado y los actores que tienen intereses afectados por la toma de decisiones gubernamentales, desafos que no son sencillos de abordar de forma simultnea en los distintos niveles de gobierno (AGUILAR, FONT y SUBIRATS: 24-25). En tercer lugar, se requiere disear un modelo de regulacin ambiental regional, es decir, la poltica, organizacin e instrumentos de gestin a utilizarse en el nivel regional de gobierno. Actualmente, las funciones transferidas se ejercen a travs de las antiguas oficinas desconcentradas de los ministerios, en donde en ocasiones no se dispone de un nmero mnimo de expertos para dicha tarea. Por lo tanto se debe concentrar las funciones ambientales regionales en un solo rgano, la Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente, quien a su vez puede encargar el ejercicio de dicha funcin a otras entidades pblicas. En cuarto lugar, es necesario establecer las etapas en el proceso de transferencia, de forma coordinada con el proceso de fortalecimiento regional y la propia capacidad de rectora nacional, y con la transferencia de recursos financieros, humanos y de infraestructura necesarios. En este punto debemos intentar conciliar las posibilidades
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tcnicas del proceso con la voluntad poltica de acelerar el proceso de descentralizacin y culminarlo no ms all de diciembre de 200. En quinto lugar, se requiere un mecanismo de evaluacin permanente del proceso de descentralizacin a fin de realizar los ajustes y mejoras correspondientes, a travs de, por ejemplo, indicadores de gestin ambiental y mecanismos de participacin ciudadana que permitan incorporar actores no estatales en el seguimiento de la actuacin de cada nivel de gobierno. Debemos agregar dos elementos ms. Uno, ambientalizar el proceso de integracin regional, es decir, la definicin de las macroregiones, permitiendo que estas cuenten con mejores posibilidades de hacer una gestin ambiental efectiva. Dos, integrar la variable ambiental de forma transversal a la gestin regional. A esto ayudar la incorporacin del componente ambiental en el diseo y desarrollo de la inversin pblica (tanto a travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica como a travs del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental), la fijacin de instrumentos de seguimiento del gasto fiscal ambiental de las regiones y las municipalidades. Por ltimo, ciertas polticas, planes y programas regionales (en especial los planes de desarrollo) pueden ser acompaados de Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE), potenciando las sinergias entre desarrollo econmico, aspectos sociales y los componentes ambientales. Se trata pues de descentralizar la gestin ambiental, con una transferencia de funciones bien diseada, y ambientalizar la descentralizacin, al generar mecanismos que articulen los componentes sociales, econmicos y ambientales de la misma. A continuacin mostramos una propuesta de distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno.

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Funciones Ambientales Administracin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental Poltica

Nacional Rectora a cargo del Ministerio del Ambiente

Regional Sistema Regional de Gestin Ambiental (en el marco del SNGA) Poltica Regional del Ambiente

Municipal Sistema Local de Gestin Ambiental (en el marco del SNGA y del SRGA) Poltica Municipal del Ambiente

Planificacin

Poltica Nacional del Ambiente Polticas Sectoriales Funcin nacional, salvo disposicin legal de nivel nacional que otorgue esta funcin al nivel regional o municipal.

Planificacin Nacional (Plan Nacional, Agenda Ambiental Nacional, Ordenamiento Territorial Ambiental, ZEE) EIA de actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como: -Economa de escala -Manejo de externalidades -Alcance supraregional -Complejidad de la regulacin Fiscalizacin de actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como: -Economa de escala -Manejo de externalidades

Planificacin Regional: Plan Regional Agenda Regional OTA Regional, ZEE macro y meso

Planificacin Local: Plan Local Agenda Local OTA Local ZEE meso y micro

Instrumentos Prevencin: Evaluacin de Impacto Ambiental EIA EIA de actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local EIA de alcance local (slo actividades vinculadas con servicios pblicos urbanos, infraestructura urbana o comercio local)

Normativa

Funcin normativa cuando as lo establezcan las normas nacionales y bajo las reglas que ellas dicten. Adecuacin de las normas nacionales a las especificidades regionales

Funcin normativa cuando as lo establezcan las normas nacionales y bajo las reglas que ellas dicten. Ejemplo: Ordenanzas en: -Residuos Slidos Municipales -Ruidos -reas Verdes Estrategia y Planificacin Local en el marco de lo establecido por el nivel nacional y regional

Estrategias

Estrategias Nacionales

Estrategias y Planificacin Regional en el marco de la normativa nacional: Biodiversidad, Cambio Climtico

Fiscalizacin de las obligaciones ambientales

Fiscalizacin de actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local

Fiscalizacin en reas asignadas por la Ley: (normas de residuos slidos municipales, lmp vehculos automotores, ruido generado por comercios y viviendas)
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-Alcance supraregional -Complejidad de la regulacin Adecuacin a nuevas normas (PAMA) PAMA de actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como: -Economa de escala -Manejo de externalidades -Alcance supraregional Complejidad de la regulacin Actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como: -Economa de escala -Manejo de externalidades -Alcance supraregional -Complejidad de la regulacin PAMA de actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local Slo control de la adecuacin de las actividades a nuevas normas

Atencin de Pasivos

Lineamientos Ejecucin generales, financiamiento

Derivados del mal manejo de residuos slidos municipales

Planes de

Descontaminacin generales,

Lineamientos

financiamiento Chinchaycocha, Baha de Paracas, Baha de Ferrol, Lago Titicaca, La Oroya, Pasco, etc.) Lineamientos, declaratoria reas del Sistema Nacional Ejecucin

Ejecucin Residuos (ejemplos: Lago slidos y aire

Declaracin de Emergencias Ambientales Administracin de ANP

Ejecucin

Sanciones

Actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local

Lista de normas bajo su supervisin: a)Residuos Slidos Municipales b)Ruido Urbano c)Emisiones del parque automotor

reas de Conservacin Regional Colaboracin con el SINANPE

reas de Conservacin Local colaboracin con el SINANPE Colaboracin

Autorizacin de Vertimiento

Lineamientos Otorgamiento y otorgamiento en ciertas actividades Rectora Nacional Adaptacin de currcula. Ejecucin de Programas especficos

Educacin Ambiental

Ejecucin de programas especficos

Generacin de informacin ambiental Participacin y Acceso a la Informacin

Herramienta transversal (los tres niveles de gobierno) bajo regulacin general de alcance nacional Herramienta transversal (los tres niveles de gobierno) bajo regulacin general de alcance nacional
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7.4. Las Dificultades de la Reforma No podemos dejar de analizar las dificultades legales, tcnicas y polticas que generara una reforma de esta naturaleza. A partir de este anlisis debe plantearse una estrategia adecuada que empalme el movimiento de fortalecimiento de la regulacin ambiental nacional a travs de la concentracin de funciones y de otro lado, la generacin de capacidades en los gobiernos regionales y municipalidades dentro del proceso de descentralizacin. La mayora de los cambios requieren modificaciones legales, por lo cual es necesario establecer mecanismos de coordinacin adecuados con el Congreso de la Repblica y su comisin especializada. Tambin es importante realizar una valoracin de los costos. No obstante, como ha sealado el informe del Banco Mundial sobre la situacin ambiental en el Per (2006: 34), dado el carcter elemental de las reformas, es posible asumir una agenda bsica de corto plazo, con costos que iran de bajos a moderados, conforme se indica en el siguiente cuadro. Acciones Recomendadas en el Corto Plazo para la Reforma Institucional Ambiental Accin Desarrollar un mecanismo de fijacin de prioridades basado en: (a) los impactos de la degradacin ambiental en los ms pobres y otros grupos vulnerables, (b) las necesidades ms urgentes percibidas por la poblacin y (c) los mayores costos pblicos y privados y los riesgos que la degradacin ambiental infringe en la sociedad en conjunto Establecer un proceso de planeamiento para alinear el gasto ambiental con las prioridades
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Fortalecer la capacidad de CONAM para coordinar y fomentar el consenso entre sectores Emitir regulaciones para la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental Establecer una agencia de saneamiento ambiental en el Ministerio de Salud para regular los parmetros de calidad ambiental que afectan a la salud, incluyendo: (i) emisin de PM2.5, plomo, contaminantes txicos; (ii) calidad en combustibles para afrontar la calidad del aire; (iii) parmetros de la calidad del agua, tal como calidad bacteriolgica, rganos Contaminantes Persistentes, Compuestos Orgnicos Voltiles y metales pesados. Implementar reformas propuestas por el gobierno, tal como establecimiento de un ente regulador del ambiente (Procuradura Ambiental), para dirigir la aplicacin de la norma en todos los sectores productivos Establecer una agencia autnoma responsable de las medidas no estructurales para prevenir los desastres naturales

Modesto

Bajo

Moderado

Costo Bajo

Moderado

Fuente: (BANCO MUNDIAL2006: 34)

Bajo

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El apoyo de sectores importantes como la prensa, sociedad civil en general y de reas dentro del propio Poder Ejecutivo sern esenciales para la viabilidad de la reforma. La existencia de presiones externas (comercio exterior y financiamiento de actividades extractivas de gran escala) ms la creciente importancia del tema ambiental en la opinin pblica82 ha abierto una ventana de oportunidad. Aprovecharla requiere de un esfuerzo complejo que debe considerar los distintos procesos polticos, legales y tcnicos necesarios. Consideramos que los principales aspectos a tomar en cuenta son: a) Dictar una Ley de creacin del Ministerio del Ambiente. En esta misma norma deben crearse los organismos pblicos adscritos a la misma. Esto implicar adems modificar leyes de organizacin y funciones de diversas entidades pblicas. Este es un cambio a nivel de ley ordinaria. b) La Ley Marco del SNGA ser modificada, de preferencia de forma expresa, por la nueva norma que cree el Ministerio del Ambiente. c) La Ley General del Ambiente requerir de modificaciones expresas, pero centradas bsicamente en los aspectos institucionales. d) Se debe apoyar el proceso incorporando una referencia general al nuevo rol del Ministerio del Ambiente en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. e) En el mediano plazo se requerira ajustar las funciones de los gobiernos regionales y las municipalidades en sus respectivas leyes orgnicas, una vez definido un esquema que profundice el proceso de descentralizacin. f) Se requieren modificar posteriormente los Reglamentos de Organizacin y Funciones y Decretos Supremos de distintas entidades pblicas, incluyendo las normas sobre los instrumentos de gestin ambiental. No obstante, el carcter transversal de los reglamentos generados a partir de la Ley General del Ambiente y de la Ley del SEIA y de la Ley Marco del SNGA podra facilitar este proceso.
Ver las encuestas publicadas por el Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per y por el Instituto de la Universidad de Lima en el mes de junio de 2007.
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g) El cambio sobre las fuentes de financiamiento requieren Ley, y un proceso de coordinacin muy cercano con el MEF, a fin de no afectar el marco de sus polticas. h) Los sectores plantearn resistencia al proceso, por lo que se requerir de apoyo de otros actores externos para dar viabilidad al proceso. Quiz algunos organismos vinculados con la cooperacin y el financiamiento internacional pueden contribuir asignando recursos y generando incentivos para alentar la reforma.83 Tambin es posible identificar ciertos aliados en temas especficos (comercio exterior, promocin de la competitividad) dentro del propio Poder Ejecutivo84, en organismos constitucionalmente autnomos como la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica y el Ministerio Pblico. Adems, esto requiere ser coordinado estrechamente con el Congreso.85 i) Al mismo tiempo, el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental que resulte de la reforma conllevar mayores esfuerzos para incorporar la dimensin ambiental en las polticas sectoriales, incluyendo energa y minas, produccin, agricultura, infraestructura productiva, etc. (GABALDN y RODRIGUEZ: 5). Por ello, los sectores no deben ser excluidos de toda responsabilidad ambiental. Finalmente, el desempeo ambiental no depende slo de la poltica ambiental, sino de su integracin con las dems polticas pblicas. j) Un aspecto que no puede minimizarse es la necesidad de fortalecer las capacidades del Poder Judicial y del Ministerio Pblico para enfrentar litigios vinculados con la temtica ambiental, aprovechando los instrumentos ya establecidos mediante la Ley General del Ambiente. k) Finalmente, se requiere orientar y fortalecer el rea ambiental de la Contralora General de la Repblica, de tal manera
Algunos prstamos o programas de la cooperacin internacional pueden ser vinculados con aspectos puntuales o generales de la reforma. 84 El Poder Ejecutivo no es un todo monoltico, es posible identificar intereses particulares que pueden ser favorables, al menos a ciertos aspectos de la reforma propuesta. 85 La Comisin de Pueblos Andinoamaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso puede cumplir un papel central, en especial por no existir una mayora del partido del gobierno.
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prioridades recomendado por el Banco Mundial (2006: 34). Por ejemplo, la participacin de los conflictos socioambientales en el total de conflictos reportados, el porcentaje de las aguas residuales que son tratadas, la tasa de deforestacin, el porcentaje de residuos slidos dispuestos adecuadamente, el nmero de ciudades que alcanzan los ECA de aire, o el nmero de cuencas que cumplen el futuro ECA de agua. Desde luego tambin deben establecerse metas precisas para completar el desarrollo y fortalecimiento de los instrumentos de gestin ambiental, empezando por las normas de calidad ambiental, la evaluacin de impacto ambiental, la fiscalizacin y control y la remediacin ambiental.

1. Poltica Ambiental Gubernamental 2. 3. 4. 5.

Organizaciones Pblicas Ambientales

Instrumentos de Gestin Ambiental

Debe tenerse muy en claro que una reforma dentro del Estado es por definicin un proceso poltico, y no simplemente un carcter tcnico. Se deben superar intereses concretos que cuentan con recursos y capacidades para defender el status quo. Por lo tanto, algunos logros parciales en el corto plazo no pueden ser juzgados apresuradamente como fracasos. Mejoras paulatinas pueden tener mucha importancia, siempre que se entiendan como pasos en un camino con un rumbo claro. E incluso, cambios y ajustes permanentes sern necesarios en un campo donde todava tenemos mucho por aprender. que supervise de mejor manera las responsabilidades de los funcionarios pblicos en materia ambiental.
Nivel Nacional de Gobierno
1. Dictar la Poltica Nacional del Ambiente, incluyendo las metas de la reformas, y los indicadores de buena gestin ambiental Actualizar el Plan de Accin Ambiental Nacional Dictar la Agenda Ambiental Nacional 2008-2011 Priorizar, desarrollar y fortalecer polticas pblicas ambientales: cambio climtico, biodiversidad, descontaminacin, residuos, produccin limpia, aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, deforestacin, etc. Generar las bases para la integracin de la poltica ambiental con las polticas econmicas, sociales y sectoriales. 1. 2. 2. 1. 2. 3. 4. 5. 3. Dar carcter ministerial a la Autoridad Ambiental Nacional Crear entidades adscritas a la Autoridad Ambiental Nacional para regulacin ambiental (evaluacin, fiscalizacin y remediacin ambiental), los recursos naturales y para la generacin y el manejo de la informacin cientfica Mejorar progresivamente el gasto pblico ambiental Fortalecer el Sistema Nacional de Gestin Ambiental y sus subsistemas Definir las funciones ambientales que debe mantener el nivel nacional y transferir las restantes a los gobiernos regionales y a las municipalidades 1. 2. 3. 4. 5. 6. . 8. 1. Dictar los estndares de calidad ambiental y los lmites mximos permisibles priorizados Reglamentar e implementar el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental Reglamentar e implementar el Rgimen Comn de Fiscalizacin y Control Ambiental Dictar reglas comunes en materia de adecuacin de actividades en curso a las nuevas normas ambientales Dictar los lineamientos en materia de remediacin ambiental (pasivos ambientales, planes de descontaminacin) Establecer un programa para el desarrollo y aplicacin de los instrumentos econmicos y de incentivos ambientales Implementar la Estrategia Nacional de Ciudadana Ambiental Fortalecer los instrumentos de ordenamiento territorial ambiental 2.

Tambin debe cuidarse que no se vincule esta reforma como en un intento de gran transformacin de naturaleza formalista, sino como un esfuerzo por consolidar y corregir la institucionalidad existente (GABALDON y RODRIGUEZ: 5).

Sin duda, lo sealado muestra la complejidad de los cambios que se necesitan desde el punto de vista legal, a lo que hay que aadir el proceso destinado a fortalecer la propia capacidad de gestin, lo cual est vinculado a tres aspectos: una burocracia ambiental fuerte (adecuada a la escala de las actividades a regular), un conjunto de instrumentos de gestin bien diseados, y la recuperacin de la confianza de la ciudadana en el accionar del Estado, lo cual slo puede apoyarse en decisiones claramente favorables al inters pblico y defensoras de los derechos de los ciudadanos.

Niveles Descentralizados de Gobierno


Incorporar objetivos ambientales especficos del proceso de descentralizacin y en la constitucin de las regiones Desarrollar polticas pblicas de alcance regional y municipal en reas priorizadas por los niveles descentralizados de gobierno Fortalecer las unidades ambientales de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales Fortalecer los sistemas regional y local de gestin ambiental Iniciar la conformacin de espacios de gestin interregional: cuencas, ecorregiones, etc. Aplicar los instrumentos de gestin ambiental en el nivel regional Adecuar la regulacin nacional de los instrumentos de gestin ambiental a las necesidades regionales y municipales

A modo de conclusin
Construyendo un Estado Ambiental que Mejore el Estado del Ambiente

Estado ambiental y estado del ambiente son elementos que se reflejan mutuamente. Hemos sostenido que sin un cambio en las reglas formales y en las organizaciones pblicas ambientales, es muy probable que las tendencias negativas del deterioro ambiental continen. Un ambiente de mala calidad influye en la economa, en especial en el mediano y largo plazo, afectando su recurso central: el ser humano. Pero tambin impacta sobre la capacidad de los ecosistemas para sostener procesos productivos. Al final, el propio Estado deber asumir los costos de la degradacin, debilitando su capacidad de brindar los bienes pblicos que se le exige proveer. El Estado cumple adems un papel central en la distribucin de los costos y riegos ambientales en la sociedad, especialmente en las reglas que gobiernan dicha distribucin. En consecuencia, debe enfrentar un problema de Justicia Ambiental. Al mismo tiempo, el impacto de los costos ambientales no es homogneo en las distintas reas de la economa y de la sociedad. No hay elemento ms claro que la mayor vulnerabilidad de los ms pobres frente a fenmenos como el cambio climtico global. Tambin hemos visto que la reforma de las instituciones ambientales depende de las complejas interacciones entre la sociedad civil, el mercado, la burocracia, los partidos polticos y los actores globales. Nuestra actual situacin se puede explicar en buena medida por el mayor peso relativo que han tenido hasta ahora los actores globales y los mercados. Un papel menor lo han desempeado la burocracia y la sociedad civil. En este ltimo caso, aunque la percepcin sobre la gravedad de los problemas ambientales ha ido creciendo sostenidamente, en especial durante los ltimos aos, dicho problema sigue vindose como menor en comparacin con otros desafos de la sociedad peruana. Como ha afirmado recientemente Francis Fukuyama, la historia del desarrollo exitoso a fines del siglo XX muestra que las instituciones no surgirn a menos que exista una fuerte demanda interna de ellas. 185

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El mal gobierno, las instituciones dbiles, la corrupcin poltica y el clientelismo existen porque ciertos actores polticos tienen un fuerte inters egosta en el status quo. Si desde dentro de la sociedad no se genera la voluntad poltica de apartarlos del poder, la presin exterior rara vez es suficiente para desalojarlos (155-156). Una estrategia para salvar esta dificultad es el tratar de vincular problemas como la pobreza, el desempleo, o la seguridad con la agenda medioambiental. Podemos enfatizar, en especial en el espacio pblico, que el deterioro ambiental afecta principalmente a los pobres, disminuye la competitividad del pas (reduciendo las oportunidades de empleo), y hace la vida ms insegura. Es a partir de la consideracin de los puntos anteriores que podemos afirmar que se ha abierto en el Per una ventana de oportunidad. La creciente importancia que se le asigna a la agenda ambiental en la opinin pblica a raz del problema del cambio climtico global, ms procesos externos como los tratados de libre comercio, o las exigencias del financiamiento de los grandes proyectos de inversin, exigen cierto nivel mnimo de institucionalidad. Est claro que hoy en da no estamos siquiera en dicho nivel, y que requerimos de reformas para alcanzarlo. Los dos ejes que hemos priorizado son la reforma de la Autoridad Ambiental Nacional, dejando un modelo de gestin sectorial disperso por otro ministerial (que no pierde su carcter transectorial); y la descentralizacin paulatina de la regulacin ambiental a los gobiernos regionales, dejando a los gobiernos locales las funciones tradicionales del manejo de los residuos urbanos, el control del ruido, la contaminacin atmosfrica y el cuidado de las reas verdes. Desde luego, este es un proceso complejo y no se encuentra carente de riesgos. Los pasos dados con la dacin de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental y la Ley General del Ambiente son, sin duda, valiosos, y buenos puntos de apoyo. Pero son insuficientes. Se requerir de un esfuerzo conjunto de distintos actores internos para impulsar la reforma, siendo los principales el Congreso de la Repblica, la Defensora del Pueblo y los medios de comunicacin. La experiencia del proceso de aprobacin de la Ley General del Ambiente ha mostrado la importancia de estos actores al momento de impulsar reformas que pueden afectar intereses particulares de peso. Incluso sectores del Poder Ejecutivo pueden jugar un papel contrario a las reformas.
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En cualquier caso, el proceso no se agota en lo anterior, sea cual fuere su resultado. Los desafos institucionales sern constantes, y nos demandarn una buena dosis de creatividad y perseverancia. La institucionalidad ambiental es un requisito para la competitividad del pas, y un factor que define como se abordan los problemas de justicia ambiental. Sin ella, seremos ms propensos a los conflictos y terminaremos desaprovechando oportunidades para el desarrollo sostenible. Esperemos que cada da ms personas tomen conciencia del problema e impulsen su solucin. Los peruanos y peruanas de hoy y de maana se lo agradecern.

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Un (pequeo) Eplogo
Cuando habamos ya culminado la redaccin de este libro se produjeron dos hechos muy importantes. El 20 de diciembre del 200 el Presidente de la Repblica anunci la creacin del Ministerio del Ambiente aprovechando la delegacin de facultades legislativas concedidas al Ejecutivo para la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos de Norteamrica, recientemente ratificado. Esto sin duda ratifica la hiptesis principal que hemos expuesto. La poltica ambiental se explica en gran medida por factores externos antes que internos. En este caso las variables crticas han sido el TLC con EEUU y las necesidades de financiamiento de la segunda etapa del proyecto de explotacin del gas de Camisea. El segundo hecho fue la presentacin del Proyecto de Ley N 2026/200CR el 21 de diciembre de 200, elaborado bajo el liderazgo de la Congresista Gloria Ramos Prudencio, Presidenta de la Comisin de Pueblos Andinoamaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, que propone la creacin del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales. Aunque ambas son buenas noticias, supeditar el diseo ministerial a las exigencias externas, contexto bajo el cual se ubica el anuncio presidencial, sera un error. Como hemos visto la agenda ambiental peruana es mucho ms amplia y compleja. Por lo tanto es muy importante entender los principales desafos que deber enfrentar esta nueva entidad. Qu necesitamos?: i) Un Ministerio que genere confianza en la ciudadana, en especial de los ms vulnerables a los riesgos ambientales. Para ello no basta que la regulacin ambiental de las actividades extractivas y productivas sea encargada a la nueva entidad. Tambin se deben generar condiciones para que sus responsables puedan tomar decisiones difciles, que afectarn intereses particulares de carcter econmico, social y poltico. Poltica ambiental explcita, meritocracia, excelencia tcnica, estabilidad, autonoma financiera, transparencia, participacin ciudadana, sern palabras clave.

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ii) Un Ministerio que complete los instrumentos de gestin ambiental (la evaluacin ambiental, las normas de adecuacin, la fiscalizacin y la remediacin ambiental) y que ponga metas ambiciosas de gestin ambiental. Debemos igualar nuestras normas de calidad ambiental a los estndares mundiales. Los peruanos y peruanas tenemos derecho a vivir en un ambiente saludable. iii)Un Ministerio que enfrente el problema de la vulnerabilidad del cambio climtico, que promueva la conservacin y el aprovechamiento sostenible de nuestra diversidad biolgica, que mejore la gestin de nuestros recursos hdricos y que atienda los crecientes problemas ambientales urbanos. Esto implica ejercer un liderazgo tcnico y poltico que permita orientar importantes recursos en estos temas. El fortalecimiento de la investigacin en ciencia y tecnologa y la articulacin de la poltica ambiental con las dems polticas pblicas (la econmica, la social, la cultural, etc.) sern temas de la mayor relevancia. iv)Un Ministerio que promueva la descentralizacin de la gestin ambiental. El papel de los gobiernos regionales y de las municipalidades es fundamental. Debemos acercar la accin del Estado a la poblacin, y desde una entidad nacional esto es imposible. Desde luego esto implica generar capacidades, y establecer un proceso ordenado de transferencia de las funciones ambientales. v) Un Ministerio que posicione al pas en el escenario regional y global. El Per ha perdido presencia en importantes foros, o ha acudido en condiciones que impiden promover nuestros intereses nacionales con eficacia. Un pas megadiverso, altamente vulnerable al cambio climtico, antrtico, y de enorme diversidad cultural debe ocupar un lugar de privilegio en el concierto ambiental internacional. Para que todo esto se requiere ms gasto pblico. El Presidente ha sealado que no se requiere gastar ms. Esto es equivocado. El problema es que el Per gasta, entre el sector pblico y el privado, apenas el 0.61% de su PBI al ao en temas ambientales. Y cada ao el deterioro ambiental nos cuesta un 3.9% del PBI. Esto nos pone a la saga no slo respecto de los pases desarrollados, sino de nuestros
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pares en Asia, Amrica Latina y frica. Por eso requerimos ms gasto pblico en el tema (que en realidad es inversin), que sin duda tambin debera ser eficiente y eficaz. Es importante que el Poder Ejecutivo permita una discusin amplia sobre este tema, incluyendo no slo a expertos, sino tambin a representantes de los gobiernos regionales y locales, del sector privado y de la sociedad civil. El Ministerio del Ambiente no resolver por s solo todos los problemas de la gestin ambiental pero podra ser el inicio de una reforma exitosa, siempre que se disee de forma adecuada. De no hacerlo desperdiciaremos una gran oportunidad de fortalecer nuestra institucionalidad ambiental. Los ms jvenes y las futuras generaciones nos pedirn cuentas sobre las decisiones que tomemos hoy.

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