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CLIENTELISMO

Fbio Wanderley Reis O jogo entre os interesses, entendidos amplamente como a busca de afirmao de si e de objetivos prprios de qualquer natureza, e a solidariedade, entendida como o compartilhamento de objetivos em diferentes escalas, pode ser visto como o problema bsico da sociedade e consequentemente da poltica. Se podemos, naturalmente, falar de interesses individuais e associ-los com motivao egostica, podemos tambm falar de interesses coletivos cujo compartilhamento define comunidades e em relao aos quais, no obstante envolverem solidariedade, o amor prprio o egosmo pode manifestar-se em escalas crescentes: minha famlia, minha tribo, minha vizinhana ou cidade, meu pas... Uma questo importante a contida, embora no esteja inteiramente livre da ambiguidade fundamental envolvida, o carter particularista ou universalista da definio do compartilhamento de interesses, ou a forma mais ou menos restritiva da solidariedade prevalecente. Visto o problema geral em termos de desenvolvimento poltico e da criao e organizao poltica efetiva de comunidades de maior escala, a indagao crucial a de como equilibrar a necessidade de produzir ou construir poder coletivo (capaz de permitir a busca solidria e eficaz dos interesses ou objetivos compartilhados) com a necessidade de distribuir apropriadamente o poder, de modo a evitar que

Verbete a aparecer em Dicionrio de Polticas Pblicas, organizado por Marco Aurlio Nogueira e Geraldo Di Giovanni, So Paulo, Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2012 .

o foco central ou coletivo de poder redunde simplesmente em instrumento do predomnio de certos interesses sobre os demais.1 O clientelismo h muito visto como caracterizado, em geral, por trs traos bsicos: (a) trata-se de relaes que envolvem algum grau de assimetria quanto aos recursos controlados pelos participantes ou sua posio socioeconmica e poltica; (b) os vnculos estabelecidos entre os indivduos de diferentes posies, ou seja, os patres e os clientes, so de natureza particularista e pessoal; e (c) o intercmbio entre patres e clientes, envolvendo benefcios mtuos, tem tipicamente carter instrumental e pragmtico.2 O significado a ser atribudo a este ltimo trao vincula-o diretamente ocorrncia do anterior, o carter particularista e estreito da forma de solidariedade prpria da relao clientelista, que contrasta com o carter universalista (incluindo, em princpio, todos os membros de categorias definidas de modo abstrato e abrangente) da solidariedade que teramos quando prevalece a referncia, por exemplo, a classes sociais, etnias ou nacionalidades. Certa concepo difundida de desenvolvimento poltico destaca esse aspecto: o desenvolvimento ocorreria na medida em que formas de solidariedade universalistas viessem a substituir o clientelismo e suas estreitas relaes pessoais de patronagem e dependncia. Parece claro o sentido em que essa perspectiva se justifica. Em vez de relaes de poder privado dispersas pela sociedade, solidariedades de
Vejam-se Fbio W. Reis, Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Poltico, em Fbio W. Reis, Mercado e Utopia: Teoria Poltica e Sociedade Brasileira, So Paulo, Edusp, 2000; Alessandro Pizzorno, Introduzione allo Studio della Partecipazione Politica, Quaderni di Sociologia, vol. 15, n. 3-4, julho-dezembro de 1966. 2 Mencionemos alguns estudos clssicos sobre o assunto: John D. Powell, Peasant Society and Clientelist Politics, American Political Science Review, vol. LXIV, n. 2, junho de 1970; Ren Lemarchand e Keith Legg, Political Clientelism and Development, Comparative Politics, vol. IV, n. 2; e, de orientao antropolgica, Sydel F. Silverman, Patronage and Community-Nation Relationships in Central Italy, Ethnology, vol. IV, n. 2, abril de 1965.
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alcance universalista fornecem bases amplas de representao de interesses, em que estes se tornam passveis de agregao e de servirem de lastro organizao do estado e a seu eventual controle democrtico. Mas h ressalvas importantes. Em primeiro lugar, relaes clientelistas podem servir como passo inicial para a produo de poder coletivo em escala mais ampla. Assim como a estrutura clientelista do feudalismo europeu surge como resposta regresso do mundo sociopoltico da Antiguidade clssica, assim tambm a articulao clientelista pode representar uma fase necessria no processo em que, em determinadas circunstncias, a estrutura organizacional do estado moderno emerge e se consolida. Por outro lado, o clientelismo se mostra presente em estruturas sociopolticas as mais diversas, seja do ponto de vista do contraste tradicional-moderno, do grau em que as relaes pessoais se encaixam em estruturas organizacionais mais complexas ou mesmo da articulao do particularismo personalista com ideologias de maior ambio ou alcance. conhecido o papel das redes de clientelas pessoais na Roma antiga. Mas mecanismos anlogos marcam as mquinas polticas dos Estados Unidos no sculo XX, com lderes poltico-partidrios controlando redes de vnculos pessoais em que o acesso a prebendas diversas trocado por votos; assim como, entre muitos outros exemplos mais ou menos recentes, na Itlia do ps-Segunda Guerra o sistema de patronagem e clientelismo posto em prtica pela Democracia Crist acabou caracterizando a poltica nacional como um todo.3 E possvel lembrar a respeito o trabalho clssico de Sidney Tarrow, Peasant Communism in Southern Italy,4 em que se examina a adaptao clientelista de um partido de forte marca ideolgica, de maneira afim ao que viria a prevalecer, mais geralmente, nas
Veja-se, por exemplo, Tony Judt, Postwar: A History of Europe since 1945, Nova York, Penguin Books, 2005, pp. 259 e seguintes. 4 New Haven, Yale University Press, 1967.
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subculturas polticas das chamadas regies vermelhas da Itlia, estudadas por Alessandro Pizzorno e associados, nas quais os fins revolucionrios remetidos ao milnio permitiam o convvio pragmtico com o sistema que se trataria de superar.5 Sem falar de que at a estrutura da Unio Europeia tem sido vista como favorecendo instituies clientelsticas.6 Considerado o caso brasileiro, nossa histria certamente ilustra o papel que pode ser cumprido por relaes clientelistas num longo processo de construo estatal e nacional. Nas condies ecolgicas iniciais de um amplo vazio territorial e escassos recursos de comunicao, a construo do estado, ou a afirmao do poder central como tal, exigiu a construo gradual da prpria sociedade, passando pela constituio de um feudalismo de gnglios fracionrios cujos protagonistas decisivos eram senhores privados encastelados em suas fazendas.7 No admira que, diante do ajustamento problemtico entre os dois polos, as condies brasileiras tenham permitido tanto a viso dos que apontam nelas o predomnio da funo privada sobre a funo poltica, ou do poder privado sobre o poder pblico, quanto a viso de um Raymundo Faoro, em que se trataria da fortaleza patrimonial de um estamento burocrtico permanente e autnomo perante a estrutura social subjacente.8 No h uma essncia quer privatista quer estatista da realidade brasileira. Seja como for, h muito se aponta (com Hlio Jaguaribe, por exemplo) a conexo, no Brasil, entre a poltica de clientelas e o estado
Pizzorno, Introduzione allo Studio della Partecipazione Politica. Veja-se, por exemplo, Thomas Farole, Andrs Rodrguez-Pose, Michael Storper, Cohesion Policy in the European Union: Growth, Geography, Institutions, Report Working Paper, London School of Economics, janeiro de 2009. 7 Veja-se Oliveira Vianna, Evoluo do Povo Brasileiro, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1956. 8 Vejam-se Nestor Duarte, A Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional, So Paulo, Companhia Editora Nacional, 1939; Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, Rio de Janeiro, 1955, alm de Evoluo do Povo Brasileiro; Raymundo Faoro, Os Donos do Poder, Porto Alegre, Editora Globo, 1958.
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cartorial, em que a aparelhagem estatal se expandia bem alm de suas necessidades funcionais para acomodar a demanda por empregos pblicos especialmente para a classe mdia, de insero precria na estrutura produtiva.9 Alm disso, a operao da mquina clientelista sob o regime republicano, particularmente na Repblica Velha, o tema do grande clssico de Victor Nunes Leal sobre o clientelismo poltico no pas, o volume Coronelismo, Enxada e Voto. Nele se mostra com nitidez o jogo complexo entre as foras centralizadoras e descentralizadoras: a estrutura coronelista envolvia a intermediao exercida por donos de terras e notveis locais (cuja recompensa era a garantia de condies para consolidar seu domnio no plano local) entre o sistema poltico, de nvel federal e estadual, e as massas de eleitores rurais e semi-rurais; ela supunha, porm, tanto a incapacidade do sistema poltico nacional para alcanar diretamente o eleitorado rural quanto a decadncia e as limitaes do poder privado, funcionando como um processo de conservao de seu contedo residual.10 E, talvez como substrato do fenmeno do populismo que se difundiria em seguida, com o apelo ao povo por parte de lideranas de origens nas elites, pesquisas posteriores puderam mostrar claros indcios da sobrevivncia da operao de mecanismos clientelsticos mesmo no ambiente novo dos centros urbanos em expanso de meados do sculo XX. o caso de surveys executados em Belo Horizonte em 1965, que apontam singular potencial de envolvimento com assuntos polticos e de exerccio de influncia poltica nas relaes pessoais a ser encontrado entre os migrantes de origens rurais recentes e de status socioeconmico mais elevado.11
Veja-se, por exemplo, Hlio Jaguaribe, Condies Institucionais do Desenvolvimento, Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1958. 10 Victor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto: O Municpio e o Regime Representativo no Brasil, Rio de Janeiro, Revista Forence, 1948 (citao da p. 182). 11 Veja-se Fbio W. Reis, Participacin, Movilizacin e Influencia Poltica en Brasil, Revista Lationoamericana de Ciencia Poltica, vol. II, n. 1, abril de 1971.
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Cabe destacar, finalmente, quanto s ressalvas indicadas, as merecidas crticas a que se expe a viso normativa embutida na concepo do clientelismo como atraso. Um exemplo de relevo se tem na denncia feita por Jrgen Habermas da crise de legitimidade do capitalismo avanado, que teria um de seus traos na expanso do welfare state visto como levando ao predomnio da condio e da perspectiva do cliente sobre a de um idealizado cidado atento a seus deveres ou responsabilidades cvicas, ou como configurando uma espcie de cidadania negativa, em que se aviltaria a nobreza do status de cidado pela introduo nela de um elemento de mercado.12 O idealismo da denncia omite trade-offs importantes aos quais no h como escapar, em particular o envolvido na ideia de que a adeso a um pragmatismo afim postura do cliente favorece a disposio negociao e tolerncia, em contraste com os traos de rigidez, irredutibilidade e propenso beligerante que tendero a marcar a identificao com grupos ou categorias parciais internas coletividade nacional e que compunham o ambiente anterior afirmao do welfare state em muitos dos pases em que ele veio a afirmarse. De todo modo, a literatura mais recente sobre o clientelismo (que alguns trabalhos de Luis Roniger ilustram de maneira adequada)13 se tem empenhado em trazer discusso do tema geral matizes mais realistas e ateno para a contribuio de relaes passveis de serem caracterizadas em termos de clientelas prpria expanso da democracia, como instrumento de mobilizao e de sensibilizao para a ideia do acesso a
Vejam-se Jrgen Habermas, Legitimation Crisis, Boston, Beacon Press, 1975; e George Armstrong Kelly, Who Needs a Theory of Citizenship?, Daedalus, outono de 1979 (Proceedings of the American Academy of Arts and Sciences, vol. 108, n. 4). 13 Vejam-se Luis Roniger, The Comparative Study of Clientelism and the Changing Nature of Civil Society in the Contemporary World, em Democracy, Clientelism and Civil Society, editado por Luis Roniger e Ayse Gnes-Ayata, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado, 1994; e a til resenha de vrios volumes recentes em Luis Roniger, Political Clientelism, Democracy and Market Economy, Comparative Politics, vol. 36, n. 3, abril de 2004.
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direitos. Na tica alternativa de que essa literatura se vale, os interesses privados e pessoais so parte inevitvel da poltica (que alguns veem at como inerentemente particularstica)14 e so, na verdade, uma parte normativamente digna, tendo em vista sua ligao com o valor democrtico da autonomia pessoal, que a socialdemocracia, em particular, trata de equilibrar e conciliar com o valor da solidariedade universalista e abrangente, de relaes tensas com a autonomia. E o welfare state pode ser visto como a institucionalizao solidria do clientelismo, com a universalizao da prestao de servios sociais pelo estado. O que recupera doutrinariamente a ideia da proteo social por parte do estado: no se pode esperar que o estado democrtico no seja seno aquele que responda capacidade diferencial de presso dos interesses privados de poder desigual.

Simona Piattoni, Clientelism, Interests, and Democratic Representation: The European Experience in Historical and Comparative Perspective, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 7 (apud Roniger, Political Clientelism, Democracy and Market Economy).
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