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Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales República de Colombia

Metodología para el cálculo de multas
derivadas de las infracciones a la normativa ambiental.

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Marco conceptual Esquema de Comando y Control
Establecimiento de estándares tecnológicos o de desempeño Inspecciones o amenaza de seguimiento directo reducen los niveles de contaminación Cumplimiento de condiciones establecidas por medio de sanciones Reducir los incentivos a no cumplir con las normas por medio de sanciones que actúen como disuasivo del comportamiento

Propuesta Metodológica
Análisis de la teoría económica respecto a la imposición de multas Monto optimo de la multa. Revisión de variables que determinan la multa

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Marco conceptual Planteamiento teórico
Teoría de la utilidad esperada “Un Agente viola una norma si su utilidad esperada por hacerlo es mayor que económica” multa óptima: es la que hace alas empresas indiferentes entre cumplir y no complir multa óptima f (afectación & probabilidad de detección) graduación de la multa certeza sobre la implementación del sanción su utilidad esperada por respetarla” “La racionalidad detrás de los comportamientos ilícitos sigue una lógica

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Marco conceptual

Principios
Ajustado a la política ambiental Objetividad en la aplicación de criterios técnicos y jurídicos Principio de Proporcionalidad – gravedad de la infracción Principio de razonabilidad – diferenciación entre desiguales. Capacidad disuasiva Eliminar el beneficio ilícito

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Finalidades de la sanción vía multa

Disuadir el comportamiento Nivelar la estructura de costos de los sectores Internalizar parcialmente las externalidades negativas Disminuir el riesgo de contaminación Generar recursos económicos con destinación específica Dar poder vinculante a la normativa

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Elementos de la Multa Función multa f (afectación & probabilidad de detección & utilidad )
graduación de la multa certeza sobre la implementación del sanción

B Multa = + Af p
otras variables: • Días de la afectación
• Circunstancias Atenuantes y Agravantes • Costos asociados, • Capacidad socioeconómica del Infractor

B: beneficio ilícito p: Capacidad de detección Af: grado de afectación (o evaluación del riesgo)

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Modelación Matemática

Multa = B + [(α ∗ i ) ∗ (1 + A) + Ca ]∗ Cs
B: Beneficio ilícito α: Factor de temporalidad (días) i: Grado de afectación ambiental (o evaluación del riesgo) A: circunstancias agravantes y atenuantes Ca: Costos asociados Cs: Capacidad socioeconómica del Infractor

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Beneficio Ilícito Variable Descripción
Concepto de “Costo de Oportunidad de los Recursos” Para que se cumpla la finalidad disuasiva de la multa, esta debe incluir los beneficios que obtiene el infractor por el incumplimiento de la norma; de lo contrario, el infractor siempre tendrá un incentivo para seguir incumpliendo.

B

Beneficio ilícito total ($)

(Economic Consiste en la ganancia que obtiene el infractor. benefit Este beneficio puede estar constituido por ingresos component) directos, costos evitados o ahorros de retrasos. El beneficio ilícito se obtiene de relacionar la ganancia producto de la infracción con la capacidad

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Beneficio Ilícito – Ingresos Directos
caso 1 calculo beneficio ilícito: ingresos

directos
B = y 1 * (1 − p ) p

B y1 p

Beneficio Ilícito

El ingreso y1 obtenido por la infracción con relación a la capacidad de detección Ingresos directos obtenido por la infracción

Ingresos directos

Ej: Valor comercial total del recurso en pesos

Capacidad de detección

Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental

Capacidad baja: p=0.40 Capacidad media: p=0.45 Capacidad alta: p=0.50

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Beneficio Ilícito – Costos Evitados
caso 2 calculo beneficio ilícito: costos

evitados (o ahorros de retraso)
B = Y
2

B y2
CE

Beneficio Ilícito

Costos evitados (o ahorros de retraso) y2 por la infracción con relación a la capacidad de detección Sumatoria de costos evitados (o ahorros de retraso) después de impuestos, pesos (salarios mínimos) Sumatoria de costos evitados (salarios mínimos) • Costos inversión, mantenimiento y operación • Costo de oportunidad El impuesto que pagó el infractor teniendo en cuenta el beneficio ilícito obtenido

* (1 − P ) P

B =

y 2 * (1 − P ) P

Costos evitados netos

Costos evitados

y2 = C E ∗ (1 − T ) Y = C (1−T) 2 E CE = C1 ±C2 ±C3
Tasa de impuesto

T p

Descuentos

Capacidad de detección

Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental

Capacidad baja: p=0.40 Capacidad media: p=0.45 Capacidad alta: p=0.50

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Beneficio Ilícito

T

Descuentos

El impuesto que pago el infractor sobre el beneficio obtenido Tipo de infractor Sociedades comerciales Empresas ubicadas en zona franca

Tasa de impuesto

y2 = C E ∗ (1 − T )
CE T
= Costos evitados

Tarifa única sobre la renta gravable (T) 33% 15%

= Descuentos (toma valores
según el tipo de infractor)*
Desde Rangos UVT

Persona Natural Hasta 1.090 ($25.901.670) 1.700 ($40.397.100) 4.100 ($97.428.300) En adelante Tarifa marginal 0% 19% 28% 33%

* Estatuto Tributario (Ley 633 de 2000, Capítulo IX. Tarifas del Impuesto de Renta.) UVT: UVT 2009 unidad de valor tributario $ 23.763

0 > 1.090 > 1.700 > 4.100

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Beneficio Ilícito
Caso 3 calculo beneficio ilícito: ingresos

directos + costos evitados + ahorros de retraso
B p = B0 × (1 + i ) n + ... + Bn × (1 + i ) n −1

Bp B P

Ahorros de retraso

Es el beneficio traído a valor presente teniendo en cuenta el costo de oportunidad y la inflación en el tiempo. i = tasa de descuento n = número de periodos. Costos evitados por la infracción de la norma (Y) con relación a su probabilidad de no detección

Beneficio Ilícito

B =

y 1 + y 2 * (1 − P ) P

Capacidad de detección

Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental

Capacidad baja: p=0.40 Capacidad media: p=0.45 Capacidad alta: p=0.50

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Beneficio Ilícito – Herramienta de Apoyo
Modelo BEN de la Environmental Protection Agency – US EPA • Modelo computacional desarrollado por la US-EPA • Calcula los beneficios (a partir de evitar o retrasar el cumplimiento de las normas) Fuentes de información: • directa de la empresa • mediante requerimiento de la Autoridad • estimados por parte de los profesionales de la Autoridad Ambiental Entradas • tasa de impuesto a la renta, tasa de inflación y tasa de descuento • fecha de pago de la multa • fechas de incumplimiento y cumplimiento • ganancias estimadas Environmental Protection Agency. 1999. User Manual for BEN – Financial Analysis Model Fuente: US
Download http://www.epa.gov/compliance/civil/econmodels/index.html

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Identificación de afectaciones
Afectación Ambiental En aplicación del principio de proporcionalidad, el cálculo del monto de la multa, debe ser conforme a la gravedad de la infracción y en los casos en los cuales se evidencie afectación ambiental, éste debe ser el elemento central de la graduación y estar ajustado a los topes establecidos por la Ley. Técnica de valoración cualitativa Valoración de cualidades de los impactos Asignación de valores prefijados (alta, medio o bajo) estimación de la importancia del impacto

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Identificación de afectaciones
Identificación de bienes de protección impactados
Cualquier factor ambiental que justifica o merece ser protegido. Son aquellos factores del ambiente como recursos naturales o condiciones socioculturales y económicas, o procesos fundamentales de funcionamiento. Sistema Subsistema
Medio inerte MEDIO FÍSICO Medio biótico Medio perceptible MEDIO SOCIOECONÓMI CO Medio sociocultural Medio económico

Componentes
Aire; Suelo y subsuelo; Agua superficial y subterránea Flora; Fauna Unidades del paisaje Usos del territorio; Cultura; Infraestructura; Humanos y Estéticos Economía; Población

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Identificación de afectaciones
Identificación de las acciones impactantes Acciones que, derivadas de la infracción, tienen incidencia sobre el medio ambiente, generando un cambio sobre el mismo o sobre algún bien de protección.

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Valoración de la afectación ambiental Variable Descripción
El Impacto ambiental se presenta cuando una acción o actividad produce una alteración desfavorable en el ambiente, en alguno de sus componentes, procesos fundamentales para su funcionamiento o en las condiciones socioeconómicas y culturales de la población. • Elemento central de la graduación (gravedad de la infracción) • Monto máximo a pagar: Multas diarias hasta por 5000 SMMLV

Af

Estimación de la afectación ambiental (Gravity component)

Estimación cualitativa de la afectación ambiental

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Metodología para estimar la afectación
Levantamiento Información
Identificación de acción (es) que generaron el impacto Identificación de los Bienes de Protección impactados Elementos: Componente Biótico Componente socio cultural Componente Abiótico

Elaboración Matriz de Afectaciones

Identificación de Afectaciones Relevantes (Afectaciones directas) Valoración de importancia de cada Afectación Relevante identificada. (Matriz de Importancia)
Afectación Irrelevante Afectación Moderada Afectación Severa Afectación Crítica

Monto de la Afectación Salarios Mínimos Mensuales Vigente

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Metodología para estimar la afectación

Modelo de matriz de afectación
Actividad que genera Afectación Bienes de protección

B1

B2

B3

B4

Bi

A1
A2 A3 A4

Ai
Fuente: modificación Conesa Fernández (1997).

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Parámetros de valoración de la afectación

Criterios

Intensidad Extensión Persistencia Reversibilidad Recuperabilidad

IN EX PE RV MC I

Importancia

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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios Definición
Valoración cualitativa
Afectación de bien de protección representada en una desviación del estándar fijado por la norma y comprendida en el rango entre 0 y 33%.

1 4 8 12 1 4 12 1 3 5

IN

INTENSIDAD

Define el grado de incidencia de la acción sobre el bien de protección.

Afectación de bien de protección representada en una desviación del estándar fijado por la norma y comprendida en el rango entre 34% y 66%. Afectación de bien de protección representada en una desviación del estándar fijado por la norma y comprendida en el rango entre 67% y 99%. Afectación de bien de protección representada en una desviación del estándar fijado por la norma igual o superior o al 100% Cuando la afectación puede determinarse en un área localizada e inferior a una (1) hectárea.

E X

EXTENSIÓN

Se refiere al área de influencia del impacto en relación con el entorno

Cuando la afectación incide en un área determinada entre una (1) hectárea y cinco (5) hectáreas Cuando la afectación se manifiesta en un área superior a cinco (5) hectáreas.

P E

PERSISTENCI A

Se refiere al tiempo que permanecería el efecto desde su aparición y hasta que el bien de protección retorne a las condiciones previas a la acción.

Si la duración del efecto es inferior a seis (6) meses. Cuando la afectación no es permanente en el tiempo, se establece un plazo temporal de manifestación entre seis (6) meses y cinco (5) años. Cuando el efecto supone una alteración, indefinida en el tiempo, de los bienes de protección o cuando la alteración es superior a 5 años.

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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios Definición
Capacidad del bien de protección ambiental afectado de volver a sus condiciones anteriores a la afectación por medios naturales, una vez se haya dejado de actuar sobre el ambiente.

Valoración cualitativa
Cuando la alteración puede ser asimilada por el entorno de forma medible en un periodo menor de 1 año. Aquel en el que la alteración puede ser asimilada por el entorno de forma medible en el mediano plazo, debido al funcionamiento de los procesos naturales de la sucesión ecológica y de los mecanismos de autodepuración del medio. Es decir, entre uno (1) y diez (10) años. Cuando la afectación es permanente o se supone la imposibilidad o dificultad extrema de retornar, por medios naturales, a sus condiciones anteriores. Corresponde a un plazo superior a diez (10) años. Si se logra en un plazo inferior a seis (6) meses. Caso en que la afectación puede eliminarse por la acción humana, al establecerse las oportunas medidas correctivas, y así mismo, aquel en el que la alteración que sucede puede ser compensable en un periodo comprendido entre 6 meses y 5 años. Caso en que la alteración del medio o pérdida que supone es imposible de reparar, tanto por la acción natural como por la acción humana.

1

RV

REVERSIBILIDAD

3

5 1

M C

RECUPERABILIDA D

Capacidad de recuperación del bien de protección por medio de la implementación de medidas de gestión ambiental.

3

10 8 9 -20 21-40 41-60 61-80

Irrelevante

I

IMPORTANCIA
I = 3*IN + 2*EX + PE + RV + MC

Medida cualitativa del impacto a partir de la calificación de cada uno de sus atributos

Leve Moderado Severo Crítico

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Valoración de la afectación ambiental

Variable
• Califica la duración del ilícito

Descripción
Multa atendiendo al No. De días
No. días
1

• Gradúa el monto total de la multa ajustándola a los topes establecidos.

α
1.0 1.2308 1.3462 1.4615 1.5769 1.6923 1.8077 4.0000

α

29

Factor de temporalida d • Ilícito instantáneo α = 1.0 • Ilícito continuo o discontinuo se aplica el nro. de días d: número de días continuos o discontinuos durante los cuales sucede el ilícito (entre 1 y 365).

43 57 71 85 99 365

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Evaluación del Riesgo

Riesgo • Asociado a incumplimientos de carácter administrativo • Para aquellas infracciones que no se concretan en afectación ambiental • La probabilidad de ocurrencia de la afectación (o) • La magnitud potencial de la afectación (m)

r = o×m

• La incertidumbre se puede contrarrestar aplicando los conceptos de Peligro y Mitigación

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Evaluación del Riesgo

Variables del Riesgo
Probabilidad de ocurrencia (o)
Criterio Muy Alta Alta Moderada Baja Muy Baja Valor 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2

Magnitud potencial de la afectación (m)
Criterio Irrelevante Leve Moderado Severo Crítico Valor de importancia 8 9 – 20 21 – 40 41 – 60 61 – 80 Magnitud potencial de la afectación (m) 20 35 50 65 80

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Evaluación del Riesgo

Matriz de Riesgo
Afectación Probabilidad Muy alta Alta Moderada Baja Irrelevant e 20 16 12 8 Leve Moderado Severo Crítico

35 28 21 14

50 40 30 20

65 52 39 26

80 64 48 32

Muy baja 4 7 10 13 16 En el caso en que la infracción no genere potencialmente ningún tipo de impacto, el riesgo tomará valores entre 1 y 3, según la IMPORTANCIA del incumplimiento 1<R<3.

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Atenuantes y agravantes

Variable

Descripción
Las circunstancias atenuantes y agravantes son factores que están asociados al comportamiento del infractor, al grado de afectación del medio ambiente o del área, de acuerdo a su importancia ecológica o al valor de la especie afectada. Estas circunstancias se encuentran señaladas de manera taxativa en los artículos 6 y 7 de la Ley 1333 de 21 de julio de 2009.

A

Circunstancias Atenuantes y Agravantes

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Circunstancias Agravantes
Circunstancias Agravantes
Reincidencia. En todos los casos la autoridad deberá consultar el RUIA y cualquier otro medio que provea información sobre el comportamiento pasado del infractor. Que la infracción genere daño grave al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana. Cometer la infracción para ocultar otra. Rehuir la responsabilidad o atribuirla a otros. Infringir varias disposiciones legales con la misma conducta.

Valor
0.2 Circunstancia valorada en la importancia de la afectación 0.15 0,15 Circunstancia valorada en la importancia de la afectación 0.15 0.15 Circunstancia valorada en la variable Beneficio (B). 0.2 0.2 Circunstancia valorada en la importancia de la afectación Circunstancia valorada en la importancia de la afectación

Atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados en alguna categoría de amenaza o en peligro de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición. Realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica. Obtener provecho económico para sí o para un tercero. Obstaculizar la acción de las autoridades ambientales. El incumplimiento total o parcial de las medidas preventivas. Que la infracción sea grave en relación con el valor de la especie afectada, lo cual se determina por sus funciones en el ecosistema, por sus características particulares y por el grado de amenaza a que esté sometida. Las infracciones que involucren residuos peligrosos.

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Circunstancias Atenuantes
Circunstancias Atenuantes
Confesar a la autoridad ambiental la infracción antes de haberse iniciado el procedimiento sancionatorio. Se exceptúan los casos de flagrancia. Resarcir o mitigar por iniciativa propia el daño, compensar o corregir el perjuicio causado antes de iniciarse el procedimiento sancionatorio ambiental, siempre que con dichas acciones no se genere un daño mayor. Que con la infracción no exista daño al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o la salud humana.

Valor
- 0.4

- 0.4 Circunstancia valorada en la importancia de la afectación potencial

Escenarios
Dos agravantes Tres agravantes Cuatro agravantes Cinco agravantes Seis agravantes Siete agravantes Ocho agravantes Dos atenuantes Suma de agravantes con atenuantes Si existe un atenuante donde no hay daño al medio ambiente

Máximo valor
0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 - 0.6 Valor suma aritmética Valor suma aritmética

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Costos de verificación Variable Descripción
Son aquellas erogaciones en las cuales incurre la autoridad ambiental durante el proceso sancionatorio y que son responsabilidad del infractor.

C a

Costos asociados

Estos costos son diferentes a aquellos que le son atribuibles a la autoridad ambiental en ejercicio de la función policiva que le establece la Ley 1333 de 2009. En lo que respecta a los costos para la imposición de medidas preventivas y a los costos de las medidas de restitución de especies, deberá estarse a lo dispuesto en la mencionada ley.

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Capacidad Socioeconómica del Infractor Componentes Descripción
Es el conjunto de condiciones de una persona natural o jurídica que permiten establecer su capacidad de asumir una sanción pecuniaria.

Cs

Capacidad Socioeconómica del Infractor

•Principio de razonabilidad • Certeza en la aplicación de la sanción Se tienen en cuenta tres tipos: • Persona natural • Persona jurídica. • Entes territoriales y/o entidades públicas.

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Capacidad Socioeconómica del Infractor Personas Naturales
• El SISBEN permite el ordenamiento de personas y familias de acuerdo con su estándar de vida. • Para calcular este número se usan una serie de variables que identifican las condiciones de vida de los hogares (vivienda, educación, afiliación a salud, actividad, entre otras). • Actualmente la base de datos consolidada registra 34.161.915 personas encuestadas en todos los niveles con corte a noviembre de 2.008 (DNP, 2009)
Puntaje >= 0.0000 <= 17.5000 > 17.5000 <= 32.0000 > 32.0000 <= 51.0000 > 51.0000 <= 100.0000

SISBEN
Zona = 1 o 2 Cabecera o Centro Poblado Puntaje >= 0.0000 <= 11.0000 > 11.0000 <= 22.0000 > 22.0000 <= 43.0000 > 43.0000 <= 65.0000 > 65.0000 <= 79.0000 > 79.0000 <= 100.0000 Nivel 1 2 3 4 5 6 Capacidad de pago 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06

Zona = 3 Rural disperso Nivel 1 2 3 4 Capacidad de pago 0.01 0.02 0.03 0.04

Para desplazados, indígenas y desmovilizados Puntaje Por ser población especial no poseen puntaje, ni nivel. Nivel Sin dato Capacidad de pago 0.01

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Capacidad Socioeconómica del Infractor Personas Jurídicas
Tamaño de la Empresa Microempresa Pequeña Mediana Grande Tamaño de las empresas: Grande: Mas de 200 trabajadores. Mediana: entre 50 y 200 trabajadores. Pequeña: entre 50 a 100 trabajadores. Microempresa: menos de 10 trabajadores. factor de ponderación 0.25 0.5 0.75 1.0

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Capacidad Socioeconómica del Infractor Entes territoriales y/o entidades públicas
Municipios
Categoría Especial Primera Segunda Tercero Cuarta Quinta Sexta Nº de Habitantes Superior o igual 500.001 100.001 – 500.000 50.001 – 100.000 30.001 - 50.000 20.001 – 30.000 10.001 – 20.000 Igual o inferior a 10.000 Ingresos anuales de libre destinación (SMMLV) Más de 400.000 100.000 – 400.000 50.000 – 100.000 30.000 – 50.000 25.000 – 30.000 15.000. – 25.000 No superior a 15.000 Capacidad de pago 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4

Departamentos
Categoría Especial Primera Segunda Tercero Cuarta Nº de Habitantes Superior o igual a 2.000.000 700.001 – 2.000.000 390.001 – 700.000 100.001 – 390.000 Igual o inferior a 100.000 Ingresos anuales de libre destinación (SMMLV) Mas de 600.000 170.001 – 600.000 122.001 – 170.000 60.001 - 122.000 Igual o inferior a 60.000 Capacidad de pago 1 0.9 0.8 0.7 0.6

Para Departamentos Administrativos, Ministerios, Empresas de la Nación, Entidades descentralizadas a nivel

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Capacidad Socioeconómica del Infractor Referencias: • Propuesta de marco metodológico para la determinación de multas ambientales. Javier Humberto Sabogal Mogollón. Grupo
de Análisis Económico. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Versión: 27 de agosto de 2007 • Sistema de sanciones por daños ambientales para la fiscalización de la industria de hidrocarburos en el Perú. Organismo Supervisor de la Inversión en energía – OSINERG. Arturo Vásquez Cordano. Lima, 2006. • Guía Informativa de Infracciones Medioambientales. Fondo Social Europeo. Unión Europea. Fundación Biodiversa. Cámara Valladolid. España, 2006. • Determination and application of administrative fines for environmental offences: guidance for environmental enforcement authorities in EECCA countries. Organisation for Economic Co-operation And Development . 2009 • Ley 1333 del 21 de Julio de 2009. "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental” • Decreto 3678 del 4 de octubre de 2010. Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009” • Resolución 2086 del 25 de octubre de 2010. “Por el cual se adopta la metodología para la tasación de multas consagradas en el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009.

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Aplicativo Características:
• • • • • Interfaz sencilla Amigable con el usuario Permitirá consultas automáticas según tipo de infractor y sector Vinculado a una base de datos SQL Server 2005 Puede ser manejado por una persona con conocimientos básicos de computación (Word, Excel, búsquedas en internet) • USUARIO FINAL: Ingresa información, obtiene el monto a cobrar por la infracción ambiental y puede realizar consultas. • Se puede integrar a otros aplicativos

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Identificación de la Empresa

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Ingreso de variables al aplicativo

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Identificación de Agravantes y Atenuantes

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Estimación de la afectación ambiental

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Gracias !
Juan David Mora jmora@minambiente.gov.co