Segunda etapa • Año 10 Martes 13 de diciembre de 2016

Nº

625

LA REFORMA
ELECTORAL
Pilares de un debate
por la gobernabilidad
Págs. 4 y 5
Víctor
V íctor Ticona Postigo

Págs. 2-3 Págs. 6-7 Pág. 8

REFORMAS INSTITUCIONALES. RESPONSABILIDAD Y FUNCIÓN PÚBLICA. ENTRE LA LEGITIMIDAD Y LA LEGALIDAD.
Balance y perspectivas a los 20 años de vigen- La prescripción en el régimen disciplinario fren- La incidencia de la interpretación literal en las
cia de la Ley general del sistema financiero. te a los nuevos criterios interpretativos dictados decisiones jurisdiccionales y los jueces consti-
Alberto Morisaki Cáceres por Servir. Javier Paitán Martínez tucionales. Edwin Figueroa Gutarra
2 suplemento de
análisis legal Martes 13 de diciembre de 2016 BANCA Y FINANZAS

BALANCE Y PERSPECTIVAS A LOS 20 AÑOS DE VIGENCIA

La Ley del sistema

financiero
ALBERTO
MORISAKI CÁCERES
Gerente de Estudios Económicos de
Agenda
la Asociación de Bancos del Perú
(Asbanc). Miembro del Comité
Latinoamericano de Educación e
para la UIF
Inclusión Financiera de FELABAN.
Igual de información
importante que permitirá elaborar
los otros aspectos mejores informes
ya citados, es para el Ministerio
el acceso de Público y la

E
n 1991 se inició la reforma financiera la Unidad de reducción de
en el Perú. Una tarea de largo aliento Inteligencia plazos de la
que incluyó la disolución de la Banca Financiera - UIF investigación.
de Fomento, el otorgamiento del rol a la información También
como banco de segundo piso a Cofide, sujeta al secreto impedirá que
la creación del Fondo de Seguro de Depósitos, del bancario en caso los investigados
sistema de Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, y del de operaciones tomen acciones
Sistema Privado de Pensiones, y la eliminación de sospechosas que imposibiliten
cualquier control a las tasas de interés. Además, de lavado de la eficaz y
se apuesta por la libre competencia y la igualdad activos. Así, el oportuna acción
de trato, tanto para las inversiones nacionales levantamiento del de la justicia
como extranjeras, la introducción de la regulación secreto bancario contra ellos o
prudencial y la adopción de recomendaciones del y de la reserva su patrimonio.
Comité de Basilea. tributaria –con A esto se suma
Es importante destacar que estas reformas se arreglo a ley y que el Estado
empiezan a dar en una coyuntura complicada para fines de podrá cumplir
para el país, caracterizada por una severa crisis inteligencia con estándares,
económica, desabastecimiento de productos de financiera– es recomendaciones
primera necesidad, precios elevados, importante una medida vital y compromisos
déficit fiscal, baja presión tributaria, baja inter- para el combate internacionales; y
mediación financiera (se llegó a niveles menores del tráfico ilícito a su vez cumplir
al 3% en lo que respecta al ratio Créditos/ PBI), de drogas y el con un requisito
como consecuencia de la existencia de límites a terrorismo. El para el ingreso del
las tasas de interés, lo que generó a su vez una que la UIF tenga Perú en la OCDE,
elevada informalidad financiera. acceso a dicha entre otros.

Inicia el cambio
En 1996 se profundizó la reforma financiera ini- al desarrollo nacional. Así, esta ley incorporó empeño macroeconómico del país han coloca- rar la calidad de los servicios para más peruanos.
ciada en 1991. En diciembre de ese año se publicó recomendaciones relacionadas con el Acuerdo de do al sistema financiero peruano entre los más Un ejemplo de ello es la billetera electrónica, Bim,
la Ley General del Sistema Financiero y del Siste- Basilea de 1988 y 1991. Entre ellas está la regu- dinámicos y sólidos del mundo, con excelentes lanzada a inicios de este año por los bancos aso-
ma de Seguros y Orgánica de la Superintendencia lación para la administración del riesgo crediticio indicadores de calidad de la cartera crediticia, ciados a Asbanc en asociación con otras entidades
de Banca y Seguros (Ley Nº 26702). Esta norma y riesgo de mercado. Además, se incluyó también solvencia, liquidez, eficiencia y rentabilidad. Una del sistema financiero. Estos últimos invitados a
se emitió con el objetivo de fortalecer el sistema la supervisión no solo a los intermediarios finan- situación positiva que se ha venido sosteniendo incorporarse a esta iniciativa; mostrando así, un
financiero y consolidar a la Superintendencia de cieros sino también a las empresas que forman en el tiempo hasta el día de hoy. A ello se suma el gesto de desprendimiento del sistema bancario
Banca, Seguros y AFP en su calidad de órgano parte del mismo conglomerado. Es decir, se esfuerzo constante por innovar, crear nuevos pro- en beneficio del país. El dinero electrónico es una
rector y supervisor del sistema financiero nacio- apuntó a lograr una supervisión consolidada (1). ductos financieros, canales de atención, buscando herramienta potente e interoperable a través de
nal. El fin último es contribuir en mayor medida Estas y otras reformas, aunadas al buen des- satisfacer las necesidades del consumidor y mejo- la cual se puede realizar operaciones seguras

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BANCA Y FINANZAS Martes 13 de diciembre de 2016
suplemento de
análisis legal 3

es vital que se continúe con el fortalecimiento de

las instituciones defensoras del consumidor y la
transparencia de la información. En este punto es
importante resaltar que la banca viene trabajando
mediante iniciativas como el Sistema de Rela-
ciones con el Consumidor de Asbanc. Además,
el marco normativo debe seguir promoviendo
el ingreso de más entidades financieras al país
y proteger al mercado de cualquier intento que
busque introducir distorsiones como son los topes
a las tasas de interés. Todo ello permitirá alcanzar
el gran objetivo al que apuntamos, impulsar la
inclusión financiera en el país.
Asimismo, consideramos que existen aspectos
que pueden mejorarse y en los cuales se debe
trabajar, los mismos que se resumen en los si-
guientes puntos:
Z Se debe tomar en cuenta los costos que las
entidades financieras asumen como consecuencia
de los nuevos marcos regulatorios que exigen ma-
yor cantidad de información que debe remitirse a
los supervisores. En este punto, si bien se valora
la información que es solicitada, es necesario que
se considere que la suma de normas y cambios
en la supervisión y regulación pueden significar
una carga excesiva que complique las operaciones,
las encarezca e induzca el surgimiento de mayor
informalidad.
ZEn la historia, las entidades financieras
privadas han demostrado una alta proactividad
y vocación por el cambio y la innovación en la
búsqueda de adaptarse a las nuevas exigencias de
los consumidores. Un esfuerzo que debe ser acom-
pañado por las normas en el sistema. Asimismo,
en este contexto de cambios tecnológicos e inno-
vación financiera han aparecido nuevos actores
que prestan servicios financieros en competencia
directa con la banca, pero que no cuentan con la
debida supervisión y exigencias estatales. Acá el
gran desafío es tener una regulación equilibrada
que busque igualdad de condiciones entre los
que participan en el mercado, no traiga costos
excesivos al sector, se preserve la rentabilidad, no
inhiba las innovaciones financieras y contribuya
al crecimiento económico y al acceso al sistema
bancario.
Z Otro desafío es la incorporación de las Coo-
perativas de Ahorro y Créditos a una supervisión
plena por parte de la SBS y de ese modo poder
conocer de manera clara la fortaleza financiera
de esas instituciones y así mitigar los riesgos que
se pueden generar en el sistema financiero.
Finalmente, si bien es importante reconocer
los avances alcanzados en los últimos años, aún
mediante los teléfonos móviles, prescindiendo Así, al revisar cada uno de los indicadores que LA LEY DEBE SEGUIR hay mucho por hacer para superar los obstácu-
del uso de efectivo o de otros medios. comprenden el reporte señalado en el párrafo los presentes, y para ello se requiere la suma de
Asimismo, la actual normativa del sistema anterior, vemos que nuestro país lidera la lista en PROMOVIENDO esfuerzos del sector público y privado, en tanto
financiero permite que el Perú cuente con el me- varios de ellos como por ejemplo en la capacidad EL INGRESO DE se orienten a solucionar las deficiencias estruc-
jor entorno para la inclusión financiera. Así lo de regulación y supervisión para la inclusión turales nacionales, como los importantes niveles
sostuvo la última versión del Microscopio Global financiera, regulación y supervisión de carteras de MÁS ENTIDADES de pobreza e informalidad, déficit de garantías,
2016, reporte que evalúa el entorno normativo crédito, regulación de seguros dirigidos a pobla- Y PROTEGER EL altos costos de transacción como consecuencia
y regulatorio para la inclusión financiera con
base en doce indicadores de 55 países. En este
ciones de bajos ingresos, regulación y supervisión
de sucursales y agentes corresponsales, sistemas
MERCADO DE TODO de insuficiente infraestructura vial y de comu-
nicaciones, y una baja educación financiera. El
estudio se examina el ambiente institucional de información crediticia, reglas de conducta INTENTO QUE potencial de nuestro país y de nuestra banca es
y las políticas públicas que promuevan que la de mercado y mecanismos de reclamación y BUSQUE INTRODUCIR enorme, por lo que debe trabajarse en conjunto
oferta de productos financieros llegue a sectores operación de los mecanismos de resolución de y rápido para alcanzarlo. Z
de la población de bajos ingresos. El Perú se ha controversias. DISTORSIONES COMO
ubicado en el primer lugar; un reconocimiento SON LOS TOPES A LAS
que ha venido recibiendo consecutivamente en Hacia futuro TASAS DE INTERÉS.
los últimos 9 años. Para continuar con un sistema financiero robusto [1] Se tomó información disponible en la página web de la SBS.
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análisis legal Martes 13 de diciembre de 2016

UN DEBATE IMPOSTERGABLE

Los pilares
de la reforma
electoral
VÍCTOR cual dificulta el pronto acceso de los actores a las
TICONA reglas que rigen el sistema electoral.
POSTIGO Por ejemplo, si un regidor municipal en ejerci-
Juez supremo. cio desea postular a la reelección, no es necesario
Presidente del Jurado que solicite licencia. Sin embargo, si desea postular
Nacional de Elecciones. Ex
titular de la Corte Suprema al cargo de regidor provincial debe solicitar licen-
y del Poder Judicial. cia 30 días antes de la elección, y si eventualmente
deseara postular al cargo de consejero regional
deberá solicitar su licencia 120 días antes de la
elección. Es claro que los plazos no se encuentran

L
a reforma electoral se encuentra en estandarizados en cuanto a esta exigencia.
marcha en nuestro país. Este ambi- Nuestra Ley Orgánica de Elecciones se publicó
cioso proyecto se ha materializado en 1997 – hace 19 años – cuando no contábamos
gracias a la determinación de objetivos con un Registro de Organizaciones Políticas ni
claros y concretos que sirven de derro- un Registro de Encuestadoras; no se difundía
tero y guía para saber hacia dónde avanzamos y de propaganda política por redes sociales, ni se había
qué manera debemos enfocar nuestros esfuerzos. establecido la sanción de exclusión de candidatos
Nuestro principal objetivo es unificar y conso- para casos calificados como “Conducta prohibida
lidar la legislación dispersa, corrigiendo posibles en la propaganda política” (Artículo 42 de la Ley
contradicciones, configurando una normativa de Organizaciones Políticas).
de carácter integral que permita llevar adelante Nos encontramos próximos a las Elecciones
procesos electorales con garantías para los actores Regionales y Municipales 2018, las cuales per-
electorales. El segundo objetivo, no menos im- mitirán que se elija a más de 12 mil autoridades
portante, es lograr que nuestra institución brinde distritales y regionales; por tanto, es prioritario
un servicio eficaz y eficiente a la ciudadanía, que trabajar en un cuerpo normativo coherente, cons-
sea flexible a las necesidades institucionales y al truyendo bases sólidas para afrontar el proceso
dinamismo social, económico, político y cultural que se avecina.
de la nación, con el firme propósito de dar legitimi- Así, consideramos que son cuatro los pilares
dad a nuestras decisiones mediante el desarrollo sobre los cuales se puede iniciar el planteamiento
de procesos electorales limpios, transparentes e de una reforma electoral integral: (i) Unificar
incuestionables. y sistematizar las normas electorales a través
Actualmente, la normativa en materia elec- de un Código Electoral y Procesal Electoral; (ii)
toral se encuentra dispersa y en algunos casos Optimizar la justicia electoral para hacerla más
es contradictoria. Durante un proceso electoral, célere, transparente y confiable; (iii) Contar con
los candidatos, personeros o ciudadanos deben un cronograma electoral adecuado y ordenado,
recurrir indistintamente a la Ley Orgánica de con secuencia lógica de las etapas; y, (iv) Fortalecer
Elecciones, Ley de Organizaciones Políticas, a los partidos políticos.
Ley de Elecciones Regionales o Municipales (de
acuerdo con el caso), Ley de elección de los re- Unificar y sistematizar las normas
presentantes ante el Parlamento Andino, Ley de Llevar adelante una reforma electoral conlleva
creación de la Ventanilla Única de Antecedentes innegables ventajas, como son la unificación y
para uso electoral, entre otras, para hacer valer sistematización de las leyes especiales, lo cual
sus derechos y determinar cuál es la normativa se concretará a través de la promulgación de un
aplicable a cada caso concreto; sin mencionar el Código Electoral, y eventualmente con un Có-
sin número de reglamentos y directivas aprobados digo Procesal Electoral. Ello constituirá un gran
por los organismos electorales para precisar o aporte al sistema normativo, ya que eliminará
aclarar algunos alcances de aquellas normas, lo aquellos obstáculos que puede tener el actor elec-
 GOBERNABILIDAD

tre otros) y que estén conformados por jueces y

“NOS ENCONTRAMOS Los fondos partidarios fiscales superiores abocados exclusivamente a
PRÓXIMOS A LAS Un tema sensible está tas sobre: ¿en qué se debe pueden ser sometidas al
la materia electoral por al menos cuatro años
continuos, y por un tercer ciudadano que sea
ELECCIONES referido a perfeccionar las utilizar y qué sucede si no debate público para poder elegido bajo parámetros o criterios de selección,
REGIONALES Y normas sobre supervisión se acredita el gasto?, ¿hay dotar de mecanismos de y ya no por un sorteo, como es en la actualidad.
MUNICIPALES 2018, LAS de fondos partidarios, no
solo en mérito a los aportes
posibilidad de devolución
al erario nacional de estos
control adecuados, sin
perjuicio de evaluar me- Los partidos políticos
CUALES PERMITIRÁN privados, sino ahora, más recursos?, ¿mantendremos canismos de cooperación El fortalecimiento de los partidos políticos es uno
QUE SE ELIJA A MÁS DE que nunca, en mérito al exclusivamente el sistema interinstitucional que im- de los pilares más importantes de la reforma,
financiamiento público sancionador de índole pidan el ingreso de “dinero toda vez que es necesario para la preservación
12,000 AUTORIDADES directo que recibirán por pecuniario que tenemos?, oscuro” en el financia- de nuestro sistema democrático. Por tanto, me-
DISTRITALES Y parte del Estado. Consul- entre otras interrogantes, miento de la política. joras en el ejercicio de la democracia interna, el
REGIONALES; POR financiamiento partidario y su presencia a escala
nacional a través de los comités partidarios deben
TANTO, ES PRIORITARIO toral para acceder a la normativa de la materia, y superiores del distrito judicial, y uno (01) que es ser contempladas.
TRABAJAR EN UN finalmente contar con un cuerpo integral y sin elegido por sorteo en acto público de una lista de En varios espacios el Jurado Nacional de Elec-
contradicciones. veinticinco (25) ciudadanos que residan en la sede ciones ha expuesto su planteamiento orientado a
CUERPO NORMATIVO En el marco de las Elecciones Regionales y del Jurado Electoral Especial y que se encuentren la participación articulada de los organismos del
COHERENTE, Municipales del año 2014, el organismo electo- inscritos en el Registro Nacional de Identificación sistema electoral en el ejercicio de la democracia
CONSTRUYENDO ral –en primera y segunda instancia– contó con
más de tres mil expedientes jurisdiccionales,
y Estado Civil (Reniec). Estos órganos de primera
instancia son temporales.
interna. De tal forma que una etapa que resulta
muchas veces cuestionada, como es la elaboración
BASES SÓLIDAS PARA referidos a materias diversas como inscripción No será entonces difícil imaginar que, con esta de los padrones electorales, se legitime a través de
AFRONTAR EL PROCESO de candidatos, fiscalización de la Declaración conformación temporal, podríamos identificar la colaboración del Registro Nacional de Identifi-
Jurada de Vida, difusión de encuestas electorales, una oportunidad de mejora, orientada a la es- cación y Estado Civil (Reniec), el cual en mérito
QUE SE AVECINA”. difusión de propaganda electoral o publicidad pecialización de los integrantes que conforman a la información que administra y aquella que
estatal, vulneración al principio de neutralidad los órganos que administran justicia electoral de brinde el Registro de Organizaciones Políticas
por parte de los funcionarios públicos, entre otros; primera instancia. (que cuenta con el registro de afiliados), pueda
cada uno regulado por una normatividad distinta. La propuesta, entonces, está orientada a con- dotar de padrones sin duplicidad de inscripción,
A puertas de las Elecciones Regionales del siderar la conformación de Jurados Electorales fallecidos o errores en la data de los ciudadanos
año 2018, es preciso reflexionar sobre cuál será Descentralizados, que de manera permanente se que conforman el padrón.
la carga procesal y el tiempo que se invertirá en instalen en circunscripciones que se determinen Asimismo, la experiencia de la Oficina Nacio-
el trámite y resolución de los expedientes; de allí en mérito a parámetros técnicos (carga procesal, nal de Procesos Electorales (ONPE) es necesaria
que sea imperativa la unificación de la normativa población, antecedentes político-electorales, en- para lograr el objetivo de realizar elecciones si-
electoral. multáneas de todas las organizaciones políticas a
nivel nacional, a través de la modalidad de elección
Optimizar la justicia electoral
En el año 1931 se publicó el Estatuto Electoral,
Cronograma de “un militante un voto”; lo cual asegura no solo
elecciones con parámetros técnicos y confiables,
Decreto Ley N° 7177, que crea el Jurado Nacional adecuado sino dotándolo de una mayor participación activa
de Elecciones y los Jurados Departamentales.
Reconoce el funcionamiento del primero en la y ordenado de los afiliados.
En este engranaje, el Jurado Nacional de Elec-
ciudad de Lima, integrado por nueve (9) miem- ciones debe participar fiscalizando las elecciones
bros, y era presidido por el fiscal más antiguo, La línea de anticipación no e impartiendo justicia electoral en caso de con-
un delegado de cada una de las universidades tiempo sobre la menor a doscien- troversias, lo cual permitirá evitar los cuestio-
nacionales y cuatro miembros designados por los cual transcurren tos cuarenta (240) namientos que llegan a los jurados de primera
jurados departamentales. En aquel momento, los las diferentes días naturales a instancia, los cuales pueden acarrear no solo la
representantes de las universidades provenían de etapas del proceso la fecha del acto no inscripción de un candidato sino de toda una
la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, electoral, debe ser electoral. Crono- lista de candidatos.
Universidad de Trujillo, Universidad San Agustín lo suficientemente gramas distintos Finalmente, recordemos que la presencia de los
de Arequipa y Universidad Nacional San Antonio amplia como para para procesos que partidos políticos a nivel nacional es imprescindi-
Abad del Cusco. asegurar que cada cuentan con las ble para dotar de representatividad ciudadana. Por
Y en el caso de los Jurados Departamentales una de ellas se lle- mismas etapas. ello, es necesario dotar de espacios de formación
se consideró su conformación, también con base ve a cabo dotando Por tanto, conside- y capacitación con el objeto de forjar una cultura
en la participación de la sociedad civil, ya que si de garantías a los ramos necesario cívica y democrática, que permita forjar ciudada-
bien estaban presididos por el fiscal en la capital administrados. analizar de ma- nos preparados para asumir funciones públicas.
sede del distrito judicial, sus miembros eran ele- La convocatoria nera integral cada En tal perspectiva, creemos necesario sincerar el
gidos entre ciudadanos que desarrollaban alguna a elecciones una de estas activi- número de locales partidarios activos, exigencia
profesión, comercio, o eran obreros o artesanos, generales se hace dades para lograr que debe ir orientada a corroborar la existencia
de preferencia miembros de alguna sociedad con una anticipa- un cronograma de un número razonable y de funcionamiento
obrera constituida. ción no menor de electoral ordenado permanente en todos los departamentos del país.
Hoy en día, el Jurado Nacional de Elecciones ciento veinte (120) y con secuencia Como podemos apreciar, la finalidad del sis-
cuenta con cinco (5) miembros. Se mantiene pre- días naturales lógica de las eta- tema electoral es asegurar que las votaciones
sencia del Poder Judicial y del Ministerio Público, y no mayor de pas, que no afecten traduzcan la expresión auténtica, libre y espontá-
pero en su mayoría los integrantes provienen de ciento cincuenta a las siguientes; nea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean
la sociedad civil (uno por el Colegio de Abogados (150), mientras asimismo, parte reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector
de Lima, uno por las universidades públicas y que las Elecciones del planteamiento expresada en las urnas por votación directa. En
uno por las universidades privadas). La justicia Regionales y se funda en contar ese sentido, el Jurado Nacional de Elecciones,
electoral de primera instancia cuenta con una Municipales se con un cronogra- como miembro del sistema electoral cuenta con
conformación de tres (3) miembros, dos (2) de convocan con una ma homogéneo. el firme propósito de coadyuvar al logro de la
ellos elegidos por los jueces superiores y fiscales Reforma Electoral en el más breve plazo. Z
6 suplemento de
análisis legal Martes 13 de diciembre de 2016 LABORAL

NUEVOS CRITERIOS VINCULANTES ADOPTADOS POR SERVIR

La prescripción
en el régimen
disciplinario
JAVIER PAITÁN
MARTÍNEZ
Abogado por la UNMSM.
Miembro del Estudio González
& Asociados Member of Littler
Global. Adjunto de la docencia de
seguridad social en la Maestría de
Derecho del Trabajo de la PUCP.

L
a Constitución Política, en sus artículos
39, 40 y 41, regula la responsabilidad
administrativa de los funcionarios
y servidores públicos de los tres ni- LSC y su Reglamento General. Sin embargo, a
veles del gobierno (nacional, regio- partir del 25 de marzo de 2015, fecha de entrada
nal y local), los mismos que al estar al servicio en vigencia de la directiva y las reglas contenidas
de la Nación y ante el incumplimiento de sus TSC (6), cuyos criterios en ella, la naturaleza jurídica de dicha institución
obligaciones, mediante la ley sobre la materia se expuestos en los fundamen- se modificó y fue considerada como una regla
establece –así como se regula– sus respectivas tos 21 (sobre la naturaleza jurídica procedimental.
responsabilidades (administrativa, funcional, de la prescripción), 26 (sobre el plazo Entonces, ante esta modificación de la na-
civil o penal), así como el plazo de inhabilitación de prescripción en el nuevo régimen del turaleza jurídica de la prescripción en función
en el ejercicio de la función pública. Servicio Civil), 34 (sobre el inicio del plazo de de la fecha de publicación de una directiva y las
Entonces, los funcionarios y servidores públi- prescripción a partir de la toma de conocimiento reglas contenidas en ella, considerando que la tesis
cos (bajo los decretos legislativos Nº 276, 728 o de los hechos por parte de la Secretaría Técnica de dominante sobre dicha institución jurídica es la
1057) que incumplen sus deberes y obligaciones los procedimientos disciplinarios), 42 y 43 (sobre sustantiva y donde la aplicación e interpretación
relacionados con su cargo motivan la imposición el plazo de duración del procedimiento adminis- de las disposiciones que regulan el régimen disci-
de una responsabilidad administrativa –diferente trativo disciplinario) constituyen precedentes plinario y procedimiento sancionador de la LSC y
a la civil, penal o administrativa funcional–. Así, administrativos de observancia obligatoria, los su Reglamento General tienen que primar sobre
se estableció un marco legal del régimen de res- mismos que deben ser cumplidos por los órga- cualquier otra disposición de rango inferior que
ponsabilidad administrativa de dicho personal nos competentes del Sistema Administrativo de se emita (como lo es la directiva), el Tribunal del
y la potestad administrativa disciplinaria a cargo Gestión de Recursos humanos a partir del 28 de Servicio Civil, en el fundamento 21 de la Resolu-
del Estado, en el que el incumplimiento de las para todo el personal que presta servicios en las noviembre de 2016. ción de Sala, fija como precedente administrativo
conductas obligatorias (imposición de prestar un entidades públicas del Estado, en los regímenes de observancia obligatoria lo siguiente:
servicio público) está asociado a determinadas laborales regulados por los decretos legislativos Naturaleza jurídica “(…) la prescripción es una forma de liberar
sanciones. Nº 276, 728 y 1057, desarrollándose las reglas Z Sobre la naturaleza jurídica de la prescripción: a los administrados de las responsabilidades
En este escenario, a fin de contar con fun- procedimentales (4) (dentro los cuales se encon- ¿regla procedimental o regla sustantiva? Al res- disciplinarias que les pudieran corresponder,
cionarios y servidores públicos adecuadamente traban los plazos de prescripción) y sustantivas pecto, entre otros puntos importantes tratados en originada por la inacción de la Administración
remunerados y comprometidos en el cumplimien- (5), a fin de garantizar un debido procedimiento la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/ Pública, que implícitamente renuncia al ejerci-
to de sus deberes y obligaciones derivados de su del procedimiento administrativo disciplinario TSC (en adelante, Resolución de Sala), el Tribunal cio de su poder sancionador. Por lo que (…), la
cargo, que tienen incidencia directa e indirecta en resguardo de los derechos de los funcionarios del Servicio Civil infiere que la prescripción en prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y
en la prestación de servicios que se brinda a los y servidores públicos –y los exfuncionarios y el ámbito del Derecho Administrativo, al igual por ende, para efectos del régimen disciplinario
ciudadanos, mediante la Ley Nº 30057 (1), Ley del exservidores–. en el Derecho Penal, constituye un límite a la y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser
Servicio Civil (en adelante, LSC), su Reglamento Así, para efectos de determinar la correcta apli- potestad punitiva del Estado, el cual garantiza considerada como una regla sustantiva”.
General, aprobado por DS N° 040-2014-PCM (2) cación de las normas que regulan la prescripción que los administrados sean investigados o pro-
(en adelante, Reglamento General) y la Directiva (considerada como una regla procedimental desde cesados por la Administración Pública dentro El plazo
N° 02-2015-SERVIR/GPGSC (3) (en adelante, el 25 de marzo de 2015) de la potestad disciplinaria de un plazo razonable, de lo contrario quedará Z El plazo de prescripción en el nuevo régimen
Directiva), se establece un marco legal único y uni- en el marco de la LSC, el Reglamento General y la extinta la posibilidad de accionar dicha potestad. del Servicio Civil: ¿El plazo de prescripción es de
forme del Régimen Disciplinario y Procedimiento Directiva, el Tribunal del Servicio Civil emitió la En un principio, la prescripción fue conside- 3 años, 1 año, o ambos? Conforme a lo previsto
Sancionador a cargo de la administración pública, Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/ rada como una regla sustantiva, conforme a la en la LSC (artículo 94) y su Reglamento General
LABORAL Martes 13 de diciembre de 2016
suplemento de
análisis legal 7

(numeral 97.1 del artículo 97),

la facultad para determinar la Secretaría técnica 728 o 1057), las entidades cuentan con un año
existencia de faltas disciplina- Z El inicio del plazo de prescripción para imponer la sanción respectiva o disponer el
rias e iniciar el procedimiento a partir de la toma de conocimiento archivamiento del procedimiento; de lo contrario
disciplinario prescribe “a los tres de los hechos por parte de la Secre- operará la prescripción. Así, el momento a partir
(3) años calendario de cometida taría Técnica de los procedimientos del cual comenzará a computarse el plazo de un
la falta, salvo que, durante ese disciplinarios: ¿Puede la Secretaría año, esto es, desde el inicio del procedimiento
período, la oficina de recursos Técnica iniciar un procedimiento administrativo disciplinario, se produce con la
humanos de la entidad, o la que administrativo sancionador o im- notificación al servidor civil del acto de inicio
haga sus veces, hubiera tomado poner una sanción? del procedimiento.
conocimiento de la misma. En Según la LSC (artículo 92) y No obstante, se debe tener en cuenta que las
este último supuesto, la pres- su Reglamento General (artículo citadas normas difieren respecto del momento
cripción operará un (1) año ca- 93), son autoridades competentes que se debe considerar para determinar cuándo
lendario después de esa toma de del procedimiento administrativo finaliza el cómputo del plazo del procedimiento
conocimiento por parte de dicha disciplinario: I) el jefe inmediato administrativo disciplinario. En efecto, la Ley Nº
oficina, siempre que no hubiere del presunto infractor, II) el jefe de 30057 se refiere expresamente al momento de
transcurrido el plazo anterior”. recursos humanos o quien haga sus emisión de la resolución de sanción, mientras que
Al respecto, de las normas veces, III) el titular de la entidad y IV) el Reglamento General –así como la directiva– al
citadas, se advierte que la Ley Nº el Tribunal del Servicio Civil. Así, momento de notificación de la comunicación que
30057 prevé dos plazos para la dichas normas precisan también,que impone la sanción o archiva el procedimiento.
prescripción del inicio del pro- estas autoridades cuentan con el apo- Ante esta situación de incertidumbre e inseguri-
cedimiento disciplinario a los yo de un secretario técnico, el mismo dad jurídica, respecto a la finalización del cómputo
servidores civiles: a) de tres (3) que no tiene capacidad de decisión, del plazo del procedimiento administrativo disci-
años, cuyo cómputo se inicia a por lo que sus informes u opiniones plinario –emisión o notificación–, en aplicación
partir de la comisión de la falta; no son vinculantes. de la ley sobre las normas de menor jerarquía y
y b) de un (1) año, cuyo cómputo De lo expuesto, se advierte que el el principio de legalidad, el Tribunal del Servicio
se inicia a partir de conocida la secretario técnico, conforme a la LSC Civil, en los fundamentos 42 y 43 de la Resolución
falta por la Oficina de Recursos Humanos de la y su Reglamento General, no constituye una au- de Sala, señala que precedente administrativo de
entidad o la que haga sus veces. La organización toridad dentro del procedimiento administrativo observancia obligatoria tiene el siguiente criterio:
Así, para efectos de aplicar correctamente disciplinario –sino solo un órgano de apoyo– y, “(…) resulta lógico [aplicar] (…) la Ley antes
las disposiciones que regulan el cómputo de los En resumen, civiles que por ende, no tiene potestad para iniciar el proce- que el Reglamento [General], lo cual además es
plazos de prescripción (de 3 años y 1 año) en el se puede infringen sus dimiento administrativo disciplinario o imponer una obligación establecida en el artículo 51º de
marco de la LSC y su Reglamento General, el advertir que obligaciones e sanción alguna. Al respecto, cabe precisar que la la Constitución y el principio de legalidad [reco-
Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento en los criterios imponerles la directiva considera que el plazo de prescripción gido en la Ley Nº 27444]”; por lo que, “(…) una
26 de la Resolución de Sala, precisa como prece- vinculantes correspondiente también empezara a computarse desde que la vez iniciado el procedimiento administrativo
dente administrativo de observancia obligatoria (precedentes sanción Secretaría Técnica haya tomado conocimiento disciplinario el plazo prescriptorio de un año
lo siguiente: administrativos (amonestación de la falta mediante un reporte o denuncia. debe computarse conforme lo ha establecido
“(…) de acuerdo al Reglamento [General], el de observancia escrita o verbal, Así, teniendo en cuenta que la prescripción expresamente la Ley, esto es, hasta la emisión de
plazo de un (1) año podrá computarse siempre obligatoria) suspensión o tiene por función el de proteger al adminis- la resolución que resuelve imponer la sanción o
que el primer plazo –de tres (3) años– no hubiera emitidos por destitución). Ello, trado frente a la actuación sancionadora de archivar el procedimiento”. Z
transcurrido. Por lo que, mientras no hubiera el Tribunal del con la finalidad la Administración, cuya potestad recae en las
prescrito la potestad disciplinaria por haber trans- Servicio Civil, de salvaguardar, autoridades competentes que ejercen poder de
currido tres (3) años desde la comisión de la falta, ante la existencia preservar y sanción, previstas taxativamente, de acuerdo a
las entidades contarán con un (1) año para iniciar diversas obtener el correcto una correcta interpretación la LSC (artículo 92) [1] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 4 de julio
procedimiento administrativo disciplinario si aplicaciones e funcionamiento y su Reglamento General (artículo 93) –que no de 2013 y vigente desde el 5 de julio de 2013. Así, el Régimen
Disciplinario y Procedimiento Sancionador está regulado
conocieran de la falta dentro del período de los interpretaciones de la organización guarda armonía con lo dispuesto en la directiva–, desde el artículo 85 al 98 de la Ley Nº 30057, los mismos que,
tres (3) años”. –muchas veces administrativa el Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento conforme a la Novena Disposición Complementaria Final,
A manera de ejemplo, el Tribunal del Ser- discordantes– de –que está en 34 de la Resolución de Sala, el TSC precisa por se aplicarían una vez que entren en vigencia las normas re-
glamentarias de la referida norma. [2] Publicada en el Diario
vicio Civil señala que “si los hechos fueron las disposiciones proceso de precedente administrativo de observancia obli- Oficial El Peruano el 13 de junio de 2014 y vigente desde el 14
cometidos el 15 de marzo de 2015, la potestad que regulan la una reforma gatoria lo siguiente: de junio de 2014. Así, el Régimen Disciplinario y Procedi-
disciplinaria prescribirá a los tres (3) años de prescripción laboral–, así “(…) en cumplimiento del artículo 51 de la miento Sancionador (previstos en el Libro I, Capítulo VI) está
regulado en su artículo 90 al 127, siendo que, de acuerdo al
cometida la falta, es decir, el 15 de marzo de de la potestad como su correcta Constitución Política, en estricta observancia literal c) de la Segunda Disposición Complementaria Final,
2018. Pero, si la Oficina de Recursos Humanos disciplinaria en el actuación frente del principio de legalidad recogido en la Ley Nº dichas disposiciones estarían vigentes desde el 14 de setiem-
tomara conocimiento de la falta dentro de aquel marco de la LSC a los ciudadanos, 27444 y, de conformidad con la Ley y el Regla- bre de 2014. [3] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el
período, la potestad disciplinaria ya no prescri- y su Reglamento que requieren de mento [General], (…) el plazo de prescripción no 24 de marzo de 2015 y vigente desde el 25 de marzo de 2015.
Al respecto dicha normativa fue denominada “Directiva del
birá al cumplirse los tres (3) años de cometida la General, en un personal que puede empezar a computarse desde el momento Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la
falta, sino en el plazo de un (1) año de producida concordancia cumpla con en que la Secretaría Técnica tome conocimiento Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, la misma que aprobada
la toma de conocimiento de la misma, pudiendo con la directiva, sus deberes y de una falta, toda vez no tiene capacidad de de- por Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-
PE, modificada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva
darse hasta dos supuestos: primero, en el que, prevaleció la obligaciones; cisión dentro del procedimiento administrativo Nº 092-2016-SERVIR-PE. [4] Desde el 25 de marzo de 2015
estando a punto de transcurrir el plazo de los aplicación de la puesto que disciplinario”. son consideradas reglas procedimentales: las autoridades
tres (3) años desde la comisión de la falta, se primera norma lo contrario competentes del procedimiento administrativo discipli-
nario, las etapas o fases del procedimiento administrativo
adicionará en el cómputo del plazo de prescrip- (LSC) sobre las de generaría la Plazo de duración disciplinario y plazos para la realización de actos procedi-
ción un (1) año desde que Recursos Humanos menor jerarquía desvalorización de Z El plazo de duración del procedimiento admi- mentales, las formalidades previstas para la emisión de los
o la que haga de sus veces toma conocimiento (Reglamento la función pública nistrativo disciplinario: ¿El cómputo del plazo actos procedimentales, las reglas sobre actividad probatoria
General y y una deficiente final es al momento de la emisión o notificación y ejercicio del derecho de defensa, las medidas cautelares
de la falta; y, segundo, en el que no habiendo y los plazos de prescripción. [5] Desde el 25 de marzo de
transcurrido el plazo de los tres (3) años desde directiva), para prestación de los de la resolución de sanción? Tanto la LSC (artí- 2015 son consideradas reglas sustantivas: los deberes y/u
la comisión de la falta, se computará solo el determinar la servicios a los culo 94) como su Reglamento General (artículo obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de
plazo de prescripción de un (1) año desde que responsabilidad que está obligado 106) fijan claramente que, una vez iniciado el los servidores, las faltas, las sanciones: tipos, determinación,
graduación y eximentes. [6] Publicada en el Diario Oficial El
Recursos Humanos o la que haga de sus veces de los servidores brindar el Estado. procedimiento administrativo disciplinario a un Peruano el 27 de noviembre de 2016 y vigente desde el 28 de
toma conocimiento de la falta. servidor civil (de los decretos legislativos Nº 276, noviembre de 2016.
8 suplemento de
análisis legal Martes 13 de diciembre de 2016 JUDICATURA

LOS JUECES CONSTITUCIONALES

La interpretación literal
EDWIN FIGUEROA que aplica ponderación, principio de proporcio-
GUTARRA nalidad, así como principios de interpretación
Doctor en Derecho. Juez constitucional, orientados a flanquear áreas más
superior del distrito judicial de
Lambayeque. Profesor de la USMP
complejas de interpretación, sin transgredir la
(filial Chiclayo) y de la Academia de ley ni la Constitución, y superar la interpretación
la Magistratura (Amag). literal que traducen los principios de legalidad y
congruencia procesal.
¿Podría advertirse en este tipo de asevera-
ción que saltar la valla del principio de legalidad

E
ntre los diversos criterios de interpre- representa una indirecta materialización de la
tación en el Derecho destaca, por su figura del prevaricato? ¿Es superar el principio
carácter histórico y formal, la inter- de legalidad y, en consecuencia, cometer una
pretación literal, la que se legitima infracción contra una norma del ordenamiento
por la aplicación de los principios de jurídico, no resolver conforme a la ley? La res-
legalidad y de congruencia procesal. En esa ruta puesta puede asumir un matiz de polémica en
de ideas, conviene puntualizar algunas cuestiones tanto no es nuestra afirmación una propuesta
relevantes respecto a la interpretación literal: en por rebasar la ley, minimizarla o no cuantificarla
caso de existencia del conflicto jurídico, ¿vale en su debida dimensión, sino que determinados
la configuración del brocardo in claris non fit casos habrán de exigir su inaplicación, lo cual en
interpretatio? Asis de Roig (1) se ha inclinado buena cuenta traduce su no aplicación al caso
por lo nocivo de este principio, en vista de que concreto sometido a solución.
parte de una premisa de que no hay necesidad Podamos apreciar, entonces, que el juez vin-
de interpretar los problemas si la solución, por culado con valores constitucionales, a diferencia
cierto, es clara. En realidad, todos los problemas del juez que solo se ciñe a un texto, aun sea cons-
necesitan de interpretación, en mayor o menor titucional, da un paso más adelante en la medida
medida, a efectos de que exista una correcta de- en que su interpretación es mucho más amplia
limitación del problema. desde la perspectiva de una interpretación activa,
Asis de Roig (2) asume, respecto al criterio dinámica, inclusive abierta, como reseña Peter
gramatical, que este exige que la interpretación de Häberle (4), sujeta a un control de legitimidad y de
las normas se haga atendiendo al sentido propio de compatibilidad constitucional, a diferencia de la
las palabras y que se trata de un criterio promovido interpretación más bien estática y sujeta a un control
por la corriente del literalismo. de legalidad, sin que por ello podamos inferir que
Este método presupone: (i) ningún elemento la interpretación sea un arte. Por el contrario, esta
en el texto legal carece de significado; (ii) a una se posiciona en las bases de la ciencia, en la medida
expresión del texto legal no debe dársele un sig- en que la vieja polémica sobre el derecho, respecto
nificado diferente en distintos contextos; y, (iii) a si es un arte o una ciencia(5) se ha superado lar-
si la terminología de una ley se aparta del uso gamente a favor de esta última.Z
ordinario del lenguaje, la terminología especial
prima sobre el lenguaje ordinario.
[1] ASIS DE ROIG. Rafael. Jueces y Normas. La Decisión
Conflictos y dificultades
Podemos juzgar, a tenor de lo expuesto, que el Los derechos fundamentales Judicial desde el Ordenamiento, Marcial Pons; Madrid, 1995,
p. 177; [2] ASIS DE ROIG, Rafael. Op cit. p. 182; [3] BERNAL
criterio gramatical será muy útil sobre todo para PULIDO, Carlos. La ponderación como procedimiento
conflictos que no revistan mayor dificultad, dada En determinados casos será jurídico? Sustantivamente vulneración de la norma en para interpretar los derechos fundamentales. Materiales
de enseñanza Derecho Constitucional de la Academia de la
su condición de asuntos que no exigen mayor necesario, vía aplicación la respuesta vuelve a ser ne- tanto podemos catalogar, Magistratura. X Curso de Capacitación para el Ascenso 2do.
actividad interpretativa, sino la de una subsunción del principio de propor- gativa, pues los principios y en líneas generales, que el nivel. p. 87; [4] Cfr. HABERLE, Peter. La sociedad abierta de
directa y propia. Podemos decir, en vía de ejemplo, cionalidad, preferir un la ponderación, aun cuando grado de afectación pudo los intérpretes constitucionales. Una contribución para la in-
que si el artículo 106 del Código Penal prevé pena derecho fundamental en determinados casos van haber sido medio o leve. Si terpretación pluralista y procesal de la Constitución, en Retos
actuales del Estado constitucional, Bilbao, IVAP, 1996, Pág.
privativa de libertad para quien matare a otro frente a otro. Si así fuere, en contra del sentido claro, así fuera, tales niveles no 15-46. Id., El Estado, cit., nota 18, p. 149 y ss; [5] Cfr. RUBIO
(premisa mayor o normativa) y Juan mata a Pedro ¿estamos desestimando la expreso y literal de una dejan sin efecto la norma, CORREA, Marcial. La interpretación jurídica en El sistema
(premisa factual), entonces Juan será condenado aplicación de la norma en norma-regla, no necesaria- únicamente ella es inaplica- jurídico. Introducción al Derecho. Módulo de Razonamiento
Jurídico. p. 175. Programa de Formación de Aspirantes 1997.
a pena privativa de libertad (conclusión). La cons- contra del ordenamiento mente su aplicación implica da al caso en controversia. Para Marcial Rubio, “la interpretación jurídica es más un
trucción, en este aspecto, no resulta compleja. arte que una ciencia”, dado que los criterios de interpretación
La interpretación literal necesita una postura son elementos generales que pueden aparecer en diversos
pacífica, pues parte de un análisis de necesariedad, juez que, vinculado con valores constituciona- En efecto, este tipo de juez analiza que son métodos y los métodos combinan estos criterios de diversas
maneras. Acota, en el mismo planteamiento, que “en el fondo,
es decir, la conclusión es necesaria respecto de les, individualiza otro nivel de dimensión de necesarios otros elementos para resolver la con- nadie ha desarrollado una teoría integral y sistematizada de
las premisas, pues así fluye del carácter formal la controversia iusfundamental, por cuanto su troversia y que debe premunirse de criterios la interpretación jurídica […] y la teoría de la interpretación
de las premisas dadas. Y, sin embargo, ¿y si el intervención para resolver la controversia ya no de interpretación que permitan una solución no constituye un conjunto de reglas generalmente admitidas,
conflicto ya no es tal, sino, en la terminología se puede estimar suficiente para resolver la litis, equilibrada, suficiente y racional de los conflic- con unidad metodológica y con capacidad de predecir un
resultado dadas determinadas condiciones. Es decir, la teoría
de Alexy, representa una colisión de principios? si solo optamos por una interpretación ceñida a tos sometidos a su conocimiento. En esa lógica, de la interpretación no constituye, propiamente hablando,
(3) En dicho caso, tiene lugar la intervención del una concepción literal de la Constitución. tiene lugar la intervención del juez constitucional, una ciencia”.