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Fuentes del d erecho parlamentario

César Delgado - Guembes

http://www.scribd.com/ people/documents/5117586-c-sar-delgado-guembes

Fuent es de derecho par lamentario
1. El fundamento político de las fuentes del orden parlamentario 2. Los tipos de fuentes y los criterios de su clasificación 3. Las fuentes formales primarias 5. Las fuentes formales secundarias 6. Las fuentes formales normativamente complementarias 7. Las fuentes materiales

1. El fundamento político de las fuentes del orden parlamentario • 1.1 Fuente formal y fuente material • 1.2 La soberanía popular y la igualdad ante la ley

Nociones básicas
• Fuente de derecho parlamentario son los actos o hechos concretos capaces de producir las normas que ordenan jurídicamente, sustantiva o procesalmente, instituciones propias del órgano estatal de la representación política de la colectividad. • Las principales fuentes del derecho parlamentario son la Constitución, el reglamento, la ley, las resoluciones, decisiones o acuerdos de la asamblea, u otros órganos, y la práctica, costumbres o usos parlamentarios.

Límites jurídicos del parlamento
• La separación de poderes del Estado • El principio del debido proceso • La justiciabilidad de los actos políticos
Pluralismo de fuentes del poder Sujeción procesal de la voluntad política Supremacía jurisdiccional sobre la soberanía representativa del pueblo

1. El fundamento político de las fuentes del orden parlamentario • 1.1 Fuente formal y fuente material • 1.2 La soberanía popular y la igualdad ante la ley

Estado de Decisión

Estado de Derecho

Voluntad

Razón

Política

Virtud

Ley

Ética
Estado Justo

Ilusión y vacíos de la Ilustración
Hipótes is idealis ta del ra cion alis mo

La razón permite el conocimiento objetivo del mundo y asegura el control de su destino de acuerdo a la voluntad del sujeto
La verdad no permanece ni es absoluta. No es un estado sólido. Fluye y se diluye. Su acceso es intermitente e ilusoria la posibilidad de aprehenderla definitivamente.

Los poderes de la razón son tan potentes como la fuerza y convicción en su creencia

La conciencia opera efímeramente y por espasmos (La iluminación no es continua ni constante en la existencia del sujeto)

La acción humana es decidida desde el hábito, o desde la inconciencia y los impulsos o pulsiones del sujeto

Rasgos de l a naturaleza que quiebran las seguridades y el contr ol racional de la vida

PRESUPUESTO HISTÓRICO
Registra proyectos concretos y subjetivos de sujetos históricos que lo expresan documentalmente

Sistema de interacción cíclica del texto con los sujetos que lo existen y significan
Invocación, alegato y pretensión de verdad, unidad y objetividad de significados atribuidos

desde su posición ética, competencias técnicas, habilidades profesionales, destrezas psíquicas, limitaciones físicas, intereses pragmáticos y valores políticos subjetivos

conocimiento y de la verdad El sujeto que da sus sentidos al texto, lo hace universal

R e s u l idealismo t racionalista y el quiebre del a d paradigma de la o objetividad del

Texto formal Sujetos que y proposiciones lo interpretan o lo aplican Herida del documento narcisista del Ciclo fallido de sujeto objetivación universal de La falla del significados del texto posmoderno

Filtro y límite de la objetividad
Carácter subjetivo del conocimiento del observador sobre la realidad observada

Sentido subjetivo y vigencia concreta del texto documental

SUPUESTOS EMPÍRICOS DE LA SUBJETIVIDAD

PREMISA EPISTEMOLÓGICA

I = modelo operativo de dominio político (aspecto orgánico del cuerpo político) Decis ión (imaginario de la voluntad de poder)

Le y (sujeción a símbolo mínimo de convivencia en pluralidad posible)

I
JA

Sentido

α
R

S

S = orden culturalmente contingente (aspecto simbólico con el que se cose y atrapa la realidad)

α - Deseo (vacío) de orden justo D∩ J - Decisión voluntad del Otro (Otro sin Otro) D∩ L - Orden legal con sentido L∩ J - Satisfacción de justicia en la ley

Ju stici a (demanda emergente de poder plural, real y diferenciado) R = la pluralidad indiferenciada imposible de simbolizar en la ley, o de satisfacer con la

Cuestiones políticas que genera el pluralismo constitucional
¿Qué poder tiene el pueblo si el poder es efectivamente ejercitado por el Estado? ¿Qué poder tiene el Estado si su dominio está dividido para que ninguna instancia goce de hegemonía? ¿Quién gobierna desde el Estado si su división lo hace incapaz de un dominio único? ¿Quién ocupa el poder que pierde y deja vacío el Estado? ¿Quién se apropia del poder que se disipa y queda excluido del dominio estatal? ¿Qué garantía tiene el pueblo si el Estado carece de dominio para protegerlo? ¿Puede ser el pueblo el titular del poder si quien lo detenta es un Estado apropiable por quien no es elegido para representar al pueblo? ¿Cómo puede recuperar el pueblo la soberanía y dominio de su poder?

Cuestiones políticas que genera la regla del proceso justo
¿Puede el proceso limitar el ejercicio del poder, si quien ejercita el poder es el mismo titular de la potestad de definir los procesos? ¿No es el límite procesal una falacia? ¿Sirven los procesos una finalidad procesal, o son un medio útil y eficaz para alcanzar una finalidad no procesal? ¿No existen y se definen los procesos con el propósito de alcanzar metas, objetivos o finalidades esencialmente no procesales? ¿Son efectivos los actos estatales que se ejecutan observando estrictamente los procesos, aún cuando así no se alcancen los resultados que legitiman y justifican el sentido y la razón de la existencia del Estado? ¿Pueden los procesos asegurar la felicidad, el deseo de justicia y el bienestar del pueblo, si por preferir su observancia el Estado deja de ser justo o de asegurar el bienestar que el pueblo busca?

Cuestiones políticas que genera la regla de la justiciabilidad de los actos parlamentarios
¿Debido a qué vergüenza, culpa o sospecha es que el constituyente confía, idealiza, se enorgullece y exculpa del posible mal uso del poder que le encarga a las cortes de justicia? ¿Por qué los técnicos en derecho tienen más poder que quienes son elegidos para representar al pueblo? Así como el constituyente presume el mal uso del poder por la representación, y confía su control a los jueces, ¿quién defiende la posición de la voluntad del pueblo a ser representado según la capacidad representativa de quienes él les confía su mandato? De otro lado, ¿por qué sí son justiciables los productos legislativos del parlamento, pero no lo serían los productos de su representación, dirección o control… como la idoneidad de las respuestas en los pedidos de información, o la razonabilidad de una censura ministerial o una censura a la Mesa, o la declaración de vacancia del Presidente de la República?

¿Qué sentido tienen las fuentes de derecho para el parlamento?
• El parlamento es la bisagra entre el poder popular y el dominio estatal • Las fuentes de derecho parlamentario explican el sistema de valores normativos y deontológicos reconocidos en el ejercicio del poder estatal por los representantes con mandato para actuar por cuenta de la comunidad. • El derecho parlamentario cuenta con diversidad de fuentes normativas, cada una de las cuales tiene distinto alcance o jerarquía, aunque cada una tiene pleno sentido normativo de la actividad parlamentaria.

2. Tipos de fuentes y criterios de su clasificación
2.1 Los criterios de clasificación de las fuentes formales 2.2 Las fuentes materiales

2.1 Clasificación de las fuentes formales
1. Fuentes fundamentales 1. Criterio de precedencia axiológica, ética y política
Proyecto existencial de la comunidad reconocido intersubjetivamente en el discurso colectivo como trascendental para la actividad estatal del parlamento -Constitución -Reglamento del Congreso -Resoluciones -Acuerdos -Constitución -Reglamento del Congreso -Reglamentos complementarios -Reglamentos de grupos parlamentarios -Resoluciones -Acuerdos -Leyes con contenido o alcance parlamentario -Sentencias del Tribunal Constitucional y jurisprudencia judicial -Sentencias supranacionales -Constitución -Reglamento del Congreso -Resoluciones -Acuerdos -Sentencias del Tribunal Constitucional y jurisprudencia judicial -Sentencias supranacionales -Planes de gobierno -Programas generales de gobierno -Discursos presidenciales anuales ante el Congreso por el Presidente de la República -Discursos inaugurales del Presidente del Congreso -Plan Estratégico del Congreso -Agenda Legislativa -Acuerdo Nacional -Objetivos del Milenio

2. Fuentes primarias 3. Fuentes secundarias 1. Fuentes básicas

2. Criterio del núcleo normativo

2. Fuentes complementarias

1. Fuentes estructurales

3. Criterio organizacional 2. Fuentes operativas

3. Las fuentes formales primarias
3.1 La Constitución 3.2 El Reglamento del Congreso

3.1 Constitución
• Es la fuente más importante de derecho parlamentario • Contiene los principios, marco y reglas de los que dependen y a los que deben sujetarse las demás fuentes de derecho. • El parlamento es afectado principalmente por los títulos relativos al Poder Legislativo, la forma del Estado, el régimen de gobierno, el derecho político y el sistema electoral, y el control de regularidad por órganos jurisdiccionales

• Ninguna fuente distinta a la Constitución puede contener ni generar reglas que se le opongan. Las que se le opusieran resultarían normas o disposiciones impugnables jurisdiccionalmente. • La Constitución, sin embargo, es un documento en el que los significados de sus proposiciones, y los sentidos de su existencia son concretados mediante la voz de los sujetos que la operan… y a los que ella se dirige como destinatarios… por eso es materialmente una Constitución representativa y subjetivamente definida

3.2 Reglamento del Congreso
• El poder reglamentario y la autonomía normativa del Congreso tiene reconocimiento en la Constitución. • Es fuente natural y primaria de derecho parlamentario. • Es la codificación de disposiciones procesales y sustantivas que rigen la organización interior del parlamento, el estatuto parlamentario, las relaciones entre el parlamento y el gobierno, y los procesos legislativo y de control.

• El límite principal a las normas contenidas en los reglamentos son los derechos fundamentales de la Constitución, que prevalecen sobre las normas de organización interna. • El poder reglamentario es una forma residual de regular el poder normativo del Congreso. Es una excepcionalidad proporcional al valor constitucional del principio de la soberanía representativa del pueblo.

Ref orm as regl am entari as (1995- 2009)
Períodos constitucionales 1995-2000

Número de ref ormas reglamentarias
7

Nú mero de artículos modif icados
34

2000-2001

9

9

2001-2006

30

90

2006-2011

4

6

To tal

50

139

Pe os con m y in e sid d d in e e ción re la e t r ríod a or t n a e t rv n g m n a ia (95 09 1 9 -2 0 )

2000-2001
6.48%

1998-1999
4.32%

2001-2002
22.3%

2003-2004
11.51%

2001-2002 2005-2006 1997-1998 2003-2004 2000-2001 1998-1999

1997-1998
20.15%

2005-2006
20.86%

Artículos reglamentarios más intensamente reformados (1995-2009)
N° artículo
35 23 22 34 76 89 16 25 32 55 57 73 77 78 88 2ª Disposición Transitoria

Tema
Cuadro de Comisiones Deberes funcionales Derechos funcionales Comisiones. Definición y reglas de conformación Requisitos especiales para la presentación de proposiciones Proceso de acusación constitucional Inmunidades de arresto y proceso Reemplazo por el accesitario Presidencia del Congreso Reglas de debate Clases de votaciones Etapas del proceso legislativo Envío a Comisiones y estudio Debate y aprobación de los proyectos de ley y de resolución legislativa Procedimiento de Investigación Períodos de legislaturas

Cantidad de modificaciones
15 6 5 5 5 5 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3

% de total de modificaciones
10.79 4.32 3.60 3.60 3.60 3.60 2.88 2.16 2.16 2.16 2.16 2.16 2.16 2.16 2.16 2.16

Total Total modificaciones (1995-2009)

72 139

51.80

4. Fuentes formales secundarias
4.1 Las Resoluciones y Acuerdos de los órganos deliberativos 4.2 Las Resoluciones y los Acuerdos de los órganos directivos, coordinadores y auxiliares 4.3 Las Decisiones de la Presidencia

4.1 Resoluciones de órganos deliberativos
• Las Resoluciones de la Cámara, del Congreso o de la Comisión Permanente, aunque son una especie relativamente novedosa en la experiencia parlamentaria peruana, son igualmente fuente de derecho parlamentario.

4.1 Resoluciones de órganos deliberativos
• Las resoluciones han venido a tomar mayor importancia a partir del CCD, el que expidió más de 30, que servían por lo general para modificar el reglamento. • Hasta 1993, lo usual para modificarlo eran los acuerdos contenidos en una Moción de Orden del Día, o en un proyecto de reforma de reglamento.

4.1 Acuerdos de órganos deliberativos
• Son fuente de derecho parlamentario análogos a las Resoluciones. • La diferencia entre ambos es que la resolución es un acuerdo por la materia que contiene, pero adopta la forma y nombre de una resolución. El nivel, jerarquía y rango es idéntico.

4.2 Resoluciones y acuerdos de órganos directivos, coordinadores y auxiliares del Parlamento
• Tienen fuerza vinculante y norman los procedimientos, estatuto, derechos, beneficios, relaciones y demás aspectos

4.2 Resoluciones y acuerdos de órganos directivos, coordinadores y auxiliares
• Son también fuente de derecho. • Si bien no es posible realizar afirmaciones de su validez general, este tipo de disposiciones contemplan un ámbito de regulación más específico.

4.2 Tipos y usos de los Acuerdos del Consejo Directivo (2001-2009) Estatuto parlamentario
-En casos de cambio de bancada puede ocurrir o que el grupo parlamentario proponga el reemplazo del congresista que defecciona por otro de su mismo grupo en las Comisiones a que pertenecía quien se aparta, o que el Pleno determine si procede el pedido de quien defecciona para permanecer en las mismas Comisiones a las que perteneció antes de renunciar a su grupo (Setiembre, 2002) - Las sanciones disciplinarias a los congresistas consistentes en su suspensión según un número determinado de días de legislatura, excluyen de su cálculo, en principio, el tiempo de receso entre legislaturas, pero sí cubre el período de legislaturas extraordinarias o los días en que durante el receso sesiona la Comisión Permanente o una Comisión Ordinaria en caso el congresista suspendido fuese miembro de uno de estos órganos. Además, en ese mismo Acuerdo el Consejo Directivo dispuso que durante el receso el congresista suspendido goza del pleno ejercicio de sus facultades y atribuciones funcionales (Abril, 2009)

4.2 Tipos y usos de los Acuerdos del Consejo Directivo (2001-2009) Legislativos
- El Presidente del Congreso sólo con autorización expresa del Pleno puede reabrir el debate una vez que se anuncia que éste ha quedado concluido y que la materia ha quedado al voto (Abril, 2002) - Luego de aprobado el texto de un acuerdo determinado por el Pleno, los voceros de los grupos parlamentarios sólo pueden solicitar que dicho texto sea modificado mediante el pedido de reconsideración según los términos del Reglamento, el que de ser aprobado requeriría que el texto a modificar sea nuevamente sometido a voto por el Pleno (Abril, 2002) - Los informes aprobados en las Subcomisiones conformadas al interior de una Comisión Ordinaria no se presentan directamente sino previo trámite al interior de la Comisión Ordinaria que recibió el encargo del Pleno (Setiembre, 2002) - Las adhesiones y actualizaciones sobre los proyectos de ley sólo caben respecto de iniciativas de origen parlamentario, y no sobre las iniciadas por otros titulares de potestades legislativas (Setiembre, 2006)

4.2 Tipos y usos de los Acuerdos del Consejo Directivo (2001-2009) Control
- Reconoció la facultad única y exclusiva de la Comisión Investigadora o, alternativamente, la de cualquier integrante de dicha Comisión, de iniciar un proceso de acusación constitucional en contra de algún congresista, como resultado del hallazgo de indicios o pruebas de comisión de delitos o infracciones constitucionales. Incluyó en sus alcances igualmente que en caso la Comisión Investigadora decidiera investigar a uno de sus integrantes, dicho miembro debería ser reemplazado, y sustituido por quien el Pleno designe (Mayo, 2002) - Los Artículos 96 de la Constitución, y el Artículo 87 del Reglamento obligan a entidades estatales u organismos públicos, pero no a personas jurídicas de derecho privado. Todo requerimiento a estas últimas debe dirigirse a la institución pública a cargo del control o registro de información de las entidades privadas que los supervisan (Setiembre, 2005)

4.3 Decisiones de la Presidencia
• Las Decisiones de la Presidencia se refieren todavía a un aspecto mucho más ceñido, regulan un caso o dictan un disposición frente a una conducta concreta. • Son ejercicio del poder pretor del director de la asamblea (resuelve y ordena o prevé el orden válido para situaciones determinadas). De él depende escoger el precedente a aplicar según la situación pendiente de acción colectiva.

4.3 Decisiones de la Presidencia
• Las Decisiones de la Presidencia regulan un caso o dictan una disposición frente a una situación o una conducta concreta, cuyos alcances pueden ser objeto de generalización • Son determinaciones adoptadas por el Presidente del Congreso, generalmente en ejercicio de la conducción del debate en una sesión del Pleno • Es un rasgo del carácter jurisprudencial del derecho parlamentario

4.3 Decisiones de la Presidencia
• En las Juntas Preparatorias del período 20062011 el Presidente de las Juntas Preparatorias declaró improcedentes varios juramentos o promesas en el proceso de incorporación de los congresistas, como ocurrió en particular en el caso del congresista Miró Ruiz, y autorizó el uso de fórmulas de juramento en idiomas nativos los que sometió a la condición de que se realice la traducción del mismo y que ésta sea conforme con la fórmula solemne que prevé el Reglamento

4.3 Decisiones de la Presidencia
En Noviembre del 2004 el Presidente del Congreso decidió que correspondía la postergación de la consulta de una cuestión previa y del tema de fondo de un asunto en debate, cuando existía información de que diversas Comisiones se encontraban sesionando, y que un número considerable de congresistas se encontraban en misión de representación oficial a nombre del Congreso sobre las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos de América. Esta decisión permite caracterizar el papel discrecional del Presidente, así como la característica de conservación del estado de cosas antes que su alteración, cuando no existen condiciones de normalidad en el desarrollo de la sesión que impiden la adopción de acuerdos con carácter plural e imparcial

4.3 Decisiones de la Presidencia
• En la sesión de Junio del 2009, cuando se puso al voto la aprobación de una cuestión previa de postergación de la votación del dictamen de la Comisión de Constitución sobre la derogatoria de un decreto legislativo, no obstante la ausencia de los miembros de un grupo parlamentario cuyos votos podrían alterar o modificar el resultado de la votación. • La decisión del Presidente tuvo como sustento la aplicación inmediata del Reglamento, así como la consideración de que la ausencia de los miembros de dicho grupo parlamentario no fue comunicada a la Mesa Directiva ni autorizada por la Presidencia

5. Fuentes formales normativamente complementarias
5.1 La ley 5.2 Las Resoluciones de órganos jurisdiccionales nacionales

5.1 Ley
• Contiene disposiciones sobre materias cuyo contenido no es compatible con el marco restringido de las disposiciones que pueden contener en un reglamento. • La autonomía normativa que la Constitución reconoce al parlamento es residual sobre su régimen interno

• En ellas deben aparecer disposiciones sobre trámite para iniciativas de los particulares, o procedimientos que pudieran afectar o limitar el ejercicio de sus derechos fundamentales • Deben aparecer también las reglas de la relación entre el parlamento y otras entidades estatales, sean relaciones de coordinación, o de integración en un mismo sistema estatal del que el parlamento no es autónomo ni independiente

• Sería cuando menos cuestionable que estos asuntos aparecieran sólo en el reglamento, y mucho más que fueran materia de decisiones de la Presidencia del congreso o de una Comisión. • … sin embargo: ¿por qué sí se incluye el sistema de apremios para los procesos en las Comisiones Investigadoras?, ¿por qué se crea una Comisión en la Corte Suprema para la tramitación de las solicitudes de levantamiento de la inmunidad parlamentaria?

5.2 Resoluciones jurisdiccionales
• Configuran el pluralismo constitucional del Estado. • Ejercicio del control del poder por el órgano encargado de la regularidad normativa formalmente inscrita en el sistema jurídico. • Su competencia comprende la revisión de vicios sustantivos de los actos parlamentarios

5.2 Resoluciones jurisdiccionales
• ¿Son justiciables todos los actos parlamentarios? • Si no lo son, se admite el ejercicio discrecional del poder sin capacidad de control por el derecho. • ¿Es eso válido en un Estado de Derecho?

5.2 Resoluciones jurisdiccionales
• Si no hay actos parlamentarios no justiciables, ¿es organizacionalmente eficiente ese Estado de Derecho en el que los magistrados pueden dejar sin efecto una censura ministerial, una censura contra la Mesa, la destitución de funcionarios que infringen la Constitución, o la vacancia en el mandato contra el Presidente de la República?

5.2 Resoluciones jurisdiccionales
• ¿Califica como Estado de Derecho uno en el que los magistrados carecen de competencia para interdictar la arbitrariedad en el ejercicio del poder? • ¿Acaso a quien interdicta la arbitrariedad no le es posible incurrir en otra arbitrariedad, o en prevaricato? • ¿Califica como Estado de Derecho el control político de la judicatura al parlamento?

5.2 Resoluciones jurisdiccionales
• ¿Tiene competencia la jurisdicción de la magistratura para revisar los vicios procesales en los actos parlamentarios? • ¿Es política o normativamente autónomo el parlamento, si no puede decidir sobre los contenidos procesales de sus mecanismos de toma de decisión?

6. Fuentes materiales
6.1 El reconocimiento y valor de las fuentes materiales 6.2 La clasificación de las fuentes materiales 6.3 Las costumbres 6.4 Los precedentes 6.5 La práctica parlamentaria 6.6 Los usos

Criterios de clasificación de las fuentes materiales
Categoría

Costumbre
- Continuidad y uniformidad de su observancia temporal. - Rige sin cuestionamiento y la homogeneidad de su respeto releva la necesidad de su probanza.

Práctica
- Repetición ocasional, no regular, continua ni uniforme de actos o hechos con fuerza vinculante - Es tácito el grado de convencimiento de su capacidad vinculante, y no se requiere ni exige prueba de su observancia, ni evidencia de su vigencia

Precedente
- Acto singular, concreto y determinado capaz de vincular la actividad parlamentaria cuando se replican los mismos supuestos de hecho. - Suele requerirse evidencia o prueba de su existencia.

Uso
- Su ocurrencia se produce de forma aleatoria, reiterativa, imperceptible o automática, y se deduce por una constatación ex post a su objetivación

Rasgos o requisitos de su constatación

Criterios de clasificación de las fuentes materiales
Categoría

Costumbre - Existe conciencia de su carácter vinculante y normativo. - La inobservancia da lugar a reclamo o impugnación.

Práctica - Es invocable en caso de duda por vacío de norma formal - Suele dispensar de consulta y votación el consentimiento sobre su vigencia

Precedente - Hecho potencialmente persuasivo para la vinculación eficaz de los destinatarios de su ocurrencia - Cabe consultar el temperamento de la asamblea para resolver la permanencia de su vigencia

Uso Se observa de modo automático, espontáneo, incuestionado ni deliberado.

Naturaleza funcional u operativa

Criterios de clasificación de las fuentes materiales
Categoría Costumbre
Su vigencia fáctica tiene pleno carácter y efectos normativos

Práctica
La constancia de su repetición puede dar lugar a una costumbre

Precedente
Su invocación o uso continuado reiterados puede dar lugar a una práctica

Uso
Lo instantáneo de su producción configura una norma regular de comportamiento organizacional impredecible en el mantenimiento de su consistencia y continuidad

Intensidad de eficacia normativa