Conférence de l’ICGFM 10-12 décembre 2012 Washington DC

Comment développer un système de prévision des flux de trésorerie basé sur le concept d'un compte unique du Trésor : l’exemple du Gouvernement fédéral de l'Éthiopie (GFE) Présentation par Negera Getachew et Kojo Oduro

Grandes lignes de la présentation
1. 2. Contexte national et réformes de la gestion des finances publiques (GFP) Getachew Negera Gestion de trésorerie du gouvernement : Problèmes rencontrés dans les pays en développement et dans les pays à revenu intermédiaire et concepts clés Kojo Oduro Le compte unique du Trésor (CUT) et les défis actuels de la réussite de sa mise en œuvre dans la plupart des pays en développement, dont l'ÉthiopieKojo Oduro Le fonctionnement du compte à solde zéro (CSZ) avant juillet 2011, les circonstances qui ont mené au changement et leurs conséquences Getachew Negera Gestion de trésorerie du GFE : Synthèse et recommandations - Kojo Oduro Un cadre de prévision de flux de trésorerie (PFT) basé sur le CUT, prenant en compte le fonctionnement des fonds extrabudgétaires et des flux de donateurs dans les agences gouvernementales : un cadre prévisionnel qui compare les prévisions des flux de trésorerie aux chiffres effectifs et qui offre une rétroaction - Kojo Oduro Progrès accomplis et défis à relever : réalisations et évaluation réaliste de ce qu’il est possible de faire - Getachew Negera

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Section 1 : Contexte national et réformes de la GFP Getachew Negera Directeur du Trésor du Ministère des Finances et du Développement économique (MFDE) Gouvernement fédéral de l'Éthiopie

Contexte national
• L'Éthiopie est le deuxième pays le plus peuplé d’Afrique avec une population qui dépasse quatre-vingts millions d'habitants. • Le pays a un gouvernement fédéral, neuf gouvernements des États régionaux et deux administrations municipales. • Les gouvernements régionaux sont : Tigray, Afar, Amhara, Oromia, Somale, Benshagul-Gumuz, SNNP, Gambela et Harari, • Les gouvernements régionaux ont le pouvoir et la responsabilité de formuler et d’exécuter les politiques économiques, sociales et de développement, des stratégies et des plans nationaux ; de prélever et de collecter des impôts et des droits sur des sources de recettes réservées à l'État ; et de formuler et de gérer les budgets d‘État

Contexte national
• Les constitutions fédérales et régionales offrent un cadre de décentralisation à trois niveaux composé de zones (groupes de districts), de woredas (ou districts) et de kebeles (secteurs ou quartiers). • La structure gouvernementale de toutes les régions est semblable à tous les niveaux de gouvernement. L'équivalent régional du MFDE est le Bureau des finances et du développement économique (BFDE). Il existe également des administrations locales (ZoFED) et des administrations de district appelées WoFED (les administrations des woredas). • Les ministères sectoriels au niveau fédéral ont leurs équivalents aux niveaux inférieurs d’administration : bureaux sectoriels (BS) au niveau régional et bureaux locaux et de district aux niveaux locaux et des woredas. Il n'y a pas de zone dans la région de Tigray ; les responsabilités relatives des différents niveaux varient quelque peu d’une région à l’autre.

Contexte économique
• L'Éthiopie s'est fortement développée ces dernières années, avec une croissance réelle du PIB de l'ordre de 11 pour cent au cours des 2 dernières années, avec un taux semblable prévu pour 2011-12. • Le parlement éthiopien a approuvé un budget de 137.8 milliards d’ETB pour l'exercice 2012-13 (soit environ 21 pour cent du PIB), une augmentation de 15 pour cent par rapport au budget de l'exercice précédent. • Le budget approuvé représente : – 55,5 milliards (41%) d’ETB en dépenses fédérales en capital – 26,8 milliards (20%) d’ETB en dépenses fédérales courantes – 36,5 milliards (27 %) d’ETB en subventions directes aux gouvernements régionaux – (27 milliards d’ETB en dépenses courantes et 9 milliards d’ETB en capital) – 20,0 milliards (15%) d’ETB consacrés aux dépenses relatives aux objectifs du Millénaire pour le développement Les politiques en faveur des pauvres représentent : – 70,4 % des dépenses totales et 13,5% du PIB

Contexte économique : Financement du budget :
• Sur le budget total :
– 69 pour cent proviennent des recettes intérieures – 21 pour cent proviennent des subventions, des emprunts et des crédits extérieurs, et – 10 pour cent proviennent de l'emprunt intérieur.

La source de l'emprunt intérieur, quoique non précisée, proviendrait de l’émission de bons du Trésor (Bon/T)

• Le nombre impressionnant de Bons/T devait doubler en 18 mois (jusqu’à la fin de l'exercice 2011-12)

• Ceci serait généralement considéré comme une émission ambitieuse de bons.

Contexte économique
• Le financement du déficit gouvernemental contribue à l'inflation • Selon le FMI, le regain d’inflation, qui a atteint 30 pour cent en avril 2011, est le principal défi macro-économique. Le FMI a précisé que : • Le MFDE a mis l’accent sur la contribution des prix à l'importation par rapport à l'inflation • Selon le gouvernement éthiopien, le taux d’inflation en novembre 2012 a baissé pour atteindre 15 pour cent. • En présentant le budget annuel 2011, le Premier ministre a annoncé que le gouvernement cesserait d'emprunter à la NBE (la Banque centrale). • D'autres déclarations politiques du gouvernement ont confirmé que la NBE ne procédait à aucune avance et que les décaissements au comptant devaient être contrôlés

Contexte de la gestion de la fiscalité
• La Direction générale du Trésor (DGT) du MFDE est chargée de mettre en œuvre le budget annuel et d’autoriser les décaissements au comptant ou les dépenses des agences gérant des fonds publics. • Elle est également chargée de la gestion des ressources globales de trésorerie du gouvernement en vue d’assurer le respect des engagements pris sans recourir aux avances de la NBE.

Structure organisationnelle du Trésor et conventions bancaires
OP OP TRÉSORERIE CENTRALE (MFDE) OP

NBE (Banque centrale)

SB SB SB ZONES (ZOFED) ZONES (ZOFED)

RÉGIONAL (BOFEP)

CBE
Banque de détail

BUREAU BUREAU X BUREAU X X

ZONES (ZOFED)

ZONES (ZOFED)

BUREAU BUREAU X BUREAU X X

WOREDAS WOREDAS WOREDAS WOREDAS

WOREDAS WOREDAS WOREDAS WOREDAS

Contexte de la réforme de la gestion de trésorerie
• Des réformes de la GFP ont été menées en 1996, suivies d’une deuxième phase en 2007 • Les réformes de la gestion de trésorerie et du décaissement visaient à :
– Élaborer le compte unique du Trésor (CUT) et mettre en place un système de comptes à solde zéro – Élaborer un système de planification des flux de trésorerie ; et – Moderniser les systèmes de paiement et les systèmes bancaires. – Obtenir le soutien de l’administration financière en faveur de ce secteur ; Toutefois, il restait à mener d’importantes réformes, notamment, la mise en place intégrale du système de gestion de trésorerie et l'introduction d'un Système intégré d’information relatif à la gestion financière (IFMIS) au niveau du gouvernement.

Section 2 : Gestion de trésorerie du gouvernement : Problèmes rencontrés dans les pays en développement et dans les pays à revenu intermédiaire et concepts clés Kojo Oduro Conseiller principal en GFP Représentant de la Couronne, Royaume-Uni

DE MULTIPLES FACTEURS AFFECTENT LA GESTION DE TRÉSORERIE DU GOUVERNEMENT DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT
• • • • • • Le système bancaire est sous-développé ou sous-utilisé Les paiements sont effectués en billets de banque Les soldes quotidiens de l’ensemble des comptes publics sont inconnus Des emprunts inutiles sont accordés Les prévisions de flux de trésorerie ne sont pas préparées La gestion de trésorerie est considérée comme un outil de contrôle des dépenses parmi d’autres Les arriérés de dépenses ont augmenté (les prévisions sont peu réalistes tant pour les recettes que pour les dépenses) Les systèmes informatiques sont sous-développés Manque de ressources humaines Décentralisation des opérations et manque d'infrastructures de communication Soldes inactifs importants Demandes irrégulières de paiement Les rôles ne sont pas clairs : entre le MF et la Banque centrale Mauvaise intégration trésorerie-endettement Manque d'instruments commerciaux : mauvaise utilisation des bons du Trésor


• • • • • • • •

La gestion de trésorerie : ce qu’elle n’est pas !! et ce qu’elle est.
• Il ne s'agit pas de contrôler les dépenses : • Elle n’équivaut pas à l'exécution budgétaire : • Il ne s'agit pas payer les factures avec du retard

• Définition : • Stratégie et processus connexes visant à gérer de manière rentable : – les flux de trésorerie à court terme et – les soldes de trésorerie du gouvernement • à la fois au sein du gouvernement, et entre le gouvernement et le secteur privé

Objectifs de la gestion de trésorerie
• L'objectif majeur de la gestion de trésorerie est d'assurer que le gouvernement est capable de financer ses dépenses de manière opportune et d’honorer ses engagements lorsqu'ils viennent à échéance. • Sont également importantes : la rentabilité, la réduction des risques et l'efficacité. • Elle peut réduire la demande en ressources imposables en : – Réduisant les coûts administratifs

– Réduisant les coûts des taux d'intérêt qu'ils engendrent ou en augmentant le montant des intérêt acquis
– Réduisant les niveaux de stock – Réduisant les coûts d’achat • En appuyant les autres politiques financières

Objectifs
Elle peut également :

• Augmenter la réputation d'efficacité du gouvernement en :
– payant les créanciers au moment opportun, et – collectant les dettes promptement et efficacement • Encourager un processus budgétaire crédible • Réduire les risques

Section 3 : Le compte unique du Trésor (CUT) et les défis actuels de la réussite de sa mise en œuvre dans la plupart des pays en développement – Kojo Oduro Conseiller principal en GFP Représentant de la Couronne, RoyaumeUni

Le CUT ?
• Le CUT est une structure unifiée des comptes bancaires publics qui permet d’apporter une vue consolidée des ressources de trésorerie du gouvernement. • Un CUT à part entière est caractérisé par trois éléments essentiels : – Les opérations bancaires du gouvernement doivent être unifiées – Aucun autre organisme public n'utilise les comptes bancaires sans la supervision du Trésor – La consolidation des ressources de trésorerie du gouvernement doit être complète et inclure toutes les ressources de trésorerie du gouvernement, qu’elles soient budgétaires ou extrabudgétaires • Une structure de compte subsidiaire peut avoir une trésorerie ou des comptes notionnels (c.-à-d. CSZ) comme en Éthiopie • Lorsque les comptes subsidiaires contiennent une trésorerie, celleci doit être absorbée pendant la nuit et le compte réapprovisionné le jour suivant

Pourquoi le CUT est-il important ?
• Il permet au Trésor de réduire au minimum le volume de ses soldes inactifs dans le système bancaire et de faire des économies de coût conséquentes – Les besoins de trésorerie supplémentaire doivent être financés par des emprunts, dont les coûts sont souvent supérieurs aux intérêts acquis grâce à des liquidités excédentaires. • Il aide le Trésor à planifier et mettre en œuvre le budget avec efficacité et transparence tout en diminuant l'incertitude liée à la disponibilité de trésorerie • Il facilite la réconciliation entre les comptes du gouvernement et les états financiers des flux de trésorerie • Il réduit les coûts de transaction liés à l'exécution du budget – Il facilite les contrôles et permet de réduire les délais dans le versement des recettes en rassemblant les banques et en traitant également les dépenses sans utiliser les comptes intermédiaires

Le CUT fonctionne avec différents systèmes de paiement
Banque centrale responsable des opérations bancaires
Le Trésor est responsable du traitement des paiements Les organismes budgétaires sont responsables du traitement des paiements

Banques commerciales responsables des opérations bancaires

Éthiopie

• La dispersion de la responsabilité des paiements a tendance à être associée à la dispersion du système bancaire • Un modèle dispersé est susceptible d'être plus fiable à plus long terme (sachant qu’il supportera une complexité et un volume de transactions croissants) - mais certains pays centralisent avant de décentraliser • Lorsque les comptes de transaction sont nécessaires, tous les soldes quotidiens de fin de journée doivent être transférés dans le CUT.

CUT : Problèmes et choix
• Les soldes des fonds extrabudgétaires (FEB) doivent de préférence être inclus dans le CUT – Il peut y avoir une résistance politique - qui contrôle la trésorerie ? – Dans le meilleur des cas, le compte de fonds est clôturé et la trésorerie est absorbée dans le CUT – Les soldes de trésorerie sont intégrés dans le CUT; mais le FEB conserve une créance sur les ressources – « une autorisation de dépenser » – Recours : permettre aux FEB de garder leur trésorerie, mais établir des dispositions pour permettre aux FEB de `prêter’ de la trésorerie au CUT, si besoin • Il faut, en principe, appliquer les mêmes dispositions aux comptes des donateurs pour financer les projets – Les donateurs doivent être rassurés. • Une des difficultés est de savoir comment intégrer le concept de CUT dans le cadre prévisionnel pour montrer aux détenteurs légaux des fonds et aux donateurs qu'il est possible d'intégrer leurs flux de trésorerie dans les flux du gouvernement central sans neutraliser l'indépendance du

Section 4 : Le fonctionnement du CSZ avant juillet 2011, les circonstances qui ont mené au changement et l'impact ultérieur Getachew Negera Directeur du Trésor du MFDE Gouvernement fédéral de l’Éthiopie

Le fonctionnement du CSZ
• La réforme a introduit les comptes à solde zéro (CSZ) pour les organismes publics (OP) d'Addis-Abeba pour réduire au minimum les soldes inactifs dans les comptes publics. • Elle a facilité le paiement des dépenses publiques en temps voulu • Elle a réduit au minimum les coûts d’emprunt du gouvernement, et • A permis d'effectuer les paiements en temps réel, • Le système a été opérationnel pendant plus de six ans jusqu'à sa suspension au cours de l'exercice 2011-12. • Il est évident que cette décision a été prise en réponse à la gestion des liquidités dans le système bancaire et au risque d'inflation.

Le fonctionnement du CSZ
• Le CSZ a été organisé selon les lignes suivantes :
– Dans les succursales de la Banque commerciale d’Éthiopie (BCE) les ministères et agences possèdent 140 comptes bancaires – Ces comptes bancaires sont des comptes à solde zéro, – Le MFDE a un comptes subsidiaire à la BCE qui sert à solder ces comptes à solde zéro – Les CSZ sont liés au compte subsidiaire du la BCE du MFDE auprès du Trésor – Les paiements ont été effectués par les entités dépensières à partir de leur CSZ – La trésorerie a ensuite été transférée de manière électronique au CSZ pour solder le solde créditeur – Ce système signifiait que les comptes des entités dépensières étaient automatiquement réglés et mis à jour – La National Bank of Ethiopia consolide les situations financières principales et subsidiaires du Trésor et les

Le fonctionnement du CSZ

Le fonctionnement du CSZ
• L'introduction des CSZ a représenté un progrès majeur dans le contrôle des liquidités inactives ; le principal défi consistait à déployer les mêmes dispositions à tous les comptes et à tous les niveaux. • Le système de gestion de la trésorerie des CSZ a permis d'établir un système d'exécution budgétaire fiable dans le gouvernement pendant un certain nombre d'années : • Il existait une correspondance entre les budgets approuvés et le déblocage de liquidités. • L’accroissement des recettes de l'Administration fiscale et douanière d'Éthiopie (ERCA) était satisfaisant, de sorte que les fonds budgétaires ont été fournis aux OP comme prévu.
– La croissance moyenne de recettes au cours des trois dernières années était d'environ 37 % – Les recettes représentaient près de 12,2% du PIB

Les défis du CSZ
• Jusqu'en 2011, le MFDE demandait des avances à la NBE pour compléter ses ressources de trésorerie en cas de déficit. • Cependant en raison des contraintes liées aux capacités, les prévisions de trésorerie du MFDE présentaient des lacunes • Des insuffisances ont également été constatées dans le système d'exécution du budget en termes de contrôle efficace. Le système de prévisions de trésorerie a été utilisé comme une mesure de contrôle budgétaire plutôt qu’un soutien à la gestion des ressources de trésorerie. (Le système de prévisions faisait partie intégrale des mécanismes de décaissement budgétaire) • De plus, les comptes bancaires de la BCE servaient de points de contrôle budgétaire plutôt que de contrôles appropriés dans l'IBEX (lorsqu’il n'y a pas de fonds sur le compte bancaire, un OP ne peut engager aucune dépense par comparaison à l’absence de budget dans le système IBEX entraînant l’impossibilité de dépenser des fonds).

Forces et défis
• D’autres problèmes ont également été constatés : • Même si les CSZ restaient opérationnels, le CUT demeurait sousdéveloppé parce qu'un grand nombre de comptes bancaires publics étaient gérés séparément (et sans transfert à un jour dans le CUT). • Le système bancaire demeure inefficace, en particulier à l'extérieur d'Addis-Abeba. • Les dispositions relatives au financement des flux de trésorerie à court terme étaient loin de respecter les bonnes pratiques. L'émission de bons du Trésor par la banque centrale est motivée en grande partie par des préoccupations de politique monétaire et les dispositions relatives à la coordination entre le MFDE et la NBE étaient insuffisantes. • En outre, des lacunes dans la planification des achats et les infrastructures informatiques ont été observées. • Les problèmes ci-dessus ne sont toujours pas résolus.

Conséquences de la suspension du CSZ
• Cependant, l'annonce faite au milieu de l’année 2011 a suspendu le CSZ ; • Le remplacement du CSZ par le système de compte budgétaire (Comptes B) signifiait que la trésorerie du gouvernement était placée dans les comptes bancaires des organismes publics (avec un taux d'intérêt zéro). • L’augmentation des dépenses de trésorerie était limitée en raison des contraintes budgétaires, sans compter les dommages potentiels qui apparaissaient. • Les autorités ont senti qu’elles devaient protéger la sécurité des flux de trésorerie.

La nouvelle intervention
• Dans ce contexte, le gouvernement fédéral exprima le besoin d'améliorer certains secteurs et demanda aux représentants de la Couronne de l’aider à renforcer ses capacités. • Le MFDE a recruté les représentants de la Couronne : • Pour fournir des conseils techniques • Pour préparer un manuel fonctionnel sur le système de décaissement et de gestion de la trésorerie qui soutiendrait un système efficace et efficient de gestion de trésorerie • Pour orienter la modernisation du système de décaissement basé sur les meilleures pratiques. • Pour dispenser une formation dans le cadre d’un programme de renforcement des capacités au sein du MFDE, des OP fédéraux et des bureaux régionaux de développement économique et financier.

Section 5 : Gestion de la trésorerie du GFE : Synthèse et recommandations 7 secteurs clés Kojo Oduro Conseiller principal en GFP Représentant de la Couronne, Royaume-Uni

Synthèse et recommandations
• Système de décaissement et de paiement IBEX/IFMIS • Planification des achats • Prévision des flux de trésorerie • Intégration des dettes de trésorerie • Renforcement des capacités en matière de prévisions des liquidités

Synthèse : Comptes à solde zéro
• L'utilisation des CSZ par l'Éthiopie était relativement conforme aux bonnes pratiques • Les CSZ sont des limites de crédit - aucune avance de trésorerie n’est accordée aux OP • La trésorerie reste dans le CUT jusqu'à ce que la BCE présente les paiements à effectuer – Cela permet de réduire au minimum les demandes de trésorerie, et permet à la DGT d'en faire le meilleur usage en cas de besoin • Limites gérées par la BCE – Dans certains pays, les limites peuvent être gérées par l'IFMIS, c.-à-d.. que les banques ne peuvent pas régler les paiements audelà des limites définies par l'IFMIS • La suspension des CSZ a été une régression – Les avantages n'étaient peut-être pas clairs – La trésorerie était à nouveau avancée aux OP – Certains CSZ demeuraient inévitablement inactifs à la BCE.

CSZ : Recommandations
• La DGT devrait de nouveau recourir aux CSZ (mais également prévoir une protection pour faire face aux demandes imprévues de trésorerie). – Les améliorations des prévisions des flux de trésorerie apporteront également à la DGT plus de garantie sur le montant de protection nécessaire en matière de trésorerie • Le système des CSZ doit être déployé à tous les OP à condition que cela permette également d’émettre de la trésorerie dans les régions – Cela sera facilité par les améliorations récentes et prospectives du réseau bancaire (même si cela ne dépend strictement pas de ces améliorations) – En raison des complications supplémentaires associées aux subventions accordées aux régions, il convient d’accorder la priorité aux déploiement des CSZ à tous les OP.

L'utilisation plus large des CSZ
• Des dispositions semblables en matière de CSZ pourraient être déployées aux niveaux inférieurs du gouvernement (et également dans tous les bureaux ruraux des OP qui n'ont pas été pleinement intégrés dans le réseau bancaire) – Mais plus les sommes sont petites, moins les bénéfices sont importants • D'autres options sont possibles à moyen terme : – Le développement et l'intégration du système bancaire permettraient de centraliser les transactions au niveau des OP, des BFED ou des bureaux de secteur sans CSZ – Les OP pourraient utiliser l'IFMIS pour fixer des limites relatives aux transactions de trésorerie plutôt que les limites imposées aux CSZ • La politique envers des CSZ de niveau inférieur doit être revue en 2012 en tenant compte du programme de développement du système bancaire.

L'utilisation des CSZ : Résumé
Solid arrows show existing or proposed ZBAs Dotted arrows show other cash flows (and potential ZBAs, see text) MoFED CTA

Grants to Regions

Regional BoFED RCA

ZBA, PBs in Addis

PBs outside Addis

Grants to Zones, Woredas

ZBA Regional SBs Dotted squares show existing ZBAs (pre July 2011) → ←

Deconcentrated (local) PB Offices

Pool and other Accounts ← REGIONAL AND LOCAL GOVERNMENT

FEDERAL GOVERNMENT

CUT : Problèmes et choix
• Les soldes des fonds extrabudgétaires (FEB) doivent de préférence être inclus dans le CUT – Il peut y avoir une résistance politique - qui contrôle la trésorerie ? – Dans le meilleur des cas, le compte de fonds est clôturé et la trésorerie est absorbée dans le CUT – Les soldes de trésorerie sont intégrés dans le CUT; mais le FEB conserve une créance sur les ressources – « une autorisation de dépenser » – Recours : permettre aux FEB de garder leur trésorerie, mais établir des dispositions pour permettre aux FEB de `prêter’ de la trésorerie au CUT, si besoin • Il faut, en principe, appliquer les mêmes dispositions aux comptes des donateurs pour financer les projets – Il existe 200 comptes de ce type en Éthiopie (Comptes A) – Les donateurs doivent être rassurés.

Système de décaissement et de paiement – Synthèse de l’analyse
• Le décaissement des fonds et le paiement des dépenses s'opèrent à trois niveaux, à savoir : – Les systèmes du MFDE/DGT pour le décaissement des fonds par le biais du système bancaire en faveur des OP : avec des responsabilités partagées entre l‘Unité de gestion de la trésorerie (UGT) et la Section de décaissement (SD) – Les systèmes bancaires relatifs au transfert de fonds du Compte central du Trésor : de la NBE au siège de la BCE pour une répartition vers les succursales de la BCE sur l’ensemble du territoire ; – Les systèmes de paiement des OP pour l’exécution des engagements du gouvernement : composés de 173 établissements budgétaires jusqu'au 7 juillet 2011, et désormais rationalisés à 124 OP dans le cadre du Programme de budgétisation • Le système actuel de décaissement est un système de financement de type Compte B au niveau de la DGT, avec un système de paiement décentralisé au niveau des OP.

• Le système des fonds de décaissement ou de trésorerie du GFE évolue, alors que les systèmes de paiement des OP demeurent essentiellement les mêmes • Compte-B-CSZ-retour au Compte-B : Au niveau du Trésor, le système a changé du système de Compte-B (sans prévisions de trésorerie) au CSZ, puis à nouveau au système de Compte-B (les prévisions de trésorerie concernent les deux derniers) • Un système de paiement décentralisé : Tant le système de Compte-B que le CSZ fonctionnent au sein d’un système de paiement décentralisé au niveau des OP • Le système de décaissement a encouragé le système des prévisions des flux de trésorerie (PFT) à devenir une demande d’émission de fonds : le système de PFT est intégré au système pour demander des fonds à la DGT • Attention au manque de détails et d'exactitude : Dans les deux cas, peu d'attention a été accordée aux détails relatifs aux prévisions. • Le système courant de Compte-B est presque identique au régime de rationnement de trésorerie : Il est en place depuis seulement 3 à 4 mois, mais ses aspects dysfonctionnels commencent à se faire sentir au sein des OP.

Synthèse de l’analyse du système de décaissement

SYSTÈME DE DECAISSEMENT ET DE PAIEMENT : LES OP SONT DIRECTEMENT RESPONSABLES DES OPÉRATIONS DE PAIEMENT DANS UN SYSTÈME DÉCENTRALISÉ DE PAIEMENT Appropriation budgétaire MFDE- BD
Système central de registre de trésorerie (IBEX)

MFDE- DGT
MFDE-AD

NBE (LA Banque Centrale) (CUT) Paiements aux comptes de fournisseurs ; Recettes publiques
Autres banques commerciales

Rapports au Trésor sur les paiements et recettes
Appropriation budgétaire

OP

Système de registre au niveau des OP (IBEX)

BCE en tant qu'agent fiscal

Transactions des dépenses des OP vers la banque du CUT ; Rapports aux OP sur les paiements et les recettes

• Actions à court terme pour un meilleur fonctionnement du Système de Compte-B : 1. Il convient de fixer des règles claires et transparentes pour accorder les paiements 2. Les OP doivent préparer régulièrement le calendrier des dépenses de trésorerie prévues pour des engagements exceptionnels de décaissement : en préparant un programme des engagements pour leur propre utilisation et les sorties de capitaux probables de façon régulière pour obtenir de meilleures prévisions • Considérations de moyen à long terme dans les systèmes de décaissement et de paiement pour un meilleur fonctionnement du système CUT/CSZ : 1. Dissocier l'exécution du budget et la gestion de trésorerie : les prévisions du flux de trésorerie doivent être élaborées indépendamment des conditions d'exécution de budget. 2. Le système IFMIS doit être utilisé pour assurer la surveillance et le contrôle des engagements : Cette responsabilité ne doit pas être assumée par les banques à travers le système de gestion de la trésorerie. 3. Éviter autant que possible l'utilisation de fonds en espèces dans les transactions.

Système de décaissement et de paiement Résumé des recommandations

Prévisions du flux de trésorerie (PFT) – Synthèse de l’analyse
• Même lorsque les OP ont mis en place une certaine forme de PFT, elle n'est pas bien développée. – Les PFT annuelles ne sont pas actualisées : Les prévisions de recettes sont réalisées sur une base annuelle (les prévisions annuelles sont raisonnables, mais pourraient être améliorées si elles étaient mises à jour de la même manière que les prévisions des dépenses) – Les prévisions mensuelles sont réalisées : Les prévisions des dépenses sont effectuées sur une base mensuelle déployée en trimestres – Le caractère manuel : Le processus visant à rassembler les prévisions est inutilement manuel – Il est étroitement lié à l'exécution de budget – Manque d'analyse : Peu de temps est consacré à l’analyse des prévisions par rapport aux flux de trésorerie effectifs – Aucune rétro-information est fournie aux OP ou à l'ERCA sur la performance de leur prévisions.

Prévisions de flux de trésorerie – Recommandations relatives aux recettes
• La DGT doit s’efforcer d’obtenir les principales prévisions de recettes avec le plus d’exactitude possible. Dans la pratique, cela signifie qu’il convient de travailler étroitement avec l'ERCA et les OP si nécessaire • Les prévisions annuelles des recettes doivent être mises à jour sur une base mensuelle pour les trois prochains mois, conformément aux prévisions des dépenses • La rétroaction fournies à l'ERCA et aux OP : L'exactitude des prévisions des recettes globales (fiscales, non fiscales, aide extérieure) doit être évaluée par la DGT. L'exactitude des prévisions doit être distincte des objectifs de recettes annuelles et désagrégées atteintes par l'ERCA. • Les modèles de décaissement des agences externes doivent être surveillés et le modèle de tous les retards entre l'engagement et le décaissement doit être évalué. La DGT doit collaborer étroitement avec les directions bilatérales et de l’IFI au MFDE pour communiquer avec les agences concernant les informations de mise à jour. • L'ERCA doit redoubler d’efforts pour atteindre son objectif d'amélioration de sa variance moyenne de prévision au cours de l'année et la réduire par rapport aux deux années précédentes (c.-à-d. moins de 28). À plus long terme, l’ERCA doit améliorer l'exactitude des prévisions de dépenses.

Prévisions des flux de trésorerie Recommandations relatives aux dépenses
• Prévisions annuelles sur une base mensuelle • Les prévisions trimestrielles doivent également être mises à jour sur une base mensuelle avec trois mois d'avance et elles doivent identifier les flux de trésorerie sur une base hebdomadaire. Les prévisions doivent s'appliquer à l'année budgétaire suivante. • Les prévisions doivent être envoyées par courrier électronique à la DGT pour distinguer les prévisions de trésorerie liées à l’exécution budgétaire et doivent inclure une désagrégation par dépenses courantes et dépenses en capital. • Toute prévision de dépense dépassant un certain seuil doit être incluse comme poste séparé : par exemple, plus d'un 1 million d’ETB + (à fixer par la DGT) et les grands projets qui sont en cours doivent être prévus et surveillés, même s'ils se prolongent au delà de l'année en cours.

Prévisions des flux de trésorerie Recommandations relatives aux dépenses
• La DGT doit organiser des sessions mensuelles de rétroaction des PFT : La DGT doit comparer les prévisions aux flux de trésorerie effectifs et déterminer si les dépenses courantes ou en capital sont plus précises. La DGT doit organiser des réunions mensuelles avec les OP les plus importants, en commençant par les cinq OP qui dépensent le plus en immobilisations et l’OP qui dépense le plus, afin d’expliquer les divergences existantes et d’identifier des tendances. • En conclusion, il convient de s’efforcer d’identifier un régulateur approprié des flux de trésorerie : cela peut commencer dans un avenir proche, bien que dans la pratique ce travail sera affiné au fil du temps, de sorte à réduire le régulateur lorsque les prévisions seront plus fiables • Renforcer les liens entre la PFT et la planification des achats : (référencer la Section de planification des achats)

Prévisions des flux de trésorerie Responsabilités organisationnelles
• Les responsabilités organisationnelles précises visant à rassembler les prévisions auprès de la DGT doivent être établies : – Une UGT spécialisée à la DGT avec quelques membres du personnel (3-5) – Établir un réseau de prévisionnistes au sein du gouvernement – Mettre en œuvre un réseau de partage d'informations • Questions de capacité à la DGT et à la DD à régler : La formation et le renforcement des capacités en matière de prévisions et d’analyse des flux de trésorerie doivent être intégrés dans le travail de l'UGT. Le MFDE doit fournir les ressources tant à la DGT qu’à la DD pour renforcer les compétences du personnel • Mesures incitatives : Les dispositions relatives aux mesures incitatives doivent porter aussi bien sur les questions organisationnelles que sur les questions personnelles.

Section 6 : Un cadre de prévision de flux de trésorerie
(PFT) basé sur le CUT, prenant en compte le fonctionnement des fonds extrabudgétaires et les flux de donateurs dans les organismes gouvernementaux : Un cadre prévisionnel qui compare les prévisions aux chiffres effectifs et qui offre une rétroaction –

Kojo Oduro Conseiller principal en GFP Représentant de la Couronne, Royaume-Uni

QUE SONT LES PRÉVISIONS DES FLUX DE TRÉSORERIE (PFT) ?  Les PFT sont distinctes de la comptabilité et de la budgétisation des OP : – Les PFT se font dans l'intention de prévoir les capacités organisationnelles visant à satisfaire les besoins de trésorerie – L’objectif final consiste à identifier le besoin d'emprunt à court terme et à déterminer des stratégies d'investissements à long terme  Les PFT permettent de structurer un portefeuille d'investissements ou de prendre des décisions d'investissement  Une bonne stratégie d'investissement et d’emprunt pour toute organisation dépend de la précision et de l'opportunité de ses prévisions.

Pourquoi le GFE réalise-t-il des prévisions des flux de trésorerie
• Le fait de prévoir les dates auxquelles les recettes dépassent les paiements et inversement les dates auxquelles les paiements dépassent les recettes permet d’optimiser l’opportunité du potentiel d'investissement et d’emprunt.

• Des prévisions exactes permettent à la NBE de prévoir le financement dont le gouvernement a besoin grâce à la vente de bons du Trésor : sans inonder le marché et sans relever potentiellement les taux d'intérêt (ou comme dans le cas de l'Éthiopie, en perturbant les marchés financiers).

À quoi servent les prévisions des flux de trésorerie
• Les prévisions des flux de trésorerie servent plus précisément à : 1. Déterminer à quel moment les fonds sont exigés pour couvrir les passifs prévus et imprévus 2. Réduire au minimum les coûts et les frais bancaires, voire éviter des coûts de découverts bancaires 3. Réduire au minimum le besoin d'emprunter à court terme 4. Fournir une opportunité de coordonner des modèles de dépenses pour atténuer tous les déficits potentiels et équilibrer les flux de fonds 5. Définir les besoins en liquidités 6. Permettre d'estimer la position de trésorerie future permettant au GFE de gérer ses fonds avec plus d’efficacité

Des raisons plus spécifiques expliquant la nécessité d’effectuer des PFT
7. Contribue à prendre les décisions d'investissement les plus appropriées, en optimisant de ce fait les retours d'investissement annuels 8. Fournit la capacité de planifier efficacement les échéances des investissements avec les dépenses prévues 9. Optimise les bénéfices des investissements en investissant l'excédent de trésorerie tout en assurant un montant suffisant de liquidités en cas d’événements inattendus 10. Les PFT sont un outil utilisé pour augmenter le retour sur investissement en recouvrant et en investissant les recettes : • aussitôt que possible • aussi longtemps que possible • avec les instruments disponibles les plus adapatés

Principes de bonne gestion de trésorerie
• Procédure d’élaboration du budget : le budget doit découler des décisions de gestion prises sur les volumes d'activité, l'efficacité et les prévisions des prix • Procédures de prévisions de trésorerie : l'exactitude dépendra des programmes budgétaires approuvés : il est important d'intégrer des plans de travail dans les PFT • Système de contrôle de gestion : des contrôles appropriés garantiront que les variations budgétaires sont limitées • Adoption des politiques d'achat appropriées : l'intégration de la planification des achats est également importante pour la PFT • Réduire au minimum les stocks, les créanciers et les dépenses prépayées : des politiques claires sont nécessaires dans ces domaines • Établir des politiques pour la collecte des recettes, l'octroi de crédits ou de subventions • Éponger toutes les ressources de trésorerie du gouvernement à travers la mise en œuvre du compte unique du Trésor (CUT) et

Recettes réelles du GFE en 2003 et modèle de dépenses sur une base hebdomadaire

Recettes réelles du GFE en 2003 et modèle de dépenses sur une base quotidienne

Procédure et processus : Comment ces principes ont été appliqués en Éthiopie
• Identifier et travailler avec ceux qui dépensent le plus : Cinq OP représentent 74% du budget d'investissement, tandis que le ministère de la Défense nationale dispose d’un budget actuel significatif. • Développer des liens avec les divisions des finances et des achats dans les OP pour fournir une rétroaction sur l'exactitude des prévisions fournies. Montrer les coûts liés aux prévisions imprécises. • Exiger que toutes les dépenses importantes soient prévues séparément par l'organisme public. Cela doit être fourni dès que possible. • Demander des prévisions des flux de trésorerie des projets avant qu'ils ne soient contractés. Ceci est particulièrement important pour les projets dont le processus d'achat est susceptible de se conclure au cours de l’exercice budgétaire.

Montrer le fonctionnement du modèle du tableau financier
• Au début de l'année, un manuel est créé pour chaque ministère, contenant une page afin que chacun d’eux soumette ses prévisions. • Ces manuels sont envoyés par courrier électronique du centre au ministère, qui doit compléter des prévisions, puis le renvoyer. • Une fois que le centre reçoit les prévisions, les informations relatives aux résultats effectifs sont saisies dans le même manuel de sorte à disposer d’un rapport permanent tout au long de l'année concernant les prévisions et les résultats suivants. • À la fin du mois, une fois que les résultats sont saisis, le même manuel est renvoyé au ministère pour examen et pour analyser toutes les erreurs qui se sont produites.

• Il est important que les OP et l’ERCA coopèrent avec la DGT

Faire en sorte que les prévisions fonctionnent dans la pratique
– Une loi peut être nécessaire – Politique de la carotte et du bâton - plus grande délégation de pouvoir, facilités de virement, sanctions financières – Certains pays exigent également un préavis du MF concernant tous les paiements importants – Consulter également le MF sur, par exemple, les dates d’échéance des nouveaux impôts, les dates de vente de capitaux – Les taxes commerciales et de ventes ont souvent un modèle marqué sur l'année – Certaines dépenses – par exemple, subventions à l’agriculture - peuvent être saisonnières – De nombreux pays ont des dépenses accrues en fin d'année - éviter les règles empêchant le report d'allocations budgétaires inutilisées en fin d’année – Le modèle mensuel est souvent associé au paiement des salaires des fonctionnaires ainsi qu’aux dates d’échéance du paiement des impôts – Éviter les demandes /les informations à la hiérarchie, horizontales et verticales – Les prévisionnistes du Trésor doivent avoir un contact direct avec leurs interlocuteurs dans les principaux OP et à l’ERCA

• Examiner les scénarios passés

• Contacts personnels

Prévisions et résultats hebdomadaires en matière de dépenses

TABLE 2

MONTHLY FORECAST
Payments 1. Personnel Services 2. Goods & Services 3. Fixed Assets & Construction 4. Subsidies, Grants & Other payments Payments Sub-total Other Payments 5. Repayments of CF advances 6. Transfers to other PBs account at NBE 7. Other payments Other Payments Sub-total Total Payments Extra- budgetary Receipts 1. Receipts Expected from External Assistance 2. Receipts Expected from Retained Revenue 3. Loans Total Receipts Financed by CF Transfers/Cash Flow Forecast -

-

-

TABLE 3

MONTHLY OUTTURN
Net Opening Balance b/fwd from last month End Month Balance for B-Account/ZBA-Account Payable Orders Outstanding at Month End Net Closing Balance CF Transfers on 1st working day Consolidated Fund Advances Top up budget issued External Assistance -

Total Funding Issued Total Funding Issued plus Opening Balance Implied Net Payment Flows Variance To be calculated

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Modifications et dispositions de prévision
1 2 Secteurs Prévisions des recettes Prévisions des dépenses : Améliorations suggérées Les prévisions annuelles seront mises à jour de la même manière que les prévisions de dépenses. L’objectif est d'obtenir la symétrie entre les prévisions des recettes et les prévisions des dépenses. Les prévisions annuelles des dépenses seront mises à jour en continu sur une base trimestrielle. Elles seront soumises à la section de décaissement pour appuyer l'exécution de budget Le profil trimestriel sera établi sur une base hebdomadaire portant sur les trois mois suivants. Il se poursuivra jusqu'à la fin de l'année budgétaire. La DGT et les OP continueront à explorer la possibilité de présenter des prévisions quotidiennes au fur et à mesure que les prévisions hebdomadaires sont fiables La DGT enverra à un tableau financier maître aux OP chaque mois pour soumettre leurs prévisions. La DGT fera une agrégation sur la même base en utilisant des codes de dépenses : Services personnels 6100 Biens et services 6200 Immobilisations & construction 6300 Subventions, aides et autres paiements 6400 Les informations de prévision seront soumises à la DGT aux dates et à l’heure fixées de manière électronique. Cela contribuera à l’agrégation des données. Les prévisions seront envoyées par courrier électronique par les OP directement au CMT. Autres technologies de partage de données via Internet à explorer (par exemple, Sharepoint)

3

Soumission des prévisions :

Modifications et dispositions des prévisions
4 Secteurs Communication des informations des prévisions des flux de trésorerie Distinction entre le processus de prévision des flux de trésorerie et l'exécution budgétaire Analyses des données Améliorations suggérées Ligne claire de communication entre la DGT et la Banque centrale des prévisions déployées. Cela sera sujet à révision, ainsi que la discussion sur la réponse à apporter au sein du Comité de gestion de gestion de fonds de trésorerie (TFMC). (à mettre en place) Une séparation claire sera faite entre les deux. Des prévisions du flux de trésorerie doivent être préparées comme exercice séparé au procédé d'exécution budgétaire et

5

6

L'UGT et leurs contreparties au sein de l’OP seront tenus d’analyser les prévisions par rapport aux résultats et chercheront les moyens d'améliorer les données de prévision. Les données seront extraites à partir de l'IBEX, désagrégées et analysées pour identifier des modèles en sous-composants de recettes et de dépenses Les modèles de décaissement des agences externes doivent être surveillés et le modèle de tous les retards entre l'engagement et le décaissement analysé. La DGT devra collaborer étroitement avec les directions bilatérales et de l’IFI au MFDE pour communiquer avec les agences concernant les informations actualisées. La DGT devra fournir une rétroaction aux OP et à l'ERCA sur l'exactitude de leurs prévisions par rapport au valeurs réelles sur une base trimestrielle.

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L'aide est transmise dans le système de PFT

8

Rétroaction

• Les prévisionnistes de la DGT reçoivent les prévisions de l'ERCA et des OP • Les recettes et les paiements importants spécifiques doivent être notés dans la soumission (les OP fournissent ces informations dès que possible, même si le paiement doit être effectué l'année suivante). • Les prévisions des dépenses et des recette doivent être mises à jour sur une base mensuelle trois mois à l’avance (les prévisions seront hebdomadaires) • Les prévisions relatives à un mois donné seront soumises 6 semaines à l’avance • Les prévisions hebdomadaires et mensuelles seront reçues par courrier électronique ou au moyen d’une technologie Internet appropriée • Les prévisionnistes de la DGT fournissent à la NBE les prévisions hebdomadaires des flux du CUT pendant une période de 3 mois, puis 6 semaines et mensuellement à l'avance dès qu'ils reçoivent les informations

Le système de prévision des flux de trésorerie : Flux de l'information

Timing of Forecast 1: Presented in Ginbot 2: Presented in Sene 3:Presented in Hamle 4: Presented in Nehassie 5: Presented in Meskerem 6: Presented in Tikimt 7: Presented in Hidar 8: Presented in Tahisase 9 Presented in Tirr 10 Presented in Yekatit 11 Presented in Megabit 12 Presented in Miazia 13 Presented in Ginbot

THE PATTERN OF ROLLING FORECAST FOR A FULL YEARt

M W M W M W M W M W M W M W M W M W M W M W M W M W

Month 1: Hamle W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 Month 2: Nehassie

Month 2 Nehasssie W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 Month 3: Meskerem Month 4:Tikimt Month 5:Hidar

Month 3: Meskerem W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W1 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W2 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W3 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W4 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 W5 Month 4: Tikimt Month 5: Hidar Month 6: Tahisase Month 7:Tirr Month 8:Yekatit Month 9:Megabit Month 10:Miazia Month 11:Ginbot Month12: Sene Month 1: Hamle Nehassie 2 Meskerem3

Month 3: Meskerem Month 4: Tikimt Month 5: Hidar Month 6: Tahisase Month 7: Tirr Month 8: Yekatit Month 9:Megabit Month 10: Miazia Month 11:Ginbot Month12: Sene Month 1: Hamle

Month 6: Tahisase Month 7: Tirr Month 8:Yekatit Month 9:Megabit Month 10: Miazia Month 11:Ginbot Month12: Sene Month 1: Hamle Nehaassie 2

Section 7 :
Progrès accomplis et défis à relever : réalisations et évaluation réaliste de ce qu’il est possible de faire - GN

Progrès réalisés pour relever les défis
Secteurs à améliorer Oui Non
XX

Commentaires

Preuve de budget réaliste en 2013 et à moyen terme (2014 et 2015) Séparation du système de prévision de trésorerie et de l'exécution budgétaire Réintroduction du système de CSZ
√√ √√

En cours

Terminé CSZ remis en place au mois de juillet 2012 En cours Terminé
XX

Mise en œuvre du nouveau système de √ prévision de trésorerie Mise en place d’unité dédiées aux √ prévisions au sein de la DGT Mise en place d’unités dédiées aux prévisions au sein des OP Déploiement du CSZ aux régions

N’a pas commencé

X

N’a pas commencé

Progrès réalisés pour relever les défis
Secteurs à améliorer
Possibilité d’ajouter d'autres comptes bancaires publics dans le CUT Preuve de la capacité à établir un régulateur des flux de trésorerie (basé sur un budget réaliste) Preuve d’amélioration des plans de travail et des programmes d'achat informant les prévisions des flux de trésorerie des OP Améliorations des connexions bancaires dans le pays Mise en œuvre de l’IFMIS pour améliorer les contrôles relatifs à l’exécution du budget √

Oui

Non
XX X

Commentaires
N’a pas commencé N’a pas commencé En cours

√ √

La BCE a connecté 180 agences En cours, étape de formation des utilisateurs finaux En cours

Dispositions relatives à la coordination entre le √ MFDE et la NBE : le MFDE conseille la NBE sur le nombre de BT à vendre pour faire face au besoin mensuel de trésorerie

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