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Reforma del Estado parlamentario en el Perú

Propuestas de gestión, para mejorar la eficiencia y la representatividad de la institución parlamentaria
César Delgado - Guembes

Enfoques clave
• La agenda y los intereses estrictamente políticos de los representantes y de los grupos políticos, son plenamente compatibles con las finalidades de la institución parlamentaria (concertar, sin dejar de gestionar) La institución parlamentaria debe ser un instrumento eficaz para la gestión de la representación (gestionar la institución con el objetivo de asegurar logros políticos de la concertación) Para que la institución parlamentaria sea eficaz debe ser gestionada según reglas que aseguren su operación y funcionamiento transparente como órgano del Estado (plan, ejecución y monitoreo sostenibles, para conseguir logros tangibles, medibles y significativos en la concertación) El Congreso muestra déficits notables en la gestión institucional, por usos impropios, ineficientes o inadecuados del Estado (es necesario usar otro concepto de gestión institucional, que permita corregir el diseño, los instrumentos, la dinámica y el tipo de equipo para hacer más efectiva la labor de la representación parlamentaria) •

El concepto de gestión institucional
• • Gestionar supone el concepto de usar bienes y recursos para asegurar logros, rendimiento y resultados que aumenten el valor público de una institución, de acuerdo a una visión estratégica o prospectiva del “negocio”. Gestionar permite contar con una visión que requiere la definición de objetivos y la identificación de resultados a alcanzar. La visión asegura claridad de conducción, y exige control sobre el uso eficiente de los recursos en el curso de acción para alcanzarla. La definición de los objetivos y la identificación de los objetivos permiten controlar la calidad de la gestión, así como transparentar la competencia y el ejercicio de los cargos según los resultados alcanzados. Gestionar supone acciones como (1) precisar, definir y comunicar objetivos y estrategias con una perspectiva institucional; (2) alinear los recursos, sistemas, estructura y cultura a la estrategia definida; (3) hacer seguimiento, monitorear y evaluar continuamente el desempeño de la organización y de sus áreas en relación con los objetivos institucionales a alcanzar; y (4) tomar decisiones basadas en elementos mas racionales que impulsivos La finalidad de gestionar es alcanzar mejores resultados con la menor cantidad de recursos posibles

Gestión por resultados

Objetivos
(claros, prácticos y comunicables, capaces de generar alineamiento) Problemas - Efectos - Impacto -Soluciones -Seguimiento - Evaluación - Corrección

Áreas a intervenir en el diagnóstico
1 - Estructura estatal 2 - Estructura organizacional 3 - Calidad ética del ejercicio de la representación 4 - Dinámica de deliberación 5 - Procesos de toma de decisión 6 – Monitoreo de calidad del gasto público 7 - Apoyo del servicio parlamentario

1 Estructura Estatal

1 – Estructura estatal

(-)
(-)

Déficit de eficiencia y de capacidad representativa del Congreso
Congreso unicameral elegido en distrito múltiple y con voto preferencial agudiza los déficits de información social, e incrementa los defectos del sistema de partidos y del sistema electoral

(-)
Sociedad ignora reglas y efectos de las reglas para elegir un Congreso representativo de sí misma

(-)

Candidatos son elegidos independientemente de sus competencias como operadores estatales

Cadena de efectos negativos del sistema de relaciones estatales con la sociedad

(-)

Partidos no proponen a candidatos según competencias estatales, sino por su capacidad de ganar votos en las elecciones

(-)

La sociedad elige según afinidad afectiva y listas propuestas por los partidos

1 - Estructura estatal
Falla

Objetivo
• Minimizar los efectos no deseados de las incompetencias, y reducir la ineficiencia, sin afectar el principio democrático del sistema político

• La democracia agrega ineficiencias en el unicameralismo, sin garantizar competencias de los operadores de la institución parlamentaria

1 - Estructura estatal
Falla Propuesta
• Los partidos postulan cuadros de candidatos con competencias y calificaciones en gestión estatal, de acuerdo a la capacidad demostrada en • Los partidos son responsables de la postulación de cuadros para ejercitar la obtener logros y resultados en el representación sistema democrático • Candidatos carecen de competencias • JNE u ONPE certifican acreditación de para operar y ejercitar funciones competencias básicas de candidatos estatales del parlamento postulados por los partidos en sus elecciones primarias

1 - Estructura estatal
Propuesta complementaria

• Bicameralismo funcionalmente asimétrico (Cámara democrática, y Cámara nacional o funcional, con funciones diferenciadas) • Elección en las Cámaras según bases diferentes (elección popular en Diputados, y elección nacional o regional además de participación gremial y universitaria en el Senado)

2 Estructura organizacional

2 – Estructura organizacion al
Líderes de grupos parlamentarios deciden reglas organizacionales para contar con cupos en procesos de toma de decisión

(-)
(-)

Déficit de dirección y representación de los grupos en los procesos parlamentarios

(-)

Duplicidad de órganos directivos que superponen sus funciones e impiden transparencia en el uso de las reglas

(-)

Anualidad de cargos directivos genera inestabilidad y acumula ineficiencias por inexperiencia agregada y cambios periódicos de premisas de organización

Cadena de efectos negativos del sistema organizacional

(-)

Miembros de Comisiones no son representativos de sus grupos, y sus decisiones no tienen carácter vinculante para sus grupos

(-)

Número excesivo de Comisiones Ordinarias impide capacidad de rendimiento de sus miembros

2 – Estructura organizacional
Falla Propuesta

• El número excesivo de órganos directivos congestiona y confunde los procesos de adopción de políticas

• Entallar el diseño organizacional directivo, concentrando las funciones sólo en la Junta de Portavoces, y eliminando el Consejo Directivo (sólo un representante por grupo parlamentario con voto ponderado según el número de sus integrantes)

2 – Estructura organizacional
Falla Propuesta

• La gestión de la Junta • La brevedad de los de Portavoces y de la términos de gestión Presidencia debe impiden la gestión durar el período estable según una visión constitucional y objetivos a mediano completo plazo • La brevedad del plazo de • La gestión de las dirección genera Comisiones se define ineficiencias en la gestión con un cuadro por acumulación anual de conformado y dirigido inexperiencias por el período constitucional

2 – Estructura organizacional
Falla Propuesta
• No debe haber más Comisiones Ordinarias que el doble de grupos parlamentarios • El número de Comisiones es • Ningún congresista puede excesivo respecto de la participar en más de dos capacidad de sus miembros Comisiones Ordinarias para participar efectiva e informadamente en el estudio, • No se crean más Comisiones deliberación y votaciones Investigadoras que el número de grupos. No se crean más si las anteriores no han concluido las tareas encomendadas

3 Calidad ética de la representación

3 – Calidad ética (-) de la representación (-)

Déficit de representación política por injerencia de relaciones privadas en el mandato
El distrito múltiple refuerza el vínculo del representante con su circunscripción y tiende a debilitar el vínculo con su partido.

(-)
Concepto individual del mandato de representación afecta el valor público del mandato

(-)

El voto preferencial refuerza el carácter individual del mandato

Cadena de efectos negativos en el valor público de la representación

(-)

La contratación de personal para los Despachos adelgaza el vínculo del representante con la institución parlamentaria A más responsabilidades organizacionales y representativas, mayor necesidad de asesoramiento y apoyo de personal no electo

(-)

3 – Calidad ética del ejercicio de la representación
Falla Propuesta
• Ajustar o restringir la asignación de personal y recursos a los Despachos, dirigiendo el enfoque hacia el mejoramiento de la calificación, competencias y experiencia funcional del servicio parlamentario • Definir las condiciones de uso indebido de la función para fines privados, monitoreando el registro y la transparencia de las actividades de cada Despacho (Comité de Transparencia y Rendición de Cuentas) • Destitución en casos de corrupción

• El enfoque y énfasis en el ejercicio individual del mandato distorsiona el uso de la institución estatal, disminuyéndole valor público, porque ubica equivocadamente el eje de la representación en los Despachos individuales en vez del Pleno y sus órganos auxiliares

4 Dinámica de la deliberación

4 – Dinámica de (-) la deliberación
(-)

Déficit de valor y calidad deliberativa en los procesos parlamentarios

(-)
Concepto de racionalización estatal reduce posibilidades de deliberación y aportes en el Pleno

La debilidad representativa de los grupos en las Comisiones agrega déficit de calidad y valor en los productos sobre los que se debate en el Pleno

Cadena de efectos negativos en la dinámica de la deliberación

(-)

La racionalización del debate fija tiempos según número de temas diarios agendados y fuerza numérica de cada grupo parlamentario, y disminuye tiempo de intervención por congresista

(-)

La descentralización a favor de las Comisiones minimiza la importancia del debate en el Pleno

4 – Dinámica de deliberación
Falla Propuesta

La capacidad de aporte en el debate niega las posibilidades de optimización de las iniciativas que aprueba el Pleno

• Para todo debate cada congresista cuenta con no menos de un minuto acumulables en el grupo, y ningún debate dura menos de 2 horas, salvo cuestiones incidentales, o acuerdo no menor de 3/5 del número legal • Uso efectivo de regla del segundo debate y segunda votación

5 Procesos de toma de decisión

5 – Procesos de (-) toma de decisión
(-)

Déficit cualitativo de decisiones estatales por políticas parlamentarias sin prospectiva estratégica genera ineficiencia parlamentaria
La organización parlamentaria carece de política de gestión de la información y del conocimiento en función de prioridades estatales de políticas públicas

(-)
Visión coyuntural de corto plazo genera resultados y decisiones insuficientemente informadas y evaluadas, de impacto cualitativamente incierto en la sociedad

(-)

No se usa la Agenda Legislativa Priorizada, ni el marco del Acuerdo Nacional para priorizar el estudio y decisiones institucionales

Cadena de efectos negativos en la calidad de las decisiones parlamentarias

(-)

Grupos parlamentarios descuidan prospectiva y planeamiento estratégico de actividad y procesos institucionales, anteponiendo logros inmediatos o anuales

(-)

Órganos directivos intervienen en niveles operativos de la institución, generando falta de respaldo y desalineamiento en la estructura administrativa

Falla

5 – Procesos de toma de Propuesta decisión
• Plan estratégico del Congreso con visión estratégica rige por lo menos durante un período constitucional • La Agenda Legislativa obliga a todos los órganos parlamentarios a priorizar el estudio y decisiones • Los órganos directivos definen visión, objetivos y metas a largo plazo • El servicio parlamentario apoya prioritariamente la ejecución de los planes estratégicos y proporcionando información para la Agenda Legislativa, y es responsable de la gestión en el corto plazo

• No se priorizan los temas con visión prospectiva ni estratégica • No se usan los instrumentos de programación estratégica • Los órganos directivos realizan micromanagement y distraen sus esfuerzos en el corto plazo o en políticas cotidianas de uso de logística, personal, o proyectos de gasto mensual

6 Monitoreo de la calidad del gasto público

6 – Monitoreo (-) del gasto público (-)

Déficit de evaluación parlamentaria del uso de recursos presupuestarios del Estado impide mayor desarrollo social del país

(-)
Se carece de un sistema, equipo y competencias para hacer seguimiento y evaluar la calidad de la ejecución del gasto público

Es materialmente imposible hacer el seguimiento de la ejecución del presupuesto, y de la calidad de la inversión y del gasto en el Estado central y entidades descentralizadas de gobierno

(-)

La Comisión de Presupuesto sólo se da abasto para dictaminar la Ley Anual de Presupuesto, la Cuenta General, el endeudamiento y equilibrio financiero, los créditos suplementarios, las transferencias y habilitaciones de partidas

Cadena de efectos negativos en el monitoreo de la calidad del gasto público

El Congreso recibe regularmente información sobre el gasto público

(-)

y no tiene capacidad para procesarla y evaluar la gestión estatal

6 – Monitoreo de calidad del gasto público
Falla

Propuesta

• Los niveles y montos de gasto aprobados por el Congreso no reciben seguimiento, y el Congreso no garantiza el uso de recursos según fines normados ni calidad del gasto público (oportunidades perdidas de desarrollo social)

• Creación de proceso e infraestructura para el monitoreo presupuestal • Capacitación y obtención de recursos orientados al monitoreo de la ejecución del presupuesto, y al control de la calidad del gasto público del Estado (central y descentralizado)

7 Apoyo del servicio parlamentario

7 – Apoyo del (-) servicio parlamentario (-)

Déficit de alineamiento institucional, por respaldo político insuficiente a los cuadros institucionales

(-)
La intervención política en el desarrollo de actividades del servicio parlamentario neutraliza la función institucional y debilita la finalidad estatal a la que sirve y por la que existe

El reclutamiento y la promoción del personal se realiza según vínculo o proximidad con la Mesa Directiva, no por evaluación de méritos o experiencia en el servicio

(-)

Cadena de efectos negativos en la calidad del apoyo La asignación de funciones se cumple para contar del servicio con equipo personal que apoya a cada Mesa Directiva parlamentario

(-)

El diseño organizativo se realiza sin consideración con objetivos y procesos institucionales, sino según requerimientos coyunturales de la Mesa Directiva

(-)

Representantes intervienen directamente en niveles operativos de la institución, anulando competencias de órganos institucionales

7 – Apoyo del servicio parlamentario
Falla • El servicio parlamentario es debilitado por la interferencia en la línea de carrera, la redefinición periódica del diseño organizacional, la definición de cuadros directivos con criterio no especializado sino político, y el respaldo de actos de desalineamiento en la estructura, políticas, o privilegios personales Política de remuneraciones y categorización sin relación con méritos, experiencia, desempeño, logros y resultados Propuesta

• Aprobación del Estatuto del Servicio Parlamentario • Reconocimiento de línea de carrera según méritos y experiencia • Políticas de formación y capacitación de cuadros integrales mediante la rotación, y evaluación permanente de resultados y competencias demostradas • Respaldo sostenible de cuadros institucionales

Matriz lógica de optimización de la gestión institucional
Mapas de problemas, objetivos y metas

Estructura estatal democráticamente ineficiente

Exceso de órganos directivos y consultivos, y escaso tiempo de gestión

Reglas y prácticas favorecen uso privado de bienes públicos

Racionalización del debate niega calidad de aportes en la deliberación

Servicio parlamentario no está alineado con objetivos institucionales Ausencia de visión estratégica y de gestión por objetivos, y exceso de microadministración Ausencia de monitoreo en regularidad y calidad del gasto público

Mapa de problemas

Deficiente gestión institucional del Congreso
Rol individualista del representante genera usos y gestión de bienes públicos en beneficio de intereses privados

Reglas de debate limitan severamente capacidad de aporte en el Pleno, y se reduce posibilidad de corregir errores de Comisiones sin segunda votación de leyes Anualmente varían los cuadros de comisiones, y el número elevado de Comisiones impide participación de miembros y limita la representatividad de los grupos parlamentarios

No se fijan objetivos estatales estratégicos

Los cargos directivos se eligen anualmente, generando inestabilidad, incertidumbre e inseguridad, con políticas parlamentarias de corto plazo La Agenda del Pleno y de las Comisiones se fija según prioridades de corto plazo y coyunturales, y la institución carece de objetivos claros

El Congreso no procesa información disponible para monitorear la ejecución del gasto público y la calidad de las inversiones

Servicio parlamentario cíclica y regularmente intervenido en diseño organizacional y línea de carrera, lo que genera inestabilidad, inefectividad, poca confiabilidad, y escaso alineamiento

El Congreso recibe representantes no aptos en competencias para gestión de políticas a cargo de este órgano estatal

La Constitución y el Sistema Electoral no exigen competencias en gestión parlamentaria Partidos seleccionan candidatos según ventajas para conseguir más votos (marketing o rating)

HOY

Optimización de la credibilidad y de la confianza en la representación parlamentaria

Objetivo
Diseño y ejecución de plan, programa y presupuesto para el control estratégico e informado del objetivo institucional

FUTURO

Deficiente gestión institucional del Congreso

Identificación de componentes, productos, recursos y actividades para alcanzar objetivo institucional

Congreso institucionalmente fortalecido, políticamente transparente, pluralmente concertado y conducido, capaz de garantizar la calidad del gasto público, y de mejorar el desarrollo y bienestar de la población

Reconversión institucional

Bicameralismo asimétrico y partidos exigentes

Eliminación del Consejo Directivo, quinquenalidad de cargos, y reducción de Comisiones

Comité de Transparencia y seguimiento de rendición de cuentas

Elevación de cuotas deliberativas, y segundo debate efectivo

Estatuto del Servicio Parlamentario y respaldo a la línea institucional Definición de plan y objetivos estratégicos, gestión según Agenda Legislativa priorizada Monitoreo de ejecución presupuestal y control de calidad del gasto público

Mapa de objetivos

Optimización de la credibilidad y confianza en la representación parlamentaria
Transparencia sobre uso público de recursos disponibles en los Despachos y órganos parlamentarios

Pleno garantiza aprobación de Agenda Legislativa, asegurando calidad del debate y conformidad sobre contenidos normativos

Gestión de Comisiones se rige según Agenda Legislativa Priorizada

Conducción estable y clara del Congreso hacia objetivos y metas estratégicos preestablecidos y difundidos

Congreso asegura control de calidad de uso y gasto de recursos fiscales

Definición clara de objetivos y metas institucionales estratégicos, y de Agenda Legislativa funcional a objetivos y metas

Alineamiento y unidad de conducción del servicio parlamentario según objetivos institucionales

Representantes elegidos con competencias idóneas para desempeñarse en funciones propias del Congreso Bicameralismo con Senado elegido en distrito único

Sistema electoral apto para disminuir brechas en competencias de representantes Sistema de partidos selecciona candidatos asegurando calidad de competencias para gestionar el Congreso

Mapa de metas

Congreso institucionalmente fortalecido y transparente en su gestión
Comité de Transparencia y Rendición de Cuentas monitorea dimensión pública del mandato

Debate priorizado en el Pleno, con suficientes tiempos por grupo y por congresistas Estabilidad institucional con órganos directivos y consultivos elegidos por quinquenio

Menos Comisiones con mejor representatividad de grupos parlamentarios, elaboran dictámenes según Agenda Legislativa

Monitoreo de ejecución del presupuesto y calidad del gasto público (inversión y desarrollo social)

Aprobación, ejecución y seguimiento de plan y objetivos estratégicos, y Agenda Legislativa Priorizada Sociedad elige representantes con competencias institucionales necesarias para gestionar políticas públicas estatales Bicameralismo asimétrico, con Senado elegido por distrito único

Sistema electoral certifica competencias de candidatos

Servicio parlamentario alineado con objetivos institucionales asegura gestión oportuna e informada de la organización parlamentaria

Partidos seleccionan candidatos con competencias en gestión pública con visión de país