Seminario optativo

Planificacin y gestin urbana en contextos de

desigualdad: polticas e instrumentos

Eduardo Reese
Mayo 2014
Marco conceptual
Ejes temticos y estructuracin del
curso
1. Teora y prctica de la planificacin y la
gestin urbana tradicional como dispositivos de
consolidacin de la desigualdad socio
territorial.
2. Abordajes alternativos e instrumentos para
polticas sostenibles y redistributivas. Anlisis
de las lgicas y las herramientas de la ley de
hbitat popular de la Provincia de Buenos
Aires.
3. Las grandes intervenciones urbanas como
instrumentos de gestin: conceptos,
controversias y anlisis de casos.
Relaciones entre demanda, funcionamiento de
los mercados de suelo y polticas pblicas
Sntomas
Implicancias
socio
polticas
Causas
Altos precios
del suelo
servido
Magnitud y
persistencia de
la informalidad
Incapacidad
estructural proveer
suficiente oferta de
suelo servido a
precios accesibles
Apropiacin
concentrada de
altas rentas
Magnitud y
persistencia de
la desigualdad
Incapacidad
estructural
para
redistribuir
rentas
1. Teora y prctica de la planificacin y la
gestin urbana tradicional como
dispositivos de consolidacin de la
desigualdad socio territorial.
- Funcionamiento del
mercado del suelo y
valorizacin inmobiliaria
- Caractersticas de las
polticas urbansticas
Funcionamiento del mercado
del suelo y valorizacin
inmobiliaria
El suelo es un producto con caractersticas
especiales
Irreproductibilida
d
Escasez
Indestructibilidad
Su consumo no requiere
destruir el bien / Inercia y
perdurabilidad en el tiempo.
No existe un actor social
capaz de reproducir las
condiciones de un lugar en
otro.
Inmovilidad
Dependencia de los atributos
externos (entorno) / Alta
heterogeneidad.
Oferta limitada de suelo /
Competencia entre los actores
de la demanda por localizacin.
Naturaleza del precio del suelo
urbano
Lo que se tranza en el mercado no son las
caractersticas fsicas del suelo sino su ubicacin,
su localizacin dentro de la ciudad, su
emplazamiento respecto de las ventajas que
ofrece el suelo urbano.
El mercado de suelo es un mercado de
localizaciones: el precio est condicionado por
lo que sucede en el entorno inmediato, en el
barrio y por su insercin en el contexto urbano
mas amplio.
Irreproductibilidad de la tierra y de sus atributos
El precio expresa las
relaciones relativas
(cambiantes en el tiempo) que
un punto en el espacio tiene
con un conjunto de atributos
externos considerados como
positivos o negativos por la
sociedad.
Proceso de conformacin histrica
Crecimiento de la ciudad /
Proceso de urbanizacin
1
2
3
4
Inversin y esfuerzo de la
sociedad
Inversin del Estado en
obras pblicas
Modificacin y actualizacin
de normas urbansticas
Respuesta a las demandas
del proceso de
urbanizacin
Densificacin y
especializacin funcional
Precio inicial
1
2
3
4
Incrementos
ajenos al
esfuerzo del
propietario
La ciudad es fruto del trabajo
colectivo de una sociedad
La produccin de la ciudad consiste en la
incorporacin de atributos que la cualifican
(mediante modificaciones fsicas, servicios y
equipamientos, etc.)

Esto implica una incorporacin de valor
que el mercado cuantifica monetariamente
Factores que inciden en la estructura de precios del
suelo
1. Accesibilidad
2. Centralidad
3. Imgenes inerciales inercia de la historia del lugar
4. Estructura socio econmica
5. Estructura espacial
6. Demandas locacionales
7. Calidad urbana / paisajstica / ambiental
8. Cobertura de infraestructura
9. Proyectos privados y pblicos
10. Intervencin pblica: normas de planificacin, tasas,
tarifas, impuestos
La tierra es un bien complejo cuyo precio depende de un
conjunto amplio de factores del entorno que se
interrelacionan
Paisaje,
calidad
ambiental y
accesibilidad
Escenario
futuro de
progreso =
valorizacin
Asequibilidad
/ Facilidad
para alcanzar
Lo urbano es un sistema social caracterizado
por la densidad y la diversidad
Tres mecanismos articulan el proceso
de reproduccin social con el espacio
La calificacin diferencial
La valorizacin diferencial
La diferenciacin del y en el espacio
urbano
Distancia al centro
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Area rural
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Renta
absoluta
urbana
Zona de
vivienda
Zona
comercial
Precio del suelo: entrelazamiento de rentas 1
Competencia entre los usos del suelo.
Los diferentes usos del suelo pueden pagar diferentes precios.
Distancia al centro
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Area rural
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Renta
absoluta
urbana
Zona de
vivienda
Zona
comercial
Precio del suelo: entrelazamiento de rentas 2
+
+
+
Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del suelo
producen cambios en los precios.
Distancia al centro
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Area rural
Zona de
vivienda
Zona
comercial
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Distrito de
alta
densidad
Fuente: elaboracin en base a S Jaramillo y MO Smolka
Distancia al centro
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Area rural
Zona de
vivienda
Zona
comercial
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Fuente: elaboracin en base a S Jaramillo y MO Smolka
Terreno
pblico
vacante
Parque
pblico
La demanda de suelo es
una derivada de la
utilizacin que se le
puede dar al suelo.
Por lo tanto las
posibilidades de
utilizacin del suelo
determinan el precio.
El precio del suelo est determinado por el producto
inmobiliario que en el se puede desarrollar y por lo tanto por
la demanda
Mximo
precio que
est
dispuesta a
pagar la
demanda
por un
determinado
producto
inmobiliario
Costo de materiales
Costo de mano de obra
Costo de equipos
Gastos generales / Honorarios
Gastos promocin / comercializacin
Impuestos / tasas / licencias
Residual
Ganancias
Precio del terreno que est
dispuesta a pagar la demanda
El precio del suelo est determinado por el producto inmobiliario que en
el se puede desarrollar y por lo tanto por la demanda
Mximo
precio que
est
dispuesta a
pagar la
demanda
por un
determinado
producto
inmobiliario
Costo de materiales
Costo de mano de obra
Costo de equipos
Gastos generales / Honorarios
Gastos promocin / comercializacin
Impuestos / tasas / licencias
Residual
Ganancias
Precio del terreno que est
dispuesta a pagar la demanda
Tiempo
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La valorizacin en el tiempo Comportamiento estructural
A
Precio
mnimo
B
Ms alta
valorizacin
C
D
Cambios de parmetros
urbansticos
Rehabilitacin
/ renovacin
urbana
Tiempo
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La valorizacin en el tiempo Comportamiento estructural
La incidencia de la dotacin de redes de
infraestructura y servicios en el precio del suelo
1. En las ciudades argentinas existe gran
cantidad de tierra urbana que carece de
infraestructura pblica.
2. La provisin de infraestructura pblica
aumenta el valor de la tierra urbana
mucho ms que el costo de construirla.
3. Hay gran dificultad del financiamiento
pblico de la infraestructura que impide
contar con una cobertura completa.
Red de infraestructura
Valorizacin del
suelo promedio
(en U$S por m2)
Costo final de
construccin
(en U$S por m2)
Red de cloacas 13,87 4,69
Red de gas natural 4,56 1,60
Red de agua potable 10,25 1,31
Pavimento 8,88 7,82


Fuente: La incidencia de la dotacin de redes de infraestructura en el precio del suelo. El caso de los
municipios de expansin del Area Metropolitana de Buenos Aires. Ronconi / Casazza / Reese LAC
LILP. Area de trabajo: Municipios de Berazategui y Florencio Varela. Precios a Junio de 2013.
Incidencia de las redes de infraestructura en la
valorizacin del suelo y comparacin con el
costo final de ejecucin de las obras
Efecto de las redes de saneamiento cloacal
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Distancia al centro
Efecto de las redes de agua
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Distancia al centro
Efecto de las redes de gas natural
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Distancia al centro
Efecto de la pavimentacin de vas
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Distancia al centro
% del rea urbanizada cubierto por el servicio
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0% 100%
Diferenciales de precio s/ cobertura de la
infraestructura
Distancia al centro
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Centro Periferia
Diferenciales de precio s/ distancia al centro
Especulacin urbana
El suelo es un activo durable de largo plazo
cuya oferta tiene caractersticas de stock
flow: solo fluyen al mercado cuando los
propietarios estiman que el precio es
atractivo y contempla sus expectativas.
Cualquier terreno podra entrar al mercado
de suelo si el precio es atractivo.
Tambin es posible que habiendo muchos
sitios baldos no haya oferta si los precios no
son atractivos.
Especulacin urbana
- Compra y venta de tierra
sin construir
- El desarrollo urbano
altera las caractersticas
del terreno
- El desarrollo discontnuo
mejora la situacin de los
predios especulativos
- Las expectativas alcistas se estimulan por la escasez
artificial de terrenos.
- Importancia del conocimiento de la dinmica urbana y
de la informacin privilegiada
El mercado de suelo est en la raz de
la segregacin socio espacial de
nuestras ciudades. Las alzas
especulativas del precio del suelo
desplazan a los sectores populares y a
la vivienda social hacia localizaciones
cada vez mas distantes y segregadas.
Retencin especulativa de suelo
Distancia al centro
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Fuente: elaboracin en base a S Jaramillo y MO Smolka

Porcentaje de viviendas desahitadas por Comuna en la
CABA 2010
Dos componentes en la formacin del precio del
suelo
1 - Usos /
externalidades
actuales
2 - Usos /
externalidades
futuras o
esperadas
Acumulacin histrica de
plusvalas
Capitalizacin de los
incrementos del valor del
suelo desde el pasado
Capitalizacin de las
plusvalas anticipadas
por usos y
caractersticas
potenciales en el futuro
Expectativas
!!!!!!
Presenta rasgos especficos:

1/ Beneficia de manera diferencial a los lotes
dependiendo de su localizacin en relacin a la
fuente de valorizacin
2/ Es atribuible a los esfuerzos de la comunidad y
especialmente a las acciones del sector pblico
3/ A pesar de ser producidas por el conjunto de la
sociedad son apropidas privadamente
Plusvalas es el incremento del valor que
experimentan los terrenos a lo largo del
proceso de urbanizacin
El precio del suelo condensa las
condiciones de localizacin
relativa de la tierra
Estructura urbana actual
Vas primarias
Vas secundarias
Area de servicios,
talleres e industrias
Area central
Barreras urbanas
Area produccin primaria
Areas residenciales con
dficit urbanos
600 / 820 $/m2
150 / 300 $/m2
60 / 90 $/m2
45 / 60 $/m2
35 / 50 $/m2
3 / 4 $/m2
95 / 145 $/m2
Estructura de precios del suelo
La estructura de precios de la tierra est directamente
asociada con la estructura socio territorial y funcional de la
ciudad
El precio del suelo es una especie de sntesis de lo que es la ciudad
El precio del suelo es una
especie de sntesis de lo que es
la ciudad

La estructura de precios de la
tierra est directamente
asociada con la estructura socio
territorial y funcional de la
ciudad
Caractersticas de las polticas
urbansticas
Crtica al modelo tradicional de
planificacin
La ineficiencia histrica que ha demostrado por
haberse basado meramente en cuestiones
normativas.
Su incapacidad para entender integralmente los
procesos territoriales y combatir los estilos
fragmentarios de gestin del desarrollo.
Su lectura meramente espacialista del
territorio.
Su rigidez y falta de capacidad de adaptacin a
situaciones cambiantes.
Su carcter centralizado y excluyente respecto
de los intereses y capacidades de los distintos
actores que operan en el territorio.
a. El urbanismo
desvinculado de los
procesos reales de
reproduccin de la ciudad
Estos procesos operan de una manera muy diferente a
los procesos de produccin de la ciudad en los pases
desarrollados
Pases desarrollados
Primero urbanizo
despus ocupo
Pases del tercer
mundo
Primero ocupo despus
urbanizo
La produccin del hbitat en AL tiene
mayoritariamente componentes autogestivos
donde los pobladores tienen un papel central
como constructores sociales y evolutivos del
hbitat. Estos establecen relaciones
parciales y puntuales con el mercado
inmobiliario formal.
Las polticas urbanas en AL asumen
parmetros y lgicas de produccin de
ciudad de los pases centrales divorcindose
de los procesos reales locales.
b. El urbanismo
desvinculado de la
estructura social
Las polticas urbanas operan
sobre el supuesto de una
sociedad relativamente
homognea y con objetivo de
alcanzar una ciudad ideal. Su
principal funcin es garantizar
una ciudad ordenada con altos
niveles de habitabilidad
corrigiendo los efectos no
deseados del mercado.
Las lgicas del urbanismo tradicional excluyen
a los sectores populares y refuerzan el crculo
de la pobreza
Exclusin del
mercado formal
Informalidad
Mayor
pobreza
c. El urbanismo centrado en
garantizar la seguridad de la
valorizacin inmobiliaria
Trabaja sobre dos
elementos fundamentales
normas del tejido urbano
normas de uso del suelo
Los paradigmas del urbanismo
tradicional en el Decreto Ley 8912
Definicin normativa de los patrones
deseables para la ocupacin de las
diferentes zonas de la ciudad.
Estas definen los parmetros de
aprovechamiento de las parcelas, los
ndices de ocupacin, los indicadores de
densidad habitacional, el tamao mnimo
de las parcelas, los retiros de las
construcciones, los usos del suelo
permitidos, etc.
Los paradigmas del urbanismo tradicional
Los paradigmas del urbanismo tradicional
Menor ocupacin del
suelo
Exigencia de grandes
parcelas
Verticalizacin
Ruptura de la calle
tradicional
Segregacin de usos y
funciones
Uniformidad de criterios
e indicadores abstractos
La aplicacin de la norma no tiene efectos neutros
Normativas
urbanas y
configuraci
n de la
ciudad
La accin del Estado genera incrementos
en el valor de la tierra a travs de
diferentes actos de gobierno en los que se
modifican las normas urbansticas:
Incorporacin de suelo rural al permetro
urbano
Cambio de usos de suelo por uno mas
rentable
Incremento de indicadores de ocupacin
y edificacin del suelo
Los cambios en el
aprovechamiento y en los usos del
suelo producen cambios en los
precios.
Los precios reflejan la estructura
urbana de las ciudades.
Las polticas de suelo
redireccionan y redistribuyen los
costos y beneficios de los
procesos de desarrollo urbano.
70
Concepto
Precio
anterior
US$ /m
2

Precio
posterior
US$ /m
2

Variacin
%

Regalo en
US$
Terreno de
5.000 m
2
Suelo rural a
urbano
2 10 400% 40.000
Densificacin 100 180 80% 400.000
Zonificacin
R->C
200 400 100% 1.000.000
Fuente: MO Smolka
Impacto de los cambios normativos sobre los
precios del suelo
Este mecanismo hace
previsible el valor de la tierra
y con ello cierra el crculo de
las herramientas que
permiten que esta circule en
el mercado con seguridad
El valor de la norma
La norma tiene un valor, pero
genera valor?
La norma es condicin necesaria
pero no suficiente
Implica la transferencia de
recursos sociales a los
propietarios de tierra

Por tanto, la norma no puede ser
asignada de manera gratuita
Anillos de distancia al centro
Zona
Comercial
FOT: 4
Zona
Residenci
al
Alta
Densidad
FOT: 3
ANILLO 1 ANILLO 2 ANILLO 3
ANILLO 1 ANILLO 2 ANILLO 3
Zona
Residenci
al
Densidad
Media
FOT: 1,6
Zona
Residencia
l
Baja
Densidad
FOT: 1,2
ANILLO 2 ANILLO 3
ANILLO 1 ANILLO 2 ANILLO 3
Relacin entre norma urbanstica,
aprovechamiento real de los ndices de
edificabilidad y los precios del suelo
El mecanismo del mximo y mejor uso
autorizado por la normativa, como
elemento determinante del precio del
suelo, no aplica en muchos sectores de
la ciudad. Por lo tanto la norma
urbanstica no crea valor sino que lo
regula.
Tensin entre norma / regla y
discrecionalidad / flexibilidad.
Discrecionalidad no es arbitrariedad.
Como hacer? Hoy toda estrategia
territorial debe contener un sistema de
gestin con procedimientos e
instrumentos.
Flexibilidad no es igual a
desregulacin
El debate no es tener ms o menos
normas sino cual es el tipo de normas
adecuadas.
d. Preeminencia del derecho
de individual de propiedad
sobre los derechos
colectivos: el urbanismo lote
a lote
El urbanismo lote a lote
La discusin de la
poltica urbana es
la discusin de la
concentracin de la
renta

La tierra siempre cumpli un
papel preponderante en la
formacin de la riqueza de
los sectores dominantes y
tambin en la formacin de
una cultura fuertemente
patrimonialista de toda la
sociedad
Es necesario crear un nuevo
orden urbanstico y jurdico
respecto al derecho a la ciudad y
a la propiedad inmueble

El problema de nuestras
ciudades no es la falta de
planeamiento sino el actual orden
elitista y excluyente de las
polticas y del urbanismo
La ciudad es un sistema
complejo.
La ciudad es un tablero de
fuerzas donde permanentemente
se expresan y nunca se dirimen
totalmente los conflictos.
La ciudad es un artefacto que
permanentemente distribuye
costos y beneficios prdidas y
ganancias
La reproduccin de la ciudad es el resultado de la
articulacin de tres lgicas o sentidos.
la del Estado la
poltica pblica
la del
mercado la
acumulacin
del capital
la de la
reproduccin de
la vida la
necesidad
La ciudad como entramado de intereses
1. Procesos de desarrollo
urbano de las ciudades
argentinas
Actualmente el 89,3%
(32,4 de 36 millones) de su
poblacin vive en ciudades.
La Argentina forma parte
de una de las regiones ms
urbanizadas del planeta.
La PBA es una de las
ms urbanizada del pas: el
96% de la poblacin es
urbana, es decir 13,3 de
13,8 mill.
La Argentina es un pas con una muy
alta tasa de urbanizacin
Las ciudades crecen
fundamentalmente por 3
razones:

El crecimiento
demogrfico
El crecimiento econmico
Las 2 razones anteriores
simultneamente
Elementos estructurales del desarrollo
urbano
Crecimiento
acelerado de la
poblacin urbana
Crecimiento por
adicin con
segregacin
Incapacidad
estructural de
produccin
universal de
infraestructuras,
equipamientos y
viviendas sociales
En la ciudad argentina se reconocen tres
procesos simultneos
Densificacin Consolidacin Expansin
REFERENCIAS
Sntesis de la Estructura Urbana
N
Fuente: Melisa Pesoa Cien ciudades para la pampa
Planta urbana de 96 manzanas
(8 x 12 manz) trazadas a medio
rumbo y subdivididas en solares.
Dos pares de avenidas cruzadas
definen el centro cvico y la plaza
principal. 4 plazas secundarias
en los vrtices del cuadrante.
Benito Jurez Diseo de Pedro
Ortiz en 1871 y trazado del Agr.
Jos Mara Muiz en 1874
Concepcin integrada de lo
urbano y lo productivo rural. Area
subdividida para quintas (no se
permita ganado) rodeada de un
rea subdividida para chacras.
Ms afuera las estancias.
La forma de carpa de las ciudades argentinas
El Mercado El Estado La Necesidad
Las tres lgicas de la construccin de la ciudad
argentina
Modelos de ciudades
Ciudades compactas Ciudades dispersas
Modelo europeo
Ciudades
mediterrneas
Modelo
norteamericano
Ciudades
anglosajonas
Impacto de las nuevas lgicas de urbanizacin
Ciudad
compacta
Ciudad
dispersa
Ciudades
argentina
s
Barrios formales
Consolidacin /
Densificacin
Countrys / Barrios
Cerrados
Crecimiento /
Densificacin villas
Ocupacin periferias
Pobres
Informalidad
Sectores medios y
altos
2. Funcionamiento de
los mercados de suelo
Villa Forestieri / Villa El Libertador (Crdoba)
Urbanizacin de 120 has desde 1930
Naturaleza del precio del suelo urbano
3. Evidencias de los
ltimos aos
a. Inaccesibilidad de los sectores pobres y
medios al suelo y a la vivienda
Ingresos
insuficiente
s
Precariedad / inestabilidad
laboral
Persistencia de la situacin de
pobreza y carencias sociales
acumuladas
Polticas de vivienda como polticas
compensatorias y, al mismo tiempo,
reactivadoras de la economa y creadoras de
empleo
Altos
precios del
suelo
urbanizado
Normativas urbansticas y de
tramitacin / transaccin con altos
costos
Sistema financiero
inaccesible
Polticas urbano habitacionales que aborden la
diversidad y complejidad del problema al mismo
tiempo que reduzcan la especulacin
b. Fuertes
contraste
s socio
territorial
es
Nuevo patrn de segregacin.
Pobres y ricos hoy disputan el mismo espacio: la periferia
Superficie: 81.753 ha (47%) Poblacin: 3.924.271 (39,67%)
Superficie: 128.778 ha (74,09%) Poblacin: 6.765.911 (68,40%)
Superficie: 57.714 ha (33,20%) Poblacin: 2.608.378 (26,37%)
Superficie: 51.468 (29,61%) Poblacin: 2.256.508 (22,81%)
Superficie: 60.071 ha (34,56%) Poblacin: 2.661.846 (26,91%)
Media: 14,49
Media: 3,74
Media: 10,67
Media: 17,41
Superficie: 58.869 ha (33,87%) Poblacin: 3.370.974 (34,08%)
SINTESIS
Superficie: 41.581 ha (23,92%) Correlacin: 0.72 Poblacin: 2.056.943 (20,80%)
d. Aumentos en los precios del suelo
asociados al crecimiento de la economa
La tierra es la nica mercanca que se tranza en el mercado que ha recuperado y
sobrepasado sus precios en dlares anteriores a la devaluacin de 2002
e. Crecimiento de los mercados informales
f. La disputa por donde vivir: aumento de
los conflictos y de los desalojos
Posadas - Informacion general 29-7-2010
Ocupacin de terrenos municipales plante
el Defensor del Pueblo
Asentamiento 17 de Noviembre Campo Tongui
114 has / 110 manzanas / 3.100 lotes