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Instrumentos de protección social

:
un enfoque de derechos
y de ciclo de vida

Simone Cecchini
División de Desarrollo Social, CEPAL
Foro Internacional de protección social en la República Dominicana
“Hacia la articulación de la protección social y la inclusión productiva:
preparando el sistema de protección para el nuevo ciclo”
Santo Domingo, RD, 30 de noviembre de 2018
Erradicar la pobreza en todas sus formas y dimensiones
aún es un objetivo distante en América Latina
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSESa): TASAS DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA, 2002-2017
(En porcentajes)
 Aumenta la pobreza y
extrema pobreza en 2015 y
2016 tras más de una
década de reducción

 2016: 186 millones de
personas en situación de
pobreza de las cuales 61
millones extremadamente
pobres

 Alto porcentaje de
vulnerabilidad a la pobreza

 La protección social es
crucial para erradicar la
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Panorama Social de América Latina, 2017 pobreza
a Promedio ponderado de los siguientes países: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile,

Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
b El dato de 2017 corresponde a una proyección.
Reducción de la pobreza monetaria: efectos de variaciones
en el nivel y la distribución del ingreso de los hogares
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): VARIACIÓN DE LA POBREZA Y EFECTO DE LAS VARIACIONES EN EL
INGRESO MEDIO Y LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES, 2008-2016
(Puntos porcentuales por año)

Fuente: CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Panorama Social de América Latina, 2017
Si bien ha disminuido levemente, la desigualdad del
ingreso sigue siendo muy elevada en la región

AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COEFICIENTE DE CONCENTRACION DE GINI, 2002-2016

0,51
0,47 0,47

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG). CEPAL, Panorama Social de América
Latina, 2017 (LC/PUB.2018/1-P), Santiago, 2018.
Protección social: clave para no dejar a nadie atrás en los
objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 de
Naciones Unidas
 Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el
mundo
– Meta 1.3: Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas
apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles
mínimos, y lograr, para 2030, una amplia cobertura de los pobres y
los vulnerables

 Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y el
empoderamiento de todas las mujeres y niñas
– Meta 5.4: Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el
trabajo doméstico no remunerado mediante la prestación de
servicios públicos, la provisión de infraestructura y la formulación
de políticas de protección social

 Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países
– Meta 10.4: Adoptar políticas, en especial fiscales, salariales y de
protección social, y lograr progresivamente una mayor igualdad
Protección social en América Latina:
un cambio de enfoque

 No se percibe que en el corto y mediano plazo el trabajo
pueda ser el mecanismo exclusivo de acceso a la protección
social
 Se requiere mayor solidaridad para responder a las
necesidades de la población a lo largo del ciclo de vida
 Nuevas presiones por cambios demográficos,
epidemiológicos, migratorios y en la estructura familiar

Se requiere un nuevo acuerdo social para universalizar la
protección social, incluyendo a los más desfavorecidos
La cobertura de protección social contributiva ha aumentado en
América Latina, pero sigue siendo insuficiente y segmentada

AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES a): PENSIONES: COTIZACIÓN O AFILIACIÓN ENTRE LOS OCUPADOS b,
ALREDEDOR DE 2002 Y 2015 (Porcentajes)
SEGÚN TIPO DE
INSERCIÓN
LABORAL,
ALREDEDOR DE
2015 d

SEGÚN ÁREA
GEOGRÁFICA c
Y NIVEL
EDUCATIVO

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a/ Promedio ponderado de los países. b/ Incluye solo asalariados de la Argentina, Guatemala, la República Dominicana y la República Bolivariana de Venezuela. c/ En la comparación entre zonas urbanas y rurales no
se incluyen la Argentina, el Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela d/ No incluye la Argentina, Guatemala y la República Dominicana. En la República Bolivariana de Venezuela, la información de 2014 sobre
el acceso al seguro social obligatorio incluye a todos los ocupados.
Programas de transferencias condicionadas (PTC): puerta de
entrada a la protección social para poblaciones excluidas
Cobertura de personas en hogares destinatarios de los PTC, alrededor de 2015
(En porcentajes de la población total)

Fuente: Cecchini y Atuesta (2017) sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América
Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
En 2015 el gasto regional en los PTC representó el 0,33% del PIB
y la evasión fiscal representó el 6,7% del PIB
Gasto en PTC, según países, alrededor de 2015
(En porcentajes del PIB)

Fuente: Cecchini y Atuesta (2017) sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
El limitado monto de las transferencias monetarias no
permite superar la pobreza
REPÚBLICA DOMINICANA: MONTO MÁXIMO DE LAS TRANSFERENCIAS COMO PROPORCIÓN DE LAS LÍNEAS
DE POBREZA E INDIGENCIA, 2012-2016
(En porcentajes)
60

54.6 56.0 55.8 55.6
50
49.2
40

30

25.1 25.8 25.7 25.6
20 22.6

10

0
2012 2013 2014 2015 2016

Pobreza - Nacional Indigencia - Nacional
Fuente: Los montos de las transferencias provienen de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección
social no contributiva en América Latina y el Caribe. La fuente de las líneas de pobreza fueron tomadas de Ministerio de Economía, Panificación y Desarrollo (MEPYD) y
Oficina Nacional de Estadística (ONE) (2016) "Boletín de Estadísticas Oficiales de Pobreza Monetaria" (ISSN 2415-0312).
El impacto de las transferencias monetarias es mayor
sobre la reducción de la pobreza extrema

REPÚBLICA DOMINICANA: INCIDENCIA DE LA EXTREMA POBREZA Y LA POBREZA EN LA POBLACIÓN TOTAL,
CON Y SIN TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, 2013, 2016 Y 2017
(porcentajes)

EXTREMA POBREZA POBREZA
39.4 38.5

35 35
30.3 29.2 29.7
28.2

25 25

15 12.6 11.4 15
10.6 9.5 9.6 8.5

5 5
0 0
-5 2013 2016 2017 -5 2013 2016 2017
-2.3 -3.6
-5.1

-15
-9.5 -10.4 -11.5 -15

Sin Prosoli Con Prosoli Diferencia relativa Sin Prosoli Con Prosoli Diferencia relativa

Fuente: elaboración propia sobre la base de S. Cecchini, X. Mancero y P. Villatoro, El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en
América Latina y el Caribe, inédito
Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?

 Riesgos incentivos perversos protección social no contributiva,
que afectarían la productividad, el crecimiento y el empleo
 Transferencias monetarias crearían dependencia en vez de
fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta de
trabajo)
 Los programas sociales generarían “subsidios” al sector informal
para evitar los ahorros obligatorios de la seguridad social
(incentivo a buscar empleos de baja productividad)
La evidencia empírica contradice la idea
de los “pobres y flojos”
 Desempleo afecta más a las personas que viven en condición de pobreza
 Mayoría de los hombres indigentes y pobres se encuentran ocupados
 Mayores tasas de inactividad entre las personas que viven en condición de pobreza se
explican en gran medida por las altas tasas de inactividad entre las mujeres
 Mujeres destinan el triple de tiempo al trabajo no remunerado que los hombres (entre
23,6 y 53,9 horas semanales en promedio)

América Latina (18 países): Condición de actividad según sexo, alrededor de 2014 (en porcentajes)
Hombres (15 años y más) Mujeres (15 años y más)
100 100
90 23.1 19.7 90
26.9 25.5
80 2.7 80
5.3 42.7
70 6.8 58.1 53.2
11.9 70 62.6
60 60
2.7
50 50
40 4.8
77.6 40 5.8
67.8 71.6
30 61.2 7.0
30
54.7
20 20 42.0
36.1
10 30.4
10
0 0
I PNI V R I PNI V R
Inactivos Desocupados Ocupados Inactivos Desocupados Ocupados

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea de pobreza entre 1,0 y 1,5) y R = Resto (no pobres
ni¬ vulnerables). Promedios simples.
Las personas que viven en condición de pobreza, se
ocupan en trabajos mal pagados y desprotegidos
 Trabajos por cuenta propia
 Familiares no remunerados
 Servicio doméstico
 En particular las mujeres más pobres

América Latina (18 países): Categoría ocupacional, según situación de pobreza de los
hogares y sexo, alrededor de 2014 (en porcentajes)

Hombres (15 años y más) Mujeres (15 años y más)
100 3.5 2.3 100.0
5.0 4.8
11.5 11.2 7.3
90 90.0 20.9
26.9
80 29.9 25.3
35.4 80.0
32.2
70
70.0 38.2
48.4 6.9
60
60.0
42.7
50 14.8
50.0
40 63.7 14.7
63.2 40.0
30 56.4 59.4
30.0 13.6
20 37.1 44.2
20.0 34.7
10
10.0 21.8
2.6 2.5 2.8 6.8
0
I PNI V R 0.0 1.2 1.2 1.4 3.6
I PNI V R
No remunerado Cuenta propia Servicio domestico Empleado Patrón
No remunerado Cuenta propia Servicio domestico Empleado Patrón

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea de pobreza entre 1,0 y 1,5) y R = Resto (no pobres ni¬ vulnerables). Promedios simples.
Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso?
 Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las familias
deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
– En 2014-2017, las transferencias de Prosoli cubrían al 20% del déficit mensual
de recursos de la población en pobreza y al 40% del déficit mensual de recursos
de la población en extrema pobreza
 En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta
laboral
– Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las
reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
 Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
– Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar
ni focalizan por condición laboral
– Pero el diseño de los programa puede desincentivar la formalización
 Inversión social no es necesariamente improductiva y autoempleo no es
voluntario
La protección social no contributiva formulada desde un
enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso

Cada real invertido en Bolsa
Família agrega 1,78 reales al PIB
Transferencias
de Brasil monetarias
(Neri, Vaz y Ferreira de Souza,
2013)

“Efecto
Niveles mínimos
multiplicador”
de subsistencia
en economías
garantizados
locales

Destinatarios de Oportunidades Recursos para
invirtieron 12 centavos de cada cubrir costos
peso recibido en micro inserción
emprendimientos o actividades Inversiones
laboral y
agrícolas, con retorno de 17,6% en productivas
mejorar
5 años
negociación
(Gertler, Martínez y Rubio, 2006)
salarial
Fuente: Cecchini (2013).
Combinar transferencias y fortalecimiento de
capacidades humanas con servicios orientados a
mejorar la inclusión laboral
PROGRAMAS DE INSERCIÓN LABORAL Y GENERACIÓN DE INGRESOS, 2016

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2015 (LC/G.2691-P), Santiago, 2016.
Nota: Un programa puede tener más de un ámbito de intervención. De los 68 programas analizados, 29 tienen exclusivamente un ámbito de intervención, mientras que
los restantes 39 incluyen de dos a cinco tipos de acciones. Los países incluidos son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela
(República Bolivariana de).
El derecho a la protección social en América Latina:
de beneficiarios a ciudadanos
• Las personas pueden salir de determinados programas pero no se
desprenden de su derecho a la protección social
• Sistema internacional de los derechos humanos reconoce derecho a la
seguridad social y a un nivel adecuado de vida
• Avances en reconocimiento legal y constitucional de los derechos
sociales en los países
– Ej. Constitución de la República Dominicana
• Enfoque de derechos en documentos estratégicos
– Ej. Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en expresión formal de
garantías sociales en la protección social
– Garantías sociales: mecanismos específicos que un gobierno instala
para realizar un derecho e implica obligaciones inmediatas (garantía
acceso, calidad, financiamiento, monitoreo y mecanismos
compensación) (Gacitúa-Marió, Norton y Georgieva, 2009)
Elementos del enfoque de derechos a considerar en
las políticas públicas

• Igualdad y no discriminación
• Progresividad y no retroceso
• Uso de los máximos recursos disponibles
• Integralidad
• Institucionalidad
• Participación
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas

No se prescribe el contenido exacto de las políticas

Fuente: Cecchini y Rico, 2015
De la retórica a la práctica
• Universalidad e inclusión de grupos desaventajados
– Sistema Único de Salud, Brasil; Garantías Explícitas en Salud, Chile
– Renta Dignidad, Bolivia; Pensión alimentaria, México DF
• Estrategias integrales de superación de la pobreza
– Chile Solidario; Brasil Sem Miséria
• Consolidación del marco legal e institucional
– Brasil, Constitución 1988 y Ley Orgánica de Asistencia Social 1993
– México, Ley General de Desarrollo Social 2004
– PTC de Brasil, Chile, Colombia y Uruguay basados en ley
• Participación
– Brasil: Consejos de asistencia social; Consejos y Conferencias de salud / educación
• Transparencia y acceso a la información
– Líneas telefónicas para información sobre programa de superación de la pobreza,
México
• Rendición de cuentas
– Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana, Perú
La protección social debe responder a los derechos, necesidades
y riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de vida

 La oferta sectorial de políticas y programas de protección social se
caracteriza por fuertes fronteras institucionales
 Sin embargo las personas no enfrentan los problemas y riesgos en
forma fragmentada
 Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el
conjunto de prestaciones que están disponibles en los diferentes
ámbitos
– Las decisiones no se restringen a la acción del Estado, sino que incluyen
también los recursos disponibles en la familia y en el mercado
 Es necesario desarrollar estrategias de protección social basadas en
derechos y con enfoque de un universalismo sensible a las
diferencias, enfrentando desigualdades estructurales
La oferta integral de políticas y programas de protección social debe
responder a las demandas y necesidades de la población

PROTECCIÓN SOCIAL

Oferta Demanda
(programas y políticas) (familias, individuos y
comunidades )

(nivel administrativo)

(ciclo de vida)
Longitudinal
Vertical

Horizontal Transversal
(sectores) (grupos de población)

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Oferta de programas y políticas publicas de protección
social: posibles intensidades de la intersectorialidad

Consolidación
- Planes, presupuestos y
equipos multiagenciales y
multidisciplinarios
Convergencia
- Restructuración de los servicios;
Colaboración reasignación de fondos
- Se renuncia a parte de la autonomía con
el objetivo de alcanzar resultados
Coordinación
- Acuerdos interinstitucionales formales para
coordinar; declaración conjunta de misión
Cooperación
- Grupos de trabajo, grupos consultivos,
comités que revisan y aprueban planes
Comunicación
- Se comparte información
- Reuniones periódicas

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Cunill-Grau, Repetto y Bronzo, en Cecchini, Filgueira, Martínez y Rossel (2015)
La institucionalidad social tiene importantes avances en la
región pero es un proceso en construcción
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (24 PAÍSES)a: AÑO DE CREACIÓN DE LOS MINISTERIOS DE DESARROLLO SOCIALb,c

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de Institucionalidad Social, sobre la base de información oficial de los
países (https://dds.cepal.org/bdips/).
a No se incluyen los países para los que no se tiene fecha de creación del ministerio de desarrollo social (Antigua y Barbuda, Bahamas, Dominica y Trinidad

y Tabago).
b El Ministerio de Desarrollo Social de Argentina cambia a Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en septiembre de 2018.
c El Ministerio de Asistencia Social y Trabajo de Haití (MAST) se forma en 1983 a partir del antiguo Ministerio del Trabajo.
Hacia un Sistema Dominicano de Protección Social
(no contributivo)
 Tres pilares del sistema:
– Garantías de ingresos (transferencias condicionadas y no
condicionadas
– Acceso a servicios sociales universales (educación, salud)
– Inclusión laboral y productiva
 Ley sobre Sistema Dominicano de Protección Social, para la
rectoría y coordinación de la protección social no contributiva
 Creación de un Ministerio de Inclusión Social y Económica
– Coordinar, supervisar, planificar, evaluar y administrar
políticas y programas de protección social no contributiva
– Incrementar la eficiencia del gasto público social