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Informe del estado de la

lucha contra la corrupción


Perú: 2002 - 2004
Contenido
1. Presentación
2. Índice Nacional de Lucha Anticorrupción
• Lucha contra la organización criminal liderada por
Fujimori y Montesinos
• Iniciativas desde el Estado
• Partidos políticos
• Iniciativas desde la sociedad civil
• Percepción de la sociedad
3. Conclusiones

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1. Presentación

Informe del Estado de la Lucha Contra la Corrupción. Perú: 2002 - 2004


Antecedentes y
propuesta de análisis
• Este Informe retoma el Diagnóstico del Estado de
la Lucha Anticorrupción. 2000 – 2002.
• Propone una metodología cuantitativa desarrollada
por Proética para medir con criterios objetivos el
avance en la lucha contra la corrupción en el
periodo bajo estudio.

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2. Índice Nacional de
Lucha Anticorrupción
- INLA

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Descripción de la herramienta
• Es una herramienta de análisis cuantitativo
elaborada por Proética.
• Consta de cinco indicadores:
– Lucha contra la organización criminal liderada por
Fujimori y Montesinos
– Iniciativas desde el Estado.
– Partidos políticos.
– Iniciativas desde la sociedad civil.
– Percepción de la sociedad.

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Descripción de la herramienta
• El INLA agrupa
determinadas Indicador Dimensión Coordenada Aspectos Generales
Iniciativas
Autonomía

dimensiones, coordenadas
Investigación
Desde el Poder Ejecutivo
Campañas,
Publicaciones
Presupuesto

y aspectos generales para Lucha contra la Organización


Organización del Estado
Desde el Poder
Legislativo
Iniciativas
Autonomía
Investigación
Campañas

cada indicador.
delictiva liderada por Fujimori y
Publicaciones
Montesinos
Presupuesto
Sanciones
Penas

• Se ha elaborado una
Desde el Poder Judicial
Implicados
Presupuesto
Investigación
Iniciativas
Organización de la Periodística

metodología consistente Sociedad Civil


Impacto Público
Campañas
IEC

en entrevistas, fichas y Extracto de la matriz del INLA,


correspondiente al primer indicador:
recojo de información Lucha contra la organización criminal
secundaria. liderada por Fujimori y Montesinos

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Descripción de la herramienta
• La información se procesó con herramientas
informáticas (SPSS, MS Access) para conseguir el
valor del INLA.
• Rango:

0 10
Ningún avance Nivel de avance
registrado óptimo

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Instituciones analizadas
• Nivel nacional:
– Instituciones que tienen competencia en los distintos
aspectos de investigación, control y prevención.
– Muestra de 9 ministerios:
• Criterios: tamaño presupuestal, percepción de
corrupción (Proética) e instituciones más quejadas
(Defensoría)
• Muestra: MININTER, MTC, MIMDES, MINDEF,
PCM, MINVIV, MINEDU, MINSA, MEF.
– Partidos políticos con representación en el Parlamento.
– ONG’s que promueven vigilancia ciudadana.

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Instituciones analizadas
• Nivel regional:
– Muestra de 3 gobiernos regionales:
• La Libertad, Junín y Ucayali.
• Criterios:
– Tamaño del presupuesto
– Índice de Buen Gobierno (Defensoría)
– Índice de Corrupción Cotidiana 2003 (Proética)
– Partidos políticos con representación en el Consejo
Regional.
– ONG’s que promueven vigilancia ciudadana.

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Instituciones analizadas
• Nivel provincial:
– Muestra de 8 municipios provinciales:
• La Libertad: Trujillo, Otuzco y Ascope
• Junín: Huancayo, Concepción y Jauja
• Ucayali: Padre Abad y Coronel Portillo
• Criterios: Tamaño del presupuesto y tamaño del
cuerpo electoral.

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INLA: 5.98
de 10.00: 59% de logro
INDICADOR VALOR
Lucha contra la organización criminal liderada por Fujimori y Montesinos 1.55
Iniciativas desde el Estado 1.43
Partidos Políticos 1.37
Iniciativas desde la Sociedad Civil 0.84
Percepción de la Sociedad 0.79
Índice Nacional de Lucha Anticorrupción 5.98
CATEGORIA INTERVALO
Bajo ] 0-2]
Medio Bajo ] 2-4] INDICE 5.98
Medio ] 4-6]
Medio Alto ] 6-8] CATEGORIA MEDIO
Alto ] 8 - 10 ]

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Índice Nacional de Lucha
Anticorrupción: 2004
1.4265

0.7863
1.5492

1.3672

0.8353
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Lucha contra la organización delictiva liderada por Fujimori y Montesinos


Iniciativas desde el Estado para la lucha contra la corrupción
Partidos Políticos
Iniciativas desde la Sociedad Civil
Percepción de la Sociedad

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2.1. Lucha contra la
organización criminal liderada
por Fujimori y Montesinos

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INLA: 1.55 de 2.00
0.2658

0.0868

0.9376
0.259

0 0.5 1 1.5 2 2.5

Desde el Poder Ejecutivo


Desde el Poder Legislativo
Desde el Poder Judicial
Sociedad Civil

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Preguntas
• ¿Qué resultados ha logrado el subsistema
anticorrupción?
• ¿Qué ha hecho el Estado para apoyar la lucha
contra la corrupción del fujimorismo?
• ¿Qué ha hecho la sociedad civil para apoyar la
lucha contra la corrupción del fujimorismo?

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Logros
Procesos: 201
Procesados: 1,455*
Sentencias firmes: 14
Dinero repatriado: US$ 174’252,877
*El número real de procesados asciende a 2,075, porque muchos de
los sujetos emplazados tienen más de un proceso.
Fuente: Procuraduría ad hoc (septiembre, 2004)

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Situación legal de procesados
A octubre 2002 A septiembre 2004
Con mandato de detención en
80 102
cárcel o detenidos en el extranjero
Con arresto domiciliario 61 80
Con mandato de comparecencia
990 1149
(incluidos sujetos a extradición)
No habidos o prófugos 107 107

Con libertad provisional 9 5

Sentenciados 20 12

Total 1267 1455

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Poder Ejecutivo
Aspectos positivos: Aspectos negativos:
• El D. Leg. 859 que favorece • Sin embargo, el poco apoyo
la celeridad de los procesos político al sistema se tornó
penales. en una amenaza al mismo
(contratos y competencias de
investigación).
• El interés de la procuraduría
en investigar los vínculos de
personajes del actual
régimen con casos del
fujimorismo (Almeyda-
Villanueva y firmas PP)
explica el cambio de actitud.

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Poder Legislativo
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Producción legislativa (4 • Comisión “Herrera”:
leyes) que promovieron la – Recién a más de un año de
celeridad procesal y la presentación del informe,
facilitaron la labor de la se discutió en el Pleno parte
procuraduría de las conclusiones.
• La Comisión “Herrera” – Esto se debe a intereses
(18/Dic/02 – 25/Jul/03): partidarios que se oponen a
algunos temas tratados en el
• Se publicó “En la Sala de la informe.
Corrupción”, que difunde la
trascripción de los
vladivideos.

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Poder Judicial y
Ministerio Público
Aspectos positivos: Aspectos negativos:
• Directivas para evitar • La falta de recursos (logísticos,
maniobras dilatorias. seguridad física y contra las
• Dos nuevas fiscalías y dos maniobras judiciales de los
nuevas salas especializadas. procesados) es el más grave
obstáculo.
• La creación y conformación de
• La creación y conformación se
la “Sala C”: la “Sala C”:
– Pero se diluye una estrategia
– Se creó para aligerar la carga
de juzgamiento ya en marcha.
procesal y juzgar reos libres.
– Ejemplo: caso Romero.

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Sociedad Civil
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Se impulsó la campaña • La campaña “Fujimori:
“Fujimori: extraditable”. extraditable” no ha logrado
• La movilización de la un impacto muy grande.
opinión pública a favor de la
• La sociedad civil no tiene
procuraduría ad hoc (agosto
y septiembre, 2004) una estrategia articulada de
contribuyó a hacer retroceder apoyo a esta lucha.
al gobierno en su interés por
rescindir el contrato de los
actuales procuradores.

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2.2. Iniciativas desde el Estado

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INLA: 1.43 de 2.00
0.3255

0.2828

0.3719

0.1372
0.3091

0 0.5 1 1.5 2 2.5

Marco Institucional
Fortalecimiento del sistema de control
Actualización de la Legislación Penal
Transparencia en la gestión pública
Promoción de la ética pública

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Preguntas
• ¿El marco institucional es apropiado para luchar
contra la corrupción?
• ¿Se ha fortalecido los mecanismos de control?
• ¿Se ha mejorado la normatividad anticorrupción?
• ¿Se ha promovido la transparencia en la gestión
pública?
• ¿Se ha promovido la ética pública?

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Comisión Nacional
Anticorrupción
• Acefalía desde febrero de 2003. Toledo anunció
en fiestas patrias 2004 el nombramiento de su
presidente a través de una terna propuesta por el
Congreso.
• Modificación de conformación y competencias,
acentuando su naturaleza preventiva:
capacitaciones a funcionarios y sociedad civil a
nivel nacional (desde abril de 2003).
• En reestructuración desde febrero de 2004
(propuestas por PCM), pero sin resultados hasta
ahora.
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Evaluación del control estatal
Contraloría
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Avance notorio en la • No se ha registrado detalles
implementación de la ley del de la conformación ni
sistema de control: actividades del Grupo de
Élite Anticorrupción.
– Creación de 17 oficinas • No se ha difundido la
regionales y situación del análisis o
subordinación directa de seguimiento de las
los jefes de las OCI. declaraciones juradas de los
– Servicio de Atención de funcionarios públicos.
Denuncias (SAD). • La CGR no parece establecer
– Facultad sancionadora. prioridades en los casos a
investigar.

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Evaluación del control estatal
Adquisiciones del Estado
• CONSUCODE, por sus limitaciones de recursos,
sólo supervisa aproximadamente un 8% del
universo de contrataciones públicas.
• El 83% de los procesos de 2004 corresponde a
adjudicaciones directas o de menor cuantía.
• Dentro de las reformas a la ley de adquisiciones,
se contempla el importante Sistema Electrónico de
Adquisiciones y Contrataciones del Estado. Está
en proceso de implementación.
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Adquisiciones de 2004 por tipo
de proceso de selección
Procesos % de procesos Valor estimado % del valor
(S/.) total
Adjudicación 524 14.46 97’924,637 5.56
directa pública
Adjudicación 2,498 68.95 198’556,275 11.27
directa selectiva
Concurso 271 7.48 263’907,037 14.98
público
Licitación 130 3.59 1,201’536,768 68.19
pública
TOTAL 3,623 100.00 1,761’924,717 100.00

Fuente: CONSUCODE

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Evaluación del control estatal
Congreso de la República
• Los escándalos denunciados en los medios de
comunicación influyen en la agenda de
fiscalización del Congreso.
• Los intereses políticos de los parlamentarios
también influyen en las investigaciones.
• Las investigaciones, en algunos casos, dependen
de intereses privados de los congresistas.

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Evaluación del control estatal
Congreso de la República
• La Comisión de Ética ha sido ineficiente en el
periodo estudiado. De 41 denuncias recibidas,
sólo una ha concluido con sanción efectiva en el
Pleno (Alfredo Gonzáles); y, además, fuera del
periodo bajo estudio (hasta julio de 2004).
• Subsiste una tensión entre la fiscalización del
Congreso y la fiscalización especializada del
Ministerio Público.

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Evaluación del control estatal
UIF
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Se dio la ley 28306 (julio, • El director es designado
2004), que modifica la ley por PCM, cuando antes lo
de creación de la UIF. era por la SBS, organismo
• Le puede solicitar cuyo superintendente es
informes a cualquier aprobado por el Congreso,
institución pública. por lo cual tiene un poco
• Se ampliaron los deberes más de autonomía.
de los sujetos obligados a
informar.

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Normatividad anticorrupción
Aspectos positivos Aspectos negativos
• El marco legal, en cierta • Hay retrasos o
forma, ha mejorado: se postergaciones indefinidas
han producido reformas en sectores importantes:
importantes en áreas
claves (procesos penales, administración de justicia,
sistemas de control, reforma policial o del
transparencia). empleo público.
• Se modificó la Sección IV
del Código Penal,
incrementando penas y
plazos de prescripción.
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Transparencia y acceso a la
información
Aspectos positivos Aspectos negativos
• El reglamento y las • Hay un grave vacío en la
modificatorias a la ley de difusión de la ley entre la
transparencia y acceso a la ciudadanía y los funcionarios
información han mejorado de parte del Estado.
este instrumento. • El “costo” de la entrega de
• En la muestra analizada de información es un problema
ministerios se ha registrado muy serio (TUPA Vs. precio
16,227 pedidos oficiales de de mercado).
información en 2003: se ha
atendido el 95%.

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Ética pública
• No se ha reglamentado la Ley de Código de Ética
de la Función Pública. Por lo tanto, no se ha
establecido ni las sanciones ni los incentivos.
• Ello limita el desempeño del Registro Nacional de
Sanciones de Destitución y Despido, que debe
evitar el reingreso al sector público de
funcionarios sancionados.
• Los ministerios analizados no han implementado
códigos de ética en sus ámbitos.
• Hay retraso en la aprobación del paquete de
normas sobre el empleo público.
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2.3. Partidos políticos

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INLA: 1.37 de 2.00

0.260 4
0.2387

0.2951

0.2431

0.2778

0.0521

0 0.5 1 1.5 2 2.5


Organización Interna
Sanción
Actuación en la Esfera Pública
Información
Sistema de Atención
Fuentes de Financiamiento

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Preguntas
• ¿Los partidos tienen estrategias de lucha contra la
corrupción en su interior?
• ¿Tienen lecturas y propuestas concretas de política
nacional o regional anticorrupción?
• ¿Se puede acceder a la información de los
partidos, incluyendo su financiamiento y la
gestión de sus recursos?
• ¿Qué desempeño público anticorrupción han
mostrado los actores políticos en el periodo?

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Institucionalidad partidaria
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Los partidos preven regímenes • Se mantiene una tensión
disciplinarios (reglamentos de
disciplina, códigos de ética, entre institucionalización
tribunales disciplinarios o de partidaria y los liderazgos,
ética y moral) que funcionan tanto en acciones como en
con relativa eficacia según el propuestas.
partido.
• Existen mecanismos de
seguimiento al desempeño
público de sus representantes y
autoridades partidarias
(informes a órganos del
partido).

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Propuestas anticorrupción
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Según los dirigentes • Los partidos no tienen
entrevistados, el tema es propuestas integrales. En
objeto de preocupación algunos casos los órganos
de conducción partidaria
por los órganos de realizan evaluaciones y
conducción partidaria. acciones sobre asuntos o
temas particulares
(denuncias de corrupción,
desempeño de gobiernos
locales, por ejemplo).

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Transparencia institucional
• Incremento de utilización de la Internet: portales
electrónicos, herramientas de difusión y correo
electrónico.
• Las normas internas garantizan el acceso a la
información para afiliados.
• Mayor información institucional disponible al
público (noticias, documentos y normas internas).

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Transparencia financiera
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Ley de Partidos Políticos: • De 106,494 candidatos sólo
– La ONPE ha constituido la 66 cumplieron con ley hasta
Gerencia de Supervisión de febrero del 2003 (elecciones
Fondos Partidarios. municipales y regionales
– Los partidos están 2002): sólo el 0.06%.
reformando normas internas • Falta dictar reglamento de la
y nombrando tesoreros para Gerencia de Supervisión de
adecuarse al nuevo régimen Fondos Partidarios.
de control (AP, PAP, PPC,
por ejemplo) • Aún no se divulga
– Establece sanciones. información alguna sobre las
reformas partidarias internas.

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Desempeño en la esfera pública
Proyectos de ley relacionados a lucha anticorrupción (sep 2002 - oct 2004)
por bancada política
(Total: 377)
APRA
12% GPDI
10% SP/AP/UPP
FIM 7%
13%

No agrupado
4% UPD
3%

Unidad Nacional Multiparlamentario


20% 3%

Perú Ahora
Independiente 2%
Perú Posible 0%
26%

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2.4. Iniciativas desde
la sociedad civil

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INLA: 0.84 de 2.00
0.3878

0.4475

0 0.5 1 1.5 2 2.5

Vigilancia
Iniciativas

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Preguntas
• ¿Cuál ha sido el impacto de las acciones de
vigilancia ciudadana de las organizaciones de la
sociedad civil?
• ¿Cuál ha sido la capacidad de las organizaciones
de la sociedad civil para plantear iniciativas
legislativas anticorrupción?
• ¿Qué evaluación se puede hacer del periodismo de
investigación en el periodo?

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Vigilancia ciudadana
Aspectos positivos Aspectos negativos
• Se ha registrado diversas • Las iniciativas de la sociedad
iniciativas de distintas civil no han sido articuladas
debido a la fragmentación de la
organizaciones, tanto en Lima
sociedad civil.
como en las regiones
• Los sindicatos, por su crisis
analizadas.
institucional, no han incluido en
• La descentralización ha sus agendas la lucha contra la
permitido la aparición de corrupción.
espacios de participación y • Los espacios de participación
vigilancia: CCR, CCL, entre abiertos no han podido ser
otros. aprovechados.
• Las iniciativas empresariales se
han dirigido sólo a la lucha
contra el contrabando.

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Iniciativas legislativas
Aspectos positivos Aspectos negativos
• En la elaboración de • De los 410 proyectos de
algunas leyes claves ha ley relacionados con la
habido participación lucha anticorrupción en el
ciudadana decisiva (ley de
partidos políticos, por periodo, sólo uno ha sido
ejemplo). a iniciativa de la sociedad
• Alrededor de la discusión civil (Colegio de Notarios
de la reforma al sistema de Públicos de Lima).
justicia, se convocó a
participar a la sociedad
civil.
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Medios de comunicación y
periodismo de investigación
Aspectos positivos Aspectos negativos
• La mayor independencia • Las investigaciones
conlleva a una mayor periodísticas y las denuncias
competencia entre los de los medios influyen en la
agenda de trabajo de los
medios. organismos oficiales de
control, por lo que tienen
que dejar de lado la
discusión de temas que
pueden ser más cruciales.
• En provincias sigue siendo
muy incipiente el periodismo
de investigación.

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Denuncias de corrupción
aparecidas en el periodo
• Se ha registrado 151 denuncias
aparecidas en medios de
Poder Ejecutivo
comunicación en el periodo.
• El Poder Ejecutivo y el entorno Entorno
Presidencial
46.8
presidencial han sido los Congreso
36.8
principales sectores
Administración de
involucrados, dando cuenta de 1.3 Justicia
7.9
dónde está el objetivo de las 2.6
Defensa Nacional
4.6
investigaciones periodísticas. Organismos
Autónomos

Fuente: El Comercio, La República, Correo y Perú 21


(agosto 2002 – julio 2004)

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2.5. Percepción de la sociedad

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INLA: 0.79 de 2.00
0.3370

0.4493

0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50

Percepción de Corrupción
Desempeño de las Instituciones en la lucha contra la corrupción

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Preguntas
• ¿Cuál es la percepción de la sociedad con respecto
a la lucha contra la corrupción?
• ¿Cómo se explica esa percepción?

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Evaluación de lucha
anticorrupción en instituciones
Poder Judicial 52 39 60 Los sindicatos 23 53 15 11

Gobierno central 50 40 610 La empresa privada 22 51 15 11

Partidos políticos 50 40 60
La Sunat 21 51 18 20
Policía Nacional 43 44 9 11
La Defensoría del Pueblo 17 53 21 21
Gobiernos regionales 43 45 6 10
La prensa escrita 16 55 23 21
Congreso 42 47 7 11
La ciudadanía 15 55 22 31
Municipalidades 34 51 11 1
La televisión 13 55 26 31
Fiscalía de la Nación 32 51 11 1
La radio 12 55 26 31
Las FF.AA 28 52 13 2

Contraloría General de la Rep. 27 55 9 11 La Iglesia 11 47 31 41

Los procuradores 23 52 16 21 La familia 9 48 33 41

0% 25% 50% 75% 100% 0% 25% 50% 75% 100%

Malo Regular Bueno Muy bueno Excelente

Fuente: III Encuesta Nacional sobre Corrupción - 2004

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Expectativas de lucha
anticorrupción
Dentro de 5 años, la corrupción en el Perú...
Porcentajes
... habrá aumentado 43
... seguirá igual 40
... habrá disminuido 8
No precisa 9
100
Fuente: III Encuesta Nacional sobre Corrupción - 2004

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3. Conclusiones

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Mirada integral a la lucha
anticorrupción en el periodo
• El 5.98 obtenido por el Perú entre 2002 y 2004
responde a iniciativas importantes tomadas
principalmente en materia normativa.
• Sin embargo, también llama la atención sobre
muchas cosas que perfectamente podrían haberse
hecho, pero no se hicieron.
• Lo principal tiene que ver con la ausencia de
propuestas integrales de lucha anticorrupción de
parte de los distintos actores.
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Lucha contra la organización
criminal liderada por Fujimori
y Montesinos
• Se ha conseguido logros importantes. Pero,
salvo algunas medidas importantes de parte
de distintos poderes, la falta de apoyo del
Estado y la poca voluntad política del
gobierno (e incluso los ataques de parte de
éste) no la han protegido de los riesgos de
luchar contra actores poderosos con
intereses comprometidos.
Informe del Estado de la Lucha Contra la Corrupción. Perú: 2002 - 2004
Iniciativas desde el Estado
• Se ha verificado que ha habido avances
importantes en la institucionalización de la lucha
contra la corrupción, pero se trata de iniciativas
carentes de una articulación enmarcadas dentro de
una ausente política nacional anticorrupción. Hay
un vacío de liderazgo político para llevar a cabo
ese proceso integral.

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Partidos políticos
• Se ha identificado reformas institucionales
partidarias que constituyen un avance. Pero como
actores políticos en la esfera pública no han
promovido el liderazgo de lucha anticorrupción.
Más allá de los discursos y del uso instrumental de
casos de corrupción, no se ha registrado
propuestas ni estrategias integrales de lucha contra
la corrupción.

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Iniciativas desde
la sociedad civil
• Hay dificultad para armar estrategias de impacto
en el Estado. Lo novedoso del tema de vigilancia
ciudadana hace que las actividades de las
organizaciones de la sociedad civil se ubiquen
sólo en las áreas en que el Estado muestra más
apertura. Además la falta de recursos técnicos para
trabajarla, así como la extendida fragmentación de
la sociedad civil conlleva a una duplicidad de
iniciativas y a impactos reducidos.

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Medios de comunicación y
periodismo de investigación
• Se nota un cambio sustancial con el régimen
cerrado de Fujimori. Pese al sensacionalismo, al
enfoque en la denuncia y no en el seguimiento y a
algunos excesos de los medios, ahora hay una
mayor fiscalización hacia la gestión de los
recursos públicos.

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Percepción de la sociedad
• La Encuesta sobre Corrupción 2004 de Proética,
registra una evaluación negativa de la gente sobre
la lucha contra la corrupción. Ello coloca en
desventaja a las iniciativas anticorrupción en
términos de impacto ante la sociedad.

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Equipo de trabajo
Coordinación del proyecto
Samuel Rotta Castilla
Análisis cuantitativo
Edwin Cohaila Ramos
Arturo Maldonado Nicho
Análisis político y jurídico
Jorge Valladares Molleda
Asistencia de investigación
Karina Lerner Heilbraun
Leonardo Narvarte Olivares
Consultorías regionales
Guillermo Castro Faya (La Libertad)
Luis Pariona Arana (Junín)
Felipe Páucar Mariluz (Ucayali)

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Consejo Nacional para la Ética Pública – Proética
Chamberi 161, Dpto. D. Miraflores
Lima, PERÚ
Teléfonos: (511) 440-1915, 221-7135
Telefax: (511) 421-7894
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