Transparencia presupuestaria en el Reino de Lesoto : roles de la reforma de la gestión financiera pública y alcance público

25º Conferencia Internacional Anual del ICGFM Miami, Florida, EE.UU. 15 al 20 de mayo de 2011

Descripción general
vHistoria del país vReforma de la gestión financiera pública: procesos de elaboración de presupuestos vReforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado vPromoción de la transparencia a través de una mejor información presupuestaria vLecciones aprendidas y pasos a seguir v
2

Historia del país Sra . Sheryl Kelly

3

Historia del país
Ø

General
§

Constituye un enclave dentro de Sudáfrica conocido como “El Reino de las Montañas”. El punto más bajo tiene una altura de 1400 metros sobre el nivel del mar. Ocupa una superficie que se compara con el tamaño de Bélgica. Tiene una población de 1,9 millones.

§

§

§

4

Historia del país
Ø

Política
§ § § §

§

Es una monarquía constitucional. Se convirtió en protectorado británico en 1868. Logró la independencia en 1966. Tiene un parlamento bicameral, con 33 miembros en el Senado y 120 miembros en la Asamblea Nacional. El gabinete está compuesto por el Primer Ministro y los Ministros/Ministros Asistentes de los 19 ministerios.

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Historia del país
Ø Economía
§ § § § § § §

Fabricación (textil y confección) Regalías de la transferencia de agua a Sudáfrica Extracción de diamantes Agricultura Remesas de los mineros Construcción Ingresos de la Unión Aduanera de Sudáfrica (SACU)

6

Historia del país
Ø Presupuesto
§ §

27 ministerios y oficinas Presupuesto de gastos ordinarios para 2010/11 = 7,4 mil millones (USD 1 mil millones):
 22%

para el Ministerio de Educación y Capacitación  11% para el Ministerio de Salud y Bienestar Social  11% para el Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo (becas para estudiantes)

7

Historia del país
Ø Presupuesto
§ §

Presupuesto de capital para 2010/11 = 3,6 mil millones (USD 491 millones) Casi la mitad es financiada por el gobierno:
 11%

para el Ministerio de Obras Públicas y Transporte  8% para el Ministerio de Gobierno y Jefatura  7% para el Ministerio de Salud y Bienestar Social
§

8

Historia del país
Ø

Reforma de la gestión financiera pública
§ §

§

Programa iniciado en enero de 2005 Financiada por varios mandantes, incluidos la Unión Europea (UE), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Ayuda Irlandesa, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo. Siete áreas de enfoque:
1.

2.

3.

Previsión y análisis macroeconómicos fortalecidos vinculados con la política fiscal, el rendimiento del presupuesto y el control. Sistemas integrados de planificación y elaboración de presupuestos. Sistemas de adquisición modernos.

4.

9

Historia del país
Ø

Reforma de la gestión financiera pública § Siete áreas de enfoque:
4. 5. 6.

7.

Sistemas modernos e integrados de contabilidad, ingresos y gestión de gastos. Sólidos organismos y mecanismos independientes de supervisión. Información que facilita la efectiva participación del gabinete en el proceso presupuestario. Capacidad mejorada dentro del Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo para apoyar y sostener la reforma. Más sobre estos puntos relacionados con los procesos  y sistemas presupuestarios…


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Reforma de la gestión financiera pública : procesos de elaboración de presupuestos Sra . Mapalo Grace Moejane

11

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
Ø

Ø

Procesos presupuestarios mejorados a través de la implementación de un marco de gastos a mediano plazo (MGMP) MGMP:
§ § § § § §

Descripción general Marco fiscal a mediano plazo (MFMP) Documentos de marco presupuestario Elaboración de presupuestos por programa Éxitos hasta la fecha Temas abordados en la actualidad

12

§

Ø

Marco de gastos a mediano plazo (MGMP)
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios

Presentado en 2005 para mejorar la planificación y los procesos presupuestarios. Antes de la implementación:
 Enfoque

13

gradual para la elaboración de presupuestos.  Presupuesto concentrado en los aportes.  Presupuestos anuales.  Límites establecidos sin consultar a las partes interesadas.  Ningún vínculo entre la planificación y el presupuesto.  Integración limitada entre el presupuesto de gastos ordinarios y el presupuesto de capital.  Débil conexión entre los objetivos del gobierno y la asignación de recursos.

Ø

Marco de gastos a mediano plazo (MGMP)
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
Estrategia de implementación:
 Designación

de un equipo de tareas para el MGMP.  Selección y capacitación de instructores del MGMP.  Establecimiento de un Comité de Presupuesto del Gabinete.  Formación de Comités de presupuesto de los ministerios.  Enfoque piloto con seis ministerios seleccionados sobre la base del tamaño y la experiencia previa con la elaboración de informes basados en los resultados.  Incorporación progresiva de enfoques no piloto, que continúa en el presente.
o
o

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Gabinete y Parlamento

Proceso del MGMP aplicado en Lesoto:

Gabinete y Parlamento

Paso 6: Comité de Presupuesto del Gabinete (CBC) / el Gabinete aprueba un límite de 3 años

Paso 11: El ministro debate sobre los presupuestos con el CBC y ministros independientes

Paso 13: Estimaciones aprobadas por el Gabinete / presentación al parlamento para su aprobación

Paso 1: Pedido de documentos de marco presupuestario

Paso 3: Preparación del MFMP Paso 4: Audiencias de los ministerios Paso 5: Límites de 3 años preparados Paso 7: Circular sobre solicitud de presupuestos emitido Paso 9: Análisis de presentación de presupuestos Paso 10: Debate sobre los presupuestos con los ministerios Paso 12: Fin de las estimaciones

MGMP

Línea cronológic a

Ministerios sectoriales

Paso 2: Preparación de documentos de marco presupuestario

Paso 8: Preparación de estimaciones presupuestarias

Abril/Mayo/Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre/Noviembre

Diciembre

Enero

Febrero

Marzo

15

Ø Marco
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
de gastos a mediano plazo (MGMP)
Marco fiscal a mediano plazo (MFMP)
 Fue

implementado en 2007.  Incluye proyecciones macroeconómicas a tres años de los ingresos y los gastos, que se utilizan para establecer los límites presupuestarios en general.  Refleja el impacto de las políticas del gobierno sobre el presupuesto nacional. Comprende información de cuatro macrocuentas.

16

Ø Marco
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
de gastos a mediano plazo (MGMP):
Documentos de marco presupuestario
 Se

17

utilizan para establecer límites en los ministerios.  Lo ideal es que los ministerios con las funciones más importantes para las prioridades del gobierno reciban una porción más grande del total de fondos.  El formato actual incluye: documentos de los objetivos de los ministerios vinculados con la planificación nacional; problemas relacionados con la prestación de servicios; indicadores de rendimiento clave y cálculo de costos de las nuevas propuestas de financiamiento/ahorro.

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
Ø

Marco de gastos a mediano plazo (MGMP)
§

Elaboración de presupuestos por programa:
Elaboración de presupuestos por programa presentada en 2007.  Hasta ese momento, el sistema presupuestario/financiero no contaba con la funcionalidad necesaria.  Varios enfoques lo intentaron, pero algunos fueron demasiado complejos y confusos; la elaboración de presupuestos por actividad como método para lograr estimaciones por programa fue particularmente problemática.  El enfoque fue simplificado en 2010, concentrándose sólo en cinco ministerios piloto.  La implementación fue exitosa y se verá reflejada en el presupuesto para el año fiscal 2011/12.

18

o

Ø

Marco de gastos a mediano plazo (MGMP)
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
Éxitos hasta la fecha:
 Se

19

fortaleció la capacidad de previsión macroeconómica.  Enfoque presupuestario: se pasó de un enfoque gradual basado en los aportes a un enfoque orientado a los resultados.  Se amplió el horizonte presupuestario de uno a tres años.  Se está integrando el presupuesto de gastos ordinarios con el presupuesto de capital.  Se está desarrollando una conexión más fuerte entre los objetivos del gobierno y la asignación de recursos a través de la implementación de la elaboración de presupuestos por programa.

Ø

Marco de gastos a mediano plazo (MGMP)
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
Éxitos hasta la fecha:
 La

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preparación por parte de los ministerios de documentos de marco presupuestario permitió tomar decisiones más transparentes respecto de la asignación de recursos (establecimiento de límites).  Ahora el gabinete tiene más información presupuestaria para tomar decisiones informadas.  El gabinete tiene una participación más activa en el proceso presupuestario como resultado del establecimiento del Comité de Presupuesto del Gabinete.  Las implicancias de nuevas políticas sobre los gastos pueden cuantificarse mejor.
o

Ø Marco
§

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
de gastos a mediano plazo (MGMP) Desafíos iniciales:
 Falta

21

de propiedad del gobierno respecto de la reforma.  Cantidad limitada de instructores del MGMP y capacitación limitada de dichos instructores.  Material de capacitación para los ministerios demasiado complejo, período de capacitación insuficiente y falta de asistencia a las capacitaciones.  Confusión sobre los elementos/conceptos del MGMP.

Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios
Ø

Marco de gastos a mediano plazo (MGMP)
§

Temas abordados en la actualidad:
 “Fatiga

22

por la reforma” .  MGMP interpretado como una herramienta para aumentar los presupuestos de los ministerios.  La calidad de la información en los documentos de marco presupuestario debe ser mejorada.  El enfoque permanece en el primer año del presupuesto de tres años.  Retraso en la actualización del MFMP, como en la disponibilidad de información sobre los ingresos en el Sistema Integrado de Información de Gestión Financiera (SIIGF).

Reforma de la gestión financiera pública : sistema financiero integrado Sr . Kekeletso Mosala

23

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
Ø SIFGL

(Sistema de Información Financiera del Gobierno de Lesoto) Ø Marco regulador existente Ø Implementación del SIIGF Ø Reformas complementarias Ø Sostenibilidad
Ø Ø Ø
24

Ø

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
El SIFGL (Sistema de Información Financiera del Gobierno de Lesoto) era el sistema financiero anterior Ø Deficiencias del SIFGL:
Ø
§

§ §

25

Sistema de obligaciones internas a cargo del Departamento del Tesoro y no disponible para los ministerios. Arruinado por errores y omisiones, los usuarios pueden anular los controles. El antiguo sistema de asiento subsecuente de las transacciones para las subcontabilidades y misiones extranjeras conducía a interminables retrasos en la elaboración de cuentas públicas.

Ø Deficiencias
§

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
del SIFGL:
Los limitados planes contables impedían lo siguiente:
 La

integración del presupuesto de gastos ordinarios con el presupuesto de capital.  El cumplimiento de los estándares internacionales.  La elaboración de informes sobre la ejecución de presupuestos.  Las entradas presupuestarias sobre la base de un programa y un centro de costos.
26

§

Ø Deficiencias
§

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
del SIFGL:
Los libros de votación manual eran mantenidos por los ministerios:
 Se

utilizaban para controlar el compromiso pero no se actualizaban.  Los controles se evadían fácilmente y no conciliaban con el SIFGL.  Permitían compromisos sin fondos disponibles.
§ §

Los presupuestos se preparaban en hojas de cálculo.

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§

Ø Marco
§

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
regulador existente:
Orden de finanzas de 1988: sobre la base de un modelo de contabilidad centralizado, siendo el Contador General responsable de compilar las cuentas públicas. Los ministerios no tienen la necesidad de informar al Parlamento sobre el uso apropiado de los fondos. Marco actualizado con el fin de implementar procesos financieros modernizados.

§

§

28

§ §

Ø

Implementación del SIIGF:
§

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
En 2006, se inició un proceso para implementar un Sistema Integrado de Información de Gestión Financiera (SIIGF). Se respaldan los esfuerzos de reforma de la gestión financiera pública. Se utiliza una metodología formal de gestión del proyecto para el alcance, el presupuesto, las expectativas y los riesgos a lo largo de la implementación. Se requiere el establecimiento de una plataforma técnica moderna. El sistema se aplicaría en todo el gobierno en menos de 16 meses.

§ §

§ §
29

Ø

Reformas complementarias:
§ § § §

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
Estructura organizacional revisada que refleje los nuevos procesos comerciales. Mayor capacitación del personal contable en todo el gobierno. Nuevo marco regulador para gobernar y respaldar los nuevos procesos comerciales. Nuevo plan contable para explotar las capacidades de elaboración de informes del SIIGF dentro de los estándares internacionales. Nuevo plan contable que proporcione mayor flexibilidad para la integración del presupuesto de gastos ordinarios con el presupuesto de capital sobre la base de un programa y un centro de costos.

§

30

§

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado
Ø

Sostenibilidad:
§

Se logró la implementación, pero la sostenibilidad es el nuevo desafío:
 Permanencia

del personal capacitado.  Capacitación continua para garantizar niveles mínimos de competencia de los usuarios.  Habilidad para mantener el sistema y administrar las actualizaciones (tercerizar si es necesario).  Demanda: uso de capacidades de elaboración de presupuestos para informar sobre la gestión financiera.  Suministro apropiado de presupuestos para mantener la capacidad del sistema; reemplazar el equipo al final de su vida útil.

31

§

Promoción de la transparencia a través de una mejor información presupuestaria Sr . Tom Mpeta

32

Promocionar la transparencia
Como resultado de los esfuerzos de reforma de la gestión financiera pública que se destacaron anteriormente, se lograron mejoras significativas en lo que respecta a documentación e información presupuestaria. Ø También se logró una mayor divulgación de dicha información. Ø Todo contribuyó a una mayor transparencia presupuestaria:
Ø
§ § § §
33

MGMP Libro de presupuestos orientado al rendimiento Información sobre el Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo disponible en el sitio web Esfuerzos de alcance público

§ §

Promocionar la transparencia
Ø

MGMP:
§

§

§

34

Más metodologías transparentes para hacer estimaciones de los ingresos a mediano plazo a través de la implementación del MFMP. Proceso transparente basado en las evidencias para los recursos de presupuesto por parte de los ministerios a través del uso de documentos de marco presupuestario; más información disponible para la toma de decisiones por parte del gabinete. La integración del presupuesto de gastos ordinarios con el presupuesto de capital refleja el costo total de los proyectos y, en última instancia, los resultados del programa.

Ø

Promocionar la transparencia
Ø

MGMP:
§

Mayor transparencia en la financiación de las prioridades del gobierno a través de la implementación de la elaboración de presupuestos por programa:
Tradicionalmente, los presupuestos se preparaban a través de la estructura de un centro de costos, que por lo general representa la estructura administrativa de un ministerio.  La estructura de un centro de costos no siempre se alinea con los objetivos/resultados de un ministerio; por esta razón, es difícil alinear las prioridades del gobierno en su totalidad.  La nueva estructura sobre la base de un programa está diseñada en relación con las prioridades del gobierno, por lo que brindará un panorama más claro de los recursos asignados a dichas prioridades.

35

§

Promocionar la transparencia
Ø

Mejor acceso a la información sobre el desempeño de los ministerios a través del nuevo libro de presupuestos.
§

§

El libro de presupuestos contenía sólo información presupuestaria por clasificación económica, no incluía ningún otro tipo de información de respaldo. El actual libro de presupuestos piloto incluye descripciones de los ministerios, así como información sobre el rendimiento:
    

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Visión ministerial, declaración de la misión, objetivos Desafíos más importantes y cómo se abordan Logros principales Indicadores de rendimiento por programa Presupuesto de gastos ordinarios y presupuesto de capital combinados por programa y subprograma

§

Promocionar la transparencia
§Ejemplo

de información sobre rendimiento en un nuevo libro de presupuestos:

4. Servicios (resultados) principales a ser proporcionados e información sobre rendimiento por programa

§

§
S e r v i c i o s a s e r p r o p o r c i oRe n di m ie n to nados In d ic a do r 2009/10 20 0 9 / 1 0 p l a n i f i c a d o ac t ua l 2 0 10 / 1 1 o b je t iv o 2011 / 12 objetivo 20 12 / 1 3 ob jet ivo 2013 / 14 objeti vo 10 120

Centro ( s ) d e control responsabl e

Programa : p r o m o c i ó n y c o n s e r v a c i ó n c u l t u r a l C o n s e r v a c i ó n , pr o te c ci ó n y p r om o ci ó n d e r ec u rs o s p at r im o ni a le s Cultura S i ti o p a tr i mo n ia l p r ot e gi d o 4 4 2

5

8 100

F a br i ca n te s d e o b ra s d e a r te y a rt e sa n ía s p a ra ve n de r Fortalecimiento de artesanos 45 40 70 80 D o c u m e n t a c i ó n d e s i t iS i ti o s rp at r im o ni a le s d o cu m en t ad o s os pat imoniales 23 20 Programa : b i b l i o t e c a y a r c h i v o s n a c i o n a l e s Divulgación de Usuarios de la biblioteca Biblioteca y información 14 0 0 1 4 53 1550 archivos Archivo de Registro de las encuestas realizadas información 16 8 10 Mejora del archivo de registros

10

15

20

25

1 6 00 14

1660 14

1710 16 54

P e r s o n a s c a p a c i t a d a s p a r a a r c h i v a r l o s r e g i s t r o s a p r o p i a damente 40 32 30 40 52

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Promocionar la transparencia
Ø

Información disponible sobre el Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo en el sitio web www.finance.gov.ls (algunos publicados como resultado de requisitos de mandantes):
§ § § § § §

Libro de presupuestos Discursos sobre presupuestos Pautas presupuestarias Documentos de marco presupuestario Circulares y avisos Iniciativas para la reforma del Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo (SIIGF, MGMP, adquisición, etc.)
§

38 

Promocionar la transparencia
Ø

Esfuerzos de alcance público para divulgar información presupuestaria y obtener el aporte de las partes interesadas:
§

El evento de mayor alcance público ocurre cada año cuando el Honorable Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo presenta las estimaciones presupuestarias ante el parlamento para su aprobación. Durante este tiempo, las estimaciones presupuestarias se divulgan a los ciudadanos:
 El

honorable ministro participa de eventos en los medios y reuniones con la comunidad de negocios para explicar el presupuesto.  Equipos de presupuestos del Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo viajan a los distritos de Lesoto y abren foros públicos con las partes interesadas:
39

§ §

Promocionar la transparencia
Ø

Esfuerzos de alcance público:

♦ 40

A estas reuniones asisten personas de diferentes sectores, incluidos productores, hombres de negocios, organizaciones no gubernamentales, además de funcionarios públicos de los departamentos del gobierno de los diferentes distritos. En estos foros, las partes interesadas pueden preguntar acerca de las actuales estimaciones presupuestarias y conocer los avances logrados a través de la financiación de proyectos/iniciativas con presupuestos anteriores. Las partes interesadas también tienen la oportunidad de brindar su aporte, como identificar los requisitos prioritarios y hacer recomendaciones para presupuestos futuros.

Promocionar la transparencia
Ø Esfuerzos

de alcance público:

♦ Luego,

los equipos de presupuestos le informan al Honorable Ministro los aportes de las partes interesadas. ♦ Estas reuniones son muy efectivas porque ayudan a identificar áreas de prioridad pública para la asignación de recursos. ♦ Las imágenes que aparecen a continuación fueron tomadas por los equipos de presupuestos para ayudar a justificar los requisitos prioritarios y las recomendaciones de las partes interesadas, así como para documentar el avance de proyectos/iniciativas financiados con anterioridad.
41

§

Área de prioridad pública: contrucción de un puente

42

Documentación del avance del proyecto de construcción del puente

43

Resultado final: asignación estratégica de recursos sobre la base de las prioridades nacionales

44

Área de prioridad pública: contrucción de una escuela
Apoya la prioridad de educación primaria para 2011/12 en Lesoto, que incluye aumentar el acceso a la educación, así como la eficiencia y la igualdad a través de la construcción de aulas y baños en áreas remotas de Lesoto
§

45

Lecciones aprendidas y pasos a seguir Sra . Sheryl Kelly

46

Lecciones aprendidas y pasos a seguir
Ø Las

iniciativas de reforma de la gestión financiera pública respecto de la elaboración de presupuestos tuvo como resultado una cantidad de éxitos hasta el momento. Ø Estos estuvieron acompañados de muchos desafíos, algunos ya resueltos y otros, aún no. Ø Ahora tenemos una buena base para las iniciativas en curso y futuras; esto se debe a la introducción del MGMP, así como a la implementación del SIIGF.
47

Lecciones aprendidas y pasos a seguir
Ø

Pasos a seguir
§

§

§

§

Revisar la plantilla del documento de marco presupuestario para mejorar su valor/relevancia y permitir la orientación del programa. Desarrollar una plantilla para lograr un documento de marco presupuestario consolidado y ponerla a disponibilidad del público. Solicitar que el ministerio prepare solicitudes de presupuesto generales y justificables para los años indicados, o planificados, del horizonte presupuestario. Fortalecer el uso del módulo de presupuestos en el SIIGF, en especial para el desarrollo de presupuestos.

§
48

Lecciones aprendidas y pasos a seguir
Ø Pasos
§

a seguir

§ § §

Extender la elaboración de presupuestos por programa al resto de los ministerios mediante un enfoque por etapas Incorporar información sobre el rendimiento de todos los ministerios en el libro de presupuestos Mejorar la calidad de los sistemas de control del rendimiento de los ministerios Garantizar una fuerte conexión entre los programas de los ministerios y el Plan de Desarrollo Estratégico Nacional de Lesoto (actualmente en borrador)

§
49

Lecciones aprendidas y pasos a seguir
Ø Lecciones
§ §

aprendidas

§

Las iniciativas de reforma deben ser específicas de cada país (no la misma para todos) Las iniciativas deben diseñarse de manera de evitar complejidades innecesarias y cumplir con las capacidades institucionales y de recursos humanos y físicos en los ministerios Las iniciativas deben tener la secuencia apropiada y los mandantes deben garantizar que el apoyo a las iniciativas esté bien coordinado con el de otros socios mandantes

§
50

Lecciones aprendidas y pasos a seguir
Ø Lecciones
§

aprendidas

§

La funcionalidad del sistema financiero y de nómina debe considerarse con bastante anticipación a la implementación de cualquier reforma que dependa de estos sistemas. Nuevos sistemas deben implementarse, pero, si el personal no tiene la capacitación suficiente, puede debilitar la efectividad y sostenibilidad de dichos sistemas.

§
51

§

Lecciones aprendidas y pasos a seguir
Ø

Lecciones aprendidas
§

La exposición a conceptos de presupuesto y conocimientos básicos sobre el proceso presupuestario puede mejorar la habilidad de los ciudadanos para controlar en forma efectiva el rendimiento del gobierno y la contabilidad del dinero de los contribuyentes. § Es necesario para la sostenibilidad a largo plazo que las reformas de la gestión financiera pública sean propiedad del gobierno, y que los Ministerios de Finanzas estén a cargo de las iniciativas, guíen su diseño e implementen y garanticen la capacidad suficiente para apoyar todos los ministerios sectoriales.
§
§

52

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53

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