CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

CONTRALORA DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

GESTIN Y RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA

Por: Regis Manuel Bentez Vargas Contralor Delegado para el Sector Agropecuario Bogota D.C., 9 de Junio de 2005

1.

CONSIDERACIONES BSICAS IMPLCITAS EN EL PRESENTE ANLISIS

La Reforma Agraria en el pas, despus de 42 aos de su gestin, no cumpli con el propsito de redistribucin de la tierra. La Reforma Agraria colombiana ha sido de tipo marginal, dado su mayor nfasis sobre la colonizacin de territorios baldos en la periferia. Despus de 42 aos, la Reforma Agraria slo ha beneficiado el 11.0% de las familias potenciales estimadas por el Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola-CIDA a principios de los aos 60, calculadas en 961.000. La Reforma Agraria, principal soporte del desarrollo rural, no ha contribuido al mejoramiento econmico y social de la poblacin rural campesina. Las distintas leyes operadas se han movido dentro de un proceso de avanceretroceso, en tanto cada ley, con una iniciativa clara de reforma agraria, fue alternada con una ley de contrarreforma. La Reforma Agraria no se expres ni en la modernizacin productiva, ni en el logro de bienestar econmico y social de las familias campesinas beneficiarias.

2.

PERODOS HISTRICOS OBJETO DE ANLISIS

Si bien la Reforma Agraria se expresa jurdicamente en Colombia en la Ley 135 de 1961 y crea al Incora como ente administrativo para su ejecucin, para fines del presente anlisis se registran dos lecturas sobre la gestin y logros de la Reforma Agraria, asociadas a dos perodos histricos: Antes de la Ley 135 de 1961 (Perodo 1910-1960) Y a partir de la Ley 135 de 1961 (Perodo 1960-2004). Estos perodos, no obstante asumir una caracterstica comn: la evidencia de conflictos agrarios y la presin por la demanda de la tierra, sus propsitos de polticas agrarias son diferenciados: En el primer perodo se enfatiza sobre la recomposicin de la tenencia de la tierra con base en los baldos nacionales a travs de la legalizacin de la posesin de hecho y la titulacin a colonos, aparceros y arrendatarios. En el segundo perodo, y a partir de la ley 135, los nfasis son redistributivos y eficientistas, en tanto la afectacin de la gran propiedad y la modernizacin agrcola.

3. LA GESTIN DE LAS POLTICAS AGRARIAS PREEXISTENTES A LA LEY 135 DE 1961(1910-1960)

Escenario Existente: Una alta presin sobre la tierra, fundamentalmente sobre la ubicada en el corazn de la colonizacin cafetera. Actuacin sobre los conflictos que ya se presentaban entre pequeos colonos y terratenientes por la posesin de tierras que los primeros haban abierto a la produccin. Una composicin del Estado Oligrquico de esa poca que no permita tocar las tierras de propiedad privada. Ambito de actuacin: los baldos nacionales como la vlvula de escape para satisfacer las demandas sociales por apropiacin de nuevas tierras, demandas que favorecieron tanto a campesinos empobrecidos como a terratenientes.

Descripcin de los propsitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.

LEYES PROPSITOS ALCANCES Y RESULTADOS
Legalizacin de posesiones de hecho de colonos y productores campesinos. Resultados reales precarios:10.619 hectreas en 638 adjudicaciones. Fortalecimiento y/o la conformacin de los grandes propietarios. Modifica la ley 71 de 1917 otorgando ttulos de propiedad a colonos y cultivadores. Titulacin no superior a 80 hectreas, fomentando y regulando los procesos de colonizacin campesina.

Estimular la conformacin de pequeos productores Leyes 110 campesinos, menores de 20 has. de 1912 y (Ley 110: hasta 10 has, Ley 71: 71 de hasta 20 has.) en la prevencin de 1917 conflictos agrarios. Ley 185 de 1920: titular hasta 2500 hectreas para ganadera y 1000 para agricultura. Leyes 185 Ley 47 de 1926: fomenta la de 1920 y colonizacin de los baldos. 47 y 74 de Ley 74 de 1926: fomento a la agricultura y a la inmigracin. 1926.

Descripcin de los propsitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.

LEYES PROPSITOS
Modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra. En tal sentido, se propona: Solucionar problemas de derechos de propiedad cuando entraban en conflicto el uso, las formas de tenencia (arrendamiento y aparcera, principalmente) y la posesin de la tierra. Posibilitar el acceso a la propiedad de los antiguos colonos y arrendatarios de las haciendas dedicadas a la renta ociosa. Expropiar tierras abandonadas o que presentaran ndices de baja productividad.

ALCANCES Y RESULTADOS
Ninguno, en materia de redistribucin de la gran propiedad ni modificacin de esa estructura. Busc fortalecer la propiedad privada y transformar en hacienda capitalista el latifundio improductivo (Gerardo Molina, 1982). Amenaz con la extincin del dominio a los fundos que no estuvieran vinculados a la produccin. La Ley de Tierras constituye el punto de partida hacia la formacin de un derecho agrario en el pas, ya que cre nuevas instituciones jurdicas y transform otras del derecho civil. (Vann Tello) Kalmanovitz: previno a los terratenientes para organizarse y tomar la ofensiva contra ella...

La ley 200 de 1936 o ley de tierras.

Descripcin de los propsitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.

LEYES PROPSITOS
Reversar los pocos y tmidos avances que haba logrado el pas en materia de proteccin al colono frente a los grandes propietarios, volviendo a la aparcera como alternativa de explotacin agrcola en beneficio de los segundos.

ALCANCES Y RESULTADOS
Legaliz y consider de alto inters nacional la aparcera, como una importante concesin a los terratenientes (Kalmanovitz:1991).

Ley 100 de 1944 o Ley de Aparcera

LEYES QUE SE CONTRAPONEN

Se destacan por sus efectos contrarios, los alcances de las dos leyes ms importantes en este perodo: Ley 200 de 1936, que pretendi modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra, termino dando un plazo bastante generoso a los propietarios de la tierra para que las explotaran adecuadamente, consolidando un desarrollo agrario con base en la gran propiedad y alejando las amenazas de expropiacin para los propietarios ineficientes, que lo eran la mayora. La Ley de Aparcera (Ley 100 de 1944), registra como antecedentes el hecho de que a comienzos de los aos 40 ya haba empezado a hacer mella en la satisfaccin de necesidades alimentarias, la expulsin de arrendatarios y aparceros de las haciendas por parte de los terratenientes. Se conciben, entonces, esta ley y sus contratos como de utilidad pblica en tanto la seguridad alimentaria, ampliandose los plazos de extincin del dominio establecidos por la ley 200 de 1936, por 15 aos ms siempre y cuando, la tercera parte del fundo tuviese explotaciones de aparcera (Fajardo, 1986).

LOGROS DE INTERVENCION DE TIERRAS EN EL PERIODO 1910 - 1960

Se adjudicaron 4.170.947 has (88.6%), va la titulacin de baldos, y 539.706 has (11.4%), en 470 fincas, mediante el esquema de parcelaciones, ventas propiciadas por el Banco Agrcola Hipotecario, Gobernaciones y Gobierno Nacional, evidenciandose dos hechos que, hacia delante, consolidaran dos grandes tendencias en materia de la gestin de los programas de reforma agraria: La titulacin de baldos y la concentracin de la propiedad. En efecto, de esta primera ejecutoria, se registra la siguiente lectura: Por cada 100 has intervenidas, 89 se gestionaron como baldos y apenas 11 se adquieren va la afectacin, de alguna manera, de la propiedad, logrndose escasamente generar cerca de 20.000 nuevos propietarios (adjudicatarios) en el perodo 1910-1940, con menos de 16 hectreas / propietario. La adjudicacin de baldos favoreci a los grandes propietarios y coadyuv a la concentracin de la propiedad: de 936.353 has tituladas en el perodo 1910-1934, el 93.7% se adjudic a 5.553 familias, con un promedio de 158 has/ beneficiario. El 6.3% restante fue titulado a 3.690 familias, con 16 has promedio / beneficiario.

4. GESTIN DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL PERIODO 1960-2004

Referentes histricos:
El problema agrario en Colombia se dimensiona en el segundo perodo y se remonta, en torno al debate que al inicio de los aos 60, plantearon dos grandes tesis : La primera, derivada del Informe Currie, que argumentaba que el problema del agro no era de tenencia de tierra, sino de acelerar el crecimiento de la produccin y productividad agropecuaria.. La segunda, la constituyen las tesis cepalinas, coincidentes con las polticas de industrializacin sustitutiva, que ponan el acento en la redistribucin de la propiedad de la tierra y la ampliacin de la frontera agrcola con cierto mejoramiento tcnico. Dos consideraciones fundamentaron la necesidad de una reforma agraria en ese momento en el pas: El coeficiente de Gini para 1.960 era de 0.816. Dar un segundo aire a la estrategia de industrializacin sustitutiva, que ya se encontraba en su ltima fase, ampliando el mercado interno

PROPOSITOS Y LOGROS DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL PERIODO 1960-2004

Desde los aos 60 se han promulgado nueve leyes con incidencia en la reforma agraria en Colombia, las cuales son: la ley 135 de 1961, la ley 1 de 1968, las leyes 4. y 5. de 1973, la ley 6. de 1975, la ley 35-PNR de 1982, la ley 30 de 1988 y la ley 160 de 1994, apoyada por la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo). Desde luego, durante la vigencia de estas leyes, unas se aparejaron a otras ya con el objeto de operativizar algunos programas puntuales y/o para contrarrestarlos, en tanto quitarles efectividad.

LEYES

PROPSITOS
Hacer a los trabajadores, aparceros y arrendatarios, propietarios autnomos de tierra y lograr una transformacin de la estructura de distribucin de la propiedad privada rural (Hirschman, 1973) y una fuerte organizacin campesina.

ALCANCES Y RESULTADOS
Consolidar el derecho de propiedad de los colonos, pese a que la titulacin de baldos no es una actividad de reforma agraria sino de colonizacin (Machado, 1984).

Ley 135 de 1961

Ley 1. de 1968 (compleme nto Ley 135)

Enfrentar a los propietarios ausentistas y a quienes obtenan sus rentas de la explotacin de las tierras a travs de contratos de arrendamiento y aparcera con los campesinos.

La ley 4 de 1973

Neutralizar la reforma agraria con el Pacto de Chicoral, mediante la calificacin de los predios con la fijacin de unos mnimos de productividad.

Acelerar la conversin a propietarios de los pequeos arrendatarios y aparceros, previendo que fueran lanzados por los dueos de las tierras donde laboraban. Por ello se enfatiz en los predios inadecuadamente explotados y en la entrega de tierras a aparceros que la trabajaban. Invalid el proceso de reforma agraria en el pas, en tanto condicion la expropiacin a una discusin tcnica y el propietario poda alegar explotacin adecuada (Vargas, 1993).

LEYES Ley 5. de 1973

PROPSITOS

ALCANCES Y RESULTADOS
Se posibilitara la modernizacin de la agricultura y explotacin de las tierras en condiciones de razonable eficiencia. Constituy un segundo aire para los terratenientes ms atrasados, a manera de reaccin contra la ley 4, exceptuandose la adquisicin y expropiacin de terrenos explotados por aparcera. Las gestin no se considera integralmente como de reforma agraria, porque la adquisicin de predios slo operaba con oferta de venta voluntaria, excluyendo causales de expropiacin, lo que se estimulo por el pago en efectivo en plazos no mayores a 2 aos y sin calificacin previa del predio

Asegurar el desarrollo del campo por el camino de la gran propiedad capitalista (Ramos (variante de la Bermdez: Colombia, Tierra Y ley 4) Paz, Incora 1961-2001). Revivir la aparcera y hacer inexpropiables los predios Ley 6. de explotados de esa forma.

1975 (variante ley 4)

Ley 35 de 1982-PNR (Gobierno Betancourt)

Financiar la inversin social en las zonas de conflicto, autorizando al Incora, para adquirir y dotar de tierras a beneficiarios de amnista y a habitantes de zonas de enfrentamientos armados.

LEYES

PROPSITOS
Revivir y agilizar el proceso de adquisicin de tierras, enfatizando tambin en los programas PNR.

ALCANCES Y RESULTADOS
Elimin la calificacin de las tierras. Posibilit la adquisicin de tierras aptas y adecuadas. Estableci zonas de reforma agraria. Comprometi a las entidades responsables en la ejecucin de acciones complementarias. Se avanz en el proceso de distribucin de tierras La redistribucin por la va del mercado, solo comprometi la participacin del Estado con un subsidio a los beneficiarios del 70% del valor del predio, y con el suministro de servicios y su coordinacin para atender las reas de reforma agraria.

La ley 30 de 1988
(Gobierno Barco)

Crear el Sistema Nacional de La ley 160 Reforma Agraria y las de 1994 directrices para operarlo e apoyada por implantar el mercado asistido la ley 812 de de tierras.

2003 (Plan Nacional de Desarrollo).

5. RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA DESPUES DE 42 AOS

PERIODO Ley 135 de 1961 1962-1967 Ley 1a.de 1968 1968-1972 Ley 4a y 5a.de 1973, Ley 6a de 1975 1973- 1982 Ley 35 de 19821 1983 1987 Ley 30 de 19882 1988 1994 Ley 160 de 1994 (Ley 812/ 2003) 1995 2004 TOTAL Porcentaje (%)
2

EXTINCIN TOTAL DOMINIO Predios Hectreas Predios Hectreas Predios Hectreas Predios Hectreas Predios Hectreas ADQUISICIN EXPROPIACIN CESIN 987 2143 92.870 251385 14 78 5652 25331 85 128 259339 80768 124 115 1829315 1570346 1210 2464 2187176 1927830

721

78781

159

33748

26

9147

321

589227

1227

710903

445 1674 1796

132726 573070 340124

11 9 5 276

3122 1256 1537 70646 1,1

12 4 0 255

3564 1183 0 354001 5,3

134 210 115 1019

327548 247710 162750 4726896 71,4

602 1897 1916 9316

466960 823219 505755 6620499 100,0

7766 1468956 22,2

1

Incluye adquisicin PNR: 264 predios con 99.808 hectreas. Incluye Adquisicin PNR: 464 predios con 109.610 hectreas. Fuente: C.G.R., con base en informacin suministrada por la oficina de Planeacin e Informtica, de Incora - Incoder.

VOLUNTAD POLITICA DE GOBIERNOS

En materia de la voluntad poltica de los diferentes gobiernos son de resaltar dos hechos importantes: El primero, las leyes 135 de 1961 y 1. de 1968 consolidan el derecho de propiedad de los colonos, en una accin muy representativa del Gobierno de Carlos Lleras, si se considera que a travs de stas se interviene el 72% del programa de extincin del dominio (3.200.000 has y se titularon 2.842.805), pero, as mismo, se interviene cerca del 25% del programa de adquisicin de tierras (165.930 has).

El segundo, durante el perodo de Gobierno del Presidente Barco se ejecut cerca del 40% del programa de adquisicin de tierras, a travs de la ley 30 de 1988, evidenciando un mayor compromiso con una reforma agraria redistributiva (de 1986 a 1990 ingresaron 575.756 hectreas, que representan un promedio anual de 82.000 hectreas).

La dotacin de tierras de la reforma agraria, 1962-2004 (Has)

LEYES
Ley 135/1961 1962-1967 Ley 1/1968 1968-1972 Ley 4 y 5/1972 y ley 6/1975 1973-1982 Ley 35/1982 1983-1987 Ley 30/1988 1988-1994 Ley 160/1994 y 812/2003 1995-2004 TOTAL

Adjudicacin de Tierras
28.173
129.674 472.022

Titulacin de Baldios
1.560.084
1.802.023 2.833.860

Constitucin y ampliacin de resguardos

0 0 5.904.267

185.760 599.749 334.527 1.749.995 (3%)

1.610845 3.460.100 8.238.154 19.610.378 (38%)

3.948.837 17.661.239 3.358.249

30.872.592 (59%)

Relacin Titulacin de tierras baldas Adjudicacin de tierras

50.281.623 has. = 29/1 1.749.995 has

FORMACION DE PROPIETARIOS PRIVADOS

LEYES Ley 135 de 1961 1962-1967 Ley 1 de 1968 1968-1972 Ley 4 y 5 de 1972 y ley 6 de 1975 1973-1982 Ley 35 de 1982 1983-1987 Ley 30 de 1988 1988-1994 Ley 160 de 1994 1995-2004 TOTAL ADJUDICACIN DE TIERRAS 1.861 6.971 26.178 12.254 35.139 24.162 106.565 TITULACIN DE TIERRAS BALDAS 46.313 76.294 97.270 51.218 92.934 146.650 510.679* 7.667 15.369 25.930 23.921 72.887 AMPLIACIN Y CONSTITUCIN DE RESGUARDOS TOTAL FAMILIAS 48.174 83.265 131.115 78.841 154.003 194.733 690.131

Se formaron 565.643 propietarios privados: 459.078 (81%) corresponde a colonos y 106.565 (19%) a campesinos-adjudicatarios, equivalente a slo el 11% de los 961.000 potenciales beneficiarios de Reforma Agraria, que a comienzos de los 60s, sealaba el CIDA, como las familias demandantes de tierras.

6. LA SITUACION ACTUAL DEL FONDO NACIONAL AGRARIO

Ingresadas 1.893.603 has. (8.297 predios) Egresadas 1.749.995 has. = Saldo 143.608 has.

Quizs el problema que ha afectado la no depuracin total de los predios del FNA, es la posesin de hecho que sobre ellos tienen campesinos ya asentados desde hace algn tiempo, en los cuales no se garantiza la debida cabida familiar para su adjudicacin.

7. LIMITANTES EN LA APLICACIN 160 DE 1994

El Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural no ha operado como un concepto articulador, as como tampoco ha funcionado el Consejo Nacional de Reforma Agraria como su ente coordinador. La modalidad de negociacin voluntaria constituy un mecanismo perverso y en detrimento de los campesinos aspirantes al subsidio de tierra. El acompaamiento tcnico y agroempresarial a la Reforma Agraria es deficiente, evidenciado en la falta de rigor tcnico en la calificacin de aptitud de los predios, en proyectos productivos artificiosos y en diseos de planes de explotacin sin contexto de mercado. El Incora Regional tuvo muy poca convocatoria y capacidad para comprometer la institucionalidad de apoyo a la Reforma Agraria. La falta de actualizacin de los bancos de tierra y del registro de aspirantes en las Regionales, no permiti dinamizar el mercado de tierras en desarrollo de la reforma agraria. Un punto crtico lo constituy el sistema de financiamiento de los proyectos. Las tierras negociadas no fueron de las mejores calidades. Pej. en 1997 de 42.466 has negociadas, slo el 21% perteneca a las clases agrolgicas I, II y III, y 37% a la clase IV, con severas limitaciones agropecuarias y un 6% en suelos de clase VII y VIII. Existen hoy en la Caja Agraria en liquidacin muchos procesos jurdicos, agenciados por abogados particulares, encaminados a desposeer a campesinos de sus parcelas adquiridas por negociacin voluntaria.

8. METAS Y LOGROS DE REFORMA AGRARIA EN EL ACTUAL GOBIERNO

Meta propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo: 150.000 has de tierra: 110.000 provendran de la extincin del derecho de dominio, 30.000 de la adquisicin del Incoder y 10.000 de otras formas de acceso. Ejecucin a dic. de 2004 (60% del perodo de gobierno): 25.161 has. 16.8% meta. En los aos 2003 y 2004 se adjudicaron 19.021 has: 5.374 (5% meta) corresponden a la extincin del dominio de 43 predios recibidos del C.N. E.. Dos observaciones finales son pertinentes: Se recibieron y entregaron a campesinos 43 predios del CNE, con un rea promedio de 125 has, lo cual da cuenta de una baja cabida familiar en trminos de las UAF, no obstante las reas importantes decomisadas al narcotrfico para fines del programa. Es marcada la tendencia a profundizar la titulacin de baldos: en el perodo analizado se titularon 165.939 has frente a 19.021 adjudicadas por el Incoder, en una relacin de 9 / 1.

9. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES EN TORNO A LA VIGENCIA DE LA REFORMA AGRARIA

La base de la seguridad alimentaria nacional y fuente importante en la produccin de materias primas para la industria nacional y la formacin y consolidacin de agroindustrias in-situ, que agreguen valor econmico a la produccin primaria. El instrumento principal para un desarrollo rural de nuevo tipo. Un instrumento de equidad rural y desarrollo, en tanto contribuye a la socializacin de la tierra, posibilitando el acceso de los campesinos a otros beneficios de las polticas pblicas y afectando la estructura bimodal productiva en el campo. Una estrategia para garantizar la reproduccin biolgica-social de las familias campesinas, dada la grave situacin de microfundizacin existente en el campo. Un instrumento de arraigo de la poblacin rural y, por esa va, un mecanismo para contrarrestar los problemas de hiperdegradacin urbana y/o tugurizacin de las ciudades. Un instrumento de ordenamiento territorial rural. Un instrumento de crecimiento econmico y desarrollo social, propicindose un insumo bsico en la ambientacin y construccin de la paz nacional.

10. CONCLUSIONES
No ha existido voluntad poltica del Estado para hacer una reforma agraria redistributiva: hoy, despus de 42, el grado de concentracin de la tierra es superior (Gini 0.85) respecto de los 60s (Gini 0.82). Aparejado a ello, se incrementaron los niveles de pobreza rural. Se opt por una significativa gestin de titulacin de baldos, como lnea de menor esfuerzo y estrategia complaciente con los intereses de la terratenencia nacional, y por fuera de la frontera agrcola. La reforma agraria no se ha traducido ni en la modernizacin productiva, ni en el logro de bienestar econmico y social de los campesinos beneficiarios, dada la carencia de un sistema de servicios complementarios. La Reforma Agraria potencia el desarrollo agroempresarial del pas pero dentro de la frontera agrcola y con tierras de ptima calidad, ofreciendo las decomisadas por adquisicin ilcita, las posibilidades de concretar una redistribucin efectiva de la tierra y acometer una reforma agraria de nuevo tipo. Se requiere de un replanteamiento conceptual en el marco de una Ley de Desarrollo Social Rural, para poder cerrar este largo captulo de nuestra historia.

Fuente: Contralora General de la Repblica, Regis Manuel Bentez Vargas, Contralor Delegado para el Sector Agropecuario. 2005. Gestin y resultados de la reforma agraria en Colombia. En lnea, disponible en: http://www.slidefinder. net/P/Presentaci_C3_B3n_Delegada_Agropecuario_CGR/Presentaci%C3%B3n_ Delegada_Agropecuario_CGR/1713379. Consultado por PCS: 4 de julio de 2011.