RIIGI- JA KOHALIKU OMAVALITSUSE AMETNIKE

PÄDEVUSKOOLITUSE ÕPPEMATERJAL

HELI ARU

STRATEEGILINE JUHTIMINE
AVALIKUS SEKTORIS

EESTI VABARIIGI RIIGIKANTSELEI

EESTI HALDUSJUHTIMISE INSTITUUT
Tallinn 2001
SISUKORD
SISUKORD ......................................................................................................................................... 2
1. SISSEJUHATUS .................................................................................................................................. 5
1.1. STRATEEGILISE JUHTIMISE AINES................................................................................................... 5
1.2. PLANEERIMINE .............................................................................................................................. 7
1.3. STRATEEGILINE JUHTIMINE AVALIKUS SEKTORIS ........................................................................... 8
1.4. AVALIKU SEKTORI STRATEEGILISE JUHTIMISE TASANDID ............................................................ 10
2. STRATEEGILISE KAVA KOOSTAMINE ............................................................................................... 12
2.1. ORGANISATSIOONI MISSIOON, VISIOON JA VÄÄRTUSED ............................................................... 12
Väärtused ....................................................................................................................................... 15
2.2. OLUKORRA ANALÜÜS .................................................................................................................. 18
2.2.1. SWOT analüüs ..................................................................................................................... 18
2.2.2. Probleemipuu....................................................................................................................... 19
2.3. EESMÄRGI SEADMINE .................................................................................................................. 20
2.4. STRATEEGILINE VALIK ................................................................................................................. 22
2.4.1. Loogiline maatriks ............................................................................................................... 22
2.4.2. Organisatsiooni erineva tasandi tegevuste planeerimise seosed ......................................... 24
2.4.3. Strateegiliste otsuste tegemise vahendid .............................................................................. 26
2.5. KES PEAKSID OSALEMA STRATEEGIA KOOSTAMISEL? .................................................................. 27
2.6. KOGNITIIVSED KALDUVUSED ....................................................................................................... 28
2.6.1. Stsenaariumimeetod............................................................................................................. 30
2.7. EELARVE KOOSTAMINE................................................................................................................ 31
2.8. STRATEEGILISE PLANEERIMISE EBAÕNNESTUMISE PÕHJUSED ...................................................... 32
3. STRATEEGIATE ELLUVIIMINE .......................................................................................................... 33
3.1. HALDUSPOLIITIKA ELLUVIIMISE KÄIKU MÕJUTAVAD TEGURID .................................................... 33
3.1.1. Probleemide piiritletus......................................................................................................... 33
3.1.2. Otsuste elluviimist toetava keskkonna kujundamine ............................................................ 34
3.1.3. Teised otsuse elluviimist mõjutavad tegurid ........................................................................ 34
3.2. ELLUVIIMISE KÄIKU MÕJUTAVAD TEGURID ORGANISATSIOONI TASANDIL ................................... 35
3.2.1. Organisatsiooni autonoomia................................................................................................ 35
3.2.2. Organisatsiooni juhtimise stiil ............................................................................................. 36
3.3. TULEMUSJUHTIMINE .................................................................................................................... 37
3.4. RESSURSSIDE JUHTIMINE ............................................................................................................. 39
3.4.1. Personalijuhtimine............................................................................................................... 39
3.4.2. Organisatsiooni ülesehitus................................................................................................... 40
3.4.3. Kontrollisüsteemide kujundamine........................................................................................ 41
3.4.4. Avalike teenuste väljadelegeerimine .................................................................................... 42
3.5. MUUTUSTE JUHTIMINE................................................................................................................. 44
3.6. STRATEEGILISE KÄITUMISE TÜÜBID ............................................................................................. 46
4. HINDAMINE STRATEEGILISES JUHTIMISES ....................................................................................... 48
4.1. HINDAMISE EESMÄRGID ............................................................................................................... 48
4.2. HINDAMISE OBJEKTID .................................................................................................................. 49
4.3. HINDAMINE STRATEEGILISES JUHTIMISES .................................................................................... 51
LÕPETUSEKS ....................................................................................................................................... 53
LISA 1 ................................................................................................................................................. 54
ÕPPEMATERJALIS KASUTATAVAD PÕHIMÕISTED ................................................................................ 54
LISA 2 ................................................................................................................................................. 56
VALIK NÄIDISKÜSIMUSI ORGANISATSIOONI OLUKORRA ANALÜÜSI LÄBIVIIMISEKS ............................ 56
KASUTATUD KIRJANDUS ..................................................................................................................... 59
Heli Aru ......................................................................................................................................... 61
Eessõna

Öeldakse, et elus on ainult kaks kindlat asja, millest ei pääse. Need on surm ja
maksud. Sama kaljukindlalt, kui surma ja maksude möödapääsmatusest on inimesed
harjunud uskuma ka avaliku sektori bürokraatlikkusesse, aeglusesse,
ebaefektiivsusesse. Alates 1980-ndate teisest poolest on erinevates riikides seda
arvamust püütud muuta reformikavade elluviimise kaudu, mille üheks läbivaks
teemaks on strateegiline juhtimine.
Käesolev õppematerjali koostamise eesmärgiks on anda ülevaade strateegilise
juhtimise erinevatest komponentidest. Õppematerjal peaks aitama mõista strateegilise
juhtimise protsessi keerukust avalikus sektoris ning andma teadmisi selle paremaks
suunamiseks.
Õppematerjal on jaotatud strateegilise juhtimise erinevate komponentide järgi
nelja erinevasse peatükki. Esimeses, sissejuhatavas peatükis tutvustatakse strateegilise
juhtimise üldist protsessi, võrreldakse seda taktikalise ja operatiivjuhtimisega ning
selgitatakse, millised avaliku sektori toimimise põhiprintsiibid teevad strateegilise
juhtimise rakendamise keerukaks.
Teises peatükis antakse ülevaade strateegilise juhtimise olulisemaist
komponendist, planeerimisest. Peatükis tutvustatakse strateegilise kava komponente
ning esitatakse soovitused, mis aitavad koostamise protsessi paremini juhtida.
Peatükis käsitatakse missiooni, visiooni ja väärtuste rolli organisatsiooni elus,
tutvustatakse olukorra analüüsi ning strateegilise valiku vahendeid, selgitatakse
eesmärgi tähtsust ning strateegilise, taktikalise ja lühiajalise kava omavahelist seost.
Eraldi alalõik on peatükis pühendatud sellele, kes peaksid osalema strateegiliste
kavade väljatöötamise protsessis. Peatüki lõpetab üldisemat laadi info erinevatest
eelarvestamise meetoditest ning loetelu enam esinevatest vigadest strateegilise kava
koostamisel.
Kolmas peatükk on suunatud strateegiate elluviimist toetavatele tegevustele:
tulemusjuhtimisele, personalijuhtimisele, organisatsiooni struktuuri ning
kontrollisüsteemide kujundamisele, muutuste juhtimisele. Peatükis tuuakse esile
strateegiliste eesmärkide täitmise protsessi kõige enam mõjutavad tegurid nii
valdkonna kui organisatsiooni tasandil.
 Neljas peatükk tutvustab hindamise osa strateegilise juhtimise protsessis ning
toob esile aspektid, mida peab arvestama tegevuse hindamisel avalikus sektoris.
Õppematerjali paremaks mõistmiseks on lisas 1 esitatud enam esinevate
mõistete seletused.
Strateegilist juhtimist saab vaadelda kui vahendit, mis aitab kujundada
tulemuslikumat, efektiivsemat ning kodanikukesksemat riiki. Seetõttu on see
kujunenud oluliseks teemaks erinevates riikides läbiviidud avaliku sektori
reformikavades. Teiste riikide kogemus näitab, et paljude strateegilise juhtimise
põhiprintsiipide rakendamine on olnud komplitseeritud. Ent teiste riikide praktikas
ilmnenud probleeme ei peaks mitte ignoreerida, vaid arvestama ning neist õppima.
Seetõttu on õppematerjalis viidatud ka nendele aspektidele, mis teevad strateegilise
juhtimise avalikus sektoris raskeks.

Jaanuar, 2001
1. Sissejuhatus

Käesolevas peatükis selgitatakse strateegilise juhtimise otstarvet, tutvustatakse

selle protsessi erinevaid komponente ja antakse lühiülevaade teguritest, mis
mõjutavad strateegilise juhtimise protsessi avalikus sektoris.

1.1. Strateegilise juhtimise aines

Strateegilise juhtimise eesmärgiks on protsesside efektiivne juhtimine: tulevikku
arvestatavate strateegiate koostamine ning nende tulemuslik elluviimine. Oma
iseloomult on strateegiline juhtimine integreeritud protsess, mille käigus otsustatakse
tegevuse eesmärgid ning prioriteedid, ühendatakse juhtimine väliskeskkonna
ootustega ning seotakse igapäevane juhtimine strateegiliste eesmärkide
saavutamisega. Strateegilise juhtimise komponentideks on tavapärased
juhtimisfunktsioonid: planeerimine, organiseerimine, mehitamine ning vahetu
juhtimine, ent seda kõike makrotasandil, tulevikku vaadates. Strateegilise juhtimise
kaudu kujundatakse tegevuste üldine suund, millest lähtutakse igapäevase töö
korraldamisel ning üksikprojektide elluviimisel. Organisatsiooni strateegiline
juhtimine määrab selle pikaajalise edukuse.

Skeem 1. Juhtimisprotsess

Planeerimine: eesmärkide püstitamine ja nende

saavutamise teede kindlaks määramine.

Organiseerimine: kohustuste, õiguste ja vastutuse

kindlaksmääramine
TEGEVUSE
ÜLDINE
EESMÄRK,
SUUND Mehitamine ehk inimeste juhtimine: töötajate
värbamine, nende valik ja arendamine.

Vahetu juhtimine: inimeste motiveerimine

organisatsioonile vajalike ülesannete täitmiseks
ning tegevuse tulemuste võrdlemine püstitatud
eesmärkidega.
 Strateegilise juhtimise protsess avalikus sektoris sarnaneb põhijoontes ärisektoris
kasutatava praktikaga, kus püütakse leida vastus küsimustele nagu: “Kus me oleme
praegu?”, “Millised me tahame olla nelja aasta pärast?” ning “Millised tegevused
aitavad neid eesmärke saavutada?”.
Strateegilise juhtimise protsess avalikus sektoris koosneb kaheksast
komponendist:
1) olukorra analüüsist,
2) organisatsiooni visiooni ning missiooni sõnastamisest ja tegevuseesmärkide
püstitamisest,
3) strateegiliste kavade koostamisest eesmärkide saavutamiseks, kus määratletakse
rakendatavad meetmed ning tegevuse hindamise kriteeriumid,
4) inim- ja raharessursside planeerimisest eesmärkide saavutamiseks,
5) strateegiliste eesmärkide täitmiseks vajaliku tegevuskava ja täitjate
kokkuleppimises;
6) avalikkuse teavitamisest strateegilistest tegevussuundadest;
7) kava elluviimisest ning elluviimise regulaarsest kontrollist,
8) saavutatud tulemuste hindamisest. Hindamise tulemused on aluseks järgmiste
strateegiliste kavade koostamisele.
Strateegilise juhtimise all ei tule siiski mõista lineaarset protsessi, kus kavade
koostamisele järgneb samm-sammult nende elluviimine ning hindamine. Teoreetilised

Skeem 2. Strateegilise juhtimise protsess

Strateegia
Väliskesk- tegurite
konna Strateegia
määratlemine: elluviimine,
uurimine võimalused ja Formuleeri-
takse organisatsioo-
ohud ni struktuuri ja
strateegia
Hinnata erinevatel kontrollisüstee Hinnangu
olemasolevaid Formuleerida mi kujun- andmine
organisatsioo-
• Missiooni uus missioon ja ni tasanditel damine, strateegiale
• Eesmärke eesmärgid ning strateegia ning ja selle
• Strateegiaid kavandatakse kontrollisüs- elluviimisele
elluviimise teemi
Hinnata kokkusobita-
olemasolevaid ressursid
Sisekesk- mine
konna missioone,
uurimine eesmärke ja
strateegiaid
juhtimismudelid on tegelikkuse jaoks tihti liiga jäigad. Strateegiline juhtimine rõhutab
organisatsiooni juhtimist strateegilisest perspektiivist, mis tähendab vajadusel ka
esialgsete plaanide korrigeerimist nii, et need vastaksid muutunud olukorras
organisatsiooni põhieesmärkidele ning jälgimist, et kavad suudavad efektiivselt
käivitada teisi administratiivseid mehhanisme. See on protsess, mille käigus jälgitakse
regulaarselt, kas organisatsioonis kasutatakse ressursse optimaalselt, kas tegevuse
tulemused on tasemel ning kas need valmivad õigeaegselt.

1.2. Planeerimine

Tulevikku suunatuse tõttu on strateegilise juhtimise kõige olulisemaks

komponendiks planeerimine. See on vajalik selleks, et anda tegevusele
eesmärgipärane suund ning kontrolliks vajalik standard. Planeerimise olulisus kasvab
märkimisväärselt tänapäeval, mil määramatus meie ümber kasvab. Kavad on
vajalikud segadusest ja süsteemitusest paratamatult tekkida võivate vigade ja
lisakulutuste vältimiseks. Kui organisatsioonil puuduksid tegevusplaanid, siis sõltuks
ta ülemäära väliskeskkonnast ehk väliskeskkond hakkaks dikteerima, kuidas
tegutseda.
Kavandatavate ajavahemike ning juhtimistasandite järgi võib plaane liigitada:
1) Strateegilisteks kavadeks, mis on koostatud organisatsiooni 5-10 aasta eesmärke
silmas pidades. Strateegilised kavad keskenduvad keskkonnale, ressurssidele ja
missioonile. Kavades määratletakse prioriteedid ja olulisimad sammud, mis on
vajalikud strateegiliste eesmärkide saavutamiseks. Strateegiliste kavade
koostamisel on oluline roll tippjuhtkonnal.
2) Keskpika perioodi kavadeks ehk taktikalisteks plaanideks, mis üldjuhul katavad
osa strateegilisest kavast ning koostatakse need iga valdkonna jaoks eraldi
tavaliselt neljaks aastaks. Taktikalised kavad on suunatud inimestele ja
tegevustele. Nende elluviimise eest vastutavad eelkõige keskastme juhid.
3) Lühiajalised ehk operatiivplaanid, mis katavad tavaliselt kuni ühte aastat.
Lühiajalistes kavades esitatakse eesmärkide saavutamiseks vajalikud täpsed
tegevused, ressursid ning ajakava. Nende plaanide täitmise kontroll on eelkõige
esmatasandi juhtide kohustus.
Organisatsiooni plaanid on omavahel sidusalt ning hierarhiliselt seotud.
Strateegiline kava juhindub organisatsiooni missioonist ning esitab
tegevussuunad, kuhu organisatsioon tahab jõuda kaugemas tulevikus. Avaliku sektori
valdkondade strateegilised kavad on eelkõige ühiskondlik kokkulepe, kuidas
mingeid eesmärke saavutada. Strateegilistes kavades määratletakse tegevuse sihid.
Sellele järgnevad taktikalised ja operatiivplaanid, mis kirjeldavad juba täpsemalt,
kuidas toimub eesmärkide saavutamine. Võrreldes strateegilise plaaniga on
taktikalised kavad detailsemad ning täpsemad, ent arvestavad siiski teatud keskkonna
määramatust. Need koostatakse strateegilisi eesmärke ning olemasoleva keskkonna
vahelisi seoseid tunnetades. Operatiivplaanid koostatakse taktikalisi plaane arvestades
ning suhteliselt detailselt. Samas peaks detailsuse aste lubama “tänavabürokraatidel”
leida probleemidele võimalikult hea lahendus.
Valdkondade strateegiad loovad raamistiku organisatsiooni strateegiateks.
Avalikus sektoris peab arvestama, et valitsuste vahetustega võivad muutuda ka
ideoloogilised suunad näiteks majandus- või sotsiaalsfääris ning sellest tulenevalt
vajavad korrigeerimist ka madalama tasandi plaanid.

1.3. Strateegiline juhtimine avalikus sektoris

Uue avaliku halduse paradigma raames on avalikus sektoris püütud rakendada
ärisektori juhtimisvõtteid – organisatsioonidevahelise konkurentsi soodustamist,
omatulude teenimist, organisatsiooni põhieesmärkide hulka mittekuuluvate
funktsioonide väljadelegeerimist jne. Organisatsiooni teoreetikud jagunevad avaliku
ja ärisektori organisatsioonide võrdlemisel kahe pooluse vahel: ühed leiavad, et tegu
on võrreldamatute objektidega, teiste arvates on juriidilisest staatusest olulisem
organisatsiooni suurus, selle ülesanded ning valdkond, kus tegutsetakse.
Vaidlustamata ärisektori juhtimisvõtete rakendamise võimalikkust avalikus sektoris
tuleb siiski arvestada teatud eripäradega nagu turumehhanismide puudumine, selliste
kaupade ning teenuste “tootmine”, mis pole turuhindadesse ümberarvestatavad,
abstraktsete vääruste nagu ausus, õiglus ning usaldusväärsus tähtsustamine.
Avaliku sektori spetsiifikat arvestades on strateegilise juhtimise printsiipide
rakendamine keeruline eelkõige järgmiste asjaolude tõttu:
1) Avaliku sektori organisatsioonidel on väga erinevad sihtgrupid. Demokraatlik
valitsemine peab arvestama kõigi ühiskonna gruppide huve, looma võimalused, et
kõigile inimestele oleks tagatud võrdsed õigused ning võimalused korraldada oma
elu neile sobival viisil. Ärisektoris põhineb edu kindlalt piiritletud sihtgrupi
huvidele suunatud tegevusega.
2) Lühi- ja pikaajaliste plaanide võimalik vastuolulisus komplitseerib avaliku
sektori töö. Avaliku sektori tegevussuundade määratlemine ning organisatsioonide
 juhtimine on mõjutatud demokraatlikust valimisprotsessist. Korraliste parlamendi
või kohaliku omavalitsuse valimiste tsükkel sunnib poliitikuid orienteeruma
lühiajalistele eesmärkidele, mis ei pruugi alati kokku langeda pikemaajaliste
strateegiliste suundadega. Äriorganisatsioonis toetavad lühiajalised plaanid
pikaajaliste kavade elluviimist.
3) Huvigruppide suur mõju otsustamisprotsessis. Otsustamine avalikus sektoris
on poliitiline, mis tähendab et alati ei saa valida parimat lahendust. Demokraatliku
riigikorralduse juures on oluline arvestada valijaskonna arvamusi ning praktikas
tähendab see ulatuslikke läbirääkimisi optimaalse lahendusvariandi leidmiseks.
4) Meedia suur mõju. Strateegilise juhtimise loogika rõhutab proaktiivset juhtimist,
uudsete lahenduste otsimist ning rakendamist, riskimist. See aga tähendab ka
ebaõnnestumisi, mille võimendamisest on ajakirjandus alati huvitatud.
5) Tegevuse tulemuslikkuse hindamine on avalikus sektoris keeruline nii
seetõttu, et avalike organisatsioonide liikmed ei pruugi kontrollida neid tegureid,
mis aitavad kaasa probleemsituatsioonide lahendamisele, aga seepärast, et
avalikus sektori tegevuse hindamise kriteeriumid on omavahel vastuolus.
Kindlasti on avalikus sektoris valdkondi, kus on suhteliselt kerge rakendada
ärisektoris kasutatud hindamiskriteeriume, mis eelkõige arvestavad
finantsnäitajaid (nt avaliku sektori kulude osakaal sisemajanduse kogutoodangus
või organisatsiooni halduskulude määr eelarves jne), ent kasutama peab ka
säästlikkuse ning tasuvusega vastuolus olevaid kriteeriume nagu sotsiaalse õigluse
suurendamine ning võimaluste võrdsuse säilitamine.
6) Kliendi määratlemise raskused avalikus sektoris. On selleks konkreetse
teenuse saaja või teenuse eest maksja, st maksumaksja? Näiteks kui politsei
arreteerib korrarikkuja, siis keda vaadelda siin kliendina, kelle huvidest lähtudes
teha konkreetseid otsuseid?

Eelpool toodud näidete loetelust selgub, et organisatsioonides, kus kaalutakse

strateegilise juhtimisele üleminekut, ei peaks olema ülemääraseid illusioone protsessi
lihtsuse osas. See nõuab väga põhjalikku planeerimist ja läbimõeldud elluviimist. Ent
see on ka ainus teadaolev viis kodanikukesksema, efektiivsema ning eesmärgipäraselt
toimiva avaliku sektori saavutamiseks.
1.4. Avaliku sektori strateegilise juhtimise tasandid

Mõistmaks täielikult strateegiliste otsuste elluviimise keerulisust avalikus sektoris

tuleb teada erinevate juhtimistasandite funktsioone ning võimalusi protsesse
mõjutada. Vaadeldes nii valdkonna kui organisatsiooni strateegilist juhtimist ühtse
süsteemina, saab eristada nelja tasandit.
Valdkonna, näiteks hariduse, töö, tervishoiu, keskkonna või põllumajanduse
tasandil otsustatakse, milline on üldine valdkonna strateegiline suund ning kuidas
püstitatud eesmärke saavutada. Võimalikud strateegilised otsustused on seejuures
näiteks erastamine, riiklike subsiidiumite oluline suurendamine või vähendamine,
eluliselt tähtsates tööstusharudes mõnele ettevõttele monopoolse staatuse tagamine.
Valdkonna tasandi strateegilised suunad otsustavad Riigikogu ja Vabariigi Valitsus
põhinedes oma liikmete valimisprogrammidele.
Funktsionaalsel tasandil tehtud strateegilised otsustused vastavad küsimusele,
kuidas me toetame üldist valdkondlikku strateegiat? Hariduse valdkonnas on
funktsionaalse tasandi otsustusteks näiteks pedagoogidele esitatavad
kvalifikatsiooninõuded, õppekavade ning –keskkondade regulatsioonid. Valdkonna
üldiste regulatiivsete või riigieelarvet puudutavate otsuste kõrval otsustatakse sel
tasandil ka allasutuste asutamine, nende tegevuste lõpetamine ja struktuurimuutused.
Funktsionaalse tasandi otsuse kujunemise protsessis on osalejaid palju: ministeeriumi
ametnikud, erinevate huvigruppide esindajad, meedia. Selles protsessis
optimaalseimaks lahenduseks kujunenud otsuse kinnitab tavaliselt valdkonda kureeriv
minister.
Organisatsiooni tasandil otsustatakse organisatsiooni arengusuunad
(personalipoliitika, kontrollisüsteem jne) ning taktika funktsionaalse tasandi
strateegiliste otsustuste elluviimiseks. Kuigi organisatsiooni tasandi strateegilised
otsustused tehakse juhtkonna poolt, väärib siinkohal esiletoomist avaliku sektori
esmatasandi töötajate mõjusus nende strateegiliste otsuste elluviimisel.
Avaliku sektori spetsiifika tõttu seostuvad riigi halduspoliitikad inimestele
eelkõige esmatasandi töötajate tegevusega. Esmatasandi töötajaid, keda nimetatakse
ka “tänavabürokraatideks”, on professionaalid, keda iseloomustab otsene suhtlemine
halduspoliitika sihtgrupiga ning neil on tihti piisavalt diskretsiooni otsustamaks
kliendi jaoks tähtsaid küsimusi. Tänavabürokraadi tasandil tehakse funktsionaalsel
ning organisatsiooni tasandil tehtud üldiste regulatsioonide põhjal konkreetsed
otsustused. Tänavabürokraatidel on suur mõju funktsionaalsel ning organisatsiooni
tasandil tehtud otsuste eesmärgipärasel elluviimisel. Tulenevalt avaliku sektori
eripärast on tänavabürokraatidel võimalik “ülal” koostatud regulatsioonide suhtes
kasutada toetavat, vastutöötavat või passiivset taktikat. Õpetajad ja politseinikud on
näited traditsioonilistest tänavabürokraatidest, kelle tegevust reguleerivad küll
tipptasemel koostatud regulatsioonid, ent nende reeglite elluviimine sõltub tihti
konkreetsest situatsioonist. Politseinikud otsustavad, keda konkreetses situatsioonis
arreteerida; õpetajad teevad soovitusi, milliseid õpilasi jätta klassikursust kordama
ning millisel õpilasel on õpiraskused sel määral, et ta tuleb saata erivajadustega kooli.
Pole harvad olukorrad, kus neil erinevatel tasanditel vastuvõetud otsustused on
avalikus sektoris omavahel suuremal või vähemal määral vastuolus. Valdkondades,
kus riiklik poliitika mõjutab paljusid institutsioone, on korralduste täpse täitmise
kõrval levinud ka taktikad nagu aktiivne vastutöötamine, passiivne äraootel olek,
“ülalt” tulnud eesmärkide teadlik eiramine või nende moonutamine.
2. Strateegilise kava koostamine
Käesolevas peatükis esitatud materjal annab ülevaate strateegilise kava
koostamise protsessist, tutvustab vahendeid, mille abil on võimalik süstemaatiliselt
üles ehitada strateegiline kava ning vältida tihti ettetulevaid probleeme. Ajaliselt võib
strateegilise planeerimise protsessi jaotada neljaks etapiks:

1) Programmeerimise etapis määratletakse üldised suunad, prioriteedid ja üldised

eesmärgid,
2) Määratlemise etapis toimub ideede edasiarendamine, kusjuures konsulteeritakse
erinevate huvigruppidega,
3) Kavandamise etapis vormistatakse väljavalitud ideed konkreetseteks tegevusteks,
4) Ressursside planeerimise etapis määratletakse strateegia elluviimise protsessi
rahalised vajadused.

2.1. Organisatsiooni missioon, visioon ja väärtused

Erinevate juhtimisteoreetikute arvamuse kohaselt on organisatsiooni edu

aluseks organisatsiooni võtmetegijate ja huvigruppide ühiselt mõistetavad ning
jagatud arusaamad organisatsiooni missiooni, visiooni ja strateegiliste eesmärkide
suhtes.
Organisatsiooni missioonis esitatakse lühidalt põhjused, miks
organisatsioon üldse eksisteerib, vastates järgmistele küsimustele:
1) Kes me oleme?
2) Mille nimel tegutseme?
3) Mida me teeme?
4) Kellele meie tegevus on suunatud?
5) Miks me eksisteerime?

Missioon peaks looma igale töötajale üldise pildi, miks tema panus
institutsiooni jaoks on oluline. See määrab, kuidas töötajad mõtlevad ning mäletavad
organisatsiooni ja selle ülesandeid. Missioon aitab ühendada töötaja igapäevaseid
ülesandeid organisatsiooni üldiste eesmärkidega ja pöörata tähelepanu oma
peaülesannetele ning mitte kulutada liigseid ressursse kõrvalküsimustele.
 Kui organisatsioonil on missioon juba sõnastatud, siis peaks kaaluma selle
korrigeerimist, et tagada selle vastavus muutunud oludele. Missiooni kohendamine
aitab ka kindlustada, et seda mõistetaks sarnaselt kõigi organisatsiooni töötajate ning
huvigruppide poolt. Näiteks Ameerika Ühendriikides peetakse organisatsiooni
missiooni mõju organisatsiooni üldisele tegevusele nii oluliseks, et see on muudetud
avaliku sektori organisatsioonide jaoks kohustuslikuks. Eestis sarnane nõue puudub,
ent paljud organisatsioonid on teadvustanud selle defineerimise olulisust. Näitekastis
1 on esitatud mõned sellekohased näited.

NÄITEKAST 1.
Eesti organisatsioonide missioonid

EV Sotsiaalministeeriumi missioon on tingimuste ja eelduste loomine ühiskonnas

tervist edendava, tööhõivet ja sotsiaalset kaitset soodustava keskkonna kujundamiseks
ning inimeste elukvaliteedi arenguks.

EV Majandusministeeriumi missioon - toetades ettevõtluskeskkonna arengut,

saavutada ettevõtjate rahvusvaheline konkurentsivõime kasv ning suurendada seeläbi
rahvuslikku rikkust.

Eesti Pank on keskpangana määratud rakendama kõiki tema kasutuses olevaid

meetmeid, tugevdamaks nii siseriiklikku kui ka rahvusvahelist usaldust Eesti raha ja
rahasüsteemi stabiilsuse ning terviklikkuse vastu.

Riigikontroll hindab majanduskontrolli käigus avaliku halduse kandjate tegevuse

tulemuslikkust (säästlikkust, tõhusust ja mõjusust) ning õiguspärasust, et tehtavate
ettepanekute ja järelduste abil saaksid Riigikogu ja valitsus parandada riigi toimimist.
Riigikontrolli tegevus peab suurendama maksumaksja kindlustunnet, et tema raha
kasutatakse heaperemehelikult.

Riigikontrolli finantsauditi osakond on loodud riigikontrolöri poolt andmaks

finantsauditi abil Riigikogule ja avalikkusele kindlust, et avaliku sektori finantsaruanded
kajastavad õigesti ja õiglaselt majanduslikku olukorda ja riigis toimuvaid protsesse.

Kui organisatsiooni missiooni koostamine on suhteliselt lihtne ja selge

protsess, siis visiooni defineerimine kipub olema problemaatilisem. Nõukogude Liidu
pärandina mõjuv “parema homse jutt” teeb visiooni vajalikkusest rääkimise Eestis
raskeks. Alati juhtub meeskonnas või seminariruumis olema skeptiline inimene, kelle
arvates on visioonist rääkimine üks kommunistliku partei kongresside stiilis häma.
Ometigi nimetatakse edukate organisatsioonide liidrite üheks eripäraks visiooni
olemasolu. Enamgi veel, 2000. aastal nimetab Hansapank oma koduleheküljel, et AS
Hansa Liisingult järelmaksuvõimaluse saamiseks peab organisatsioon omama “selget
visiooni ettevõtte tulevikust”.
Visiooni temaatikat ümbritseb teatud mõttes isegi müstiline aura, mis annab
mõnikord põhjust arvamustele, et tegu on karisma sarnase nähtusega – liidril see kas
on ning see mõjub või puudub hoopis. Visiooni omamine on muutunud tippjuhtide
jaoks väga oluliseks eelduseks avalikkuse tähelepanu saavutamisel ning inimeste
innustamisel. Ameerika Ühendriikide omaaegse presidendi George Bushi ametiaja
viimasel aastal panid kriitikud teistkordselt riigipeaks pürgivale presidendile süüks
visiooni puudumist, väites, et Bushil puudub arusaamine, kuhu ta tahab suurriiki
juhtida või vähemalt polnud ta suutnud ameeriklastele seda selgeks teha.
Visioon peaks defineerima ideaali, mille poole organisatsioon püüdleb, ent see
peaks olema siiski piisavalt realistlik ning saavutatav, et inimesed ei peaks seda
utopistlikuks. Visiooni tähtsus on selles, et ta juhib strateegia rakendamist, mitte ei
aita seda formuleerida. Visiooni ühendab ning sütitab inimesi ühise eesmärgi nimel
tegutsema. Heaks näiteks väga mõjusast visioonist Eesti lähiminevikust on laulva
revolutsiooni aegadel Heinz Valgu poolt välja hüütud “Ükskord me võidame nii kui
nii!”. Selles lühilauses on olemas 90-ndate algusele kohane lootusrikkus. Lisaks on
selles loosungis olemas kõik visioonile esitatavad nõuded – realistlik, lihtsalt
arusaadav, kohane, edasipüüdlev, muutustele tundlik. Visioon peab olema selge,
piisavalt spetsiifiline, ent mitte liigselt üksikasjadesse laskuv. Näitekastis 2 on
võrdlemiseks esitatud neli visiooni, üks neist on valminud 20. sajandi alguses, teised
selle lõpuaastail.
Visiooni defineerimine ei ole kerge protsess, ent see väärib läbitegemist, sest see
aitab hoida otsusetegemist kindlas kontekstis, toetab muutusi ning aitab toetada
strateegiliste eesmärkide elluviimist. Ent defineeritud visioonist pole kasu, kui
organisatsiooni igapäevases elus ei arvestata visioonis väljendatud perspektiividega.
Visioonis väljendatud ideaale peab järgima, muidu juhtub sellega nagu kõikide nende
lubadustega, mida enamik inimesi annab endale uue aasta algul. Kõlavad kaunilt, ent
valdavalt ei saa teoks.
 NÄITEKAST 2.
Näiteid erinevatest visioonidest
Henry Fordi visioon
Klassikaline õpikuvisioon pärineb Henry Fordilt aastast 1907,

“Ehitada mootorauto kõigile … See on nii odav oma hinna poolest, et iga mees, kellel on korralik palk,
suudab omada üht autot – ning naudib oma perega Jumala tundide õnnistust …igaüks suudab osta endale
auto ning igaüks ostab endale auto. Hobused kaovad meie tänavatelt ning automobiilid muutuvad elu
Väärtused
harjumuspäraseks osaks”.

Henry Ford ütles seda 20. sajandi algul, kui autoostu suutsid lubada vaid väga rikkad ning
Manhattani tänavaid ummistasid enamasti hoburakendid. 1900.a. toodeti USA-s aastas kokku
4000 autot, 1911. aastaks veeres maanteedel 600 000 sõidukit, 1980. aastal oli sõiduautode arv
jõudnud 300 miljonini, lisaks 85 miljonit veoautot. Auto oli muutunud ameeriklastele
asendamatuks sõiduriistaks.

Eesti Vabariigi Majandusministeeriumi visioon aastaks 2003

• Majandusministeeriumil on strateegiline roll ja tunnustatud positsioon ettevõtluskeskkonna
arendamisel,
• Majandusministeeriumi valitsemisalas on loodud struktuurid ja ressursid strateegiliste
eesmärkide täitmiseks,
• Majandusministeeriumi valitsemisala on eesmärgipäraselt ja efektiivselt juhitud,
• Majandusministeeriumi tegevus on läbipaistev ja avalikkusele arusaadav,
• Majandusministeeriumi valitsemisala valdkondades on saavutatud valmisolek liitumiseks
Euroopa Liiduga.

Tartu Ülikooli visioon aastani 2005

• Ülikool on avatud üleminekuühiskonna üks peamisi vaimseid tugisambaid ja
teadmistekeskse Eesti rajajaid,
• Ülikool annab kõrgetasemelist ja laiapõhjalist haridust, mis tagab ülikooli lõpetajate kõrge
konkurentsivõime,
• Ülikool on tipptasemel haridus- ja teaduskeskus Läänemere regioonis, Euroopas ning kogu
maailmas,
• Ülikoolil on tihe side ühiskonnaga,
• Ülikool tutvustab teadussaavutusi ja rakendab neid aktiivselt ellu,
• Ülikool on Eesti-sisese integratsiooni ja regionaalse arengu keskus,
• Ülikool osaleb aktiivselt kõrgtehnoloogilise Eesti ülesehitamises.

Saku valla visioon

Saku vald kui terviklik ja harmooniliselt arenenud omavalitsusüksus, kus on loodud inim- ja
loodussõbralik, turvaline ja säästvale arengule vastav elukeskkond.

Missiooni ja visiooni kõrval mängivad väga olulist rolli organisatsiooni elus

väärtused. Nii nagu on väärtuste osa suur iga inimese elus, on see ka vaieldamatult
oluline organisatsiooni elus. Väärtused on organisatsiooni kultuuri väga oluline
komponent, mis mõjutab strateegia elluviimist.
 Meie igapäevased otsustused põhinevad väljakujunenud väärtushinnangutele,
millegi “heaks” või “halvaks” pidamisele. Väärtused on suunatud sellele, mida iga
indiviid peaks tegema, mitte sellele, mida keegi tahab teha. Väärtusi eristab
hinnangutest nende abstraktsus. Väärtused on hinnangute aluseks kõikide
situatsioonide ja subjektide suhtes, hoiakud seevastu on suunatud kindlatele
objektidele ja situatsioonidele. Organisatsiooni kultuur põhineb oluliselt seal töötavate
inimeste väärtushinnangutele. Kindlasti märkate erinevusi erinevate organisatsioonide
töötajatega suheldes, kui vaatlete

1) Milline on organisatsiooni juhi juhtimisstiil,

2) Kuidas kohtlevad töötajad üksteist, milline on nende koos töötamise iseloom,
3) Mida arvatakse üksteisest,
4) Mida peetakse oluliseks,
5) Milliseid väärtusi peetakse olulisteks,
6) Milliseid töötajaid tõstetakse esile.

Kõik need erinevad nüansid on osa organisatsiooni kultuurist.

Väärtused ei mõjuta ainult organisatsiooni kultuuri, neil on otsene mõju
otsuste tegemisele. Klassikaline näide selles vallas on sotsiaalsfäärist - sõltuvalt
sellest, kas usute, et töötud on sattunud sellesse õnnetusse olukorda isikliku initsiatiivi
puuduse või ühiskondlike mõjude tõttu, valite ka meetmed selle probleemiga
tegelemiseks. Näide organisatsiooni väärtuste kohta on esitatud näitekastis 3.
Inimese põhilised väärtushinnangud kujunevad välja varajases nooruses,
mõjutatuna peamiselt tema kujunemisaja sotsiaalmajanduslikest tingimustest. Ent see
ei tähenda, et organisatsioonis pole võimalik välja arendada strateegiliste eesmärkide
täitmist toetavat kultuuri. Organisatsiooni kultuuri, sealhulgas väärtuste,
väljakujunemisel on oluline roll juhil, kelle võimuses on kujundada formaalsete
reeglite kõrval ka mitteformaalseid seadusi, mis mõjutavad töökeskkonda. Samas
peab silmas pidama, et organisatsiooni kultuur kujuneb välja selle loomise käigus
ning selle muutmine on keeruline.
 NÄITEKAST 3
Organisatsiooni väärtused

Riigikontrolli põhiväärtused

• Koostöövalmidus: meil on jagatud vastutus ühiste eesmärkide saavutamise eest ja me

peame tegema koostööd ning üksteist ära kuulama ja toetama. Pärast võimalust esitada
oma seisukohad peame võetud otsuseid toetama ja töötama koos oma kolleegidega, et
aidata kaasa nende edule.

• Sõltumatus: me peame olema sõltumatud ja objektiivsed ning järgima kõrgeimaid

erialaseid ja isiklikke standardeid. Meie töö peab olema õiglane ja erapooletu.

• Kliendile töötamine: me tegutseme muutuvas maailmas. Olemaks edukas peame

määrama kindlaks parlamendi ja oma muude asjahuviliste huvid ning aitama kaasa
nende saavutamisele.

• Lisaväärtuse loomine: me peame kavandama, juhtima ja tegema oma tööd nii, et see
annaks lisaväärtust, ühtlasi propageerides häid tavasid, kindlustades rahalist kokkuhoidu
ja muid hüvesid ning vastates oma asjahuviliste ootustele.

• Avatud suhtlemine: me peame suhtlema arusaadavalt nii Riigikontrollis kui ka

väljaspool. Täiuslikkuse poole püüdlemisel peame olema valmis esitama ja võtma vastu
väljakutseid.

• Kõrge erialane kvaliteet: me peame järjekindlalt tegema kõrgeima kvaliteediga tööd ja

võtma kasutusele erialased standardid ja toimimisviisid. Peame olema altid
innovatsioonile ja selle eest vastavalt tasustama ning oma töös jätkuvalt otsima
võimalusi parandada omaenda säästlikkust, tõhusust ja mõjusust.

• Üksikisikute väärtustamine: me võtame tööle andekaid inimesi. Peame tunnustama

nende saavutusi ning rakendama õiglasi ja paindlikke süsteeme, et aidata igaühel
saavutada oma potentsiaal täies ulatuses. Me väärtustame üksikisikute erinevusi ja
mitmekülgsust, mida nad endaga meie organisatsiooni kaasa toovad.

Organisatsiooni missioon, väärtused ning visioon avaldavad mõju

organisatsiooni kõigile tegevustele. See omavaheline tihe põimumine on näitlikult
esitatud skeemil 3.
Skeem 3. Missiooni, visiooni ja väärtuste seos organisatsiooni tegevusega

Tööandjate ja –võtjate Suhtlemine organisatsiooni

omavahelised suhted klientide ja huvigruppidega

Organisatsiooni sisene suhtlus Avalikud suhted

Organisatsiooni kultuur Organisatsioonide vahelised suhted

Väärtused
Väärtused
Töötajate arendamine Missioon
Missioon Ettevalmistatavad õigusaktid
Visioon
Visioon
Eelarve koostamine
ning finantsjuhtimine Programmide kavandamine ja hindamine

Vahetu juhtimise protsess Programmide juhtimine

Organisatsiooni struktuur Teenuste osutamine

Tulemuslikkuse
hindamine

2.2. Olukorra analüüs

Strateegiline planeerimine ilma valdkonna või organisatsiooni olukorrale

hinnangut andmata on strateegilise juhtimise seisukohalt mõttetu tegevus. Olukorra
analüüs annab võimaluse toimuvate arengute taustal hinnata valdkonnas toimunud
arenguid või institutsiooni positsiooni mingis kitsamas valdkonnas (nt keskkonna-,
haridus- või sotsiaalvaldkonnas) ning juhib tähelepanu nendele aspektidele, mis
võivad mõjutada eesmärkide saavutamist.

2.2.1. SWOT analüüs

Traditsiooniline ning lihtne vahend olukorra analüüsiks on SWOT1 analüüs,
mille abil hinnatakse valdkonna või organisatsiooni tugevaid ja nõrku külgi ning
analüüsitakse väliskeskkonnast tulenevaid võimalusi ning ohte. Neli põhilist
küsimust, millele SWOT analüüsi abil tuleb vastus leida on:

1) Milles seisnevad valdkonna või organisatsiooni sisemised tugevused?

2) Millised on valdkonna või organisatsiooni sisemised nõrgad küljed?
3) Millised väliskeskkonnas leiduvad võimalused aitavad valdkonnas või
organisatsioonil edasi liikuda?

1
S (inglise keeles strengths – tugevused); W (weaknesses - nõrkused); O (opportunities – võimalused);
T (threats – ohud).
4) Missugused väliskeskkonna ohud võivad valdkonna või organisatsiooni arengut
takistada?

Organisatsiooni tugevad ja nõrgad küljed tuleks leida nii planeerimise,

organiseerimise, mehitamise kui ka vahetu juhtimise valdkonnas. Mida põhjalikum on
organisatsiooni olukorra analüüs, seda lihtsam on hilisem strateegiliste plaanide
elluviimine, sest arvestatud on oma tegelike vajaduste ja võimalustega. Õppematerjali
lisas 2 on esitatud valik küsimustest, millele võiks olukorra analüüsi läbiviimisel
mõelda.
Väliskeskkonnast tulenevate ohtude ning võimaluste hindamisel tuleb arvestada
nii organisatsiooni makro- kui mikrokeskkonda. Organisatsiooni makrokeskkonna
moodustavad rahvusvahelised komponendid, riigi sotsiaalmajanduslikud,
kultuurilised ning õiguslikud tingimused. Makrokeskkonna osa, mikrokeskkonna alla
kuulub organisatsiooni vahetu keskkond. Avaliku sektori organisatsiooni
mikrokeskkonna alla kuuluvad teised ministeeriumid, kohalik omavalitsus, ametid,
organisatsiooni tegevuse sihtgrupid, ettevõtted jt üksused – kõik, kellega
organisatsioon on üksteist vahetult mõjutavates suhetes.
Makrokeskkonna teguritest avaldavad enamiku avaliku sektori organisatsioonidele
mõju tehnoloogia areng, välispoliitilised arengud, rahvusvahelises majanduses
toimuv, tööjõu haridustase ja kvalifikatsioon, demograafiline olukord, seadusandluse
olukord jne. Alates 90-ndate aastate keskpaigast on Eesti avaliku sektori tegevust
oluliselt mõjutanud Euroopa Liiduga ühinemise ettevalmistamine.
Mikrokeskkonnas toimuvate arengute prognoosimine ning erinevate huvigruppide
toetuse saamine või konsensuse leidmine on vajalik strateegiliste eesmärkide
teostamiseks. Erinevalt ärisektorist teeb avaliku sektori organisatsioonide strateegilise
juhtimise suhteliselt komplitseerituks eelkõige mikrokeskkonnast tulenevad ohud - nt
riigieelarve koostamise põhimõtete muutused ning eelarveliste rahade tagamine
mitmeaastaste projektide puhul (nt suured investeeringud), huvigruppide surve jne.

2.2.2. Probleemipuu

Seda tehnikat kasutatakse probleemide omavaheliste seoste tuvastamiseks

põhjus-tagajärg analüüsi kaudu. Probleemipuu koostamise protsessi lõppedes tekib
omavahel seotud probleemide hierarhia. Protsess koosneb järgmistest
komponentidest:
 1) Keskse probleemi tuvastamine.
2) Ajurünnak, mille kestel saadakse ülevaade erinevatest võimalikest
probleemidest, mis on keskse probleemiga seotud. Järgida tuleb ajurünnaku
põhimõtet, et kõigil osalejail on sõnaõigus ning kõik seisukohad pannakse
kirja.
3) Probleemide seoste määramine. Ajurünnaku tulemusel tekib palju erineva
üldistustasemega probleeme, selles etapis on vaja tuvastada, millised
probleemid on omavahel seotud ning milline see seos on.
4) Probleemide hierarhia määratlemine. Selles etapis tuvastatakse, milline
madalama taseme probleem on põhjuseks kõrgema taseme probleemidele,
kusjuures madalama ja kõrgema astme all peetakse silmas probleemi
keerukust. Kõrgema tasandi probleemid on keerukamad kui madalama tasandi
probleemid. Nt probleemi “noorte uimastisõltuvus” üheks põhjuseks on
“noorte tegevusetus”, selle põhjuseks on omakorda “huvikeskuste
puudumine”, mille põhjuseks omakorda on “ressursside puudumine
huvikeskuste väljaarendamiseks”.

Protsessi lõppedes tekib probleemipuu, hierarhia, kus madalama taseme

probleeme saab vaadelda kui mitmete probleemide põhjustajaid, kõrgema taseme
probleemid on probleemipuul tagajärjed. Probleemide hierarhia ei ole tavaliselt
lineaarne, see on hargnev, sest ühel probleemil võib olla paralleelselt mitu põhjust,
millel on omakorda veel mitmeid põhjusi.
Olukorra analüüsist tulenevalt valitakse meetmed soovitavate eesmärkide
saavutamiseks.

2.3. Eesmärgi seadmine

Eesmärgid annavad töötajate tegevusele suuna. Nad määratlevad ajavahemiku

hetkeolukorrast soovitud eesmärgini, samas toimivad ka tegevuse tulemuslikkuse
mõõtmise kriteeriumitena, motiveerivad töötajaid saavutama enam kui minevikus
ning annavad avalikkusele teada organisatsiooni tegevussuundadest. Mitmete
uuringute tulemustele põhinedes võib väita, et kui töötajate grupile on püstitatud
spetsiifilised eesmärgid, siis on nende töö tunduvalt tulemuslikum võrreldes nende
töötajatega, kellele eesmärke ei seatud.
 Eesmärgi seadmine toimub kõigil organisatsiooni tasanditel. Tipptasemel
püstitatud eesmärgid seonduvad eelkõige organisatsiooni visiooniga. See on tase, kus
otsustatakse strateegilised arengusuunad ning ressursside jaotamine. Madalamatel
juhtimistasemetel on eesmärgipüstitus rohkem taktikalise suunitlusega, tähelepanu on
pööratud sellele, kuidas viia ellu strateegilisi eesmärke. Neil tasanditel

1) Formuleeritakse spetsiifilised eesmärgid ning otsustatakse, mis ajaks need tuleb

täita;
2) Koostatakse tegevuskava ning määratletakse sammud, kuidas eesmärke saavutada,
3) Koostatakse ajagraafik, millal spetsiifiliste tegevustega alustatakse ning millal
lõpetatakse,
4) Koostatakse tegevuste täpne eelarve,
5) Hinnatakse, mis juhtub kava erinevates ajalõikudes;
6) Lepitakse kokku standardites, mille alusel tegevuse tulemuslikkust mõõdetakse.

Elluviimise tulemuslikkusele aitab kindlasti kaasa, kui püstitatud eesmärgid on

ambitsioonikad, sest see ärgitab inimesi eneseteostamisele, enese järeleproovimisele,
kas suudetakse olla väljakutse vääriline.
Eesmärke võib jaotada detailsuse astme järgi üldisteks ja otsesteks. Üldised
eesmärgid sõnastatakse tavaliselt tippjuhtkonna poolt ning need väljendavad
kaugemaid sihte, milleni jõudmiseks vajatakse mitmete meetmete koosmõju. Otsene
eesmärk on olukord, mida tahetakse saavutada konkreetse meetme rakendamise
tulemusel. Kui üldised eesmärgid on väga laiad, siis võib olla tarvidus püstitada mitu
otsest eesmärki. Iga otsese eesmärgi puhul tuleb arvestada nn SMART-reeglit, st
eesmärk peab olema
• Spetsiifiline ehk antud meedet teistest eristav,
• Mõõdetav ehk arvuliste ja/ või kvaliteedinäitajatega kirjeldatud,
• Ajaliselt määratletud ehk eesmärgi aega täpsustav,
• Realistlik ehk antud tingimustes teostatav,
• Täpne ehk üldsõnalisust ja ebamäärasust vältiv.

Kõigi nende omaduste esitähtedest moodustubki nn SMART reegel, mis tuleneb

inglisekeelsest sõnast smart ehk asjalik. Igal otsesel eesmärgil peab olema selge seos
üldise eesmärgiga. Otseseid eesmärke püstitavad organisatsioonides nii tipp-,
kesktaseme kui esmatasandi juhid, diskretsiooni piires ka teised organisatsiooni
liikmed.

2.4. Strateegiline valik

Põhjaliku olukorra analüüsi läbiviimise ning eesmärkide püstitamise järel tuleb

teha valik, milliste meetmetega kavandatakse eesmärke saavutada. Valdkonna
strateegiate koostamisel on see aeg, mil kaalutakse erinevate alternatiivvariantide
plusse ja miinuseid ning valitakse kõige tulemuslikumad meetmed. Võimalike
valitsuse poolt kasutatavate meetmete spetsiifiline nimekiri on väga pikk ning sõltub
iga valdkonna spetsiifikast. Laias laastus võib kogu avaliku sektori poolt kasutatava
meetmete paketi jagada kolmeks: regulatsioonid, finantsstiimulid ning informatsioon.
Alljärgnevalt on esitatud näitlik (ja kindlasti mitte ammendav) nimekiri valitsuse
käsutuses olevatest meetmetest:
1) Erinevatele organisatsioonidele toetussummade eraldamine
2) Kaupade hankimine ja teenuste osutamine
3) Inimestele toetussummade maksmine
4) Laenude ja teiste finantskohustuste tagamine
5) Teatud liiki käitumise piiramine, keelamine ning selle eest karistamine
6) Laenude andmine
7) Maksustamine
8) Maksuvabastuste kohandamine
9) Teatud turgude või hindade garanteerimine
10) Informatsiooni edastamine avalikkusele ja erinevatele huvigruppidele
11) Eelisseisundi tagamine
Nagu juba eelnevalt rõhutatud on tulemusliku strateegia aluseks hea olukorra
analüüs ning sellest lähtuvad meetmed. Tavaliselt on valdkonna strateegiate puhul
tegu dokumentidega, kus näidatakse ära valdkonna üldisemad arengusuunad ning
mille teostamiseks koostatakse eraldi programmid. Järgnevalt tutvustatakse praktilist
vahendit, mis võimaldab süsteemselt kavandada tegevusi püstitatud eesmärkide
saavutamiseks.

2.4.1. Loogiline maatriks

Logframe ehk loogiline maatriks on meetod, mille abil tuvastatakse tegevuste

erinevate tasandite vahelised loogilised seosed ning määratletakse eelduste ja riskide
kaudu tingimused, mis võimaldavad probleemi lahendamisse sekkuda. Maatriks on
väga kasulik tegevuste süsteemseks kavandamiseks. Loogiline maatriks kirjeldab
sekkumisloogikat tabeli vormis.

Skeem 4. Loogiline maatriks

Sekkumis- Kirjeldus Saavutamise Kontrolli Eeldused ja

loogika indikaatorid meetodid riskid
Üldine
eesmärk
Otsene
eesmärk
Väljundid

Tegevused

Sisendid

Tabeli vertikaalosa täites jälgitakse, et

1) Sisendid ehk ressursid on piisavad, et sooritada vajalikud tegevused,

2) Tegevused on piisavad, et saavutada soovitud väljundid,
3) Väljundid on sellised, et nende abil on võimalik saavutada otseseid eesmärke,
4) Otsesed eesmärgid aitavad meil liikuda üldiste eesmärkide suunas.

Tabeli horisontaalosa täites määratletakse iga tasandi puhul saavutamise

indikaatorid ja tulemuslikkuse kontrolli meetodid ning eeldused ja riskid, mis iga
tasandi tulemuslikkust mõjutavad. Vertikaalse ja horisontaalse veeru omavahelise
loogika kontrollimiseks kasutatakse eelduste ja riskide analüüsi. Seejuures
mõistetakse eeldustena neid tegureid, mis jäävad väljapoole strateegia mõjuala, kuid
mis mõjutavad selle tegevusi ning tulemuslikkust. Riskid on negatiivsed eeldused.
Eelduste seosed tabeli vertikaalsete kirjetega on esitatud skeemil 5.
Skeem 5. Eelduste ja riskide analüüs

Eesmärk
Eeldused ja riskid

Väljundid

Eeldused ja riskid
Tegevused

Eeldused ja riskid
Sisendid

Kusjuures pideva joonega on tähistatud seos “eeldusel, et ”ning punktiiriga “tagavad”.

Nii saaks samm-sammult läbi käia näite, kus eesmärgiks on tagada, et lähemal 7
aastal pensioniikka jõudvate õpetajate asemel töötaksid koolis uued õpetajad. Seega,

1) “eeldusel, et” nooremõpetaja palga võrdsustamine sisemajanduskoguproduktiga

inimese kohta (sisend: õpetajad),
2) “tagatakse” õpetajate palga regulaarne tõus,
3) “eeldusel, et” ülikooli lõpetavad õpetajakutsega noored (tegevus: spetsialistide
ettevalmistamine),
4) “tagatakse” nende huvi õpetajana töötamise vastu,
5) “eeldusel, et” nooremate õpetajate osakaal koolides suureneb (väljund: teatud
vanusegrupi osakaalu suurenemine),
6) “tagatakse”, et pensioniikka jõudnud õpetajate lahkumisel võetakse nende töö üle
uute kvalifitseeritud spetsialistide poolt.

Loogilist maatriksit kasutatakse kõige rohkem projektide kavandamisel ning

teostamise kontrollil. Ent see on kasulik raamistik ka makrotasandil valdkonna
strateegiate kokkupanemisel.

2.4.2. Organisatsiooni erineva tasandi tegevuste planeerimise seosed

Kui valdkonna strateegiate ja arengukavade koostamisel on otsusetegijate

tähelepanu pööratud tulemuste saavutamisele valdkonnas ühiskonna mõjutamiseks,
siis organisatsiooni tasandil koostatakse strateegiad tulemuste saavutamiseks
organisatsiooni sees. Järgnevalt vaatleme organisatsiooni strateegilise, taktikalise ning
operatiivplaani omavahelisi seoseid personali plaanimise näitel.

Skeem 6. Organisatsiooni ja personali planeerimise seosed

Organisatsiooni planeerimine Personali planeerimine

Strateegiline planeerimine: Keskkonna uurimine:

• Missioon • Tööturul personali pakkumise
• Visoon analüüs
• Tugevused ja nõrkused • Tööjõu struktuur
• Sotsiaalsed muutused
• Demograafilised muutused
• Seadusandluse alased muutused

Taktikaline planeerimine: Prognoosimine:

• Organisatsiooni otsesed • Personali vajadus töö kategooriate
eesmärgid lõikes
• Muutused tööviljakuses

Operatiivplaneerimine: Personali vajaduse planeerimine:

• Tegevuse eesmärgid • Personali värbamine
üheks aastaks • Atesteerimisplaanid
• Eelarvete koostamine • Edutamis- ja üleviimisplaanid
• Majanduslikud • Koolitus- ja arendusplaanid
prognoosid

Tuletagem meelde, et organisatsiooni strateegilised kavad koostatakse

tavaliselt 5-10 aastaks, taktikalised kavad kuni neljaks aastaks ning operatiivplaanid
kuni üheks aastaks.

Strateegia koostamisel tuleb teha otsuseid mitmete valikute osas. Seejuures

lähtutakse tihti järgmistest kriteeriumitest:
1) efektiivsus – tegevusele kulutatud ressursside ning tulemuste suhe
2) asjakohasus – tegevuse vastavus lahendatavale probleemile
3) tõhusus – tegevuse vastavus püstitatud eesmärkidele
4) poliitiline toetus – olulisemate huvigruppide toetus
5) sotsiaalne võrdsus – programmi mõju võimaluste ja rikkuse jaotumisele
ühiskonnas
6) administratiivne võimekus - tegevuse läbiviimise lihtsus või keerukus

Valikute tegemisel, eriti valdkonna strateegia koostamisel, sõltub otsus

rakendatava meetme kohta väga oluliselt keskkonnast, otsusetegijate kogemustest ja
teadmistest, aga ka eelnevalt tehtud strateegilistest valikutest.

2.4.3. Strateegiliste otsuste tegemise vahendid

Valikute tegemine erinevate strateegiate vahel kompleksses keskkonnas pole

lihtne, sest informatsioon toimivate mehhanismide kohta on tihti puudulik ning
otsustegemine sünnib õhkkonnas, kus määravaks ei pruugi saada ratsionaalsed
argumendid. Kaks tuntumat vahendit informatsiooni süstematiseerimiseks ja
optimaalsete valikute tegemiseks on kulude efektiivsuse ja tulude-kulude analüüs.

1) Kulude efektiivsuse analüüs

Kulude efektiivsuse analüüsi hinnatakse erinevate meetmete rakendamise
kulusid ja tulemusi. Hindamise eesmärgiks on leida parim tulemus kulutatud
rahaühiku kohta ehk leida meede, mis annab suurima tulemuse ühe investeeritud
rahaühiku kohta. Kulu efektiivsuse määra leidmiseks jagatakse saavutatud efektid
kuludega saades tulemused ühe rahaühiku kohta või jagatakse kulud tulemustega
saades maksumuse tulemuslikkuse ühe ühiku kohta.

2) Tulude-kulude analüüs
Kulude efektiivsuse analüüsiga võrreldes võimaldab tulude-kulude analüüs
selgema ülevaate, milline on programmi või halduspoliitilisesse meetmesse
investeeritud ressursside majanduslik efektiivsus. Organisatsioonidel on tavaliselt
võimalik hinnata programmi kulusid, raskem on ühiskondlike kulude hindamine. Nt
linnavalitsus analüüsib uue maantee ehitamise rahalist maksumust (töötajate palgad,
sotsiaalmaksud, materjalide kulu jne.) Maantee ehitamisega kaasnevates töödes
lõhutakse näiteks ka elamukomplekse, see aga suurendab piirkonnas keskkonna
reostust ning tekitab lärmi. Ka selliseid ühiskondlikke kulusid tuleks linnavalitsuses
otsustamisel arvestada.
 Hüvede hindamine võib osutuda väga keeruliseks. Määratletavad huvid jagunevad
enamasti kolme gruppi:
1) rahaliselt mõõdetavad hüved;
2) mitterahalised, ent mõõdetavad hüved, need on hüved, mida saab väljendada
muudes mõõdetes, nt “päästetud elud”;
3) mittemõõdetavad hüved, need on hüved, mida pole võimalik mõõta
kvantitatiivselt, nt õnne või turvalisuse suurenemine.

Tulude-kulude analüüs koosneb kulude ja hüvede hindamisest, inflatsiooni ja

loobumiskulu arvestamisest ning hüvede, kulude ja kasude jaotamise tagajärgede
hindamisest ühiskonnas.

2.5. Kes peaksid osalema strateegia koostamisel?

Strateegilise kava koostamisel pole olulised mitte ainult koostajate

professionaalsed oskused ja teadmised, vaid ka nende isikuomadused. Strateegiate
koostamise protsessis on tark tagada erinevate inimeste kaasamine. Tavaliselt
eeldatakse, et strateegiate koostamine on võimalik rangelt ratsionaalse lähenemise
kaudu. Ent sellesse protsessi peab kindlasti olema kaasatud ka loomingulise
lähenemisega inimesi, kes julgevad mõelda innovatiivselt, ootamatult. Ainult
ratsionaalseid lahendusi otsides võib juhtuda, et tegelikult arendatakse edasi ainult
hetkearenguid.
Teine tavaarusaam strateegiate koostamise protsessist on see, et peavad olema
kaasatud tippjuhid, sest ainult nii saavutatavat juhi täielik aktsepteering kavale ja
kindlustatakse selle elluviimine. Paraku kõlab see väide hästi ainult paberil. Kogemus
näitab, et suure organisatsiooni juhi ajagraafik ei luba tunde ja tunde kestvatel
strateegianõupidamistel osaleda. Strateegia koostajatel peab olema tippjuhiga
regulaarne infovahetus, ent on ebareaalne eeldada, et tippjuht osaleb isiklikult selles
protsessis aktiivselt.
Strateegia koostamisel avalikus sektoris peaksid olema kaasatud erineva
taseme ametnikud ning huvigruppide esindajad. Kindlasti ei tohi jätta strateegiate
koostamist ainult planeerimis- või arenguosakonna töötajate ülesandeks, kelle töö
seondub otseselt strateegia “teemadega”. Protsessi juhtimise seisukohalt oleks
soovitav jätta nendele inimestele strateegia koostamise tehniline pool – analüüs,
tehnilised arvutused jmt.
Kindlasti peaks strateegia koostamise töörühmas olema tänavabürokraate.
Esiteks on tänavabürokraatidel kõige parem ülevaade, kuidas organisatsiooni
strateegiad rakenduvad ja mis õnnestub ning mis mitte. Neil on olemas otsene
kogemus sellest, kuidas tajutakse valdkonna poliitikat või organisatsiooni tegevust
nende inimeste poolt, kellele see on suunatud. Teiseks, inimesed, kes peavad
strateegiaid ellu viima, teevad seda meelsamini ja pühendunumalt, kui nad on ise
saanud osaleda oma ülesannete seadmisel.
Head strateegiad ei sünni kabinetivaikustes. Kava koostamise ajal tuleb
koguda informatsiooni nende huvigruppide käest, keda strateegiad otseselt mõjutavad.
Huvigruppidega konsulteerimine aitab teadvustada probleeme ja vaidlusküsimusi,
teha mõistetavaks seisukoht, saada tagasisidet, vältida nende hilisemat vastuseisu ja
suurendada omanikutunnet strateegia suhtes. Huvigruppidega suheldes otsitakse
vastuseid sellistele küsimustele nagu

1) Milline on huvigrupi mõju strateegia kinnitamisel ning elluviimisel?

2) Kas huvigrupp on oluline kaasata strateegia kavandamisse?
3) Millisel strateegia koostamise etapil tuleks huvigrupid kaasata?
4) Mis vormis tuleks huvigrupid kaasata?
5) Kes esindavad konkreetset huvigruppi?

2.6. Kognitiivsed kalduvused

Väga oluline roll strateegilise plaani koostamisel, veelgi enam aga uute ideede
ja kavade elluviimisel, on inimeste kognitiivsetel kalduvustel. Psühholoogias rõhutab
kognitiivne lähenemine tunnetusprotsesside ja teadmiste tähtsust hingeelus ja
käitumises. Selle suuna esindajad püüavad jälgida muutusi, mida teeb informatsioon
alates selle vastuvõtmisest meeleelundite poolt kuni kasutamiseni mõtlemises.
Kognitiivsete kalduvuste rolli teadvustamine strateegilise planeerimise ja kavade
elluviimise protsessis on oluline, sest tihti ei viida uusi ideid ellu, sest need satuvad
konflikti juba “sissetöötatud” arusaamaga sellest, milliste põhimõtete järgi elu meie
ümber toimib.
 Kognitiivsed kalduvused, mida on nimetatud ka mentaalseteks mudeliteks,
toimivad nagu filtrid, mis sunnivad inimesi mõtlema ning tegutsema teatud viisil. Nii
näiteks võivad individualistliku töökultuuriga organisatsiooni töötajad verbaalselt
väljendada heakskiitu uue strateegilise plaani elluviimisele, mis vaatleb
meeskonnatööd ning üksteiselt õppimist eeldusena õppiva organisatsiooni
kujunemisel, ent reaalsuses jätkatakse tegevust väljakujunenud väärushinnangute
alusel ning seetõttu ei toimu ka loodetud muutust.
Kognitiivsed kalduvused mõjutavad mitte ainult seda, kuidas me mõtleme,
vaid ka seda, mida me näeme.

NÄITEKAST 4
Näited kognitiivsete kalduvuste esinemise kohta

20.sajandi algul avastasid Euroopa maadeuurijad Lõuna-Aasia saarestikus tsivilisatsiooni

arengust senipuutumata hõimu. Eurooplaste jaoks juhtisid suguharu elu rituaalid ning normid,
mis sobisid küttide-korilaste aegadesse. Hõimuga lähemal suhtlemisel ilmnes aga, et
kirjaoskamatu suguharu pealik oli väga intelligentne mees, kellega oli võimalik märkide keeles
suhelda. Eurooplased otsustasid korraldada eksperimendi - viia hõimupealik tolle aja kohta
kõrgelt arenenud Singapuri, kus valitses turumajandus, vilgas kaubavahetus kõige erinevamate
maailma riikidega ning tööjõuturul andis tooni spetsialiseerumine. Antropoloogid olid
huvitatud, kuidas reageerib tööstusrevolutsiooni saavutuste nägemisele täiesti teistsuguse
elukogemusega inimene.

Kõikidest tööstusrevolutsiooni saavutustest – aurulaevadest, mitmekorruselistest majadest,

autodest - tundus suguharu pealikule oluline ainult üks pilt. Ta oli nimelt näinud, kuidas keegi
kaupmees oli kandnud korraga rohkem banaane, kui pealik oleks kunagi ette kujutanud. Ta oli
näinud turumüüjat lükkamas suurt kärutäit banaane.
Arie P. de Geus, “Elav Ettevõte”

Infoühiskonna teabe rohkus sunnib inimesi oma otsustes valima ning seda
tehakse tihti väljakujunenud reeglite rakendamisega. Mõned neist reeglitest võivad
olla väga tõhusad, kuid need võivad põhjustada ka süstemaatilisi vigu olukorra
hindamisel. Enimlevinud kognitiivsed kalduvused on eelneva hüpoteesi olemasolu,
otsustamine analoogia põhjal, üldistamisega liialdamine ja kontrolli illusioon. Kogu
strateegilise planeerimise protsess võib lõppeda läbikukkumisega piiratud
informatsiooni või kognitiivsetest kalduvustest tingitud vigade tõttu. Üks võimalik
viis neid vigu vältida on stsenaariumimeetod.
2.6.1. Stsenaariumimeetod
Stsenaariumid on vahend pikaajaliste arengute prognoosimiseks. See pole
ennustamine, sest valminud stsenaariumite põhjal ei tea me täpselt, mis toimub
homme. Kuid nende põhjal saab homse kohta teha paremaid otsuseid. Meetod võeti
kasutusele 50-ndatel aastatel seoses sõjastrateegiliste küsimustega. Meetodile pani
nime ja populariseeris selle Herman Kahn, kes juhtis tuumasõdade stsenaariumite
kokkupanekut. Nende stsenaariumite kaudu taheti öelda inimestele, et nad peaksid
mõtlema, mida teha, kui tuumasõda tõesti puhkeks. Kahn eeldas, et valmisolek kõige
halvemaks stsenaariumiks valmistab inimesi selleks ette, muutes nad seeläbi vähem
haavatavamaks.
David Ingvar, Lundi Ülikooli neurobioloogia osakonna juht leidis oma 1985.
aastal avaldatud töös, et inimaju püüab pidevalt tulevikku ette aimata. Iga hetk oma
elu jooksul koostavad inimesed instinktiivselt tegevusplaane tuleviku jaoks, proovides
alateadlikult kujundada oma järgnevaid tegevusi. Meil on plaanid, mida me teeme
puhkusel, mida ootame järgmiselt töökohtumiselt, kui suureks kujuneb kasum
investeerides firma A, mitte firma B, aktsiatesse jne. Need pole ennustused, need on
pigem ajaretked ennustatavasse tulevikku, kus otsitakse vastust küsimusele, mis
juhtub näiteks kaugemas tulevikus Eesti tööturuga, kui sündivus kahaneb ning
vanurite arv suureneb või kui Eesti elujärje paranemisega suureneb põgenike
sissevool. Milliseks kujuneb elu meie koolides ja töökohtades? Iga stsenaarium
ühendab hüpoteetilise tulevikuolukorra tegevusalternatiiviga. Strateegilise juhtimise
seisukohalt tähendab see, et inimesed on valmis erinevateks tegevusalternatiivideks
ning sündmused ei taba neid ootamatult.
Stsenaariumitel on väärtus ainult siis, kui nad on nende kasutajatele
asjakohased, nende eesmärgiks pole mitte ennustada või planeerida, vaid muuta
inimeste mõtlemisharjumusi. Stsenaariumimeetodi kasutamise kaudu kerkivad esile
uued ideed ja lähenemised, mis aitavad näha uusi arenguvõimalusi. See, millised
faktorid on olulised stsenaariumite koostamisel erinevates harusektorites, varieerub
loomulikult väga oluliselt, ent laias laastus tuleks vaadelda arenguid järgmistes
kategooriates: ühiskond, majandus, tehnoloogia, keskkond, poliitika.
2.7. Eelarve koostamine

Strateegia ning eelarve kujundamine on kaks protsessi, mille omavahelist

sidustatust on reaalselt suhteliselt raske saavutada. Teoreetikute hinnangud on
vastuolulised, millal organisatsiooni tegelikud strateegiad välja kujunevad – kas
ratsionaalsetest põhimõtetest lähtuvatel strateegianõupidamistel või eelarve
koostamise protsessis, kus toetuse võivad saada ka ametlikult heakskiidetud
strateegiaga mittesobivad projektid, mis võivad omakorda kujuneda “esimesteks
pääsukesteks” uue strateegia väljakujunemisel. Tuleb mõista, et ametlikult
heakskiidetud strateegiate täpne järgimine eelarve koostamisel säästlikkuse, tõhususe
ning efektiivsuse printsiipidest lähtuvalt ei pruugi alati soosida innovatiivsete ideede
proovimist, mis tegelikult toob kaasa arengu, uuenenud kvaliteedi.
Makrotasandil on avaliku sektori eelarvestamisprotsesse pidevalt täiustatud.
Üks vanimaid meetodeid, mille abil avaliku sektori eelarved valminud, on
kulupõhine eelarvestamine. Seda meetodit iseloomustab eelarve koostamine kulude
kasvuprotsendi ja kulunormi põhimõttel, kus peale eelarvemahu kasvuprotsendi
määramist järgmiseks aastaks korrutatakse see eelmise eelarveaasta kuluartiklitega.
Selle metoodika puhul ei arvestata pikaajaliste arengukavade, majanduskasvu või
strateegiatega. Kuivõrd kulupõhise eelarvestamise aruandluse eesmärk on kajastada
ainult seda, kas raha on kasutatud õige kuluartikli alt, on see saanud õigustatud
kriitika osaliseks ning see on rajanud tee uute, ühiskonna soove ja vajadusi paremini
kajastatavate metoodikate kasutusele võtmisele eelarvestamise protsessis.
1980-ndate alguses võeti arenenud tööstusriikides kasutusele nullpõhise
eelarvestamise metoodika, mida iseloomustavad selged prioriteedid ning plaanide
järgimine. Eelarve koostamisel alustatakse igal aastal nullist, kõik programmide kulud
arvutatakse uuesti, lähtudes sealjuures programmide tegelikust maksumusest.
Eelarvesse valitakse need programmid, mis toetavad riiklike prioriteetide saavutamist.
Nullpõhisest eelarvestamisest arenes arenenud tööstusriikides 90-ndate alguses
välja tulemuspõhine eelarvestamine, mida iseloomustavad tulemusjuhtimise
põhimõtete rakendamine eelarve koostamisel. Eelarve koostamise aluseks on
mitmeaastane eelarvestrateegia ning eelmise eelarveperioodi tulemused.
Tulemuspõhise eelarvestamise õnnestumise peamiseks eelduseks on tugev side ühelt
poolt ühiskonna poolt soovitavate tulemuste ning riigiasutuste väljundite (nt teenus,
kaup), teisalt aruandluse ja eelarvestamise vahel.
 Alates 2001. aasta eelarve koostamisest on Eestis tehtud samme nullpõhise
eelarvestuse printsiipide kasutamiseks. Pikemas perspektiivis kavandatakse
üleminekut eelarveassigneeringute koostamisele asutuse eesmärkidest tulenevalt,
nende kinnitamist koos eelarvega, tuues välja indikaatorid ning soovitavad tulemused
eesmärkide poole püüdlemisel.

2.8. Strateegilise planeerimise ebaõnnestumise põhjused

Traditsiooniliselt suurimaks kavade ebaõnnestumise põhjuseks peetakse kava

koostamise ning eelarve koostamise lahus hoidmist. Planeerimise ebaõnnestumise
põhjuseid on siiski oluliselt rohkem, 10 tähtsamat on seejuures

1) Eeldamine tippjuhtkonna poolt, et organisatsiooni planeerimise küsimusi saab

delegeerida planeerimise osakonna töötajatele,
2) Tippjuhtkond on hõivatud organisatsiooni igapäevase tegevuse korraldusega
määral, et pikemaajalise planeerimise jaoks pole aega. See diskrediteerib
strateegilise planeerimisega seotud töötajate tegevust,
3) Ei suudeta formuleerida tegevuse otseseid eesmärke, mis aitavad saavutada üldisi
eesmärke,
4) Planeerimise protsessi ei kaasata tänavabürokraate,
5) Koostatud plaane ei kasutata tegevuste tulemuslikkuse hindamisel,
6) Organisatsioonis on kujundatud õhkkond, mis ei soosi plaanide koostamist,
7) Eeldatakse, et planeerimine on organisatsiooni juhtimisest eraldiseisev protsess,
8) Planeerimise protsess kujundatakse nii jäigaks ja keeruliseks, et seal puudub
paindlikkus ja lihtsus, see takistab loominguliste ideede sisselülitamist,
9) Tippjuhtkonnal pole aega ega tahtmist vaadata koos allüksuste juhtidega läbi
struktuuriüksuste plaane,
10) Tippjuhtkond ei väärtusta formaalse planeerimise protsessi, otsustused tehakse
ainult intuitiivselt.
3. Strateegiate elluviimine

Selles peatükis tutvustatakse strateegiate elluviimise edukust mõjutavaid ning seda

tagavaid vahendeid halduspoliitika ja organisatsiooni tasandil.

3.1. Halduspoliitika elluviimise käiku mõjutavad tegurid

Poliitilisel tasandil otsustatud valdkonna tegevussuunad ja probleemide

lahendusmehhanismid ei pruugi teoks saada mitmetel põhjustel. Need võivad läbi
kukkuda nii sellepärast, et kava ei sobinud keskkonda kui ka sellepärast, et kava
elluviijatel pole teadmisi ja oskusi kava teostamiseks. Samas on elluviimise protsess
iseenesest nii dünaamiline ja konkreetsetest oludest sõltuv, et raske on välja pakkuda
nõuandeid, mille kasutamine alati ning igal pool oleks võimalik. Küll on
halduspoliitika elluviimise käiku uurinud sotsiaalteadlased välja pakkunud seda
protsessi mõjutavate aspektide loetelu, millega arvestamine aitab näha võimalikke
ohte ning seeläbi suurendada tõenäosust, et kavad teostatakse.
Allpool esitamegi lühikese ülevaate elluviimise protsessi mõjutavatest
erinevatest teguritest.

3.1.1. Probleemide piiritletus

Ühiskonnas on probleeme, mille kirjeldamine ning lahenduste väljapakkumine

on kaunis lihtne võrreldes mõnede teiste probleemidega. Tallinna lahel reostuse
likvideerimine ning reostaja identifitseerimine on tunduvalt komplekssem probleem
kui öise rahu tagamine Tiskre elamurajoonis, sest viimasel juhul on probleemi allikas
kergesti identifitseeritav. Lisaks pole tegemist varieeruva käitumisega, see haarab
ainult väikest osa Tallinna elanikkonnast ning taotletav muutus sihtrühma käitumises
pole suur.
Valitsusasutuste suutlikkus kirjeldada ühiskonna probleeme sõltub:

1) kasutuses olevatest tehnoloogiatest (nt keskkonnareostuse ulatuse määratlemine

nõuab spetsiifilisi seadmeid),
2) sihtrühma reguleeritava käitumise komplekssusest (mida varieeruvam on
sihtrühma liikmete käitumine, seda raskem on koostada selgeid regulatsioone),
3) sihtrühma suurusest (venekeelsetele noortele on eesti keele ja kultuuri
tundmaõppimiseks võimaluste loomine oluliselt kergem Pärnus kui Narvas või
Tallinnas) ning
4) sihtrühma hulgas taotletava käitumise muutuse suurusest (mida tagasihoidlikumat
muutust soovitakse näha, seda suurem on tõenäosus, et eesmärk saavutatakse).

3.1.2. Otsuste elluviimist toetava keskkonna kujundamine

Otsuste elluviimise edukusele on määrav, millised organisatsioonid saavad

kohustuse otsus rakendada ning kas otsuse elluviimise jaoks kindlustatakse piisav
õiguslik keskkond ja eraldatakse finantsressursid. Halduspoliitilise otsuse tegemisel
on samaaegselt vajalik mõelda elluviimise protsessi kujundamise üle,
1) püstitades alustatavale tegevuse selged ja hierarhiliselt järjestatud eesmärgid,
2) võttes aluseks jagatud arusaamise põhjuste ning tagajärgede omavahelisest
seosest,
3) tagades, et programmide või asutuste juhtidel on piisavalt ressursse püstitatud
eesmärkide saavutamiseks,
4) luues selge vastutuse ja koordinatsiooni süsteemi kõigi elluviimise protsessis
osalevate organisatsioonide jaoks, vähendades miinimumini nende protsessis
osalejate arvu, kel on võimalus kasutada veto-õigust,
5) kujundades elluviimise eest vastutavate organisatsioonide otsustusprotsessi,
6) valides elluviimise eest vastutavate organisatsioonide juhiks inimesed, kes on
pühendunud otsuse täitmisele,
7) selgitades, kui suur on otsuse toetajate ning vastaste hulk ühiskonnas.

3.1.3. Teised otsuse elluviimist mõjutavad tegurid

Loetletud tegurite kõrval on terve rida teisi aspekte, mida tuleb jälgida
elluviimise dünaamilise protsessi ajal. Protsessi edukus on seadusandja poolt
kujundatud õigusliku keskkonna kõrval oluliselt mõjutatud ka otsuse sihtrühma
suhtumisest halduspoliitika suhtes ning otsuse üldisest kontekstist. St täpsemalt,
1) ühiskonna sotsiaalmajanduslikust olukorrast ja tehnoloogilise arengu astmest,
2) avalikkuse toetusest,
3) väljakujunenud ning ressursirohkete toetusgruppide hoiakutest,
4) elluviimise eest vastutavate organisatsioonide tegevust suunavate inimeste
käitumisest (eelkõige nende poolt antud suunavate juhiste, kontrolli, ressursside
eraldamise ning uute ja konfliktsete õiguslike mandaatide jagamise kaudu),
5) otsuse elluviimise eest vastutavate inimeste juhtimisoskustest ning pühendumisest.

Eelpool toodud nimekirjas on loetletud terve rida tegureid, mis võivad mõjutada
elluviimise protsessi tervikuna. Nende erinevate tegurite osakaal protsessi jooksul on
aga paratamatult erinev. Kogu elluviimise protsessi saab vaadelda erinevate
etappidena:
1) elluviimise eest vastutavate organisatsioonide otsustused,
2) sihtrühma suhtumine tehtud otsustesse,
3) otsuste tegelik mõju,
4) otsuste tajutud mõju,
5) poliitiline hinnang tehtud otsustele eelkõige seeläbi, mil määral on otsuse sisu
muudetud (või üritatud muuta).

Halduspoliitika elluviimise protsessi edukust on väga raske prognoosida. See on

ääretult kompleksne protsess, mis on mõjutatud nii õiguslikust keskkonnast, juhtimise
korraldamisest kui sellest, kui lai ühiskondlik konsensus on vajalik otsuse edukaks
teostamiseks.

3.2. Elluviimise käiku mõjutavad tegurid organisatsiooni tasandil

Organisatsiooni strateegiliste eesmärkide elluviimisel mõju avaldavad tegurid

kattuvad suures osas valdkonna halduspoliitika elluviimise alalõigus loetletud
teguritega. Järgnevalt peatume organisatsiooni juhtimisega seonduvatel spetsiifilistel
aspektidel, autonoomial ja juhtimisstiilil.

3.2.1. Organisatsiooni autonoomia

Organisatsiooni autonoomsus on määratud selle vabadusega valida oma

tegevussuunad. Institutsioonid, mis konkureerivad teiste organisatsioonidega
ressursside pärast, omavad väiksemat autonoomiat ning peavad oma tegevuse
määramisel oluliselt arvestama väliskeskkonna mõjudega. See ongi võtmetegur
avaliku sektori organisatsioonide eristamisel äriorganisatsioonidest, sest siin ei saa
juhid iseseisvalt oma organisatsiooni eesmärke püstitada või ülesandeid muuta.
Samas näitavad empiirilised uuringud, et organisatsiooni tulemuslikkus on väga
oluliselt mõjutatud sellest, kui suur tegevusautonoomia on talle jäetud. Samas, kuigi
organisatsiooni väliskeskkonnast tulevaid mõjutusi vaadeldakse tihti kriisi allikana,
võivad need olla hädavajalikud organisatsiooni siseste põhimõttelisemat laadi
muutuste algatamiseks.
Kaks kõige suuremat tegurit, mis avaldavad mõju organisatsiooni
autonoomiale, on selle tegevust reguleerivad õigusaktid ja finantseerimise allikad.
Avaliku sektori organisatsioonide tegevust määratlevad peale institutsiooni
põhimääruse mitmed teised õigusaktid, mille järgimine on kesk- või kohaliku
omavalitsuse asutustele kohustuslik.
Organisatsiooni autonoomia rahalises mõttes on määratletud nii finantsallikate
paljususe kui ka ressursside kasutamisvabaduse suhtes. Organisatsioon, millel on
mitmed erinevad finantseerimisallikad, on oma tegevuse määramisel autonoomsem
kui institutsioon, mille rahad tulevad ainult riigieelarvest.

3.2.2. Organisatsiooni juhtimise stiil

Organisatsioonid, kus kaalutakse strateegiliste juhtimisvõtete kasutamist

peavad teadvustama, et see eeldab aktiivset juhtimisstiili. Juhtkond peab
tähelepanelikult jälgima väliskeskkonnas toimuvat, taktikaliste ja igapäevaste otsuste
tegemisel silmas pidama organisatsiooni strateegilisi eesmärke.
Organisatsiooni juhtimisel mängib olulist rolli eestvedamine. Kui juhilt
oodatakse eelkõige alluvate tööle rakendamist, siis hea juht on ka liider, kellele
alluvad tahavad järgneda. Liider mõjutab töötajaid tegutsema ühiste eesmärkide
nimel. Strateegilise juhtimisega kaasnenud tulemuslikud muutused organisatsiooni
tegevuses on tihti seotud visiooniga ning eesmärgile pühendud liidritega, kes oskavad
luua organisatsioonis sellist toetavat ning loovat atmosfääri, mis motiveerib töötajaid
omal initsiatiivil välja pakkuma uusi lahendusteid oma tegevuse parandamiseks.
Strateegiline juhtimine on väga suure tõenäosusega määratud läbikukkumisele
kui organisatsiooni tippjuhid on passiivsed või üleliia poliitilised. Väga tugevate
poliitiliste huvidega juhid kipuvad olema huvitatud erinevate huvigruppide toetusest
ning seetõttu ei käitu nad tavaliselt järjekindlalt organisatsiooni pikaajalisi huve
silmas pidades. Tähtis on ennekõike korrapäraste valimiste tsükkel, mistõttu
poliitikud kalduvad olema enam huvitatud lühi-, mitte pikaajaliste eesmärkide
saavutamisest. Sarnaselt üleliia poliitilisele juhtimisele ei sobi strateegilise juhtimise
meeskonda juhid, kelle juhtimisstiil on reaktiivne. Sellised juhid eelistavad tegutseda
alles siis, kui põhimõttelised otsused on juba tehtud.
Kaasajal nõuab organisatsiooni juhtimine üha enam arusaamist, et
traditsiooniline “üksiku organisatsiooni sündroom”, mille kohaselt eksisteerivad
institutsioonid üksteisest suhteliselt sõltumatult, pühendudes oma kitsastele
eesmärkidele, pole efektiivne. Organisatsioonid peavad tegema tihedat koostööd mitte
ainult juhtide tasemel, vaid ka teistel tasanditel. Tänavabürokraatide tasemel koostöö
aitab kaasa, et tagada inimeste kvaliteetne teenindamine ning ressursside efektiivne
kasutamine. Näiteks sotsiaalsfääris on erinevate organisatsioonide tegevus üksteisest
sõltumatult väheviljakas. Õppurite klassikursuse kordamine, noorte osalemine
kriminogeensetes rühmades, perevägivald, pikaajaline töötus jne – loetletud
probleemid esinevad sageli omavahelises kombinatsioonis ning tulemuslik
tegutsemine eeldab organisatsioonide vahelist koostööd. Organisatsioonide vahelist
partnerlust soosib koostööst tekkiv lisaväärtus, mis aitab üksikorganisatsiooni
eesmärke paremini ellu viia ning keskkonnast tuleneva ebamäärasuse vähendamise
võimalus (ebastabiilne finantseerimine, töömahu etteprognoosimatus, muutuvad
nõudmised teenustele jne).
Avaliku sektori organisatsioonide omavahelise koostöö kõrval on juhi tasandil
ülioluline teadvustada mittetulunduslike organisatsioonide kaasamise vajalikkus
halduspoliitilistesse otsustusprotsessidesse. Kodanikualgatuslikud organisatsioonid
koondavad endas tihti valdkonnas tunnustatud eksperte või inimesi, kes on mõjutatud
avaliku sektori organisatsioonides vastuvõetud otsustustest. Selliste ühenduste
esindajatega suhtlemine on kasulik, sest nii saadakse otsest informatsiooni kehtestatud
regulatsioonide toimivuse kohta ning luuakse toetus organisatsiooni strateegiate
suhtes.

3.3. Tulemusjuhtimine

Tulemusjuhtimise põhimõtete rakendamise eesmärgiks on aidata täita organisatsiooni

strateegilisi eesmärke. Selle põhimõtted sarnanevad olulisel määral strateegilise
juhtimise printsiipidega. Mõlemal juhul on esmaseks sammuks eesmärgi seadmine,
seejärel tegutsemine lähtuvalt eesmärgist ning tegevuse regulaarne hindamine. Kuid
kui strateegilise juhtimise puhul jäävad eesmärgid ja meetmed üsna üldsõnalisteks,
näidates ennekõike organisatsiooni arengu suunda, siis tulemusjuhtimisel tekib nende
põhimõtete rakendamisel efekt ainult siis, kui ollakse spetsiifilised. Järgida tasub
siingi eelpool tutvustatud SMART reeglit.
Skeem 7. Tulemusjuhtimise skeem

Iga juhi ja spetsialisti tegevuse mõtestamine

organisatsiooni strateegilistest eesmärkidest
lähtuvalt

Mõõdetavate võtmetulemuste ja eesmärkide

TOIMIV süsteem arvestades
TULEMUSJUHTIMISE
• Majanduslikke,
SÜSTEEM
• Funktsionaalseid ja
• Töötajate potentsiaali suurendavaid tegureid

Arenguvestlus
Töötaja initsiatiivi toetav juhtimisstiil

Tulemusjuhtimise põhikomponendid on:

1) Organisatsiooni strateegilistest eesmärkidest ning struktuuriüksuse

missiooni aluseks võttes tuletada iga allüksuse esmajuhi ning spetsialisti
tööeesmärkide täpsem sõnastamine koos võtmetulemustes kokkuleppimisega.

2) Konkreetsete tegevusplaanide arendamine püstitatud eesmärkide

saavutamiseks.

3) Tegevuse perioodiline kontroll selleks, et plaane ikka tõepoolest ellu

viiakse. Üheks kontrolli võimaluseks on ülemuse ja alluva mitteformaalne
arenguvestlus, mille tulemusel võib esialgseid plaane vajadusel korrigeerida.
Põhieesmärgiks on tulemuste saavutamine, mitte tegevusplaanide täitmine.

4) Töötulemuste hindamine, st tulemuste võrdlemine esialgu püstitatud

eesmärgiga. Hindamise tulemused on omakorda aluseks järgmise
tegevusperioodi eesmärkide püstitamisele.

Tulemusjuhtimine võimaldab hinnata inimeste tööd saavutatud tulemuste

kaudu, mitte aga selle järgi, kui pikad või pingelised on kellegi tööpäevad.
Tulemusjuhtimise süsteemi rakendamisel tuleb ülemusel loobuda detailide kontrollist
ning anda alluvale võrdlemisi suur tegutsemisvabadus. See eeldab aga enne
tulemusjuhtimise süsteemile üleminekut loomulikult selgete õiguste ja vastutuse
piiritlemist ülemuse ja alluvate vahel.
 Tulemusjuhtimise filosoofia arvestab väga oluliselt kvaliteedijuhtimise
põhimõtet, mille järgi saab areng toimuda ainult läbi pideva oma tegevuse
parandamise. Vastupidiselt traditsioonilisele juhtimisparadigmale, kus on rõhk
muutuste elluviimisel ülalt alla, panustatakse seejuures oluliselt ideedele ja
initsiatiivile, mis tulevad “altpoolt”. Teenuste paremaks muutmisel on ülioluline
samuti koostöö nii oma organisatsiooni erinevate struktuuriüksuste kui ka teiste
organisatsioonide esindajatega.

3.4. Ressursside juhtimine

Organisatsiooni erinevate ressursside läbimõeldud kasutamine aitab oluliselt

kaasa strateegiliste eesmärkide saavutamisele. Ressurssidena käsitatakse seejuures nii
finants- kui inimressursse, füüsilisi, organisatsioonilisi ja tehnilisi abinõusid. Allpool
käsitlemegi kolme võtmevaldkonda: personalijuhtimist, kontrollisüsteemide
kujundamist ja organisatsiooni ülesehitust.

3.4.1. Personalijuhtimine

Püstitatud eesmärkide elluviimine sõltub olulisel määral inimestest.

Strateegiliste eesmärkide saavutamiseks peab organisatsiooni personalijuhtimine
tagama, et igal positsioonil töötaks professionaalse ettevalmistusega ning
motiveeritud inimesed, kellel on organisatsiooni vajadustest tulenevalt võimalused
süsteemseks täiendkoolituseks, oma eriala-, ameti- ja kutseoskuste parandamiseks.
Personalitöö koosneb:
1) Personali plaanimisest, mille käigus prognoositakse organisatsiooni töötajate
vajadust erinevate töökategooriate lõikes nii kaugele ette kui võimalik,
2) Töö analüüsist, mille väljundiks on töökirjeldused ja ametijuhend,
3) Töökohtade hindamisest, mille raames võrreldakse süstemaatiliselt ametikohti
nende tähtsuse järgi organisatsiooni ratsionaalse palgasüsteemi loomiseks,
4) Personali värbamisest, mis on suunatud vajaliku arvu nõutava kvalifikatsiooniga
kohataotlejate ligimeelitamiseks,
5) Personali valikust, selle protsessi jooksul kogutakse ametikoha taotleja kohta
infot, mis võimaldab prognoosida tema tulevast tööalast edukust ning valitakse
välja kõige sobivamad kandidaadid,
 6) Personali hindamisest, mis võimaldab juhtidele anda töötajatele tagasisidet nende
töö kohta ning püstitada tulevikueesmärke. Selleks üks võimalus on ülemuse-
alluva vahelise arenguvestluse korraldamine üks kuni kaks korda aastas,
7) Personali koolitusest ja arendamisest,
8) Organisatsiooni palgapoliitika kujundamisest, mille eristatavateks
komponentideks on palk, lisatasu ja soodustused. Kuigi traditsiooniliselt
peetakse raha inimesi kõige enam motiveerivaks teguriks, ei pruugi see olla alati
nii, rahaliste stiimulite mõjumiseks peab töötaja tunnetama vahetut seost
tegevuse tulemuse ja saadava rahalise tasu vahel. Tulemuspalga maksmine pole
võimalik iga ametikoha puhul. See on õigustatud olukordades, kus on võimalik
mõõta püstitatud konkreetsete eesmärkide täitmist.

Organisatsiooni personali arendamiseks on vajalik asutuse süsteemne tegevus

töötajate teadmiste ja oskuste täiendamiseks ning hoiakute muutmiseks vastavalt
organisatsiooni ja tema liikmete vajadustele. Selleks viiakse läbi töötajate koolitamist,
suurendatakse töötajate enesearenduseks valmisolekut ja aktiivsust ning luuakse
tingimused töötajate enesearenguks. Seejuures on nendes protsessides üldine
koordineeriv roll asutuse koolitusjuhil, põhivastutus langeb aga struktuuriüksuste
juhtidele. Asutuse personalitöö edukuse eelduseks on süsteemne töö ning selle
üldiseks eesmärgiks kujundada inimestes teadmine, et organisatsioon väärtustab seal
töötavaid inimesi.

3.4.2. Organisatsiooni ülesehitus

Strateegia elluviimiseks on vaja kujundada selleks sobiv organisatsioon.

Organisatsiooni ülesehitus peaks olema selline, et see võimaldaks juhtidel
koordineerida tegevusi nii, et kõik töötajate oskused ja võimalused leiaksid
ärakasutamist ning et neil oleks võimalus oma oskuste ja teadmiste jagamiseks
kolleegidega. Struktuuriga määratletakse õiguste ja võimu jaotamine ametikohtade
vahel. Ebaefektiivse ülesehitusega organisatsioonides halduskulud püsivad suured,
sest alatihti on probleeme info jagamise ja koordinatsiooniga, mis omakorda toob
kaasa töötajate motivatsiooniprobleemid.
Organisatsiooni struktuuri ülesehitamisel eristatakse vertikaalset ja
horisontaalset diferentseerimist. Vertikaalse diferentseerimisega otsustatakse, kuidas
on jaotatud otsustusõigus, milline on detsentraliseerimise ja delegeerimise ulatus.
Horisontaalse diferentseerimise käigus otsustatakse, kuidas organisatsiooni
ametikohad rühmitatakse, kas funktsioonide, klientide või paiknemise järgi.
Formaalsete struktuuride kõrval kasutatakse ka ajutisi struktuure, mis moodustatakse
tavaliselt üksikute projektide kavandamiseks ja elluviimiseks.
Organisatsiooni ülesehitus sõltub väga oluliselt selle suurusest. Mida suurem
on organisatsioon, seda suurem on tavaliselt ka juhtimistasandite arv, mis tagab
tegevuste koordineerituse.
Siinkohal ei käsitata struktuuriga seonduvaid küsimusi põhjalikumalt, sest
Eesti Haldusjuhtimise Instituudil on ametnike pädevuskoolituse programmi jaoks
olemas eraldi õppematerjal “Organisatsiooni struktuur ja disain”, mis annab ülevaate
võimalikest struktuuritüüpidest ning nende eelistest ja puudustest.

3.4.3. Kontrollisüsteemide kujundamine

Kontrollisüsteemidega pannakse valitud organisatsiooni struktuur toimima.

Strateegilise kontrollisüsteemi funktsiooniks on varustada juhte infoga, mis
võimaldab neil kontrollida strateegiate elluviimist ning langetada vajalikke otsuseid.

Skeem 8. Planeerimise ja kontrolli seosed.

Planeerimine
Kontroll
• Eesmärkide seadmine
Tegevus • Tulemuste mõõtmine
• Rakenduskavade
koostamine • Plaaniga võrdlemine
• Korrektiivide tegemine

Järelevalve suunitluse järgi võib kontrolli jaotada:

1) Operatsioonide kontrolliks, mis keskendub ressursside “tooteks” muutmisele.
Selle kontrolliliigi näiteks on kvaliteedikontroll.
2) Finantskontrolliks, mis keskendub sellele, kas maksumaksja raha on säästlikult
ning vastavalt regulatsioonidele kulutatud.
3) Struktuurseks kontrolliks, mis jälgib, kuidas struktuurielemendid suudavad täita
neile seatud eesmärke.
4) Strateegiliseks kontrolliks, mille eesmärgiks on jälgida, kas teostatud tegevused
toetavad ja on piisavad valdkonna, funktsionaalse ning organisatsiooni tasandi
eesmärkide saavutamiseks.

Kontrollimine on organisatsiooni tegevuse hindamise kõige lihtsam,

igapäevane viis. See aitab kohaneda keskkonna muutustega, vältida vigade kuhjumist
ning säilitada ülevaadet organisatsiooni keerukatest struktuuridest. Kuid kontrolli
tähendus kaasajal erineb traditsioonilisest. Tulemusjuhtimise raamistikus kasutatakse
mõnedes riikides näiteks ministeeriumi ja ametite vahelisi lepinguid, milles
defineeritakse eesmärgid ja antakse ametile diskretsioon eesmärkide saavutamiseks
sobivate taktikate valikul. Tulemusjuhtimisel pole hindamine tähtis mitte kui “asi
iseeneses”, vaid see annab informatsiooni, et mõelda strateegiliselt, kus asub
organisatsioon oma püstitatud eesmärkide suhtes.

Kontrollimissüsteemid on väga oluline osa kokkulepitud tegevuste

elluviimisel ning tegevuste kujundamisel tuleviku jaoks. Kontrollimine seondub
üldisema hindamise teemaga, mida käsitatakse järgmises, neljandas peatükis.

3.4.4. Avalike teenuste väljadelegeerimine

Avaliku sektori ressursside efektiivsemaks kasutamiseks on paljudes, ent

ennekõike anglo-ameerika riikides kasutatud avalike teenuste sisseostmist erasektori
organisatsioonidest. Selliste lepingute abil soovitakse laiendada strateegiliste
eesmärkide saavutamiseks vajalikku ressursibaasi kas eelarveliste rahade kokkuhoiu
või vajaliku oskusteabe sisseostmise läbi.
Teenuste osutamise lepinguline üleandmine erasektorile pärineb otseselt
suuremat efektiivsust, tegevuse tõhusust ning klientide huvide paremale
rahuldamisele orienteeritud haldusreformi ideestikust. Traditsiooniliselt tuuakse
teenuste sisseostmise poolt argumentidena esile

1) teenuste osutamisega kaasneva bürokraatia vähenemine,

2) sellest tulenev tegevuse suurem paindlikkus ning efektiivsus,
3) mastaabisäästust tulenev kulude kokkuhoid (olukordades, kus teenuse osutamiseks
on vaja teha suuri investeeringuid, samas pole teenuse kasutajate arv kuigi suur).

Teenuste efektiivsemaks muutmine sünnib eelkõige teenuse osutaja leidmiseks

korraldatavate avalike konkursside kaudu, kusjuures mõningates riikides kasutatakse
konkursse teenuse osutaja leidmiseks ka avaliku sektori organisatsioonide hulgas.
Teenuste väljadelegeerimine on siiski teema, millesse tuleb suhtuda teatud
ettevaatlikkusega. Lääne praktika näitab, et mitte ükski organisatsioon – ei avalikus,
äri- ega ka mittetulunduslikus sektoris pole iseenesest oma tegevuses efektiivsem,
tõhusam ning kliendi vajadusi arvestavam võrreldes teiste sektorite
organisatsioonidega. Juriidilisest staatusest määravamaks on see, kas organisatsioon
tegutseb konkurentsi- või monopolitingimustes. Teenuste sisseostmist peetakse
õigustatuks lühiajaliste projektide puhul, kui on vaja täiendavat tööjõudu või väga
spetsiifilisi oskusi. Silmi ei peaks sulgema ka fakti ees, et näiteks USA-s on teenuste
väljadelegeerimine olnud hädavajalik taktika olukorras, kus isegi rahaliste ressursside
olemasolul pole poliitilistel kaalutlustel võimalik organisatsiooni töötajaskonda
laiendada kasvanud tööülesannetega toimetulekuks.
Vaieldamatult on avalike teenuste väljadelegeerimisel ka negatiivsed küljed.
Äramärkimist väärivad siin eelkõige:

1) finantsvastutuse hajumine,
2) potentsiaalsete huvidekonfliktide tekkimine,
3) teenuste osutamisel tekkinud kulude kokkuhoiust võidab eelkõige teenuse osutaja,
mitte avalik sektor ja maksumaksjad,
4) teadlik kulude vähendamisele suunitletus võib kaasa tuua ka teenust kasutavate
klientide valiku, nn. koore riisumise, mis näiteks sotsiaalsfääris tähendab kõige
suuremate probleemidega abivajajate teenindamise vältimist.

Seega, pole olemas ühest vastust, kas avaliku sektori teenuseid peaksid osutama ainult
avaliku sektori organisatsioonid või võivad seda teha ka äriühingud ja
mittetulundusliku sektori ühendused. Üldiselt leitakse, et erasektori organisatsioonid
on paremad spetsiifiliste ülesannete täitmisel. Seevastu komplekssete, halvasti
defineeritavate ning subjektiivset otsustamist võimaldavate teenuste puhul on edukaid
näiteid erasektorist leida hoopis raskem.
 NÄITEKAST 5
Kas erasektor on alati oma tegevuses tulemuslikum?

• Avaliku sektori organisatsioonid on paremad reguleerimisel, võrdse

kohtlemise ja teenuste stabiilsuse ning jätkuvuse tagamisel.

• Äriorganisatsioonid on paremad majanduslike ülesannete täitmisel,

uudsete lahenduste väljapakkumisel, edukate käitumismustrite
ülevõtmisel ning ebaefektiivsete tegevuste hülgamisel, kiirete
muutustega kohanemisel ning komplekssete ja tehniliste ülesannete
elluviimisel.

• Mittetulunduslikud organisatsioonid seevastu on edukamad

tegevustes, kus on tähtis personaalse tähelepanu osutamine ning
teenuse osutaja ja kliendi omavaheline usalduslik suhe.

Nightingale, Demetra S., Pindus Nancy, “Privatization of Public Social

Services: Background Paper”

Eeltoodut arvestades tuleb otsused avalike teenuste sisseostmise kohta teha

igat konkreetset juhtu eraldi vaadeldes. Piiritletud tegevuse ning selgete
hindamiskriteeriumite olemasolu puhul maksab tõsiselt kaaluda teatud teenuste
lepingulist edasidelegeerimist erasektorile. Väga tähtsaks kujuneb siinjuures teenuste
osutamise aluseks oleva lepingu formuleerimine. Samas peab silmas pidama, et riik
või kohalik omavalitsus ei saa talle seadusega pandud kohustuste kontrollimise
funktsiooni kellelegi teisele usaldada ning seetõttu on igati õigustatud nende avalike
või omavalitsusasutuste teenistujate koolitamine, kelle ülesandeks jääb
väljadelegeeritud teenuste tulemuslikkuse hindamine ja kontroll.

3.5. Muutuste juhtimine

Selleks, et organisatsioon kohanduks strateegilise juhtimisega, peab see

toetuma väärtustele ja normidele, organisatsiooni kultuurile, mis arvestab strateegilisi
eesmärke. Organisatsiooni kultuuri kaudu piiritletakse, millist suhtumist ja käitumist
organisatsioonis soositakse või ei aktsepteerita.
Strateegilise juhtimisstiili omaksvõtmine tähendab paljude avaliku sektori
organisatsioonide jaoks põhimõttelisi muudatusi organisatsiooni kultuuris.
Meeskonnatöö, uute ideede väljapakkumine, pühendumine organisatsiooni
eesmärkidele – need on märksõnad, mida peetakse oluliseks strateegilise lähenemise
juures.
Väljakujunenud organisatsiooni kultuuri muutmine on kompleksne protsess, mille
raames tuleb juhtidel
1) Selgitada, milleks on muutused vajalikud ning oma eeskujuga kinnistada uusi
väärtusi ja norme,
2) Tagada, et kogu juhtimismeeskond aktsepteerib muutusi. Selleks tuleb valida,
toetada ja edutada neid, kes toetavad uusi väärtusi,
3) Leida võimalusi, et motiveerida inimesi tegutsema uute väärtuste ja normide
kohaselt,
4) Pakkuda töötajatele koolitust, mis aitab muuta väljakujunenud hoiakuid ning
annab inimestele uusi impulsse.

Suurte muudatuste läbiviimine leiab mõnikord vastuseisu organisatsiooni töötajate

poolt. Põhjused selleks on erinevad – inimesed võivad olla mures oma töökoha pärast,
kardetakse väljakujunenud võimubaasi muutumist, palga või soodustuste kaotamist.
Ent vastuseis muutustele võib tuleneda ka inimeste ebapiisavast informeeritusest,
muudatuste põhjuse ebapiisavast selgitamisest.
Taktikad, mida soovitatakse erinevatel juhtudel kasutada on esitatud skeemil 9.

Skeem 9. Taktikad muutuste juhtimiseks

Lähenemine Millal kasutada

Suhtlemine, õpetamine • Tehnoloogia muutmise korral
• Kasutaja vajab muudatustest arusaamiseks asjalikku infot ja
analüüsi
Osavõtt • Kui kasutajal on võimu vastu seista
Läbirääkimised • Kui rühmal on võimu muutuste teostamise üle
• Kui rühma tahetakse lahutada
Sundus • Kriisiolukorras
• Kui teistsugune lähenemine pole andnud tulemusi
Tippjuhtkonna toetus • Kui töötajad kahtlevad muutuste õiguspärasuses
• Kui muudatus toob kaasa asukoha muutuse või haarab mitut
allüksust
3.6. Strateegilise käitumise tüübid

Sarnaselt ärisektori organisatsioonidele võib avaliku sektori institutsioonide

strateegiad laias plaanis jagada nelja rühma:

1) kullakaevajad,
2) kaitsjad,
3) analüüsijad ning
4) reageerijad.

Neljast tüübist kõige sagedamini on avalikus sektoris võimalik leida

reageerijate tüüpi organisatsioone, mis ei oma selget strateegiat, vaid triivivad
keskkonna muutustega kaasa. Väliskeskkonnast tulenevate mõjudena saab siinkohal
vaadelda näiteks meedia pideva tähelepanu all olemist, eelarveliste summade
vähendamist, valitsuse valdkonna poliitikate muutumist jne.
Kaitsja tüüpi organisatsioonid kaitsevad oma väljakujunenud stabiilset
tegevusvaldkonda. Seda tüüpi organisatsioonid pole huvitatud oma mõjuvõimu
suurendamisest. Tegevust laiendatakse ainult juhul, kui see on vajalik olemasolevate
klientide teenindamiseks. Kaitsjad opereerivad tavaliselt keskkonnas, mis on
homogeenne, stabiilne, toetav, vähese komplekssusega ning kus konfliktid kas
puuduvad hoopis või on väga minimaalsed. Kaitsja tüüpi organisatsioonid on
keskendunud olemasolevate klientide teenindamisele ning oma tegevusala kaitsmisele
nende organisatsioonide eest, kes näitavad üles soovi millegi sarnasega tegeleda.
Kaitsmisele orienteeritud strateegiaid võib tihti leida bürokraatlikes
organisatsioonides. Kui väliskeskkonnas toimuvad muutused lõhuvad harjumuspärase
stabiilse keskkonna, siis lülitavad kaitsjad end tavaliselt reageerimise strateegiale.
Poliitilises mõttes on kaitsmisele orienteeritud strateegia probleemne. Isegi kui
poliitilisel tasandil määratakse kaitsja tüüpi organisatsioonile suuremad kohustused,
eelistavad kaitsjad mitte näha üldist konteksti ning töötada eelkõige oma
väljakujunenud kliendigrupi huvide nimel. Praktikas tähendab see tihti “oma”
klientide toetuste suurendamist, tavapäraste klientide huve samastatakse kogu
avalikkuse huvidega. Tulemuseks on eelarveliste kulutuste suurenemine, ilma
esialgseid eesmärke täitmata.
 Kullakaevajate tüüpi avaliku sektori organisatsioonid otsivad pidevalt uusi
võimalusi oma mõjuvälja suurendamiseks. Avaliku sektori kontekstis tähendab see
eelkõige lahendamiseks uute probleemide otsimist, millega tegelemiseks taotletakse
valitsemisala funktsioonide laiendamist ning eelarve suurendamist. Sellise strateegia
õnnestumise tulemusel suureneb mitte ainult institutsiooni mõjukus, vaid tihti ka
eelarve ning organisatsiooni suurus. Need tegurid aga meelitavad uusi, kõrge
kvalifikatsiooniga töötajaid, kes on huvitatud osalema uutes väljakutsetes.
Kullakaevajate strateegia on riskantne, sest tegevuse laiendamine toob potentsiaalselt
kaasa konflikte väliskeskkonnaga. Aktiivne tegevus äratab poliitikute ning meedia
tähelepanu, mis omakorda suurendavad konfliktiohtu. Opositsiooni suurenemisega
võib tagajärjeks olla negatiivne poliitiline reageerimine ning organisatsioon peab end
kohandama kas reageerimise või kaitsmise strateegiale.
Analüüsijad on ettevaatlikumad kui kullakaevajad, ent riskialtimad kui
kaitsjad. Nende põhiliseks strateegiaks on säilitada olemasolevaid tegevusi ning
kliente, tagades samas nende vajaduste rahuldamise mõõduka uuenduslikkuse abil.
Uuenduslike tegevuste kavandamisel lähtuvad analüüsijad põhjalikust analüüsist ning
võtavad ette muudatusi ainult juhul, kui sellega kaasneb minimaalne risk.
4. Hindamine strateegilises juhtimises

Peatükis tutvustatakse hindamise rolli strateegilises juhtimises ning tuuakse

esile aspektid, miks võib hindamine avalikus sektoris kujuneda keeruliseks.

4.1. Hindamise eesmärgid

Inimese jaoks võib avaliku sektori organisatsioonide hindamise olulisuse

kokku võtta lühidalt – kas avalikud organisatsioonid teevad oma tööd õigeaegselt,
usaldusväärselt, inimeste huve arvestades, optimaalse hinnaga ning kas kõigile
soovijatele on loodud võrdsed võimalused kasutada avalikest eelarvetest rahastatavaid
teenuseid.
Hindamist võib defineerida kui süsteemsete uurimismeetodite kasutamist, et
testida tegevuspõhimõtete paikapidavust, nende elluviimise tulemuslikkust ja
efektiivsust. See on vajalik, et saada ülevaade, mis õnnestus, mis mitte ning sellest
tulenevalt teha järeldused tuleviku jaoks. Hinnang ei ole audit, selle käigus ei
kontrollita formaalsete protseduuride täitmist. Hindamine koosneb mõõtmisest,
võrdlemisest ning kasutamisest – mis on tehtud, kuidas seda saab võrrelda standardiga
ning kuidas saab võrdlust rakendada.
Hindamise peamised etapid on:
1) üldiste ja otseste eesmärkide tuvastamine,
2) saavutamisindikaatorite kindlaksmääramine,
3) tegevuste toimumiste sõltumatute mõjude kindlaksmääramine,
4) tegevuste “puhaskasu” võrdlemine tegeliku kasuga2.

Siinkohal tasuks meelde tuletada, et üks viis hindamist läbi viia on just tehtud
plaanidest tuletada kontrolliks vajalikud standardid. Eristada saab kvantitatiivseid ja
kvalitatiivseid standardeid. Kvantitatiivsed kriteeriumid on objektiivsemad ning
neid on raskem vaidlustada. Eelkõige kasutatakse kvantitatiivseid kriteeriume
statistikas, rahanduses ja majanduses. Näitekastis 6 ongi esitatud väljavõte
Rahandusministeeriumi 2001. aasta tegevuse eesmärkidest, kus tegevuste soovitavad
tulemused on esitatud numbrilisel kujul. Mitmetes valdkondades pole aga
kvantitatiivsete kriteeriumite kasutamine õigustatud, sest kvantiteedist olulisem on

2
Puhaskasu all peetakse silmas mingi kindla organisatsiooni või projekti tegevuse raames teostatud
tegevuste mõju. Näiteks, kui koolituskursuste järgselt leiab tööd 10-st inimesest 8, ent kolm neist
leidsid tööd uues avatud ettevõttes, siis on koolituskursuse “puhaskasu” 5 inimese tööturule viimine.
kvaliteet. Reeglina on kvalitatiivsed hinnangud vähem objektiivsed, hinnangud
sõltuvad siin konkreetsest hinnangu andjast. Kvalitatiivse hinnangu läbiviimine on ka
töömahukam, sest info saamiseks tuleb läbi viia uuringuid ja intervjuusid.

NÄITEKAST 6
Väljavõte Rahandusministeeriumi 2001. aasta tegevuskavast

Eesmärk
Välja töötada ja kindlustada ühtne valitsussektori raamatupidamine, mis annab
adekvaatse ülevaate riigiasutuste ja kohalike omavalitsusüksuste majandustegevusest

Peamised tegevused
Valitsussektori raamatupidamise koondaruande koostamine ja esitamine, valitsussektori
raamatupidajate metoodiline juhendamine, riigivara valitsemise järelvalve, riigi- ja
kohalike omavalitsuste riikliku registri pidamine

Soovitav tulemus koos kriteeriumitega, millele oodatav tulemus peab vastama

• Valitsussektori raamatupidamise koondaruanne kinnitatakse esitatud kujul
• Asutuste poolt esitatud aruannete hulgast moodustab korrigeerimist vajavate
aruannete hulk kuni 10%.
• Register kajastab kõiki asutusi täpselt ja täielikult
• Raamatupidajate nõustamine toimub heal tasemel ning keskmiselt 15 päeva jooksul
• Raamatupidamismetoodika vastab rahvusvahelistele nõuetele.

“Tegevus- ja majandusarengu kavade kokkuvõtted 2001. aastaks”,

lk. 41, Rahandusministeerium

Kõige laiemas mõttes on hindamise osa strateegilises juhtimises näidata, kas

tegevus on täitnud kokkulepitud eesmärke.

4.2. Hindamise objektid

Hindamisel analüüsitakse, millised on erinevates valdkondades kavandatu ja

tegelikult tehtu omavahelised erinevused. Peamisteks hinnatavateks valdkondadeks on
kulud, tegevused, väljundid, otsesed eesmärgid ja üldised eesmärgid.
Erinevates riikides viimasel kahekümnel aastal toimunud avaliku halduse
reformide raames on püütud avalikku sektorisse tuua tegevuse tulemuslikkuse
hindamist. Traditsiooniliselt hinnati avaliku sektori tegevust sisendite järgi:
organisatsioonile riigieelarvest eraldatud summa, palgal oleva personali hulk jne.
Kuivõrd selline tegevuse hindamine ei ütelnud midagi organisatsiooni tegevuste
tulemuste kohta, siis pööratakse üha rohkem tähelepanu tegevuse tulemuslikkuse ja
mõjude hindamisele. Tulemuste hindamisel keskendutakse tegevuse kvaliteedi või
arvu mõõtmisele, analüüsitakse tegevuse olulist panust otseste eesmärkide
saavutamises. Tegevuse mõjude hindamisel on tähelepanu suunatud tegevuste mõjul
tekkinud laiematele mõjudele, mis arvestavad ka mõju laiemale keskkonnale.
Üleminek tegevuse hindamiselt tagajärgede hindamisele eeldab väga tugevat muutust
avalikus halduses.
Hinnates organisatsiooni tegevust saab tähelepanu suunata neljale erinevale
faasile,

Sisendid Väljundid Tulemused Mõjusus

Erinevate faaside mõõtmise ilmestamiseks on toodud näide tervishoiu vallast

näitekastis 7.

NÄITEKAST 7
Hindamise komplitseeritus tervishoius

Püüdkem rakendada sisendite, väljundite, tulemuste ja mõjude hindamist haiglas ning

vaatleme maksa siirdamise juhtumit.

Maksa siirdamisel saab sisenditena käsitleda operatsiooni läbiviinud arstide ja õdede arvu,
nende tunnitasu, kõrgtehnoloogilise aparatuuri kasutamise tunnitasu, kasutatud ravimite
hinda etc. Selles skeemis oleks väljundiks patsientide arv, kellele maks siirdati. Järgmiste
faaside ilmestamiseks oletame, et neid patsiente oli kümme, kusjuures kahele neist lõppes
operatsioon, vaatamata meditsiinilise personali jõupingutustest, surmaga. Ühel patsientidest
tekkis tüsistus ning teda tuli uuesti opereerida. Ülejäänud seitsmest suutsid jätkata
täisväärtuslikku elu 3. Kui küsida, milline oli meditsiinilise personali tegevuse väljund, siis
oleksime kõik nõus väitega, et selleks oli 8 opereeritut. Kui küsida arstidelt, milline oli
nende tulemus, siis vastuseks on 11:9, mis on selle valdkonna sensitiivsust arvestades
kindlasti hea (arst loeks sellises situatsioonis siirdatud maksade üldarvu, mitte inimesi).
Haigla pearaamatupidaja väidaks, et tulemuseks oli 7:10. Õdede arvates, arvestades
patsientide edasise elu kvaliteeti, on operatsioonide tulemus 3:10. Kui nüüd küsida, milline
oli operatsioonide mõju, siis peaks muuhulgas analüüsima, millised olulised
tervishoiuteenused jäid osutamata nende kümne kaheldamatult väga kalli operatsiooni
pärast teistele patsientidele?

Vaatamata karmile näitele, illustreerib see hästi hindamise keerukust avalikus

sektoris. Lihtsalt kvantifitseeritav tegevuste nimistu ei ütle tihti palju organisatsiooni
tegevuse kohta.
4.3. Hindamine strateegilises juhtimises

Strateegilise juhtimise edukust organisatsioonis saab vaadelda neljatasemelisena:

1) Strateegilise planeerimise protsess on lõpetatud edukalt. On olemas formaalne

konsensus organisatsiooni missiooni, eemärkide ja visiooni suhtes ning neid
toetatakse suure enamuse organisatsiooni töötajate poolt.

2) Strateegilise planeerimise protsess on läbitud, saavutatud üldine konsensus

missiooni, visiooni ja eesmärkide osas ning neid kokkuleppeid kinnitab formaalne
strateegiline plaan.

3) Sellel tasemel on strateegilise juhtimise edukuse tunnuseks eelmisel tasandil

nimetatud strateegiline plaan ning see on võetud organisatsiooni eelarve
koostamise aluseks. Ressursside eraldamine lähtub strateegias esiletoodud
prioriteetide elluviimise vajadusest teatud ajaperioodi vältel.

4) Strateegilise juhtimise tulemuslikkus on defineeritud eelmise tasandi saavutustega

ning organisatsioonis on kasutusele võetud tegevuse süsteemne hindamine ja
mõõtmine. Hindamise tulemusi kasutatakse strateegia korrigeerimiseks.

Uue avaliku halduse mudeli kontekstis soovitavad juhtimiseksperdid töötaja

otseste tööülesannete täitmise kõrval hinnata ka teisi aspekte, näiteks kuivõrd töötaja
mõistab ja arvestab organisatsiooni kultuuri, suudab täpselt kirjeldada organisatsiooni
struktuuri, selle peamisi teenuseid ja toodangut ning erinevate struktuuriüksuste osa
nende “valmistamisel”, kuivõrd suudab töötaja seletada organisatsiooni reeglite ja
protseduuride taga olevat loogikat ning nende formuleerimise põhjuseid ja kuivõrd
mõistab ning arvestab oma töös poliitilisel tasandil vastuvõetud otsuseid. Selliste
aspektide arvestamine näitab inimese üldist teadlikkust organisatsioonis ning kaude
peegeldab töötaja motivatsiooni oma tööülesannete täitmisel.

Igasugune tegevuse hindamine kätkeb endas alati ka teatud poliitikat. Hindamisel

võetakse arvesse väga mitmeid kriteeriume – eesmärgipärasus, efektiivsus, võrdsus,
kliendikesksus, reageerimine sihtgrupi vajadustele. Hindamise puhul pole vähetähtis,
kes seda läbi viib ja finantseerib. Tähelepanelik tuleb olla ka selle suhtes, et
organisatsiooni tegevuse tulemuslikkuse sidumise finantseerimisega võib luua
olukorra, kus hakatakse tegelema ainult nende ülesannetega, mida on lihtne
lahendada.
Tulemustele suunatud juhtimise teeb avaliku sektoris problemaatiliseks paraku
see, et ametnikud ei oma kontrolli kõigi asjaolude üle, mis probleeme tekitavad.
Näiteks, linna turvalisusele avaldavad mõju nii töötute kui ka narkomaanide arv.
Nende riskirühmadega tuleb politseil paratamatult arvestada, kuigi ei omata kontrolli
potentsiaalsete ohuallikate kujunemise üle. Või teine näide hariduse vallast. Hea
hariduse omandamine ei sõltu ainult sellest, milline on õpetaja kvalifikatsioon ja
motivatsioon, vaid ka milliste sõpradega õppur suhtleb, kas ta vanemad toetavad ja
stimuleerivad tema õpihuvi jne. Seega ei saa ainult kooli pidada vastutavaks õppurite
õpitulemuste ees. Loomulikult, on koolil ääretult suur osa õppuri teadmiste ja oskuste
kujundamisel, ent vale oleks alahinnata teisi faktoreid.
On selge, et hindamine avalikus sektoris võib olla komplekssem ja keerukam
võrreldes ärisektoriga. Ühelt poolt soovitakse väiksemat ning efektiivsemat
valitsusaparaati, mis arvestab turuloogikat, personali, kellel on tugev ärisektori taust
ja kogemused ning kellele seatakse igaks hooajaks konkreetsed tulemuseesmärgid.
Teisalt nõuab töö avalikus sektoris avalike huvidega arvestamist. Erinevate
juhtimisekspertide arvates peavad reformijad leidma tasakaalu nende kahe erineva
eemärgi vahel.
Lõpetuseks

Demokraatlikus riigis on avaliku sektori peamiseks ülesandeks avalike huvide

teostamine, mis eelkõige tähendab funktsioonide täitmist sellistes valdkondades, kus
turg ei toimi. Vaatamata suurtele muutustele avaliku sektori juhtimise vallas peaksid
sektori tegevuse põhiväärtusteks jääma muuhulgas õigus, õiglus ning võrdsete
võimaluste tagamine. Tõele au andes peab möönma, et avaliku halduse alases
kirjanduses on väga raske leida näiteid, mis kinnitavad strateegilise juhtimise
juurutamise vaieldamatut edu erinevates riikides kogu süsteemi tasandil. Edukaid
näiteid on palju, ent need pärinevad enamasti organisatsiooni tasandilt.
Kahekümne aasta tagant alustatud suured ja põhimõttelised muutused
erinevate riikide avalikus sektoris on näidanud, et suurte muutuste läbiviimine on
aeglane. Väga oluliseks peetakse kultuuri muutust ning inimeste koolitamist, kes
suudaksid täita neile esitatud kõrgendatud nõudmisi. Ent strateegiliste juhtimisvõtete
kas või osaline kasutamine aitab kaasa strateegilise mõtlemise levikule avalikus
sektoris, toetab kvaliteedi parandamist, kodanikukesksemat juhtimist ning aitab
teadvustada tegevuse tagajärgi. Selle rakendamine aitab parandada töötajate
motivatsiooni, luua võimalusi uuenduslikeks lähenemisteks jne.
Lõpetuseks olgu loetletud võtmeelemendid, mida eeldab strateegilise juhtimise
läbiviimine avalikus sektoris:

1) Valitsusasutusi ning nende koostööpartnerite tegevust mõjutavate ühiskondlike

protsesside jälgimine, et tagada organisatsiooni tegevuse ja väliskeskkonna
omavaheline sobivus;

2) Soovitavate eesmärkide ning organisatsiooni visiooni pidev teadvustamine nii

organisatsiooni töötajatele kui teistele huvigruppidele väliskeskkonnas;

3) Organisatsiooni kõigil tasanditel strateegiliste teemade arutelu, et tagada

otsustamisel pikaajaliste eesmärkidega arvestamine;

4) Kõigi administratiivsete protsesside koondamist ühistest eesmärkidest lähtuva

juhtimise alla, mis lähtub strateegilistest eemärkidest.
Lisa 1

Õppematerjalis kasutatavad põhimõisted

Avalik haldus – riik oma igapäevatoimingutes.

Avalik sektor - avalikul sektoril on viis peamist üldeesmärki: avaliku korra ja

julgeoleku tagamine neid ähvardavate ohtude eest; üksikisiku sihipärane toetamine,
normaalsete elutingimuste tagamine; kogu sotsiaalse, majandusliku ja kultuurilise
valdkonna arendamine ja juhtimine; riigile vajalike rahaliste vahendite kindlustamine;
personali ja vahendite tagamine haldusülesannete täitmiseks..

Diskretsioon - ametniku isiklikul äranägemisel temale eraldatud pädevuse piires

vastuvõetud otsuse järgi toimimine.

Halduspoliitika - (mõnikord kasutatakse ka terminit avalik poliitika) on riigi tahtlik

ning eesmärgistatud tegevus mingite eesmärkide saavutamiseks. Halduspoliitika all
võib mõista ka kõiki parlamendi, keskvalitsuse, kohaliku omavalitsuse ning teiste
avaliku sektori institutsioonide tegevusi, mille eesmärgiks on soodustada, säilitada või
takistada teatud asjaolude arengut ühiskonnas.

Huvigrupp – kodanike rühmad, organisatsioonid või institutsioonid, mis mõjutavad

tegevusi avalikus sektoris.

Meede – rakendusmehhanism, mis aitab saavutada püstitatud eesmärke.

Mõjusus – tegevuse tagajärg laiemale keskkonnale, selle panus üldiste eesmärkide

saavutamiseks.

Organisatsioon – organisatsiooni moodustavad vähemalt kaks inimest, kes võimu ja

eestvedamise mõjutusel ning tegevusi kooskõlastades püüavad saavutada ühist
eesmärki. Organisatsiooni iseloomustab kindel struktuur.

Saavutamise indikaatorid – tegevuse või toote arvulist, ajalist või kvaliteeti

iseloomustavad näitajad.

Sisend – füüsilised, inim- ja finantsressursid, mis on vajalikud tegevuste

läbiviimiseks.

Strateegia – militaarse päritoluga termin, mis tähistab üldist tegevussuunda, kuidas

kavatsetakse kokkulepitud eesmärke saavutada.

Taktika – spetsiifiline tegevus, mis aitab üldisi strateegilisi eesmärke saavutada.

Strateegia ja taktika vahekorda iseloomustab näide sõjanduse vallast – “strateegia
koostatakse sõja võitmiseks, lahingu ettevalmistamisel lepitakse kokku taktikas”.

Tulemus – tegevuse kaudu loodud väärtus või tingimus, mis aitab kaasa püsivatele
muutustele.

Uus avalik haldus – tuleneb inglise keelsest terminist New Public Management,
põhineb uus-teiloristliku ning avaliku valiku teooriate põhimõtetel. Uue avaliku
halduse kontekstis tähtsustatakse avaliku sektori juhtimisel tulemustele orienteeritust
senise protsessikesksuse asemel, koordineerimisfunktsioonide arendamist jäiga
hierarhia asemel, kodanike ja nende ühenduste kaasamist otsustusprotsessidesse,
moodsate tehnoloogiate kasutamist tegevuste tõhustamiseks ning efektiivisuse
suurendamiseks.

Visioon – visioon defineerib pildi organisatsiooni soovitavast tulevikust.

Väliskeskkond - selle all mõistetakse kõiki organisatsiooni väliseid tegureid, mis

mõjutavad organisatsiooni või selle osade tegevusi. Väliskeskkonna hulka kuuluvad
nii riigi poliitilis-õiguslik ja majanduslik olukord kui ka inimesed ning
organisatsioonid, kellega organisatsioon vahetult kokku puutub (huvigrupid,
ministeeriumid jt).

Väljund – mingi tegevuse tulemusel tekkinud toode või tingimus, mis ei iseloomusta
tegevuse kvaliteeti ning mõju.

Väärtused - kestvad tõekspidamised, et teatud käitumisviis või olek on personaalselt

või sotsiaalselt eelistatavam kui vastupidine käitumisviis või olek.
Lisa 2

Valik näidisküsimusi organisatsiooni olukorra analüüsi läbiviimiseks3

Fookusvaldkond Kas fookusvaldkond sobib …

Keskkond Sisenditega?
Kas organisatsioonil on piisavalt ressursse, et tagada ladus
tegutsemine (sh finantsressursse, informatsiooni, inimesi, teenuseid)?

Kas keskkonnamuutused võivad kaasa tuua muutusi võtmetähtsusega

ressursside tagamisel (näiteks, kas valitsuse muutus tähendab teie
organisatsiooni jaoks ressursside suurendamist või vähendamist)?

Tulemustega?
Kas nõudmised hetkel pakutavate teenuste suhtes on muutumas?

Kas on mingeid muutusi keskkonnas, mis võivad selliseid muutusi

põhjustada?

Kas pakutavad teenused rahuldavad kliente ning huvigruppe?

Eesmärgid ja Keskkonnaga?
Strateegiad Kas praegused eesmärgid, strateegia ja taktika aitavad
organisatsioonil saavutada ja säilitada soodsat positsiooni?

Ressurssidega?
Kas praeguste tegevuste tulemuslikkuse tagamiseks on ressursse
piisavalt?

Käitumise ja kultuuriga?
Kas juhtkond on teadvustanud töötajatele organisatsiooni missiooni?

Kas väljakujunenud väärtused, normid, uskumused toetavad

kavandatavate plaanide elluviimist?

Tehnoloogiatega, käitumisega ning protsessidega?

Kas eesmärgid ja kavad on ühildatavad protsessi käigus ootamatult
esilekerkivate probleemidega?

Inimressursid Struktuuri, tehnoloogiate ja protsessidega?

Kas töötajate kompetents ning koolitus vastab ametijuhendile ning on
piisav uute ülesannete ning tehnoloogiatega toimetulekuks?

Kas töötajatele antakse võimalusi enesearendamiseks?

Eesmärkide ja strateegiatega?
Kas olemasoleva personali teadmised, oskused, kultuur ning
motivatsioon on sobivad organisatsiooni strateegiliste eesmärkide
elluviimiseks?

Tehnoloogia Keskkonnaga?
3
Tabelis esitatud näidisküsimused on kohandatud Harrison Michael I., “Diagnosing Organizations.
Methods, Models, and Processes” (lk 83-85).
 Kas organisatsiooni tehnoloogiad vastavad üldiselt aktsepteeritud
standarditele? Kas kasutavad tehnoloogiad on sellisel tasemel, mis
lubavad rahuldada klientide vajadusi?

Kultuuriga?
Kas olemasolevad ning väljapakutud tehnoloogiad sobivad
organisatsioonis domineerivate väärtustega, normidega, uskumustega?

Struktuurid, Keskkonnaga?
protsessid, kultuur Milline on organisatsiooni koostöö teiste institutsioonide,
huvigruppidega?

Kui hästi on väljakujunenud institutsionaliseeritud võrgustikud

huvigruppide esindajate, klientide ning koostööpartnerite vahel?
(Näiteks, kas koostööpartnerite vaheline koordineerimine toimub ad
hoc alusel või süsteemselt?)

Struktuur Tehnoloogia, keskkonna ja protsessidega?

Kas inimesed, kes peaksid töötama meeskonnana, on strukturaalselt
ühendatud? Kas organisatsiooni allüksused on piisavalt suured, et
efektiivselt toime tulla rutiinsete ülesannetega, ent samas piisavalt
väikesed, et kohanduda uute keskkonna ja tehnoloogia arengutega?

Kas protseduurireeglid sobivad informatsiooni vahetamiseks ning töö

koordineerimiseks? Kas protseduurireeglid võtavad arvesse
ülesannete, tehnoloogiate ning keskkonna eripära?

Kas töökorraldust on muudetud peale uute tehnoloogiate kasutusele

võtmist, et kasutada kogu nende potentsiaali?

Kas organisatsioonis on ülesandeid, mis pole konkreetselt kellegi

vastutada ning asjatult dubleerivaid tegevusi?

Kas allüksuste profiil võtab piisavalt arvesse nende keskkonna,

tehnoloogia ja ülesannete spetsiifikat? Kas allüksuste vaheline
koordinatsioon on piisav? Kas vastutus ja otsustusõigus on
delegeeritud piisavalt “alla”?

Kas organisatsiooni allüksuste füüsiline ja geograafiline paiknemine

aitab kaasa tegevuse tulemuslikkusele?

Kas töökorraldus organisatsioonis, reeglid ning töötajate

arendusprogrammid võtavad arvesse erinevate töötajate vajadusi?

Inimressursid Rakendatavate protsesside, käitumise ja kultuuriga?

Kas rakendatavad normid, protsessid ja käitumine toetab kinnitatud
eesmärke ja protseduure? Kas töötajate jaoks on organisatsiooni
reeglid õiglased ja mõttekad?

Kas kontrolli- ja tasustamissüsteemid toetavad kinnitatud eesmärkide

ja strateegiate elluviimist?

Ametlikud Rakendatava käitumise ja protsessidega?

eesmärgid, Kas otsused ning grupitegevus viiakse ellu ilma tõsise võimuvõitluse
struktuurid ja või konfliktideta?
protsessid
Kas allüksuste vaheline konkurents aitab kaasa või vastupidi, takistab
organisatsiooni strateegiliste eesmärkide täitmist? Kas inimestele on
jäetud piisavalt otsustusõigust ning ressursse oma ülesannete
täitmiseks? Kas töötajatele on antud võimalus kaasa aidata
organisatsiooni tegevuse uuendamisele ning parandamisele?
Kasutatud kirjandus
Alas Ruth, “Strateegiline juhtimine”, Külim 1997

Barnett Steven W., “Benefit-Cost Analysis and Related Techniques”, Advances in

Educational Productivity, Volume 7, lk. 241-261.

Clearly Robert E., Henry Nicholas L. and Ass-s “Managing Public Programs.
Balancing Politics, Administration, and Public Needs”, Jossey-Bass
Publishers, 1989.

Geus Arie de, “Elav ettevõte”, Fontes, 1999.

Golden Olivia, “Innovation in Public Sector Human Services Programs: The

Implications of Innovation by “Groping Alone””, Journal of Policy Analysis
and Management, Vol. 9, No. 2, 219-248, 1990.

Grote Dick, “Performance Appraisal Reappraised”, Harvard Business Review,

Jan./Feb. 2000, Vol. 78, Issue 1.

Flynn Norman, “Public Sector Management", Third Edition, Prentice Hall, Harvester
Wheatsheaf, 1997.

Harrison Michael I., “Diagnosing Organizations. Methods, Models, and Processes”

Second Edition, Applied Social Reseach Methods Series Volume 8, Sage
Publications 1984.

Hefferson Florence, “Organization Theory & Public Organizations. Political

Connestions”, Prentice Hall, Inc., 1989.

Johnston Judy, “Strategy, planning leadership, and the financial management

improvement plan” Public Productivity & Management Review, June 1998,
Vol. 21, Issue 4.

Jones David Seth, “Recent Budgetary Reform in Singapore”, Journal of Public

Budgeting, Accounting & Financial Management, 10(2), 279-310, Summer
1998.

Kettl Donald F., “The Global Revolution in Public Management: Driving Themes,
Missing Links”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 16, No.3,
446-462, 1997.

König Klaus, “”New Administration” or Modernization: Administrative Politics in the

Nineties” lk. 21-45, On the Critique of New Public Management, Speyerer
Forchungsberichte, 1996.

Lipsky Michael, “Street Level Bureacrats as Policy-Makers” Ch. 2, Street

Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New
York:Russel Sage Foundation, 1980.

Lipton Mark, “Opinion. Demystifying the Development of the Organizational

 Vision”, Sloan Management Review, Summer 1996, Massachusetts Institute
of Technology.

Levin, H. M., “Cost-effectiveness and educational policy”, Educational Evaluation

Analysis ands Policy Analyses, 10 (1), 51-69, 1988

Mazmanian Daniel, Sabatier Paul, “A framework for implementation analysis”

Implementation and Public Policy, Chp. 2, 1989.

McClellan James E., Dorn Harold, “Science and Technology in World History”, The
John Hopkins University Press, 1999.

Meyers Marcia K., “Organizational Factors in the Integration of Services for

Children”, Social Service Review, December 1993.

Mintzberg Henry, “The Rise and Fall of Strategic Planning”, Prentice Hall, 1994.

Mintzberg Henry, “Managing Government Governing Management”, Harvard

Business Review, May/June 1996, Vol. 74 Issue 3.

Nightingale, Demetra S., Pindus Nancy, “Privatization of Public Social Services:

Background Paper”, 28/03/1999 http://www.urban.org/pubman/privatiz.html

“Personalijuhtimise käsiraamat”, Äripäeva kirjastus, Tallinn 1998

Poister, Theodore H., Streib, Gregory D., “Strategic Management in the Public
Sector”, Public Productivity & Management Review, March 1999, Vol. 22,
Issue 3.

Rainey Hal G., “Understanding & Managing Public Organizations” Second Edition,
Jossey-Bass Publishers, 1997

Rahandusministeerium, “Tegevus- ja majandusarengu kavade kokkuvõtted 2001.

aastaks”, Tallinn, september 2000.

Schwartz Peter, “The Art of the Long View. Planning for the Future in an Uncertain
World”, Currency Doubleday, 1996.

Senge Peter M., “The Fifth Discipline. The Art & Practice of Learning Organization”,
Currency Doubleday, 1990.

Shulock Nancy, “The Paradox of Policy Analysis: If It Is Not Used, Why Do We

Produce So Much of It?”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.
18, No. 2, 1999.

Quinn Robert E., Faerman Sue R., Thompson Michael P., McGrath Michael R.,
“Becoming Master Manager. A Competency Framework” Second Edition,
Johm Wiley & Sons, Inc. 1996.

Vinzant, Doudlas H., Vinzant, Janet C., “Strategy and organizational capacity”,
Public Productivity & Management Review, December 1996, Vol. 20, Issue 2.
Virtanen Perti, “Monitoring and evaluation - tools for learning”, koolitusmaterjal,
Tallinn, 1. detsember 2000.

Weiss Janet A., Piderit Sandy Kristin, “The Value of Mission Statements in Public
Agencies”, Journal of Public Administration Research & Theory, April 1999,
Vol. 9 Issue 2.

Eesti Panga kodulehekülg,

http://www.ee/epbe/et/roll.html, 23/10/2000

Majandusministeeriumi kodulehekülg,
http://www.mineco.ee/ministeerium/strateegia.asp?id=31&lvl=2, 24/10/2000

Riigikantselei avaliku halduse büroo kodulehekülg,

http://www.riik.ee/riigikantselei/ahb/, 25/07/2000

Riigikontrolli kodulehekülg,
http://www.sao.ee/Est/indexylevaade.html, 22/12/2000

Saku valla kodulehekülg,

http://www.sakuvald.ee/teated/, 22/12/2000

Sotsiaalministeeriumi kodulehekülg,
http://www.sm.ee/sotsiaalminist.html, 23/10/2000

Tartu Ülikooli kodulehekülg,

http://www.ut.ee/dokumendid/Arengukava/html, 22/12/2000

Heli Aru
MA avalikus halduses (Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse
University, New York, USA),
BA sotsioloogias (Tartu Ülikool),
1996-1998, Eesti Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Liidu tegevdirektor
alates 1999. aasta septembrist, haridusministri nõunik