The Domestic Politics of Trade:

Theory and the US Case

IRCO 411
Stephan Haggard
October 10, 2006

   
 Outline
• Interest group models of trade policy
• The effects of institutions on policy
• An overview of US trade policy: the politics 
of free trade and protection
• [The TPA case]

   
 From Economics to Politics
• Factor endowments drive:
– Relative prices 
– Factor­intensity of activities
– And therefore the composition of exports (embodying 
abundant factors) and imports (embodying scarce 
factors) 
• Trade policy affects the interests of different 
factors and activities (which can be thought of as 
sectors, industries or even firms) 
• Affected groups do not take policy as a given, but 
seek to influence trade policy in their favor 
   
 The Role of Interest Groups: 
The Demand Side of the Political 
Market
• Interest group models: policy as an 
exchange between politicians (the “supply 
side” of the political market) and interest 
groups (the “demand side”)
• What is the value of protection to those 
seeking it? (see next slide for a simple 
analysis of static effects)
   
 1. Foreign importer pays tax…
2. …increasing cost of foreign steel…
3. …reducing quantity imported…
  4. …and allowing domestic suppliers to meet an increased 
 
share of total demand
 Means of Interest Group 
Influence: the Supply Side of the 
Political Market
• Money: “rent­seeking” models 
– Legal: campaign contributions
– Illegal: bribery, corruption
• Votes
• Information (lobbying)
• Politicians compete by offering packages of 
policies that maximize their chances of election by 
maximizing their expected rents and votes…
• …subject to the constraint that policies have costs
 
– In the form of taxes  
– In the form of other costs imposed directly
Who Should Support Free Trade?
• In our model, abundant factors
– Capital in capital­abundant economies, but also labor in 
labor­abundant ones (a counterintuitive result for anti­
globalization arguments?)
• Consumers
– The collective action or free rider problem 
• Costs are diffuse…
• But benefits (and losses) are concentrated.
– Corporate vs. individual consumers
– Importers: MNCs, wholesalers, retailers
• Exporters 
 
– “Tariffs are a tax on exports”
 
 Opponents of Free Trade
• In our model, scarce factors
– Capital in labor abundant economies
– Labor (and particularly unskilled labor) in capital 
abundant economies
• [Increased imports could adversely affect 
employment and wages in particular sectors, but 
so does domestic demand and technological 
change.]
– Cline (1997): 20­25 percent of increase in skilled/unskilled wage 
gap 1975­1995 due to combined effects of trade and immigration. 
– Kletzer (2002): increasing trade accounts for small share of total 
 
job displacement, but workers in import­competing industries face 
 
largest earnings loss if displaced (think cars and steel). 
 The Rising Skill Premium

   
 One Puzzle: Specific Factors
• If trade politics pits abundant vs. scarce factors, 
why do we sometimes find capital­labor alliances 
in favor of protection, such as in the steel 
industry?
• In our simple model, capital in a capital­abundant 
country should favor free trade…
• …but “specific factors” (such as investment in a 
steel mill) cannot be re­allocated easily to new 
activities 
   
 The Role of Interest Groups: 
Summing Up
• Trade policy involves conflicts among interest 
groups.
• Changes in trade policy reflect the shifting balance 
of power among interest groups­­and the parties 
that represent them­­over time… 
• […but side­payments, compensation or insurance 
can be used to affect trade policy outcomes; 
“buying off” opposition)]

   
 The Role of Institutions I
• Institutions influence how interests are 
represented (PMP). 
• The politics of trade in a presidential system
– The interests of the president
– The interests of legislators
• …and the biases in particular institutions
– The example of the US Senate

   
 From Smoot­Hawley to the 
RTAA
• The origins of Smoot­Hawley (1930)
– Depression in agriculture
– Congressional process produces high levels of 
protection
• The Reciprocal Trade Agreements Act (RTAA, 
1934)
– Delegation to the president...
– …to negotiate concessions abroad; the political logic of 
trade negotiations and “concessions”

   
 Dilemmas of Delegation
• How does the legislature control the behavior of 
the president?
– Ex ante controls
– Ex post controls and ratification
– Inefficiencies in the ex post control mechanism: the 
power to amend and the problem of (endless) re­
negotiation
• Fast track (Mastel reading)
– Limiting amendment power…
– …but does this really decrease Congresional influence 
over negotiations? 
   
 Delegation II: Administrative 
Procedures
• Not all policy is the result of legislation directly; 
legislators also design administrative and quasi­judicial 
processes
• Examples from trade: 
– Assessing unfair trade practices (dumping and subsidies)
– The escape clause
– Trade Adjustment Assistance (1962)
• The politics of administrative process: “structure and 
process”
• Delegation provides “protection” for Congress.

   
 Some Hypotheses
• #1. If the simple factor model is right, we would 
expect
– Parties more sympathetic to capital to be in favor of FT
– Parties more sympathetic to labor to oppose free trade
• #2. That US trade policy interests would reflect 
changing comparative advantage
• #3. Presidents are more free trade than legislators, 
ceteris paribus (ie., controlling for partisanship). 
• #4. Delegation to the president increases the 
likelihood of trade liberalization, ceteris paribus
   
   
   
   
 Recent Trade Votes

Vote House of Representatives Senate

Democrats Republicans Democrats Republicans
(%) (%) (%) (%)
NAFTA (1993) 40% 75% 48% 77%
Uruguay Round 65% 68% 75% 78%
(1994)
China NTR 35% 74% 80% 85%
(2000)
TPA (2002) 9% 88% 41% 87%
CAFTA (2005) 7% 88% 22% 80%

   
 TPA and CAFTA
• Initial TPA (2001), passed House 215­214
– For: 194 Republicans, 21 Democrats
– Against: 191 Democrats 23 Republicans
– But Senate, 66­30
• CAFTA (2005), passed 217­215
– For: 202 Republicans, 15 Democrats
– Against: 187 Democrats, 27 Republicans and one 
independent
– But Senate, 55­45 

   
 Political Foundations of Postwar 
Liberalization (c. 1945­1965)
• US emerges from World War II in strong 
economic position 
– Germany and Japan defeated, but Europe also 
devastated by war
– Russia and China weakened
– Developing countries still specialized primarily 
in primary commodities, not manufactures
• Bipartisan consensus for free trade
   
 The System Under Stress 
(c. 1965­1985): Economic Forces
• The rise of Japan and the NICs of East Asia 
and Latin America
• Oil crises and stagflation of the 1970s
• [Exchange rate misalignments in 1980s]
• Increasing openness to trade

   
 US Trade 1960­2000
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Exports of goods and services/GDP 5.20 5.20 5.82 8.56 10.09 7.26 9.69 11.16 10.84
Exports of goods/GDP na. na. 4.14 6.62 8.09 5.17 6.76 7.86 7.88
Exports of services/GDP na. na. 1.12 1.44 1.72 1.75 2.55 2.96 2.96

Imports of goods and services/GDP 4.38 4.42 5.44 7.58 10.60 9.99 10.93 12.30 14.66
Imports of goods/GDP na. na. 3.89 6.07 9.01 8.10 8.68 10.21 12.45
Imports of services/GDP na. na. 1.43 1.38 1.48 1.73 2.04 1.93 2.21

Trade/GDP 9.59 9.62 11.26 16.15 20.69 17.25 20.62 23.46 25.50
Trade in goods/goods GDP na. 23.50 na. na. na. na. na. na. na.

Source: World Bank, World Development Indicators 2002, accessed on CD ROM
   
 The System Under Stress 
(c. 1965­1985): Political Forces

• Labor politics: from support to opposition
• Increasing partisanship on trade…
• …and the so­called “new protectionism” 
(textiles and apparel; footwear; steel; autos) 

   
 The System Under Stress 
(c. 1965­1985):Consequences
• Special deals
– Textiles and apparel: the MFA
– Footwear
– Steel
– Autos; bilateral with Japan
• Tightening administrative procedures to allow action 
through:
– Anti­dumping measures
– Subsidies
– The escape clause
   
 New Forces in Trade Politics I
(c. 1985­2005)
• The decline of the old protectionists
• The emergence of “export politics” and pressures 
to open foreign markets
– An example: China, textiles and grain (1983)
– Japan and the newly industrializing countries of East 
Asia and Latin America are seen as “free riders”
• Who would lead the effort to open foreign markets 
in the US? And what would there agenda be? 

   
 New Forces in Trade Politics II
(c. 1985­2005)
• Trade in goods­­pressing liberalization on the 
developing countries in particular­­but also…
• Multinational corporations and investment
• “Trade” in services
– Telecommunications
– Financial services
• Intellectual property rights
– The Hollywood­software complex
– The biotech­pharma complex

   
 New Forces in Trade Politics
(c. 1985­2005)
• Multiple institutions for pursuing trade policy interests 
(Feinberg reading)
• Multilateral trade negotiations through the GATT­WTO
• Regionalism: 
– In the Western Hemisphere: the CUSFTA, the NAFTA, 
the FTAA, the Andean Initiative and the CAFTA (see 
Background Brief)
– In Asia, ASEAN Initiative
– Elsewhere: African Growth and Opportunity Act 
(2004); SACU FTA; Middle East Free Trade Area 
Initiative
•  Bilateral agreements: Australia, Chile, Peru, Singapore; 
 
under negotiation, Korea. (US­Australia, US­Singapore)…
 New Forces in Trade Politics
(c. 1985­2000): Labor and the 
Environment

• The battle against the NAFTA
• Labor standards
• The trade­environment link
• The long stalemate: 1994­2002

   
 The Bush Administration I
• President Bush pursues TPA­­why?
• Composition of Congress
– House, 221 Republicans, 213 Democrats
– Senate, 50­50
• Issues in the House
– The administration and Democrats on labor and the 
environment
– Gephardt “my way or the hiway approach to solving a 
problem
– Sidepayments
• Issues in the Senate: compensation and trade 
  remedies  
 The Bush Administration II
• …and pursues “competitive liberalization” 
through FTAs (Feinberg):
– Regional
– Bilateral
• …but then imposes steel quotas (2002)…
• …and signs very generous farm subsidy bill (May 
2002) with an emphasis on eight program crops 
(cotton, wheat, corn, soybeans, rice, barley, oats, 
and sorghum) that is probably beginning of the 
end for the WTO negotiations. 
   
 Top farm subsidy programs in the
United States, 1995-2002
1 Corn subsidies 1,365,459 $34,552,627,460
2 Wheat subsidies 1,144,887 $17,247,966,489
• Conservation Reserve Program/627,618 $13,018,173,430
4 Soybean subsidies 791,340 $10,967,530,537
5 Cotton subsidies 204,182 $10,663,566,847
6 Rice subsidies 54,403 $7,795,799,116
7 Sorghum subsidies 512,005 $3,193,985,171
8 Livestock subsidies 656,255 $2,256,567,708
9 Dairy Program subsidies/142,860 $2,018,407,457
10 Barley subsidies 301,554 $1,411,386,147
11 Peanut subsidies 67,063 $1,265,735,609
12 Environmental Quality Incentives Program
84,723 $542,457,791
13 Tobacco subsidies 342,143 $479,469,789
14 Sunflower subsidies40,688 $377,346,688
15 Sugar subsidies 8,036 $299,778,377

   
Summing Up: The Complexity of 
Public Opinion
• “In general do you think free trade with other countries is good or bad 
for the United States?”
• Good 64%; Bad 27%, Don’t know 9%
• “…Is globalization mostly good or mostly bad for the United States?
• Elite opinion 87% “mostly good”; public opinion, 54% “mostly good”
• “Do you believe increased trade mostly helps or hurts American 
companies?”
• Helps 56%, Hurts 39%, No opinion 5%
• “Do you believe increased trade mostly helps or hurts American 
workers?”
• Helps 35%, Hurts 59%, No opinion 5%