Is Your Organization Paying Reasonable Compensation?

 How to Avoid Excess Benefit Penalties 
 
Judah I. Kupfer, Esq. 1 
 
Introduction 
 
Do some nonprofit organizations pay too much compensation? If recent news stories are any indication, 
the answer is an emphatic “yes.” Not a week goes by without reading about a nonprofit executive 
earning more than one would expect a “nonprofit” to be paying, especially one that relies on tax‐
deductible donations and government grants for support. Such news stories are generally critical of the 
generous compensation packages being paid and question the propriety of this practice. While this may 
be an issue at some of the larger nonprofits, the average organization struggles to meet its payroll 
obligations, even for the modest salaries it pays.  
 
Current law imposes restrictions on the amount of compensation a nonprofit organization may pay its 
employees. Moreover, even providing modest compensation without following certain procedures may 
violate tax rules that can trigger a large additional tax to be imposed on the employee who receives such 
compensation and the organization managers who approve the conduct. In extreme cases, an 
organization’s compensation practices may result in the revocation of its federal tax exemption. The 
vigilant organization should take note since many of these rules are not necessarily intuitive and present 
a trap for the unwary. This article seeks to summarize these rules in a concise and easy to understand 
fashion. Much detail has been omitted, thus, specific legal advice should be obtained prior to 
implementation.  
 
It is important to note that even should an organization comply with these rules, it may not be enough 
to fend off the scorn of the media which may have its own ideas of what nonprofit executives ought to 
be paid. Such media attention can have a profound impact on public perception which can negatively 
affect the attitudes of current and potential donors. I flag that issue but leave it for others while I 
concentrate on the law.  
 
Private Inurement 
 
The place to begin is with what is often referred to as “private inurement.” This phrase comes from the 
Internal Revenue Code which requires from all §501(c)(3) tax‐exempt organizations that “no part of net 
earnings of which inures to the benefit of any private shareholder or individual.” An organization 
violates the restriction on private inurement when it gives any benefit to an organization insider other 
than in the form of reasonable compensation. Let’s explore what this means in more detail.  
 
Who is an insider? The regulations state: “[i]t is necessary for an organization to establish that it is not 
organized or operated for the benefit of private interests such as designated individuals, the creator or 
his family, shareholders of the organization, or persons controlled, directly or indirectly, by such private 
                                                            
Judah I. Kupfer, Esq. is a staff counsel at Agudath Israel of America. He received his B.A. from Touro College, J.D. 
from Brooklyn Law School and LL.M. in taxation from New York University School of Law. To contact the author, 
please email jkupfer@agudathisrael.org. Questions and comments are welcome. With gratitude to Jacob I. 
Friedman, Esq. of Proskauer Rose LLP for his review and comments.  
 
© 2011 Judah I. Kupfer, Esq. 
For Informational Purposes Only 
1 
 
interests.” This would include any individual who has a special relationship to the organization, people 
that have influence or control over the organization, and people with check writing ability and financial 
control.  
 
The organization has to be concerned with much more than simply providing cash or assets to these 
individuals. Other benefits are also included, such as extending to the insider a below market loan, 
purchasing an item from the insider for more than fair‐market value or providing office or living space 
for below market rent. Each of these can constitute private inurement unless it is provided as part of the 
employee’s compensation package, the package is documented as compensation for tax purposes and 
the package as a whole is reasonable.  
 
That said, what is reasonable? With respect to the rules surrounding private inurement, there is little 
guidance regarding what constitutes reasonableness. It is generally a fact specific analysis. This has 
contributed to the Internal Revenue Service ignoring smaller violations of this rule. Although the Code 
does not permit any private inurement and technically any amount of inurement can lead to sanctions, 
in practice, the IRS doesn’t enforce violations of private inurement unless they are so egregious that the 
organization is no longer acting “charitable” in the interest of the public, but rather as a “piggy bank” for 
some private individuals. Only in those situations will the one and only sanction the IRS has available in 
inurement situations be enforced – the ultimate sanction – revocation of the organization’s tax exempt 
status.  
 
The fact that in practice de minimus violations are generally ignored has led to the adoption of a set of 
detailed rules called “excess benefit transactions.” These rules are also known as “intermediate 
sanctions” since they provide for penalties that are intermediate, i.e. short of revocation of exemption. 
It is important to note that these rules are an additional layer added on top of the original private 
inurement rules. Revocation is, thus, still a possibility and will be imposed in the more extreme cases.  
 
Excess Benefit Transactions 
 
What is an excess benefit transaction (EBT)? There is some overlap with the rules for private inurement 
but the rules differ in many respects and, in general, the rules of EBTs are much more detailed and 
deliberate (as you will soon come to realize). The tax Code provides in §4958 that an EBT is “any 
transaction in which an economic benefit is provided by an applicable tax‐exempt organization directly 
or indirectly to or for the use of any disqualified person if the value of the economic benefit provided 
exceeds the value of the consideration (including the performance of services) received for providing 
such benefit.” The gist of this is that if certain benefits are provided to a “disqualified person,” unless 
they are given as reasonable compensation and documented as such, sanctions will result to the 
disqualified person as well as to knowing and willful managers of the organization. There are many 
elements here, so let’s take each one in turn.  
 
Which organizations are included? 
 
The first element to be within the rule is that the benefit must come from an “applicable tax exempt 
organization.” This includes any §501(c)(3) and (c)(4) organization that was such at the time of the 
transaction or any time within the 5 years prior to the transaction. Private foundations are not included.  
 

© 2011 Judah I. Kupfer, Esq. 
For Informational Purposes Only 
2 
 
Although churches need not formally apply for §501(c)(3) status from the IRS, they are deemed to be 
§501(c)(3) organizations without formally filing. Thus, they are too considered applicable tax exempt 
organizations and included within these provisions. There is also no exemption for religious 
organizations.  
 
Which persons are included? 
 
The benefit has to be given to a “disqualified person” (DQP). This includes a broad range of organization 
heads including officers, directors, trustees, president of the organization, CEO, CFO, COO and their 
family members (spouse, ancestors, children, grandchildren, great grandchildren, siblings, and any of 
these family members’ spouses). But titles are not important – so long as the person is (or was within 
the prior 5 years) in a position to exercise substantial influence over the organization, the person is a 
DQP. Even in situations where the person is not in charge of the entire organization, but merely 
manages a discrete segment or activity of the organization, he would be included. This would include a 
basketball coach of a university basketball team, a university dean, and a department head at a 
nonprofit hospital. There may be some people who fall within a gray area and so advice should be 
sought to identify whether one is a DQP.  
 
There are some important exceptions – the following will not be DQPs: Other §501(c)(3) or (c)(4) 
organizations, so transactions between organizations are not covered by these rules; an independent 
contractor who just collects a fee but doesn’t have decision‐making authority over the organization – so 
transactions with a building contractor, attorney, accountant or investment advisor would generally not 
be covered; someone who is negotiating to join the organization for the first time and agrees to a 
binding contract with a fixed payment would fall within the “initial contract exception.” Additionally, an 
employee who doesn’t otherwise possess substantial control over the organization, is not a family 
member of one and earns overall compensation (including benefits) of $110,000 (which adjusts for 
inflation) or less per year is deemed not to be a DQP.  
 
Next, what may be given and not run afoul of these rules? The answer is reasonable compensation. This 
leaves us with two questions: what is reasonable and what is compensation? So let’s first deal with what 
is included in compensation so that we can later determine whether the overall compensation package 
is reasonable.  
 
What is included in the compensation package? 
 
Payments (and most economic benefits) coming from the organization constitute compensation so long 
as they are classified as such on the books of the organization and for tax purposes to the employee. If 
taxable, this can be accomplished by including the payment on the employee’s form W‐2. It is important 
to note that if the required substantiation is lacking, even if the parties meant for it to be compensation 
and even if the overall compensation package including this unsubstantiated payment was in fact 
reasonable, it will automatically be deemed an EBT and the sanctions will kick in (we will soon describe 
what those sanctions are).  
 
If payment comes from another entity that is controlled by the organization, that payment is included 
within the organization’s compensation package. Payments coming from third parties, however, such as 
sponsorships, are not included in compensation from the organization for these purposes. (Please note 

© 2011 Judah I. Kupfer, Esq. 
For Informational Purposes Only 
3 
 
that this discussion does not speak to whether these payments are subject to income tax, which in most 
circumstances, they are.) 
 
Reasonable travel expenses paid by the organization for the DQP (which includes board members) need 
not be considered compensation; however, if the spouse’s travel expenses are also covered, that would 
be compensation to the DQP. It too would need to be documented as such to avoid being classified as 
an EBT.  
 
Certain benefits can be disregarded such as those fringe benefits excluded from income tax under §132, 
reimbursed expenses, benefits provided to a volunteer that are otherwise available to any member of 
the organization, and benefits provided solely as a member of a charitable class that the organization 
intends to benefit in furtherance of its exempt purposes.  
 
Is the compensation package reasonable? 
 
Once we have determined what is included in the DQP’s compensation package, we can then seek to 
determine whether it is reasonable. Reasonableness is determined by comparing the compensation to 
what would ordinarily be paid for like services by a like enterprise under like circumstances. A 
comparison must be drawn between the DQP’s entire compensation package with similarly situated 
people. This is a facts and circumstances analysis and must be determined on an individual basis.  
 
One important note is that there is no requirement that nonprofit employees be paid less than their for‐
profit counterparts. It is understood and accepted that non‐profits require talented employees and such 
employees do not deserve less simply because they work for a non‐profit. Thus, in making this 
determination, comparisons can be made to similarly situated individuals in both the non‐profit as well 
as the for‐profit sector.  
 
Given that facts and circumstances are iffy and people appreciate reassurance and certainty (or as close 
to certainty as they can get), there is a “safe harbor” that is provided, wherein if the organization jumps 
through certain hoops, the compensation will be presumed to be reasonable (but the IRS would then 
have the burden to “rebut” the presumption in order to find it not reasonable). The safe harbor first 
requires the terms of the compensation package to be approved in advance by a disinterested board of 
trustees/directors (where no more than 20% of the board are comprised of organization employees). 
Second, the board must have relied on comparability data from other organizations, which may be non‐
profit as well as for‐profit organizations. Such data should look to their job responsibilities and level of 
supervision, prior experience and education, the location of the organization and the availability of 
specialty in the area. Consultants can be hired to provide this information easily. Even organizations with 
gross receipts of less than $1 million should obtain comparables from three other organizations to be 
within the safe harbor. Third, the board must document the basis for its determination. If the 
organization’s board is not disinterested, should state law permit, a compensation committee may be 
appointed to review reasonableness to qualify for the presumption. (In New York, this is permitted only 
if the organization’s by‐laws permit it.)  
 
 
 
 

© 2011 Judah I. Kupfer, Esq. 
For Informational Purposes Only 
4 
 
What are the additional taxes due? 
 
Assuming we have an applicable tax‐exempt organization that gives an excess benefit to a DQP – what 
now? The DQP will have to pay a 25% tax on the excess benefit. That amount goes up to 200% unless 
the DQP returns the benefit to the organization and “undoes” the transaction within a specified time 
period. Organization managers who knew about the excess benefit and willfully permitted the 
organization to engage in it are also subject to a tax of 10% (capped at $20,000 for any single 
transaction) and if more than one manager is responsible, each may be jointly liable for the tax. 
Managers may escape liability if they had “reasonable cause,” which usually means that they relied on a 
legal opinion; in these circumstances, the opinion would likely have to opine on the process the 
organization conducted in concluding that the compensation was reasonable or otherwise qualified for 
the safe harbor. The extra tax is to be paid to the IRS and the organization must file IRS Form 4720, 
Schedule I (see instructions to the form for details regarding how and when to file). Should the 
organization delay or fail to file and pay this tax, penalties and interest will be imposed.  
 
Director and officer (D&O) insurance may cover the tax, however, whatever is paid out as the tax must 
be considered additional compensation to the DQP. In addition, the organization must disclose in its 
annual form 990 filing the names of each DQP who received an excess benefit during the year.  
 
Private Benefit 
 
Let’s say the organization squanders money on paying an outside contractor an exorbitant fee. We have 
already seen that an outside contractor will generally not be a DQP (either because it does not have 
decision‐making authority or because it qualifies for the “initial contract exception”), so this will not be 
an EBT. Nor will it constitute private inurement as the contractor is not an organization insider. So is 
there any possible sanction? The answer, unfortunately, is yes. There is yet a third layer of restrictions 
called “private benefit transaction.” This includes everyone, insiders as well as outsiders. Like private 
inurement, the only sanction is the ultimate sanction, revocation of the organization’s exempt status, 
but unlike private inurement, will only kick in if the violation was substantial (though, as mentioned, in 
practice, neither of them are generally enforced unless extreme).  
 
State Penalties 
 
In addition to the IRS acting as regulator of charities, each state’s Attorney General also investigates 
violations committed by nonprofits (in New York, this is done by the Charities Bureau of the NYS 
Attorney General). It is therefore important to keep in mind that should an organization engage in the 
kinds of transactions described above, even should it escape the technical IRS rules and avoid IRS 
sanctions, the state AG may launch its own investigation for possible breaches of the organization’s 
board/managers’ duties of care and loyalty.  
 
Conclusion 
 
Although there is much talk about nonprofit salaries that seem excessive, the propriety of this practice 
rests on whether they are indeed reasonable under the circumstances. Reasonableness is a fact specific 
determination based on all of the specific facts and circumstances. To aid the organization, should it 
follow certain procedures, it may qualify within a rebuttable presumption of reasonableness. In any 

© 2011 Judah I. Kupfer, Esq. 
For Informational Purposes Only 
5 
 
case, nonprofits may only pay reasonable compensation that is documented as such with proper 
substantiation. Thus, even if clearly reasonable, the organization must be certain to properly document 
its compensation.  
 
The rules surrounding benefits and compensation provided by exempt organizations are numerous and 
complicated and lend themselves to mistakes. This article merely seeks to alert the reader to the 
applicable issues. Specific legal advice should be obtained to help guide your organization.  
 
*** 
This article is provided for general information and educational purposes. Neither its distribution
to any party nor any statement or information it contains is intended to or shall be construed as
establishing an attorney-client relationship or to constitute legal advice. Readers also are
cautioned that the information in this article may not apply to all situations. Consequently, readers
must not rely upon this article or information it contains as a substitute for competent
individualized legal advice about the specific circumstances of the readers. Attorney advertising,
prior results do not guarantee a similar outcome.
IRS Circular 230 Disclosure: To ensure compliance with requirements imposed by the IRS, we
inform you that any U.S. federal tax advice contained in this document is not intended or written
to be used, and cannot be used, for the purpose of (i) avoiding penalties under the Internal
Revenue Code, or (ii) promoting, marketing, or recommending to another party any transaction or
matter that is contained in this document. 

© 2011 Judah I. Kupfer, Esq. 
For Informational Purposes Only 
6