| The Jellyfish Clash |

Ontknoping van het fijn-stofprobleem

Einddocument voor ONRI / Habiforum / PSIBouw Roel van Raak, Rutger van der Brugge, Stefan van der Krogt, Harry te Riele 1 september 2006 DRIFT, Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738- 3000 DR Rotterdam drift@fsw.eur.nl www.drift.eur.nl

Het Dutch Research Institute for Transitions DRIFT - doet wetenschappelijk onderzoek naar maatschappelijke transities en transitiemanagement. Het maakt deel uit van Kennisnetwerk Systeem Innovaties en transities (KSI), waarin elf universiteiten en TNO samenwerken. DRIFT is gehuisvest bij de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Voorwoord
Op verzoek van ONRI (brancheorganisatie van Nederlandse advies- en ingenieursbureaus), Habiforum (het vernieuwingsprogramma voor de ruimtelijke ordening) en PSIBouw (dito voor de bouw), bekijkt DRIFT het probleem luchtkwaliteit door een systeembril. Afgesproken is het zwaartepunt van analyse bij fijn stof te leggen. DRIFT is geen specialist fijn stof maar onderzoekt complexe systeemwijzigingen in de samenleving: transities. Dit is een discipline in ontwikkeling. Daar de combinatie met issuemanagement ook nog een experimentele is, klinken er bij aanvang sceptische geluiden. De onderzoekers concentreren zich op het ontrafelen van het probleem, de fijn-stofknoop. Ze hopen in dit rapport vier vernieuwende denklijnen aan te dragen voor een bredere, meer strategische discussie. Schriftelijke bronnen, drie bijeenkomsten, een serie gesprekken met experts en eigen kennis vormen de kennisbasis. Het belang van ONRI is meervoudig: leden hebben last van stokkende bouw- en infraprojecten, maar tegelijk baat bij de hierdoor stijgende adviesaanvragen. Ze zouden echter graag zien dat hun zich ontwikkelende kennis een strategisch niveau bereikt. Habiforum heeft er belang bij te weten in hoeverre fijn stof met n been in de ruimtelijke ordening staat en of er een rol is weggelegd voor de RO. Er is nu nog geen link met gezondheid. Het belang van de bouw is duidelijk: een economisch gedupeerde sector die niet zit te wachten op nog meer donderslagen bij heldere hemel. Zakelijk de pineut en met de logische vraag wat er nog meer te verwachten valt. Consensus in Nederland over de luchtkwaliteitbenadering ontbreekt. Sommigen willen duurzaamheid tot fundament maken van al het maatschappelijk handelen en daarbinnen luchtkwaliteit een plaats geven. Anderen kiezen een beperktere benadering door fijn stof als louter juridisch, technisch, beleids-, of gezondheidskundig probleem te zien. We hopen in dit document een multidisciplinair raamwerk te tonen met een rijke oplossingsruimte. We hopen zelfs enige blijvende waarde ermee te leveren, over wisselende tijdsbeelden heen.

Dank
Waar de scepsis verdween, was dat deels te danken aan de zeer open en opbouwende houding van onze partners in de reflectiegroep, in de discussiebijeenkomst en in de individuele gesprekken die we voerden. Expliciet dank aan het adres van DGMR, Haskoning, Oranjewoud, Habiforum en initiatiefnemer ONRI. We danken Habiforum en PSIbouw voor hosting van de discussiebijeenkomst, en onze collegas Loorbach en Timmermans voor de tussenbeschouwingen en tips. De fijn-stofcase is een a-typische voor transitiekunde. De onderzoekers stellen ook nu nog een open dialoog over inhoud en werkwijze bijzonder op prijs. De onderzoekers Rotterdam, zomer 2006

ii

Samenvatting
Als fijne-stofdeeltjes doordringen in de luchtwegen van de mens kan dat klachten veroorzaken, varirend van ademhalingsproblemen tot hart -en vaatziekten, hartfalen en vervroegd sterven. De toxicologische mechanismen zijn nog onbekend maar het epidemiologich bewijs is vrij sterk. De Raad van State blokkeert sinds 2004 bouwvergunningen omdat lokaal een overschrijding van de Europese fijn-stofnorm wordt verwacht. Het leidt tot economische verliezen in de bouw, ruimtelijke ordening en stedenbouw en maakt het fijn-stofprobleem plotseling zeer actueel. Nederland is herin uniek in Europa. Bij nadere beschouwing zit het probleem voornamelijk in een spanning tussen een glijdende gezondheidskundige schaal (blootstelling/klachten), een strikte juridische norm (goed of fout, wel of niet bouwen) en onzekerheden van oplosbare n structurele aard. Het is aannemelijk dat het fijn-stofprobleem persistent is. De probleemstelling zal nog meermalen verschuiven, de looptijd wordt lang, het heeft wortels in diepzittende maatschappelijke structuren en er zijn uiteenlopende ideen over de oplossing. Dit zijn aanwijzingen om naast de huidige aanpak een transitieaanpak te starten die deze complexiteit aankan. Dit rapport is een opmaat daartoe, het kan helpen bij de eerste stap van zon proces, de transitieanalyse. Een transitieanalyse beziet het probleem door een transitiebril. Het kijkt hoe maatschappelijke elementen samenhangen en hoe een structurele verandering (transitie) daarin tot stand kan komen. Transitiemanagement gaat over de vraag hoe dit complexe maatschappelijke veranderingsproces vorm te geven. Doorgaans domineert n regime de dynamiek van een sector (water, landbouw, energie, ). Bij fijn stof ligt dat anders. Voor zover er al een fijn-stofregime bestaat is het onderwerp vooral een speelbal van de regimes in andere systemen. Een transitie fijn stof houdt dus niet zozeer de omslag van n systeem in. Het is de overgang naar een fundamenteel ander omgaan met luchtkwaliteit, door structurele veranderingen aan te brengen in de betrokken regimes en in hun relatie tot luchtkwaliteit. Het rapport geeft vier denklijnen die daarbij kunnen helpen. Ze verbreden het causale besef en de oplossingsruimte, en zetten aan tot discussie op een strategischer niveau. Denklijn I. De fijn-stofclash (de kwal, the jellyfish clash) De eerste denklijn schetst het beeld dat in 2004 historische ontwikkelingen in belangrijke onderdelen van onze maatschappij samenkomen in de fijn-stofclash. Tot die ontwikkelingen behoren hoe wij denken over gezondheid en risicos maar ook de ontwikkeling van de EU, ruimtelijke ordening, mobiliteit, industrie en landbouw. Het beeld maakt in n oogopslag duidelijk dat het fijn-stofprobleem multi-causaal is. Denklijn II. De risicoketen De tweede denklijn werkt de kwal systematischer uit door het fijn-stofprobleem als fysiek risico te benaderen. Ze benoemt elke stap tussen fijn-stofemissie en gezondheidsschade en waar interventies denkbaar zijn. De keten start met consumptiebehoefte (aan mobiliteit, energie, voeding, producten en wonen). Verkeer, industrie, landbouw en huishoudens produceren daarop fijn stof wat in de lucht komt en zich verspreidt via windpatronen. Een deel komt terecht in verblijfsruimtes van mensen. Daar kan blootstelling, bijvoorbeeld door de conditie van mensen,

iii

tot klachten leiden. De keten stimuleert het denken in interventiepaketten. Passend bij tijdsbeeld en sturingsambitie kunnen zelfs complete portfolios worden ontworpen. De keten tekent achter elke stap een maatschappelijke sector. Wat er in die sectoren gebeurt benvloedt de vrijheid van handelen voor fijn-stofinterventies. Denklijn III. De sectoren-dynamiek Denklijn drie richt zich op de regimes van alle sectoren uit de tweede, en vult die aan met nietfysiek betrokken regimes uit de kwal. Voor in totaal zeven regimes - energie & industrie, mobiliteit, landbouw, milieugovernance, ruimtelijke ordening, bouwen & wonen en gezondheidszorg - wordt de transitiesituatie geschetst. De zeven delen een macrocontext, maar die werkt voor elk anders uit. In een expert-workshop zijn interventies ontstaan die passen bij de huidige dynamiek per sector. Het totaal levert een beeld van kansen en bedreigingen voor het oplossen van het fijn-stofprobleem. Het is slechts een aanzet, die met voorlopers uit de zeven sectoren verdiept kan worden. Denklijn IV. Eindbeelden De vierde lijn betreft het neerzetten van eindbeelden, in staat om de energie te genereren die nodig is voor het werken aan verandering. Daar we de fijn-stoftransitie definiren via structurele veranderingen in zeven andere sectoren, gaat het hier om beelden voor elk van die zeven. Deelbeelden dus voor de Ruimtelijke Ordening en haar relatie tot fijn stof, voor Bouw & Wonen, voor Veeteelt, et cetera. Dit rapport werkt ze niet uit, het hoort in een transitiearena thuis. Wel pakt het het cruciale thema verantwoordelijkheid van partijen bij de kop; beschikken we eenmaal over eindbeelden, wordt de oplossing dan een taak van de overheid of een individuele verantwoordelijkheid van burgers? We hebben hiervoor drie extremen afgeleid uit de interviews en expert-workshop. Het zijn: 1. Schone lucht voor iedereen. Dit bevat een sterke centrale overheid die de verantwoordelijkheid naar zich toe trekt en n vlakke norm garandeert. Het voorzorgsprincipe is belangrijk. Schonere plekken mogen worden opgevuld tot aan de norm. De illusie blijft dat tot aan de norm er geen gezondheidsrisico is. Dit beeld past goed bij sommige macrotendensen, het wringt met andere. 2. Luchtkwaliteit kies je. Het tweede beeld toont een wereld waarin eigen verantwoordelijkheid centraal staat. Normen voor maximaal toelaatbare concentraties worden lokaal en participatief bepaald. Informatie over concentraties is gedetailleerd beschikbaar. Ieder bepaalt zelf of het risico voor hem aanvaardbaar is of niet. Er zijn viezere maar ook veel schonere plekken in Nederland. Filterfabrikanten doen goede zaken met bejaardenhuizen, sportcentr, kantoorbeheerders en woningbezitters. Ook dit beeld past bij sommige en wringt met andere - macrotendensen. 3. Geen Paniek! De maatschappij en politiek zijn beducht om kostbare investeringen te doen die achteraf weinig effect sorteren. In de toekomst kan het vermoedelijk goedkoper en met beter resultaat. De hoofdrollen zijn voor de landelijke overheid die in Brussel en bij de WHO lobbiet tegen de vlakke norm, en voor de wetenschap om onzekerheden te reduceren en scenarios door te rekenen. Ook bij lijn drie passen sommige van de macrotendensen. Naar verwachting zullen deze in de loop der tijd alle hun sporen nalaten in de samenleving. De drie kunnen dus helpen bij het maken van eindbeelden per sector maar ook bij de eerder genoemde interventieportfolios over de keten (passend bij tijdsbeeld en sturingsambitie). Tot slot: het rapport fungeert als illustratie van de denklijnen. Verdieping hoort in een latere fase van het transitiemanagementproces. Lijn vier kan dan bijvoorbeeld via een scenarioproces uitmonden in complete transitiescenarios.

iv

Inhoudsopgave
Voorwoord ....................................................................................................................... i Samenvatting .................................................................................................................. ii 1. Introductie: een patstelling, een oplossing?............................................................ 1 2. Fijn stof: persistent probleem?!............................................................................... 5 3. Transities en transitiemanagement ....................................................................... 11 4. Denklijn I: Historische lijnen in de knoop............................................................ 16 5. Denklijn II: De fysieke keten ................................................................................. 22 6. Denklijn III: Multi-regimeanalyse ........................................................................ 26 7. Denklijn IV: Eindbeelden ..................................................................................... 35 8. Conclusies en procesvervolg................................................................................... 40 9. Referenties ............................................................................................................... 41

1. Introductie: een patstelling, een oplossing?

Een patstelling
2004. Nieuwe satellietbeelden tonen dat de lucht boven Nederland, Belgi, Duitsland en NoordItali de hoogste concentraties stikstofdioxide van Europa bevat. NO2 geldt als indicator voor luchtkwaliteit. Het maakt duidelijk wat men al langer vermoedt: de luchtkwaliteit in Europa - en vooral in Nederland - is een punt van zorg. De prent van Heidelberg (fig. 1) haalt de voorpaginas en journaals. Het is een toepasselijk decor voor een opzienbarende zaak die tegelijk speelt: het blokkeren van Nederlandse bouwprojecten door de Raad van State vanwege een verwachte overschrijding van de fijn-stofnorm. Voor velen komt deze uitspraak als donderslag bij heldere hemel. Zelfs de eisers zijn eigenlijk verrast. De reacties in de samenleving zijn heftig en hebben alle kleuren van het spectrum.

Fig.1: Het Envisatbeeld van NOx boven Europa dat de patstelling begeleidde (Bron: Universiteit Heidelberg).

De fijn-stofconcentratie daalt al jaren achtereen (fig. 2). Waarom dan zon rel in Nederland? Om dat te begrijpen moet men beseffen dat het hier over meer gaat dan over luchtvervuiling alleen. In 2004 komen tot dan toe gescheiden ontwikkelingen samen in een botsing waarvan de bouw en voor wie hij bouwt de dupe is: een toenemende kennis over fijn stof en gezondheid, een ontwikkelende no-risk-samenleving, een vorderend Europa Fijn-stofemissies (kton/jaar) met zijn milieubeleid, Nederland dat van koploper naar 70 volger ombuigt en zo van speler in bal verandert, 60 50 verbeterende meet- en simulatietechniek, verdichtende 40 steden en een groei van dieselkilometers.
30

Bij DRIFT zijn we het de Jellyfish Clash gaan noemen. Als in een kwal komen lange en korte lijnen samen (de tentakels in fig. 3) in een patstelling en het resultaat pakt in meerdere sectoren nogal routineverstorend uit. De meningen over de oplossing lopen uiteen daar velen maar n of twee historische aanvoerlijnen overzien. We gaan er in de komende hoofdstukken verder op in.

20 10 0
1980 1990 1998 2002

Fig. 2: Fijn-stofemissies in Nederland, 19802002. Boven: landbouw. Midden: industrie. Onder: verkeer. Bron: NMP.

Een oplossing
Het wettelijk koppelen van de luchtkwaliteitsnorm aan ruimtelijke ontwikkeling is specifiek Nederlands. Slechts Oostenrijk kent momenteel vergelijkbare uitspraken, zij het incidentele. Voor andere lidstaten is de koppeling flexibeler. Met het Prinsjesdagpakket 2005, het Besluit Luchtkwaliteit 2005 en de Regeling Saldering maakt ook de Nederlandse regering in 2005 de relatie tussen ruimtelijke ontwikkeling en fijn stof flexibel. Alles wordt opgebouwd rond de Europese norm waaraan Nederland moet voldoen. Voor de korte termijn heft dit de patstelling op. Lost het het probleem ook op?

Meettechniek & modellering Denken over risico & gezondheid

EU, milieu & rechtspraak

Envisat
RIVM/NMP MDefensie R.v.State

Gemeenten
WHO/VN

Schadebesef

2 cohortstudies

Patstelling Bouw

Toekomst?

Verkeer

Ruimtelijke ordening

Landbouw Woningen Diensten

Industrie

Nijverheid

Fijn stof vervuiling

1800

1850

1900

1950

2000

2050

Fig. 3: De fijn-stofbotsing als kwal. (Visualisatie: DRIFT).

En kamp beweert ja en zelfs voorgoed. Rond 2015 zijn roetfilters en luchtwassers gemonteerd en oude motoren uitgefaseerd. Anderen lijkt dat een boude bewering, gezien de dynamiek die in sommige aanvoerlijnen op stapel staat en de neveneffecten die saldering en de normfocus gaan hebben. Zij roepen om een meer fundamentele aanpak.

Dit rapport: vier denklijnen en een procesvervolg

Dit rapport geeft elementen voor zon fundamentele aanpak van fijn stof, als pilot voor een brede manier van kijken naar luchtkwaliteit algemeen. Het belicht alleen de gevolgen voor de mens. Hoofdstuk twee beschrijft de mate van persistentie rond fijn stof. Het maakt duidelijk waarom meningen zo verschillen en dat transitiemanagement behulpzaam kan zijn. Hoofdstuk drie gaat dieper in op transitiemanagement, een sturingsconcept voor complexe, langdurende maatschappelijke problemen. Hierna volgen vier invalshoeken, eigenlijk de kern van ons rapport. De eerste is de historie, de kwal (hoofdstuk vier). Ze maakt begrijpelijk hoe de clash ontstond. De tweede is een uitgewerkte risicoketen (hoofdstuk vijf). Ze laat zien welke sectoren betrokken zijn bij het probleem en verbreedt daarmee de oplossingsruimte. De derde invalshoek, een multi-sectoranalyse, geeft de grote ontwikkelingslijnen voor die sectoren en schetst zo in
Fig.4: Stille Veerkade Den Haag: meten on the spot. (Foto: DRIFT).

aanzet de contouren voor de probleemontwikkeling op lange-termijn (hoofdstuk zes). De vierde invalshoek ten slotte gaat in op eindbeelden en maakt duidelijk dat de nu bekende rolverdeling tussen partijen beslist niet de enig denkbare is (hoofdstuk zeven). Deze vier denklijnen kunnen in een transitieproces gebruikt worden. Ze zijn bedoeld om te helpen fundamenteler naar het fijn-stofprobleem te kijken, maar vragen nog om verdieping. Hoofdstuk acht geeft de conclusies en een procesadvies voor vervolg.

Moderne luchtkwaliteit:
Fijn stof 17 soorten stoffen 3 groepen

Artikelen waarin luchtkwaliteit, fijn stof en stikstofdioxide voorkomt in landelijke kranten

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1995

artikelen per jaar

Luchtkwaliteit Luchtkwaliteit & fijnstof / fijn stof Luchtkwaliteit & stikstofdioxide

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fig.5: Aantal artikelen in Nederlandse dagbladen met trefwoorden luchtkwaliteit, fijn stof, fijnstof en stikstofdioxide tussen 1995 en 2005. In 04 vernietigt de Raad van State de eerste bouwvergunningen. (Search: DRIFT).

Wat is fijn stof ?

Fijn stof is een verzamelterm. Het bestaat uit een scala van stoffen die op verschillende wijzen in de lucht komen. Vooral met het oog op beleid wordt een primaire en een secundaire fractie onderscheiden. De primaire bestaat uit deeltjes die direct door natuurlijke processen of menselijk handelen in de lucht komen. De belangrijkste van die laatste zijn transport, industrie en landbouw. In kustgebieden vormt de zee een belangrijke natuurlijke bron voor fijn stof in de vorm van zeezout. Ook opwaaiend bodemstof is deels van natuurlijke oorsprong. De secundaire fractie bestaat uit deeltjes die na chemische reacties in de atmosfeer ontstaan. Hierbij spelen zowel gassen als reeds aanwezige deeltjes een rol. Ammoniak (NH3), stikstofoxiden (NOx), zwaveldioxide (SO2) en vluchtige organische koolwaterstoffen (VOS) zijn bij deze reacties de belangrijkste gassen. Er zijn drie klassen stofdeeltjes (PM, particulate matter of aerosolen): PM10 = stofdeeltjes met doorsnee tot 10 m PM2,5 = stofdeeltjes met doorsnee tot 2,5 m UF = Ultrafijn stof (kleiner dan 1 m). PM2,5 ontstaat voornamelijk door condensatie van verbrandingsproducten en door reacties van gasvormige luchtverontreiniging. De fractie PM2,5-10 bestaat voornamelijk uit opwaaiend verkeersgerelateerd stof, zoals bandenslijtage, en stofemissie uit veestallen. Verkeer is een belangrijke bron voor de ultrafijne deeltjes en de koolstofhoudende deeltjes. Dieselroet is een mengsel van elementair en gebonden koolstof en behoort waarschijnlijk tot de meest gezondheidsrelevante fracties, evenals de stof afkomstig uit overige verbrandingsprocessen. 45% van de gemiddelde fijn-stofconcentratie in Nederland komt door de mens in de lucht. De rest is zeezout, bodemstof of onbekend (achtergrondblootstelling). Gemiddeld komt eenderde van de fijn stof in de lucht uit Nederland maar lokaal- juist op de plaatsen met hoge concentraties - kan dit oplopen tot 45%. Nederland is zelf een netto exporteur van fijn stof: er waait veel meer fijn stof uit Nederland de grens over naar andere landen, dan dat er in ons land aan buitenlands fijn stof binnenkomt. (Mogelijk) gezondheidsprobleem Blootstelling aan fijn stof verhoogt het risico op allerlei klachten wanneer het doordringt in de luchtwegen. De klachten variren van ademhalingsproblemen tot hart -en vaatziekten, hartdisfunctie en zelfs vervroegd sterven. Men constateert meer spoedopnames in het ziekenhuis wanneer hoge fijn-stofconcentraties in de lucht gemeten worden. Groepen die gevoelig zijn voor fijn stof zijn ouderen, patinten met hartaandoeningen en kinderen. EU-normen De Europese Commissie heeft normen opgesteld voor kortdurende en langdurende blootstelling. Het is niet zo dat onder deze grenzen het gevaar afwezig is, noch dat iedereen het volledig bewezen acht dat boven deze grenzen wel direct een toename in gezondheidsschade optreedt. De relatie is eerder een lineaire. Kortdurende blootstelling Max. 35 dagen aan 50 g/m3 Langdurende blootstelling Max. 40 g/m3 gemiddeld per jaar

Vernietiging vergunningen Deze normen zijn verwerkt in de Nederlandse wetgeving. Sinds 2004 zijn de vergunningen van veel (grote) bouwen infrastructuurprojecten vernietigd. De Raad van State gaf belangengroeperingen gelijk die beargumenteerden dat uitvoering van deze projecten tot nog ernstigere overschrijdingen van de luchtkwaliteitsnormen zou leiden. Sindsdien heeft er een traject van herziening van de wetgeving plaatsgevonden, waarvan de precieze uitwerking en houdbaarheid nog onduidelijk is.

2. Fijn stof: persistent probleem?!

Lang niet alle problemen vragen om een lange-termijnsturing. Veel kunnen efficinter binnen hun bestaande regimes worden opgelost. Eerst is het dus zaak te bekijken hoe dat bij fijn stof zit. Hoe diep een probleem zit, vormt daarbij de kern.

Persistente problemen
Bij de vraag of er echt een transitie nodig is om een probleem op te lossen, zit de clou in de mate van persistentie. Persistente problemen zijn diepzittende problemen. Ze spelen al lange tijd, zijn complex, kampen met structurele onzekerheid, zijn moeilijk stuurbaar en moeilijk grijpbaar. De probleemopvattingen verschillen vaak en nieuwe kennis leidt alleen maar tot verschuiving in probleemdefinitie. Er zijn meer schaalniveaus en domeinen bij betrokken en er zijn banden met diep verankerde werkwijzen, principes en instituties in de samenleving (Rotmans, maar ook bijvoorbeeld Dirven cs). Op een deel van deze punten scoort fijn stof zonder meer. Over andere lopen meningen uiteen.

Complexiteit
In eerste instantie, zou je zeggen, is het probleem fijn stof een gezondheidsprobleem: n oorzaak (emissie) leidt tot n gevolg (klachten bij risicogroepen). Bij nadere analyse is het aanzienlijk complexer. We belichten in dit rapport vele oorzaken en invloeden, differentiren gevolgen, leggen vertakkingen naar zeven maatschappelijke domeinen, tellen alle fysieke en bestuurlijke schaalniveaus tussen straat en continent en verbinden oplossingsvisies met de belangen van de pleitbezorgende kampen. En hoewel fijn stof zelf pas sinds 1993 speelt, wisselen andere onderwerpen onder luchtkwaliteit al dertig jaar lang.

Onzekerheden
Onzekerheden rond fijn stof zijn er legio. Sommige zijn reduceerbaar, andere zijn mogelijk reduceerbaar en bij de rest kunnen we niet anders dan de toekomst afwachten, meebewegen en kijken hoe dat uitpakt. Reduceerbaar Vaststelling van fijn-stofconcentraties is gebaseerd op een combinatie van modellen en metingen. De totale onzekerheidsmarge is echter nogal groot. Ze wordt bepaald door onzekerheden in modelparameters, in emissies, in metingen en in scenarios met verwachtingen voor maatschappelijke ontwikkelingen, technologie en beleidsveranderingen. Voor wat betreft de eerste drie stelt het Milieu en Natuur Planbureau dat het modelinstrumentarium de concentraties rond de grenswaarde berekent met een onzekerheidsmarge van minder dan 50% en dat het meetinstrumentarium voldoet aan de maximale toelaatbare onzekerheidsmarge van 25%. Velen werken nu dus met grote onbetrouwbaarheidsmarges. Maar dat probleem is oplosbaar. Een obstakel voor gemeenteambtenaren is voorts de kwaliteit van en ervaring met de berekenings- en simulatiesoftware. Een ambtenaar/intermediair: ...De betere simulatiemodellen zitten bij commercile partijen. Gemeente-ambtenaren moeten zelf werken met hoge onbetrouwbaarheidsmarges in hun schattingen: plus of min 30% maar liefst; dus tot een ordegrootte hoger dan waar de discussies over toename en reductie gaan. Ze hebben nauwelijks inzicht in welke ingreep welk effect heeft. Effect van aardgasbussen door de hoofdstraat? Geen idee. Rotondes? We denken dat ze gunstig uitpakken voor PM10, maar niemand die het weet. 5

Door de korte looptijd van de fijn-stofdiscussie is het gevoel voor ordegroottes en verhoudingen nog niet ontwikkeld. Het hele bouwvoorbereidingsysteem verkeert zelfs nog in de opstartfase: ...een aanzienlijk deel van de afwijzingen door de Raad van State kwam doordat gemeenten hun huiswerk niet gedaan hadden. Vaak ontbrak de luchtkwaliteitparagraaf eenvoudigweg. De onzekerheid wordt nog groter als besluitvorming zich moet gaan richten op verblijfplaatsen (woningen, werkruimten, auto, fiets). Daarover schiet de kennis cht tekort. Maar ook dt is binnen afzienbare termijn oplosbaar en rechtvaardigt nog geen transitiemanagement. ...Het was een heel krakkemikkig rekenmodel, dat verstrekkende gevolgen kreeg.
BU-manager Milieu & Veiligheid, Adviesbureau

Mgelijk reduceerbaar Er zijn ook onzekerheden die op zijn best mogelijk reduceerbaar zijn. Conflicting evidence behoort daartoe. De meeste epidemiologische studies wijzen op een onmiskenbare relatie tussen fijn stof en mortaliteit, maar enkele verstoren dit beeld (zie tekstkader, p.7). Ongewisser wordt het als het gaat om de relatie tussen inname en schade. Fijn stof is een bonte verzameling van deeltjes tot 10 micron. Toxicologen moeten nog ontdekken welke eigenschap van welke stof welke reactie in het lichaam teweegbrengt. Er zijn wetenschappers die het nog echt te vroeg vinden voor vergaande maatregelen zolang normen nog geen toxicologisch goede basis hebben. Dit gaat veel tijd vergen vermoedelijk decennia. In die tijd wordt het probleem vermoedelijk enige malen geherdefinieerd en worden interventies verlegd. De Europese wet maakt het daarnaast ook mogelijk ecosystemen te beschermen met grenswaarden voor luchtvervuiling. Voor fijn stof is dit terrein nog braakliggend. Niet reduceerbaar Van Asselt (2000) - bron van deze indeling vasn onzekerheden - beschrijft dat onzekerheidsreductie heel onwaarschijnlijk wordt als de perceptie van mensen belangrijk is in een probleem, als sociale en economische dynamiek grote invloed hebben, als open natuurlijke systemen een rol spelen of als technische verrassingen te verwachten zijn. Dit soort probleemkanten leidt tot inherente onzekerheid, niet reduceerbaar door hard werken. In de clash, zo blijkt verderop, spelen alle een prominente rol: risicoperceptie, Europese eenwording, de Nederlandse politieke reactie daarop, sentimenten van rechters dr weer op, een veelheid aan chemische reacties in de atmosfeer, emancipatie, welvaart en consumptiegedrag van consumenten en product/service/infra-innovaties. De mening dat de kennis en interventies van nu volstaan om over vijftien jaar uit de fijnstofproblemen te zijn, wordt door deze laatste twee alineas niet bepaald bevestigd.

Gezondheidskundige effecten van fijn stof

In de milieugezondheidskunde is het onderscheid tussen kortdurende blootstelling aan hoge concentraties en langdurende blootstelling aan lage niet ongewoon. De gezondheidseffecten kunnen namelijk behoorlijk verschillen. Het eerste kan leiden tot acute klachten: vergiftiging. Langdurende blootstelling kan leiden tot chronische klachten. Steeds meer lijkt het erop dat langdurende blootstelling aan fijn stof grotere schade oplevert dan kortdurende. Effecten kortdurende blootsteling Epidemiologische studies tonen een correlatie tussen kortdurende blootstelling aan luchtverontreiniging en mortaliteit (vervroegd sterven). Hoewel er sprake is van een verhoogd risico, klein in vergelijking met bijvoorbeeld roken, blijken de onderzoeksresultaten uit verschillende studies consistent. Het gaat met name om voertuigemissies, andere koolstofverbrandingsprocessen en het verbranden van planten. Kortdurende blootstelling leidt tot een scala aan gezondheidsklachten, zoals longklachten, hartklachten en spoedopnames. Naar schatting sterven enige duizenden mensen in Nederland vroegtijdig aan de gevolgen van blootstelling aan fijn stof. Dit zijn vooral ouderen (levensverkorting van dagen tot enkele maanden). Epidemiologische studies wijzen uit dat in Nederland 2300 tot 3500 mensen sterven aan de acute gevolgen van blootstelling. Effecten langdurende blootstelling De relatie tussen langdurende blootsteling en vervroegde sterfte komt uit enkele grootschalige epidemiologische cohortstudies, met als belangrijkste de Harvard Six Cities study van (Dockery et al. 1993) en de American Cancer Society (Pope et al. 1995). Uit de eerstgenoemde studie blijkt een correlatie tussen langdurende blootstelling en vroegtijdige sterfte en dat met name de lagere PM-fractie meer gezondheidsrisico oplevert. Meer dan 8000 mensen werden langer dan tien jaar gevolgd. De studie van de American Cancer Society wijst uit dat fijn stof geassocieerd wordt met sterfte door hart-, en longfalen en ook vindt ze een relatie met sterfte door longkanker. Elke stijging van PM2,5 met 10 g/m3 zou leiden tot een verhoging van gezondheidsrisico van tussen de 4 en 8%. Een derde onderzoek (Abby et al. 1999) toont later eenzelfde relatie aan. Toch is het wetenschappelijke bewijs nog steeds niet geleverd. Lipfert et al. (2000) vindt onder Amerikaanse veteranen, geselecteerd op hoge bloeddruk omdat zij gevoeliger zouden zijn voor fijn-stofeffecten, geen correlatie. Deze studies zijn vertaald naar de Nederlandse situatie. Schattingen lopen uiteen van honderd tot enige tienduizenden die ongeveer tien jaar eerder overlijden. Dit soort extrapolaties is echter moeilijk en omstreden, o.a. door de vraag of de samenstelling van de mix wel vergelijkbaar is. De tendens van de luchtkwaliteitstudies duidt dus op een correlatie tussen blootstelling aan PM10 en extra risico op gezondheidseffecten. Echter, sommige wetenschappers vinden het nog veel te vroeg om definitieve conclusies te trekken. En van de moeilijkheden waar de bovenstaande studies mee kampen is de zogenaamde ecological falicy. Dit houdt in dat de meetgegevens niet zozeer de individuele blootstellingsgegevens betreffen maar die van een meetpaal, waarvan de gemeten luchtkwaliteitsgegevens representatief zijn. Studies naar persoonlijke blootstellingsgegevens zouden zeer welkom zijn en een deel van de onzekerheid wegnemen. Risicomaten De relatieve risicos die gevonden worden zijn in de orde van grootte van 1,3. Dit houdt in dat blootgestelden een verhoogd risico lopen van 30% ten opzichte van mensen die niet zijn blootgesteld. In het algemeen zijn het personen met toch al een zwakke gezondheid zoals ouderen of zieken die sterven als gevolg van verslechterde luchtkwaliteit. Zij kunnen enkele dagen tot enkele maanden vervroegd overlijden. In de regel zullen gezonde mensen niet sterven aan de acute gevolgen van verslechterende luchtkwaliteit. Het wordt anders als fijn stof wordt geassocieerd met DALYs (Disability Adjusted Life Years). Knol en Staatsen (2005) komen dan tot een schatting van het lange-termijneffect van fijn stof die varieert van enkele procenten tot wellicht meer dan 15% van de berekende totale ziektelast van de bevolking. Toxicologie Naast het probleem van de onzekerheden omtrent epidemiologisch onderzoek en de extrapolatie van de Amerikaanse studie naar de Nederlandse situatie, is er een fundamentelere kennislacune. Het is namelijk niet bekend welke stoffen leiden tot welke gezondheidsschade. Er is dus wel een statistische correlatie, maar men kent het causaal mechanisme erachter niet. Toxicologen hebben wel drie hypothesen opgesteld: 1. stofdeeltjes veroorzaken ontstekingen in luchtwegen. Zuurstofopname wordt hierdoor moeilijk: zware adem; 2. stoffen die vrijkomen bij ontstekingreacties (radicalen; zeer reactieve deeltjes) leiden tot hartproblemen; 3. stofdeeltjes verstoren de stollingsbalans.

Moeilijk stuurbaar
Door de complexiteit lopen er lijnen naar veel partijen. Daarbij valt op hoe oplossingen van vroeg-betrokkenen weer nieuwe partijen raken en erbij betrekken. Een kenmerk van persistentie. Zo roeren sinds 2004 de bouw en het bedrijfsleven zich heftig in de discussie. Ze pleiten voor normafzwakking en loslating van de RO-koppeling en stellen de positie van Nederland ter discussie op basis van hun economische strop. Bovendien dienen de bouwprojecten ook maatschappelijke doelen en dat zou k in een integrale afweging behoren te zitten. De politieke reactie hierop is maatregelen en wetsvoorstellen in 2005 en 2006 om de de zeezoutfractie van de norm af te trekken, om te mogen salderen en om de koppeling tussen nieuwbouwprojecten en luchtkwaliteit te flexibiliseren. Dit wordt vervolgens weer aangevallen door milieugroepen. Wie economische ontwikkeling tot leidend principe maakt kan echter ook niet om de voordelen heen. Een rijksambtenaar en onderhandelaar in Brussel: Europa ijlt met zijn norm jaren na op Japan en de VS. Al tijden zijn Europese diesels daar onverkoopbaar door hun emissiecijfers. Dat gaat nu veranderen. Ook voor andere innovaties lijkt de clash een steun. Waterstof, aardgas, hybrides, filters, meettechniek, schone zones, het versnelt allemaal. Het zal ook de uiterst traag opstomende zee- en binnenvaartvaartverbeteringen wat opporren. Waarom becijferen we niet de financile voordelen van een schone oude dag, das toch niet zo moeilijk? De belangen verschillen, zijn gelinkt aan de probleem- en oplossingspercepties, en betrokkenen praten deels langs elkaar heen. Wanneer is het probleem opgelost? Als de lucht schoon is? Als de kosten-baten verhouding optimaal is? Als alle partijen tevreden zijn? Als er nauwelijks gezondheidsschade optreedt? Treffend is het contrast tussen het gezondheidsperspectief en het politiek-juridisch perspectief. Alles concentreert zich inmiddels op het al dan niet halen van de norm. Onder meer professor Brunekreef (Universiteit Utrecht) beschouwt die fixatie op de normwaarde echter als een schijndiscussie. De dosis-effectrelatie is tamelijk lineair zodat blootstelling aan concentraties onder de norm niet inhoudt dat geen gezondheidsschade optreedt en concentraties boven de norm niet direct leiden tot veel extra doden. Dit betekent niet dat er geen normstelling zou moeten zijn, maar dat de norm grotendeels politiek-juridisch van aard is, niet strokend met de glijdende gezondheidskundige schaal. Andere partijen die betrokken raken zijn lokale politici, artsen, werkgevers en opiniemakers inzake de Nederland-in-Europa-discussie. Er worden belangen geschaad. Er dienen zich kansen aan. Het overzien daarvan is niet eenvoudig. Het sturingsapparaat voor luchtkwaliteit kraakt en hapert dan ook op de omvang van het probleem. Vanuit meerdere perspectieven leidt dit tot inconsequent en inefficinte sturing: op sommige plaatsen worden miljardenprojecten stopgezet door een kleine potentile normoverschrijding, terwijl elders de normoverschrijding nu al veel groter is. Veel draait bij partijen inmiddels om het nt halen van de norm, terwijl concentraties daaronder hoogstwaarschijnlijk ook schadelijk zijn. Het opvullen tot de norm is vanuit dat oogpunt zeer onwenselijk.

Moeilijk grijpbaar
Met wie je praat vormt je probleemdefinitie. Daarnaast zijn er vele autonome ontwikkelingen die het probleem voortdurend beinvloeden. Risicogroepen (astmapatinten, ouderen, zieken) bijvoorbeeld die snel groeien en daarmee het effect van dalende concentraties deels teniet doen. Of onze samenleving die afkoerst op een no-riskmaatschappij waarin risicos, ook kleine, niet meer geaccepteerd worden (Beck 1992).

Conclusie persistentie
Het onderwerp fijn stof is omgeven door een complex stelsel van partijen en sectoren en kampt met structurele onzekerheden. Een omvattende sturing is moeilijk tot onmogelijk. Er zijn sterke aanwijzingen dat het probleem persistent is. Partijen hebben uiteenlopende meningen over de oplossingsrichting. Dit alles rechtvaardigt een eerstvolgende processtap in de geest van transitiemanagement.

Fijn stof: bijzondere schaalrelaties

Fijn stof laat een voortdurende wrijving zien tussen uiteenlopende schaalniveaus. Een korte beschouwing. Schalen bij bronnen en receptoren De maatschappelijke functies van fijn-stofbronnen kennen uiteenlopende schaalniveaus, varirend van open haarden van individuen tot aan verkeersknooppunten en installaties met een nationale of internationale rol, zoals de haven van Rotterdam en de snelwegen. Tevens kunnen bronnen en ontvangers op verschillende aggregatieniveaus benoemd worden. In plaats van iedere weg en elk huis wordt eerder een stad als geheel als bron gezien. Ook wordt niet de blootstelling van elk individu beschouwd maar de fijn-stofconcentraties in bijvoorbeeld een grid van n bij n km, of een straat of wijk. Op een hogere schaal kan men ook regios of landen als bronnen en ontvangers van fijn stof zien. Bijvoorbeeld in de uitspraak dat Nederland drie keer zoveel fijn stof exporteert als dat het importeert. Diffusieschalen Het fijn stof dat door een bron wordt uitgestoten blijft typisch deels lokaal hangen en verspreidt zich deels over zeer grote afstanden. Een elektriciteitscentrale kan zowel in de wijk waar hij staat een probleem veroorzaken, als dat zij minieme bijdrage levert aan concentraties honderden kilometers verderop. Kies je een punt in de ruimte, dan zie je omgekeerd dat de oorsprong van de daar aanwezige fijn stof deels lokaal, deels internationaal is met alles daar tussen in. Dit leidt tot aparte perceptieverschillen. Zo vindt menig buitenlands beleidsmaker het merkwaardig dat Nederland zich benadeeld voelt door de hoge achtergrondconcentraties uit het buitenland, terwijl Nederland meer fijn stof exporteert dan het importeert. Door de schaalverschillen in diffusie, gaat het schaalniveau waarop men luchtkwaliteit en normen uitdrukt significant uitmaken. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in Nederland waar op straatniveau veel meer normoverschrijdingen zijn dan op stad- en regioniveau. Er is nog veel onduidelijk over de fijn-stofconcentraties op kleinere schaalniveaus dan de straat, bijvoorbeeld in autos, woonkamers en kantoren. Bestuurlijke schalen De formeel betrokken overheden lopen van de Europese Unie tot aan deelgemeente. Informeel zijn de schaalverschillen nog veel groter, varirend van internationale organisaties (bijv. WHO, een motor achter de luchtkwaliteitnormen) tot buurtcomittees. Passende schaal niet eenvoudig Het probleem wordt nog ingewikkelder omdat een verschijnsel met een bepaalde schaal soms effecten op een totaal andere schaal heeft. Bijvoorbeeld toenemend verkeer op een nationale snelweg dat in n straat tot onacceptabele fijnstofniveaus leidt. Of de uitspraak van de rechter voor n project die een schokgolf veroorzaakt door heel Nederland. Daarbij komt nog dat bij maatregelen die tot economische lasten leiden, onmiddellijk de Europese of zelfs wereldmarkt in beeld komt. Of een Europese Unie die zeer lokale normen vaststelt. Het probleem bestuurlijk zo hoog mogelijk insteken heeft duidelijk nadelen. Het strenge Europese beleid maakt lokaal maatwerk en afwegingen moeilijk. Bovendien werkt Europees beleid vaak tegenstrijdig uit op lokaal niveau, zoals de Europese mededingingsregels het voor Nederland moeilijk maken roetfilters verplicht te stellen. Van de andere kant zijn er duidelijk aspecten van Europese schaal in dit probleem, dus de verantwoordelijkheid alleen lokaal leggen zal ongetwijfeld tot andere schaalspanningen leiden.

10

3. Transities en transitiemanagement
Transities
Een transitie is een structurele verandering in de werkwijze van een deel van de maatschappij. Ze is het resultaat van op elkaar inwerkende ontwikkelingen op gebieden als economie, cultuur, technologie, instituties en natuur en milieu. Bij transities, of maatschappelijke transformaties, gaan basiswaarden onder een systeem op de helling. Het zijn geleidelijke veranderingen als je er middenin staat, maar van buitenaf neem je een versnelling van het veranderingsproces waar. Niettemin zijn het processen die lange tijd vergen - tenminste n generatie en soms zelfs veel langer - omdat grenzen, barrires, instituties en verhoudingen in een sector fundamenteel wijzigen. Een voorbeeld van een sector in transitie is het Nederlandse waterbeheer. Kort gezegd verandert dat sinds de jaren 70 van een controle en beheersen via technologie-paradigma naar een adaptatie en anticipatie via de ruimte-paradigma. Bedijken en bemalen hebben plaats gemaakt voor waterberging en rivierverbreding (Brugge, Rotmans, and Loorbach 2005). De hervormingen beslaan zowel harde, infrastructurele gebieden, als institutionele en politiekbestuurlijke. Veel transities kunnen worden opgedeeld in vier opeenvolgende fasen: (i) voorontwikkeling, waarin het dynamisch evenwicht tussen systeem en zijn omgeving mancos vertoont, maar het systeem nog niet zichtbaar verandert; (ii) take-off, waarin het structureel veranderingsproces goed op gang komt; (iii) versnelling, waarin structurele veranderingen zichtbaar worden, en (iv) stabilisatie, waarin het systeem in een nieuw dynamisch evenwicht komt met zijn omgeving.
Duurzaamheid Consistency
Stabilisatie

Versnelling

Take-off Voorontwikkeling

Time Tijd

Fig.6: Typische fasen van een transitie (Rotmans et al. 2000).

11

Macro (landschap)
Langzame maatschappelijke trends: staatsstelsels, cultuur, wereldbeelden, paradigmas, demografie,

Meso (regime)
Dominante set actoren met hun werkwijzen, structuren, kennisframes, waarden & materile systemen

Micro (niches)
Innovaties en nieuwe geluiden, afwijkend van regime, waar dan ook in het systeem

Fig. 7: Drie schaalniveaus van een transitie (naar Geels en Kemp). Naast dit onderscheid in fasen werkt het om onderscheid te maken in schaalniveaus. De transitiekunde benoemt er doorgaans drie. Op het macroniveau de landschapsveranderingen, de langzame veranderingen die zich afspelen buiten het systeem, op terreinen als cultuur, wereldbeelden, demografie, met dus ook fenomenen als klimaatverandering en globalisering. Het mesoniveau is dat van de regimes. Regimes zijn stelsels van dominante praktijken, regels en belangen die worden gedeeld door partijen. Als regime-elementen goed op elkaar zijn afgestemd, ontstaat er een hechte systeemconstellatie die moeilijk te wijzigen is. Het microniveau vormt de frisse alternatieven die afwijken van het regime, die kunnen opschalen en zo het regime kunnen veranderen. Al met al wordt het regime dus door de twee andere niveaus onder druk gezet: door landschapsveranderingen en nicheopschalingen.

Transitiemanagement
Transitiemanagement bedoelt dit soort complexe systeemovergangen te benvloeden en hiermee soepeler te laten verlopen en in een wat evenwichtiger richting. Transitiemanagement faciliteert het transitieproces door aan de ene kant het proces van verdiepen, verbreden en opschalen van de alternatieven te faciliteren, en aan de andere kant huidige regimestructuren open te breken middels aantrekkelijke visies en het mobiliseren van vernieuwingsnetwerken (Loorbach en Rotmans, 2006). De cyclus van transitiemanagement bestaat uit de volgende onderdelen. (i) Opzetten van een transitiearena, waarin probleemstructurering en visievorming met friskijkers uit alle betrokken gebieden uitgewerkt wordt. (ii) Ontwikkelen van transitiecoalities, een transitieagenda en daarvan afgeleide innovatie- of transitiepaden. (iii) Opzetten en uitvoeren van transitie-experimenten en het mobiliseren van ontstane transitienetwerken.
Probleemstructurering en visievorming, opzetten transitiearena

Evaluatie, monitoring, adaptatie en (sociaal) leren

Transitiemanagement cyclus

Ontwikkeling transitieagenda, vernieuwingspaden en vorming coalities

Opzetten & uitvoeren van transitie-experimenten en mobiliseren van netwerken

Fig. 8: Cyclus van transitiemanagement (Loorbach en Rotmans, 2006).

12

(iv) Monitoren en evalueren en leren van transitie-experimenten, op basis waarvan aanpassing plaatsvindt van visie, agenda, experiment en coalities. Elke ronde breidt het vernieuwingsnetwerk zich uit, wordt er bijgestuurd en worden de experimenten verdiept, verbreed en opgeschaald.

Fig. 9: Two rooms with a view. Boven: impressie systeemuitzicht vanuit regimepositie: open en fris. Rechts: idem, maar nu door bril van nichespeler: alles gedomineerd door het regime. (visualisatie DRIFT).

Toepassing op fijn stof

De transitiemanagementcyclus start met een transitieanalyse. Hierin wordt het probleem door een transitiebril bekeken en geanalyseerd hoe de verschillende delen samenhangen. Dan volgt welke ontwikkelingen in het regime spelen en welke vanuit het landschap daarop inwerken. De combinatie geeft gevoel voor hoe het systeem zich kan ontwikkelen. Een transitie is echter een trendbreuk. Ook die kunnen verkend worden, bijvoorbeeld door kersverse innovaties en afwijkende geluiden op te sporen en paden te voorzien waarlangs ze zouden kunnen uitgroeien. Hiermee kunnen realistische, wenkende en energie genererende toekomstbeelden ontstaan, die trouwens continu bijgesteld moeten worden tijdens de erop volgende fasen van experimenteren en systeemontwikkeling.

13

Dit rapport is een aanzet voor zon analyse. Naast inhoud biedt het aanknopingspunten om partijen te betrekken in een transitiemanagementproces. A-typische methode Doorgaans is het zo dat een regime de dynamiek van een sector domineert (water, landbouw, energie, ). Voor luchtkwaliteit en daaronder fijn stof ligt dat anders. Voor zover er al een luchtkwaliteitsregime bestaat (zie kader) is het onderwerp vooral een speelbal van andere systemen. We kiezen er daarom voor die andere systeemregimes in de analyse te betrekken. Een transitie luchtkwaliteit is nu niet meer de wijziging van n regime. Het is de overgang naar een fundamenteel ander omgaan met luchtkwaliteit, door structurele veranderingen aan te brengen in de betrokken regimes en in hun relatie tot luchtkwaliteit.

Het regime luchtkwaliteit zelf

Door omringende systemen te analyseren krijg je inzicht in de dynamiek van de luchtkwaliteit. Je kunt echter ook die luchtkwaliteit zelf als een regime beschrijven. Binnen milieu ontwikkelt zich namelijk al tientallen jaren een stelsel van personen, organisaties en instituties dat werkt aan de verbetering van luchtkwaliteit. Het opereert op schaalniveaus van de lokale actiegroep tot aan de VN. De werkvelden bewegen: verzurende stoffen, ozon, benzeen, NOx, broeikasgassen, smogvormende stoffen, PAKs, stank, CO2, zwarte rook, fijn stof, et cetera. Steeds zorgen impulsen vanuit techniek, gezondheidskunde, politiek en andere velden voor een nieuwe managementcyclus, maar ook voor onzekerheid over whats next. De dominante structuren, cultuur en werkwijzen van dit stelsel kun je een regime noemen. Dit regime maakt mogelijk in de jaren 80 onder aanvoering van de VN een transitie door, als het van een schoon milieu is van hogere orde dan de economie- op een economische groei en milieuverbeteringen kunnen niet zonder elkaar- paradigma overgaat. Passend hierbij zet het RIVM jaarlijks de economische groei uit tegen de ontwikkeling van luchtvervuiling. Daarbij plot het ook het doel, meestal een norm die een compromis vormt tussen politiek haalbaar en gezondheidskundig wenselijk. De transitieopgave voor de toekomst lijkt eenvoudig: een luchtkwaliteit bereiken die ecosystemen noch mensen blijvend schade oplevert, zonder dat dit elders (bijvoorbeeld in de economie) tot grote schade leidt. Dit kan op vele wijzen uitgewerkt worden en moet in een visieproces stap twee van de transitiemangementcyclus vorm krijgen.

14

Dit indachtig hebben we vier analytische invalshoeken gekozen. Denklijn 1: De kwal (The Jellyfish Clash) De eerste benoemt de maatschappelijke ontwikkelingen die samenkomen in de fijnstofbotsing, in tekening: de kwal. De scheiding tussen tentakels is intutief, niet corresponderend met bijvoorbeeld de traditionele sectorlabels. Het benadrukt de multicausaliteit van het probleem en toont dit aansprekend en in n oogopslag. Denklijn 2: De risicoketen De tweede invalshoek werkt de kwal systematischer uit door het probleem als fysiek risico te benaderen. De hazard-barrier-targetmethode uit de veiligheidskunde indachtig, benoemen we elke stap tussen fijn-stofemissie en gezondheidsschade. Dit verbreedt de oplossingsruimte. Iedere stap valt onder een economische sector (bouw, RO, energie & industrie, etc). Alle sectoren samen worden de basis voor een multiregime-analyse. Denklijn 3: Multi-regimebenadering De derde invalshoek neemt de regimes van alle sectoren uit de tweede en vult die aan met nietfysiek betrokken regimes uit de kwal. Voor in totaal zeven regimes wordt de transitiesituatie geschetst. De zeven delen een macrocontext, maar voor elk werkt die anders uit. Deze kennis richt het bedenken van interventies die aansluiten bij de dynamiek per sector. Dit gebeurt in een workshop met vijftien deelnemers. Het levert een beeld op van kansen en bedreigingen per sector voor het oplossen van het fijn-stofprobleem. Dit betreft slechts een aanzet, participatief tot stand gekomen met experts. Ze moet met voorlopers uit de sectoren verdiept worden. Denklijn 4: Eindbeelden De vierde lijn betreft het ontwikkelen van eindbeelden, in staat om de energie te genereren die nodig is voor het werken aan verandering. Daar we de fijn-stoftransitie definiren via structurele veranderingen in zeven andere sectoren, moeten er wenkende beelden komen voor elk van die zeven. Deelbeelden dus voor de RO en haar relatie tot fijn stof, voor Bouw, voor Veeteelt, et cetera. Dit werken wj niet uit, het hoort in het vervolgproces in een transitiearena thuis. Wel pakken we het overkoepelende en cruciale thema verantwoordelijkheid van partijen op. Om te helpen bij de vraag of oplossing van het probleem nu een taak van de overheid of van individuele burgers wordt en blijft, beschrijven we drie extremen die we ontlenen aan de discussies in interviews en de expert-workshop. De extremen gaan de sectorbeelden zeker benvloeden en - naar wij voorzien - verbinden. Elk geeft zicht op kansen en beperkingen voor oplossing van het fijn-stofprobleem. Geen past echter volledig bij alle eerder benoemde macroontwikkelingen. Door de smalle empirische basis vormt het inhoudelijk resultaat vooral een illustratie van het principe van deze invalshoek. In een latere fase van de transitiemanagementcyclus kan een scenarioproces leiden tot complete transitiescenarios.

Onze uitwerking: een aanzet

De vier denklijnen zijn slechts een aanzet. In elk transitiemanagementproces vergt begrip van het probleem en benoeming van oplossingsrichtingen veel tijd en dialoog. De multiregime-aard van fijn stof is bij ons nog een complicatie. Het is dus enerzijds te vroeg om conclusies te trekken. Anderzijds zijn de denklijnen nu al van nut. Zo komt wonen er door in beeld als belangrijke betrokkene, en blijkt bouw niet alleen onderdeel van het probleem, maar ook bij te kunnen dragen aan oplossingen. De onderzoekers hopen vooral dat ze verfrissende invalshoeken bieden als catalysator voor een volgende processtap. 15

4. Denklijn I: Historische lijnen in de knoop

Dit hoofdstuk plaatst in de knoop geraakte ontwikkelingslijnen in historisch perspectief. Het is de basis voor de komende hoofdstukken om zeven betrokken systemen te identificeren op macrodruk, micro-innovaties en toekomstmogelijkheden.

1. De lijn Luchtkwaliteit: schoner, maar toch

Milieuvervuiling is niet iets van de laatste vijftig jaar. Ernstige antropogene emissies zijn bekend uit de oudheid, uit de Romeinse periode en uit de middeleeuwen. Het is wel zo dat intensivering start met de industrile ontwikkeling, zo rond het einde van de 18e eeuw. De beroete Engelse dalen en bergen kolengruis zijn bekende overleveringen uit die tijd. The rich zoeken een goed heenkomen. Nederland meet fijn stof (PM10) sinds 1992. Daarvr werd slechts zwarte rook gemeten. Tussen 90 en 03 dalen fijn-stofconcentraties met een kwart (jaarlijks 1 g/m3), voor driekwart door dalingen in het buitenland. De dagen boven de 50 g/m3 halveren in die periode. Hoewel ons land al sinds de jaren 70 aan een eigen luchtkwaliteitbeleid en normen werkt, bereikt fijn stof hier pas in 2004 de publieke agenda als prestigieuze ontwikkelings-projecten plotseling sneuvelen. De opmaat hiertoe vormen publicaties van o.m. het RIVM en Brunekreeff over schadelijkheid van wonen bij snelwegen. De GGD trekt de vergelijking met het roken van zeventien sigaretten per dag. Het leidt bij Rotterdam tot instelling van een maximum snelheid van 80 km/uur onder druk van een dreigende snelwegblokkade Voor Nederlanders is de lucht tot op dat moment schoon, maar ineens slaat het om. Woon je door een lokale binnen 100 meter van een snelweg dan blijkt de kans op longziekten tweemaal zo groot pressiegroep die Campagneleider Milieuactiegroep samenwerkt met Milieudefensie.

Meettechniek & modellering Denken over risico & gezondheid

EU, milieu & rechtspraak

Envisat
RIVM/NMP MDefensie R.v.State

Gemeenten
WHO/VN

Schadebesef

2 cohortstudies

Patstelling Bouw

Toekomst?

Verkeer

Ruimtelijke ordening

Landbouw Woningen Diensten

Industrie

Nijverheid

Fijn stof vervuiling

1800

1850

1900

1950

2000

2050

16

Fig. 11: Jellyfish clash.

Internationaal
In de VS groeit het autoverkeer vanaf 1940 explosief met ernstige smoggevolgen. In 1945 start Los Angeles met beleid op luchtkwaliteit. California komt in 1947 als eerste in de VS met een wet luchtkwaliteit. Vijf jaar later vallen er door hevige smog in London 12.000 doden. Er volgen maatregelen, maar tot een mondiale politiek luchtkwaliteit komt het niet. In 55 komt de VS met een federale wet op luchtkwaliteit, waardoor Amerikaanse ministeries onderzoek mogen starten naar luchtkwaliteit. De opkomst van de milieubeweging en iconen zoals Rachel Carsons Silent Spring (62) versnellen deze processen. In 69 komt California met de eerste grenswaarden voor total suspended particulates (TSP), fotochemische oxidanten, zwaveldioxide, nitraatdioxide en koolmonoxide. In 71 definieert de Environmental Protection Agency een richtlijn voor deeltjes tot 45 micrometer. In Europa lukt het intussen de opkomende milieubeweging nauwelijks om de politiek op dit terrein te benvloeden. De Europese landen zijn te verdeeld, mede door de oliecrisis die hier veelal leidt tot goedkopere maar meer vervuilende energiebronnen. In 83 komt luchtkwaliteit terug op de Europese agenda door de verzuring van bossen in noordelijk Europa. In 85 volgt de ozonlaag. Vanaf 87 maakt de Europese Akte het aannemen van milieumaatregelen eenvoudiger, een voorwaarde voor de latere Nederlandse fijn-stofcasus.In de VS verlaagt de EPA in dat jaar de grens tot 10m: de PM10-norm (Particulate Matter) is geboren. In 97 wordt er een PM2.5norm aan toegevoegd, na invloedrijke publicaties door de Harvard-Six Cities Study, de American Cancer Society Study en de herbevestiging van die twee door het US Health Effects Institute. Een beslissende rol spelen medio 04 rechters van de Raad van State. Van een batterij argumenten die een actiegroep in stelling brengt in een rechtszaak tegen de Staat, verwerpt de Raad alle op n na: fijn stof. De onderzoekers kennen de diepere beweegreden van de Raad niet. Wel noemen enkele genterviewden dat de Raad in haar uitspraken al (heel) lang kritiek uit op de Nederlandse implementatie van Europese milieurichtlijnen. We sluiten niet uit dat fijn stof een signaalfunctie meekreeg. Een bijzonder geluid komt van de Heidelberg Appeal Group Nederland. Zij vindt de gezondheidskundige basis van de fijn-stofzaak zo aanvechtbaar dat het NMP zijn werk opnieuw zou moeten doen. Begrijpelijke positie, in te nemen op basis van sommige onzekerheden uit ons hoofdstuk twee, maar het gaat nog een hele tijd duren voordat de wetenschappeljke kant van het probleem in rustiger vaarwater belandt. Voor Milieudefensie tenslotte rust fijn stof op onderliggende motivaties, namelijk die van het verduurzamen van het verkeerssysteem en van de hele Nederlandse economie.
Fijn stof is maar n van de verschijnselen, maar voor ons een buitengewoon geschikt breekijzer. Jammer dat voor verkeerslawaai dit soort studies nog uitblijven. Daar zijn we dan ook een stuk minder ver () Waarmee wil Nederland zijn geld verdienen? Hoe lang blijven we functies gescheiden in het landschap plannen? Waarom krijgt Almere geen bedrijven van betekenis? () Boven Rotterdam s het al zo goor, moet er dan echt zon tweede Maasvlakte bij, met al die moeilijk aan te pakken scheepsdieselemissies?
Campagneleider Milieuactiegroep

17

2. De lijn Mobiliteit: groei

Onder de lijn luchtkwaliteit staat in onze kwal: Verkeer. Al vijftig jaar lang staan economische groei, emancipatie van het individu, principes onder onze ruimtelijke ordening, arbeidsspecialisatie en toeneming van vrije tijd in wisselwerking met de gestaag groeiende mobiliteit en infrastructuur. Techniek, belangen en politiek zijn in deze sector hecht verstrengeld. De case lood in benzine was berucht, en werd met moeite getackeld. NOx is met catalysatoren verminderd. Uit toekomstverkenningen wordt aannemelijk dat ook de fijn-stofemissies per kilometer fors dalen als gevolg van afgedwongen, technische maatregelen. Tegelijk kan goederenvervoer over wegen tot 2020 groeien met 80% door voorziene macrotrends. Voor vliegverkeer is die groei nog veel groter. Ook het natte vervoer groeit. Dit laat luchtkwaliteit niet onberoerd.

3. De lijn Denken over risico en gezondheid

Onze cultuur is gedomineerd geraakt door het verlangen naar safety & security. De focus op bedreigingen leidt tot het steken van grote sommen geld in controleren en voorkomen. De voorbeelden zijn talloos: voedselveiligheid, terrorisme, te hete bejaardenhuizen, een bezwijkende trap en fijn stof. Met de opkomst van het voorzorgsprincipe is dit genstitutionaliseerd. Steeds draait het om de risicoperceptie. De vraag of elke risicoreductie wel principieel haalbaar is en ten koste van wat, raakt op de achtergrond. Het lijkt een recht om beschermd te zijn, ook tegen kleine risicos. In combinatie met de wetenschap dat er waarschijnlijk geen drempelconcentratie is waaronder geen schade optreedt, leidt dit tot schoner is niet voldoende. Bij bodemvervuiling speelt in de jaren 80 iets vergelijkbaars. Uiteindelijk keert de (financile) wal het schip daar: schoon hoeft anno 2006 lang niet overal meer.

4. De lijn Milieugovernance: EU werd dominant

Vanaf de jaren zeventig, als milieu door burgers en de politiek ontdekt wordt, tot in de jaren negentig, is beleid en wetgeving van Nederlandse bodem dominant. In 1970 wordt de Wet inzake de luchtverontreiniging (Wlv) van kracht. Voordien is de Hinderwet het belangrijkste instrument om luchtverontreinigingsproblemen aan te pakken. De Wlv richt zich vooral op grote (stationaire) bronnen van luchtverontreiniging, op brandstoffen en toestellen. Kleinere bedrijven blijven onder de Hinderwet vallen. De transitie naar schone lucht is dertig jaar geleden ingezet en kampt nu nog met een stuip. Alles komt nou samen, terwijl we juist nu heel dicht bij de WHO-standaarden komen.
Lid platform duurzame mobiliteit

Hinderwet De Hinderwet uit 1952 stamt op zijn beurt af van de Fabriekswet uit 1875. Welke bedrijven onder de Hinderwet vallen wordt vastgesteld in het Hinderbesluit uit 53. Deze uitgebreide lijst zorgt ervoor dat vrijwel elk bedrijf dat invloed heeft op het milieu, vergunningen moet aanvragen en dus onder controle staat van gemeenten. Dat speelt als iemand een bedrijf opricht, verandert of uitbreidt. Wet Luchtverontreiniging De Wlv van eind 1970 dient om luchtverontreiniging te verminderen. Op grond hiervan kunnen in besluiten (algemene maatregelen van bestuur) luchtkwaliteitseisen worden gesteld. De wet geeft de Commissaris van de Koningin de bevoegdheid maatregelen te nemen bij ernstige smog. Ze biedt ook de mogelijkheid om voorschriften te geven voor bijvoorbeeld automotoren en

18

verwarmingsinstallaties, en om saneringsgebieden aan te wijzen waarin industrien aan vergunningen worden gebonden. Sinds 93 worden vergunningen en algemene regels, luchtkwaliteitseisen en financile bepalingen niet langer geregeld in de Wlv, maar in de Wet milieubeheer (Wm) en daarop gebaseerde regelgeving. Hiermee wordt de samenhang tussen de verschillende milieucompartimenten benadrukt. Deze meer gentegreerde benadering komt eind jaren 80 tot stand, als het compartimentgerichte milieubeleid plaatsmaakt voor een themagericht beleid. In de jaren 90 voltrekken zich kenteringen waarmee het zwaartepunt van milieubeleid naar de EU verschuift. Ten eerste zijn de nationale ambities rond milieu niet altijd meer dominant over de Europese. Ten tweede neemt de greep van Europese regelgeving op nationaal beleid en wetgeving snel toe. Vanaf 87 maakt de Europese Akte het aannemen van milieumaatregelen eenvoudiger. Een nieuwe mijlpaal is 2010, het jaar waarin Brussel de nationale overheden aansprakelijk kan gaan stellen voor onder meer te hoge stofconcentraties in de lucht. Sommigen menen dat dat zon vaart niet zal lopen, daar de uitgebreide EU niet anders kan dan meer beleidsruimte laten aan haar individuele lidstaten.
De EU was erg gelukkig met de aanpak van Nederland. Het was zuiverder dan wat andere landen deden. Wat er nu op stapel staat weet ik niet. Het is nu vooral een politiek dossier.
Adviseur luchtkwaliteit

Meettechniek en ruimtevaart In wisselwerking met het juridische staat, zoals vaker, het technische: de ontwikkelende meettechniek. De referentiemeting bij fijn-stofmeten gaat door weging van een filter waar lucht doorheen is gezogen. Alternatieven mogen van Brussel - worden ook gebruikt - zolang de systematische afwijkingen t.o.v. deze referentie bekend zijn. Een opmerkelijke rol in de fijn-stofknoop speelt de EU-ruimtevaart. De ESA en haar partners hebben zich jarenlang ingespannen om luchtkwaliteit vanuit ruimte meetbaar te maken. Via de ontwikkeling van satellieten als Gome en Envisat leidt dit uiteindelijk tot de Heidelbergprent uit hoofdstuk n. Direct na publicatie nemen Nederlandse massamedia het beeld prominent over. De vorderende meting vanuit de ruimte zal eerder tot aandraaien van duimschroeven voor de vuilste gebieden leiden dan tot het omgekeerde. De Heidelbergkaart gaat over NO2 maar lijkt een icoon geworden voor het beeld bij mensen over luchtkwaliteit in het algemeen. Dat het grote publiek noch de algemene pers de bouwstops afkraken, houdt vermoedelijk verband met de perceptie van Nederland horend bij het vieste groepje van de klas.

19

EU Regelgeving
Het Europese beleid voor luchtkwaliteit is opgebouwd uit kaderrichtlijnen. De kaderrichtlijn zelf bevat geen luchtkwaliteitsnormen. Deze worden vastgelegd in zogenaamde dochterrichtlijnen. Richtlijn 1999/30, vastgesteld op 22 april 99, is de eerste van die dochterrichtlijnen en bevat grenswaarden voor de concentraties zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in lucht, alsook alarmdrempels voor zwaveldioxide en stikstofdioxide. De reden dat de Richtlijn juist voor deze luchtverontreinigende stoffen luchtkwaliteitwaarden bevat, is dat al eerder op Gemeenschapniveau voor die stoffen luchtkwaliteitwaarden bestaan - namelijk in de Richtlijnen 80/779, 82/884 en 85/203 - en actualisering gewenst was. Door nieuw humaan-toxicologisch inzicht in de gevolgen van luchtvervuilende stoffen, bevat de Richtlijn aanzienlijk aangescherpte grenswaarden. De grenswaarden van de oude richtlijnen blijven overigens nog van kracht tot 1 januari 05 (80/779 en 82/884) respectievelijk 1 januari 10 (85/203). Grenswaarden voor zwevende deeltjes zijn in Richtlijn 1999/30 uitgedrukt in PM10. De schadelijke gevolgen daarvan zijn op het moment van vaststelling van de verouderde grenswaarden nog niet bekend en bij de vaststelling van de Richtlijn actueel. De voor PM10 in de Richtlijn vastgestelde grenswaarden vervangen de minder precieze waarden voor zwevende deeltjes uit Richtlijn 80/779. Nieuw in de Richtlijn is verder dat niet alleen luchtkwaliteitwaarden zijn vastgesteld met het oog op de bescherming van de gezondheid van de mens, maar ook met het oog op de bescherming van ecosystemen. (http://www.eu-milieubeleid.nl/ch06s04.html, door DRIFT geraadpleegd juni 06). Reeks EU-Kaderrichtlijn Zo ontstaat het volgende overzicht. 1996: Richtlijn 96/62/EG inzake beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit. Doel hiervan is een algemene strategie rond luchtkwaliteit te ontwikkelen. Dit houdt in dat er een algemene omschrijving van luchtkwaliteit komt en algemene beoordelingscriteria. Aan de hand hiervan kan men zorgen voor een overzicht van wat luchtkwaliteit is, hoe men dit beoordeelt en wat dit voor de burger betekent. 1999: Dochterrichtlijn luchtkwaliteit. Deze bevat grenswaarden voor Zwaveldioxide, Stikstofdioxide, Stikstofoxide, Fijn stof en lood in de lucht. 2000: Tweede dochterrichtlijn luchtkwaliteit. Een vervolg van grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide. 2002: Derde dochterrichtlijn. Bevat alarm- en informatiedrempel voor ozon. Bevat voorts lange-termijndoelstellingen. Vertaling naar Nederlandse regelgeving De Europese regelgeving is in de volgende Nederlandse regelgeving vertaald. 1998: Besluit uitvoering EG-kaderrichtlijn luchtkwaliteit. Besluit van 24 april 98 dat de uitvoering van de EG-kaderrichtlijn luchtkwaliteit in Nederlandse wetgeving vastlegt. 2001: Besluit luchtkwaliteit. Dit besluit is het gevolg van Europese (dochter)richtlijnen. Verder bundelt het enkele oude Nederlandse regels die voorheen los van elkaar genterpreteerd werden. 2005: Besluit luchtkwaliteit. Dit bevat kwaliteitsnormen voor o.m. zwaveldioxide, lood, stikstofdioxide en stikstofoxiden. Het bepaalt dat gemeenten en provincies de lokale luchtkwaliteit in kaart brengen en daarover rapporteren. Als grenswaarden uit het besluit zijn of naar verwachting worden overschreden, moeten maatregelen worden getroffen. Het besluit 2005 is een reactie op het stilleggen van de bouwprojecten en bestemmingsplannen door de Raad van State. Het geeft meer armslag dan het Besluit 2001 om ruimtelijke ontwikkelingen met gevolgen voor luchtkwaliteit toch uit te voeren. 2005: Besluit meetregeling. Regelt wijze waarop luchtkwaliteit wordt gemeten en berekend op basis van de eisen in het Besluit luchtkwaliteit. Het stelt agglomeraties en zones vast en het aantal meetpunten.

20

4. De lijn Ruimtelijke ordening: op weg naar een nieuw regime

In de steden spelen de meeste problemen rond fijn stof. Sinds 2004 gaan er stemmen op dat Nederland niet ontkomt aan het aanpakken van de diepere lagen onder zijn ruimtelijke ordening. Gezondheid zou na de aanval van natuur en water ermee een nieuwe impuls worden voo de erosie van een vijftigjarig systeemregime, waarin steedse zaken in de stad horen, de boer op het platteland en het geheel nooit meer honger lijdt. Sinds de oorlog houdt Nederland zijn stedelijke functies binnen 10% van zijn grondareaal (water meegerekend). Een doorgaande verdichting is het resultaat. Het plattelandregime staat efficient ingesteld op maximalisering van oogstopbrengst per hectare. Dit staat anno 2006 nog overeind, maar het landelijk gebied is instabiel. Werkgelegenheid en economisch product zijn er teruggezakt naar enkele procenten van het nationale, bij een grondbeslag van nog immer 60%. Het verwakt de sterke kracht achter instandhouding van het RO-regime. Terwijl subsidies verdwijnen worden schaalvergroting, innovaties n functiewijziging tegelijk zichtbaar. Sinds de jaren 80 is de klacht vrij algemeen dat het regime ruimtelijke ordening elke nieuwe ontwikkeling remt. ls deze lijn gaat afbuigen heeft dat gevolgen voor vele andere systemen, k voor de bouw, verkeer en luchtkwaliteit. RO gaat zo nieuwe verhoudingen aan met vele andere systemen. Voor ons de vraag hoe die met luchtkwaliteit wordt. Wordt fijn stof een tijdelijke rimpel voor RO of een aanzet tot blijvend nieuwe ontwikkelingsprincipes? Dalen huizen in waarde als Funda.nl vermeldt dat ze in een fijn-stofput liggen? Voor onze gesprekspartner van een GGD is het niet zo moeilijk: een kwestie van eerst de weg, dan de kantoren, dan de woonhuizen. Bejaarden-, verpleeg-, en ziekenhuizen wil je helemaal niet in de buurt van de snelweg. ...Ruimtelijke ordening speelt ten onrechte geen rol in de discussie.
Adviesbureau Lucht- en omgevingskwaliteit

De kwal tekent de fijn-stofclash als het samenkomen van al deze historische aanvoerlijnen: intensivering van mobiliteit/industrie/landbouw; groeiende kennis over de kans op gezondheidsaantasting; gezondheid zelf die belangrijker wordt (mede daarom zijn reacties heftig), de tendens om elk risico te willen beheersen; een overheid die hierin mee gaat; de toenemende macht van Brussel, de inzet van normen op een gebied dat om een glijdende schaal vraagt en de drukker wordende stadsgebiedenals gevolg van economische groei en RO-keuzes.

Reflectie op de Jellyfish Clash

Fijn stof is multicausaal: niet n oorzaak maar meerdere. Dit is een les voor een eventueel transitiemanagementtraject. Doordat mensen elk vanuit hun eigen aanvoerlijn het probleem bezien verschillen hun opvattingen over wat het probleem is. Bovendien hechten mensen waarde aan verschillende zaken, vaak gerelateerd aan belangen. In een transitiearena worden mensen met verschillende perspectieven met elkaar in contact gebracht om dit soort zaken expliciet te maken en zo tot gedeelde beelden te komen en alternatieve oplossingen. De kracht van de kwal is dat hij aanspreekt en een rijkheid verbeeldt. Het is een grafischintuitieve voorstelling die zich niet erg bekommert om conventies in sectorlabeling of eisen aan gelijkwaardigheid. De kwal zo blijkt de onderzoekers inmiddels is in staat zr snel de onderliggende boodschap over te brengen. De nu volgende denklijnen hebben een analytischer en systematischer karakter, wat ze echter ook ingewikkelder maakt en beperkter in scope.

21

5. Denklijn II: De fysieke keten

Dit hoofdstuk geeft de fysieke fijn-stofketen, de schakels tussen fijn-stofbron en schade aan de mens. Deze benadering geeft zicht op interventies die nu nog niet in het debat voorkomen. Ook zet het aan tot denken in interventieportfolios, logisch samenhangende interventiegroepen die wijzigen als de tijdsgeest daarom vraagt. We starten het zoeken naar interventies door de fysieke kant van het fijn-stofprobleem te tekenen als een risicoketen. Deze start met de consumptiebehoefte en eindigt bij de gezondheidseffecten. De consumptie bestaat bijvoorbeeld uit de behoefte aan mobiliteit, energie, landbouwproducten en wonen. Verkeer, industrie, landbouw en huishoudens produceren fijn stof dat in de lucht terecht komt. Dat verspreidt door windpatronen en een deel komt terecht in de bewoonde omgeving, in ruimten waar mensen verblijven. Daar worden mensen blootgesteld door opname via de longen. Dit kan leiden tot gezondheidsklachten aan longen en hart.
Fijn stof in ecosysteem Natuurlijke oorsprong Fijn-stofemissie Consumptie Fijn stof door mensen opgenomen Gezondheidsschade

Fig. 12: Fysieke keten fijn stof.

Figuur 12 geeft dit in eenvoudige vorm weer, figuur 13 gedetailleerder. Figuur 13 toont ook in welke sectoren de schakels thuishoren. Dit wordt de basis voor een multi-sectoranalyse in het volgende hoofdstuk. Figuur 14 benadrukt ook nog de schakel die centraal staat in de huidige beoordeling: de concentratie die optreedt na verspreiding door luchtcirculatie. De weg zelf telt bijvoorbeeld niet, de verblijfsruimten ook niet. Nu kan bij elke stap gezocht worden naar interventies of anders mitigatie-opties (verminderende maatregelen). Voorbeelden staan in figuur 14. Naast alle gangbare opties, hier een keuze van drie meer bijzondere uitwerkingen: 1. Ontvangerfilters Momenteel is de normstelling van fijn stof gerelateerd aan buitenluchtconcentraties terwijl het draait om inname door mensen. Die zijn het grootste deel van hun tijd binnen (huis, kantoor, auto) of in afschermbare ruimtes (tuinen, speelplaatsen). Door filtertechniek en afvangende vegetatie kan fijn-stofconcentratie daar waar nodig dalen. Voorbeeld: vegetatiegordel voor huizen, filters op huizen en autos.

22

Sociologie & economie

Energie & Industrie

Meteorologie & aerodynamica

Bouw

Zorg & Gezondheid

Brandstoffen & verbrandingstechniek Luchtstromingpatronen

Consumptieuitgave

Verbranding in verkeer, Industrie, etc

Stoffenproductie (roet e.a.)

Fijn stof emissie

Fijn stof verspreiding

Fijn stof in bewoonde omgeving

Fijn stof in gebruiksruimten

Fijn stof opgenomen door mensen

Gezondheidsschade

ROpatronen
Agrarische processen (urbanisatie, industrie, infra, )

Verblijfsplaatsen lay-out
(woning, tuin, park, school, kantoor, hospitaal, auto, fietspad)

Luchtbehandeling & ventilatie Installatie- en scheidingtechniek

Conditie individu

Verblijfspatronen
(wie zit waar en hoe lang)

Landbouw

Ruimtelijke ordening Stedenbouw

Dagindeling

Fig. 13: Risicoketen fijn stof en de sectoren van elke schakel.

23

Lokaal afvangen

Minder
door bijvoorbeeld thuiswerken videoconferencing, stationaire economie

Brandstoffen & verbrandings techniek

Energietransitie naar niet -fossiele bronnen

(bijv. etend asfalt , vegetatie gordels, tunnels met afzuiging )

Windpatronen benvloeden
(bijv. met bebouwing, bomen en schermen)

Curatieve zorg

of anders

Lucht stromingspatronen

Schone verbranding Stoffen productie (roet e.a.)

Filters
(bronnen)

Consumptie uitgave

Verbranding in verkeer, industrie etc Mobiliteit (selectief ) minderen

Fijn stof emissie

Fijn stof verspreiding

Fijn stof in bewoonde omgeving

Fijn stof
in gebruiks ruimten

Fijn stof
opgenomen door mensen

Gezondheidsschade

Efficienter
bijvoorbeeld door slimmere logistiek, zuiniger autos, shift naar zuiniger modaliteiten, of industriele integratie

Agrarische processen

RO-patronen
(urbanisatie , industrie , infra, )

Verblijfsplaatsen lay-out
(woning , tuin , park, school, kantoor , hospitaal , auto, fietspad )

Verblijfpatronen
(wie zit waar en hoe lang )

Conditie individu

Preventieve zorg
(Bijv. sport, voeding )

Schonere landbouw door bijv:

-minder veehouderij -afvang vervuiling (icm met schaalvergroting )

Grootschalig Functies scheiden

( bijv. niet wonen bij wegen )

Specifiek
Luchtbehandeling

huisvestingbeleid Filters
(ontvangers)

Landbouwvolume selectief verminderen

-synthetisch voedsel

Kwetsbare functies weghouden van bronnen , bijv. geen

bejaardenhuis langs
spoorweg

(bijv . tav senioren, astmapatienten en kinderen )

Interventie in causaal verband

Toestand

Causaal verband

Toestand

Aangrijpingspunt EU-richtlijn

Fig. 14: Voorbeelden van interventieopties in de keten.

24

2. Kwetsbaren afschermen Hoewel fijn stof voor ieder schadelijke gevolgen kan hebben, zijn er risicogroepen (ouderen, zieken, luchtwegpatinten). Denk dus aan filters installeren op huizen van astmapatinten, fijnstofinformatie op Funda.nl, fijn-stofeisen voor verpleeg- en bejaardenoorden, scholen en ziekenhuizen en soepeler voorwaarden voor jongerenhuisvesting. 3. Spreiden & scheiden Los het probleem op door functies te scheiden (tegengeluid op het vaak gehoorde combineren). Voorbeeld: ondergrondse verkeersstromen in binnensteden; wijken, steden of zelfs Randstad autovrij maken; bebouwing & infra uitsmeren; stof-puntbronnen verspreiden (nieuwe industrie op platteland).

Reflectie op de Risicoketen
De risicoketen laat zien dat een breed spectrum aan interventies denkbaar is, dat veel sectoren een rol spelen en dus de oplossingsruimte in principe groot is. Ze nodigt uit tot het denken in interventieportfolios, logisch samenhangende patronen van maatregelen passend bij elkaar, de tijdsgeest, de fase van het probleem en de sturingsambities. Deel-arenas kunnen zich bezig houden met het uitwerken van die portfolios. Hieruit kunnen weer transitiepaden ontstaan. Anderzijds is de keten technisch en voor sommigen ingewikkeld. Voor anderen blijkt dit juist weer een voordeel. De keten is samen met de kwal de basis voor de multi-regime analyse in het volgende hoofdstuk.

25

6. Denklijn III: Multi-regimeanalyse

De risicoketen snijdt dwars door sectoren heen. Die staan niet stil, hun verschuivingen creeren kansen n bedreigingen voor het oplossen van het fijn-stofprobleem. Dit hoofdstuk schetst verschuivingen in de belangrijke sectoren. Ze vormen een aanzet, te verdiepen door de sectorspelers zelf. In de keten blijken tenminste de sectoren uit onderstaande tabel betrokken. De historische beschouwing maakt duidelijk dat daar het bestuursysteem Milieugovernance nog bij moet. Het omvat de formele overheid, het maatschappelijk middenveld en informele circuits rond het (milieu)bestuur, dus milieuafdelingen van overheden, de milieurechtspraak, maar ook actiegroepen en lobbyisten uit andere systemen. Milieugovernance benvloedt andere sectoren - landbouw, energie en industrie, verkeer en wonen en omgekeerd. Het is daarmee een aspectsysteem.
Sector
Verkeer Energie & Industrie Landbouw Ruimtelijke ordening Bouwen & Wonen Zorg & Gezondheid

Gevolg voor fijn stof

Uitstoot via vnl. dieselende voer- en vaartuigen, bandslijtage Uitstoot Uitstoot door veeteelt, stalstof Grondschaarste, functiescheiding, verkeer, dagindeling Koop/huur/woongedrag, dagindeling Preventie & leefstijl

Tabel 1: Sectoren en hun effecten voor het fijn-stofprobleem. Met Ruimtelijke Ordening bedoelen we het bestuurssysteem dat ruimtelijke claims en interacties ordent. Ruimte is in Nederland schaars, of schaars gemaakt. Sommige functies vragen om elkaars nabijheid (OV-stations, woon-, werkkernen) andere verdragen elkaar juist slecht (zware industrie en woningen). RO is een samenspel tussen planmatige publieke activiteiten en bouw- en vestigingskeuzes van individuen. De grondmarkt is hierin belangrijk.

Fijn stof in relatie tot de sectoren

Elk van de zeven sectoren wordt benvloed door macro-ontwikkelingen, kent regimeroutines en vernieuwende nicheontwikkelingen. De fijn-stofketen is een resultante van deze ontwikkelingen. Het gehl vormt dus de oplossingsruimte. Hoewel dit het debat sterk verbreedt, is de ontstane ruimte weer kleiner dan je denkt omdat verwevenheden tussen routines en paradigmas van verschillende sectoren de vrijheid beperken. Figuur 15 schetst hoe fijn stof en de sectoren elkaar benvloeden. Milieugovernance en Zorg beroeren de perceptie, de urgentie van fijn stof. Energie & Industrie, Landbouw, Verkeer, Bouw, Gezondheid & Zorg en de RO/Ruimtelijke patronen grijpen daarentegen direct aan op de fysieke kant. Milieugovernance en de overige delen van RO grijpen indirect aan door andere te benvloeden. Naarmate sectoren als Bouw betrokken raken, benvloeden ook zj trouwens de beeldvorming.

26

De fijn-stofclash is ook vanuit dze invalshoek te beschrijven. In het gezondheidssysteem wijst steeds meer epidemiologisch onderzoek op een negatief verband tussen concentraties fijn stof in de lucht op straat- en stadsniveau, en de levensverwachting van mensen. Milieugovernance vertaalt dit in een binaire juridische norm met handhavingroutines (voldoet een meetpunt wel/niet aan de norm?). Die norm richt zich op fijn-stofconcentraties in de lucht, niet op inname. De handhavingsroutines grijpen in op het vergunningsproces voor bestemmingsplannen RO, bouw en infra. Dat leidt tot schade en weerstand in die laatste drie systemen. De sector waartoe een partij behoort benvloedt zijn probleemperceptie. Zo ziet iemand binnen Milieugovernance de juridische insteek als de enig mogelijke om fijn-stofoverwegingen af te dwingen. Binnen de Zorg overheerst het gezondheidskundige perspectief: de concentraties moeten zo laag mogelijk worden; economische gevolgen hebben veel minder de aandacht. Gedupeerde projectontwikkelaars zien het wr anders. Zij vragen zich af waarom die fixatie op normen nou zo sterk is. Door deze standpuntsverschillen zijn partijen van nature niet goed in staat de fijn-stofzaak op te lossen. De breedte van de keten is daarvoor meer geschikt. Tevens blijken nu veel partijen die zich niet betrokken waanden toch mede probleemeigenaar.
Milieugovernance Landbouw
..
Geen uitbreiding als 1) normoverschrijding, & 2) protest hiertegen. Signaleert vervuiling, raakt bezorgd & vraagt om maatregelen Levert emissies Bepaalt 1) afstand bron/ontvanger, en 2) verkeerspatronen
Zet t op publieke agenda; Vraagt bij weerklank om milieubeleid

Ruimtelijke ordening

Geen bestemmingwijziging als 1) normoverschrijding & 2) protest Geen uitbreiding als 1) normoverschrijding & 2) protest hiertegen

Bouwen & wonen

..

Verkeer & infra

1) Vegetatie vangt stof af 2) geen uitbreiding als

Levert emissies

Gebouwtype & ventilatietechniek bepalen fijn stof in binnenruimten; gezondheidsschade hangt af van type gebruikers Gezondheidswetenschappers ontdekken en bepalen schadelijkheid; urgentie leidt tot meer onderzoek Subgroepen krijgen gezondheidsproblemen

Energie & Industrie

1) Bron-normen 2) geen uitbreiding als Levert emissies

Fijn stof

Gezondheid & zorg

. ..

Fig. 15: Relaties tussen het probleem en de zeven sectoren. Het Multi-levelperspectief
1. De regimesituaties De hierboven genoemde systemen zijn veel sterker in beweging dan aan de oppervlakte zichtbaar is. De komende decennia wordt voor een aantal zelfs een aardverschuiving verwacht. Die dynamiek brengen we in het drielaagsmodel uit hoofdstuk drie: zeven regimes dus, de macrodruk erboven en afwijkende ideen, structuren en praktijken van onderaf omhoog duwend. Zodra een regime gaat schuiven, versterken innovaties en macrotrends elkaar. Figuur 16 schetst daartoe kenmerken van de regimes anno 2006.

27

Sterke rol Europa Pragmatisch ingesteld

ng oti n r gr jve lve dr i aa be lie sch en mi riv rke l fa yd Ste vee enc ng g ici e ri no eff ad ar en s& Ma i le b nn de lk ri Ke bu aar ust llal st/w I nd Ve ula ie mil atio er g Ho

Publiek-NGO gedomineerd Maar veel bedrijfslobby Voortschrijdende normen Vooral normhandhaving

Maar ook stimulerend beleid

We gv erk rbr ee an r& din Die gs fos se mo s ie ls Co tor le ge ng do we es Ve mi erd tie el na s, tec uit nt Le hn VS as is c ep Ind he ar k ivi Inn en du ov ce ati ntr es aa l

Landbouw

Milieu governance

Sc he Vo idi or ng bo sta uw Pla d/l en nm an ;s ati d tad Fin ge an ce aa cie ntr np On rin aa ak/ twi l gg VIN kk ron EX eli db ng PP ed sp sa rijf l an me olo nw gie erk ing

k r ij gr ) ) W W la la n be . GW t . ders i s ies e itz s it ( (u os t tre e el dp oe ne to o on io io n se n nt G Gr ae a le nd ve an nv n nd e nl C Co ha poli Sc gop ig Ol u Bu e it e

Ruimtelijke Ontwikkeling

ve

Mobiliteit

Bouwen & wonen

e/c e/care re reventi e (i p tie (ipv ce ceut) kc k cura N Nadru , fa , farma n n (arts e kaste Sterke rd erd ve verkok ak ak e e aanp h chtelijk a ambac se sector slo n Geslote

Emmissies sterk gereguleerd (o.a. IPCC-BREF, BEES,NeR)

Multi-nationals veel politieke invloed

Energie-intensief (fossiel)

Milieu meesturend

bij innovatie

Energie& Industrie

Situatie van zeven regimes

Gezondheid & Zorg

Fig. 16: Huidige situatie van de zeven regimes.

2. De inwerking van macrokrachten De regimeroutines worden ten eerste beinvloed door macrokrachten. Hoewel die breed zijn en op elke sector inwerken, is de betekenis ervan per sector verschillend. Zo wordt elke sector geconfronteerd met liberalisering, maar vertaalt dat zich naar productiesectoren als sterke buitenlandse concurrentie, terwijl voor publieke sectoren een terugtrekkende overheid een gevolg is. Figuur 17 visualiseert de macro-inwerking op Energie & Industrie. De macro-ontwikkelingen bovenin en de mainstreamreacties daaronder. Afwijkende nichegeluiden zijn nog niet getekend.

28

Individualisering Techniekontwikkeling EU Globalisering Nwe economien Klimaat

nwe bevolkingsopbouw ICT liberalisering geopolitieke onrust consumptiegroei milieu
emancipatie minder overheid
explosie kinderopvang gsm daling lobby-invloed vervuilingsrechten veeziekten boer wordt 'industrie' minder bescherming minder subsidie

no-risk society
transitiekunde

recreatie

natuur

gezinsverkleining

langer werken

beinvloedbare samenleving
waterstofeconomie WiFi

Landbouw
specialiseren

schaalvergroten Druk door megatrends technisch avanceren functies combineren grondspeculeren schoner stoppen

medisch-technische explosie hogere maatsch. eisen stijging kosten roep om transparantie nieuwe spelers Stijging energieverbruik & brandstofprijs commercialisering stijging consumptie nwe toxicologische kennis iedereen langer werken service economy

nieuwe toetreders emissieplafonds

Zorg & gezondheid

nieuw verzekeringstelsel standaard normen schaalvergroting prive-klinieken Specialisatie aanbieders

Energie & industrie

Energie: bigger & leaner Schoner & transparanter ...Maar geen radicale verandering

De bulk verplaatst naar nwe economien

Reactie van de sector

Fig. 17: Landschapsontwikkelingen (bovenin) werken voor elk regime anders door. Hier een indicatie voor de doorwerking naar Energie & Industrie, en de wijze waarop E&I daarop reageert. Figuur 18 geeft de krachten en sectorreacties ook voor de andere sectoren. De pijlen van boven af zijn de macrotrends. De pijlen van onder af enkele vernieuwingen (afwijkingen van het gangbare). In de vierkante vakjes staan mogelijke sectorreacties ook trendbreuken of transities die daardoor kunnen optreden.

Sectorale dynamiek
In een workshop hebben experts met uiteenlopende achtergrond als vingeroefening dit soort ontwikkelingen per sector benoemd, en daarna beredeneerd wat kansen en bedreigingen voor fijn stof kunnen zijn. Het resultaat volgt eerst in tekst, dan in tabelvorm en tot slot grafisch. Mobiliteit
Mobiliteit groeit voorlopig onevenredig hard met onze economie mee. Dit betekent toename van (goederen)vervoer (400%) en steeds meer autos (+25%), treinen, schepen en vliegtuigen (300%). Dit wordt ondersteund door een lage kostprijs van vrachtvervoer en het zet druk op de fijn-stofconcentraties. Veel voertuigen worden echter ook veel schoner. Kansen liggen er in de techniek: van roetfilters tot flitspalen, van selectief beprijzen tot stof-etend asfalt, afzuigende riolen en absorberende schermen. Ook de modal-shift van auto naar trein blijft een kans, al valt het in de praktijk niet mee reizigers daartoe te verleiden. Slijtage van bovenleidingen draagt trouwens ook bij aan fijn stof. Een probleem van de sector is zijn heterogeniteit; een ingewikkeld samenstel van organisaties en netwerken met eigen regimeroutines voor goederen-, personen-, spoorvervoer en scheepvaart, en ook nog per lidstaat afwijkende technische systemen. Spoor slecht de barrieres tussen de nationale netwerken terwijl de beprijzing van Europese doorgangswegen doorzet.

29

Individualisering Techniekontwikkeling EU Globalisering Nwe economien Klimaat

nwe bevolkingsopbouw ICT liberalisering geopolitieke onrust consumptiegroei milieu
emancipatie minder overheid
explosie kinderopvang gsm

no-risk society
transitiekunde

recreatie

natuur

gezinsverkleining

langer werken

beinvloedbare samenleving
waterstofeconomie
Druk van megaTrends

dr Str uk uc ge , m tuu ve en aa r o ra ra r n nd nd di u er Pr er cal no in e g P oc g Sc roc es

le ie ss r fo ee ieen , m ss ijz en mi pr off , e s ng st ng d gi d vi on tij ran lge laf S b e p g re

WiFi s, idie , , ubs ing Veranderingen Meer satellietinformatie, w s herm rrentie ou c in sectorAfb ktbes oncu ositie Van end-of-pipe naar diffuse problemen c p r Maa structuur Ma ende lijke er, Afnemende aandacht k m Dru baarh pe mind zijn ne ap voor milieu e ko Toe atsch ouw nwel m la id om Ma andb diere n. vrij ndelij strede Innovaties L k n te g om atio eve gebied , NL doorgeefluik oep Intern tes hn. M n R k tec , zie g, EU-regels, nwe sector Dr aak Op er en L ig uk ba ko pin ystem zakelijkheid, Nw aisse st rim es om arh ms z-fa lu nde en Ink heids tes), , cha is norm wordt doel e t ire Ec lig ek ng a vr lan id PP re eme trom vei (na zi rgroti , On onom lnivea s o ij s twi e g . te del ms S en oen ren alv rmin kke Agen us a M T e ge ijk tre PPP d ling sch tenvo ties ve ge de Im ed spl a Integrale assessm ke nova n bi n an. ag Ge rs go b ed in nt Goedkope meettechn. de m Ma iedso Nw bou opr me ek, ats ntw tre js/k en wf ob Meer modellering seg /stre en ch GW e oe ri in ie par ikkel rk ra lee Top isch t e Salderingsmethoden W toet ud m e g p tre st . Fun PP ticip ing urm t log atie S in re e, c Bio ls/ ke g me s, Monitoring Nw alin at. nge lijft no de , Sp tieme abe engin nctie e Vergroening consumptie o eci D ern co r b L M va rs fu nam De V alis nging ut of t r Ru tie , /a st In ee tuu ere toe atie MilieuPa sig rije im s and rde fra d rti n ka M truc in ran s ord telijk aa Governance ci & . W S p. co vel e en ic ob to dn
r li a ) p de nd cia BC d vi (Z an E Sta er n st m w. ke af m ie p rg en co lin g o zo m ier ek in n sa s iv or we le dos d i Pr it er a on V ur at. he M sm r. p nd g an kt o or Tr Ele ez Z
un bi au m f/ m sto ide ers g Co ter ele Filt ijzin a G pr W Be

ie , os , pl en ex Eis tie, n. h . an k . ch tsc par rze el te h- aa ns ve els g sc m ra w st in di m. m t eu er ed Ni Me e en p o ti s a s n To Roe uc e-b de tie od nc ar sa

La w bou

ing

T e h e in ch on sin teg n . e t te r a in ec ns tie no hn ifi En va ol . er in t ie . d gi s

t ei lit bi o

ie Bo k u wo w e ne n & n

Te g n s ch eb str n rui uc ke t rs

us e t ri & e

&

Fijn stof

Fig. 18: Multi-regime en multi-levelweergave van de zeven fijn-stofsectoren.

Energie en industrie (E&I)
De energiesector staat onder grote druk. De bepalende factor is het opwekken en verwerken van fossiele brandstoffen. De grote investeringen betreffen momenteel de moeilijk winbare voorraden. Uitgeputte olievelden zullen de sector en de industrie hard raken. De geopolitieke problemen nemen niet af (Midden-Oosten, Nigeria), tegelijk stijgt de vraag naar energie. De rolverdeling tussen overheid en producenten is nog niet stabiel. Overheid en maatschappelijke partners in meerdere landen werken hard aan een energietransitie. Het is niet duidelijk hoe deze zich zal ontwikkelen. Het laaghangend fruit, filters, lijkt voorlopig in elk geval geplukt. In E&I is op korte termijn nog winst te halen met synergie, maar uiteindelijk moet het roer om voor de dominante brandstof en technieken. Kernenergie staat op de agenda, zij het als overgangssituatie en nog steeds met aperte tegenstanders. De multinationals zoeken in de marge naar duurzame energie, de hoge olieprijs maakt dit in theorie zelfs eenvoudiger, maar overschakeling kost veel geld, volumes en rendementen zijn er nog laag en er is voorlopig nog genoeg fossiele voorraad. Schoon-fossiel (kolen) lijkt dichterbij dan wind, zon, waterstof en bio. Het innovatiekapitaal voor de alternatieven is in verhouding miniem. Er zijn landen die expliciet onafhankelijk willen raken van olie (Zweden). Decentrale energieopwekking speelt een rol in scenarios. Kansen liggen er in Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen waarbij bedrijven als strategie bijdragen aan het oplossen van persistente problemen.

30

Landbouw
Delen van de landbouw staan onder zware druk. Hun bijdrage aan het Bruto Nationaal Product neemt al decennia sterk af, terwijl grondbeslag en milieudruk per euro consumptiewaarde zr groot blijven. Er is sprake van een intensivering, specialisatie en schaalvergroting, ook om de zeer grote afnemers weerwoord te kunnen bieden. De toekomst is onduidelijk. Veranderingen kunnen leiden tot een afname als fijn-stofbron, tegelijk zijn de middelen om dat te bereiken beperkt, de grote spelers uitgezonderd. Technologische en procesmatige veranderingen bieden kansen voor schonere lucht. Het stofabsorberend vermogen van gewassen gaat verloren als er industrie of diensten voor in de plaats komt. Wordt dat natuur, dan speelt juist het omgekeerde. Er zijn bijzondere experimenten gaande rond de Kas-alsenergiebron, functiemenging (zorg, toerisme) en productwaardeverhoging (specialisatie). In de topsegmenten gaan regiospecifieke producten en labels een rol spelen. Over een bijdrage aan de brandstofvoorziening wordt druk gespeculeerd. Onder de oppervlakte wisselt boerenland van eigenaar; ontwikkelaars wachten op spelwijzigingen die komen gaan. Dat hangt sterk samen met wat de volgende sector gaat doen: de RO.

Ruimtelijke Ordening
Ruimtelijke Ordening wordt de laatste jaren gekenmerkt door een liberale en economische agenda en een verminderd geloof in maakbaarheid. Dit bemoeilijkt een top-downaansturing door de overheid. Het ontwikkelen van onroerend goed levert gemeenten daarnaast ook geld op. De komende jaren laat RO naar verwachting een zwenking zien, met een bijbehorende invloed op verkeersstromen, luchtkwaliteit en geluid. Een waarschijnlijke koerswijziging betreft de gebiedsontwikkeling, waarbij partijen voor een gebied - zo gedefinieerd om welke reden dan ook zich inzetten voor een gedragen ontwikkelingspad waarin specialisatie vaker een rol gaat spelen dan voorheen. Het bestemmingsplan, de bescherming van het boerenland, de eens gecreerde en toen functionele grondschaarste, de rol van de provincie, het kan allemaal op de schop gaan. Er zijn tekenen dat zelfs het concept grondeigendom nog voor een ontwikkeling staat. Vernieuwers experimenteren met institutionele concepten (gebiedsontwikkeling, wat is eigendom?), technische (kas als energiebron, bijzondere gewassen, the bio-based economy), culturele (nieuwe, gespecialiseerde dorpen) en andere. Intussen raken snelwegen als uitleglocatie in zwang tot voor kort een non-gebied in de ogen van veel planologen - en begint een nieuwe bevolkingsmix zich te laten gelden. Kansen zijn er als luchtkwaliteit, of gezondheid, een pijler wordt onder ruimtelijke ordening. Naast de nieuwelingen water en natuur zou dat een derde worden. Het meer op hoofd- en ontwikkelingslijnen denken in de RO maakt flexibeler normen zoals saldering mogelijk. De verwachting is dat de RO op termijn de samenleving veel beter gaat faciliteren, eigenlijk zoals het dat eeuwenlang deed. De verschuiving gaat naar verwachting gevolgen hebben voor grondmarktmechanismen en daarmee ook de nu volgende sector, bouw, sterk benvloeden.

Bouw
Er zit spanning tussen de bouw (woningen, utiliteit, grond/weg/waterbouw) en de fijnstofregelgeving. De sector ervaart de regels als inflexibel en onredelijk, zeker wanneer men met een schuin oog naar het buitenland kijkt. Tegelijk heeft de sector een voorliefde voor bouwen op locaties waar de luchtkwaliteit al sterk onder druk staat. De bouw kampt met een imagoprobleem na de bouwfraude, waardoor kansen voor samenwerking deels onbenut blijven. Het karakter van delen van de sector wijzigt door een veranderende bevolkingssamenstelling. Kansen liggen in een ontwikkelende bouw- en installatietechniek, in milieuzones waar men schoon woont dan wel industrie ontwikkelt, en gespecialiseerde nederzettingen, bijvoorbeeld voor kwetsbare groepen. Voor de grondmarkt kunnen een openend platteland en ontwikkelingen langs hoofdwegen betekenisvol worden. Voorbeeld van een voor fijn stof vermoedelijk welkome functiescheiding is de uitleg van bedrijfsterreinen langs snelwegen. Modellering kan uitwijzen onder welke condities dit leidt tot minder of juist meer blootstelling.

31

Milieugovernance
De dip waar milieu in Nederland jarenlang mee kampt neemt af. Dit komt grotendeels door het buitenland. De invloed van de Europese Unie op de nationale wetgeving blijft groeien, zeker rond milieu dat hiermee een grensoverschrijdende dimensie krijgt. Hierdoor wordt normering het dominante instrumentarium. Juist doordat het juridisch afdwingbaar is biedt het kansen; niet-conformeren leidt tot sancties. De Nederlandse Milieugovernance (overheid, NGOs, bedrijven) laat onderbelicht dat de normen tamelijk arbitrair zijn. Tevens lijkt zij weinig grip te hebben op het EU-beleid. Dit kan veranderen na de recente ervaringen. Er is een sterke roep om een regisseur en velen denken dan aan de overheid. Een bedreiging kan liggen in een starre houding van die overheid in het naleven en controleren van de wet, waardoor er weinig ruimte blijft voor vernieuwende werkwijzen. Kansrijk is het flexibiliseren van de relatie met ruimtelijke ordening via saldering en het nationale programma. Een kans is ook dat Brussel experimenteert met systematische methoden voor de vergroening van consumptie. Het is logisch dat fijn-stofbelasting daar een plaats in krijgt. Kiest Nederland blijvend een volgende positie, dan hoort daar een nieuw lobbypatroon bij. Voor fijn stof is het onzeker hoe dat uitpakt.

Gezondheidszorg en risico
De gezondheidszorg is momenteel erg curatief georinteerd. Er is een tendens naar specialisatie en er komt steeds meer aandacht voor informatietechnologie. Het zorgstelsel is op de schop gegaan om de de pan uitrijzende kosten te besparen. De vergrijzing leidt tot toenemende druk op de capaciteit. Kansen liggen in verschuiving van de aandacht naar preventie, uitgedrukt in het verlagen van risicos. Tegelijk schuilt hierin een gevaar. Ook het denken over gezondheid volgt de eerder beschreven veiligheidstendens. Zelfs kleine bedreigingen worden steeds minder geaccepteerd. Dit leidt tot een roep om overheidsmaatregelen, terwijl zij de middelen en mogelijkheden niet bezit. Het is nodig om daar in elk geval duidelijkheid over te scheppen. Verzekeraars anticiperen hier op: meer eigen verantwoordelijkheid en polis op maat. De epidemiologie, toxicologie en ecologische kennis rond luchtkwaliteit ontwikkelen zich naar verwachting nog sterk. Dit beinvloedt de probleemdefinitie nog.

Tabel 2 bevat de suggesties voor interventie uit de expert-workshop. Ze variren van creatief, niet onderbouwd tot uitgewerkt plan en verdienen aandacht en uitwerking. Reflectie Multiregime-analyse De multi-regimeanalyse (mra) laat de bewegingen zien van de zeven sectoren met grote invloed op luchtkwaliteit. Die bewegingen worden weer benvloedt door macrokrachten, maar sectoren benvloeden ook elkaar. Dit laatste vraagt om nadere uitwerking. De veelheid aan informatie die een mra oplevert maakt wel dat de invalshoek minder snel te doorgronden is voor een buitenstaander. Daarvoor is de Jellyfish geschikter. Komen tot waardevolle interventies vraagt concentratie, verdieping, creativiteit en combinatievermogen. Inzichten uit deze mra leiden enerzijds tot kansen en bedreigingen voor probleemoplossing. Procesmatig is het waardevol nu de plekken te weten waarvandaan arenadeelnemers moeten komen, mocht het tot een transitieaanpak komen.

32

Sector
Landbouw

Actuele ontwikkeling
Krimp / druk op sector Schaalvergroting, nieuwe generatie stallen Streng regime voor andere stoffen Meer nadruk op synthese en integratie Beprijzen op agenda

Aangrijpingspunt tbv fijn stof

Inzetten voor bijv. saldering Fijn stof meewegen bij herinrichting, bijvoorbeeld in vegetatiekeuze Emissiefilters/wassers op nieuwe stallen afdwingen Aansluiten bij deze systemen Verkiezen meest efficinte processen Fijn-stofaspecten meenemen in beprijzing, bijv. kostbaar maken om met relatief vuil vehikel in stad te rijden (maatschappelijk kosten doorberekenen) Wal-stroom voor traditionele schepen Inzetten voor monitoren, identificatie grote vervuilers, beprijzen De-juridificering Scheiden verantwoordelijkheden 3D bestemmingsplannen waarin meerdere belangen worden meegewogen Inrichting schone zones Goede modellen, betere kennis Ook inzetten op flexibeler fijn-stofbeleid Luchtkwaliteit als aandachtspunt in nieuwe stijl planologie Fijn stof meenemen als aandachtspunt bij vestigings- en vergunnngsonderhandelingen Compacte stad Upgrading OV Maar ook slower cities, met parken, water en laagbouw Compact bouwen Bouwblokken ontwerpen met oog op fijn stof (bijv. wervelingen opwekken die verspreiden, tuinen/woningen verst van fijn-stofbronnen) Huisvesting gevoelige groepen in gebieden met lage fijn-stofconcentratie Informatie over fijn stof inbrengen in woningallocatie / woningmarkt (woonkrant, www.funda.nl) Preventief gevoelige groepen verplaatsen / geen woning toewijzen in gebieden met hoge concentratie Risicocommunicatie

Energie & Industrie

Mobiliteit

Slimme technologie Milieugovernance Ontevredenheid huidige situatie, druk EU

Ruimtelijke ordening

Ontwikkelingsplanologie en gebiedsplanologie in opkomst Grote bedrijven spelen rol bij ruimtelijke kwaliteit omgeving RO onder druk door fijnstofregelgeving Veel potentieel onbenut, onder druk door emissieaanjagende werkingen Zorg-Woon combinaties, samenwerking tussen sectoren

Bouwen en wonen

Zorgen / Wonen

Zorg

Weinig bekendheid / aandacht binnen en buiten sector fijn-stofproblematiek

Tabel 2: Interventies gegenereerd tijdens de expert-workshop, als vingeroefening.

33

Fig. 19: Workshopresultaat tav sectorspecifieke macrodruk, situatie per sector en kansen & bedreigingen voor fijn-stofoplossing. 34

7. Denklijn IV: Eindbeelden

Na de kwal, de keten en de multi-regimeanalyse nu de vierde invalshoek: eindbeelden. Eindbeelden zijn in staat om de energie te genereren die nodig is voor het werken aan verandering. We gaan in op een facet daarvan: de rolverdeling tussen partijen. Het gaat dan om de vraag: wie moet dit probleem oplossen?

Eindbeelden
Tot nu toe benadrukken de denklijnen de diversiteit aan sectoren, regimes, partijen en mechanismen. In transitiemanagement is echter ook convergentie belangrijk. Dit kan door paden binnen en eindbeelden van een transitie te ontwerpen en daarna te verkennen; eerst in gedachten, in gesprek en op papier, later in de harde praktijk, startend met experimenten. Scenarios, toegespitst op transities, helpen daarbij (Sondeijker 2006). Eindbeelden zijn zodanig aantrekkelijk dat ze de energie genereren die nodig is voor het werken aan verandering. Daar we de fijn-stoftransitie definiren via structurele veranderingen in zeven sectoren, gaat het om een beeld voor elk van die zeven. Een eindbeeld dus voor Ruimtelijke Ordening en haar relatie tot fijn stof, voor Bouw & Wonen, voor Veeteelt, et cetera. Op deze eindbeelden zelf gaat dit rapport niet in. Ze horen in een transitiearena thuis.

Rolverdeling tussen partijen

We pakken wel een facet van de eindbeelden op: de verdeling van verantwoordelijkheid tussen partijen. In de workshop bleek dat betrokkenen soms niet zien hoe ze in de discussie bouwen op n rollenpatroon en hoe een ander juist een contrasterend gebruikt. Bij transitiemanagement zijn gedeelde beelden belangrijk, dus het is goed dit alles expliciet te maken. Wij hebben zelf zwaar de hand in de interpretaties op de volgende paginas.

Drie polen
De drie rolverdelingspatronen zijn k polen, extremen waartussen de samenleving zal laveren. Partijen zullen zich roeren in het debat en zo het doorklinken van de drie benvloeden. Naarmate de werkelijkheid zich ontrolt zal de aantrekkingskracht van elk van de drie veranderen. Ook zal het fijn-stofprobleem evolueren trouwens. Het patroon nu Anno 06 is er een vrij helder patroon van verantwoordelijkheid. Het fijn-stofprobleem is gedefinieerd in normoverschrijdingen. De overheid normeert, handhaaft en biedt garantie voor de luchtkwaliteit. Daarmee versterkt ze het idee dat zo lang de norm wordt gehaald er geen risico is. De verantwoordelijkheid ligt daarmee vrijwel geheel bij haar.

35

I. Schone lucht voor iedereen

Het eerste beeld bevat een sterke centrale overheid die de verantwoordelijkheid naar zich toe trekt en de gezondheid van mens en ecosysteem zoveel mogelijk beschermt. Het voorzorgsprincipe is belangrijk. Er is n norm voor de toelaatbare concentratie en die geldt overal. De burger heeft recht op goede luchtkwaliteit. Radicale omschakeling in sectoren gebeurt daar de overheid het afdwingt.

Dit beeld steunt op een egalitaire, juridische benadering met een sterke rol voor de overheid. Lage fijn-stofconcentratie wordt een basisrecht gevonden. Dit heeft consequenties: differentiatie naar doelgroep of plaats is taboe. Ieder heeft immers overal en altijd recht op schone lucht. Door deze egalitaire visie komt de nadruk te liggen op normoverschrijdingen en dan vooral op het reduceren van de grootste overschrijdingen. De meest vieze plekken in Nederland moeten het hardst worden aangepakt, zelfs als de kosten daartoe hoog zijn. In dit beeld is de nationale overheid leidend. Ze garandeert de luchtkwaliteit. Daarmee houdt ze ook een illusie in stand, namelijk dat zo lang de norm wordt gehaald er geen risico is. Lokale overheden en andere groeperingen mogen (mee) vorm geven aan hoe de luchtkwaliteit verbeterd wordt, niet waar. Indien decentrale overheden daar niet aan meewerken wordt hard ingegrepen: geldkranen dichtgedraaid, vergunningen vernietigd of aanwijzingen gegeven. Mogelijke interventies Dit beeld strookt met interventies in het begin van de keten (het ontstaan van fijn stof) en in de ruimtelijke ordening. Immissiemaatregelen zijn in dit beeld hoogstens tijdelijk lapmiddel tot alles schoon genoeg is. Twee soorten - wat conventionele - interventies zijn geschikt. Het spreiden van emissiebronnen om zo de fijn stof als het ware over Nederland uit te smeren en de afvang van emissies, bijvoorbeeld met roetfilters. Zijn deze interventies onvoldoende dan is radicale omslag nodig in sectoren. De normstelling wordt dan een historisch scharnierpunt voor de ontwikkeling van die sectoren. Bijvoorbeeld een overschakeling op biodiesel, op radicaal autoluwe, compacte steden of juist op parklandschappen. Er zijn dus in dit beeld verschillende interventierichtingen mogelijk. Juist omdat een sterke rol voor de overheid is weggelegd worden collectieve maatregelen mogelijk. Tegelijkertijd biedt dit beeld weinig ruimte voor salderings-, markt- en andere differentiatieoplossingen. Vanuit het egalitariteitsbeginsel mag immers niet een verhoging op n plaats worden afgestreept tegen een verlaging op een andere. Waar past het, waar wringt het? Dit beeld past bij wat Europa van Nederland verwacht. Overigens niet alleen rond fijn stof; dit is een consequentie van normdenken in het algemn. Het beeld wringt echter met macrotrends als een terugtredende overheid, de doorgaande emancipatie van burgers en de opkomst van gebiedsontwikkeling met zijn sterk gespecialiseerde kernen. Sectoren als mobiliteit, bouw, energie en industrie zullen de normen als knellend ervaren voor de internationale concurrentiepositie. Nieuw epidemiologisch en biologisch onderzoek kan steeds opnieuw een crisis veroorzaken, het blijft een tikkende tijdbom. Telkens als gevoeliger studies bij nog lagere concentraties schade aantonen aan mens of ecosysteem zal f de maatschappij f de EU druk zetten om nieuwe actie te ondernemen. In dit beeld zijn de economische kosten daarvan van minder belang.

36

II. Luchtkwaliteit kies je

Het tweede beeld toont een wereld waarin eigen verantwoordelijkheid domineert. Fijnstofconcentraties verschillen per locatie. Voorwaarde is dat informatie over concentraties gedetailleerd verstrekt wordt zodat ieder zelf kan bepalen of het risico aanvaardbaar is of niet. Normstelling voor maximaal toelaatbare concentraties worden lokaal bepaald. Er ontstaat diversiteit tussen regios wat betreft luchtkwaliteit. Sommige profileren zich met goede luchtkwaliteit. Radicale omschakeling vindt plaats als de markt kansen ziet voor exploitatie.

Een heel andere benadering is het accepteren van differentiatie in luchtkwaliteit. Fijn-stofreductie kan nu dr plaatsvinden waar de kosten laag zijn en er ontstaat keuzeruimte voor mensen. Als iemand in een bruisender binnenstad wil wonen, hoort daar vuilere lucht bij. Voor wie dat risico niet wil nemen of wie een zwakke gezondheid heeft, zijn er vele locaties die juist veel schoner zijn dan gemiddeld. Bovendien betekent een viezere buitenlucht nog niet dat de lucht in verblijfsruimten dat ook is. Bouwtechnische voorzieningen in huizen, kantoren, autos en sportlocaties reduceren de inname van fijn stof sterk. In dit beeld mag een reductie op n plaats tegen een verhoging elders worden weggestreept. Dat betekent dat de (nationale) overheid een stap terug kan doen. Zij kan kaders scheppen via mobiliteitsbeprijzing, emissiehandel en salderingsregels, en subsidies verlenen daar waar grote reducties haalbaar zijn. Er blijft veel keuzeruimte over voor burgers, bedrijven en lokale overheden. Lokale overheden kunnen zelf bepalen hoeveel prioriteit ze aan fijn stof geven. Stad A zal schone lucht gebruiken om hoogopgeleide mensen en een hoogwaardige dienstensector aan te trekken, stad B kiest voor het creren van industrile werkgelegenheid en neemt fijn stof daarbij op de koop toe. Belangrijk is dat burgers zodanig goed genformeerd zijn dat ze zelf hun keuzes kunnen maken. De verantwoordelijkheid van de nationale overheid blijft beperkt tot bijvoorbeeld het verplicht stellen van fijn-stofconcentraties bij huizenadvertenties. Mogelijke interventies Bij dit beeld passen interventies in de hele keten. De lucht hoeft niet overal schoon te zijn. Interventies als een gericht huisvestingsbeleid of immissiefilters zijn bespreekbaar. Anderzijds is het niet de overheid die rechtstreeks intervenieert. De sturing geschiedt indirecter. Roetfilters bijvoorbeeld zijn niet voorgeschreven maar vinden via een vorm van fijn-stofbeprijzing hun weg. Burgers en bedrijven moeten zelf kiezen uit meer of minder rijden, wel of geen roetfilters en traditionele of alternatieve energiebronnen. Dit keuzebeeld biedt weinig ruimte aan collectieve interventies. Bijvoorbeeld de keuze voor compacte steden of een masterplan voor beter openbaar vervoer in de Randstad wordt door de vele stemhebbende partijen moeilijk. Waar in het vorige beeld de overheid gedwongen is tot radicale maatregelen bij normoverschrijdingen, neemt zij hier een terughoudende positie in.

37

Waar past het, waar wringt het? Dit beeld sluit aan bij de diversiteit van sectorontwikkelingen en bij het beeld van een overheid als regisseur en de markt als sturingsinstrument. Het lokt lokaal maatwerk uit en sluit zo aan bij de trend van decentralisatie en emancipatie. Het maakt sturing via RO mogelijk, maar nu ook op een microschaal. Merk trouwens op dat lokale overheden afhankelijk zijn van elkaar voor de achtergrondconcentraties. Dit kan ertoe leiden dat ze de verantwoordelijkheid weer terug bij het Rijk leggen of gebiedsconvenanten afsluiten. In dit beeld moet Nederland de EU overtuigen dat dit pad toekomstbestendiger is dan het nu gevolgde. De benadering strookt slecht met de Europese norm en vertaling daarvan in Nederlandse wetgeving. Anderzijds past de sterke liberale en economische benadering goed bij de filosofie van de Europese Unie op dit moment. Het komt weer net tegemoet aan degenen die economisch minder bedeelden voor een afglijdende levenskwaliteit willen behoeden.

III. Geen Paniek!

Het laatste beeld benadrukt terughoudendheid. De maatschappij en politiek zijn beducht achteraf zinloze investeringen te doen. Centraal staat dan ook een steviger wetenschappelijk bewijs als conditie voor ingrijpende maatregelen. Dat moet ook Nederlands verhaal naar Brussel zijn.

Een derde beeld dat opkomt in de discussies, is dat de publieke verantwoordelijkheid voor het vermijden van gezondheidsschade moet worden afgewogen tegen de publieke verantwoordelijkheid de economie niet onredelijk te hinderen en geen miljarden belastinggeld uit te geven aan een onbewezen risico. Dit beeld stoelt op de verantwoording van beleidskeuzes en de basis waarop die gemaakt worden. Mogelijke interventies In dit beeld zijn alleen kosteneffectieve interventies acceptabel. Sectoren als de landbouw, industrie en energie mogen niet op kosten worden gejaagd en de overheid moet niet het oplossen van de woningnood of de groei van de Nederland blokkeren met overtrokken maatregelen. Dit beeld laat veel ruimte voor onderzoek om aan een steviger wetenschappelijk fundament te bouwen rond de ernst van het fijn-stofprobleem. In veel sectoren hoeft nu nog weinig te gebeuren. Afgezien van wetenschappelijk onderzoek komt eigenlijk alle verantwoordelijkheid op de schouders van VROM om bij Europa de fijn-stofnorm an sich aan te vechten, of in ieder geval druk op te bouwen om de wetenschappelijke fundering te verstevigen. Waar past het, waar wringt het? In de huidige verhouding tussen de EU en Nederland lijkt dit vechten tegen de bierkaai. Alleen bij een breuk in de koers van de EU (door uitbreidingen bijvoorbeeld gedwongen tot nieuwe sturingsprincipes over te gaan) of een breuk met Nederland, heeft dit beeld een kans. Het voordeel van dit beeld is dat Nederland geld houdt voor andere zaken. Het gevaar ligt in het feit dat als het bewijs uiteindelijk waterdicht is, voor velen de maatregelen te laat komen. Dat past niet bij de no-risk tendens en ook niet bij het idee dat milieuinnovaties bron van economisch floreren kunnen worden voor sectoren, zelfs in onbewezen tijden.

38

Reflectie Beelden van verantwoordelijkheid

Interventies kunnen beter of slechter passen bij een rolpatroon. Dat blijkt bijvoorbeeld cruciaal voor die interventies die de geen invloed hebben op de generieke buitenluchtconcentratie. Momenteel halen dat soort ideen de agenda niet, ze scoren immers niet op de maatlat. Filters op huizen en autos zijn in tijden van individuele verantwoordelijkheid populairder dan nu het geval is. Ook doen ze de bewustwording toenemen, een voorwaarde voor het nog verder aanspreken van individuele verantwoordelijkheid. Dit voorbeeld mag een gruwel zijn in de ogen van de n, het is een feest van herkenning voor de ander. Krijgt het fijn-stofprobleem een lange looptijd, dan zullen beide posities doorklinken in de sturing. Al met al moeten interventies dus n passen bij de multi-sectordynamiek n bij het rollenpatroon in een tijdperk. Deze beelden zijn slechts aanzetten, schetsen. Uitwerking kan leiden tot transitiescenarios. Het zijn geen voorspellingen. De beelden zullen al wel het in gedachten al spelen met interventieportfolios ondersteunen. Verder tonen ze, naast alle diversiteit, ook verbindende themas in het fijn-stofprobleem.

39

8. Conclusies en procesvervolg
Het is aannemelijk dat het fijn-stofprobleem persistent is. De probleemstelling zal meermalen verschuiven, de looptijd wordt mede daardoor lang, het heeft wortels in diepzittende maatschappelijke structuren en er zijn uiteenlopende ideen over de oplossing. Dit zijn aanwijzingen om naast de huidige aanpak een aanpak te starten die deze complexiteit aankan, transitiemanagement. Het probleem ontstaat als in 2004 uiteenlopende ontwikkelingen in de samenleving samen komen: mobiliteit, denken over risico en gezondheid, milieugovernance en ruimtelijke ordening. Een transitie luchtkwaliteit is niet de wijziging van n regime. Het is de overgang naar een fundamenteel anders omgaan met luchtkwaliteit, door structurele veranderingen aan te brengen in zeven betrokken sectorregimes en in hun relatie tot luchtkwaliteit. Het benoemen van alle stappen tussen emissiebron en gezondheidsschade verbreedt de oplossingsruimte. De mogelijkheden voor interventies worden benvloed door macro-, meso- en micro-ontwikkelingen in zeven maatschappelijke sectoren die alle in relatie staan tot het fijnstofprobleem. De komende decennia spelen ingrijpende veranderingen bij de sectoren die de emissies, de probleemdefinitie en de risico-acceptatie bepalen. Ook de rolverdeling overheid/individu, en daarmee de verantwoordelijke voor oplossing, kan schuiven. De rolpatronen beinvloeden weer welke interventies haalbaar zijn. Voor elke sector kunnen eindbeelden de energie genereren die nodig is voor verandering.

Arena luchtkwaliteit Hoe ziet voor iemand die deze conclusies onderschrijft een goed vervolg eruit? Dat ligt in handen van hen die nut zien in een strategische discussie en aanpak, en daartoe initiatief nemen om naast de huidige aanpak een tweede te starten die bovenstaande complexiteit aankan.
Wij pleiten voor een transitiemanagementproces, te starten met de eerste stap van de transitiemanagementcyclus: een arena Luchtkwaliteit. Het zou een proces inluiden, waar in een serie bijeenkomsten bij personen met koplopersambitie uit de zeven sectoren gedeelde beelden ontstaan over historie, probleem en toekomst. Voor deze arena Luchtkwaliteit kan dit rapport een startdocument zijn. De onderzoekers denken dat transitiemanagement kan helpen luchtkwaliteit over een lange periode, en over wisselende tijdsbeelden heen, van sturing te voorzien. Het zou uniek zijn in Europa maar schrijft de Toekomstagenda Milieu niet dat Nederland de kraamkamer wil zijn van milieubeleid in Europa? Hier aangekomen danken de onderzoekers u, de lezer, voor alle aandacht. Nogmaals, de fijn-stofzaak is een a-typische voor transitiekunde. We stellen ook nu nog een open dialoog over dit rapport bijzonder op prijs.

40

9. Referenties
Bakker, M. 2004. Quick scan luchtkwaliteitsbeleid en ruimtelijke ordening in Europa, Rap.nr. L43, Den Haag, Infomil Beck U. 1992. Risk Society, Towards a new modernity. Sage Publications, London Buck Consultants, Naar een transportefficinte economie, Nijmegen, november 2005. In opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag Crok, M. 2006. Fijnstof hysterie, Risico zwaar overschat. Natuurwetenschap & techniek Elsevier 2006, Nationaal debat luchtkwaliteit, Congresmap Elsevier 2006. Verdiepingsdag luchtkwaliteit, Congresmap European Environment Agency 2001. Indicator fact sheet Environmental Signals 2001: Emissions of primary particulates and secondary particulate precursors Europese Beweging Nederland / Provincie Utrecht. Europese Richtlijn Luchtkwaliteit: Verademing of Verstikking?, reader Hamers, D. Nabielek, K. 2005. Bloeiende bermen: Verstedelijking langs de snelweg, Nai Uitgevers Hanekamp J., Pieterman, R. 2006. Misvattingen en mystificatie rond fijnstof. Spil 2006 Koelemeijer, R., Backes Ch., Blom W., Bouwman. A, Hammingh P. 2005. Consequenties van de EUluchtkwaliteitsrichtlijnen voor ruimtelijke ontwikkelingsplannen in verschillende EU-landen, Rap.nr. 500052001/2005, Den Haag, MNP Loorbach, D., Rotmans, J. 2006. Managing transitions for sustainable development. In: X. Olshoorn, Wieczorek, A. J. (Ed.), Understanding Industrial Transformation. Views from different disciplines. Dordrecht: Springer Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Innovatieprogramma Luchtkwaliteit: www.ipluchtkwaliteit.nl. Geraadpleegd juni 2006 MNP 2005. Fijn stof nader bekeken. De stand van zaken in het dossier fijn stof. Milieu en Natuur Plan Bureau. Rapportnummer 50037008 Rotmans, J. van Asselt, M. Kemp, R. Molendijk, K. en Loorbach, D. 2000. Transities en transitiemanagement. De casus van een emissie-arme energiehuishouding. Sondeijker, S., Geurts, J. Rotmans, J. Tukker, A. 2006. Imagining Sustainability, the added value of transition scenarios in transition management. Foresight, vol. 8, nr. 5 Van Asselt, M. 2000. Perspectives on uncertainty and risk. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, p. 81-93 Van der Brugge, R. Rotmans, J. Loorbach, D. 2005. The transition in Dutch water management. Regional environmental change. vol.5, p.164-176 Van Rooy, P. Van Luin, A. Dil, E. 2006. Nederland boven water. Habiforum, Gouda Visser, H. Buringh, E. van Breugel, P. 2001. Composition and origin of airborne particulate matter in the Netherlands, Rap. Nr. 650010 029, Bilthoven, RIVM de Vries, J. te Riele, H. 2006. Playing with hyenas, Renovating environmental product policy. Journal of Industrial Ecology, vol 10 nr 3, MIT Press.

41