INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Carlos Henrique Cardim

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

Integrao da Amrica do Sul

Palcio Itamaraty Rio de Janeiro, 23 de julho de 2009

Braslia, 2010

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Cesar Oiticica - Sem Titulo Guache sobre papel - 39 x 59,5 cm - 1959 Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Andr Yuji Pinheiro Uema Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Juliana Corra de Freitas Fernanda Leal Wanderley Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2010 I48 Integrao da Amrica do Sul. Braslia : FUNAG, 2010. 252p. : il. Seminrio no Palcio do Itamaraty, no Rio de Janeiro, em 23 de julho de 2009. ISBN: 978.85.7631.248-2 1. Integrao Sul-Americana. 2. Mercosul. CDU: 339.92(8)

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Sumrio

Apresentao, 7 1. Avances y contratiempos en la integracin Suramericana, 9 Alberto J. Sosa 2. Balance y perspectivas del proceso de integracin en Amrica del Sur. Algunas reflexiones desde la experiencia argentina, 29 Carlos Bruno 3. Integrar desenvolver a Amrica do Sul, 47 Darc Costa 4. Balance crtico sobre la integracin regional y las estrategias de reinsercin internacional en Amrica del Sur, 71 Gerardo Caetano 5. Reflexiones en torno a vieja y nueva integracin, 93 Jos Paradiso 6. Conversibilidade do Real e Insero Internacional da Economia Brasileira, 111 Jos Tavares de Arajo Jr.

7. A integrao da Amrica do Sul como espao geopoltico, 131 Luiz Alberto Moniz Bandeira 8. Latinoamrica, identidad e integracin, 153 Milda Rivarola 9. Repensar a Integrao Regional, 169 Paulo Borba Casella 10. Estratgias de desenvolvimento e integrao da Amrica do Sul: Divergncia e retrocesso, 193 Reinaldo Gonalves 11. Integrao da Amrica do Sul: Dois temas menos considerados, 213 Renato Baumann 12. Notas sobre a integrao sul-americana, 231 Ricardo Carneiro

Apresentao

A integrao sul-americana somente ter sentido quando for abraada por todos os cidados e se for estendida em sua dimenso humana e solidria, contribuindo para superar os grandes flagelos do nosso continente: a pobreza e a excluso social. Presidente Luiz Incio Lula da Silva

Este livro apresenta ao pblico os textos debatidos no seminrio Integrao da Amrica do Sul. Trata-se de uma compilao de ideias sobre a situao atual da regio. O seminrio reuniu diplomatas, acadmicos e representantes da sociedade civil com o objetivo de provocar reflexes e apresentar perspectivas acerca da integrao sul-americana. O Embaixador Celso Amorim, Ministro de Estado das Relaes Exteriores, tratou a consolidao dos laos regionais como prioridade na poltica externa brasileira. O governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva acredita que a integrao entre os pases da Amrica do Sul necessria para fortalecer a nossa posio frente ao mundo. Embaixador Jeronimo Moscardo Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo
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Avances y Contratiempos en la Integracin Suramericana

Alberto J. Sosa

1) Introduccin Amrica del Sur ha devenido una zona de disputa en la que incursionan viejas y nuevas potencias. La Doctrina Monroe1 y el Corolario Theodore Roosevelt2 ya no rigen indiscutidamente. La incursin de pases como China, India, Francia, Espaa, Rusia y an Irn en la geografa suramericana provee a sus elites de mayor capacidad de maniobra, aunque casi todos sus pases continan inscriptos en la tradicional divisin ricardiana del trabajo. A ello debe agregarse el creciente rol del Brasil, por s mismo y a travs del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR)3. China est interesada en el abastecimiento de energa, minerales y alimentos. Su crecimiento y estabilidad poltica dependen de ello. Rusia est
En su Mensaje anual del 02/12/1823, el presidente James Monroe declar, unilateralmente, que el gobierno de EUA interpretara cualquier interferencia o actividad colonizadora europea en los asuntos del Nuevo Mundo como una manifestacin de hostilidad a su soberana. 2 El presidente de EUA desarroll este Corolario (1904), cuando naves de guerra anglo-germanas bloquearon puertos de Venezuela (1902/03), para cobrar compulsivamente la deuda pblica impaga del pas latinoamericano. As se perfeccion la Doctrina Monroe, legitimando la autoridad exclusiva de EUA para ejercer poderes de polica internacional en esta parte del mundo. 3 Tratado Constitutivo de la UNASUR del 23/05/2008. Disponible en www.amersur.-org.ar.
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interesada en acrecentar la venta de armamentos y en una eventual coproduccin de material militar, ya que la Regin es uno de sus principales clientes. Adems tiende a expandirse comercialmente, por medio de las ventas de gas y petrleo, usufructuando su experiencia en materia de infraestructura ferroviaria y energtica, con el propsito de recuperar su influencia. Irn, por su lado, tiene inters en expandir sus negocios y su influencia en la agenda de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) y tambin en escabullirse de las sanciones que restringen y asfixian su actividad internacional. La India firm con el MERCOSUR (Enero 2004) un Acuerdo Preferencial de Comercio, y, adems posee una comunidad ultramarina en la Repblica Cooperativa de Guyana. Los citados actores, adems de los gobiernos y las corporaciones de la Unin Europea (UE), de Francia, de Espaa y obviamente de los Estados Unidos de Amrica EUA, tienen una fuerte presencia suramericana. Cada uno de ellos tiene su inters particular. La Doctrina Monroe si bien no ha sido inhumada, atraviesa por una etapa de fragilidad. Amrica del Sur, por vez primera en su historia se asienta en tres patas externas (EUA, UE y Asia) y en una interna (Brasil y/o MERCOSUR y/o UNASUR). Dentro de Amrica Latina, configurada por los pases situados abajo de Ro Grande o Ro Bravo del Norte, Amrica del Sur es la Regin que presenta mayor significacin geopoltica, en la estrategia de los Estados Unidos, debido a su potencial econmico y poltico. Son doce pases dentro de un espacio contiguo, de 17.658.000 de kilmetros cuadrados, casi el doble del territorio de los Estados Unidos (9.631.418 km2). Su poblacin, en 2007, era de aproximadamente 360 millones de habitantes, tambin mayor que la de los Estados Unidos (303,8 millones), representando cerca del 67% de la de Amrica Latina y el 6% de la poblacin mundial, con integracin lingstica. La inmensa mayora habla portugus o espaol, lenguas que se comunican. Adems, Amrica del Sur posee reservas de agua dulce y biodiversidad, riquezas en recursos minerales y energticos - petrleo y gas - pesca, agricultura y ganadera4. La integracin del MERCOSUR (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay) con los pases de la Comunidad Andina (CAN), Chile y Venezuela, permite la formacin de una masa econmica que se puede calcular en ms de U$S 3 trillones, mayor que la de la Repblica Federal de Alemania, del
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Disponible en http://www.comunidadandina.org/sudamerica.htm.

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orden de U$S 2,8 trillones, en 2007, calculada en base a la paridad del poder de compra5. Asimismo, y a pesar de los niveles de crecimiento econmico alcanzados en los ltimos aos en la mayora de estos pases, y an de ciertos y localizados avances en lo social respecto a la dcada de los 90 (XX), Amrica Latina contina siendo la Regin ms desigual del Planeta6. Amrica del Sur es un mbito predominantemente de paz y de cooperacin, sin conflictos relevantes y con gobiernos elegidos a travs de competencias electorales plurales y democrticas. Conviven gobiernos de posturas post-neoliberales con los que aun mantienen su apego a recetas neoliberales aperturistas. En este contexto, nos proponemos analizar sumariamente dos aspectos que intervienen positiva y negativamente en una eventual consolidacin del proyecto de integracin suramericana. El primero se refiere a los avances logrados por el MERCOSUR en materia poltica y de seguridad. El segundo se relaciona con el rol de China, que tendera a acentuar, en la mayora de los pases suramericanos, una divisin del trabajo tradicional en desmedro de la integracin. En este punto el anlisis se concentra en el caso argentino. 2) ADHESIN AL TLC? Un siglo despus de la Conferencia Panamericana de Washington, y en sincrona con el colapso sovitico, se acu en EUA el concepto de Consenso de Washington (CW)7, propiciando la libertad de los mercados y la presencia de un Estado mnimo. Sin embargo, otra fraccin del establishment mundial emiti un mensaje parcialmente contradictorio con aqul. Segn esta ltima visin, la fragilidad estatal facilita la formacin de redes delictivas que pueden detentar el control de parte de un territorio domstico, donde no llega la coaccin y el ejercicio monoplico de la fuerza. La existencia de un Estado mnimo implica la no provisin de la atencin de los servicios de salud, educacin, seguridad y justicia; en esa hiptesis otros actores pueden subrogarse en su rol. Adems, dicho Estado mnimo
Moniz Bandeira, Luiz Alberto (2008). O Brasil como potncia Regional e a importncia estratgica da Amrica do Sul na sua poltica exterior. Disponible en www.amersur.org.ar. 6 Cfr. CEPAL (2008). Panorama social de Amrica Latina 2008. Santiago de Chile. 7 Moniz Bandeira, Luiz Alberto (2004). Argentina, Brasil y EUA. De la Guerra de la Triple Alianza al MERCOSUR. Traduccin Grinberg, Miguel. Buenos Aires. NORMA. Pgina 423.
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engendra condiciones propicias para la formacin de Estados fallidos o frgiles, que pueden caer en poder de redes criminales o terroristas, y devenir Estados forajidos, transgresores de la ley internacional. Con el propsito de perfeccionar el apotegma, el discurso de la libertad de los mercados fue asociado al de la seguridad democrtica. Esta frmula, se aconseja aplicar para combatir y derrotar a los grupos insurgentes y a las diversas redes delictivas, que desafan a la autoridad gubernamental, as como para promover el crecimiento econmico. Se estima que, por medio de la seguridad democrtica8, la elite de un pas establece como meta de su gestin gubernamental el restablecimiento de la autoridad en todo el territorio nacional. Las FFA, en este caso, cumplen funciones policiales de seguridad interna, no de defensa nacional. En Amrica del Sur, hasta el momento, ningn pas cumple integralmente con el recetario prescripto en tal sentido por una fraccin de la elite de EUA. ste pas detenta una mayor influencia en Amrica del Norte, Amrica Central y el Caribe. Respecto de Amrica del Sur, hasta el momento, EUA no ha podido cooptar integralmente a ningn pas. En Colombia tiene anclaje militar, pero no est vigente el Tratado de Libre Comercio (TLC) bilateral. A su vez, mantiene lazos econmico-comerciales con Per y Chile, regidos por los respectivos TLCs. Sin embargo, en estos ltimos pases no existen dispositivos de seguridad como el Plan Colombia. En el resto de Amrica del Sur, EUA no pudo imponer su hegemona, en parte porque desde las invasiones a Afganistn e Irak, adopt una conducta relativamente negligente hacia la Regin. Por otra parte, las potencias de la Trada propician, a travs de los TLCs, liberalizar y des-regular todo aquello que les interesa, aunque sin admitir las demandas que representan los intereses de pases como Argentina, Brasil o Venezuela9. En este sentido, los TLCs constituyen modos de gestionar la poltica econmica domstica y la insercin externa de los Estados adherentes de la periferia. El ALCA y los TLCs, concebidos por las elites de los pases desarrollados, son marcos regulatorios globales, jerrquicamente superiores a las Constituciones nacionales, que moldean y condicionan el comportamiento
Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. Presidencia de la Repblica. Ministerio de Defensa Nacional. Repblica de Colombia. 2003 www.minidefensa.gov.co. 9 Sosa, Alberto J. (2003). ALCA: TLC o Constitucin Global?. Disponible en www.amersur.org.ar.
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general de los pases adherentes. La postura de los gobiernos del MERCOSUR y Venezuela, en la IV Cumbre de las Amricas de Mar del Plata (2005) sepult, no sabemos si en forma definitiva, la iniciativa estadounidense de establecer una gran rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), a la que deban adherir todos los dems pases del hemisferio, excepto Cuba. Los Estados Partes del MERCOSUR y algunos de sus Asociados ratificaron su decisin de conformar su propio Bloque y no adherir a un tercero, inscripto en el paradigma del regionalismo abierto. Esto les permite participar en forma ms autnoma en el mundo, sin ser absorbidos por otro Bloque o pas. 3) La Integracin Poltica 3.1) MERCOSUR Poltico El rol del MERCOSUR como un agrupamiento poltico estabilizador y componedor de situaciones de crisis es propiciado por sus elites y tambin por ciertas fracciones dirigentes de la UE y de EUA, para el mantenimiento y reproduccin del orden en Amrica del Sur. Segn esta visin, el orden es responsabilidad de determinados pases de un mismo vecindario y la puede cumplir un Estado ballena, en soledad o en compaa10. As como los pases del MERCOSUR no se entrometen en los diferendos que se suscitan entre Canad y EUA, aqullos desean que stos no intervengan en los suyos. Para los Estados ms fuertes (creadores de reglas), las instituciones Regionales son funcionales a sus intereses de dominacin. Para los Estados ms dbiles (tomadores de reglas), ofrecen una oportunidad para limitar a los ms fuertes, proveyendo un espacio poltico que posibilita la integracin y la defensa y promocin de sus intereses. Si bien los Estados del MERCOSUR no encuadran dentro de la categora Estado fuera de la ley y/o Estado dbil o amenazado, y no admiten el rol de apndices de otro pas o Bloque, tampoco disponen de la potencia necesaria para crear normas universales, aunque s para rechazar las lesivas a sus intereses y producir su propio marco normativo.
10 Sosa, Alberto J. (2008). MERCOSUR Poltico: orgenes, evolucin y perspectivas. Disponible en www.amersur.org.ar.

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Amrica del Sur y Amrica Latina han tenido (y tienen) diversas experiencias, en las que determinados Estados asumieron el rol de mediadores para prevenir y solucionar conflictos bilaterales y tambin domsticos. Por ejemplo, la del ABC, en sus distintas manifestaciones; el Grupo de Contadora y de Apoyo a Contadora; el Grupo Ro; el Foro de Consulta y Concertacin Poltica del MERCOSUR, entre otras. Tambin se instituy la clusula democrtica en el Protocolo de Ushuaia. All se establece que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo del proceso de integracin y permite excluir del mismo a un pas en el que se hubiera producido la ruptura del orden democrtico. La existencia de un Estado o de un grupo de Estados, involucrados en el mantenimiento y/o restablecimiento de la paz y de la seguridad, en el mbito de su vecindad, puede complacer a determinados actores de los pases miembros del Grupo de los 8 (G8) o Directorio Mundial, porque les permite concentrarse en una agenda prioritaria a sus intereses, no desgastndose en asuntos relacionados con la gobernabilidad de sus arrabales, que no constituyen reas geogrficas de su inmediato y principal inters. Asimismo, se desvinculan de responsabilidades que pueden asumir los llamados influyentes Regionales. La presencia y actuacin de stos en los contenciosos domsticos y bilaterales del entorno vecinal, para mantenimiento y/o restablecimiento del orden, es menos controvertida que si la cumpliese el Directorio Mundial o alguno de sus integrantes ms conspicuos. En este sentido, el rol de mediador y/o estabilizador del/los influyente/s Regional/es, es percibido en forma positiva tanto por el Directorio Mundial como por los vecinos de una Regin. Tambin existira una aparente coincidencia sobre los valores o criterios que deben resguardarse y restaurarse (democracia; derechos humanos; propiedad privada; etc.), aunque algunos de los actores estatales, econmicocorporativo privados, nativos o extranjeros, movimientos sociales u organizaciones no gubernamentales discrepen sobre el contenido y alcance de los mismos. Los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR han participado en la prevencin y/o solucin de varias crisis deflagradas en Amrica del Sur. En este sentido, el Bloque opera como garante de la institucionalidad democrtica en su rea de influencia. Todos sus Estados miembros poseen
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un blindaje que los inmuniza de posibles intervenciones y/o interrupciones institucionales. En este sentido, el MERCOSUR opera como una malla protectora. En el Paraguay, el Bloque colabor en tres oportunidades (1996, 1999 y 2000), para preservar el orden democrtico, invocando el Protocolo de Ushuaia (1998) y la Declaracin Presidencial de Potrero de Funes (1996) que ya consignaba la clusula democrtica. En las crisis de Bolivia y de Ecuador, la OEA y detrs de ella EUA, no propusieron soluciones satisfactorias para los intereses en disputa. S hubieron propuestas de actores de la Regin: Venezuela, conjuntamente con Brasil y con Argentina en la crisis boliviana (2006) y Brasil en la crisis ecuatoriana (2005)11. Por otra parte, el MERCOSUR (en modo especial Brasil y Argentina) ya haba asumido en otras ocasiones, un rol de mediacin poltica en Bolivia (2000, 2003, 2006 y 2008). El gobierno de Evo Morales anunci, en la Cumbre Presidencial del MERCOSUR, celebrada en Brasilia (Enero 2007), su deseo de que su pas adhiera al Bloque. La relacin de la dupla Brasil-Argentina con Venezuela (5 Estado Parte del MERCOSUR, en proceso de incorporacin), ha sido ms intensa en los aos recientes. El presidente Lula, en su momento, apoy la labor diplomtica de la OEA en Venezuela y particip en la solucin del conflicto entre el gobierno y la oposicin. Brasil, en Enero del 2003, cre el Grupo de Amigos de Venezuela (integrado adems por EUA, Chile, Espaa y Portugal), para apoyar la labor preventiva de conflictos de la OEA. Previo a la celebracin del referndum sobre la continuidad de Chvez (2004), el Presidente Lula viaj en distintas oportunidades a Caracas, brindndole su respaldo. En el caso de los pases andinos, la responsabilidad tambin ha sido asumida desde los 90 (XX) por Brasil, y en modo especial, desde la gestin presidencial de Lula (2003). No obstante, el anhelo brasileo de colaborar en la estabilizacin de las situaciones de su vecindad encuentra obstculos.
11 Gratius, Susanne (2007). Brasil en las Amricas: una potencia Regional pacificadora?. FRIDE. Doc. De Trabajo N 35. Abril. Pgina 17.

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3.2) MERCOSUR Militar y el Consejo Suramericano de Defensa La poltica de cooperacin militar es otro de los pilares del MERCOSUR y tambin de algunos de sus Estados Asociados. Por ejemplo, la Repblica Argentina constituy una fuerza combinada conjunta con Chile para operaciones de paz y suscribi un convenio de cooperacin tecnolgica en el plano militar con Bolivia. Las concepciones de hiptesis de conflicto entre ellos han desaparecido, as como las posturas expansionistas y agresivas. Las fuerzas armadas participan en operaciones conjuntas. En la Declaracin Presidencial sobre Compromiso del MERCOSUR con el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI), los Presidentes de los Estados Partes se comprometieron a no celebrar acuerdos multilaterales o bilaterales con terceros Estados, que sean susceptibles de afectar las bases de la jurisdiccin de la CPI u otras disposiciones establecidas en el citado Estatuto. Por esta razn, no concederan inmunidad de jurisdiccin a las tropas estadounidenses, cuando realicen operaciones en sus respectivos territorios. El Vicecanciller del Brasil considera que en el terreno militar existen dos cuestiones bsicas. Una es el desarrollo de una capacidad autnoma de defensa, tanto en el campo de las tecnologas convencionales como de las altamente desarrolladas. La segunda es el sereno rechazo a cualquier tentativa de establecer bases militares extranjeras en territorio suramericano12. La estrategia brasilea de defensa percibe al continente de modo integrado, proponiendo la cooperacin militar en trminos de produccin blica como un factor de estabilidad y equilibrio Regional, a travs de la construccin de la confianza recproca. Las Fuerzas Armadas de la Repblica Argentina tienen como hiptesis de conflicto la conservacin y proteccin de sus recursos naturales, mientras que el Ejrcito del Brasil tiene incorporado a su doctrina el desarrollo de las capacidades destinadas tanto a la lucha contra fuerzas irregulares (guerrillas, narcotraficantes, etc.) como contra fuerzas asimtricas, si se produjese la ingerencia de una potencia tecnolgicamente superior en la zona amaznica. Asimismo, las Fuerzas Armadas de Brasil tienen como hiptesis de conflicto
12 Pinheiro Guimaraes, Samuel (2006). Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Rio de Janeiro. Contraponto Editora Ltda. 1 Edicao. Pg. 428.

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la defensa del Ocano Atlntico que alberga las reservas de petrleo debajo de una capa de sal. Por ello, para cautelar sus reservas y prevenir eventuales intromisiones (IV Flota), decidieron fabricar un submarino nuclear con la cooperacin francesa. Por otra parte, Brasil se compromete a defender a la Guayana Francesa en caso de que sea objeto de una agresin. La zona andina es considerada una de las ms problemticas e inseguras del hemisferio americano. En este sentido, Colombia representa una de las principales amenazas a la seguridad Regional. Aqu el MERCOSUR y Brasil no intervienen, aunque s los EUA, cuya presencia militar es rechazada por algunos pases sudamericanos. Por su parte, el gobierno de Ecuador inform, de manera oficial, a su homlogo de EUA, que no renovar el Acuerdo que permite a las fuerzas militares estadounidenses utilizar la base area de Manta para operativos antinarcticos. De acuerdo a lo prescripto en el artculo 12 del Acuerdo, sus instalaciones sern transferidas a la Fuerza Area Ecuatoriana. La participacin de los pases del MERCOSUR y Asociados en la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH) sugiere que la misma excede su territorio de influencia, al incursionar en el mbito del Caribe, presuntamente ajeno a sus intereses. All el MERCOSUR, conjuntamente con Chile, con Bolivia, Per, Ecuador y tambin Colombia, participan en una misin de carcter diplomtico-militar indita, porque acta en territorio extra-sudamericano, ms all de las funciones de carcter econmico-comercial o polticas previstas en el Tratado de Asuncin o en el Protocolo de Ushuaia. Seguramente alguna de estas cuestiones y eventualmente otras estarn dentro del paraguas poltico y normativo del Consejo de Defensa Sudamericano (CSD)13. El CSD tendera a desplazar o sustituir a la Organizacin de Estados Americanos (OEA), a la Junta Interamericana de Defensa (JID) y al Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Todos estos instrumentos evidencian sntomas de caducidad, dado que fueron diseados en otro tiempo y para atender otras hiptesis de conflicto.
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Declaracin de Santiago de Chile (09 y 10 Marzo 2009). Disponible www.amersur.org.ar .

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3.3) El rol de la UNASUR Uno de los propsitos de la UNASUR es el mantenimiento y la reproduccin del orden en la Regin, evitando interferencias extraas y posibilitando condiciones propicias para la concepcin y ejecucin de un proceso de desarrollo compartido y sustentable. Si bien la UNASUR no tiene entre sus temas prioritarios el comercial, es necesario destacar que las economas de Amrica del Sur se insertaron en el comercio mundial fundamentalmente en funcin de los bienes derivados de la explotacin de sus recursos naturales. Sin embargo, a diferencia del resto de los pases de Amrica Latina, los suramericanos acreditan una mayor diversificacin de sus mercados de destino y crecientes vnculos econmicocomerciales en el nivel interregional que estaran dispuestos a reforzar, en esta etapa de crisis del CW y del unipolarismo de los EUA. La alianza argentino-brasilea-venezolana, sumada a la de Paraguay, Uruguay, Bolivia y Ecuador, representa una significativa e inmediata elevacin del status internacional de la Regin. Este proceso de integracin provee a Sudamrica un mltiple blindaje, real o potencial. La incorporacin ecuatoriana conlleva la bioceaneidad, a travs de la salida al Pacfico. La firma de TLCs por parte de Chile, Per y Colombia con EUA, clausuraban la mencionada salida para el MERCOSUR. Asimismo, se asegura la vinculacin entre las cuencas hidrogrficas de Amrica del Sur (Orinoco, Amazonia y del Plata). As la UNASUR puede devenir un Bloque ballena y su gravitacin en la economa global le demandar responsabilidades, comprometindola en la gobernabilidad global. No slo pases como Argentina, Paraguay o Venezuela necesitan del MERCOSUR y/ o UNASUR como plataforma de desarrollo y proyeccin internacional, sino tambin Brasil. ste es el nico de los miembros del BRIC que no dispone de armamento nuclear. Su gravitacin y hegemona se asienta en un liderazgo cooperativo y en el poder suave. La formacin y desarrollo de un Bloque con agenda positiva le agrega un valor poltico que le permite equipararse a otros Estados que poseen y despliegan un poder duro. Lo que pierde militarmente, cuando adopta la decisin de no poseer armamento nuclear, lo gana polticamente, cuando participa en la formacin de un Bloque constructivo, que aspira a desempear un rol e interlocucin de carcter global. En este sentido, Brasil, Argentina, Venezuela, Paraguay, Uruguay y
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eventualmente Bolivia y Ecuador participan en un juego en el que ninguno de los Estados consigue todo, aunque todos unidos y solidarios pueden llegar a ganar mucho ms de lo que pueden llegar a perder. 4) China y la integracin suramericana El caso argentino Los pases de Amrica del Sur tienen a China como un destino importante de sus exportaciones, dado que ste es un pas relativamente pobre en ciertos recursos y dependiente de grandes importaciones de materias primas para abastecer a su sector manufacturero. Es el caso de Brasil con la soja, el mineral de hierro y el combustible; Chile con el cobre; Per con cobre, hierro y estao; Uruguay con los cereales, soja y lana; Ecuador con el petrleo; Colombia con el petrleo y el carbn; Venezuela con el petrleo; Argentina con la soja y sus derivados; etc. Todos ellos pueden recibir a cambio bienes manufacturados desde China. Asimismo, Brasil podra verse perjudicado por las exportaciones manufacturadas chinas, no slo en su propio mercado sino en terceros pases, en los que competira con las suyas. En el caso argentino, la creciente demanda de alimentos y el inters de inversores externos en el agronegocio, ubic al pas en el podio, como proveedor de las ascendentes potencias asiticas que repetiran, en otra escala geogrfica y demogrfica, el rol del Reino Unido, homologando otra divisin del trabajo en la que Argentina se especializara en actividades agroindustriales y en unos pocos servicios. La irrupcin de estos nuevos actores internacionales (China, y en menor medida, India) no slo coadyuv a la salida de la crisis domstica de finales de la ltima dcada del siglo XX y principios de la actual, sino que fortaleci el rol poltico de los actores sociales locales ligados a este tipo de actividades econmicas. La produccin de alimentos es una cadena integrada de alcance global. Las inversiones se dirigen a esa cadena, en la medida que su eslabn inicial produccin primaria tiene un nivel superior de productividad14. Por ello, paralelamente, se observ una tendencia: las grandes transnacionales del negocio de los alimentos multiplicaron sus inversiones en el MERCOSUR, con la Argentina y Brasil a la cabeza.
14 Castro, Jorge (1999). La especializacin agroalimentaria y diversificacin industrial en Argentina. En La revolucin de los alimentos y la proyeccin internacional de la Argentina. Buenos Aires. Catlogos S.R.L. Pgs. 127/35.

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Los partidarios del modelo agroindustrial, conciben a la Argentina an ms articulada con China, India y otros pases asiticos, profundizando la provisin de bienes del complejo soja y otros productos agroalimentarios y comprando sus bienes industriales, ms competitivos que los brasileos, para as abaratar el costo de vida de nuestra poblacin. En este sentido, habra que flexibilizar la tarifa externa del MERCOSUR, no protegiendo a una industria artificial, sea domstica o made in Brasil. China e India cumpliran el papel que otrora desempe Gran Bretaa, aunque con un potencial mayor15. Tanto en lo que se refiere a la adquisicin de nuestros exportables, por su gravitacin demogrfica, como al abastecimiento de sus bienes industriales. La incursin de las viejas y nuevas potencias en el mbito internacional tiene un lado positivo y otro negativo. El primero, porque posibilita una mayor capacidad de negociacin de cada uno de los pases suramericanos. El segundo, porque dichas potencias contribuyen a fortalecer tradicionales especializaciones productivas y/o porque pugnan por la posesin y disfrute de los recursos naturales de nuestros pases, articulndose con grupos sociales locales, comprometidos con las actividades explotadoras de materias primas. En ambos casos operan como fuerza centrfuga, debilitando los lazos de cooperacin e integracin del MERCOSUR y fortaleciendo el rol de actores sociales agrarios o mineros, contrarios a la formacin de una entidad supraEstatal y un mercado de caractersticas continentales. El encaminarse hacia un patrn de crecimiento, exclusiva o primordialmente agroindustrial, acarreara a la Argentina varios problemas. Entre ellos, el riesgo de contraer la denominada enfermedad holandesa: grave falla de mercado derivada de la existencia de rentas ricardianas, que debilitan la economa y determinan una tendencia a la sobre apreciacin de la moneda local16. En un pas con abundancia de recursos naturales, la vigencia de un tipo de cambio alto tambin promueve la especializacin productiva y exportadora con poco valor agregado, limitando el crecimiento de otros sectores econmicos. Es por ello que resulta necesaria la aplicacin complementaria de polticas neutralizantes.
Sosa, Alberto J.-Diri, Cristina (2009). Algo ms que retenciones: modelos en pugna, visiones geopolticas y MERCOSUR. Disponible en www.amersur.org.ar. 16 Bresser Pereira, Luiz Carlos (2007). Doena holandesa a sua neutralizacao: uma abordagem ricardiana. Disponible en www.breserpereira.org.br/papers.
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Si la Argentina dejase de aplicar derechos de exportacin a la soja, ms personas y empresas invertiran en este negocio y el aumento de las exportaciones provocara un mayor ingreso de divisas apreciando la moneda domstica. As bajaran los niveles de proteccin de la economa, se encarecera el costo de vida de la poblacin, y, finalmente, tambin se socavara la competitividad de las materias primas agrcolas. La citada enfermedad puede neutralizarse por medio de la administracin del tipo de cambio alto y la creacin de un derecho de exportacin sobre la venta de los bienes que le dan origen. Si no se acta de ese modo, el pas tiende a especializarse en la produccin y exportacin de unos pocos bienes, con escaso valor aadido, dado que all radican las ventajas competitivas. Asimismo, la recaudacin de ese impuesto o derecho podra utilizarse para la constitucin de un fondo soberano17. La no neutralizacin de la enfermedad holandesa contribuy al subdesarrollo y especializacin productiva de casi todos los pases de Oriente Medio, frica y Amrica Latina18. La creciente demanda de recursos naturales por parte de ciertos pases asiticos plantea tambin otro riesgo para Argentina: concebir la peregrina idea de que este escenario pueda dinamizar a estructuras subindustrializadas. Es decir, que se renueve el espejismo que prim desde fines del siglo XIX hasta la crisis del 30 (XX), de que es posible el desarrollo en una estructura econmica dependiente de la produccin y exportacin de materias primas19. Mxime si, como ocurri en los ltimos aos, las inversiones especulativas, otrora dirigidas a otros mbitos, provocaron el alza de las cotizaciones de ciertos recursos naturales en el mundo, lo cual llev a que algunos analistas hablaran de la reversin de la teora de los trminos del intercambio, no advirtiendo la volatilidad de tales situaciones. Asimismo, merecen sealarse los problemas de empleo que conlleva la consolidacin de un modelo de crecimiento casi exclusivamente agroindustrial. Segn el Censo Nacional de Poblacin del 2001, en todas las ramas de actividad econmica del sector primario (agricultura, ganadera, silvicultura, pesca y minera) trabajaba slo el 8,7% del total de ocupados del pas, mientras que en la elaboracin industrial de productos alimenticios, bebidas y tabaco
Bresser Pereira (2007). Bresser Pereira (2007). 19 Ferrer, Aldo (2004). La economa argentina. Buenos Aires. Pg.2.
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trabajaba un 2,8%. No obstante, la magnitud del empleo en el sector agroindustrial y en actividades conexas es un tema controvertido en la Argentina contempornea. Se discute especialmente acerca de la cantidad de empleo indirecto que genera la actividad y tambin acerca de los modos de contabilizarlo para evitar duplicaciones. El sistema agroalimentario ampliado, considerando como tal la produccin, comercializacin y transporte de todos los alimentos y de toda la produccin primaria incluyendo el algodn, la lana y la madera, ocupara a algo menos del 20% del total de ocupados en el pas20. Otros consideran que el empleo total generado por las cadenas agroindustriales representaba en el 2003 un 35,6% del total de ocupados. Sin tomar parte en dicha controversia, y an considerando la versin ms optimista respecto al volumen de empleo engendrado por la actividad agroindustrial (tanto en el sector primario, como en el secundario y de servicios), resulta claro que la opcin por un modelo de crecimiento basado casi exclusivamente en la agroindustria, estara dejando afuera a gran parte de la poblacin. Cabe destacar la desfavorable evolucin de los indicadores laborales durante casi toda la dcada del 90 (siglo XX) y hasta el 2002, en un perodo en que el campo ya registraba un gran dinamismo, pero exista un gran deterioro del tejido industrial existente21. Por otra parte, en la hiptesis de una desactivacin de las polticas de retenciones o tipos de cambios diferenciados, se acentuara la variante del complejo soja, dentro del modelo agroindustrial, disminuyendo los actuales niveles de empleo. La industria del complejo soja tiene un bajo valor agregado, en comparacin con otras, as como una baja participacin salarial, representando apenas el 1% del valor bruto de la produccin. 5) Es necesaria la alianza Argentina-Brasil para la integracin suramericana? Por qu? La alianza estratgica Argentina-Brasil es una prioridad absoluta y tambin una necesidad para la defensa de los intereses suramericanos. Tanto el
Rodrguez, Javier (2005). Los complejos agroalimentarios y el empleo. Una controversia terica y emprica. En Tendencias de la Economa Actual. CENDA Doc. Trabajo N 3. Buenos Aires. 21 En la onda de Octubre de 1992, la tasa de desocupacin en el total de aglomerados urbanos, revelados por la Encuesta Permanente de Hogares, era del 7%; en la de 1996, del 17,3%; en la del 2000, del 14,7%; y en la del 2001, del 18,3%. Por su parte, la tasa de subocupacin horaria se duplic entre Octubre de 1992 y el mismo mes del 2001, pasando de un 8,1% a un 16,3%. Cfr. INDEC.
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MERCOSUR como Amrica del Sur tienen entre sus tareas prioritarias la configuracin de un esqueleto integracionista, por ejemplo: a) la construccin de una razonable red de comunicacin (infraestructura vial, ferrovial, hidrovial y area); b) la red energtica; y c) el financiamiento, a travs, entre otros, del Banco del Sur, de la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social, del Brasil (BNDES). El MERCOSUR es el ncleo duro de Amrica del Sur. En materia de geopoltica y de infraestructura Argentina concede prioridad al eje NorteSur, y Brasil el Este-Oeste. El MERCOSUR dispone de un valor agregado: el arancel externo comn y su aspiracin de perfeccionar su unin aduanera construyendo un mercado comn. Su agenda contiene un conjunto de normas de conducta para sus integrantes, basadas en la cooperacin, en la estabilidad y la seguridad. A pesar de los avances registrados en los aos recientes, especialmente en materia poltica y de seguridad, no aconteci lo mismo en lo que se refiere a la construccin de un mercado Regional. La alianza Argentina-Brasil sirve para agregar y construir poder, y, adems, es importante para ambos pases y para la Regin. Para Brasil porque contribuye a consolidar su liderazgo, diluyendo la alternativa de que Argentina sea cooptada por una potencia extra-Regional que la utilice para socavar su protagonismo internacional. Argentina en la dcada del 90 (siglo XX) form parte del MERCOSUR, aunque sincrnicamente mantuvo relaciones carnales con EUA y fue aliada extra-OTAN. En la actualidad, dada su complementariedad con China, podra desempear un rol importante, en el marco de una divisin del trabajo que aleje la posibilidad de construir un mercado de produccin y consumo de dimensin continental. Una Argentina agroindustrial se segregara del MERCOSUR, porque la relacin bilateral con Brasil se tornara irrelevante. Por un lado, Brasil dispone de un potente sector de agronegocios que ha experimentado un destacado despliegue econmico, tecnolgico y geogrfico22. Por otro, Argentina fortalecera sus relaciones con algunos
Brasil es el mayor productor y exportador de azcar, caf y jugo de naranja. Tambin es lder de las exportaciones de alcohol, complejo soja, tabaco, carne bovina y de pollo. http:// www.agricultura.gov.br Portal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.htm. Argentina, por su lado, acredita dificultades para abastecer a Brasil de trigo y harina de trigo.
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pases asiticos y sera desplazada, por terceros pases, como foco de los negocios e inversiones brasileas23. Argentina es parte contigua de un continente que le sirve de plataforma de desarrollo y proyeccin de sus expectativas e intereses. En este sentido, se advierte que el MERCOSUR y/ o la UNASUR proveen a la Argentina un mltiple blindaje24. Brasil necesita una Argentina re-industrializada que acreciente sus posibilidades de desarrollo econmico, social y poltico, en una escala geogrfica mayor que la que le provee su territorio nacional25. A su vez, la Argentina necesita de Brasil para el despliegue de una industria no slo agroalimentaria que le posibilite articular eslabones de su produccin a cadenas de valor, en las que participen sus vecinos. Una Argentina re-industrializada permite concebir un pas con inclusin y justicia social e integrado al continente. Los rasgos sobresalientes de la visin geopoltica continental argentina son el estmulo a la inversin y el consumo en un mercado ampliado; el desarrollo de cadenas de valor industriales, la creacin de sistemas locales de innovacin y produccin de bienes diferenciados; la intervencin del Estado a travs de polticas de promocin, competencia y redistribucin del ingreso en favor de los sectores sociales desprotegidos; y la creacin de redes de aprovisionamiento, en las que se incluya a las PyMES, as como el estmulo a la transferencia de conocimiento desde la inversin extranjera directa26. La industria brasilea es cinco veces ms grande que la argentina. Por ello hay que pensar en la especializacin en determinadas ramas, integrando la produccin con la de Brasil y no compitiendo con los grupos ms grandes. Brasil y el MERCOSUR ofrecen una dimensin suficiente para concebir e implementar una estrategia de desarrollo industrial, basada en proyectos con
23 En 2008 el comercio bilateral excedi los U$S 30.000 millones de dlares, y Brasil devino el primer inversor extranjero en Argentina. Reportaje a Garca, Marco Aurelio. Perto do prncipe, ma non troppo. Flvia Tavares e Ivan Marsiglia. O Estado de S.Paulo 22/03/2009. 24 Sosa (2008). 25 Los pases suramericanos son un importante destino de los bienes MOI y MOA de Argentina. Por su lado, Brasil, Chile, Venezuela, Paraguay y Uruguay compran fundamentalmente bienes MOI, as como Mxico, pas latinoamericano ubicado en Amrica del Norte. Cfr. ALADIEstadsticas de comercio exterior http://www.aladi.org/ 26 Porta, Fernando y Bianco, Carlos (2004).Las visiones sobre el desarrollo argentino. Consensos y disensos. Plan estratgico de mediano plazo de ciencia y tecnologa e innovacin productiva. Redes Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educacin Superior. Documento de Trabajo N 13. Buenos Aires. Pgs. 29 y 35.

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economas de escala. Aunque ello requiere de un slido acuerdo poltico con los pases vecinos27. Los partidarios de un modelo industrial diversificado, reivindican que los pases desarrollados se caracterizan por su avance industrial y tecnolgico. En los EUA y la UE, dicho desarrollo o alta competitividad industrial y tecnolgica permite subsidiar a su respectivo sector agrario. En el caso de Argentina la situacin es la inversa, el sector agrario contribuye a financiar al industrial. No existe pas desarrollado que se asiente exclusivamente en la transformacin y renta de sus productos primarios. Pases muy ricos en petrleo, minerales u otros recursos naturales no salen del subdesarrollo si no conforman una estructura diversificada compleja. Si el pas no dispone de una gran base industrial y de servicios, no puede proveer trabajo y bienestar a su poblacin28. Dicho en otros trminos: si no tiene una estructura econmica integrada, no se alcanzar el pleno empleo, se extender la pobreza, el trabajo precario, la desocupacin, la inseguridad y la exclusin social y una parte importante de su poblacin probablemente se ver forzada a migrar hacia otros mercados, buscando el sustento que no encuentra en su tierra de origen. La alianza Argentina-Brasil garantiza la estabilidad regional, legitimando la personera poltico-diplomtica del Bloque, reduciendo el riesgo de formacin de contraalianzas. Por otra parte, asegura el acceso y aprovechamiento de los recursos de y parala Regin. En este sentido, debe preverse la utilizacin y aprovechamiento de los recursos energticos, minerales y alimentarios en proyectos binacionales o plurinacionales suramericanos. La citada alianza, coligada con sus vecinos, tambin debe servir para la difusin de un sentido comn integracionista, que tienda a afianzar al MERCOSUR, a la UNASUR y al Consejo Suramericano de Defensa.
Repblica Argentina. Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas. (2008) Centro de Estudios de la Produccin. Un tema, tres visiones: la situacin de la poltica industrial argentina. En Sntesis de la Economa Real. Tercera poca, N 57, Septiembre. Pg.101. 28 Un patrn de crecimiento exclusivamente agroindustrial puede resultar viable en pases de escasa poblacin, como en el caso de Nueva Zelandia, una isla de 8 millones de habitantes, o, en su momento, el Uruguay batllista con su socialismo de ctedra, pas al que se denominaba la Suiza de Amrica.
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6) Consideraciones finales EUA ha perdido una parte de su capacidad de control sobre Amrica del Sur, por diversas razones. Por un lado, no mantiene el orden en la Regin. Por otro, no puede evitar las reuniones y los vnculos entre los pases suramericanos, que organizan su propia agenda. Tampoco puede impedir los vnculos con Estados extra-hemisfricos. Por otra parte, las FFAA del MERCOSUR tienen un rol menos importante que en pocas de golpismo crnico, y las ideas neoliberales no disfrutan del predicamento de aos atrs. Sin embargo, la incursin de nuevas potencias no presagia un futuro prspero para pases como Argentina y otros de su vecindad. Los tiempos actuales no parecen similares a los de la confrontacin abierta o a los de la subordinacin gratuita. Tampoco sabemos si sern los de la autonoma o poder sobre s mismo. El MERCOSUR y a fortiori, Amrica del Sur, disponen de lo que Jaguaribe denomina viabilidad para alcanzar sus metas. Es decir, conjugacin del manejo de los recursos y/o de las capacidades suficientes, sumadas a una elite que emprenda el sendero de la autonomizacin. Un pas o conglomerado de pases pueden conformar (o intentar conformar) un contrapoder o construir poder propio de manera subrepticia para alcanzar sus propias metas, como el desarrollo industrial y tecnolgico en un marco Regional. La integracin, en trminos de alianza estratgica, podra permitir a los pases de Amrica del Sur alcanzar aquello que aislada o individualmente no podran lograr y mucho menos con su situacin de dependencia industrial y tecnolgica. Las elites de determinados Estados defienden su inters nacional para lograr su supervivencia construyendo un camino hacia la autonoma; para establecer pautas de orden y de seguridad; para desplegar el potencial del pas y lograr o consolidar el bienestar de su poblacin; para ganar mercados; o para satisfacer las necesidades domsticas. Por ello se conforman alianzas para agregar poder y para construir un mercado de consumo ms vasto y numeroso, forjando poder sobre s mismo o capacidad para establecer metas propias, procurando alcanzarlas. Si un pas de la periferia decide aliarse con sus vecinos, puede agregar o acumular poder al propio. Tambin puede compartir poder cuando adopta algunas decisiones o cuando asume compromisos con su vecindad.
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A diferencia de la experiencia de la UE, donde se desarroll un mercado y una moneda comunes y hubo menores avances en materia poltica y de defensa, el MERCOSUR y algunos Estados Asociados registraron mayores avances en los ltimos aos en materia poltica y de seguridad que en el proceso de construccin de un mercado nico. Moniz Bandeira opina que sin la Argentina no hay MERCOSUR, sin MERCOSUR no hay UNASUR. Y lo que los pases ms chicos tienen que entender es que, sin Brasil y la Argentina, sin el MERCOSUR y la UNASUR, sern completamente marginales, en un mundo en que prevalecern las grandes masas geogrficas, demogrficas y econmicas (China, Rusia, EUA, India, etc.). Este aforismo del intelectual brasileo tambin es vlido y aplicable a la Argentina. Una Argentina exclusivamente agroindustrial no es funcional a los intereses de Brasil y de la integracin suramericana, porque se perfeccionara una nueva relacin ricardiana, esta vez con economas asiticas. Argentina carece de una estructura econmica de matriz diversificada. Tampoco tiene una estructura econmica exclusivamente primaria, como otros pases suramericanos profundamente contagiados de la enfermedad holandesa. Desde la crisis de la dcada del 30 (siglo XX), tiene una estructura productiva desequilibrada en la que coexisten dos sectores con realidades distintas. El agroexportador que disfruta de ventajas naturales y de una alta productividad, mientras que el industrial tiene una productividad mucho menor que no le permite abastecerse de divisas. An hoy la Argentina no ha logrado encaminar adecuadamente esta puja de intereses estableciendo un modelo de desarrollo equilibrado. Los pases de Amrica del Sur no califican en las categoras acuadas por intelectuales orgnicos del denominado Primer Mundo. No son Estados forajidos, fallidos y tampoco obedientes porque no adhieren a los TLCs. No obstante, deben adquirir una identidad propia, no prestada. Por ello es necesario y conveniente formular una agenda afirmativa que nos otorgue un rol de coalicin de Estados constructores de nuestro futuro. Bibliografa General BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Sin la alianza Argentina-Brasi no hay MERCOSUR y sin MERCOSUR no hay UNASUR Disponible en www.amersur.org.ar. 2009.
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_____. Argentina, Brasil y EUA,. de la Triple Alianza al MERCOSUR. Traduccin Miguel Grinberg. Prlogo de Samuel Pinheiro Guimaraes. 1. ed. Buenos Aires: Grupo Editorial NORMA, 2004. DALLANEGRA, Luis. Realismo Sistmico Estructural: poltica exterior como construccin de poder. Argentina, 2009. Indito. FERRER, Aldo. La economa argentina. Buenos Aires: FCE, 2004. GUIMARAES, Samuel Pinheiro. Quinhentos anos de periferia. 4. ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2002. _____. Desafios brasileiros na era dos gigantes. Rio de Janeiro: Contraponto, 2006. JAGUARIBE, Helio. Desarrollo poltico: sentido y condiciones. 1 ed. Buenos Aires: Editorial Paids, 1972. NOLTE, Detlef. Potencias Regionales: conceptos y enfoques de anlisis. REVISTA IBEROAMERICANA DE ANLISIS POLTICO. Ao 4, n. 6/ 7, oct., 2007. SOSA, Alberto J.; DIRI, Cristina. Algo ms que retenciones: modelos en pugna, visiones geopolticas y MERCOSUR. Disponible en www.amersur.org.ar. 2009. _____. Alberto J. MERCOSUR Poltico: orgenes, evolucin y perspectivas. Disponible en www.amersur.org.ar. 2008.

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Balance y perspectivas del proceso de integracin en Amrica del Sur. Algunas reflexiones desde la experiencia argentina
Carlos Bruno

I En estas pginas intentaremos hacer algunas reflexiones sobre la marcha del proceso de integracin regional en los ltimos 25 aos. Elegimos este lapso temporal porque consideramos que el advenimiento generalizado de gobiernos democrticos marc un cambio fundamental en las relaciones de poder poltico en la regin. El perodo anterior estuvo fuertemente marcado por la presencia de gobiernos militares locales que actuaban formados en la Doctrina de Seguridad Hemisfrica de los Estados Unidos. Esta doctrina, diseada en la lgica de confrontacin amigo-enemigo propia de la Guerra Fra, ordenaba el tablero de las relaciones internacionales en funcin de la disputa por el poder mundial con la Unin Sovitica. El inicio de un proceso de aperturas democrticas sostenidas en los pases de la regin permiti construir una mirada diferente con respecto a las relaciones polticas, econmicas y de seguridad basada en la generacin de renovadas expectativas de amistad y cooperacin, que usaremos como punto de partida para estos comentarios. En aquellos aos, en la Argentina, la situacin fue especialmente compleja. El gobierno militar autodenominado Proceso de Reorganizacin Nacional no fue un golpe de Estado ms en las recurrentes alternancias que el pas viva desde 1930. Su objetivo no fue solamente el de derrotar a las fuerzas
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guerrilleras que haban adquirido una importante capacidad de accin militar y un significativo grado de representatividad poltica. La idea central detrs de la intervencin de los poderes pblicos fue la de transformar radicalmente la estructura social y econmica del pas, a travs de la construccin de un modelo que se pretenda occidental y cristiano y que tena como objetivo acabar definitivamente con la resistencia social y con todos los dirigentes polticos que participaban de alguna manera de las corrientes progresistas de pensamiento. Este Proceso alcanz cuotas de violencia desconocidas hasta entonces por la sociedad argentina: la figura del desaparecido fue el mecanismo utilizado para eliminar a los enemigos polticos del rgimen sin tener que rendir cuentas ante la justicia nacional o internacional. Sin embargo, an cuando estas acciones posibilitaron la destruccin de una gran parte de la clase dirigente alternativa, los conflictos sociales propios del modelo de acumulacin y distribucin de la riqueza puesto en marcha comenzaron a generar una fuerte resistencia social que el Gobierno militar resolvi con una fuga hacia adelante. En 1982, el General Galtieri, formado en la Escuela de las Amricas de Panam y tercer Presidente del Proceso, invadi las Islas Malvinas, una histrica reivindicacin territorial de la Argentina, enfrentando as frontalmente a la potencia ocupante, Gran Bretaa, el ms importante aliado poltico y militar de los Estados Unidos. El final es conocido: a pesar del fugaz apoyo social a la medida, la inevitable derrota militar trajo como consecuencia la cada del Gobierno y un precipitado llamado a elecciones. II En 1983, por primera vez en la historia poltica moderna, el pas tuvo elecciones sin proscripciones que enfrentaron a las dos grandes fuerzas polticas, el peronismo, que fue representante tradicional de las clases trabajadoras sindicalizadas y cuya ala izquierda haba quedado diezmada por la represin, y el radicalismo, la fuerza poltica estructurada sobre la clase media inmigrante de principios de siglo que contaba con una tradicin republicana ms fuerte. El sorprendente triunfo del Dr. Alfonsn (hasta ese momento, el radicalismo nunca haba podido vencer al peronismo en elecciones libres) abri una nueva etapa en la que el objetivo fundamental del Gobierno fue el de la recuperacin del respeto a los derechos humanos y la consolidacin de la democracia. El Juicio a las Juntas Militares responsables de la poltica
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represiva, conocido como Nunca ms es un hito en la historia argentina que marc claramente un cambio de etapa en el desarrollo institucional. En ese marco, la poltica exterior tuvo un fuerte tono latinoamericanista y se concentr, en un primer momento, en los dos pases con los que haban existido situaciones de conflicto que podan volver a plantear momentos de tensin si se insista en una lgica de confrontacin. El primer problema, y el ms delicado, fue el de la resolucin de los histricos problemas fronterizos con Chile. En 1978, los dos pases, gobernados por sendos gobiernos militares, haban estado al borde de la guerra por la discusin fronteriza sobre el control del Canal de Beagle. Aunque la guerra fue evitada por la intervencin del Papa Juan Pablo II, el estado de tensin y animosidad entre las fuerzas armadas de los dos pases permaneci vigente. El conflicto se remontaba a fines del siglo XIX, y bsicamente se resuma en dos posiciones: Chile pretenda aplicar el criterio de la costa seca que dejaba a la Argentina fuera del canal, y la Argentina defenda el criterio de Argentina en el Atlntico y Chile en el Pacfico, que obligaba a una compleja demarcacin. El objetivo de la poltica exterior argentina fue el de obtener un acuerdo que garantizase una paz duradera y quebrase el monopolio de las Fuerzas Armadas en la discusin del problema. Para consolidar esa posicin se llam a una consulta popular de respaldo al laudo papal, en la que el Gobierno consigui cerca del 82% de apoyo a la propuesta del Tratado, que fue formalmente firmado en noviembre de 1984. El segundo problema era la relacin con Brasil. En este caso, los pases haban llegado a una situacin de extrema tensin a causa de los debates sobre el aprovechamiento hidroelctrico de las aguas del Ro Paran, que fue trabajosamente superada con la firma del acuerdo Corpus-Itaip, en Octubre de 1979. Sin embargo, el conflicto con Brasil era ms profundo: ambos pases estaban en proceso de desarrollo de sus estructuras industriales, y competan en todos los campos con el fin de obtener el liderazgo regional. De alguna manera, se repeta el antiguo conflicto entre Espaa y Portugal por el dominio de las colonias americanas, que dio origen al Tratado de Tordesillas. La principal diferencia es que Brasil consigui mantener su unidad territorial, y, en cambio, las antiguas colonias espaolas se dividieron en una serie de pases independientes. Por su riqueza exportadora, su nivel medio de educacin y su desarrollo cientfico y tecnolgico, Argentina mantena un cierto liderazgo entre los pases de habla hispana, que la hacan sentir primus inter pares.
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Simultneamente con esta nueva actitud en la poltica exterior regional, se daba en la Argentina una compleja discusin sobre el modelo de desarrollo econmico del pas. La aventura militar haba impulsado la poltica econmica conocida como del enfoque monetario de la balanza de pagos, que estaba centrada en una tablita de paridad cambiaria que permita obtener sustanciales ganancias por la diferencia entre los altos intereses en pesos y el ritmo devaluatorio prefijado. El fuerte ajuste de los salarios del sector pblico y las jubilaciones disminuyeron el dficit pblico, pero la necesidad de mantener el conflicto social relativamente controlado hizo que la tasa de inflacin se mantuviera alta, porque los salarios del sector privado continuaban siendo indexados, y para cerrar las cuentas de la balanza de pagos era necesario contar con el ingreso de divisas de carcter especulativo, y, mas tarde, un fuerte aumento del endeudamiento externo. El resultado fue la destruccin de una parte importante del sistema productivo nacional con el consiguiente incremento de la tasa de desocupacin y de la marginalidad. Una de las posiciones dominantes, en la primera etapa del Gobierno democrtico, era la estrategia de intentar reconstruir el perfil industrial nacional a partir de un cierto formato de desarrollo autnomo, basado casi exclusivamente en el aprovechamiento del mercado interno. En paralelo, en la Cancillera se intent formular un proyecto que vinculase la decisin poltica de profundizar las relaciones de amistad y cooperacin con Brasil, con una visin econmica del desarrollo nacional entendida como parte de un fenmeno ms amplio, el de la formacin de los espacios econmicos regionales. Se cre un grupo de trabajo que analiz los modelos de organizacin que estaban siendo discutidos para el Tratado de Libre Comercio entr Canad y Estados Unidos, que luego dio origen al Nafta, el proceso de conformacin inicial de la entonces Comunidad Europea y las experiencias de coordinacin de polticas que se estaban llevando adelante en la regin del Pacfico a travs de la Asean. Por incluir simultneamente las variables polticas, econmicas y de seguridad, as como por la mayor identificacin cultural con el modelo, se decidi iniciar el proceso de acercamiento con Brasil en un formato que de algn modo se pareca a los histricos convenios del carbn y el acero, que fueron la base constitutiva del proyecto estratgico de paz y desarrollo conjunto europeo. A principios de 1985, la situacin interna se agrav, lo que produjo el cambio del Ministro de Economa, y Roberto Lavagna fue nombrado Secretario de Industria, convirtindose, a partir de ese momento, en una pieza fundamental en las negociaciones con Brasil.
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Es importante sealar que la parte brasilea demostr, desde el primer momento, el mismo inters y coincidencia en el modelo estratgico de desarrollo conjunto. La operacin se consideraba tan importante y delicada que el seguimiento de los avances era realizado simultneamente a nivel presidencial. Finalmente, el 30 de Noviembre de 1985, los Presidentes Alfonsn y Sarney firmaron el Acta de Iguaz, dando, as, inicio formal al proceso de integracin entre los dos mayores pases de la regin. Las condiciones de contexto eran difciles, pero esa misma dificultad exiga tomar decisiones estructurales. Ambos pases se estaban reincorporando al sistema democrtico, tenan serios problemas por el crecimiento de la deuda externa y por el deterioro de los trminos del intercambio, y la urgente necesidad de comenzar a solucionar el desmedido crecimiento de la pobreza y la marginalidad, que debilitaba las posibilidades de continuidad institucional. Para ese entonces, se hizo evidente la necesidad de disear un nuevo modelo de desarrollo que tuviese en cuenta los grandes cambios econmicos y tecnolgicos que se estaban produciendo a nivel mundial. A partir de ese momento, tom estado pblico el proyecto, y se cre una serie de comisiones binacionales para negociar programas especficos. La urgencia por crear un clima de confianza, y el extremo cuidado en mantener el equilibrio entre las dos naciones, llevaron a un mecanismo de negociacin que se concret en julio de 1986, con la firma, en Buenos Aires, del Acta para la Integracin Argentino-Brasilea que cre el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica entre los dos pases. Los principios bsicos del acuerdo fueron de equilibrio, gradualismo y flexibilidad, y se materializaron a travs de la firma de protocolos anexos que incluan la armonizacin de polticas sectoriales. Es importante sealar que los protocolos no se referan solamente a asuntos econmicos. Por ejemplo, vale la pena recordar, particularmente, el de Cooperacin Nuclear, por sus obvias implicancias en los temas de seguridad nacional de cada uno de los pases y en la adopcin de posiciones comunes respecto a los regmenes internacionales de no-proliferacin. Progresivamente, los protocolos iniciales se fueron ampliando a diferentes asuntos de mayor o menor peso en la relacin. Lamentablemente, ambos pases tenan una cierta resistencia a avanzar en temas de carcter estratgico que condicionasen sus polticas internas. Cuando la relativa relacin de correspondencia entre el Plan Austral, en la Argentina y el Cruzado, en Brasil, se rompi, todava no se haba conseguido crear ninguna instancia de coordinacin macroeconmica que permitiera disminuir el dao al proceso
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de integracin que implicaban decisiones de poltica econmica que desbalanceaban una ciertamente necesaria lgica de paridad cambiaria. Sin embargo, el mayor saldo fue, que al finalizar el Gobierno, se haba logrado el objetivo fundamental en trminos de poltica exterior, la generacin de confianza y la asuncin del carcter estratgico de la relacin bilateral, aunque debe reconocerse que la evolucin del proceso de integracin estaba cada vez mas centrada en las variables del intercambio comercial. III El problema central en la Argentina era la imposibilidad del Gobierno de controlar la perversa combinacin entre la creciente recesin de la economa y el proceso inflacionario. Las condiciones del mercado internacional, el fuerte peso de la deuda externa y la necesidad poltica de mantener una permanente indexacin salarial para disminuir el conflicto social con los sindicatos generaron un mecanismo de inflacin exponencial que culmin en la hiperinflacin. Obviamente, la hiperinflacin gener una ola de descontento social que incluy saqueos y otros actos de violencia popular que aceleraron el fin del Gobierno del Dr. Alfonsn, quien tuvo que entregar el poder al Dr. Menem, candidato del Peronismo electo con el 47% de los votos, seis meses antes de la fecha programada. Menem asumi el Gobierno nombrando como Ministro de Economa a un ex funcionario de la principal empresa agroexportadora argentina, suponiendo que una alianza con la clase empresaria lo protegera de los problemas econmicos. Estaba equivocado. La economa volvi a salir de control, y a fines de 1989, se produjo otra hiperinflacin: el modelo expuso dramticamente sus fuertes limitaciones, y Domingo Cavallo, hasta entonces Canciller, asumi el control de la economa. Haba nacido la convertibilidad. El nuevo Canciller fue el Ing. Guido DiTella, un poltico peronista, culto y heredero de una de las ms tradicionales familias de industriales argentinos, quien defini la estrategia de alineamiento automtico con los Estados Unidos como de relaciones carnales. Sin embargo, el Peronismo siempre haba tenido una visin latinoamericanista y el Gobierno decidi avanzar en la institucionalizacin del proceso de integracin con Brasil, al que ya se haba incorporado Uruguay, y al que en ese momento se invit a participar a Paraguay, impulsando la creacin del MERCOSUR, con una visin muy centrada en la apertura recproca del comercio. El programa firmado en el
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Tratado de Asuncin tuvo como objetivo la constitucin de una Unin Aduanera, pero este modelo entrara luego en una seria contradiccin con la poltica econmica llevada adelante, primero por la Argentina, y luego, tambin por Brasil, conocida como del Consenso de Washington. En la Argentina, la convertibilidad tuvo como objetivo central la eliminacin de la inflacin. El valor de la moneda local fue fijado en una relacin de uno por uno con el dlar de los Estados Unidos, y la ley exiga que todo el circulante tuviese respaldo en reservas del Banco Central. El programa fue acompaado por un entusiasta seguimiento de las recomendaciones del Consenso de Washington, especialmente en lo referido a la apertura de la economa, la desregulacin de los mercados y la privatizacin de las empresas de servicios pblicos. El xito inicial de la nueva estructura econmica la hizo muy popular. La inflacin cay drsticamente, la apertura comercial permiti el arribo de bienes y servicios extranjeros a precios convenientes y el proceso de privatizaciones gener una importante corriente de entrada de capitales. Los problemas aparecieron en el largo plazo, el dficit pblico se cubri con aumento de la deuda externa, y la progresiva sobrevaluacin de la moneda local gener un fuerte dficit de la balanza comercial, con el consiguiente deterioro del sistema productivo local y el aumento de la tasa de desempleo. En ese contexto econmico, las posibilidades de avanzar de un modo coherente en el proceso de integracin regional eran muy limitadas. Si bien se cre una serie de instancias administrativas con variadas funciones, nunca se avanz en la constitucin de una Secretara Permanente del MERCOSUR con verdadera capacidad resolutiva. La realidad objetiva era que el cambio sobrevaluado conduca inevitablemente a una nueva crisis econmica, generada por el dficit pblico creciente, que, despus de la crisis de Mxico, fue difcil seguir financiando. Mientras tanto, la desocupacin y la marginalidad social aumentaban, y el Presidente Menem pretenda instrumentar una estrategia de difcil concrecin poltica: la dolarizacin de la economa. Su intento de ser reelegido nuevamente, despus de 10 aos de gobierno, fue rechazado por el conjunto de la sociedad, y las nuevas elecciones dieron el triunfo a la Alianza. La Alianza era una fuerza de oposicin que por razones electorales una al tradicional partido Radical con el Frepaso, el ala izquierda del peronismo que haba roto con Menem unos aos atrs. La poltica exterior no sufri grandes cambios. El Canciller Rodriguez Giavarini trat de mantener las relaciones de integracin vivas, pero las condiciones macroeconmicas eran muy difciles y las negociaciones
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estaban concentradas en el manejo de los conflictos comerciales. El gobierno de la Alianza cay en diciembre del 2001, en medio del caos social: en una semana, hubo cinco Presidentes, se congelaron los depsitos bancarios, se declar la cesacin de pagos de la deuda pblica, y, al asumir Eduardo Duhalde el Gobierno, se pesific la economa. La convertibilidad haba terminado. IV Duhalde implement un programa de pesificacin asimtrica. La idea era que el retraso cambiario era del 40%, y, por lo tanto, se fij el dlar en 1,40 pesos. Sin embargo, el sistema de asignacin arbitraria de soluciones para los reclamos de los diferentes sectores fue creando una espiral inflacionaria que en pocos meses llev el dlar a valer cerca de 4 pesos. En ese tiempo, Duhalde estableci una relacin muy cercana con Alfonsn, quien estaba bsicamente preocupado por el mantenimiento del sistema democrtico. En abril de 2002, el Dr. Lavagna asumi el Ministerio de Economa y Produccin, por sugerencia de Alfonsn, y la situacin econmica comenz a estabilizarse. Lavagna orden la economa y aprovech la capacidad ociosa productiva y el aumento del precio de las comoditties en el mercado internacional para iniciar una etapa de crecimiento econmico basado en los supervits gemelos definidos por el saldo de la balanza comercial favorable y las cuentas pblicas positivas reorden el sistema financiero y negoci la deuda externa. Lavagna continu como Ministro, cuando asumi como presidente Nstor Kirchner, pero a fines del 2005, renunci a su cargo, por diferencias conceptuales con el Presidente sobre el camino a seguir, una vez ordenada la economa. A partir de la pesificacin, la estructura productiva argentina recuper competitividad, de modo que la relacin econmica dentro del Mercosur fue mucho ms fcil. Por otra parte, Duhalde fue el exponente de una tradicin peronista de poltica exterior centrada en la integracin regional que no tenan ni Menem ni De la Rua. En paralelo, en el 2002, Brasil atravesaba una crisis financiera coincidente con el fin del mandato de Fernando Henrique Cardoso. Las relaciones comenzaron a normalizarse pero realmente avanzaron con la asuncin del nuevo Presidente Lula, porque el problema central de los 90 fue la imposibilidad de compatibilizar las polticas neoliberales del Consenso de Washington con la profundizacin del programa de integracin.
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Cuando Duhalde dej el Gobierno pas a ser titular de la Comisin de Representantes Permanentes del Mercosur, y, aunque la funcin carece de carcter ejecutivo, tuvo una presencia constante en el proceso de seguimiento de la nueva etapa. V Un paso relevante en este camino fue la creacin, a fines de 2004, de la Comisin Sudamericana de Naciones. La iniciativa se propuso reunir los diferentes procesos de integracin subregional en una estructura de alto perfil poltico que culmin conformndose hace poco ms de un ao, la UNASUR, Unin de Naciones Suramericanas. Lo ms interesante de la nueva estructura es que no propone limitarse a ser un coordinador de acuerdos comerciales. Dice el documento de la Comisin Estratgica de Reflexin:
La construccin de un nuevo modelo de integracin no puede estar basada nicamente en las relaciones comerciales () Con miras a la construccin de una integracin equilibrada y la consolidacin de una Agenda de Integracin Social y Productiva, los pases de Amrica del Sur, dando nfasis a la convergencia comercial, deben buscar una articulacin econmica y productiva ms amplia, as como formas de cooperacin poltica, social y cultural. Ella debe favorecer un desarrollo ms equitativo, armnico e integral de Amrica del Sur. En un perodo de reafirmacin del Estado Nacional, la integracin regional surge como un elemento indispensable de realizacin de nuestros proyectos nacionales de desarrollo. Se abren fuertes posibilidades de cooperacin en materia de infraestructura, energa, complementacin industrial y agrcola, medio ambiente, combate a la pobreza y a la exclusin social, fuentes de financiamiento para el desarrollo, seguridad, educacin, cultura, ciencia y tecnologa. Estas distintas formas de cooperacin exigirn soluciones institucionales integradas.

Para que este objetivo se lograse, fue necesaria una serie de importantes cambios polticos que, aunque complejos, pueden dotar de mayor viabilidad a la iniciativa. El ms novedoso probablemente sea el nuevo escenario internacional, incluyendo la cada del paradigma del Consenso de Washington,
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y la importancia de la crisis econmica y financiera, que est llevando a reconsiderar la importancia de las normativas que regulan el funcionamiento del mercado y a recuperar el papel activo del Estado para garantizar el cumplimiento de los objetivos sociales y proteger los derechos del conjunto de los habitantes. Estos cambios a nivel global han coincidido con una serie de situaciones particulares en los pases de la regin, que vale la pena intentar caracterizar, aunque sea necesariamente superficial hacerlo tan rpidamente: Argentina: Despus de la crisis del 2001, el Pas recuper el mercado interno, consolid el poder del Estado y apost firmemente por la integracin regional. Sin embargo, el sistema de toma de decisiones es muy concentrado, y la poltica exterior depende exageradamente de la participacin directa de la Presidencia de la Nacin. La consecuencia es que aunque Argentina apoya firmemente el modelo de integracin regional, no parece estar asumiendo un papel relevante en el diseo del mismo. Bolivia: la experiencia indigenista de Evo Morales es extremadamente importante en un pas en que la minora blanca siempre dict las reglas de juego. La situacin es compleja, porque hay una cierta falta de experiencia gubernamental que lleva a la adopcin de medidas maximalistas, y no parece existir una clara comprensin de la gravedad estratgica del problema del narcotrfico. Es fundamental que el resto de los pases acompaen positivamente la experiencia para neutralizar eventuales brotes separatistas. Brasil: Con un modelo de crecimiento sostenido, se est haciendo cargo del liderazgo regional. Tiene la poltica externa con mayor visin y continuidad del rea y est firmemente comprometido con el proceso de integracin. El reconocimiento del grupo de los BRICs como importantes actores a nivel internacional debe hacerle asumir un rol an mayor en el escenario de Amrica del Sur, porque suma una responsabilidad adicional por su importancia poltica y econmica, que debe ser usada para beneficio del conjunto. Chile: es un pas pequeo y eficiente, con una reducida canasta de productos exportables que ha elegido la poltica de firmar Tratados de Libre Comercio generalizados para potenciar su modelo. Sin embargo, mantiene un alto nivel de pobreza estructural. Como en ese contexto es difcil la profundizacin de las relaciones, en trminos econmicos, habra que tratar de intensificarlas en temas polticos y en proyectos de infraestructura. Colombia: Es posiblemente la situacin mas delicada de la regin. Tienen una fuerza insurgente permanente vinculada con el narcotrfico instalado en su territorio y fuerzas represivas no-controladas en situacin similar. Por
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necesidad e ideologa es el gran aliado de los Estados Unidos en la regin. El resto de los pases debera hacer un gran esfuerzo para que tenga una inclusin activa, intentando moderar las tensiones que se generan con sus vecinos e impulsando que tenga un papel relevante, especialmente si se incorpora el tema del Sistema de Defensa Regional. Ecuador: Tiene un serio problema estructural, porque depende del precio del petrleo y de las remesas del extranjero en una economa dolarizada. El Presidente Correa es una persona con muy buena formacin, pero sucumbe con facilidad al discurso populista. Es bastante posible que el Pas sufra una grave crisis econmica (ya ha declarado un default parcial de su deuda) y se podra pensar en un Programa de Estabilizacin a travs del Banco del Sur, si la situacin se complica seriamente. Paraguay: Es una sociedad muy atrasada y poco transparente. El presidente Lugo inici una nueva poca al derrotar al Partido Colorado, que dirigi el pas por 60 aos. Sin embargo, es una caja de sorpresas. De Obispo de la Iglesia Catlica a padre soltero, aunque tampoco parece que esto vaya a daar demasiado su credibilidad. Es un tpico caso en que hay que pensar en el tema de las compensaciones a los pases de menor desarrollo relativo e intentar colaborar en la consolidacin del sistema poltico. Per: Esta resurgiendo de una etapa de graves crisis institucionales. El Presidente Alan Garca ha aprendido de la historia, y est recuperando la confianza interna y externa. Es un pas importante, y puede ser una pieza clave para equilibrar la situacin en los pases del Pacfico. Sin embargo, su poltica exterior es ambigua, puso en marcha el TLC con los Estados Unidos, a pesar de la fuerte oposicin de las organizaciones campesinas, y esto le est generando tensiones con Bolivia, y, eventualmente, podra ser tambin con Ecuador. Uruguay: No est muy claro si quiere ser la Suiza de la regin (por la importancia de su sistema bancario como refugio de capitales) o Blgica (con el objetivo de convertirse en la sede administrativa de las estructuras supranacionales). Ha sido injustamente cuestionado por la Argentina en el conflicto por la papelera Botnia, y esto ha daado seriamente su posicin integracionista. Aunque es un Estado pequeo, su posicin estratgica entre Brasil y la Argentina hace necesario tener una poltica activa para corregir esta situacin, porque si no, pueden prevalecer las tendencias rupturistas. Venezuela: Es otra situacin delicada. El Presidente Chvez encabeza un gobierno democrtico refrendado repetidas veces en votaciones libres, pero
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tiene la tendencia a sobreactuar sus relaciones internacionales. Busca claramente un espacio de liderazgo regional con un discurso anti-imperialista y una poltica de cooperacin basada en los altos precios del petrleo en el mercado internacional. Debera ser una pieza fundamental en el desarrollo de programas de complementacin energtica de largo plazo. En este variado escenario lo importante es tratar de definir el juego de equilibrios que permita avanzar en el proceso de integracin con el suficiente cuidado como para no ir dejando jirones (pases) en el camino. El tema es delicado, porque el problema central en este tipo de negociaciones donde se decide por consenso es que no tiene mucho sentido bajar tanto el nivel de los acuerdos como para que, en la prctica, no haya avances reales. Es necesario marcar la importancia de tener un equipo negociador de primera lnea que sirva para ir acercando posiciones y eliminando los inevitables conflictos de liderazgo que muchas veces pueden generar, incluso, situaciones de resentimientos personales. VI Cules son las lecciones que nos deja esta rpida mirada sobre el ltimo cuarto de siglo? La primera, que el contexto internacional es muy importante; la segunda, que las condiciones de la poltica interna de cada Pas son determinantes. El proceso de integracin puede avanzar significativamente cuando estas dos variables se dan simultneamente en forma favorable. Desde este punto de vista, la crisis del sistema financiero internacional es una oportunidad: el evidente fracaso del paradigma neoliberal crea una situacin de contexto positiva para la concrecin de experiencias de desarrollo autnomas. Por otra parte, aunque los precios internacionales de las comodities agropecuarias y el petrleo han cado desde los picos especulativos de inicios del 2008, es previsible que recuperen valores importantes que permitan continuar manteniendo cuentas externas superavitarias a los pases productores de la regin. Uno de los problemas principales es el de no caer en la tentacin de las polticas proteccionistas. Es necesario continuar defendiendo el libre comercio internacional como una conquista significativa, porque es lo que ha permitido obtener la reversin de los trminos del intercambio por la significativa presencia de China y la India en el mercado internacional.
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Con respecto a la evolucin de las polticas internas, podemos simplificar la lectura de la situacin actual pensando en dos grandes agrupamientos. Por un lado, los pases con gobiernos de tipo social-demcrata: Brasil, Chile y Per (con las particularidades ya sealadas), Uruguay y eventualmente Paraguay. Por otro lado, los pases con gobiernos con un perfil ms populista: Venezuela, Ecuador, Bolivia, y, en un cierto modo confuso, porque flucta entre los dos modelos, Argentina. El nico pas con un gobierno claramente de centro-derecha es, hoy, Colombia, aunque, en las prximas elecciones de Chile, podra haber cambios en la misma direccin. Vale decir que, an con matices importantes, la gran mayora de los Gobiernos de la regin defienden la importancia de avanzar en el proceso de integracin y parecen dispuestos a construir una institucionalidad permanente. VII Ahora bien, cules son los problemas funcionales que hemos encontrado en este anlisis? El primero es el de la importancia de los aspectos comerciales: la integracin no puede ser solamente comercial, pero no hay integracin si no hay tambin flujos de comercio significativos. El problema principal de los flujos de comercio es que dependen marcadamente de las variaciones cambiarias, que, a su vez, estn supeditadas a las definiciones de polticas macroeconmicas de cada uno de los pases. La experiencia histrica con las devaluaciones competitivas es que desequilibran el comercio y alteran todo el sistema de beneficios sectoriales, trabajosamente negociados. En este punto no se pueden hacer milagros. Las necesidades internas continuarn siendo prioritarias, pero se podra avanzar en el aspecto de la coordinacin macroeconmica para crear una corriente de confianza y limitar los daos, cuando sean inevitables. Otro problema importante es el de la estructura de funcionamiento. La historia est llena de experiencias fallidas, donde, despus del entusiasmo inicial, lo que se ha creado es una organizacin burocrtica, de alto costo y poco poder poltico. Los procesos de integracin avanzan cuando los depositarios del poder real, los Gobiernos de cada Nacin, hacen de la experiencia una Poltica de Estado que contina teniendo prioridad, an en diferentes escenarios. En este sentido, parece necesario construir una estructura pequea de muy alto nivel poltico y gran capacidad de trabajo para hacer el seguimiento de las resoluciones tomadas y generar propuestas
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que garanticen la continuidad y profundizacin del proceso. La idea de los representantes personales de los Presidentes como instancia de coordinacin y negociacin es muy interesante, porque permite mantener el alto nivel personal de los funcionarios elegidos, aceptando las particularidades del formato organizativo de cada pas. Una decisin clave ser, sin duda, la de la eleccin del Secretario General, quien tiene que ser una figura con el suficiente peso poltico como para dialogar de igual a igual con los Presidentes en ejercicio, pero que debe ser cuidadosamente elegido por su gran capacidad negociadora y con un perfil equidistante entre las dos corrientes polticas e ideolgicas que sealamos anteriormente y que es necesario compatibilizar. VIII En cualquier caso, sigue siendo extremamente importante continuar insistiendo en el mantenimiento de lo que ha dado en llamarse la clusula democrtica. Aunque en el momento actual no se vislumbran problemas graves en este aspecto, la construccin de un espacio que puede llegar a incluir la cesin de algunos privilegios soberanos en el mediano y largo plazo requiere una manifestacin explcita y permanente de la defensa del sistema democrtico y del respeto a los derechos humanos como condicin de participacin. Este punto debe incluirse en un delicado equilibrio con la importancia que tiene, en la tradicin latinoamericana, la defensa del principio de no-intervencin que ha sido una pieza muy importante en la consolidacin de los espacios vitales soberanos de los pases de menor desarrollo relativo, en sus relaciones con las naciones vecinas y/o con las recurrentes aventuras de los imperialismos de turno. IX La globalizacin ha trado consigo una importante cantidad de beneficios, sin embargo tambin ha surgido una serie de nuevos desafos que actan en el espacio de la supra-nacionalidad o, ms correctamente, de la no-nacionalidad. El terrorismo es el primero: a diferencia de las experiencias armadas propias de la poca de la Guerra Fra, nos enfrentamos hoy a situaciones de conflicto de extrema violencia, en las que la muerte de inocentes no es un problema operativo, y el uso de armas biolgicas, o, incluso, nucleares, no debe ser descartado. La Argentina ya sufri dos ataques en esta lgica (la Embajada
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de Israel y la Amia, la mutual de la comunidad juda). El agravamiento del conflicto del Medio Oriente post-guerra de Irak, la insistencia de Irn en el desarrollo de su programa nuclear y la dificultad de obtener avances concretos en la relacin entre el Estado de Israel y la comunidad Palestina en la ecuacin tierra x seguridad pueden tener nuevas derivaciones de las que es importante intentar mantener alejada a nuestra regin. El narcotrfico es otro nuevo poder paralelo. Las fabulosas cantidades de dinero que mueve su produccin y comercializacin han generado carteles con el suficiente poder econmico, como para mantener sus propias fuerzas de seguridad y con capacidad de usar la corrupcin para garantizar su proteccin de las fuerzas represivas y la complicidad de autoridades polticas y del sistema judicial. El caso ms evidente es Colombia, donde el financiamiento simultneo del narcotrfico a las FARC y a los grupos paramilitares les permite mantener un cierto control de la situacin, a pesar de los enormes esfuerzos del gobierno de Uribe y la importante participacin de los Estados Unidos en las polticas de contencin y represin. Por otra parte, los avances que se estn logrando en ese campo tienden a la diseminacin de los carteles por otros pases de la regin, con el consiguiente riesgo de que se forme una autntica red de poder paralelo. Estos dos desafos estn tambin vinculados con la existencia de los parasos fiscales y el problema del lavado de dinero, que se est volviendo incontrolable. Los fondos del terrorismo, del narcotrfico y la corrupcin se mezclan en un sistema tcnicamente sofisticado que impide el control gubernamental de sus movimientos. X Nuestra civilizacin tecnolgica se enfrenta a un dilema profundo en su modelo de desarrollo. Por un lado, el corazn del sistema energtico est basado en el consumo de combustibles fsiles cuyas reservas disminuyen rpidamente. Hoy se calcula que quedan reservas para unos 40 o 50 aos, y esto es relativamente poco tiempo para el desarrollo de energas alternativas que sean econmicamente viables. Por otra parte, cuando un bien pasa a convertirse en escaso, la disputa por su posesin pasa a primer plano, especialmente en un caso como el del petrleo, en el que los pases con mayor tasa de consumo no son precisamente los que tienen las mayores reservas. El ejemplo de las dos guerras de Irak no es casual, sobre todo si tenemos en cuenta que fueron libradas cuando los Estados Unidos estaban
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dirigidos por administraciones muy vinculadas a las grandes empresas del sector. Amrica del Sur tiene una cantidad importante de reservas de gas y petrleo que debera poder aprovecharse para contribuir a lograr un desarrollo armnico de la regin. Por otro lado, nuestro uso y abuso de estos combustibles est generando graves problemas en el equilibrio del sistema ecolgico del Planeta. El aumento del calentamiento global producido por la emisin de gases que generan el efecto invernadero est daando seriamente la atmsfera de la Tierra y produciendo cambios que pueden llegar a ser catastrficos. El Protocolo de Kioto, firmado en 1997, es un acuerdo a nivel internacional que tiene por objetivo lograr una progresiva disminucin de la emisin de dichos gases. Todos los pases integrantes de la UNASUR han firmado y ratificado ese tratado, de modo que es posible plantearse una poltica comn con el objetivo de preservar los grandes recursos naturales que tiene la regin, y, al mismo tiempo, presionar a los Estados Unidos para que se incorpore al sistema. Del mismo modo, se debera apoyar iniciativas para el trabajo conjunto en programas de desarrollo y utilizacin de combustibles alternativos, de modo de potenciar las capacidades de investigacin, incentivar la cooperacin industrial y establecer mecanismos de coordinacin de los mercados de consumo para lograr economas de escala. XI Por supuesto que hay una gran cantidad de otros temas que deben ser tomados en cuenta en un proceso de integracin. Comenzando por los ms institucionales: la creacin de un Parlamento regional y de un Tribunal con capacidad para resolver las controversias. En el sector financiero, la coordinacin macroeconmica debera abrir la puerta para tener una poltica cambiaria comn que permitiese la movilidad dentro de una banda ms o menos amplia, de modo que en un futuro razonable se pueda comenzar a pensar el tema de una moneda comn. La creacin del Banco del Sur puede ser importante para generar algn mecanismo de financiamiento al desarrollo de las naciones menos favorecidas y para crear un sistema de compensaciones financieras entre los Bancos Centrales. El Banco del Sur debera servir tambin para financiar grandes obras de infraestructura, preferentemente binacionales, potenciando sus recursos con los de otras fuentes de financiamiento, como el BID o el Banco Mundial. Un prrafo especial debe incorporarse para sealar
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la importancia de asegurar la competitividad del futuro, el mundo del conocimiento. Hay que crear programas de intercambio entre los centros educativos de la regin e impulsar polticas conjuntas de investigacin y desarrollo tecnolgico en ciencias informticas, bio-tecnologa y energas alternativas. XII En resumen, estamos en un momento clave. Tenemos una oportunidad en el escenario internacional y un conjunto de gobiernos con perfiles diferentes pero con una fuerte vocacin de integracin. La institucionalizacin de UNASUR es un paso de suma importancia al que ahora hay que dotar de contenidos concretos. Detrs de las decisiones estratgicas siempre tiene que estar presente que hay muchos millones de personas que esperan salir de la pobreza, educar a sus hijos y poder tener una vejez digna. Nuestros pases tienen una deuda histrica en este campo: seguimos estando entre las naciones con mayor desigualdad de ingresos. En los ltimos aos, nuestras economas han crecido significativamente, pero el modelo de concentracin se ha acentuado. La integracin es un desafo complejo, hay que tener una fuerte decisin poltica, hay que crear instituciones slidas con criterios de excelencia, y hay que poder superar una gran cantidad de atavismos culturales y competencias personales para llevarla adelante. Pero el esfuerzo vale la pena.

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Darc Costa*

O projeto de integrao da Amrica do Sul deve ser concebido como um grande plano de desenvolvimento para o continente. Para tanto, deve ser arquitetado dentro de um modelo de interveno planejada que tenha como fundamento bsico para o campo econmico uma estratgia que considere o mercado como algo que se constri no s pela razo, mas tambm pela vontade. Este planejamento no deve considerar a lgica perversa do liberalismo econmico que, at recentemente, se colocou acima das relaes internacionais e procurou impor a qualquer projeto poltico a lgica primitiva e imediata do rentismo que existe no capitalismo. Entendo, que duas variveis fundamentais devem ser consideradas para uma bem-sucedida integrao da Amrica do Sul que, consequentemente, demandaro muita ao de planejamento: a viabilizao de uma teia de cadeias produtivas e a adequao de uma infraestrutura fsica. Contudo, antes de abordar estes dois temas, cabem ainda algumas consideraes para reforar a ideia de um projeto de desenvolvimento. A Amrica do Sul uma das regies mais ricas do mundo. Dispe de alimentos, de potencial para produzir energia e de outros recursos para promover um processo de desenvolvimento industrial acelerado. O atual estado de penria da maioria da populao sul-americana decorrncia da falta de mobilizao adequada destes recursos, em especial de energia, mais que qualquer presso demogrfica.
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Presidente da Federao de Cmaras de Comrcio da Amrica do Sul.

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Desenvolvimento energia. Um incremento de produo de energia certamente provocar o aumento da densidade da indstria e a intensidade da atividade agrcola, aproximando-nos dos nveis de desenvolvimento da Europa atual. Para isto, alm da inverso de capital neste setor, o que perfeitamente factvel, teremos o desafio de arregimentar e treinar um contingente de pessoas capaz de levar a cabo um intenso programa de desenvolvimento industrial para a regio este sim poder ser o obstculo mais grave. Planejar o Setor Industrial: a teia das cadeias produtivas Um planejamento para o desenvolvimento industrial da Amrica do Sul deve, preliminarmente, considerar uma avaliao dos diferentes setores da economia para se aproveitar e privilegiar as vocaes decorrentes das vantagens comparativas existentes, seja as que surgem em decorrncia das disponibilidades de insumos seja as construdas pela infraestrutura ou por processos educacionais. Comecemos pelo setor mineral. Devido ao legado das relaes comerciais com os pases industrializados, a minerao a atividade industrial relativamente melhor desenvolvida na Amrica do Sul. O ouro e a prata foram, por exemplo, as primeiras exportaes da regio, dos sculos XVI a XVIII, e nos sculos posteriores a explorao mineral tornou-se o principal objeto dos investimentos estrangeiros na regio eles ainda so produtos importantes. O cobre do Chile e Peru, o estanho da Bolvia, o minrio de ferro do Brasil e um sem nmero de outros minerais representam parte muito importante do produto interno bruto e das exportaes da regio. Atualmente, a regio produz uma poro considervel dos chamados minerais bsicos: 46% das reservas mundiais de minrio de ferro, 39% do nquel, 33% das de cobre e 28% da bauxita, alm de expressivas quantidades de zinco, estanho e de vrios minerais estratgicos detendo mais de 40% das reservas de quatro deles e mais de 25% das reservas de outros cinco. Todavia, vale mencionar que estes recursos no representam a sua totalidade, e sim, apenas reservas conhecidas. A Cordilheira e o Planalto Brasileiro so os principais stios mineiros do subcontinente. Um objetivo central para uma ao mineral na regio passa obrigatoriamente pelo emprego de tcnicas mais modernas de pesquisa e prospeco mineral baseado em satlites via sensoriamento remoto, ou atravs de mtodos mais usuais de aerofotogrametria, para a realizao de um inventrio completo das disponibilidades minerais da regio.
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Contudo, muito pouco desses minerais se refina e adquire sua forma metlica definitiva na Amrica do Sul, apesar da regio possuir fontes de energia baratas e abundantes. Tradicionalmente, este tem sido um dos aspectos mais dbeis da minerao e da indstria sul-americana, muito pouco o que refinado aqui, e, em consequncia, o valor agregado minsculo. O que leva a Amrica do Sul a exportar mineral ou, s vezes, metais acabados ou semiacabados a preos baixos, e a importar produtos acabados caros que contm o metal ou, no melhor dos casos, peas para a montagem. Faltam as etapas intermedirias: a manufatura de bens de capital e a indstria pesada, que so as indstrias menos desenvolvidas da regio. Isto explica o perigoso desequilbrio existente entre o setor fabril de bens de capital e o de bens de consumo na regio. A tica prevalecente no programa de prospeco e pesquisa deve ser o de privilegiar as necessidades da regio, modificando-se, portanto, a prioridade atual de se dar nfase apenas s exportaes Outros pontos importantes so as aes voltadas para a pesquisa e o desenvolvimento, no sentido do total domnio das tcnicas que envolvem o aproveitamento completo de todos os metais, em seu atual estado de arte. Isto se aplica, primordialmente, aos minerais estratgicos, que so fundamentais para reas de alta tecnologia. Devem-se privilegiar projetos minerais como instrumento de incorporao de vrias reas da regio aos seus ecmenos (tringulos Rio - Buenos Aires - Braslia e Caracas - Bogot - Lima), a exemplo do que foi projetado para Carajs. Para atender a crescente demanda de matria-prima na construo civil, na indstria pesada e de bens de capital, ser necessrio um grande avano na produo industrial. Este avano ter que ser alcanado mediante a prtica de estratgias de investimentos, coordenados em escala regional, e acordos aduaneiros dirigidos proteo das indstrias recm criadas, at que se consolidem. Esta estratgia industrial ter que aproveitar o efeito multiplicador que acompanha o sucesso do desenvolvimento. Isto significa que cada real investido gerar muito mais reais de pedidos em uma dezena de outras indstrias; exemplificando: a compra de uma locomotiva gerar a demanda de motores, chassis, carrocerias, peas, etc., promovendo a demanda de novas mquinas operatrizes e de produtos de fundio, forjados, etc. aumentando a demanda de ao, alumnio e outros metais. Para se obter todos os benefcios desse possvel processo virtuoso do desenvolvimento, haver a necessidade de que a Amrica do Sul implante indstrias integradas verticalmente, articulando toda a sua cadeia produtiva.
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Entretanto, bom lembrar que o objetivo central de qualquer poltica industrial o de prover populao de todos os bens necessrios de uso comum. Entretanto, a este objetivo consensual, no caso em estudo, o da integrao sul-americana, especial ateno dever ser concedida a segmentos estratgicos, em especial indstria produtora de equipamentos para a defesa e a indstria de bens de capital, ao contrrio da estratgia seguida at aqui, sob ntida influncia da CEPAL, de proteger a produo de bens de consumo, se que protegeu alguma coisa. A prtica do Japo do ps-guerra e da China atual ilustra a maneira oposta de fazer as coisas, a qual resulta num modelo mais desejvel para a Unio das Naes Sul-americanas, Unasul. Os japoneses valeram-se da poltica aduaneira, de juros e outros incentivos para fomentar setores de bens de capital e indstria pesada, indstria por indstria. Os chineses tambm. Uma indstria de bens de capital, assim como uma indstria de defesa, s progride se o fizerem apoiados em uma forte indstria pesada. Deste modo, o estudo da cooperao sul-americana deve envolver tambm a avaliao e o planejamento do setor industrial, principalmente quanto indstria pesada ou de insumos bsicos, como os ramos vinculados produo de ao e ferro, de metais no-ferrosos, de celulose, de cimento, de qumica inorgnica e petroqumica. So estes, os setores industriais que transforma a matria prima e a coloca, j elaborada, a disposio dos demais setores. Em geral eles requerem grandes investimentos. A expanso da produo de ao um objetivo a ser perseguido continuamente. Calcula-se que para se atingir o estgio de desenvolvimento pretendido, tornar-se- necessrio alcanar o ndice atual de consumo da Unio Europeia, que de cerca de 400 kg de ao per capita. Isto significa ter de multiplicar por oito produo de ao da regio, algo que certamente vai requer macios investimentos. (sugere-se o aproveitamento preferencial do mtodo da reduo direta pelo gs natural). Outro ponto relevante para a futura siderurgia sul-americana o domnio das ligas de ao. Quanto produo de metais no ferrosos, todo o esforo deve ser feito no sentido do desenvolvimento de tecnologias capazes de reduzir o consumo energtico no processo de transformao, merecem especial ateno s chamadas tecnologias de plasmas de baixa fuso, por serem altamente promissora neste aspecto. Com a indstria petroqumica ocorre o mesmo problema dos setores de ao, cimento e celulose e de bens de capital: so necessrias altas inverses de capital e tecnologia, num curto prazo, em virtude da necessidade de se promover uma grande expanso desses setores industriais bsicos.
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O setor de produo de bens de capital vai requerer tambm grandes investimentos em pesquisa e desenvolvimento. A robtica, a optrnica e microeletrnica e o desenvolvimento de novos materiais, alm de grandes investimentos em P&D, so campos de grande esforo para se alcanar o sucesso deste setor. Outro significativo esforo ter de ser feito, como j mencionado, na preparao, adestramento e manuteno da mo de obra altamente qualificada que este setor demandar. O Brasil j dispe de uma razovel concentrao deste segmento, estando apto a responder a este desafio, entretanto, importante que os demais pases da regio tambm desenvolvam suas aptides industriais de acordo com suas riquezas naturais e logsticas de mercado. Ou seja, a criao e definio de zonas de concentrao industrial, dado a integrao imaginada nestas regies, de forma a se aproveitar as economias externas ali existentes, decorrentes de diferentes segmentos e da proximidade geogrfica das fbricas. Sugerimos seja priorizada como zonas de concentrao industrial a regio da grande Buenos Aires; do tringulo Rio - So Paulo - Belo Horizonte; o litoral do nordeste do Brasil; e o litoral atlntico venezuelano e colombiano. Atividade Industrial

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Planejar o Setor Agrcola A ao planejada para o setor agrcola deve valorizar o maior capital estratgico que a regio detm que a sua disponibilidade de gua doce e o seu espao fsico destinado produo alimentar. Como meta, podemos afirmar que possvel triplicar a produo de gros na Amrica do Sul rapidamente e, para tanto, o maior esforo dever estar centrado no aumento da rea cultivada em pelo menos 50%, alm de um substancial ganho de produtividade das terras j cultivadas. Para o sucesso desse esforo, entendemos ser fundamental que o processo seja, preferencialmente, induzido por ao estatal nas regies geogrficas descritas a seguir, tendo em vista que j existe uma progresso privada e que tambm deve ser incentivada, em outras reas mais interessantes: 1. As plancies da Colmbia e da Venezuela: rea, de cerca de 20 milhes de hectares, ao sul destes pases, que em decorrncia de grandes precipitaes de chuva durante parcela do ano e secas em outros perodos tem sido muitssimo pouco utilizada para a agricultura. Um programa de regulao hdrica poderia representar a soluo; 2. Amplo espao do nordeste brasileiro, onde, excetuado pequenas reas irrigadas, hoje est entregue a inatividade agrcola. Com um programa de transposio de cursos de gua e de irrigao, poderia acrescentar mais de 40 milhes de hectares a atividade produtiva; 3. A rea da franja sul da Bacia Amaznica. Espao tambm resultante do derramamento de basalto vindo dos Andes, que engloba o Estado do Acre, o sul do Estado do Amazonas, no Brasil; o norte da Bolvia e o sul do Peru, e que s necessita de infraestrutura de acesso para a sua incorporao produo agrcola da regio. reas onde a iniciativa privada deve ser orientada para a rpida progresso:
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as mesetas do Planalto Brasileiro; os lhanos (plancies) da Colmbia e do Chile; as calhas dos rios amaznicos, do Rio So Francisco e do Rio Orinoco; e a Bacia do Prata, a mais promissora de todas.

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Atividade Agrcola

Pensar a Questo Demogrfica e do Emprego O planejamento de uma poltica demogrfica deve levar em conta, objetivamente, o fato de que Amrica do Sul pode ser considerada um continente despovoado. Realmente, no sculo XX o problema no foi uma taxa excessiva de crescimento demogrfico, mas o fato de que as taxas alcanadas em vrios pases, entre moderadas e altas em torno de 3% entre 1950 e 1970 , no tenham ocorrido um sculo antes; pior ainda, que a partir de ento tenham decrescido. Este fato dever prolongar o dficit populacional em amplas reas, e poder minimizar, tediosamente, em algumas regies da Amrica do Sul, em vrias geraes, qualquer esforo de desenvolvimento.
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Algumas exigncias econmicas que tem a ver com a questo demogrfica esto presentes quando se busca o desenvolvimento: 1. A busca da progressiva mecanizao da atividade agrcola1; e 2. Os espaos a serem industrializados devem ter uma densidade demogrfica mnima de aproximadamente 50 habitantes por quilmetro quadrado2. Aqueles que, de antemo condicionados, pela onipresente propaganda contra o crescimento demogrfico, muito provavelmente, ser muito mais fcil aceitar esta dupla premissa, do que se acostumar a conceber a populao humana, no como uma coletividade de consumidores, mais sim como de produtores. Olhar os homens como produtores e no como consumidores esto na base de qualquer doutrina econmica que busque colocar a natureza, a tcnica e o mercado a servio do homem, algo que se ope, claramente, a viso liberal que prega implicitamente o oposto. O produtor deve se valer de formas especficas de tecnologia para produo, e o aproveitamento eficiente desta tecnologia resulta de um acurado nvel de educao, que o conduza a uma determinada escala de produo e numa dada diviso de trabalho. A tecnologia que atribui a cada categoria de emprego a quantidade mnima de operrios que se exige. Pode-se definir uma massa crtica, ou seja, que tamanho absoluto de populao e de fora de trabalho necessrio para se proporcionar o nvel de desenvolvimento econmico geral exigido para as empresas agrcolas e industriais. S a densidade demogrfica no garantir o crescimento econmico desejvel, como se demonstra nos casos de muitos pases asiticos. Contudo, uma densidade demogrfica apropriada condio

Ao dotar o campo de equipamento e tecnologia, criam-se, em paralelo, empregos, primordialmente na indstria. H um movimento correspondente o desenvolvimento industrial sempre provoca uma alterao da composio interna da fora de trabalho, resultado da liberao gradual do excedente do trabalho agrcola. 2 Observando-se as regies desenvolvidas industrialmente do planeta conclui-se, empiricamente, que para apoiar as inverses em infra-estrutura e fornecer fora de trabalho e mercados para a produo industrial tem-se de ter uma densidade demogrfica espacial mnima que pode ser arbitrada em 50 habitantes por quilmetro quadrado.
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absolutamente indispensvel para sustentar a industrializao, seja em toda a extenso de um pas pequeno, ou em grandes centros ou regies de pases grandes. Temos o exemplo de pases grandes como o Canad e a Austrlia que conseguiram industrializar-se concentrando suas limitadas populaes em poucas reas, relativamente densas, ao mesmo tempo em que aplicaram mtodos agrcolas de alta mecanizao e a inverso de capital em larga escala em suas extensas terras agricultvel. Os Estados Unidos se industrializaram ao longo de dois eixos densamente povoados, e construiu uma extensa rede ferroviria para tornar possvel a agricultura com inverso de capital em grande escala nas regies de menor densidade demogrfica. J a Sucia consegue porque sua pequena populao se concentra junto fronteira sul, funcionando como extenso das densas concentraes demogrficas do norte da Europa. Entendemos o fato de que nenhum pas carente de assentamentos de grande densidade populacional jamais conseguiu o verdadeiro desenvolvimento industrial sustentado. A razo disto bvia, a revoluo industrial criou a capacidade de produzir, em grande escala, em quantidades cada vez maiores e variadas de produtos manufaturados. E para fabric-los com eficincia, se requer um mercado regional sempre maior, que permita um volume suficientemente grande para proporcionar economias de escala. Esta tem sido a principal justificativa econmica para o avano da regionalizao. Quanto mais densa a populao circundante, maior o mercado potencial, partindo-se do pressuposto de que a expanso demogrfica demanda, naturalmente, uma maior capacidade de compra. Por outro lado, o crescimento da densidade demogrfica, indubitavelmente, tambm demandar uma adequada infraestrutura de transporte para fazer chegar os bens ao mercado. Este outro assunto crucial, mas o custo de construo desta infraestrutura ser, relativamente, mais barato por unidade de bens transportada quanto mais densa for populao. Claro est que o comrcio exterior, tambm, pode vir a ser essencial para um crescimento industrial sadio, independentemente do tamanho e da densidade demogrfica de um pas. Mas sempre como auxiliar do desenvolvimento do mercado interno, como fonte de produtos chaves, cuja produo nacional no rentvel, e como mercado para o excedente
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produzido no pas. Excetuando-se cidades como Singapura e HongKong, verdadeiros estados virtuais emprios industriais de um espao muito maior , nenhuma economia se industrializou atendendo primariamente s exportaes, mas sim custa do desenvolvimento profundo do mercado interno para seus produtos industriais. A experincia dos casos que, verdadeiramente, deram bons resultados no sculo XIX na Europa e sia, comparada com o da Amrica do Sul neste sculo, demonstra como importante que a Amrica do Sul mantenha taxas de crescimento demogrfico, a fim de assegurar densidades de populao cada vez maiores e viabilizar o crescimento econmico. At 1950, a populao da Amrica do Sul era, praticamente, to dispersa que no havia nenhuma base para o desenvolvimento fabril em nenhum de seus pases. Hoje, apesar de densidades demogrficas muito mais baixas em seu conjunto, existem grupamentos com suficiente concentrao de populao (50 habitantes por quilmetro quadrado) para que seja possvel empreender a industrializao, se estas concentraes principais se vincularem atravs de instalaes de transporte eficientes e operarem como mercado comum regional. Atualmente, a Amrica do Sul, em alguns de seus espaos de trnsito como a Bacia do Prata e o Litoral Atlntico, tem tamanho e densidade de populao suficientes para manter o desenvolvimento industrial moderno em seus territrios. Qualquer coisa que supere este nvel dever sustentar-se, necessariamente, na integrao de toda a regio. Olhando o mapa com a densidade de populao v-se que a populao do continente no est, certamente, distribuda de maneira uniforme, mas concentrada junto costa e em algumas poucas cidades do interior. Nestas zonas, a densidade populacional bem superior mdia, o que tem aspectos positivos e negativos. Positivos, porque permite que haja, ao menos, certo desenvolvimento industrial. Mas negativos, porque significa que a vasta maioria do interior do continente tem densidades demogrficas muito baixas. Isto configura como desafio ser necessrio povoar e tornar produtivas grandes partes desta solido. No exageramos ao afirmar que, povoar o interior do continente ser a medida fundamental da eficcia de qualquer programa de desenvolvimento, e essencial para a integrao e produtividade da indstria sul-americana.
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Densidade Populacional Hab/km2

Devido sua base de recursos e caractersticas gerais, no h razo para que a Amrica do Sul no chegue a converter-se em uma superpotncia de 1,5 bilho de habitantes. Deixando de lado os altos da cordilheira, virtualmente todo o territrio continental perfeitamente habitvel j, e a maior parte conta com solos adequados para atividades econmicas. Assim, em pelo menos dois teros do solo, a Amrica do Sul tem capacidade de manter uma densidade demogrfica comparvel mdia na Europa. Se tomarmos como meta uma modesta cifra de 100 pessoas por quilmetro quadrado (bem menos que a densidade da Europa em 1990, e menos da metade da densidade atual da maioria dos pases europeus), e aplicarmos esta densidade a dois teros da rea de terra firme da Amrica do Sul deixando um generoso tero para o Amazonas, os Andes e os desertos , vemos que o continente poderia manter facilmente 1,37 bilhes de habitantes, 3 vezes mais que os 400 milhes atuais; e esta uma cifra conservadora. Em ltima instncia, no h razo para no se ter densidades
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de 150 ou mais pessoas por quilmetro quadrado, sobre trs quartos ou mais do territrio do continente, quer dizer, 2,3 bilhes de pessoas! A populao de um pas um dos mais importantes elementos de poder. A maioria dos lderes polticos sul-americanos se assustaria com a perspectiva de multiplicar suas populaes nacionais. Contudo, muito mais preocupado ficariam os lideres polticos de outros continentes. Este , sem dvida, um dos objetivos mais relevantes para este sculo. Os grandes projetos que estimularo a humanidade estaro correlacionados com a tarefa de reconduzir o verde para todos os desertos do mundo e a conquista do Sistema Solar. Tanto a escala de produo, como a produtividade necessria para atender a esta demanda vital para o planeta, traz em si a necessidade de se contar com uma populao acima de 10 bilhes de habitantes sobre a Terra, a fim de criar a mo-de-obra adequada para todas as especialidades de emprego de que se necessitaro. Assim, o destino da Amrica do Sul, que se constitui atualmente na mais importante regio pouco povoada do mundo, deve ser o de prover uma porcentagem mais que proporcional deste aumento de populao e de fora de trabalho. Esta uma postura que contradiz o discurso dominante, portanto polmica, mas, plenamente defensvel. O desenvolvimento econmico, adequadamente definido, o que resulta da produtividade da fora de trabalho. Portanto, as metas de desenvolvimento na Amrica do Sul devem ser planejadas com vistas a obter resultados que sejam expressos em uma modificao da composio de emprego da fora de trabalho total. Sugere-se que a fora de trabalho deve tender a distanciar-se de composies de tipo pr-industrial e ps-industrial, em face de uma composio congruente com a tecnologia moderna e o aumento correspondente da densidade relativa potencial de populao. Isto significa que, no transcurso de uma gerao, a Amrica do Sul deve orientar suas estratgias de desenvolvimento para conseguir que haja um efetivo crescimento da populao economicamente ativa (PEA), at estabilizar-se em cerca de 40% da populao total, com o pleno emprego da PEA. As propores mnimas recomendada para a PEA so: 1. O nmero de operrios produtivos (postos de trabalhos no administrativos em todas as unidades produtivas da atividade econmica) deve crescer at chegar a mais de 50% da PEA;
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2. O emprego destes operrios produtivos deve concentrar-se na produo de bens de capital e dentro dessa rea, em mquinas e ferramentas, em particular; e, 3. Mais de 3% da PEA deve estar empregada como cientistas, tcnicos e engenheiros. As referidas propores refletem o ritmo mximo de gerao e absoro de avanos tecnolgicos na economia; quer dizer, o aumento timo da produtividade da fora de trabalho. Se a maior riqueza no utilizada da Amrica do Sul sua fora de trabalho, atualmente em larga escala desempregada, ento se pode dizer que a tarefa central do desenvolvimento , em resumo, empregar plenamente essa fora, procurando obter propores anteriormente mencionadas de composio no seu emprego. Em concreto, isto significa que, para quase eliminar o desemprego atual e absorver o crescimento de sua fora de trabalho at o ano 2025, a Amrica do Sul ter que triplicar sua fora trabalhadora empregada. A descriminao espacial dos espaos pretendidos de desenvolvimento econmico traz consigo os objetivos de uma ao de planejamento da infraestruturao fsica da regio. Ser possvel, portanto, comear a traar as prioridades e as diretrizes maiores de um planejamento para infraestrutura fsica da regio e da estratgia de integrao. Planejar a Infraestrutura A importncia da Histria Sob o ponto de vista da ocupao, a Amrica do Sul sempre apresentou vantagens ao posicionamento humano no seu litoral. Isto se deveu as facilidades proporcionadas pelos espaos de transito dos dois oceanos. As regies costeiras mais abrigadas converteram-se primeiro, em portos e depois, em polos de propagao de civilizao e de ligao com o interior do continente. A vocao geopoltica de atrao do Atlntico se atesta pela presena de importantes bacias hidrogrficas, associadas s articulaes litorneas onde o relevo mais baixo favoreceu a uma intensa vinculao com o interior, permitindo que os portugueses, detentores desses ncleos histricos pioneiros, conquistassem uma vasta rea dos espaos centrais da Amrica do Sul.
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De litoral pobre em opes, sem nenhuma grande bacia hidrogrfica e, por isso, em grande parte desvinculada do interior, foi pelos ns e passos da cordilheira que a costa do Pacfico iniciou sua caminhada para uma associao com o Atlntico. J a unidade andina, de incio, contribuiu para a implantao de um nico estabelecimento colonial: o espanhol, que se estendeu de norte para o sul, na vertente isolada do Pacfico. A anlise da ocupao da Amrica do Sul tambm indica a existncia de um dualismo geopoltico sul-americano, mas, no uma dualidade de opostos pelo contrrio, h hoje uma atrao natural. Este dualismo histrico se deu, tambm, entre espanhis e portugueses, com a contribuio do Tratado de Tordesilhas, secionando, como fronteira esboada, as duas grandes vias de penetrao continental, ao entregar a foz do rio da Prata aos espanhis, o que lhes proporcionou maiores oportunidades para a expanso pelos Pampas e pelo Chaco; e ao conceder a embocadura do Amazonas aos portugueses, coincidentemente o seu setor sul, o melhor brao para a navegao, permitiu que os lusos se apossassem daquela plancie setentrional. Deste modo, facilitada penetrao espanhola ao sul e portuguesa ao norte, o continente sul-americano foi induzido, embora indiretamente, a uma bipartio aproximada: 8.500.000km 2 para os portugueses (o Brasil), e 9.300.000 km 2 para os espanhis. Caberia aos Andes e ao federalismo castelhano impor a forma de cantes Amrica espanhola, gerando-lhe vrios ncleos histricos e, assim, dividindo-a posteriormente em vrias repblicas. Do outro lado, o relevo mais baixo e a centralizao do reino Portugus confirmariam o carter unilateral do Brasil com um nico ncleo histrico. Dentro do contexto econmico, o espao portugus, posicionado nessa longa faixa atlntica, contou com a vantagem de estar mais prximo da frica e Europa, colocando o Brasil em maior contato com Portugal. Apesar de que, dentro do enfoque estratgico, se caracterizou como alvo natural de assaltos e tentativas de fixao de parte de elementos estrangeiros. O que no acontecia com o lado do Pacfico, em que os espanhis, a despeito de sofrerem com a desvantagem geogrfica da distncia para com a metrpole, ficavam menos expostos aos invasores. A conquista desordenada acabaria expondo mais a metrpole espanhola, que sempre teve vasta rea de disputa na Amrica com outros vizinhos
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europeus colonizadores, em especial os ingleses a zona de disputa entre os dois iria se estender desde a Amrica do Norte at a Amrica do Sul3. Geopoliticamente, desde o final do sculo XIX, o subcontinente sulamericano se encontra em uma rea de influncia e interesse e, conseqentemente, de atuao poltica, econmica e ideolgico-cultural dos Estados Unidos da Amrica. Este interesse conflita com o processo de integrao da Amrica do Sul pela sua presuno: a possibilidade de vir emergir no hemisfrio ocidental, uma potncia ou uma coligao de potncias que possa ameaar o predomnio continental dos norte-americanos. O projeto ora proposto lastreia a construo de uma unio dos pases sul-americanos e torna-se, portanto, um fator de contestao ao predomnio estadunidense. A importncia da Geografia Olhando o nosso planeta, verificamos que as reas emersas correspondem menor parte da superfcie terrestre e destas, dois conjuntos se sobressaem: O primeiro, sua maior parte, compreende a Europa, a sia e a frica. Nesse conjunto, as massas continentais se distribuem, basicamente, no hemisfrio norte, formando um grupamento, em semicrculo, centrado no Polo Norte. O segundo, menos pujante, compreende o continente americano. Este continente composto de duas massas que se unem atravs de um istmo, que a Amrica Central. A massa que forma a Amrica do Norte se orienta mais para o quadrante oeste, enquanto que a Amrica do Sul oferece exemplo tpico de desvio continental para o leste. Assim, o meridiano de Lima, cidade na esfera do Pacfico Sul, passa em Washington, na dependncia
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O Brasil, espao de colonizao portuguesa, hoje, e Portugal no passado, assumem o papel de terceiro interessado neste contencioso e tornou-se o maior pas da Amrica do Sul. Ocupando quase a metade do espao territorial sul-americano 47.3%, posiciona-se na larga poro oriental do Atlntico sul. Suas fronteiras totalizam 23.086 km de cumprimento, sendo 15.719 km de limites terrestres e 7.367 km de litoral, detendo, portanto, uma presena continental e martima. No conjunto territorial brasileiro, 18% da extenso so formados pela faixa de 250 km que acompanha o litoral; 42% se encontram entre os 250 km; e 1.000 km da orla litornea, os restantes 40% esto alm dos 1.000 km. Tais porcentagens comprovam ser o Brasil um pas martimo, que, associado sua presena na rea continental sul-americana, o caracteriza, portanto, como um pas de mltiplo vetor. O Brasil articula-se, grosso modo, com os Andes, de onde recebe o empuxo das foras continentais, bem como com as duas grandes bacias fluviais a Amaznia e a Platina ambas tributrias do Atlntico e eixos virios de penetrao no interior do continente.

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do Atlntico norte. Essa entorse continental poderia tambm caracterizar a Amrica do Sul, como Amrica do Leste, j que esta cria a zona de estrangulamento do Atlntico, levando Recife a distar somente 18 graus de longitude de Dakar e 10 graus de Cabo Verde, a terra mais ocidental da frica. Considerando-se o meridiano de zero grau de Greenwich, toda a massa continental americana se concentra no hemisfrio ocidental entre os 36 graus do Cabo Branco, no nordeste brasileiro, aos 160 graus do Cabo Prncipe de Gales, na Alasca. Nesse posicionamento, observa-se que a Amrica do Sul est bem mais isolada pelo oceano Pacfico encontrando-se a grande distncia da Austrlia, que com ela se defronta numa linha de leste a oeste, no setor do chamado crescente externo insular. Toda esta anlise geogrfica valida a observao de que o subcontinente sul-americano encontra-se, de forma geogrfica, afastado dos grandes fluxos de comrcio internacionais que se processam nas massas continentais do semicrculo que se articula ao redor do Plo Norte. um espao destinado, portanto, a integrao pela sua prpria excluso. A Amrica do Sul tem a forma triangular e o setor mais largo deste continente se concentra na zona equatorial; estreitando-se ao atingir a faixa temperada para afunilar-se no vrtice meridional defrontando-se com o continente que abriga o plo sul: a Antrtida. Cortada pelo Equador e pelo trpico de Capricrnio, sua posio geogrfica lhe confere, portanto, de forma mais geral, a categoria de continente do hemisfrio sul4. Nos dois extremos do continente sul-americano encontram-se reas menos favorveis ao estabelecimento humano: o norte quente e chuvoso e o sul frio e estril. Contraste que se equilibra no setor das baixas latitudes, onde a populao, para evitar as temperaturas mais quentes, particularmente dos pases banhados pelo oceano Pacfico, deu preferncia s zonas de maior altitude da Cordilheira dos Andes. Em contrapartida, os pases banhados pelo oceano Atlntico, que liga o subcontinente com as massas terrestres da Amrica do Norte, da Europa e da frica, tm seus principais centros demogrficos no litoral, fazendo do Brasil, o mais populoso centro do conjunto. Tal fato resulta da oposio entre as duas vertentes ocenicas do subcontinente, que s uma interveno ampla de organizao da infraestrutura
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O Brasil um reflexo menor da Amrica do Sul, projetado no seu este, e voltado para um dos dois oceanos que margeiam o subcontinente: o oceano Atlntico.

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poder vencer. Em funo destas vertentes, a Amrica do Sul caracteriza-se por duas zonas longitudinais: a do Pacfico, de navegao mais extensiva, com feixes de circulao cada vez mais relevantes; e, a do Atlntico, de navegao intensiva com feixe de circulao intercontinental. Pela oposio dessas duas vertentes ocenicas, implantaram-se reas geopolticas neutras que, devido a sua posio no interior do continente, predispuseram os pases sul-americanos a uma dissociao econmica e social, vivendo de costas uns para os outros. Enfatizamos que qualquer proposta de infraestrutura de integrao tem de vincular estas reas neutras entre si e s vertentes ocenicas. A primeira vertente constituda por um planalto, o planalto brasileiro e por trs plancies, que sustentam trs bacias hidrogrficas: Orinoco, Amaznica e Platina; e que se intercalam e so estruturalmente articulados ao Atlntico. A segunda vertente formada pelos Andes, cadeia de montanhas que, se prolongando de norte para sul por mais de 7.000 km, formou uma verdadeira barreira ao longo do oceano Pacfico, o que levou este oceano a ser o principal elemento de articulao desta zona. Esta barreira acabou conduzindo a Amrica do Sul a voltar seu espao de civilizao bem mais para o Atlntico. Isto tambm decorre do fato de que as plancies dos rios Amazonas, Orinoco e da Prata, que so servidas de redes hidrogrficas, esto voltadas para o Atlntico, do qual so tributrias, declinando para ele conjuntamente com os baixos planaltos das Guianas e da Patagnia, que poderiam ser encarados como tributrios da cordilheira dos Andes. Assim sendo podemos estruturar o continente sul-americano, de uma forma esquemtica, em sete diferentes espaos de transito: 1. Litoral Atlntico - A costa do Oceano Atlntico foi o espao original de acesso da civilizao ocidental ao territrio da Amrica do Sul, se mantendo, desde ento, no espao de maior presena tanto demogrfica como econmica do continente. 2. Litoral Pacfico - No passado, a costa do oceano Pacifico serviu muito mais como instrumento de integrao da Cordilheira dos Andes, dado as dificuldades de trfego neste espao, do que elemento de integrao com os demais espaos do subcontinente e deste com o demais espao emerso. S mais recentemente, em decorrncia do desenvolvimento do oriente da Eursia, que a utilizao deste espao nos fluxos comerciais intercontinentais vem adquirindo relevncia.
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3. Cordilheira - Na cordilheira, o sistema de ligao entre as duas vertentes ocenicas precrio e se situam nos passos (passagens naturais nos colos das montanhas), e ns, acidentes geogrficos andinos, que possibilitam o contato entre as duas vertentes. Os mais importantes esto no sul: o de Upasllata, entre Argentina e Chile, aproveitado pela nica ferrovia transcontinental do continente entre Buenos Aires e Valparaso; o de Santa Rosa, na Bolvia e que ser utilizado pelo sistema ferrovirio boliviano, ligando La Paz at Arica no Chile (utilizada somente para cargas). Enquanto Upasllata une as duas vertentes ocenicas, ligando o porto de Buenos Aires ao de Valparaso, o de Santa Rosa, ligado ao porto de Arica, s o far quando se complementar o trecho at Santa Cruz de la Sierra, que j est conectada com o porto de Santos no Atlntico, e Cochabamba. Os ns ou nudos apresentam-se sob a forma de planaltos circundando um alto pico, enfeixando vrias ramificaes andinas. So centros de disperso de guas, em linhas de menor resistncia do terreno, localizados acima dos 3.000 metros de altitude entre 5 graus e 15 graus de latitude sul. A importncia funcional desses acidentes geogrficos, relacionados ao Atlntico, se concentra na posio que ocupam no anfiteatro amaznico. O n de Pasto na Colmbia e o de Loja no Equador se direcionam para os vales do Putumio e Maraon, respectivamente, aguardando vias hidrogrficas de acesso ao Atlntico ainda por se desenvolverem. J o n de Cerro Pasco, no Peru, se divide entre os vales amaznicos do Maraon e Purus; enquanto que o de Vilcanota ou de Cuzco prolonga o de Pasco na direo do Rio Madeira. Os passos e os ns so os canais de penetrao na cordilheira que possui um eixo articulador formado pelas cadeias montanhosas inacessveis ao homem. 4. Bacia do Orinoco Espao que se projeta da Cordilheira com destino ao oceano Atlntico. Esta bacia se caracteriza pela sua insero no Caribe como espao terrestre de penetrao articulado com a Cordilheira e ligado ao Litoral Atlntico e a bacia do Amazonas. Tem como seu eixo articulador o rio Orinoco. 5. Bacia Amaznica Se constitui numa sub-regio de conexo entre duas reas de importncia estratgica a bacia do Orinoco e consequentemente do Caribe e a do altiplano boliviano, considerando este ltimo uma espcie de heartland, protegido pela altitude, do continente. Tem como seu eixo articulador o rio Amazonas. 6. Bacia do Prata Espao construdo pelo contingenciamento do prolongamento mitigado da cordilheira em direo ao Litoral Atlntico. Tem
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como eixo articulador o complexo hidrovirio composto pelos rios Uruguai, Paran e Paraguai. 7. Planalto Brasileiro Espao constitudo no leste da massa continental composta por um escudo cristalino de terras elevadas e que por sua posio geogrfica e configurao no centro geogrfico do continente, pende para o interior, buscando a ligao entre o norte e o sul, integrando as bacias do rio Amazonas e a bacia do rio da Prata. Tem como eixo articulador o rio So Francisco. Vertentes Ocenicas

Uma concepo geopoltica da Integrao Fsica Passados mais de quatro sculos da chegada dos europeus ao continente sul-americano, verificamos que a razo tambm se fez presente em termos de ocupao demogrfica. Reforando esta afirmao, apresentamos novos conceitos geopolticos, que denominamos de envoltria do espao, ou seja, as bordas destes espaos; e de interconexo estratgica, ou seja, o local onde trs destes espaos se encontram. No mapa a seguir podemos identificar as seguintes interconexes estratgicas:
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Outro conceito novo, decorrente da anlise funcional e espacial empreendida o de plo integrador do espao de transito. Este polo funciona como elemento de articulao agrcola e industrial do espao de transito. Observando estas regies, conclumos que os plos integradores apontados so: Litoral do Atlntico; Baia Blanca, Montevidu, Rio Grande, Paranagu, Santos, Sepetiba, Vitria, Salvador, Recife, Fortaleza, So Luis, La Guair e Barranquila; Litoral do Pacifico: Punta Arenas,Valparaiso, Ilo, Callao e Manta; Bacia Amaznica: Manaus; Bacia do Prata: Ciudad del Leste, Puerto Iguazu e Foz do Iguau; Bacia do Orinoco: Puerto Ordaz; Cordilheira: Santiago, La Paz, Quito, e Medellin; e Planalto Brasileiro: Petrolina e Juazeiro.

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Presente, mas subordinado a prioridade da integrao, est o objetivo da ligao ao mercado externo, de forma a possibilitar a expanso da produo e da atividade comercial da regio, algo que tambm possibilitar o fluxo de fora para dentro. Um modelo de integrao pressupe que a oferta de infraestrutura deve ser organizada de forma a aproveitar os recursos da regio, prioritariamente, em favor de sua autonomia e de seu desenvolvimento, agregando o mximo de valor e tecnologia possvel. Cada ligao exige uma soluo de infra-estrutura especfica, modal e logstica. O conhecimento da geografia especfica, orografia, topografia e demografia, e dos recursos naturais de cada regio fundamental para conceber a oferta de infraestrutura para a integrao fsica.

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Esta nova conceituao geogrfica da Amrica do Sul, sua diviso entre espaos de transito, suas envoltrias, interconexes estratgicas e plos integradores conjugada com a proposta apresentada de desenvolvimento agrcola e industrial da regio visa situar geograficamente a proposta de infraestrutura pretendida para o subcontinente. H sempre uma interconexo entre o sentido geogrfico e poltico, geopoltico e econmico da integrao com a organizao e o aproveitamento dos espaos. Por isso, defendemos que deve haver uma racionalidade geogrfica por trs da oferta de infraestrutura. Alm disso, devem estar sempre presentes na concepo final do projeto: os efeitos polarizadores e concentradores; as economias e perdas de aglomerao; e os efeitos regressivos e propulsores decorrentes da situao demogrfica. Outro ponto a ser observado que a concepo de uma proposta de infraestrutura de integrao regional deve visar a organizao do espao econmico com base nos mesmos princpios j apontados pelo economista alemo Frederich List em 1841 industrializao, comrcio estratgico, formao de um mercado amplo e seguro: poder. E dentro deste princpio, aproveitar ao mximo as potencialidades regionais em favor da autonomia, conectando os espaos econmicos de produo e consumo e, ainda, possibilitando a induo de regies mais atrasadas ao desenvolvimento, interligando-as ao mercado. A informatizao crescente da sociedade, algo que j vem ocorrendo naturalmente, representa outro fator que proporcionar uma mudana completa no sistema de comunicaes e de informaes no mundo e na regio. Seu acoplamento a um sistema de infovias estruturado, em conjunto com a infraestrutura fsica, de fundamental importncia para o desenvolvimento pretendido. A montagem de um sistema de comunicaes na regio passa, obrigatoriamente, por uma articulao em trs nveis: o de uma rede de microondas; o de uma rede de cabos de fibras ticas; e de uma rede de satlites de baixa rbita dotado das convenincias de um sistema de estaes terrestres, que exige um posicionamento prvio. Tanto o sistema de microondas como os de fibras ticas devem ser, como j foi dito, articulados com o programa de infraestrutura imaginado. Assim, exemplificando, os superportos a serem construdos nas interconexes estratgicas devero ser dotados de teleportos. O tele processamento ser um instrumento central para o sucesso de uma poltica de desenvolvimento no sculo XXI.
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Seguindo estas observaes, a racionalidade demonstra que a montagem de uma infraestrutura fsica de integrao, espacialmente, dever estar voltada: primeiro, para a construo de ligaes dos espaos de transito com seus plos integradores e suas envoltrias, aproveitando seus eixos integradores e seguindo o principio da menor distncia e do menor esforo; e depois, para a interligao dos espaos de transito, seja pela construo de canais de ligao direta entre as interconexes estratgicas, e destes com os polos integradores, e dos polos integradores entre si. Integrao Espacial

Texto baseado no Captulo 30 do livro Fundamentos para o Estudo da Estratgia Nacional.

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Balance crtico sobre la Integracin regional y las estrategias de reinsercin internacional en Amrica del Sur
Gerardo Caetano1

Los dilemas actuales de la insercin internacional de Amrica Latina: contextos e iniciativas, aprendizajes y exigencias Los contextos actuales en materia internacional no podran ser ms convergentes en la demanda de una accin slida, a nivel nacional y regional, en materia de una renovada iniciativa de insercin mundial desde Amrica del Sur. Los procesos y acontecimientos de autntica proyeccin histrica que se vienen sucediendo a ritmo de vrtigo demandan respuestas impostergables desde la regin. Cabe resear algunos de ellos: la crisis financiera internacional, con sus mltiples consecuencias de toda ndole y su previsible secuela de cambios a nivel de la arquitectura institucional del sistema; 2 el advenimiento
Historiador y politlogo. Doctor en Historia. Coordinador del Observatorio Poltico, Universidad de la Repblica (Uruguay). Director Acadmico del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR). Integrante del Consejo Superior de FLACSO. Secretario Acadmico del Centro Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI). Autor de numerosas publicaciones en reas de su especialidad. 2 En la reunin del llamado G 20 financiero, conformado por las 19 economas ms fuertes del mundo ms la Unin Europea como bloque, participaron Argentina, Brasil y Mxico. Cabe referir que los cancilleres y presidentes de los bancos centrales de esos pases y bloques se reunieron primero en Brasil antes de la Cumbre de Washington, celebrada a mediados de noviembre, en lo que signific una nueva ratificacin del liderazgo internacional del gigante sudamericano y la confirmacin de su condicin de global player. El Presidente Lula impuls de manera protagnica la elaboracin de un documento en el que se plantearon cambios profundos en el Fondo Monetario Internacional y en el Banco Mundial, se demandaron nuevos instrumentos de regulacin y supervisin, a la vez que se exigi una mayor participacin de los llamados pases emergentes en los foros de decisin de la economa mundial.
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de un escenario ms multipolar, pero con la desventaja de una crisis aguda de los organismos multilaterales; el clima de incertidumbre general a nivel mundial, en el que a las especulaciones (y tambin esperanzas, que el tiempo se encargar de calibrar en su justa medida) tras el triunfo de Obama en las elecciones norteamericanas, se le suman los giros imprevistos de una Rusia refortalecida y con renovadas aspiraciones de liderazgo, una Unin Europea que entra en recesin, las incgnitas del rumbo que seguirn China y las otras economas fuertes de Asia, con un reclamo de mayor protagonismo y participacin del grupo de pases emergentes; pese a los reiterados anuncios en contrario, la ronda de Doha se resiste a morir, y el aplazamiento de su conclusin enlentece y condiciona muy fuertemente otras negociaciones internacionales muy relevantes para la regin; 3 se consolidan cambios muy importantes en distintas reas de las relaciones internacionales, como las de la Cooperacin, los retos del cambio climtico, las migraciones, los derechos humanos, la posibilidad de aplicacin efectiva de las convenciones multilaterales vinculadas con agendas de corte mundial; entre otros muchos. Podra seguirse con una larga lista de procesos y acontecimientos similares, pero todos ellos convergeran en el mismo punto: la renovacin radical de los desafos globales impone una reinsercin internacional potente de la regin y de sus pases. Es en ese contexto desafiante en el que hay que pesar los impactos de los avatares de las agendas y procesos nacionales en los pases sudamericanos, as como la multiplicidad de las propuestas de integracin y concertacin poltica en el continente, con sus distintos formatos y alcances institucionales, ideolgicos, comerciales y productivos. Los giros de los procesos de integracin actualmente en curso de implementacin en Amrica Latina no pueden descontextualizarse de lo acontecido durante el ltimo tiempo en el panorama poltico regional. En primer lugar, tomando como ejemplo privilegiado lo ocurrido en el seno del MERCOSUR, parece ya evidente lo infrtil de aferrarse al espejismo de la afinidad ideolgica de los gobiernos de los Estados partes como motor de una transformacin positiva de los procesos de integracin. Para profundizar sobre ese punto, como ya se ha dicho, habra que problematizar, primero, si realmente ha habido un giro a la izquierda en los gobiernos
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A este respecto resulta muy fuerte la vinculacin del resultado final de Doha con la posibilidad de avances efectivos en la negociacin de Acuerdos de Asociacin entre los bloques y pases latinoamericanos con la Unin Europea.

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de la regin y, en caso de aceptarlo, analizar con rigor cules son los lmites y alcances de su contenido en materia de polticas especficas (indagando, por ejemplo, en los discernimientos entre izquierdas clsicas, progresismos, movimientos nacional populares, etc.). Asimismo, habra que advertir hasta qu punto el advenimiento de esos nuevos gobiernos en la regin ha promovido (directa o indirectamente), o al menos ha coincidido con el retorno de intereses sectoriales, nacionalistas y polticos, la mayora de ellos no muy proclives a apuestas, y, sobre todo a sacrificios prointegracionistas. Lo que ya resulta poco discutible es la confirmacin de que los procesos de integracin no se consolidan desde las afinidades ideolgicas de los gobiernos que los promueven, sino que requieren la solidez de construcciones institucionales entre diferentes, circunstancia por otra parte inherente a una integracin entre Estados democrticos. Otra nota insoslayable del panorama poltico regional tiene que ver con la persistencia de situaciones de inestabilidad poltica, con la continuidad de la crisis de los partidos y de las formas de la representacin (de la mano del auge de movimientismos, personalizacin de la poltica, desprestigio de los Parlamentos y de los partidos, etc.), con la consolidacin de muy fuertes cambios en los mapas nacionales y regionales de movimientos y actores sociales. A este cuadro poltico conflictivo y cambiante debe sumrsele el mantenimiento de desigualdades sociales inadmisibles, en un continente que sigue siendo uno de los ms desiguales del Planeta, pero que, desde hace por lo menos un lustro, ostenta niveles de crecimiento econmico muy alto, de la mano de condiciones externas coyunturalmente favorables para la exportacin de commodities, que previsiblemente no continuarn, por lo menos a estos niveles. En un marco que combina inseguridad interna con conflictos emergentes de diversa ndole, con pases que realizan gastos fortsimos en armamentos y con una presencia militar norteamericana crecientemente visible (sobre todo desde la reactivacin de la IV Flota pero tambin desde antes), Amrica Latina, Amrica del Sur y el propio MERCOSUR ven multiplicarse los signos de su relativa marginalidad en el contexto internacional. Vanse, a este respecto, indicadores sobre porcentajes de comercio mundial, PBI, flujos financieros o de otra ndole, y se advertir con claridad esa situacin. Sin embargo, en trminos de capacidad y eficiencia en la produccin de alimentos agropecuarios, de posesin de recursos naturales estratgicos (en particular hdricos y energticos), la situacin resulta bien contrastante. En ese marco, las riquezas
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y potencialidades de la Cuenca del Plata, por ejemplo, lejos estn de la marginalidad y ya despiertan codicias externas varias. Los procesos de integracin y su balance incierto. Con el teln de fondo de ese panorama poltico regional, la situacin de los procesos de integracin, a nivel hemisfrico, no slo en Amrica del Sur, sino ms ampliamente en relacin a Amrica Latina, provoca expresiones de desencanto, o al menos, de incertidumbre. Obsrvese, a este respecto, la enumeracin de algunos procesos que se orientan al menos en una de esas dos direcciones. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) parece oscilar entre una lenta agona o en reposicionarse con la asuncin de flexibilidades que admitan avances a dos velocidades 4 Chile, por su parte, busca perfilarse, cada vez con menos chances, como la usina del proyecto de una Liga del Pacfico, con proyeccin privilegiada hacia Asia y EEUU, al tiempo que intenta (de manera ms realista y pragmtica) asociarse con Brasil en el impulso del proyecto UNASUR. El SICA y el CARICOM, ms all de las diferencias entre sus pases miembros, parecen consolidar su insercin plena en la rbita norteamericana, al igual que lo que ocurre con Mxico. Pero esta Amrica Latina tan cercana a la influencia de los EEUU comienza a sentir las duras consecuencias de la ya instalada recesin norteamericana, de duracin incierta. 5 Con el advenimiento tan acelerado como todava incierto de Venezuela como socio pleno, el MERCOSUR se expande, pero sin una profundizacin consistente, postergando una y otra vez la concrecin de los objetivos de sus agendas y su anunciado (reiterado hasta el hartazgo) relanzamiento. Tras el fracaso del proyecto ALCA, a partir de la postura
Tal parece ser la va posible para mantener el bloque ante la manifiesta divergencia de caminos entre Ecuador y Bolivia frente a Colombia y Per, reforzada especialmente ante temas como la firma de tratados de libre comercio con los EEUU o de acuerdos de asociacin bilaterales (por lo menos en relacin al componente comercial) con la UE. La previsible aceptacin de una flexibilidad que permita la coexistencia de posicionamientos internacionales tan diferentes parece ser hoy la frmula ms previsible a los efectos de evitar el estallido del bloque. 5 Obsrvese a este respecto el impacto previsible en esta direccin en Mxico, con ms del 85% de sus exportaciones radicadas en el mercado norteamericano, y con ms de 10 millones de emigrantes en territorio norteamericano. Advirtase que el Presidente electo Barack Obama habl, en la campaa electoral de reformular el NAFTA y el CAFTA, lo que sin duda arrojara consecuencias muy duras en la regin. Ya en estos momentos, existen muchos registros que evidencian descensos fuertes en el envo de remesas desde migrantes latinos en EEUU a sus pases de origen, lo que sin duda conmover las economas de estos ltimos.
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asumida por los pases del MERCOSUR y Venezuela (por entonces todava no socio pleno del bloque), durante la Cumbre de Mar del Plata, de fines del 2005, la presencia norteamericana en la regin parece empero haberse consolidado con la expansin de los TLCs bilaterales, aun cuando la situacin actual tiende a perfilar cambios de entidad en este campo a partir del triunfo demcrata en las elecciones legislativas norteamericanas de noviembre de 2006 (que le otorg la mayora en ambas cmaras al Partido Demcrata, con sus conocidas tendencias proteccionistas). Esta situacin se ha profundizado en sus alcances luego del triunfo de Obama y de la ampliacin de la mayora demcrata en el Congreso norteamericano. El proyecto de la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR), piedra angular del proyecto continental de Itamaraty, pese a algunos aciertos iniciales de relevancia y a sus potencialidades efectivas en algunos planos, 6 no parece terminar de definir con claridad sus objetivos y proyecciones polticas y econmicas. Asimismo, vuelve a proliferar en la regin una puja sorda en procura de posicionamientos de liderazgo y articulacin de ejes (Brasil vs. Mxico, el factor Venezuela y su proyecto bolivariano tan personalizado en la figura de Chvez, el eje ideolgico Bolivia-Cuba-Ecuador-Nicaragua-Venezuela en el proyecto ALBA, el eje Brasilia-Buenos Aires-Caracas, la proyectada e incierta Liga del Pacfico, etc.). La presencia internacional de Amrica Latina, en especial a travs de su protagonismo en el G 20 plus o de alguno de sus pases (Brasil, Mxico y Argentina) en el G20 financiero, que discute una nueva institucionalidad para el sistema financiero internacional tras la crisis, no termina de resignificar su necesario rol contestario ante los poderosos (como en Cancn o en Lima) en la posibilidad de concrecin de acuerdos positivos (en particular luego del reiterado fracaso de la Ronda de Doha y en cmo ha quedado el maltrecho escenario de la OMC) a nivel de los mbitos multilaterales o birregionales con la UE. Si es cada vez ms cierto que Brasil deviene un actor global poderoso, tampoco resulta consistente su soporte regional, necesario para la afirmacin de su

De esa manera puede reputarse su eficaz intervencin, impulsada inicialmente por Chile y luego respaldada por Brasil y el resto de los pases del continente, en ocasin del recrudecimiento de la crisis boliviana hace pocos meses. El proyecto de la UNASUR, que sucedi con increble celeridad al malogrado y efmero intento de la precedente Comunidad Sudamericana de Naciones, desde un comienzo parece haberse orientado a objetivos especficos como la concertacin poltica, los proyectos de infraestructura comn y de articulacin energtica, y el ms controversial tema del llamado Consejo de Defensa.

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protagonismo mundial. En suma, desencanto o incertidumbre parecen ser los balances ms pertinentes en este punto, ms all de las apuestas activas en juego, algunas de las cuales puede encontrar proyecciones favorables en los prximos aos. Convergen los pases sudamericanos en sus polticas exteriores? Otra forma insoslayable de perfilar un panorama poltico general acerca de los procesos de integracin y concertacin poltica en la regin deriva de la interrogacin acerca de la convergencia o no de las orientaciones de las polticas exteriores actuales de los gobiernos sudamericanos. En esa direccin, pueden encontrarse evidencias slidas acerca de la existencia de visiones estratgicas convergentes en la regin? A nuestro juicio, cabe el sealamiento de fuertes dudas al respecto. Abonan esa visin la constatacin acerca de que los partidos polticos, sobre todo los llamados progresistas, han resultado mucho ms integracionistas en la oposicin que en el gobierno. Asimismo, al tiempo que persiste la fuerza prioritaria de los intereses de los Estados nacionales, se ponen de manifiesto de manera especial fuertes recelos en los gobiernos de la regin en torno a apuestas de construccin de instituciones integracionistas o de articulacin de polticas pblicas de signo regional o supranacional. Al mismo tiempo que los procesos integracionistas en curso en el hemisferio demuestran dificultades visibles para abordar en conjunto su agenda externa (con particular perjuicio para los pases pequeos de los diferentes bloques), que crecen las tentaciones bilaterales desde el Norte y que persisten las dificultades de negociacin favorable en los escenarios multilaterales, se vuelve evidente la dificultad para hacer converger de manera efectiva las estrategias comunes de poltica exterior, entre la reiteracin de visiones tanto hegemonistas como provincianas, entre regionalismos mesinicos y personalistas y pragmatismos tcticos sin estrategia. Como pruebas muy grficas en esa direccin podran citarse la presencia extica y creciente de Irn en la agenda externa de varios pases de la regin, de la mano de una iniciativa muy fuerte del Presidente Chvez sobre este punto, que tambin abarca asociaciones privilegiadas con Rusia y Corea del Norte. Cuesta no registrar por lo menos perplejidad y desconcierto ante esas situaciones. En suma, aun con las limitaciones que impone una mirada global sobre un continente tan fragmentado como Amrica Latina, una hiptesis central podra
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apuntar al sealamiento de que el cambio en la fragmentacin configura uno de los rasgos ms definitorios del panorama poltico actual de la regin y que ese signo condiciona con fuerza el avance de los procesos de integracin y concertacin poltica de proyeccin regional. Tambin puede consignarse que ese signo tambin se transfiere a las prcticas de insercin internacional en los pases sudamericanos. Ms all de la compleja sntesis de convergencias y divergencias de los procesos identificados en el anlisis de los procesos desarrollados en el seno de los Estados nacionales, as como en el marco de las experiencias en curso de procesos de integracin regional, nuestra visin apuesta a destacar esa seal ms global, que en s misma se vincula con un rumbo de incertidumbres varias. En efecto, si resulta poco convincente la visin de quienes niegan la existencia de un cambio poltico de envergadura en el continente, tambin lo es la de aquellos que infieren un rumbo claro y determinado de esta inflexin de transformacin poltica. En verdad, como vimos, son muchas las preguntas que se agolpan en torno al posible derrotero poltico de muchos pases de Amrica del Sur y del continente en su conjunto o de algunas de sus subregiones, como para despacharlas con la referencia genrica a una tendencia uniforme y con perfiles claros y determinados. Para citar slo algunas de esas preguntas difciles que no admiten respuestas ni atajos perezosos: Qu pasar en Cuba en los prximos aos? Cul ser el impacto de esa evolucin en Centroamrica y en el resto del continente? Cul es el futuro del proyecto bolivariano y de la propia Venezuela, ms all de Chvez incluso? La Colombia de Uribe encontrar, finalmente, una paz viable y una democracia respetuosa de los derechos humanos, tras dcadas de violencia? El otro camino encarnado por Per y Colombia, en cuanto a sus estrategias de insercin internacional con EEUU y la Unin Europea, terminar afirmndose o se ver desbordado por la crisis actual? Cmo dirimir Ecuador las reformas y cambios encarnados en la experiencia del Presidente Correa? Cul es el futuro de la Concertacin Democrtica y del modelo chileno, tras cuatro gobiernos sucesivos y la consolidacin de signos de agotamiento? Cmo se desarrollar el tramo final del segundo gobierno de Lula en Brasil y que vendr despus? Se confirmar ese sentido comn reafirmado de que a la Argentina slo la puede gobernar el peronismo? El kirchnerismo con Cristina Presidente, devendr en neoperonismo o se est en los umbrales de una inflexin poltica fuerte y de destino incierto en Argentina? Habr era progresista en
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Uruguay? Qu pasar con la experiencia singular del gobierno del MAS y de Evo Morales en una Bolivia conflictiva y polarizada? El gobierno de Lugo abre, de modo efectivo, una nueva era democrtica en Paraguay? Y, ms all de los Estados nacionales, cul ser el destino de los diferentes proyectos regionalistas en el continente? Sudamrica, Latinoamrica, Iberoamrica o Amrica a secas, tras el avance de los TLCs bilaterales o de una (poco probable) iniciativa diferente de proyeccin continental del nuevo gobierno de Obama? MERCOSUR o Liga del Pacfico? O predominarn formatos flexibles de regionalismo abierto, que habiliten membresas y compromisos mltiples y cada vez ms laxos entre los Estados partes de los diferentes proyectos integracionistas? Como ha sido dicho, demasiadas preguntas difciles para afirmaciones tajantes y seguras. De all que, en especial desde cualquier visin panormica que se intente sobre el curso poltico futuro de Amrica Latina en general y de Amrica del Sur en particular, el sealamiento de las preguntas y la presentacin de hiptesis que se hagan cargo del peso de la incertidumbre resulte un camino analtico ms fecundo. Algunas otras preguntas y temas para la prospectiva de una poltica integracionista ms eficaz La definicin de una poltica exterior eficaz, en especial en Amrica del Sur y en el Cono Sur, difcilmente pueda eludir la necesidad de asumir los dilemas de la insercin internacional desde perspectivas de bloques regionales, que refuercen la autntica soberana nacional sin recurrir a los gastados enfoques soberanistas o de nacionalismos aislacionistas de viejo cuo. La insercin plena en un mundo de bloques y la efectivizacin de los anhelados escenarios multipolares, en procura de enfrentar con eficacia la ruinosa tentacin de los hegemonismos unipolares (creemos que hoy en declive), slo podr construirse desde un afianzamiento real y no retrico de los procesos de integracin regional y supranacional. Para defender de manera efectiva y no retrica un concepto moderno de soberana hay que incorporar la idea de que todo proceso de integracin supone algn nivel de asociacin poltica con los socios de un bloque, que consienten su comn pertenencia al mismo desde la visin comn de un programa acordado de iniciativas conjuntas de insercin internacional. Sin embargo, una mirada atenta sobre los actuales contextos en esa direccin impone un registro sensato sobre la necesidad
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imperiosa de aprendizajes y exigencias. En ese sentido, como vimos, los giros de los procesos de integracin actualmente en curso de implementacin en Amrica del Sur no pueden descontextualizarse de lo acontecido durante el ltimo tiempo en el panorama poltico regional. Desde el Mercosur, por ejemplo, cabe formular un cmulo de interrogantes en trminos de interpelacin radical, en los umbrales de la mayora de edad de ese bloque regional. 7 Algunas de ellas se resean a continuacin: 1. Qu posibilidades reales existen para renovar un acuerdo consistente y operativo en materia de una reformulacin seria del pacto integracionista del Mercosur en el seno de los Estados partes, involucrando no slo a sus gobiernos actuales sino al conjunto de los sistemas polticos de la regin y a los principales actores sociales? 2. Resulta viable, por ejemplo, una agenda de acuerdos sobre puntos especficos como asimetras, coordinacin macroeconmica o armonizacin arancelaria, dentro de los sistemas polticos de los Estados partes del bloque o, como parece, se han erosionado ciertos consensos fundamentales en torno al MERCOSUR y su futuro? 3. Cunto han avanzado de manera efectiva los niveles de conectividad eficaz e innovadora entre el sector pblico y el sector privado como tema de la agenda de la insercin internacional impulsada por los gobiernos mercosureos? 4. Los pases pequeos del bloque, como Paraguay y Uruguay, han procesado los cambios notorios que imponen los procesos histricos de las ltimas dcadas en las formas de relacionamiento con sus dos gigantescos vecinos? En esa direccin, qu tipo de acciones concretas podran impulsarse para coadyuvar a la superacin progresiva del conflicto uruguayo con Argentina y a la forja de una nueva interlocucin de Paraguay con Brasil a propsito del tema de la represa de Itaip? 5. Cul es la forma ms equilibrada de articulacin entre esas tres tendencias de ampliacin, profundizacin y flexibilizacin que han dominado los itinerarios del MERCOSUR en los ltimos aos? Slo a travs de una flexibilizacin que minimalice al extremo los acuerdos y compromisos entre
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En efecto, el 26 de marzo del 2009 se cumplirn 18 aos de la firma del Tratado de Asuncin, de 1991, a travs del que se formaliz el nacimiento del MERCOSUR.

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los socios del MERCOSUR es que se puede atender debidamente los legtimos reclamos de Paraguay y Uruguay respecto al tema de las asimetras? Puede funcionar la ampliacin sin profundizacin previa? Qu significa hoy profundizar el Mercosur? 6. Se est haciendo un anlisis ponderado de los cruces entre las polticas nacionales de los pases integrantes plenos del MERCOSUR y la evolucin general del Mercosur en su conjunto? 7. Cules son y cules deberan ser los lmites, alcances y niveles de convergencia en las estrategias integracionistas, bilaterales y multilaterales, de cada uno de los Estados partes del bloque? 8. Cul podra ser un plan B en materia de insercin internacional para los pequeos del bloque, como Paraguay y Uruguay, enfrentados a la persistencia del relacionamiento privilegiado (y a menudo excluyente) entre Argentina y Brasil? Qu pasos comportara una estrategia efectiva en esa direccin, cules seran los fundamentos y los clculos que abonaran su razonable preferencia? Se han medido, de alguna manera, las implicaciones y consecuencias de diversa ndole que tendra para ambos pases una salida (desde la hiptesis poco probable del abandono o en la perspectiva ms gradualista del cambio de calidad de la integracin, pasando de miembro pleno a asociado) del MERCOSUR? La alternativa es en efecto un TLC en su formato clsico con los EEUU o cualquier acuerdo de asociacin con la UE? Es viable y deseable para Uruguay, por ejemplo, un camino a la chilena? 9. De mantenerse sin cambios sustantivos las actuales condiciones sin duda deficitarias del proceso de integracin para pases como Uruguay y Paraguay, cules son los lmites y alcances de la estrategia de combinar, en la medida de lo posible y de la forma ms rigurosa, la doble estrategia de regionalismo abierto y bilateralismo mltiple? Tiene futuro el actual statu quo en este sentido? 10.Cules son hoy la agenda corta y la agenda larga de la integracin regional globalmente considerada? Cules son las definiciones ltimas y compartidas en los gobiernos del bloque sobre temas no estrictamente comerciales, como reforma institucional del Mercosur, asimetras, complementacin productiva, articulacin de polticas pblicas regionales, convergencia cambiaria, agenda externa comn, desarrollo social? 11. Se ha avanzado de manera efectiva en la concrecin de instrumentos de gobernanza regional dentro del Mercosur, articulando los formatos
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institucionales de la integracin con las dimensiones territoriales, sociales y culturales? Qu significa hoy la idea de MERCOSUR social, en trminos concretos y especficos de involucramiento y participacin de actores de nuevo tipo? Existe, en verdad, seguridad jurdica y resolucin gil y consistente de contenciosos dentro del Mercosur? 12.Hay quienes sostienen que hace tiempo que el Mercosur requiere de un sinceramiento radical, y que ello conlleva rediscutir a fondo y sin concesiones el modelo de integracin. Ello supondra renovar la discusin entre la viabilidad de la unin aduanera y la opcin por una concertacin poltica ms flexible, asentada slo en una zona de libre comercio y complementacin de polticas regionales? Esta lista, por cierto no exhaustiva, refiere algunos de los obstculos concretos que enfrenta no slo el MERCOSUR, sino tambin los otros procesos de integracin regional o concertacin poltica en el subcontinente sudamericano. Sobre todos y cada uno de estos puntos, los debates resultan tan extensos como intensos, configurando, en muchos casos, el ncleo central de las agendas polticas de los procesos electorales nacionales. Y no debe olvidarse que los polticos sudamericanos, ms all de sus ideas y anhelos respecto a la integracin regional, cotizan electoralmente en sus respectivos pases, en el seno de electorados poco sintonizados cuando no enfrentados con las demandas y tpicos de los repertorios integracionistas. Cuando lo que en verdad se necesita en estas materias es apuestas valientes y de proyeccin estratgica, el imperio de estas circunstancias no coadyuva tampoco en una direccin favorable. La agenda externa comn y el caso de las negociaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina: nuevos contextos, nuevos problemas y oportunidades La consideracin de la evolucin de la agenda externa comn de los procesos de integracin en curso en el continente configura, sin duda, un observatorio privilegiado para ponderar sus alcances. En ese sentido, por muchos motivos, un anlisis aunque sea sumario acerca del estado de las negociaciones entre Amrica Latina y el Caribe (ALC) y La Unin Europea (UE) resulta especialmente til. Como punto original de anlisis habra que partir de la nueva estrategia aprobada por la UE en la Cumbre de Essen
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(1994), de la que ya han pasado casi 15 aos sin resultados como los entonces esperados. Esas pautas, que se orientaban a la concrecin de un nuevo tipo de alianza ms profundo entre ambos bloques continentales, estrategia luego refrendada en la I Cumbre Unin Europea Amrica Latina, realizada en Ro de Janeiro en 1999, se definan en un nuevo concepto de posibilidades para acuerdos birregionales en procura de un contexto internacional multipolar. Ambos bloques reconocan aquella circunstancia internacional como un escenario propicio para la profundizacin de sus relaciones como consecuencia del fin de la Guerra Fra. Debe advertirse que esa base ya no existe, y que el nuevo contexto dominado por las consecuencias que ha dejado una dcada larga de pretensin de hegemonismo unipolar presidido por los EEUU, por el empantanamiento de las negociaciones multilaterales, por los cambios operados en ambos subcontinentes (UE y ALC), y por la crisis financiera internacional desatada no facilita particularmente esta perspectiva de relaciones. En una orientacin negativa ha operado sin duda la fragmentacin actual del concepto y de las prcticas regionalistas en Amrica Latina. Como se ha visto, esa multiplicidad de apuestas, lejos de reforzar la posicin negociadora del continente y de sus partes como interlocutores en la escena internacional, no ha hecho ms que debilitarla en forma clara. A ello se ha sumado en la misma direccin los avatares de la iniciativa hemisfrica de los EEUU durante los aos de la Administracin Bush: detenido el proyecto ALCA hacia fines de 2005, en la Cumbre de Mar del Plata, se opt por la va de los TLCs firmados en forma bilateral, con sus agendas conocidas que incluan los temas OMC plus. Como se ha sealado, esa apuesta enfrenta, desde hace dos aos, una fuerte dtente, de la que da cuenta, por ejemplo, la postergacin de la aprobacin, por parte del Congreso norteamericano, del tratado firmado con Colombia. Todo parece alentar la previsible continuidad de esta situacin tras el triunfo demcrata en las elecciones norteamericanas del 4 de noviembre pasado y los fuertes impactos de la crisis internacional en un EEUU que ya no puede ocultar su recesin. Asimismo, aunque de manera completamente diferente, apunta tambin en esa direccin poco proclive a la activacin de las negociaciones birregionales la constatacin que en Amrica Latina persisten la inestabilidad poltica, la pobreza y una conflictividad multidimensional (interna a los Estados, binacional en algunas fronteras calientes) cargada de violencia. Ya no est nada clara, pues, la prevista coordinacin de las polticas birregionales y multilaterales entre la Unin Europea y Amrica Latina y el
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Caribe. Asimismo, la idea misma de cooperar entre bloques para ganar ms poder de negociacin ante terceros, si bien ha tenido un hito con la concrecin de la iniciativa del G20 plus, liderada por Brasil, no ha terminado de perfilarse en el logro impostergable de acuerdos positivos, sin una agenda nica y testimonial de contestacin a la agenda de los pases desarrollados. En suma, las tres lgicas originarias de aquel acuerdo estratgico de 1994 que buscaba una autntica profundizacin de las relaciones birregionales parecen haberse debilitado en forma convergente: i) la lgica de integracin ha debido enfrentar obstculos, entre los que uno de los ms negativos ha sido la falta de voluntad poltica real de los bloques latinoamericanos y del MERCOSUR, en especial, por avanzar en diseos institucionales de un perfil de supranacionalidad realista que facilitaran los acuerdos; ii) la lgica econmica tampoco ha mantenido sus avances, ya que si bien entre 1992 y 1997 lleg ms capital europeo a Amrica que en cualquier otro quinquenio del siglo XX, la situacin vari en los aos siguientes, en algunos casos dramticamente, de la mano tambin de la fuerte crisis econmica y financiera de los pases del MERCOSUR, sin que las nuevas mejoras del ltimo lustro hayan podido recuperar plenamente la situacin precedente; iii) la lgica poltica tambin se ha deteriorado, entre una Europa que no quiere interpelar o provocar de modo directo al hegemonismo norteamericano y que a lo sumo como es el caso tpico de sus iniciativas de cara al MERCOSUR- acta reactivamente (cuando avanza EEUU hacia la regin, lo mismo hace un poco ms tarde la U.E.), pero que en los foros multilaterales, como la OMC, no abandona un formato rgido de alianza bsica Europa-EEUU. Sin embargo, pese a la persistencia y, en algunos casos, a la profundizacin de estos y otros problemas, siguen pesando favorablemente factores cuyo influjo no debe menoscabarse: i) la singularidad de los vnculos histricos entre Europa y Amrica Latina; ii) el hecho que la Unin Europea sigue siendo un socio comercial y una fuente de inversiones muy importante para el continente, en general, y para la regin mercosurea, en particular; iii) si bien la Unin Europea es ms importante para Amrica Latina que viceversa, tambin pesan las amenazas de la no-cooperacin (incremento exponencial de la inmigracin, narcotrfico, giro hacia los EEUU en poltica internacional, de la mano de los TLCs o de otro tipo de acuerdos, etc.); iv) el objetivo comn e histrico de contestar el hegemonismo norteamericano y de apostar a un multilateralismo y a una Comunidad Internacional fortalecidos constituye
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un objetivo comn y estratgico entre ambas regiones, podra decirse que hoy ms que nunca. A ello se suma una suerte de ruptura o de renovacin de agendas que, con una buena base de interlocucin, y pese a lo ocurrido recientemente en Foros Internacionales (Cumbre de Lima, Directiva de Retorno votada en el Parlamento Europeo, confrontacin en la finalmente fracasada Ronda de Doha en la OMC), podra configurar un escenario propicio para un nuevo tipo de alianzas sustentado en apuestas ms audaces: ante el rechazo norteamericano convertido casi en dogma a aceptar compromisos multilaterales, la Unin Europea y Amrica Latina, con el MERCOSUR a la cabeza, podran (tal vez deberan hacerlo en trminos de costooportunidad) intentar alianzas inditas de cara a los nuevos temas globales (medio ambiente, cambio climtico, derechos humanos, cohesin social, etc.), con posturas ms flexibles en relacin a la negociacin de problemas siempre conflictivos como el de los subsidios agrcolas, el tratamiento de la deuda, la modificacin de la arquitectura financiera internacional, la llamada Agenda Singapur, y, en especial, el tema de la propiedad intelectual, etc., en escenarios multilaterales. En principio y a la luz de lo ocurrido en los ltimos tiempos, las reflexiones anteriores pueden parecer una apuesta poco realista, pero un examen riguroso de los contextos internacionales y de sus retos an inmediatos, debera producir fuertes argumentos a su favor en trminos de racionalidad estratgica compartida. De todos modos, abundan razones para el pesimismo. Por cierto que existen evidencias acerca de que no necesariamente Amrica Latina y el Caribe seguirn siendo, como hasta ahora, objetivos de relieve dentro de la mirada internacional de la Unin Europea. A ello se suman otros factores conflictivos, como los derivados de la ampliacin de la UE (en muchos rubros resulta ms difcil negociar concesiones con la Europa de los 27 que con la anterior de los 15). Pero no parece caber duda que uno de los aspectos que ms complejiza la negociacin birregional entre Europa y Amrica Latina radica en la debilidad de los formatos integracionistas latinoamericanos y la asimetra que emerge en negociaciones que perfilan una UE afiatada frente a una AL dispersa y heterognea. Las dificultades recientes de las negociaciones con la CAN y la dispensa que parece confirmarse para que pases como Colombia y Per entablen una negociacin bilateral con la UE en temas comerciales a otras velocidades constituyen una buena prueba de lo que sealamos. En el Mercosur, como lo revela la divisin final
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en la postura de sus integrantes en la ronda de Doha, parece perfilarse una situacin similar. De todos modos, y con el teln de fondo de la crisis financiera internacional en curso, con el gran proyecto de una globalizacin menos excluyente y ms multipolar, y desde una ponderacin ms madura acerca de sus intereses y posibilidades en los nuevos contextos, Europa y Amrica Latina podran encontrar factores de estmulo en la direccin de avanzar en sus negociaciones en diversos aspectos. Reseemos algunos de ellos: i) una mayor confianza en lo que puede surgir de esa emergente sociedad global total y sus redes (en donde la cultura y sus vectores juegan un rol favorable para la profundizacin de los vnculos), sin abandonar, por cierto, la primaca de las articulaciones intergubernamentales; ii) la constatacin comn, por procesos muy diversos y contrastantes, pero vividos in situ, por ambos bloques, de los crecientes problemas de viabilidad del nuevo capitalismo y de sus soportes ideolgicos; iii) la relevancia histrica y estratgica que hoy contendra un acuerdo central en defensa del multilateralismo y de la plena vigencia del Derecho Internacional; iv) la posibilidad tambin estratgica y viable de articular, en clave alternativa a lo hecho en la materia por los EEUU en los ltimos aos, polticas integrales de seguridad y de lucha contra el terrorismo, sin la militarizacin excluyente y catastrfica (con los resultados bien a la vista para Europa) de las opciones dominantes, por lo menos hasta la actualidad; v) la trascendencia de acuerdos fuertes en el sentido de apostar a objetivos comunes, o por lo, menos negociables, en la impostergable reformulacin de las instituciones del orden internacional; vi) la necesidad de construir bases firmes de apoyo para acciones proactivas contra los avances cada vez ms dramticos y peligrosos de la marginacin de sociedades y culturas menguadas y asediadas, con sus consecuencias dursimas en el muy sensible tema de las migraciones internacionales; entre otros. No cabe duda que lo ocurrido en las ltimas Cumbres no permite apostar con fuerza al optimismo. Sin embargo, persisten procesos y factores que empujan en la perspectiva necesaria de acercar a Amrica Latina, en general y al MERCOSUR en particular, con la Unin Europea. En esta
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perspectiva, la situacin de Chile es sin duda mucho ms avanzada que la que presentan los pases del MERCOSUR, puesto que ya tiene un gran acuerdo de Libre Comercio y otros vnculos permanentes y auspiciosos con la Unin Europea. Sin embargo, constituira un grave error postular la experiencia chilena como un modelo a copiar por el resto de los pases latinoamericanos (uno ms en una larga serie, una vez ms el infrtil modelo de la copia), as como que la UE suponga que sus interlocutores latinoamericanos negociarn con los mismos perfiles que lo ha hecho el pas transandino. El tomar por cualquier de estos dos atajos llevara a la frustracin de un nuevo callejn sin salida y advertirlo desde ya configura un imperativo estratgico. Los rumores sobre las eventuales alternativas bilaterales de Brasil Parece evidente que el MERCOSUR, por ejemplo, debera retomar con vigor la bsqueda afanosa de acuerdos con pases y bloques externos a la regin. Sus logros positivos en esta direccin realmente son esculidos: apenas un acuerdo con Israel, en casi 18 aos de vida del bloque, desde el Tratado de Asuncin, de marzo de 1991. El escaso dinamismo y la falta de logros en la agenda exterior del bloque empuja actualmente a sus socios (en especial a los ms pequeos, pero no necesariamente slo a ellos) a intentar los acuerdos ante terceros por la siempre riesgosa (y tentadora) va bilateral. En un escenario en el que convergen rumores sobre apuestas bilaterales y emergen grandes dificultades en el bloque Mercosur para asumir una postura comn en los escenarios de la negociacin internacional, dentro de un marco general de gran inestabilidad en la escena internacional, los trascendidos sobre la posibilidad de un movimiento fuerte de Brasil en esa direccin comienzan a sucederse. En un artculo firmado por Silvia Naishtat, en la edicin del influyente Clarn de Buenos Aires del pasado 8 de octubre de 2008, se sealaba sobre ese particular: Desde que existe, la Unin Europea cocin todo tipo de acuerdos. Pero algo pasa con el Mercosur. Despus de una negociacin que ya lleva 12 aos an no puede cerrar el trato. Sin embargo, en Bruselas no se dan por vencidos y en diciembre firmarn un ambicioso protocolo. La novedad es que ser slo con Brasil. Lo que se estaba armando con el Mercosur era considerado emblemtico ya que se trata de establecer una zona de integracin poltica, comercial y de
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cooperacin entre dos bloques econmicos. Bsicamente permita acceder al codiciado mercado europeo. Adems, tena un significativo contenido poltico ya que la regin se considera bajo el ala de influencia de EE.UU. Se barajaron varios tipos de recetas pero todo termin en fracaso. Fuentes de la cancillera francesa, que hoy ejerce la presidencia de la Unin Europa, lo atribuyen a que el Mercosur no tiene instituciones y posee varias voces. Lo cierto es que Brasil se convirti en el gran referente y pese a la crisis que lo sacude firmar un acuerdo con la Unin Europea en el que por ahora se excluye la parte comercial pero incluye la cooperacin. Para la Argentina es un sacudn. Despus de los pases del Mercosur a los que se destina el 22% de las exportaciones, la Unin Europea es el segundo en importancia con el 20%. En Pars reprochan la posicin de Buenos Aires en la ronda Doha de la Organizacin Mundial de Comercio. El gobierno de Cristina Kirchner prefiri proteger a su industria. Brasil con un sector industrial ms desarrollado se ali con Europa en la negociacin, sealaron. Por lo visto, tendr su premio. Brasil busca ser un actor global, no es considerado uno ms en la lista, dijo Olivier Dabene, del Instituto de Estudios Polticos de Pars. Gerald Martin, de la Cancillera gala, intent bajara decibeles y habl de acuerdos vigentes como el que refuerza las estadsticas del bloque curiosamente a cargo de la Argentina.8 Pese a que los desmentidos sobre este tipo de anuncios tambin se suceden, tanto por parte del Presidente Lula como de las autoridades de la Unin Europea, y a que hay informaciones que se orientan en un sentido absolutamente opuesto, 9 ms all incluso de los rumores, lo cierto es que de un anlisis objetivo de la coyuntura no podra descartarse la eventualidad de una iniciativa de este tipo, que por cierto, de confirmarse, resultara devastadora para el futuro del Mercosur. Sera por lo menos ingenuo no advertir que no faltan razones para que desde la Unin Europea y desde Brasil haya quienes estn pensando en este tipo de estrategias. Pero si no es nada descabellada la idea, al menos como hiptesis de anlisis, constituira la mejor opcin en los actuales contextos? A nuestro juicio, cabe ponerlo al menos en cuestin. En un extenso reportaje al Presidente Lula, publicado tambin por Clarn el 7 de setiembre de 2008, se le inquiri precisamente a propsito
8 Cfr. Clarn, Buenos Aires, 8 de octubre de 2008. (Brasil, el socio elegido por Pars y Bruselas. Cae el acuerdo entre Europa y el Mercosur, por Silvia Naishtat.)

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de las versiones que indicaban que luego de las ltimas reuniones de la Ronda de Doha, Brasil haba optado por jugar en solitario en la escena internacional. El primer mandatario norteo se esforz en desmentir, en forma tajante esa posibilidad: No existe esta posibilidad. Primero porque personalmente creo, trabajo y apuesto a la integracin de Amrica del Sur y con ms empeo todava en el fortalecimiento del Mercosur. () Segundo, como dije en el seminario que se hizo en Buenos Aires, es muy importante que Brasil y Argentina no se miren como competidores, sino como socios. () En funcin de esa realidad argentina, Brasil tiene conciencia del papel que juega en la Ronda de Doha y de cmo combinar eso con la cooperacin con Argentina para su recuperacin industrial. Por eso, no existe ninguna hiptesis ni posibilidad de que Brasil se juegue slo. Brasil tiene claridad que su relacin con Argentina, cuanto ms armnica y ms productiva sea, ms contribuir para fortalecer el Mercosur y la integracin sudamericana. () No debemos ver, en nuestras divergencias, situaciones de conflicto sino situaciones de diferencias; diferencias econmicas y de potencial industrial. Vea, cuando Brasil estuvo dispuesto en la Ronda de Doha a realizar un acuerdo con los trminos negociados para agricultura y productos industriales, es porque el pas estaba dispuesto a realizar, en el mbito del Mercosur, las compensaciones que exigiera Argentina para no tener problemas.() Ocurre que Brasil trabaj todo el tiempo teniendo en cuenta que Doha debera tener un instrumento: favorecer a los ms pobres del mundo, que dependen casi exclusivamente de la agricultura y con un mercado europeo prcticamente cerrado para ellos. Lo que nosotros queramos es que ese mercado se abriese un poco. 9 Como seal que las versiones periodsticas sobre este particular reiteran la incertidumbre y las versiones encontradas que se perciben en los medios diplomticos y acadmicos, apenas un da despus, en el semanario uruguayo Bsqueda, bajo el ttulo de Crisis global y fracaso de Doha reavivaron inters de Unin Europea en un acuerdo poltico y comercial con el Mercosur, el periodista Edison Lanza sealaba, como enviado especial a Bruselas para realizar un informe acerca de las opiniones prevalecientes a
9 Cfr. Clarn, Buenos Aires, 7 de setiembre de 2008. Lula, en exclusiva con Clarn: No existe ninguna hiptesis de que Brasil se juegue solo. Por Marcelo Cantelmi, Ricardo Kirschbaum, Eleonora Gosman. Brasilia, Enviados especiales.

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nivel de las autoridades comunitarias: La Unin Europea (UE) tiene un alto inters poltico y econmico en cerrar un acuerdo birregional equilibrado y amplio con el MERCOSUR, porque pese al estancamiento de este ltimo, se lo considera un proceso de integracin exitoso y con potencial de crecimiento, dijo a Bsqueda Angel Carro Castrillo, director general de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea y jefe de la Unidad MERCOSUR y Chile de ese organismo, durante una reunin con periodistas de Amrica del Sur que tuvo lugar en Bruselas el viernes 3. () El fracaso de la ronda de Doha, la crisis financiera mundial y el comienzo de un perodo de recesin en Europa, parecen haber acicateado a la burocracia de Bruselas en la bsqueda de ampliar los mercados y desempolvar la dilatada negociacin con el MERCOSUR, que hasta el momento se mantena en el congelador y va rumbo a cumplir una dcada. Ahora hay ms razones econmicas que antes, porque podemos superar el percance juntos, confi una fuente de la capital de Europa. 10 Por cierto que en este terreno de la opinin tambin cabe la pluralidad de visiones. Daremos la nuestra. La Unin Europea puede en clave de realismo encontrar razones para retomar con ms fuerza y audacia la iniciativa en el campo de las relaciones inter-bloques, ms all incluso como vimos que su ampliacin reciente, con la incorporacin de doce nuevos socios sin duda que reorienta las prioridades y dificulta aun ms las negociaciones birregionales. En el sentido de la necesidad de apostar a la oportunidad de relaciones ms fuertes y renovadas pesan, sin duda, con especial vigor, los factores polticos. Existe un peligro comn a ambos bloques en la consolidacin del unipolarismo norteamericano y del nuevo capitalismo sin reglas, cada vez ms excluyente e imprevisible en sus consecuencias. Como vimos, pueden visibilizarse temas globales de agenda compartida, y, en algunos casos, de impacto inmediato. En ms de una oportunidad ha podido reforzarse la nocin de la reciprocidad de intereses en diversas reas. Asimismo, la alternativa de la sensatez (que sin duda pasa por una profundizacin de vnculos de todo tipo) encuentra el antecedente favorable de la implementacin creciente de estilos de cooperacin ms dialogada y respetuosa. En esa precisa direccin, los obstculos a vencer, que muchas veces se refieren a prcticas concretas y ms o menos formalizadas, son, en verdad,
10 Bsqueda, Montevideo, 9 de octubre de 2008, p. 7. Crisis global y fracaso de Doha reavivaron inters de Unin Europea en un acuerdo poltico y comercial con el Mercosur.

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mltiples. En ese sentido, por cierto que no ayuda, como ya se ha dicho, la fragmentacin y debilidad de los procesos de integracin actualmente en curso en Amrica Latina. Tampoco coadyuva en la mejor perspectiva la inclusin de propuestas rgidas en las ofertas europeas respecto al tema de las disciplinas en temas especialmente sensibles (propiedad intelectual, compras gubernamentales, normas de competitividad, regulacin de servicios, etc.), que mucho hacen recordar a los formatos clsicos de los TLCs norteamericanos bilaterales, y que ha llevado a varios pases del continente (como Ecuador, Bolivia y Venezuela) y a organizaciones sociales latinoamericanas a denunciar la posibilidad de un ALCA europeo. El fracaso reiterado de las negociaciones entre los bloques regionales de la regin y otros bloques o actores extra-zona consolida la tentacin del bilateralismo, con el menoscabo de la estrategia de la negociacin bloque a bloque, que siempre ha sido defendida por la Unin Europea para afirmar su postura pro-integracionista. Asimismo y en esa misma lnea de privilegiar a los procesos de integracin como centros estratgicos de la negociacin y de la agenda internacionales, la utilizacin de procedimientos y estrategias que la propia UE ha confirmado en su proceso (como el reconocimiento de las asimetras, el tratamiento preferencial de las economas pequeas, la participacin social y la transparencia como claves de la negociacin birregional) sera muy importante para ampliar las posibilidades de xito. Pero resulta bastante obvio que no se pueden exigir estos comportamientos virtuosos y sensatos a la Unin Europea, cuando en Amrica Latina priman la fragmentacin, la dispersin, cuando no la perplejidad, en relacin a las prioridades y objetivos centrales en temas clave como integracin y estrategias compartidas de insercin internacional. Razones e incertidumbre Hace algunos aos las expectativas y el fervor integracionista en la regin, en especial en el MERCOSUR, originaban especulaciones y pronsticos mucho ms auspiciosos que los actuales. Pensemos, por ejemplo, en los anuncios y proyectos que siguieron a la crisis 2001-2002 en el Cono Sur. Los contextos, desde entonces hasta hoy han variado dramticamente. Sin embargo, pese a las circunstancias vividas y a aquellas que estn en curso, los costos de salirse y de no estar en la regin siguen siendo mucho mayores. Ms all de los discursos, no parece plausible sostener hoy que,
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finalmente, las opciones por la regin o por el mundo han devenido dicotmicas. Si ello es as, como creemos, los pases del continente no pueden sensatamente implementar estrategias confiables para estar en el mundo sin estar en la regin, o peor an, contra la regin. Sin embargo, cmo se resuelve, de la mejor manera y con la urgencia que exigen las demandas de las sociedades de la regin, ese cmulo vastsimo de obstculos y disonancias que tanto estn afectando los procesos de integracin regional en Amrica del Sur? Esa interrogacin, que tal vez sea la clave primordial de toda estrategia de insercin internacional para los pases del continente, como dijimos, requiere de una definicin poltica. No puede resultar un mero resultado presentado como una consecuencia natural de la coyuntura, de la geografa, de la historia, de la economa o del comercio. El diseo de una poltica exterior y mucho menos las prcticas y estrategias de integracin regional y de insercin internacional no pueden verse ni resolverse desde esos ojos de cerradura. Su atencin adecuada requiere de definiciones polticas consistentes, legtimas desde sus procedimientos de decisin, formuladas como clave transversal de visiones estratgicas de desarrollo y competitividad. Esa es creemos la va ms adecuada para los pases sudamericanos en procura de encontrar un lugar dinmico en un mundo cada vez ms complejo e incierto.

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Durante el ltimo medio siglo, el ideal unificador latinoamericano plasm en dos pulsaciones integradoras: la primera transcurri entre los aos cincuenta y la segunda mitad de los setenta; la segunda se inici en los ochenta y se prolonga hasta hoy. En ocasiones se las identifica como viejo y nuevo regionalismo. En cada ciclo pueden identificarse distintos momentos: el inicial de la primera pulsacin cubri los diez aos que se extienden desde la segunda mitad de los cincuenta hasta la segunda de los sesenta; fueron tiempos de preparacin y lanzamiento de las primeras experiencias integradoras Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, Mercado Comn Centroamericano . En el segundo tramo, tambin de una dcada de duracin, la nota caracterstica fue la sensacin de crisis e intensos debates sobre alcances y significados. La segunda pulsacin, que arranca en los aos ochenta, admite una periodizacin que corresponde, en trminos aproximados, a cada una de las tres dcadas que ha abarcado: la inicial, los noventa y lo que va del nuevo siglo. Durante la primera pulsacin, el objetivo central era el desarrollo econmico identificado con la industrializacin, inicialmente sustitutiva de importaciones y orientada hacia la exportacin de bienes no tradicionales despus. No se trataba solo de objetivos materiales, sino de un conjunto amplio de valores y aspiraciones de las sociedades involucradas: capacidad de decisin, realizacin de la justicia social, preservacin de las identidades
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culturales, prosecucin de un lugar en el mundo. A lo largo de su segunda fase, y a la luz de resultados menos prometedores que los esperados tanto en materia de desarrollo como de integracin , se entablaron intensos debates sobre ambos captulos y se buscaron caminos alternativos en medio de un clima teido de expresiones nacionalistas. La ALALC y el proyecto centroamericano haban surgido en momentos en que se vislumbraba una tendencia mundial hacia la integracin de grandes bloques o unidades continentales, se haba respaldado en los estudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina. Apenas haban pasado cuatro aos del Tratado de Montevideo, cuando el presidente chileno Eduardo Frei, lder de un partido democrtico con un explcito programa integracionista, hizo un llamado a un grupo de destacados economistas comprometidos con los objetivos del proceso de integracin para que hicieran un diagnstico sobre la situacin por la que sta atravesaba y sugirieran medidas para apurar la marcha. Frei pensaba que los mtodos adoptados para plasmarla resultaban lentos y embarazosos y apelaba a una necesaria institucionalidad que impulsara vigorosamente la formacin del Mercado Comn Latinoamericano. Convencido de que la integracin era vital para impulsar un desarrollo basado en la industrializacin, argumentaba que ello solo se lograra mediante compromisos gubernamentales y decisiones polticas del ms alto nivel. Sealando un camino, mencionaba que haba elevado al Congreso de su pas un proyecto de reforma constitucional que inclua la autorizacin para concurrir a la creacin de rganos con capacidad supranacional y adelantaba tres sugerencias destinadas a otorgarle mayor legitimidad al proceso integrador: la participacin institucional de las fuerzas del trabajo toda vez que la integracin requiere, como condicin esencial, anchas bases populares, asegurar que los pases de menor desarrollo relativo se beneficien equitativamente y acrecentar el intercambio con pases desarrollados, fueran economas de mercado o regmenes socialistas, para superar los clsicos problemas de estrangulamiento externo de las economas en vas de desarrollo1. La palabra acelerada incorporada al ttulo del Informe presentado por los cuatro especialistas reflejaba su coincidencia con las apreciaciones de quin los haba convocado y sus recomendaciones, incluyendo el
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Jos Antonio Mayobre/ Raul Prebisch/ Felipe Herrera/ Carlos Sanz de Santamara. Hacia la integracin acelerada de Amrica Latina. Mxico FCE 1965.

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fortalecimiento del sistema un institucional dotndolo de organismos ejecutivos de accin y coordinacin con atribuciones adecuadas tambin en lnea con la demanda de grandes decisiones de carcter poltico. Advertan que de lo que se trataba al promover la integracin no era solo responder a las exigencias de la tcnica, ni de la constitucin de un gran espacio econmico dilatando los horizontes cultural, cientfico y tecnolgico de cada pas, sino de alcanzar mayor gravitacin poltica en el plano internacional y robustecer la posicin de la regin en sus relaciones con otros bloques. Casi en paralelo con estas formulaciones algunos de los pases de menor desarrollo relativo del flanco andino comenzaban a hacer un balance crtico de su lugar dentro del esquema comercial general instituido en la capital uruguaya. El empeo nacional desarrollista que animaba a estas inquietudes se nutra, como dira Celso Furtado, de un espritu hertico y heterodoxo que se propona pensar por s y desde s, apartndose, cuando fuera necesario, de las convenciones de la ciencia institucionalizada. Los objetivos integradores marchaban a la par de las apelaciones a favor de un orden internacional que contemplara las necesidades de las sociedades menos desarrolladas. Esta reivindicacin, que se haba hecho sentir desde los aos de la inmediata postguerra en todas las instancias multilaterales de las que formaban parte los pases latinoamericanos, encontr un mbito propicio en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, convocada para 1964 merced al empuje impuesto por la emergencia de nuevos estados recientemente descolonizados. Durante los trabajos previos, en una conferencia realizada en la ciudad cordobesa de Alta Gracia, los gobiernos de la regin los ms importantes de ellos de signo democrtico fueron capaces de concertar posiciones, constituyendo un consenso que se extendi a un amplio conjunto de pases perifricos. Por entonces, Raul Prebisch haba dejado su puesto en la CEPAL, y como Secretario-General de UNCTAD, pona todo su esfuerzo en lo que consideraba un requerimiento central para hacer viable el desarrollo de la regin: la transformacin de las estructuras del comercio internacional. Habida cuenta de las asimetras que dominaban las relaciones internacionales, era necesario que los pases industrializados hicieran concesiones unilaterales En esa etapa inicial, dos aspectos centrales de los balances y debates sobre la integracin la constituan la cuestin institucional y sus efectos sobre el desarrollo nacional. Ambos estaban conectados y remitan a distintas concepciones del inters nacional y, por extensin, a distintas formas de nacionalismo. La apelacin a mayor institucionalidad conduca en lnea recta
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hacia la supranacionalidad, un tema que despertaba demasiada susceptibilidad que algunos preferan soslayar y otros defendan con franca conviccin. Por otra parte, una fuerte resistencia al proyecto integrador vena del lado de quienes sostenan que el mismo no era compatible con las aspiraciones nacionales de desarrollo, pues les pondra un freno o lo distorsionara. Las menciones al inters nacional podan venir de sectores econmicos deseosos de conservar sus posiciones detrs de barreras proteccionistas o de polticos o tcnicos que suscriban doctrinas semiautrquicas. Las controversias se hicieron ms intensas despus que, en abril de 1967, la cumbre presidencial realizada en Punta del Este decidiera crear un Mercado Comn Latinoamericano a partir de 1970 y en un plazo no superior a los quince aos. Pero ahora se sumaban discrepancias vinculadas con un cierto derrumbe de las expectativas desarrollistas instaladas desde 1949/50 y de los aires reformistas con que haban iniciado los sesenta: los desempeos econmicos no eran satisfactorios, la tendencia al estancamiento era inocultable, la industrializacin haba producido efectos distintos a los esperados y se profundizaba en las sociedades un cuadro dual que concentraba modernidad y consumo diversificado, en un extremo, y una creciente masa de desocupados y marginados, en el otro. Nada de esto poda dejar de vincularse con un fenmeno que se tornaba dominante en la escena mundial: la concentracin econmica protagonizada por grandes unidades trasnacionales. Amrica Latina apareca profundamente penetrada por una estructura de conglomerados diversificados geogrficamente, y en este contexto era inevitable que surgieran interrogantes sobre la funcin y los beneficiarios reales de la integracin. En 1968 el socilogo espaol Jos Medina Echavarra, un hombre decisivo en la trayectoria de la CEPAL, sintetizaba las reacciones ante los problemas a que haca frente la regin en la presencia de dos generaciones desarrollistas. La primera, surgida en los aos de la inmediata postguerra y principalmente motivada por una actitud tica ante las condiciones del atraso, se haba entusiasmado con la formulacin de un programa de accin planificada en la que la idea de desarrollo se conceba solo econmicamente como simple crecimiento de la tasa de crecimiento. La segunda generacin, que tenda a ocupar un lugar central desde la segunda mitad de los sesenta, constataba que las cosas no marchaban como haban previsto sus antecesores, tomaba en cuenta las restricciones internas del sistema, pero diriga su mirada hacia causalidades externas, criticaba el concepto de crecimiento, sostena un
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desarrollo distributivo, y, sobre todo, un esfuerzo para recuperar la autonoma, de aumentar la capacidad de decisin estatal, polticas nacionales deliberadas para obrar sobre los patrones de consumo y amplificarlo2. Se han realizado numerosos estudios dando cuenta, muy pormenorizadamente, de los grandes debates que dominaron la escena latinoamericana en la frontera entre las dcadas del sesenta y el setenta. Representantes de las dos generaciones mencionadas por Medina Echavarra eran protagonistas de un fenomenal despliegue intelectual estimulado por su compromiso activo con una realidad poltica, social y econmica que los mortificaba y que, en ocasiones los condenaba al exilio por el imperio de experiencias autoritarias que no eran ajenas a las vicisitudes del desarrollo, pero se respaldaban en estmulos y complicidades externas. El enfoque crtico no solo hacia camino en el campo econmico sino que se propagaba entre socilogos y politiclogos instalando densos interrogantes sobre el papel de distintos sectores sociales o sobre las posibilidades de la accin poltica dentro de las instituciones representativas. En relacin con el tema de la integracin, y dejando de lado las posturas de la ortodoxia econmica inclinada a mantenerla dentro de los marcos comercialistas, y, naturalmente, sin prevenciones respecto de las consecuencias de la trasnacionalizacin , el espectro, tanto en el plano descriptivo como en el normativo, era muy diverso. Tal vez poda sintetizrselo en tres vertientes principales: la que resista en nombre de esquemas semiautrquicos, la que apelaba a formas ms profundas de integracin que condujeran a la Unin Econmica, y la que procuraba hallar una va intermedia. En cierto modo, la tensin entre la primera y la segunda remita a dos formas de nacionalismo, el que se abroquelaba en los lmites territoriales y el que tomaba como referente el espacio continental. Probablemente nadie expres esta diferencia en trminos tan elocuentes como lo hara el chileno Felipe Herrera. En 1969 deca: Creo que existen dos significados de nacionalismo en Amrica Latina. Uno es la connotacin convencional y que yo definira como la afirmacin de cada nacin para mantener su propia identidad y propsitos. El otro significado tiene que ver con su connotacin regional ms amplia Nacionalismo con maysculs que representa el
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Jos Medina Echavarra. Los supuestos polticos de una crtica econmica En Instituto latinoamericano de planificacin econmica y social. Dos polmicas sobre el desarrollo de Amrica Latina Universitaria/Siglo XXI Santiago de Chile 1970.

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renacimiento del movimiento hacia la unin que emergi, sin consolidarse, en los primeros aos del siglo XIX El nacionalismo convencional ha sido una fuerza vital al otorgar expresin propia e identidad a la relacin entre el hombre y su propio territorio, su historia y sus aspiraciones. Sin embargo, en ocasiones se ha convertido en un elemento negativodurante muchas dcadas las clases dirigentes en algunos pases han especulado con este concepto para mantener el statu quoHoy, en un momento en el cual Amrica Latina se est moviendo en un proceso de integracin econmica, hay indicios de que tiende a renacer este viejo tipo de nacionalismo convencional, que est erosionando la posibilidad de alcanzar un nacionalismo real, dinmico y creativo, instrumento efectivo para superar no solo el subdesarrollo econmico sino, particularmente, el poltico. En la ptica de Herrera, en una poca de pueblos continentes y de mercados comunes, la evolucin de nacionalismo de fronteras estrechas al nacionalismo continental era la principal carta de triunfo de la que poda valerse Latinoamrica. Por cierto, esto lo llevaba a abogar a favor de un marco institucional consolidado. No es un problema de delegacin de soberanas sino, ms bien, de afirmacin de ellas en escenarios ms amplios y con mayor coccin de vigencia futura. Porque las soberanas asfixiadas en espacios estrechos son las que ms riesgo corren de ser avasalladas3. Protagonista principal de estos debates fue Celso Furtado, seguramente una de las miradas ms penetrantes y apasionadas sobre los dilemas que deba sortear la regin en una poca de concentracin del poder econmico y despliegue trasnacional. No obstante su cercana conceptual y afectiva con los principales defensores de la opcin regionalista, poda advertirse en sus trabajos acentos singulares y un especial celo por las formas que este proceso poda adquirir. Para Furtado, en las condiciones mundiales de ese tiempo, la clave del desarrollo era la existencia de un sistema nacional de decisiones que obrara como marco bsico para la definicin de criterios valorativos; un sistema econmico articulado capacitado para autodirigirse en funcin de los intereses del colectivo nacional. No depositaba demasiadas expectativas en las zonas comerciales ni en uniones aduaneras, pero admita que en la definicin de las estrategias nacionales tendran un peso creciente los agrupamientos regionales, bien que ellos seran
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Felipe Herrera Nacionalismo, regionalismo, internacionalismo. Amrica Latina en el contexto internacional Instituto para la integracin de Amrica Latina. Buenos Aires 1970.

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esencialmente un medio destinado a ampliar el horizonte de opciones de los centros nacionales de decisin, frente a los centros de influencia mundial. Las agrupaciones regionales que favorezcan las posibilidades de dominacin de estos ltimos, actuarn contra el desarrollo. En Amrica Latina, la articulacin multinacional para transformarse en instrumento efectivo de desarrollo requiere la previa recuperacin del Estado como centro bsico de decisionesLas tentativas de integracin de economas nacionales desarticuladas y controladas desde el exterior, servirn apenas para aumentar los costos y hacer ms remotas la vuelta al desarrollo4. Debe decirse que en ese momento, las negociaciones iniciadas aos antes por algunos pases andinos preocupados por los escasos beneficios que obtenan de ALALC se coronaban en la ciudad de Cartagena en un proyecto subregional de caractersticas innovadoras por sus alcances y profundidad. Nunca como en esos aos, la integracin estuvo tan intensamente sometida al escrutinio del conjunto de las ciencias sociales. Nunca esa indagacin le debi tanto a las perspectivas crticas. Objetivos, obstculos y alternativas de profundizacin estaban en el centro del anlisis. Se ha mencionado ya lo referente a sentido y alcances de la institucionalidad incluida la hiptesis supranacional y la articulacin de la integracin con las oportunidades del desarrollo econmico y social, pero haba muchos otros aspectos que merecan la atencin de los estudiosos: se hablaba del papel del Estado y de los hombres de negocio, de la brecha entre el conocimiento de funcionarios y un pequeo ncleo de acadmicos y el conjunto de la opinin pblica, del rol de los partidos polticos, de los intelectuales y de las universidades. Tambin de la urgencia de poner a la decisin poltica al comando del proceso y de constituir un consenso bsico en torno de un proyecto. Resuma el socilogo argentino que enumeraba estos temas: Mientras la opinin pblica se mantenga dividida y no se fortalezcan los grupos de presin organizados favorables a la integracin, es decir, mientras no se propague la ideologa integracionista y se haga explcita su importancia para el desarrollo de cada pas y para la elevacin de los niveles de vida, continuarn predominando intereses estrechos a los que habrn de subordinarse los acuerdos intergubernamentales de unificacin econmica5.
Celso Furtado La concentracin del poder econmico en los Estados Unidos y sus reflejos en Amrica Latina Centro Editor de Amrica Latina. Buenos Aires 1969. Tambin Los vientos del cambio. FCE. Mxico 1993. 5 Jorge Graciarena. Una perspectiva poltica de la integracin latinoamericana. En Poder y clases sociales en Amrica Latina. Pads Buenos Aires 1969.
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Que la voluntad poltica y la difusin en el mbito de la opinin pblica eran elementos claves para que la idea y practica de la integracin prosperaran era algo que algunos de sus sostenedores haban planteado tempranamente. Veamos otra vez los trminos en que se expresaba Felipe Herrera, en diciembre de 1964, en ocasin de la primera sesin plenaria del Parlamento Latinoamericano: Ese tratado se refera a un Tratado General de Integracin tendrn que hacerlo los dirigentes polticos que tienen la responsabilidad del gobierno de nuestros pases y del manejo de sus relaciones exteriores. Ellos darn vigencia a los esquemas tericos de los tcnicos y para hacerlo necesitarn la movilizacin de la opinin pblica que nadie puede interpretar mejor que los seores representantes de la institucin parlamentaria, esencia de las formas democrticas de organizacin de la sociedad latinoamericana. Nada podremos hacer los tcnicos si la integracin no suscita en su torno el gran respaldo poltico de los pueblos de nuestros pases. Para el, entonces presidente del BID, la dimensin parlamentaria de una comunidad econmica permitira una movilizacin de ideas que operaran como factor dinamizante de todo el proceso y, cualquiera fuera la estructura que adoptara, lo fundamental es que signifique la movilizacin poltica hacia la integracin. En cierto modo, los debates eran prueba de un proceso que encontraba demasiados obstculos y que hacia fines de los setenta mostraba seales inequvocas de agotamiento, abriendo camino al escepticismo. Todos los esquemas atravesaban una fase crtica. La primera oleada integradora y las expectativas que haba suscitado parecan desvanecerse, y poco poda hacer el intento de rehabilitarla a travs del relevo de Alalc por Aladi. Muchos factores haban contribuido a componer ese nuevo escenario, entre ellos las polticas ortodoxas que en esa poca haban retornado a la regin, rehabilitando los dictados monetaristas contra los cuales la heterodoxia se haba batido incansablemente desde los aos cincuenta. Curiosamente lo haran reivindicando el derecho de cada pas a fijar soberanamente el curso de su economa, y no precisamente porque se pensara en trminos de contar con el Estado como centro bsico de decisiones. Sin embargo, durante el transcurso de los ochenta, las cosas parecieron tomar un nuevo rumbo, permitiendo que se insinuara una nueva pulsacin integradora. Visto en perspectiva, la cantidad de iniciativas en que fue plasmando esta tendencia resulta verdaderamente impresionante. En 1984, respondiendo a una propuesta ecuatoriana canalizada a travs del Sela y
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CEPAL se realiz en Quito una Conferencia Econmica Latinoamericana en cuyo transcurso se aprob un Plan de accin que inclua expresamente el propsito de fortalecer todas las formas asociativas vigentes. Comentando este hecho, el director ejecutivo de la Comisin deca: La cita de Quito ha significado el reencuentro de Amrica Latina y el Caribe con el camino de su unidad mediante el refuerzo de sus sistemas de cooperacin e integracin y de la renovacin del mercado regional como sustento para iniciar un proceso de reactivacin econmica fundado en el esfuerzo propio de todos los pases6. Por la misma poca se suscribieron numerosos acuerdos bilaterales y uno trilateral entre Colombia, Mxico y Venezuela; pero acaso la novedad ms resonante y de mayores consecuencias tendra por protagonistas a Brasil y Argentina, y se materializara entre 1985 y 1989. En noviembre del primer ao, en un encuentro en la ciudad fronteriza de Iguaz, los presidentes de ambos pases anunciaron la intencin de fortalecer el vnculo bilateral y explorar conjuntamente nuevos caminos en la bsqueda de un espacio econmico regional latinoamericano. Entre 1986 y 1989 se formalizaron veintisis protocolos y ms de cuarenta actas y anexos firmados en el transcurso de cinco encuentros cumbres, culminando con la firma del Tratado de Integracin Cooperacin y Desarrollo. La renovada onda integradora se hizo sentir en los propios marcos de ALADI y en el Grupo Andino. Paralelamente se fue registrando una cantidad de iniciativas en materia de consulta y concertacin de posiciones ante las ms urgentes cuestiones polticas y econmicas que afrontaba la regin: la negociacin de la deuda, el impacto de la situacin por la que atravesaba la economa internacional incluyendo la marcha de la ronda del GATT , y el enrarecimiento del clima continental como resultado de las actitudes belicistas de Washington en Centroamrica. Durante el tramo final de los ochenta, un documento de CEPAL registraba del siguiente modo la activacin de los procesos integradores: Hoy parece viable que el proceso de integracin centroamericano se reconstruya, que el ritmo de actividades del Grupo Andino retome su dinamismo, que Aladi se transforme en un autntico foro regional de comercio y financiamiento y que el Sela articule y consolide los numerosos esfuerzos de cooperacin emprendidos en su seno. El informe daba cuenta de un conjunto de circunstancias que favorecan esa activacin, pero al mismo tiempo
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Enrique Iglesias. Notas sobre la economa y el desarrollo de Amrica Latina CEPAL Santiago de Chile 1984.

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adelantaba una advertencia premonitoria de posibles desnaturalizaciones de lo que pareca retomar la marcha. Entre los indicadores favorables computaba un nuevo escenario poltico creado por las restauraciones democrticas y de la nueva diplomacia regional caracterizada por dilogos frecuentes y directos en niveles ministeriales y presidenciales, pero sealaba la necesidad de que la integracin se insertara definitivamente en los modelos doctrinarios de la poltica latinoamericana y evitara la deriva comercialista: La visin estrictamente comercialista ha impedido que en Amrica Latina y el Caribe los procesos de integracin y cooperacin adquieran su dimensin real en las polticas econmicas globales de cada pases necesario comprender que la integracin y la cooperacin no se reducen simplemente a lograr el mayor nmero posible de compraventa, constituye un desafo de relevancia para los gobiernos, partidos polticos, intelectuales, trabajadores, entidades empresariales y organismos internacionales. Frente a la visin fenicia de la integracin se debe anteponer una concepcin de interdependencia real y permanente. La tarea no es fcil ni de corto plazo, pero es ciertamente impostergable7. Todo este movimiento no poda explicarse por la gravitacin de un solo factor, pero sin duda mucho influy el proceso democratizador que se produjo a lo largo de la dcada. Como retomando el hilo interrumpido por las imposiciones militarizadas, no solo se renovaban las disposiciones cooperativas, sino que se las informaba de equivalentes objetivos y los mismos valores de la fase anterior: desarrollo, autonoma, afirmacin de la paz, equidad distributiva, sumndosele ahora el respeto de los derechos humanos y un mayor compromiso con las instituciones democrticas. Todo ello fue parte de una fugaz primavera durante la cual se crey que el fin de los regmenes militares tambin terminaba el ciclo de la ortodoxia econmica. El propio Prebisch se aventur a comentar que vea indicios de que se estaba resquebrajando la confianza en las virtudes de esas frmulas8. En el mismo artculo Prebisch adverta que sera funesto para la periferia, tratar de volver a un tipo de desarrollo cuyas fallas haban llevado a propugnar un pretrito liberalismo econmico con un ingente costo poltico y social; lo cierto es que lejos de retroceder, la ortodoxia preparaba nueva y ms profunda ofensiva. Ciertas prcticas del nacional-desarrollismo esas fallas a las que se refera
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CEPAL. Integracin regional: desafo y opciones.Santiago de Chile 1989. Pensamiento Iberoamericano, CEPAL/Instituto de Cooperacin Iberoamericana Madrid 1982.

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Prebisch haban debilitado las defensas de los sistemas estatales. La internacionalizacin de las actividades econmicas impulsada por un notable salto tecnolgico y la cartilla de instrucciones para adaptarse al tono de los tiempos Estado mnimo, privatizaciones, desregulaciones, aperturas competitivas obraran como un arma de destruccin masiva. Como aquel ingenio neutrnico que seleccionaba los objetos a destruir, erosionaba las capacidades de decisin pblica y desarticulaba el tejido social. La nueva fase del capitalismo provocaba y a la vez se beneficiaba de otras grandes rupturas, tanto en el plano de las relaciones de poder como de los sistemas de creencias. El efecto domin que fue dando cuenta, uno tras uno, de los regmenes del este europeo, y culmin con el derrumbe de la Unin Sovitica, daba vuelta a la pgina de un sistema bipolar presidido por dos superpotencias, y propagaba la imagen de un momento unipolar cuyo protagonista pareca asegurarse la primaca por un tiempo no definido. El campen dominaba el centro del ring generando menos temores que admiracin y constituyndose, para muchos, en el pas faro. Simultneamente se difunda la idea de la marcha hacia la constitucin de un conjunto de grandes bloques regionales: Amrica del Norte, Europa y el oriente asitico seran polos de un sistema compatible con el capitalismo globalizado, que, lejos de actuar como sistemas cerrados, se abriran a los flujos comerciales y financieros, estimulando la bsqueda de competitividad de cada uno de los estados que los integraban. A la vez, las representaciones ms efectistas sobre el triunfo del capitalismo sobre su principal antagonista del siglo hallaban un texto ms sofisticado, que, en la consagracin de la frmula democracia liberal y economa de mercado, daba por clausurada la bsqueda de alternativas, complementndose funcionalmente con su antagonista del choque de civilizaciones que sumara a la ecuacin la dimensin de seguridad. Haba, frente a este conjunto de circunstancias, dos posibilidades: optar por una adaptacin pasiva, en ocasiones dando por positivo todo lo que ocurra en el mundo, otras veces entre resignada y fatalista matizada con justificaciones presentadas como saber pragmtico; o reconocer los hechos pero esforzndose por encontrar alternativas creativas y eludiendo la lgica de los extremos. Por cierto, el camino que siguieron los pases latinoamericanos ante este dilema no fue homogneo, y en su eleccin influy una cantidad de factores: el perfil productivo con el que se ingresaba a la fase neoliberal, el tamao de su mercado interior, la configuracin de la estructura social, el sistema poltico incluyendo forma de presidencialismo, cultura poltica,
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sistema de partidos , la densidad del aparato estatal, la conformacin de los cuadros tcnicos de gobierno, etc. Era inevitable que los proyectos latinoamericanos sintieran el impacto de un nuevo orden mundial que, sea dicho de paso, estaba en las antpodas del que en el pasado haba informado las demandas de la regin y derivaran hacia los patrones de lo que empez a denominarse nuevo regionalismo, un trmino con el que se mencion la proliferacin de iniciativas, tanto en el centro como en la periferia, y un conjunto de rasgos que las caracterizaban, empezando por el carcter abierto y fuertemente comercialista. El mayor esfuerzo para orientarlos en esa direccin fue el Informe elaborado por la CEPAL, en 1994. La verdad es que la mencin a una transformacin productiva con equidad no pareca suficiente para tomarlo como expresin de una adaptacin activa. En cierto modo, la Comisin se desmenta a s misma al sealar que en la dcada anterior los dominaba un clima de escepticismo cuando en rigor haba celebrado su activacin , y su fundamentacin de lo nuevo estaba demasiado cercana a las prescripciones neoliberales, como para dar testimonio de verdadera creatividad. No era del todo equilibrada la caracterizacin de las antiguas experiencias de integracin subrayando su componente industrial-proteccionista, ni el reconocimiento de que los procesos actuales eran impulsados por empresas trasnacionales que evaluaban sus actividades locales en trminos de objetivos globales no se acompaaba con alguna advertencia crtica; en suma, dficit de penetracin en el anlisis y asepsia valorativa. Como deca Celso Furtado, refirindose a muchos de los discursos de la poca: escasa preocupacin por el verdadero significado de las cosas9. La versin de nuevo regionalismo que, como captulo del pensamiento dominante encontr mayor eco, trajo consigo una serie de sustracciones conceptuales. Casi proscribi el trmino desarrollo, y cuando lo mencion, fue regresando a las definiciones que lo asimilaban a crecimiento, operacin conceptual que significaba soslayar todo lo que las ciencias sociales latinoamericanas haban hecho para enriquecerlo con visiones integradas del hombre y la sociedad y abrir camino a polticas aptas para plasmarlas. Del mismo modo, apenas se reconoci que la progresiva conciencia del agotamiento del modelo de industrializacin sustitutiva poda haber llevado, naturalmente, hacia polticas de apertura econmica con participacin de
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Celso Furtado El capitalismo global. FCE. Mxico 1999.

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exportaciones no tradicionales que tendan a buscar desemboques ms all del mercado regional. Algunos analistas han sealado que la expresin ms destacada del nuevo regionalismo en el continente americano fue la propuesta de creacin de un Area de Libre Comercio de las Amricas, insinuada por el presidente Busch, a mediados de 1990, y formalizada por su sucesor demcrata a fines de 1994, en la cumbre de Miami. Al margen de lo que este proyecto significaba en cuanto a profundizacin de los ajustes estructurales, su presencia actu como un elemento de fragmentacin de los procesos latinoamericanos, tendencia que se acentu cuando, bloqueado el Alca, Washington opt por la alternativa de tratados bilaterales de libre comercio vaciados en el mismo molde que encontraron a un grupo de pases dispuestos a suscribirlos o a dejarse tentar por ellos. Las razones de esta disposicin fueron mltiples: estrategias de insercin en la economa mundial, clculos de oportunidad, afinidades ideolgicas o el desencanto ante la marcha de los ensayos multilaterales de los que formaban parte. El Mercosur se constituy en este contexto y se acomod a estas circunstancias. Tal vez, el apartamiento del espritu y de las formas en que se haban materializado los acuerdos iniciales entre Brasil y Argentina fue el indicador ms elocuente de la naturaleza de este ajuste. De todos modos, sus primeros pasos fueron auspiciosos, mucho ms que lo haban sido los primeros tramos de la experiencia de los aos sesenta. No solo en trminos econmicos, sino por la forma en que pareci penetrar en algunos segmentos de las sociedades involucradas, penetracin de lo cual sera testimonio la proliferacin de iniciativas asociativas surgidas espontneamente. Mientras derramaba hacia el cuerpo social, se converta en referente de nuevas adhesiones y de dilogos birregionales. Sin embargo, el encantamiento comenz a menguar durante la segunda mitad de los aos noventa, por la convergencia de factores internos y externos. De la prdida de dinamismo daran cuenta las reiteradas promesas de relanzamiento en las que se comprometan las ms altas autoridades polticas de los pases miembros. Sin duda, sigue habiendo mucho ms que lo que se percibe, pero menos de lo que lata en el imaginario unificador. Con la llegada del nuevo siglo, las cosas tomaron un nuevo rumbo por la convergencia de dos hechos que se vinculaban entre s: se morigeraba la ofensiva de la ortodoxia econmica, en buena medida ante la evidencia de sus resultados. y se producan cambios sustanciales en el orden poltico regional
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caracterizado de un modo bastante superficial como un giro hacia la izquierda. Naturalmente, cada pas encar esta reaccin a partir de sus singularidades y de los daos provocados por un sismo neoliberal que habilitara, en ciertos casos, el surgimiento de renovadas narrativas revolucionarias que concitan adhesin entre los pueblos involucrados y proponen la irradiacin transfronteriza de sus liderazgos. La tercera fase de la segunda pulsacin integradora prometa, ahora por una mayor afinidad programtica de gobiernos y partidos que participaban de la crtica a las orientaciones de la dcada anterior y suscriban ideales latinoamericanistas, un fortalecimiento de la integracin sacndola de la impasse en que vena desenvolvindose a pesar de reiteradas promesas de relanzamiento. En el entusiasmo, pocos advirtieron los factores nuevos y viejos que habran de interferir para la realizacin de tales expectativas. A gobiernos democrticos compelidos a retomar senderos de desarrollo, reparar los daos sociales y ratificar sus mandatos electorales, no les resultara fcil eludir las representaciones estrechas del inters nacional, incluyendo su manifestacin territorialista. Como ocurriera en el pasado, la disposicin cooperativa chocara con exigencias coyunturales que, en ausencia de una ideologa integracionistas inscripta en la conciencia de la ciudadana, no podan posponerse en nombre de beneficios a futuro. En suma, el escenario que se nos presenta cuando va concluyendo la primera dcada del siglo no permite conclusiones definitivas: un Mercosur que avanza trabajosamente en medio de recurrentes y fastidiosas controversias, mostrando ms logros que los que se perciben, pero sin profundizar el inicial arraigo en la ciudadana y menguando la peticin de nuevas filiaciones; trascendiendo sus lmites una convergencia sudamericana con distinto lenguaje tcnico pero amplias potencialidades para avanzar en materias respecto de las cuales la compatibilizacin de intereses resulta menos engorrosa; por fin, un Alba que se proyecta desde el rea centroamericana con tonos ms radicales y una dinmica contagiosa pero no siempre prudente en su despliegue internacional. En auxilio de la confusin acuden otros factores: la proliferacin de acuerdos multilaterales, bilaterales y birregionales, que componen una intrincada red que solo pueden interpretar unos pocos iniciados y en tanto tal compromete la disposicin de una sociedad limitada a confiar en los resultados; la tendencia de cada pas a definir alianzas estratgicas mltiples que, al no ordenarse jerrquicamente, corren el riesgo de desnaturalizar tal calificacin
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sin serlo, verdaderamente, ninguna de ellas; por ltimo, criterios de insercin internacional y orientaciones de poltica exterior, en ocasiones con fuerte carga ideolgica, que se mantienen dentro de los estrechos lmites de los procedimientos unilaterales sin considerar sus efectos sobre los proyectos supuestamente compartidos. A la luz de estas realidades, existe una cantidad de razones para insistir en la demanda de renovacin de los enfoques con que se abordan los movimientos integradores en la regin. Las habituales referencias a nuevo y viejo regionalismo, para mencionar las dos pulsaciones registradas desde mediados del siglo anterior parecen insuficientes, entre otras cosas porque prescinden de enfoques estructurales y de largo plazo capaces de aportar revelaciones significativas por su consideracin de una experiencia histrica que modela la relacin de la regin con el mundo, las articulaciones entre su adentro y su afuera y construye un sustrato cultural identitario. En otros trabajos hemos tratado de argumentar que el status perifrico, la cohabitacin con un poder hegemnico en el espacio geopoltico hemisfrico, sumados a la configuracin cultural mencionada como latinoamericaneidad, que se constituye en dilogo con esos dos rasgos estructurales, explican buena parte de las singularidades que sealan la trayectoria de la regin, incluyendo la continuidad de un ideal unificador y la relacin dialctica entre sus manifestaciones integradoras y fragmentadoras10. Ms especficamente, los nuevos abordajes a que nos referimos deberan sustentarse sobre un programa de investigacin interdisciplinario tal vez colocado bajo el rtulo de ciencias sociales de la integracin que capitalice, profundizndolos y recuperando su perspectiva crtica, los anlisis y debates registrados durante la primera pulsacin integradora. No es nuestra intencin tampoco estaramos en condiciones de hacerlo proponer los contenidos de ese programa; solo nos atrevemos a sugerir algunos de sus captulos: a) cul es el rol y las posibilidades de convergencia de modelos de desarrollo articulados en torno de patrones de adaptacin creativa a las condiciones del orden mundial tal vez siguiendo los lineamientos de los que algunos investigadores denominan neoestructuralismo11; b) cmo se constituyen
10 Jos Paradiso/Mariana Luna Pont. Paz y guerra en la trayectoria latinoamericana. Universidad e integracin. Aualcpi. Buenos Aires junio 2003. 11 Osvaldo Sunkel. The precarious sustainability of democracy in Latin America. Fundacao Alexandre de Gusmao/Instituto de Pesquisa de Relacoes Internacionais. II Conferencia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional. Rio de Janeiro. Noviembre 2007.

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intereses del colectivo asociativo, y cules las traducciones del concepto de inters nacional formaciones nacionalistas que integran o fragmentan; c) de qu forma las pertenencias mltiples afectan a la voluntad unificadora, y cul es el balance consolidado de los vnculos individuales con pases o esquemas del Norte; d) cules son las causas profundas del denominado dficit institucional interrogante que orienta la bsqueda hacia la relacin del sistema poltico y los procesos de decisin -; e) de qu modo los enfoques comparativos pueden ilustrar acerca de las singularidades de cada experiencia unificadora/integradora; f) cmo se articulan los trayectos de corto y largo plazo, y cules los instrumentos aptos para suscitar el inters y la adhesin de los ciudadanos; g) cul es el significado de colocar a la poltica al comando del movimiento unificador/integrador. El ltimo de los interrogantes nos alienta a agregar una nota final a este ejercicio de reflexin. Parece oportuno iniciarla con la mencin de los comentarios que el socilogo Ralph Daharendorf hiciera hace algunos aos respecto de la marcha del proceso europeo. Quejndose amargamente por el hecho de ver a los polticos del continente marchando a la zaga de las fuerzas econmicas, y por su disposicin a convertir el sueo comn en una empresa casi exclusivamente econmica, deca: No acepto esa falsa comunidad que es esencialmente egosmo econmico. Hay una profunda deshonestidad en muchos polticos cuando aseguran que las fuerzas econmicas nos harn llegar a la unidad poltica. Adems del riesgo de desnaturalizacin que comporta dejar el proyecto en manos de las fuerzas econmicas, ello puede provocar el creciente desinters de los ciudadanos que ya empiezan a preguntarse para que Europa?. Hemos visto que, desde los tiempos de la primera pulsacin, se reconoca que la suerte de las experiencias en curso dependa de la decisin poltica. En rigor, la referencia a esta dimensin poda aludir a cosas distintas: a) a quin le cabra la conduccin del proceso; b) la continuidad y consistencia del compromiso con el mismo; c) su horizonte cualitativo o el desemboque final trascendiendo los territorios de la economa. En verdad, en muchos casos y por diversas razones, estas apelaciones prescindan de las formas democrticas, pero aquellos que las tenan como condicin del proceso podan contar con partidos y programas, liderazgos y participacin, carreras parlamentarias, compromisos con lo pblico y disposicin de la herramienta estatal. Muy distinto es el contexto actual: no se cuestionan las instituciones democrticas pero la poltica y los polticos distan mucho de ser lo que eran.
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Tambin aqu el saldo de las tendencias del capitalismo globalizado y las recetas neoliberales result devastador: concentracin del poder, complejos mediticos con enorme penetracin y capacidad de manipulacin, resignacin de la bsqueda de autonoma, desafeccin de lo pblico, desarticulacin del instrumento estatal, crisis de las formas de representacin. Como alguna vez se dijera: en la era del privatismo, se privatiz la poltica. El resultado: descrdito y repliegue del inters ciudadano. Desde este escenario se advierte el sentido de demanda de rehabilitacin de lo poltico. Llmeselo as o mencineselo como reinvencin, retorno, resignificacin o cualquier otro trmino equivalente, siempre evoca una misma necesidad: restituirle los atributos que lo califican como una actividad orientada hacia la transformacin positiva de las condiciones de vida de los hombres y capaz de devolver entidad sustantiva a la prctica del gobierno. Rehabilitarla significa rescatarla de la insignificancia en medio de la cual la vea desenvolverse Castroriadis, jerarquizarla por va de la recuperacin de capacidades de control, reglamentacin y negociacin; restituirle la aptitud para encauzar un proyecto colectivo en el que se pone en juego el bien del comn y la posibilidad de diseo de un futuro que lo preserve. Obviamente, esto necesita materializarse en dos planos: domstico y externo, y en cada uno de ellos comporta la construccin de un agregado de poder que potencie y haga posible la realizacin de aquellas capacidades. En el orden interno, mediante una amplia coalicin poltica y social, transformadora y sustentable; en el plano externo, mediante el instrumento de la unidad regional. Slo una poltica puesta sobre pies firmes y capaz de recuperar el crdito de sus destinatarios naturales podr respaldar las decisiones que demanda un proceso integrador que eluda las visiones minsculas del economismo y ponga el rumbo hacia la mayor unidad posible, pero a su vez, solo la integracin concebida en clave de poltica de horizonte amplio podr aumentar las capacidades individuales de control, reglamentacin y negociacin, y, de este modo, recuperar credibilidad y recursos para la poltica. De ah la simultaneidad de dos movimientos que, en la marcha, estn en condiciones de retroalimentarse hacia adentro y entre s. En este sentido, vuelven a parecerme pertinentes las opiniones de un gran poltico europeo: En la reflexin y el debate sobre el futuro de Europa, vuelvo a encontrar el sentido de hacer poltica, la motivacin ideal del empeo de trasmitir a las nuevas generaciones el hilo de la onda histrica de la que somos partcipes, las claves de una ms profunda comprensin
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de las lecciones del pasado y los imperativos del presenteEs a travs del discurso sobre Europa que la poltica puede lograr fuerza de atraccin, participacin y papel efectivo de nuestra sociedad; porque es en ese terreno, en aquella perspectiva que ella puede salir de la estrechez nacional en la cual se ha venido sumergiendo cuando no degenerando, pediendo espesor cultural y moral, reducindose a mero juego de poder y est, en definitiva, mostrndose incapaz de dar respuestas valederas a los mayores desafos de nuestro tiempo, a las inquietudes y a las legtimas expectativas de los ciudadanos12.

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Giorgio Napolitano. Europa poltica (mimeo).

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Conversibilidade do Real e Insero Internacional da Economia Brasileira1

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1. Introduo Uma das metas de poltica externa do governo Lula tem sido a de ampliar a participao do real nas transaes internacionais. Duas iniciativas nesta direo foram tomadas recentemente. A primeira foi o convnio de pagamentos em moeda local assinado pelos bancos centrais da Argentina e do Brasil em setembro de 2008, que eventualmente poder ser estendido a outros pases da Amrica do Sul. A segunda iniciativa foi a proposta de firmar convnios similares a este entre o Brasil, Rssia, ndia e China, o chamado grupo dos Brics, que foi abordada na primeira reunio de chefes de Estado deste grupo de pases em 16 de junho de 2009. Como veremos adiante neste trabalho, estas iniciativas s produziro resultados substantivos se o real se tornar plenamente conversvel no futuro prximo. A desastrosa experincia internacional da dcada de 1930 mostrou que o destino de convnios de pagamentos em moedas inconversveis o de
Trabalho preparado para o seminrio sobre integrao da Amrica do Sul organizado pela Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) no Rio de Janeiro em 23 de julho de 2009. Sou grato a Ana Carolina Areias pelo auxlio na coleta de dados e da bibliografia aqui usada. 2 Doutor em economia pela Universidade de Londres e diretor do Centro de Estudos de Integrao e Desenvolvimento (CINDES).
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gerar um entulho burocrtico para os pases signatrios, cuja remoo ir requerer, mais tarde, longas rodadas de negociaes bilaterais (Arraes, 1994). Entretanto, a evoluo da poltica monetria brasileira nos ltimos 15 anos indica a disposio do governo em estabelecer a conversibilidade plena do real. O primeiro sinal foi dado em 1999, quando o Brasil aceitou formalmente as obrigaes do artigo VIII dos estatutos do FMI, tornando o real conversvel para transaes em conta corrente. Outras medidas importantes foram tomadas na presente dcada. Em 2005, por exemplo, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) promoveu a unificao dos mercados de cmbio e flexibilizou o prazo para a internao das divisas oriundas de exportaes. Em 2006, a Lei 11.371 conferiu competncia ao CMN para permitir que as receitas de exportao sejam mantidas no exterior por prazo indeterminado e, assim, aboliu uma norma cambial que vigorava no pas desde 1933. Em abril de 2009, a Resoluo 3.719 do Banco Central autorizou o recebimento em reais das receitas de exportaes de bens e servios. luz destas medidas, o ltimo Trade Policy Review da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) sobre o Brasil avaliou que o real j est prximo da conversibilidade plena.3 Este artigo visa discutir trs temas interligados: (a) porque interessa ao Brasil concluir o processo de reformas que ir transformar o real em moeda conversvel; (b) os obstculos domsticos e internacionais que o governo enfrentar ao buscar este objetivo; (c) os impactos externos da conversibilidade, tanto no mbito das relaes econmicas com os pases da Amrica do Sul, quanto no plano multilateral. A seo 2 mostra que, no por acaso, o tema da conversibilidade da moeda nacional est na agenda atual de poltica monetria no apenas no Brasil, mas tambm na China, ndia e Rssia. A seo 3 comenta as peculiaridades do caso brasileiro e sugere, com base em lies da histria, algumas providncias que podero contribuir para superar as elevadas barreiras entrada no clube restrito de moedas internacionais. Por fim, a seo 4 resume os argumentos do texto. 2. Conversibilidade e insero internacional dos Brics Quando uma moeda se torna conversvel, os benefcios que o pas aufere no se restringem aos impactos econmicos imediatos, como reduo dos
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Foreign exchange regulations were liberalized further during the period under review, although the reform has run short of achieving full convertibility of the real. (OMC, 2009, p. 8)

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custos das transaes internacionais para os agentes privados e aumento dos ganhos de seigniorage por parte do governo, mas incluem tambm recursos de natureza simblica e poltica que so fundamentais para sustentar o poder de barganha do pas em negociaes internacionais. Como mostrou Cohen (1998), a entrada de um novo scio no clube de emissores de moedas internacionais altera a hierarquia de poder do sistema monetrio internacional e, consequentemente, cria novos mecanismos de criao e distribuio de riqueza na economia mundial. A experincia histrica dos dois ltimos sculos revela que todos os tipos de efeitos produzidos pela conversibilidade so significativos, at mesmo aqueles pouco visveis, como os ganhos de seigniorage, que resultam da diferena entre o custo de emisso e o valor da moeda. Os Estados Unidos, por exemplo, em meados da dcada passada, recebiam do resto do mundo cerca de 11 a 15 bilhes de dlares anuais em decorrncia da circulao internacional de sua moeda (Cohen, 1998). O processo gerador desses benefcios foi descrito, de forma irnica, pelo jornalista Thomas Friedman no New York Times de 3 de julho de 1994:
The United States has an advantage few other countries enjoy: It prints green paper with George Washingtons and Ben Franklins and Thomas Jeffersons pictures on it. These pieces of green papers are called dollars. Americans give this green paper to people around the world, and the give Americans in return automobiles, pasta, stereos, taxi rides, hotels rooms and all sorts of other goods and services. As long as these foreigners can be induced to hold those dollars, either in their mattresses, their banks or in their own circulation, Americans have exchanged green paper for hard goods. (Citado por Cohen, 1998, p. 124)

Para uma economia como a brasileira, cuja moeda tornou-se inconversvel em 1933, e cujo mercado de cmbio permaneceu submetido a controles administrativos rigorosos nas sete dcadas seguintes, o retorno conversibilidade parecia, at recentemente, uma alternativa fora do alcance do pas. Em 2002, Prsio Arida sugeriu que esta hiptese seria vivel a mdio prazo, e foi criticado por Belluzzo e Carneiro (2003), sob o argumento de que num horizonte de tempo previsvel, a nossa moeda no passar a denominar contratos, constituir-se em referncia de preos e muito menos
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ser demandada como ativo de reserva por terceiros pases. No ano seguinte, Arida apresentou uma verso mais elaborada de sua proposta num seminrio organizado pela Bolsa de Mercadorias & Futuros, que contou com a participao de vrios estudiosos do mercado de cmbio, e a tese da conversibilidade do real tambm foi recebida com ceticismo (Gleizer, 2005). No entanto, a poltica macroeconmica em vigor desde 1999, baseada no regime de metas de inflao, cmbio flutuante e disciplina fiscal, bem como a gradual simplificao das normas cambiais executada pelo Banco Central neste perodo, criaram, num prazo bem mais curto do que supunham os crticos de Arida, algumas das condies necessrias transformao do real em moeda conversvel. De fato, para atender aos requisitos apontados por Belluzzo e Carneiro (2003), no basta uma dcada de polticas consistentes, sobretudo numa economia que operou durante 70 anos sob o fantasma da vulnerabilidade externa. Ao lado da confiana na estabilidade da poltica econmica brasileira, outro fator crucial para promover o uso internacional do real seria a ampliao do coeficiente de abertura comercial da economia, que ainda muito baixo, sobretudo quando comparado com os seus parceiros no grupo dos Brics, como indica a tabela 1. Ademais, para se tornar conversvel, o real ter que disputar mercados regionais com outras moedas, e este desafio no trivial, como veremos na seo 3. Mas, apesar destes obstculos, as evidncias comentadas a seguir sugerem que, na prxima dcada, no apenas o real, mas tambm as moedas da China, ndia e Rssia tero uma participao crescente nas transaes internacionais. Tabela 1 - Brics: Produto Interno Bruto e Comrcio Exterior em 2007

Fontes: Unctad, FMI.

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CONVERSIBILIDADE DO REAL E INSERO INTERNACIONAL DA ECONOMIA BRASILEIRA

2.1. A conversibilidade do rublo interessante notar que o tema da conversibilidade tem estado presente na agenda de poltica econmica dos Brics desde o final da dcada passada. Na Rssia, a crise financeira de 1998 havia provocado uma forte desvalorizao do rublo, levando o governo a centralizar as operaes de cmbio e restabelecer controles similares queles vigentes na antiga Unio Sovitica. No entanto, em maio de 2003, o ento Presidente Vladimir Putin anunciou o retorno do pas estratgia de liberalizao gradual que havia sido implementada na segunda metade da dcada de noventa. Alguns meses mais tarde, o parlamento russo aprovou uma nova legislao cambial que removeu diversos controles sobre o movimento de capitais e definiu que em 2007 o rublo seria plenamente conversvel. Posteriormente, esta meta foi antecipada para 1 de julho de 2006. As medidas anunciadas em 2003 foram recebidas com ceticismo pelos especialistas em economia russa:
If this ambitious goal is achieved, it will greatly improve the operating conditions for Russian businesses (especially energy companies) and will foster a more auspicious climate in Russia for foreign investors. But any such move will entail serious risks and will probably be infeasible, particularly if 2006 remains the target date. It is doubtful that the Russian banking system and capital markets are capable of sustaining such a rapid transition to full convertibility. If convertibility is established prematurely, it could lead to wild swings in capital flows, the collapse of Russias fragile banking sector, and a severe financial crisis. (Kramer, 2004)

Alm da fragilidade do sistema bancrio, outras deficincias da economia russa tambm poderiam ser citadas para apoiar a viso acima. Em primeiro lugar, a transformao do regime sovitico em economia de mercado ainda est por ser concluda, conforme atesta o intricado processo de negociao entre o governo russo e a OMC, que se arrasta h 16 anos, sem previso de encerramento.4 Em segundo lugar, a economia russa pouco diversificada e
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Ver a reportagem Why Russia is turning back on the World Trade Organization na edio de 18.06.09 de The Economist.

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muito dependente da indstria de petrleo, o que acentuaria sua vulnerabilidade externa aps a liberalizao da conta de capitais. Por fim, o governo russo vem adotando, desde 2003, uma poltica macroeconmica de alto risco, que a de tentar manter manter a taxa de cmbio quase fixa em relao a uma cesta de duas moedas, o euro e o dlar, juntamente com uma poltica fiscal expansionista. Entretanto, o crescimento exponencial dos preos de petrleo na presente dcada, que saltaram de US$ 26 por barril em 2002 para US$ 145 em julho de 2008, e as condies favorveis da economia mundial, sustentaram o desempenho da economia russa at o ltimo trimestre de 2008. Assim, a disposio do governo em manter a conversibilidade do rublo s veio a ser testada no incio de 2009, quando o preo do barril de petrleo havia cado para um patamar de US$ 40, e o PIB sofrido uma contrao da ordem de 10% no primeiro trimestre. Contrariando os rumores veiculados na imprensa internacional quanto ao restabelecimento dos controles cambiais, o PrimeiroMinistro Vladimir Putin defendeu enfaticamente a manuteno da conversibilidade em 27 de fevereiro:
Some speak about the need to establish control over capital flows. It is possible in theory but it would mean abandoning ambitious plans of turning the ruble into a regional currency. [] It would be a shame to lose such an advantage. The crisis will pass and we need to create the basis for future economic development. (Reuters, 27.02.09) (Grifo meu)

2.2. A conversibilidade da rpia Na ndia, a inteno do governo em tornar a rpia conversvel tambm explcita, embora a estratgia adotada at o presente tenha sido bem mais cautelosa que a da Rssia. Desde o nicio a dcada de noventa, o Banco Central Indiano vem introduzindo mudanas graduais na legislao cambial do pas. Em 1997, este processo foi avaliado por um grupo de especialistas em poltica monetria, sob a coordenao do Banco Central, que encaminhou ao Primeiro-Ministro Manmohan Singh um documento com recomendaes sobre as medidas a serem tomadas nos anos seguintes. Em maro de 2006, Singh solicitou ao banco central uma nova avaliao, que deu origem ao minucioso relatrio divulgado quatro meses depois, contendo cerca de 60
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providncias especficas que seriam adotadas em tres etapas, entre julho de 2006 e novembro de 2010. Desde ento, este roteiro tem sido executado rigorosamente (Reserve Bank of India, 2006). A experincia indiana permite esclarecer trs aspectos importantes sobre os vnculos entre conversibilidade da moeda nacional e abertura da conta de capitais. O primeiro diz respeito ao aparente paradoxo entre o forte contedo ideolgico do debate sobre riscos e benefcios da liberalizao financeira e o fato de que, nos ltimos 25 anos, as mudanas foram introduzidas, tanto nos pases industrializados, quanto no resto do mundo, por governos progressistas e conservadores, independentemente das peculiaridades de cada economia. Uma explicao conhecida para este fenmeno a de Bhagwati (1998): as mudanas foram feitas para atender os interesses de Wall Street.5 Entretanto, tais interesses no seriam to poderosos se o mercado financeiro mundial no tivesse sido afetado pela revoluo nas tecnologias de informao das ltimas dcadas. Na poca em que as transaes financeiras internacionais eram feitas por correio, telefone, telgrafo e rdio, apenas alguns agentes econmicos eram capazes de acompanhar o cotidiano de determinados mercados, num nmero reduzido de pases. Atualmente, qualquer pessoa, sem sair de casa, pode observar na tela do seu computador a evoluo de qualquer mercado, em qualquer parte do mundo, a um custo incomparavelmente menor do que aquele vigente h 30 anos atrs. Alm disso, no passado, quando surgiam novidades no mercado de um pas distante, os operadores de outras regies levavam certo tempo para entend-las. Este prazo poderia variar entre semanas ou meses, dependendo da importncia do evento e do pas. No raro, fatos relevantes eram ignorados pela maioria dos operadores. Atualmente, a difuso mundial das informaes instantnea, assim como as anlises dos fatos novos. Conforme notaram Bordo, Eichengreen e Kim (1998):
Capital markets require information. Hence, the efficiency with which information is disclosed, transmitted, and processed can circumscribe the extent of the market. There is good reason to think, therefore, that
5

Wall Streets financial firms have obvious self-interest in a world of free capital mobility since it only enlarges the arena in which to make money. It is not surprising, therefore, that Wall Street has put its powerful oar into the turbulent waters of Washington political lobbying to steer in this direction. (Bhagwati, 1998, p. 12)

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changes in the facility with which these functions are carried out are a critical determinant of the scope of financial market integration. (p. 20)

A segunda lio da experincia indiana refere-se diferena entre abertura comercial e liberalizao financeira. As reformas comerciais costumam ser similares na maioria dos pases porque consistem, basicamente, na reduo de tarifas de importao e na eliminao de barreiras no tarifrias. No entanto, a abertura da conta de capitais, quando implementada de forma sensata, implica um ajustamento da legislao nacional aos novos padres operacionais do mercado financeiro gerados pela revoluo nas tecnologias da informao. Assim, em cada pas a reforma ter um perfil particular, posto que no se trata de uma simples remoo de controles, mas da modernizao dos instrumentos de regulao e superviso dos fluxos de capitais. Tal reforma depende de vrios fatores locais, como o formato do sistema bancrio nacional, hbitos de consumo e poupana da populao, tamanho da economia e sua insero internacional, histria recente da poltica econmica, grau de independncia do banco central, etc. No caso da ndia, por exemplo, vrias normas cambiais no foram afetadas pelas mudanas em curso no pas, e outras sofreram pequenos ajustes, como os limites de aprovao automtica para emprstimos externos, e a superviso dos investimentos externos das firmas indianas. O terceiro aspecto importante da experincia indiana o de confirmar que, entre os Brics, o principal fator que motiva os governos a promover a conversibilidade de suas moedas no o de atrair capitais, mas o de criar moedas regionais. Esta justificativa explcita no caso da Rssia, como vimos na declarao de Putin, ao defender a manunteno da reforma cambial de 2006, e tambm est presente no caso brasileiro, conforme indica o convnio assinado com a Argentina em 2008. Tais interesses similares decorrem de uma peculiaridade da economia mundial contempornea: em contraste com o declnio radical dos custos de comunicao, os custos de transporte permaneceram relativamente estveis nos ltimos 30 anos. Consequentemente, o processo de globalizao dos mercados financeiros e de outros bens e servios no afetou a localizao geogrfica de inmeras atividades, como minerao, agro-negcio, e demais indstrias cuja competitividade internacional depende dos custos de transporte. Ou seja:
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alm de acentuar o carter domstico das estruturas produtivas e preservar os padres clssicos de comrcio, a estabilidade dos custos de transporte no alterou os fundamentos econmicos das iniciativas de integrao regional. Estes fatos so especialmente relevantes para uma economia como a indiana, cuja pauta de comrcio exterior diversificada e cujas transaes com pases vizinhos so significativas. Em 2006, por exemplo, produtos industrializados representaram cerca de 70% das exportaes do pas e 50% das importaes, e o intercambio com outros pases da sia e do Oriente Mdio correspondeu a 47% das exportaes e a 34% das importaes (OMC, Trade Policy Review: India, 2007). Assim, para os Brics, uma das formas de elevar sua influncia nos foruns multilaterais a de promover a integrao comercial e monetria com os pases vizinhos. Na verdade, esta tem sido uma estratgia tradicional na histria do capitalismo industrial: a regionalizao , com frequncia, uma etapa inicial do processo de internacionalizao das moedas nacionais. Por exemplo, entre o final do sculo XIX e as primeiras dcadas do sculo XX, o dlar no era usado em transaes internacionais, exceto no comrcio bilateral Canad Estados Unidos. Alm disso, naquela poca, os nicos pases que mantinham parcelas relevantes de suas reservas em dlar eram Canad e Filipinas (Cohen, 1998; Eichengreen, 1998). Na presente dcada, entre os Brics, a economia que mais avanou neste tipo de estratgia foi a China, conforme comentamos a seguir. 2.3. A conversibilidade do renminbi6 O renminbi (RMB) tornou-se conversvel para transaes em conta corrente em dezembro de 1996, quando o governo chins aderiu formalmente s normas do artigo VIII dos estatutos do FMI. Desde ento, o debate sobre conversibilidade plena do RMB e abertura da conta de capital tem sido frequente na imprensa e em textos acadmicos (Yang e Leatham, 2001; Li, 2004, 2006; Luo e Jiang, 2005). Na prtica, o RMB vem adquirindo funes de moeda regional desde o incio desta dcada, como notou Jing Li:
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O renminbi, que em chins significa moeda do povo, tornou-se o padro monetrio da China em 1969. O yuan, frequentemente mencionado na imprensa, o valor de uma unidade de renminbi (cf. Enciclopdia Britnica, www.britannica.com).

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If you travel in the Asian region, you will notice that the Chinese renminbi is appearing more often in shops and restaurants, driven by the rapid growth in mainland tourist volumes. Will Chinese renminbi be the next world currency? Since 2000, RMB internationalization has attracted great attention from the policymakers and the academics both at home and abroad. There is a sizable RMB circulation in Chinas neighboring countries and economies, even RMB can be fully convertible in some developed countries, some of the neighboring countries and economies treated RMB as a reserve currency. (2006, p. 1)

Embora o governo tenha introduzido recentemente algumas medidas liberalizantes na legislao cambial, como a de facilitar investimentos de firmas chinesas no exterior, e a de ampliar o limite para compras individuais de moeda estrangeira, que passou a ser de US$ 50 mil desde fevereiro de 2006, os controles sobre a entrada de capitais e repatriao de divisas continuam rigorosos. De fato, conforme descreve o Trade Policy Review da OMC sobre a China divulgado em abril de 2008, as prioridades do governo ainda esto concentradas em outros aspectos da agenda de reformas institucionais em curso no pas desde a morte de Mao Ts-Tung em 1976. Nos ltimos trs anos, por exemplo, pelo menos cinco mudanas importantes foram aprovadas pelo Congresso Nacional: a criao da Comisso Nacional de Combate Corrupo, e as leis de imposto de renda sobre lucros empresariais, defesa da concorrncia, falncias, e direito propriedade. Alm disso, o governo deu continuidade ao processo de modernizao do pas em vrias outras reas, como controle ambiental, 7 apoio s atividades de cincia e tecnologia, proteo ao consumidor, e reviso dos marcos regulatrios nos setores de transporte areo, energia, servios postais e telecomunicaes. Existe consenso entre os analistas da economia chinesa de que, antes de abrir a conta de capital, restariam ainda trs desafios a serem enfrentados pelo governo: reformar o sistema bancrio, estruturar o mercado de capitais e melhorar a gesto do setor produtivo estatal,
7

Uma das linhas de atuao nesta rea tem sido a de restringir as exportaes de bens intensivos em energia e recursos naturais.

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que continua a ter um papel central na economia. Outro fator que explica a cautela do governo em estabelecer a conversibilidade plena do RMB o fato de que 70% das reservas oficiais do pas, que em 2007 alcanaram a cifra de US$ 1,5 trilho, esto aplicadas em dlar. Logo, medidas intempestivas que possam desestabilizar a moeda americana no interessam China. Todavia, entre os Brics, a China o pas que dispe de melhores condies para promover a regionalizao de sua moeda. Alm de ser a terceira maior economia do mundo, com um coeficiente de abertura comercial superior a 60%, tem uma estrutura de comrcio exterior bem diversificada, onde os produtos industrializados representam cerca de 90%, e cujos principais parceiros comerciais so pases da sia, como mostra a tabela 2. A Rssia, cujo grau de abertura tambm alto, possui duas desvantagens srias: pauta de comrcio pouco diversificada e altamente direcionada Unio Europeia. A ndia compete com a China nos mercados asiticos, e o Brasil enfrenta as dificuldades discutidas na prxima seo. Tabela 2 - Comrcio Exterior da China em 2007

Fonte: OMC

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3. Perspectivas do real como moeda regional Sob a tica das restries externas, dois obstculos dificultam a transformao do real em moeda regional: (a) o reduzido grau de abertura da economia brasileira; (b) o volume incipiente de comrcio com os pases da Amrica do Sul, no obstante o relativo dinamismo dos ltimos anos, indicado no grfico 1. Aps haver sofrido uma queda da ordem de 30% entre 2000 e 2002, o intercmbio com a regio cresceu rapidamente no perodo 20022007: as exportaes saltaram de US$ 6,7 bilhes para US$ 27,1 bilhes, enquanto que a importaes registraram um desempenho mais modesto, passando de US$ 7 bilhes para US$ 18,2 bilhes. No entanto, estas transaes representaram menos de 16% do comrcio exterior do Brasil em 2007. Alm disso, da perspectiva do conjunto da regio, a integrao comercial com o Brasil tambm pouco relevante, como mostra o grfico 2. Nesta dcada, das exportaes totais dos pases vizinhos, a parcela destinada ao Brasil oscilou entre 6% e 9%, e, do lado das importaes, a parcela proveniente do Brasil variou entre 10% e 14%. Grfico 1 - Comrcio do Brasil com os Pases da Amrica do Sul

Fonte: SECEX/MDIC

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Grfico 2 - Importncia Relativa do Comrcio do Brasil com a Amrica do Sul

Fonte: ALADI

At o incio dos anos noventa, o fracasso das iniciativas de integrao regional na Amrica do Sul eram explicados por um quarteto de fatores perversos: meio sculo de protecionismo generalizado na regio, duas dcadas de governos militares em vrios pases, polticas macroeconmicas inconsistentes e precariedade da infraestrutura de transporte. Hoje em dia, o nico fator remanescente daquela poca so os custos de transporte elevados. No entanto, a integrao regional avanou pouco devido, em grande medida, ao surgimento de duas restries novas e interdependentes: o estilo de poltica industrial aplicado no Brasil aps a abertura comercial e a estrutura da tarifa externa comum (TEC) do Mercosul. Como vimos na seo anterior, duas caractersticas centrais da economia mundial nas ltimas dcadas tem sido as as tendncias simultneas em direo globalizao de mercados e regionalizao de determinadas cadeias produtivas. Neste contexto, o foco da poltica industrial no pode estar restrito promoo do crescimento da produo e do emprego em ramos selecionados, tal como era usual na poca em que vigorava o modelo de substituio de importaes. Para que o sistema produtivo domstico seja capaz de operar sob os novos padres de competio internacional, preciso incorporar politica industrial um cuidado adicional, que o de avaliar o impacto dos incentivos governamentais sobre as condies de concorrncia
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na indstria que ir receber os benefcios e nos demais setores vinculados quela indstria. Com frequncia, os resultados imediatos da politica industrial so os de elevar o poder de mercado das firmas estabelecidas no ramo privilegiado pelo governo, e gerar condies adversas ao desempenho do sistema produtivo nacional. Tais resultados no prejudicam s os consumidores finais, mas tambm alteram as relaes intersetoriais da economia, posto que aquelas fimas passam a dispor de maior capacidade para extrair rendas de seus provedores de insumos, e elevar os custos de produo nos setores que adquirem os bens e servios que elas produzem. Assim, quando estas distores ocorrem, os setores prejudicados se tornam pouco competitivos internacionalmente, mas como o mercado domstico continua protegido por tarifas de importao e custos de transporte significativos, os efeitos lquidos da poltica industrial so o de reduzir o grau de abertura da economia, e impedir que as firmas nacionais adotem as estratgias de expanso tpicas do mundo contemporneo, que so as de competir globalmente a partir de estruturas produtivas integradas regionalmente. A TEC ampara justamente este tipo de poltica industrial ao conceder proteo suprflua a oligoplios internacionais como a indstria automobilstica, e aqueles que operam nas indstrias de bens intermedirios. No Brasil, os fabricantes de bens intermedirios contam ainda com o apoio de medidas antidumping frequentes e igualmente desnecessrias (Tavares e Miranda, 2008). Portanto, para levar adiante sua meta de ampliar a participao do real nas transaes internacionais, o governo brasileiro ter que enfrentar dois desafios no triviais: eliminar os privilgios que, h vrios anos, tm sido auferidos por um conjunto de firmas poderosas, e negociar com os parceiros do Mercosul a reforma da TEC. Por outro lado, cabe notar que, nesta dcada, o governo foi capaz de remover certos obstculos conversibilidade do real que anteriormente pareciam insuperveis. Estudos recentes, como os de Franco e Pinho (2005), Goldfajn e Minella (2005), Goldstein (2005), e Mendes (2005), descreveram a regulamentao cambial brasileira como um emaranhado de restries, cuja anlise requer vocao para a arqueologia para aventurar-se neste universo de normas cambiais antigas e muitas vezes envelhecidas que permanecem em vigor at hoje. (Goldstein,
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2005, p. 96) Entretanto, nos ltimos quatro anos, o Banco Central aboliu, de forma gradual e discreta, alguns dos smbolos mais notveis daquele emaranhado, como o mercado dual de cmbio, a obrigao de repatriar divisas e a proibio de usar a moeda nacional em transaes internacionais. Alm disso, a poltica macroeconmica em vigor no Brasil deste 1999 criou condies para que o governo introduza na agenda de negociaes regionais um tema que, at hoje, foi tratado apenas de forma retrica: a cooperao monetria. Existe consenso na literatura que instabilidade cambial um entrave integrao que independe do estgio em que se encontram os demais obstculos (Giavazzi e Pagano, 1988; Tavares, 1992; Baumann, 2005). Este problema se torna simples de resolver quando as polticas nacionais so baseadas em metas de inflao e cmbio flutuante, como revelou a experincia entre Austrlia e Nova Zelndia nas duas ltimas dcadas. O grfico 3 indica que, desde 1993, as diferenas entre as taxas anuais de inflao nos dois pases foram, quase sempre, inferiores a 1%; e, mesmo nos anos da crise asitica, as diferenas se mantiveram abaixo de 2%. Em consequncia, a poltica de cambio flutuante adotada nos dois pases gerou uma paridade bilateral virtualmente fixa neste perodo, como registra o grfico 4. Grfico 3 - Austrlia e Nova Zelndia: Diferena entre as taxas de inflao

Fonte: FMI

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Grfico 4 - Austrlia e Nova Zelndia: Taxa de Cmbio Bilateral

Fonte: FMI

Por fim, importante lembrar que, se o Brasil e os demais Brics forem capazes de criar moedas regionais, o impacto desta mudana no mbito multilateral ser provavelmente modesto. De fato, o mercado internacional de moedas opera como um oligoplio diferenciado onde os lderes do mercado so protegidos por dois tipos de barreiras entrada: economias de rede e fidelidade dos usurios s marcas estabelecidas. Isto explica porque a libra perservou sua posio como principal moeda de reserva nas primeiras dcadas do sculo XX, quando a Inglaterra j havia deixado de ser o centro do capitalismo h muito tempo. Pela mesma razo, no foram cumpridas as previses de que o euro iria ameaar a liderana do dlar na presente dcada (Bergsten, 1997). Nos ltimos 20 anos, a participao diria do dlar nas transaes internacionais tem se mantido na faixa de 40% a 45%, e o euro apenas ocupou o nicho que antes era atendido pelo marco alemo e o franco francs (ver tabela 3). Uma eventual entrada coletiva do real, renminbi, rublo e da rpia neste mercado certamente o tornaria mais diversificado e provocaria, talvez, o declnio das posies detidas pelo yen, a libra e o franco suisso, e/ou das demais moedas que atualmente representam uma fatia da ordem de 15% a 20% das transaes. Mas, o espao que hoje ocupado pelo dolar e o euro dificilmente seria afetado.
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Tabela 3 - Participao das principais moedas nas transaes internacionais

Fonte: Bank for International Settlements.

4. Concluso Este artigo procurou mostrar que o objetivo do governo Lula visando ampliar a participao do real nas transaes internacionais pertinente porque sua realizao traria benefcios inequvocos economia brasileira, alm de fortalecer o poder de barganha do pas em negociaes internacionais. Durante os ltimos dez anos, os fundamentos domsticos para a execuo desta tarefa foram cuidadosamente preparados, atravs da atualizao gradual da legislao cambial e da consolidao da poltica de metas de inflao. Entretanto, para concluir este processo, o governo ter que enfrentar trs desafios. O primeiro de abolir a proteo aduaneira que atualmente concedida aos principais oligoplios estabelecidos no pas. Esta medida indispensvel para ampliar o coeficiente de abertura da economia, mas o poder poltico das firmas protegidas no desprezvel. O segundo desafio complementar ao primeiro, e consiste em reformar da TEC ou, eventualmente, elimin-la, e qualquer uma destas opes demandaria um rduo processo de negociao com os membros do Mercosul. O terceiro desafio o de implantar na Amrica do Sul um sistema de cooperao monetria similar quele que vigora entre Austrlia e Nova Zelndia. Em tese, este sistema bem simples, porque no requer instituies supranacionais, e nem mesmo mecanismos de consulta entre os governos: basta que a economia lder demonstre competncia na execuo de sua
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poltica macroeconmica, e que suas metas de inflao sirvam de referncia para os pases vizinhos. Embora a harmonizao de polticas macroeconmicas seja um dos objetivos enunciados no Artigo n 1 do Tratado de Assuno, que lanou o Mercosul 1991, e tenha estado presente na retrica da integrao latino-americana h mais de meio sculo, nenhum governo da regio jamais demonstrou interesse efetivo em adotar compromissos deste tipo. Em sntese, os obstculos para transformar o real em moeda regional no so novos nem pequenos. H, contudo, uma novidade importante: esta a primeira que as condies internas da economia brasileira so compatveis com a formulao de metas desta natureza. Referncias Arida, Prsio (2002) Por uma Moeda Plenamente Conversvel, Valor Econmico, 12.11.02, So Paulo. Arida, Prsio (2005) Conversibilidade: O Caso Brasileiro, in Gleizer (2005), pp. 93-111. Arraes, Maria Celina (1994) O Conceito de Conversibilidade: Uma Perspectiva Histrica, mimeo. Baumann, Renato (2009) Integrao da Amrica do Sul: Dois Temas Menos Considerados, Seminrio sobre integrao da Amrica do Sul, Palcio Itamaraty, 23.07.09, Rio de Janeiro. Belluzzo, Luiz Gonzaga, e Carneiro, Ricardo (2003), O Mito da Conversibilidade ou Moedas no so Bananas, Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica, So Paulo. Bergsten, Fred (1997) The Dollar and the Euro, Foreign Affairs, Vol. 76, Issue 4, New York. Bhagwati, Jagdish (1998) The Capital Myth: The Difference between Trade in Widgets and Dollars, Foreign Affairs, Vol. 77, Issue 3, New York.
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A integrao da Amrica do Sul como espao geopoltico*

Luiz Alberto Moniz Bandeira**

O processo de integrao entre o Brasil e a Argentina, iniciado em 19851987 pelos presidentes Ral Alfonsn (1983-1989) e Jos Sarney (19851990), no visava apenas formao de simples unio aduaneira. Tinha tambm objetivo poltico e estratgico. A perspectiva era a de que a Argentina e o Brasil constitussem um polo de gravitao na Amrica do Sul, ncleo de um futuro mercado comum, fundamento para a formao de um Estado supranacional, algo similar Unio Europeia. Este aspecto foi, de certo modo, eclipsado pelo Tratado de Assuno, que os governos de Fernando Collor de Mello (1990-1992) e Carlos Menem (1989-1999) celebraram em 26 de maro de 1991, instituindo o Mercosul, marcado, entretanto, pelo vezo livrecambista e neoliberal, dominante, quele tempo, no Brasil e na Argentina. O processo de integrao entre estes dois pases, que seria gradual (10 anos),
Texto escrito para apresentao no Seminrio sobre Integrao da Amrica do Sul, promovido pela FUNAG-IPRI, no dia 23 de julho de 2009, no salo nobre da biblioteca do Palcio Itamaraty Rio de Janeiro. ** Luiz Alberto Moniz Bandeira doutor em Cincia Poltica, professor titular de Histria da Poltica Exterior do Brasil na Universidade de Braslia (aposentado) e autor de mais de 20 obras, entre as quais Brasil, Argentina e Estados Unidos (Da Trplice Aliana ao Mercosul); De Mart a Fidel (A revoluo cubana e a Amrica Latina); Presena dos Estados Unidos no Brasil; e Formao do Imprio Americano (Da guerra contra a Espanha guerra no Iraque), que lhe valeu ser eleito Intelectual do Ano 2005 pela Unio Brasileira de Escritores (UBE), ganhando o Trofu Juca Pato.
*

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LUIZ ALBERTO MONIZ BANDEIRA

setorial (bens de capital) e administrado, sofreu sria distoro, no sentido de um regionalismo aberto, como ensaio para a implantao da rea de livre comrcio das Amricas, pretendida pelos Estados Unidos. A incorporao do Paraguai e do Uruguai, em virtude de suas caractersticas econmicas e interesses diferentes do Brasil e da Argentina, determinou a abertura de inmeras e enormes brechas na unio aduaneira, cujo prazo para a sua formao foi reduzido de dez para cinco anos. Entretanto, dentro das condies existentes, o embaixador Celso Amorim, como chanceler no governo do presidente Itamar Franco (1992-1995), desenvolveu e ampliou a Iniciativa Amaznica, lanada pelo Brasil em 1992, e alargou o processo de integrao s repblicas do Pacfico, costurando uma srie de acordos com os Estados da Comunidade Andina de Naes (CAN), de modo a criar em dez anos a rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA). Esta perspectiva de integrao regional no se limitou aos aspectos comerciais. Houve acordo sobre a necessidade de promover a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA), a fim de modernizar as relaes e potencializar a proximidade sul-americana, rompendo os obstculos fronteirios e formando um espao ampliado, atravs de obras e articulaes nas reas de transportes, energia e comunicaes. Durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1999 e 1999-2003), que sucedeu o presidente Itamar Franco, no se falou mais em ALCSA, porm os acordos de livre comrcio com outros pases da regio continuaram a ser negociados. O projeto, na realidade, no fora abandonado. E o presidente Fernando Henrique Cardoso, no ano 2000, convocou uma reunio de cpula dos chefes de Estado da Amrica do Sul, realizada em Braslia, durante os dias 31 de agosto e 1 de setembro. O objetivo foi discutir a integrao regional do espao econmico da Amrica do Sul, notadamente as interconexes energtica e viria, com financiamento do BID e da CAF (Corporacin Andina de Fomento), mediante o entendimento entre o Mercosul ampliado e a Comunidade Andina (CAN),1 com a aproximao crescente da Guiana e do Suriname. Conforme o
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Em abril de 1998, os quatro Estados do Mercosul celebraram com os Estados da Comunidade Andina de Naes (CAN) um acordo-quadro que previa a criao de uma zona de livre comrcio entre os dois blocos a partir de janeiro de 2000. O intercmbio com o CAN, no ano 2000, alcanou um montante da ordem de US$ 5,5 milhes, 29% maior do que em 1999, sendo os fluxos de comrcio mais importantes os registrados entre Brasil e Venezuela e Brasil e Colmbia. Dados da Confederao Nacional da Indstria (CNI), Braslia.

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A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL COMO ESPAO GEOPOLTICO

presidente Fernando Henrique Cardoso, salientou, um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina ser a espinha dorsal da Amrica do Sul como espao econmico ampliado. Deve, portanto, ser visto como um objetivo poltico prioritrio. 2 Com efeito, a Cpula de Braslia visou no apenas integrao fsica, econmica e comercial da Amrica do Sul. Havia um objetivo de integrao geopoltica que se evidenciou, sobretudo, no fato de no haver sido o Mxico convidado para participar do encontro. Ante o ressentimento manifestado pelo presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, o presidente Fernando Henrique Cardoso alegou que o Mxico no fora convidado porque o plano de interconexes, constante da agenda da Cpula, no poderia chegar Amrica do Norte. A verdade, porm, que ele estava a retomar o conceito geopoltico, i. e., o conceito de Amrica do Sul, animado pelo chanceler Celso Amorim, no governo do presidente Itamar Franco, a fim de pautar a poltica exterior do Brasil. E o presidente Fernando Henrique Cardoso entremostrou o carter poltico da Cpula de Braslia, ao dizer que era o momento de reafirmao da identidade prpria da Amrica do Sul como regio onde a democracia e a paz abrem a perspectiva de uma integrao cada vez mais intensa entre pases que convivem em um mesmo espao de vizinhana.3 A afirmao de uma identidade prpria, diferenciada da Amrica do Norte, preocupou Washington. 4 E o presidente Fernando Henrique Cardoso explicitou ainda mais o objetivo poltico prioritrio, e estratgico, da integrao da Amrica do Sul, como espao econmico, ao declarar, em 2001, que o Mercosul mais que um mercado, o Mercosul , para o Brasil, um destino, enquanto a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), proposta pelos Estados Unidos, era uma opo, qual poderia aderir ou no. 5 Essa declarao repercutiu e Henry Kissinger, em sua obra Does America Need a Foreign Policy?, 6 observou que o Mercosul tendia a apresentar a mesma
Cardoso, Fernando Henrique - O Brasil e uma nova Amrica do Sul, Valor Econmico, 30 de agosto de 2000. 3 Cardoso, Fernando Henrique - O Brasil e uma nova Amrica do Sul, Valor Econmico, 30 de agosto de 2000. 4 Rohter, Larry South American Trade Bloc Called Mercosur Under Siege, in The New York Times, New York, 24.3.2001. 5 Discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso, na Reunido de Cpula do Mercosur, na ocasio da Reunio do Conselho do Mercado Comum, Assuno, 22 de junho de 2001. 6 Kissinger, Henry. Does America Needs a Foreign Policy?. New York: Simon & Schuster, 2001, p. 152 - 163.
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tendncia da Unio Europeia, que buscava definir uma identidade poltica europeia, no apenas distinta dos Estados Unidos, mas em manifesta oposio aos Estados Unidos. 7 Conforme assinalou, especialmente no Brasil, h lideres atrados pela perspectiva de uma Amrica Latina politicamente unificada confrontando os Estados Unidos e o NAFTA 8, o North American Free Trade Agreement, que entrara em vigor em 1 de janeiro de 1994, criando a rea de livre comrcio entre os Estados Unidos, Canad e Mxico. Na sua percepo, enquanto a ALCA era concebida como simples rea de livre comrcio, o Mercosul configurava uma unio aduaneira, transfronteiria, que teria, por sua natureza, tarifas mais elevadas para o mundo (tarifa externa comum) que entre os Estados associados, e pretendia evoluir para um mercado comum. E isto no convinha porque, provavelmente, afirmaria a identidade latino-americana (sic) como separada e, se necessrio, oposta aos Estados Unidos e NAFTA. (...) Tudo isso tem criado um potencial debate entre Brasil e os Estados Unidos sobre o futuro do Cone Sul Kissinger reconheceu9. A perspectiva no era, entretanto, a integrao da Amrica Latina, mas a integrao da Amrica do Sul, regio geograficamente definida, com caractersticas especficas, que a distinguiam no cenrio internacional e que as suas peculiaridades e a contiguidade geogrficas criavam uma agenda comum de desafios e oportunidades, conforme reconhecida pelos presidentes, no Comunicado Conjunto da Cpula de Braslia. E, na Segunda Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Guayaquil (Equador), entre 26 e 27 de julho de 2002, foi aprovado o Consenso de Guayaquil sobre Integrao, Segurana e InfraEstrutura para o Desenvolvimento, manifestando o propsito de construir um futuro de convivncia fecunda e pacfica, de permanente cooperao e declarando a Amrica do Sul como Zona de Paz e Cooperao. Amrica Latina ou Amrica do Sul Ao circunscrever o processo de integrao Amrica do Sul, o Brasil resgatou um conceito essencialmente geopoltico, em virtude das caractersticas

Kissinger, Henry. Does America Needs a Foreign Policy?. New York: Simon & Schuster, 2001, p. 152 - 163. 8 Id., ibid., p. 152. 9 Id., ibid., p. 163.
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econmicas, polticas e culturais, que diferenciam da Amrica do Norte. J na dcada de 1820, George Hegel, nas aulas sobre a filosofia da histria mundial, salientou o contraste entre a Amrica do Sul, onde o catolicismo predominava, e a Amrica do Norte, uma terra de seitas, protestante, onde o comrcio constitua o principal princpio, um principio muito simples, ainda que no fosse to firme como na Inglaterra.10 E, apontando a Amrica como a terra do futuro, previu uma contenda entre a do Norte e a Amrica do Sul, na qual deveria manifestar-se a importncia da Histria Universal. 11 No explicitou que tipo de contenda. Porm, referiu-se ao Mxico como um pas parte, tanto da Amrica do Norte, representada pelos Estados Unidos, e a Amrica do Sul, que compreendia o Brasil e os pases de lngua espanhola. Tambm o escritor francs Michel Chevalier, na introduo ao livro Lettres sur lAmrique du Nord12, publicado em 1837, fez uma observao semelhante de Hegel, ao comparar a Amrica do Sul com a Europa meridional, catlica e latina, e a Amrica do Norte, onde predominava uma populao protestante e anglo-saxnica. Tudo indica que o conceito de Amrica Latina, integrando o Mxico e demais pases da Amrica Central, foi usado pela primeira vez pelo intelectual e poltico chileno Francisco Bilbao Barqun (1823-1865), em conferncia pronunciada em Paris em 24 de junho de 1856. Alguns meses depois, em 2 de setembro do mesmo ano, o escritor e diplomata colombiano Jos Mara Torres Caicedo (1830-1889), em um poema intitulado Las dos Amricas, referiu-se a la raza de la Amrica latina, al frente tiene la sajona raza, enemiga mortal que ya amenaza, su libertad destruir y su pendn, e acrescentou que la Amrica del Sur est llamada a defender la libertad genuina, la nueva idea, la moral divina, la santa ley de amor y caridad, pois el mundo yace entre tinieblas hondas: en Europa domina el despotismo, de Amrica en el Norte, el egosmo, sed de oro e hipcrita piedad. Posteriormente, em 1861, Torres Caicedo lanou as Bases para la formacin de una Liga LatinoAmericana. E, no mesmo ano, em artigo publicado pela Revue des Races Latines, L. M. Tisserand denominou como
10 Amerika ist somit das Land der Zukunft,in welchen sich ins vor uns liegenden zeiten, etwa im Streite von Nord- und Sdamerika,die weltgeschichtliche Wichtigkeite offenbaren sol. Hegel, Band I, 1994, p.208. 11 Id. Ibid., p.208. 12 Chevalier, Michel. Lettres sur lAmrique du Nord. Librairie de Charles Gosselin et Cie, 1837. 2 vol

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lAmrique Latine o que at se conhecia, na Europa, como Nouveau Monde ou Amrique du Sud ou rpubliques hispanoamricaines. O abade Emmanuel Domenech (1825-1903), autor de Journal dun Missionnaire au Texas et au Mexique 1846-1852, consolidou o conceito de Amrica Latina, como le Mexique, lAmrique Centrale et lAmrique du Sud. O conceito de Amrica Latina, desenvolvido para demonstrar as diferenas, contrastes e mesmo antagonismos com a Amrica do Norte, tal como Chevalier e Tisserand expressaram e difundiram, passou a integrar o panlatinismo, ideal que encapava as pretenses imperialistas da Frana, sob o reinado de Louis Bonaparte (Napoleo III) e foi manipulado para legitimar a interveno da Frana no Mxico (janeiro 1862 maro 1867), onde fora entronizado o arquiduque Ferdinand Maximilian, irmo do imperador da ustria. O propsito de Napoleo III era construir um Imprio Latino, em oposio Gr-Bretanha, e necessitava estabelecer um elo de identidade com a Ibero-Amrica de forma a legitimar sua pretenso. Mas ai o conceito de Amrica Latina, integrando o panlatinismo conforme divulgado por Chevalier, ento conselheiro de Estado de Napoleo III, e Tisserand, j se distanciava da formulao de Torres Caicedo, que lhe dera um carter defensivo frente expanso dos Estados Unidos, e de Francisco Bilbao, em cuja obra La Amrica en Peligro, de 1862, no somente denunciou o despotismo europeu e sua poltica de expanso como proclamou a necessidade de defender o Mxico contra a Frana. quele tempo, William H. Seward, secretrio de Estado do presidente Abraham Lincoln, convidou o Brasil para intervir no Mxico, juntamente com os Estados Unidos. Mas, embora o imperador D. Pedro II no aprovasse, pessoalmente, a iniciativa de Napoleo III,13 seu governo no aceitou o convite, alegando que no tinha maior interesse na questo. 14 Essa atitude do governo de D. Pedro II deveu-se ao fato de que o Brasil considerava o Mxico fora de sua esfera de preocupao e nunca aspirou a ter qualquer interferncia nos pases daquela regio, considerada como pertencente rbita de influncia dos Estados Unidos. De fato, no curso do sculo XIX, o Brasil absteve-se de qualquer envolvimento na Amrica do Norte, Central e Caribe, ao mesmo

Dom Pedro II, 1956, p. 62. Ofcio de Miguel Maria Lisboa a Benevenuto Augusto de Magalhes Taques, Washington, 20/ 10/1961. Taques a Lisboa, 07/11/1861. Misses Diplomticas Brasileiras. Legaes Imperiais na Europa. Arquivo Histrico do Itamaraty 233/3/11 e 235/2/1.
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tempo em que resguardava a Amrica do Sul como sua esfera de influncia. Dentro da Amrica do Sul, porm, o interesse fundamental do Brasil, desde os tempos da colonizao, cingiu-se, particularmente, aos pases da Bacia do Prata Argentina, Uruguai, Paraguai e, de certo modo, Bolvia, e o que amplificou ainda mais a importncia geopoltica da regio, primeiro para Portugal, durante a colonizao, e para o Brasil, foi o fato de que o abastecimento de Mato Grosso, Gois e parte de So Paulo dependia, quase que totalmente, da navegao fluvial.15 O bloqueio da livre navegao atravs dos rios da Bacia do Prata configurava casus belli para o governo imperial. Com as repblicas do Pacfico, separadas por florestas e pela cordilheira dos Andes, as relaes do Brasil nunca adquiriram maior peso e densidade, at a primeira metade do sculo XX. O interesse primordial do Brasil consistiu em buscar soluo para as questes de limites e de navegao fluvial, atravs do Amazonas,16 e da as misses de Duarte da Ponte Ribeiro (1851), Miguel Maria Lisboa (1853), Joo da Costa Rego Monteiro, Felipe Lopes Neto, Joaquim Maria Nascentes de Azambuja (1866-1867)17, enviadas s repblicas do Pacfico (Peru, Equador, Colmbia e Venezuela). A doutrina do uti possidetis serviu de base para a demarcao das fronteiras, com a prevalncia da ideia da nacionalidade, que conferiu poltica brasileira coerncia, racionalidade e continuidade como Amado Luiz Cervo e Clodoaldo Bueno salientaram18. E o que o Brasil tratou de assegurar foi sua soberania sobre a Amaznia, antes de abrir o rio navegao internacional, e evitar que as repblicas do Pacfico fossem induzidas pelos Estados Unidos a atac-lo ao norte, aproveitando seu envolvimento na guerra contra o Paraguai (18641870).19 Pauta da poltica exterior do Brasil O conceito de Amrica do Sul e no o conceito de Amrica Latina, muito genrico, e sem consistncia com seus reais interesses econmicos, polticos e geopolticos, foi que sempre pautou, objetivamente, a poltica exterior do Brasil, cujos interesses, desde o sculo XIX at a metade do sculo XX,
Moniz Bandeira, 3. Edio, 1998, pp. 21-87. Teixeira Soares, 1972, p. 213. Santos, 2002, pp. 75-86, 99-109. 17 Vide Teixeira Soares, 1971, pp. 17-21. 18 Cervo & Bueno, 2 edio, 2002, pp. 87-107 19 Teixeira Soares, 1971, pp. 17-21.
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se concentraram, sobretudo, na regio do Prata, ou seja: Argentina, Uruguai, Paraguai e Bolvia, que conformavam sua vizinhana e com os quais havia fronteiras vivas comuns, i. e. fronteiras habitadas. Jos Maria da Silva Paranhos, Baro do Rio Branco, quando ocupou o cargo de ministro das Relaes Exteriores (1903-1912), buscou consolidar as fronteiras do Brasil, com todos os seus vizinhos, e sua poltica exterior pautou-se por diretrizes similares s do tempo da monarquia (1822-1889), ao considerar o continente uma espcie de condomnio, em que o Brasil exerceria livremente sua influncia sobre a Amrica do Sul, enquanto as Amricas do Norte e Central, bem como o Caribe teriam os Estados Unidos como polo de gravitao. Quando Panam se separou da Colmbia, com o apoio dos Estados Unidos (1903), Rio Branco, no obstante lamentar o acontecimento, no protestou. Somente reconheceu a nova repblica de acordo com a Argentina e o Chile, de maneira a manter a unidade dos trs pases, com os quais pretendia estabelecer um acordo diplomtico, conhecido como ABC (Argentina, Brasil e Chile). Mas, em 1908, ele reagiu energicamente porque os Estados Unidos estavam a favorecer o Peru no litgio sobre os territrios de Purus e Juru, afirmando o direito nosso (brasileiro) de atuar politicamente nesta parte sem ter que pedir licena ou dar explicaes ao governo americano, que, segundo suas palavras, no devia se envolver para ajudar nossos desafetos, nas questes em que estamos empenhados.20 E um ano depois, 1909, ameaou romper as relaes com os Estados Unidos, se o presidente William Howard Taft executasse o ultimatum dado ao Chile para pagar dentro de dez dias o montante de US$ 1 milho, reclamado pela empresa norte-americana Alsop & Co.21 Entretanto, em 1910, Rio Branco no atendeu a um apelo da Nicargua para ajud-la impedir que um barco de guerra americano continuasse a apoiar uma revoluo que l estava a ocorrer.22 O Brasil no tinha interesse na questo. E somente, unido Argentina e ao Chile, configurando o bloco conhecido como ABC, atuou, em 1915, como mediador para evitar uma guerra entre o Mxico e os Estados Unidos, cujos soldados haviam ocupado a cidade porturia de Vera Cruz, a pretexto de capturar um
Telegrama de Rio Branco a Joaquim Nabuco, Embaixador de Brasil em Washington. 10.11.1908. Ibid. 21 Entrevista do Embaixador Jos Joaquim de Lima e Silva Moniz de Arago, que foi secretrio particular do Baro do Rio Branco. Rio de Janeiro, 1971. 22 Telegrama de Rio Branco Embaixada do Brasil em Washington, 16.6.1910. Telegramas expedidos AHI 235/4/1.
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carregamento de armas alems, transportado pelo navio Ypiranga, da Companhia Hamburg-Sd.23 Em 1927, no entanto, o diplomata Ronald de Carvalho, em Relatrio Reservado sobra a Poltica Exterior do Brasil e a dos Pases da Amrica do Sul, organizado por ordem do ento chanceler Octavio Mangabeira, deixou bem clara a pretenso do Brasil, ao assinalar, aps definir vrios objetivos a cumprir, que voltaremos a ocupar, em virtude do crescimento natural de nossa populao e do desenvolvimento das nossas riquezas, o lugar que nos cabe na Amrica do Sul ou, sem outras palavras, a preeminncia que tivera durante o sculo XIX.24 Oswaldo Aranha, quando embaixador em Washington, tomou, em 1935, atitude semelhante do Baro do Rio Branco, em face da intromisso dos Estados Unidos nos assuntos do Brasil com os pases vizinhos. Advertiu o Secretrio de Estado, Summer Welles, de que nada explicava o nosso (brasileiro) apoio aos Estados Unidos em suas questes na Amrica Central, sem atitude recproca de apoio ao Brasil na Amrica do Sul.25 E, posteriormente, na condio de ministro das Relaes Exteriores do presidente Getlio Vargas (1930-1945), assinou, com Enrique Ruiz-Guiaz, chanceler da Argentina, o Tratado de 21 de novembro de 1941, cujo objetivo era estabelecer, de forma progressiva, um regime de intercmbio livre, que permitisse chegar a uma unio aduaneira /.../, aberta adeso dos pases limtrofes, i. e., aberta adeso dos pases da Amrica do Sul. A Argentina configurava-se cada vez mais importante parceiro comercial do Brasil, escoadouro natural para seus produtos agrcolas e manufaturas. E o presidente Getlio Vargas, durante a Conferncia do Rio de Janeiro, aps a qual rompeu as relaes com os pases do Eixo, no quis constrang-la ou que o Brasil dela se afastasse, porquanto considerava a amizade entre os dois pases parte integrante de um programa de governo. 26 O entendimento do Brasil era de que havia duas Amricas, distintas no tanto por suas origens tnicas ou mesmo diferena de idiomas, mas,

Vide Moniz Bandeira, Luiz Alberto. Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integrao na Amrica do Sul. Rio de Janeiro: Editora Revan, 2003, pp. 128-130. 24 Relatrio Reservado sobre a Poltica Exterior do Brasil e dos pases da Amrica do Sul. Organizado por ordem de Sua Exa. o senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores pelo 1 official da Secretaria de Estados, Ronald de Carvalho (Do Gabinete do Ministro). Rio de Janeiro, 1927. Arquivo do Autor. 25 Carta de Oswaldo Aranha a Getlio Vargas, Washington, 9.4.1935. AGV doc.18, vol. 18. 26 Vargas, 1995, p. 454.
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principalmente, pela geografia, com as implicaes geopolticas, e esse foi o parmetro pelo qual se orientou a poltica exterior do Brasil. Henry Kissinger percebeu claramente esta diretriz e, em Does America Need a Foreign Policy?, comentou que o Brasil via seu relacionamento com os Estados Unidos como similar a dois pilares gmeos (twin pillars), cabendo-lhe organizar a Amrica Latina, enquanto cabia aos Estados Unidos a mesma tarefa, na Amrica do Norte, duas empresas trabalhando em harmonia, atravs de frequente intercmbio, e articulando seus propsitos comuns.27 AAmrica Latina, a que Henry Kissinger se referiu, significava, em realidade, a Amrica do Sul, como se pode claramente inferir da frase, porquanto a Amrica do Norte, compreendida como o Mxico e os pases da Amrica Central, era a rea de responsabilidade dos Estados Unidos. Amrica do Sul e Amrica do Norte Conforme ressaltou Joo Augusto de Arajo Castro, embaixador do Brasil em Washington (1971-1975)28, o Brasil jamais considerou suas relaes com os Estados Unidos como um captulo das relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina e deseja cooperar com todos os pases do continente, mas no queria ser confundido com qualquer um deles, nem sequer admitia ser confundido com sua totalidade29. Com efeito, o Brasil no somente no queria ser confundido com a Amrica Latina, em geral, como no aceitava tal conceito ento generalizado e adotado pelas instituies multilaterais, para enquadrar toda uma regio onde os diversos Estados apresentavam enormes disparidades e assimetrias. O Brasil no queria ser diludo em um conjunto de pases, dos quais se diferenciava pela sua dimenso territorial, demogrfica e econmica. Entretanto, mesmo quando o Brasil se referia Amrica Latina, o que estava subjacente era a ideia de Amrica do Sul, da qual assumiu abertamente a liderana, quando o presidente Juscelino Kubitschek lanou, em 1958, a Operao Pan-americana, visando a reformular os termos do

Kissinger, 2001,p. 159 Exposio aos estagirios da Escola Superior de Guerra. Washington, 22.06.1974; Exposio aos estagirios da Escola Superior de Guerra. Washington, 17.06.1975, in Arajo Castro, 1982, pp. 283-284 e 315-316. 29 Exposio aos estagirios da Escola Superior de Guerra. Washington, 22.06.1974; Exposio aos estagirios da Escola Superior de Guerra. Washington, 17.06.1975, in Arajo Castro, 1982, pp. 283-284 e 315-316.
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relacionamento com os Estados Unidos. Verifico que no Brasil - e creio que nos demais pases do continente amadureceu a conscincia de que no convm mais formarmos um mero conjunto coral, uma retaguarda incaracterstica, um simples fundo de quadro declarou Kubitschek.30 Naquelas condies, o continente significava, sobretudo, o continente sulamericano. E o formidvel impulso que tomara o processo de industrializao do Brasil, em consequncia da implantao do parque siderrgico de Volta Redonda, foi que adensou e robusteceu sua pretenso de assumir sua liderana vis--vis dos Estados Unidos. A Operao Pan-americana, cujo sentido o presidente John Kennedy desvirtuou ao lanar, em 1961, a Aliana para o Progresso, com um carter assistencialista, resultou na criao da rea Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), atendendo a uma proposta patrocinada pela Argentina, Brasil e Mxico. De acordo com o Tratado de 18 de fevereiro de 1960, que estabeleceu a ALALC, os pases signatrios comprometiam-se a estabelecer uma zona de livre comrcio, no prazo de 12 anos, i. e., at 1972, mediante um processo gradual de eliminao de todas as restries, cotas e gravames entre os pases e, para consegui-lo, criou-se um sistema de listas, negociadas periodicamente. Esse processo de integrao se restringia ao intercmbio de bens e no inclua reas como servios, infraestrutura, investimentos estrangeiros, polticas agrcolas, balana de pagamentos, tarifa externa comum ou outras polticas de coordenao econmica e/ou poltica. A criao da ALALC possibilitou um incremento do comrcio regional. Mas diante de diversos problemas, como a falta de coordenao e a rigidez dos prazos e mecanismos, que no permitiam outras formas de negociao, afigurou-ser difcil a implantao da rea de livre comrcio at 1972, o Protocolo de Caracas (1969) estendeu o prazo para 31 de dezembro de 1980. Concomitantemente, dentro do esquema da ALALC, alguns pases organizaram-se no Pacto Andino (1969), com um compromisso de maior integrao econmica. Apesar de prorrogado o prazo para a criao da rea de livre comrcio, a impossibilidade de cumpri-lo levou os pases latino-americanos a efetuaram uma rodada de negociaes, a qual levou reformulao da ALALC, substituda pela ALADI, com a celebrao do Tratado de Montevideo de 12
30 Discurso, in Correio da Manh, 22/06/1958, ltima pgina. Vide Moniz Bandeira, 2. Edio, 1978, pp. 382-382.

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de agosto de 1980. Todas as concesses at ento acordadas passaram a formar parte do patrimnio histrico do novo organismo. Mas, diferentemente da ALALC, a ALADI no tinha como meta criar uma zona de livre comrcio, dentro de um prazo determinando, mas permite acordos bilaterais de preferncias tarifrias ou mecanismos similares. Seu objetivo fora criar um mercado comum por meio de uma srie de iniciativas multilaterais flexveis e diferenciadas, de acordo com o nvel de desenvolvimento de cada pas. Os mecanismos do Tratado de 1980 configuram o marco bsico para os convnios e tratados para as negociaes. E a ALADI constituiu uma estrutura mais aberta que a ALALC, pois possibilitava a integrao ou negociao com pases fora da zona. Comunidade Andina de Naes O receio de que Brasil e Argentina, sob ditaduras militares, que defendiam a reviso do conceito de soberania, viessem a formar um eixo autoritrio e tratassem de estabelecer uma supremacia dual, tanto econmica quanto poltica e militar, sobre o resto da Amrica do Sul, levou criao da Comunidade Andina de Naes, (CAN) uma organizao regional econmica e poltica, com personalidade jurdica, constituda por Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia, e ao estabelecimento, mediante o Protocolo de Trujillo (10/ 03/1996), do Sistema Andino de Integrao (SAI), i. e., composto por um conjunto de rgos e instituies que deviam trabalhar estreitamente vinculados entre si, com os objetivos de aprofundar a integrao sub-regional andina e promover sua projeo internacional. A criao do mercado sub-regional cristalizou-se, posteriormente, no Acordo de Cartgena, celebrado em 26 de maio de 1969 e conhecido, at 1996, como Pacto Andino. Seu objetivo era lograr desenvolvimento equilibrado e harmnico entre seus membros, acelerar seu crescimento e formar um mercado comum aos pases da regio andina. E a fim de alcanar tais objetivos considerou-se a adoo de um programa de reduo de tarifas e um programa de liberalizao e o estabelecimento de uma tarifa externa comum. O Grupo Andino criou a Corporacin Andina de Fomento (CAF), encarregada de financiar projetos na regio, a Corte Andina de Justia, para examinar alguns assuntos de carter legal que pudesse ser motivo de controvrsias entre os membros. E, como parte da poltica industrial, foram estabelecidos programas setoriais de modo a
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promover o desenvolvimento de indstrias em forma racional e ganhar com as economias de escala, com mercados mais amplos, e obter maior poder de negociao. O Pacto Andino, mediante a Deciso 24, instituiu um regime comum de tratamento para os investimentos estrangeiros, limitando a entrada de capitais e estipulando especificaes sobre a propriedade de estrangeiros, que poderiam deter 100% do total do capital de uma empresa, a remessa de capitais e royalties, assim como o reinvestimento de capital registrado (restringido sob a forma de una empresa mista com 51% de capital nacional), os nveis de emprego de estrangeiros, entre outros, ademais de assinalar os que no podiam investir (bancos, telecomunicaes). A Deciso 24, regulamentando o capital estrangeiro, determinou o abandono do Grupo Andino pelo Chile, em 1976, uma vez que a ditadura militar implantada pelo general Augusto Pinochet, aps derrubar o governo do presidente Salvador Allende (1970-1973) implementou uma a poltica econmica extremamente liberal incompatvel com as polticas de integrao pautadas no Acordo de Cartgena. A crise econmica dos anos 80 e a liberalizao do mercado em alguns pases da regio nos anos 90 debilitaram o Grupo Andino, que se na Comunidade Andina de Naes, composta atualmente por cinco pases Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia - com uma populao total de 120 milhes de habitantes em uma superfcie de 4.710.000 km2. Em 3 de agosto de 2004, os presidentes Alejandro Toledo, do Peru, e Carlos Mesa, da Bolvia, firmaram um acordo bilateral, possibilitando o intercmbio comercial entre os dois pases, livre de tarifas. E desde 1 de janeiro de 2005, foi efetivada a livre circulao dos cidados, entre os cinco pases, sem necessidade de visto, uma das condies requeridas para a constituio gradual do Mercado Comum Andino. O Mercosul A CAN, sem um polo industrial, em torno do qual pudessem gravitar os demais pases da Amrica do Sul. O presidente Juan Domingo Pern j havia assinalado, em 1953, que o processo de integrao regional s poderia ser promovido a partir da unio da Argentina, Brasil e Chile (Pacto ABC), pases que constituam a unidad econmica ms extraordinaria del mundo entero (sic), todo para el futuro, dada disponibilidade de recursos que
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possuam.31 Segundo acentuou, era indudable que, realizada esta unin, caern en su rbita los dems pases sudamericanos, que no ser favorecidos ni por la formacin de un nuevo agrupamiento y probablemente no podrn realizar en manera alguna, separados o juntos, sino pequeas unidades.32 Trs dcadas depois, na primeira metade dos anos 1980, esse projeto de integrao no mais se podia contar com o Chile, que se havia retirado da CAN, sob a ditadura militar do general Augusto Pinochet, e perdera grande parte de seu parque industrial, devido s polticas neoliberais, l aplicadas, sob inspirao dos Chicagos Boys. Entretanto, o entendimento entre o Brasil e a Argentina j se delineara, em 1980, quando o presidente Joo Batista Figueiredo (1979-1985) realizou uma visita oficial a Buenos Aires (a primeira de um chefe de Estado brasileiro desde 1935) e l assinou com o general Rafael Videla, chefe da Junta Militar argentina, uma srie de protocolos de cooperao entre os dois pases. Esses protocolos visavam a promover a interconexo entre os sistemas eltricos dos dois pases; eliminar a bi-tributao e a evaso fiscal; construo da ponte internacional sobre o Rio Iguau; e cooperao cientfica e tecnolgica. Tambm abrangiam a rea militar, para a fabricao conjunta de avies o caa-bombardeiro AX e o bimotor CX e msseis; fornecimento entre a Siderbras e Fabricaciones Militares de Argentina; colocao em rbita comum de um satlite de comunicaes; bem como no campo da energia atmica. Essa tendncia se desenvolveu, quando, no comeo de 1985, o presidente da Argentina, Ral Alfosn, props ao presidente eleito do Brasil, Tancredo Neves, promover um processo de integrao para fortalecer la democracia, afrontar la deuda externa y posibilitar la modernizacin productiva. Com o falecimento de Tancredo Neves, Jos Sarney, como vice-presidente, assumiu o governo do Brasil e levou a proposta adiante, firmando com o presidente Ral Alfonsn, em 30 de Novembro de 1985 a Declarao de Foz do Iguau. Em seguida, em 29 de julho de 1986 foi firmada a Ata para a Integrao Argentino-Brasileira, estabelecendo o programa de integrao e cooperao entre Argentina e Brasil, com base nos princpios do gradualismo, flexibilidade, simetria, equilbrio, tratamento preferencial frente a terceiros mercados, harmonizao progressiva de polticas e participao do setor empresarial.
31 Discurso pronunciado na Escuela Nacional de Guerra em 11 de novembro de 1953. in PERN, 1973, pp. 77-89. 32 Id., ibid., pp 83-84.

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O programa de integrao era setorial, a comear pelo de bens de capital. Aps a assinatura da Ata do Alvorada, em 6 de Abril de 1988, o presidentes Sarney e Alfonsn firmaram, em 29 de outubro do mesmo ano, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento Brasil-Argentina, prevendo a conformao de um espao econmico comum ao Brasil e Argentina, dentro de um prazo mximo de dez anos, em que os dois pases deveriam harmonizar suas polticas aduaneira, comercial, agrcola, industrial e de transportes e comunicaes, bem como coordenar suas polticas monetria, fiscal e cambial. Esse processo foi reformulado pela Ata de Buenos Aires (7 de julho de 1990), que antecipou o prazo para a formao da unio aduaneira entre os dois pases para 31 de dezembro de 1994, e o Acordo de Complementao Econmica n 14, em dezembro do mesmo ano, instituiu o cronograma para a criao de uma Zona de Livre Comrcio. O Tratado de Assuno firmado pelo Brasil e a Argentina, com a adeso do Paraguai e do Uruguai, confirmou o prazo de cinco anos, i. e., 31 de dezembro de 1994, para a implantao da unio aduaneira, com a criao a criao de um espao econmico comum os quatro pases. E, ainda que representasse um avano no processo de integrao, ele refletiu o esprito mercantilista e livre-cambista da poca, como o prprio nome Mercado Comum do Sul indicou. Ele foi concebido como um ensaio para a liberalizao geral do comrcio, de conformidade com a ideologia neoliberal e livre-cambista dos governos dos presidentes Collor de Mello, do Brasil, e Carlos Menem, da Argentina. E funcionou como instrumento adicional para a acelerao da liberalizao da economia brasileira, sem discrepar das grandes linhas do Consenso de Washington, transformando o programa bilateral de integrao Brasil-Argentina, com mecanismos graduais e adaptados s peculiaridades dos diversos setores econmicos, em um esquema automtico e acelerado de reduo e eliminao de tarifas. A incorporao do Uruguai e do Paraguai cujas tarifas eram mais baixas, dado serem pases importadores, forou a reduo da Tarifa Externa Comum (TEC), favorecendo assim o processo geral de liberalizao do comrcio, sem propor, efetivamente, os mecanismos para a coordenao de polticas macroeconmicas. A entrada em vigor da Tarifa Externa Comum, em 1 de janeiro de 1995, marcou o incio efetivo da existncia da unio aduaneira, apesar de vrias perfuraes. E o Mercosul concluiu em 1996 acordos de livre comrcio com o Chile e a Bolvia, e em 1998 um Acordo de Cooperao com o com a Comunidade Andina de Naes (CAN), denominado Acordo marco para
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a criao da zona de livre comrcio entre a Comunidade Andina e o MERCOSUR, efetivada, finalmente, em outubro de 2004. A outra vertente do processo de integrao entre o Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai pode ser denominada Mercosul poltico. Em 25 de junho de 1996, foi firmada em So Lus (Argentina) a Declarao Presidencial sobre Dilogo Poltico, criando o Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica (MCCP), com o objetivo, entre outros, de buscar coordenar posies sobre questes internacionais de interesse comum. Os entendimentos foram institucionalizados por meio da Deciso 18/98, que criou o Foro de Consulta e Concertao Poltica; em 24 de julho de 1998, foi firmada em Ushuaia (Argentina) a Declarao Poltica do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz; outros acordos de cooperao foram alcanados nas reas judiciria e de segurana interna entre os quatro pases do Mercosul, Bolvia e Chile; e o Protocolo de Ushuaia (1998) instituiu oficialmente a clusula democrtica, atravs do seu artigo 1, estabelecendo que a plena vigncia das instituies democrticas condio essencial para o desenvolvimento dos processos de integrao entre os Estados Partes do presente Protocolo. A UNASUL O presidente Lula da Silva, desde o incio do seu mandato em 2003, demonstrou que a integrao da Amrica do Sul era sua prioridade nmero um que sua poltica exterior e que trataria de robustecer o Mercosul, aprofundando os vnculos com a Argentina, seu principal scio, e a parceria estratgica com a Venezuela e no Mercosul. A base econmica e no exclusivamente poltica deveria lastrear as relaes do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) desempenhou importante papel no adensamento dessa poltica e passou a dar tratamento semelhante ao concedido a produtos nacionais nos financiamentos da Finame bens de capital fabricados na Argentina, Uruguai e Paraguai. O BNDES tambm aprovou um crdito de US$ 200 milhes para a ampliao de um gasoduto na Argentina, com a construo e montagem da tubulao, em um trecho de 508 quilmetros, expandindo a capacidade de transporte de gs natural da Companhia de Investimentos de Energia (Ciesa), ligada filial da Petrobras (Petrobras Energia S/A, ex-Perez Companc), atravs dos gasodutos General San Martn e Neuba II, e
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ampliando a oferta de gs natural e eletricidade na regio da Grande Buenos Aires. O presidente Lula da Silva deu continuidade ao projeto de integrao fsica e energtica e explicitou e enfatizou ainda mais o projeto de formao de uma Comunidade Sul-Americana de Naes, criada finalmente na Terceira Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, em 8 de dezembro de 2004, na cidade de Cuzco (Peru), quando foi assinada a Declarao de Cuzco pelos presidentes e representantes33 dos 12 pases da regio, i. e., os quatro pases do Mercosul (Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai), os cinco da Comunidade Andina (Venezuela, Colmbia, Peru, Equador e Bolvia), bem como o Chile, Suriname e Guiana. Na ocasio, o presidente Lula anunciou a construo da Rodovia Inter-ocenica, que o Brasil e o Peru estavam a implementar. Era muito mais do que um projeto bilateral. Interessava a todos os pases da regio. Conforme ressaltou o embaixador Celso Amorim, que dera incio formao da ALCSA, em 1993, e voltara ao cargo de chanceler com o presidente Lula da Silva, a Comunidade Sul-Americana de Naes, baseada inicialmente em uma rea de livre comrcio e em projetos de infra-estrutura, iria reforar a capacidade de negociao dos pases da regio, aumentando seu poder de barganha os grandes blocos econmicos, e admitiu a possibilidade de que ela viesse a gerar um processo de integrao semelhante ao da Unio Europeia, objetivo estratgico do Brasil. O Brasil, ao encorajar, na reunio de Cuzco, o lanamento da Comunidade Sul-Americana de Naes, depois denominada Unio de Naes Sul-americanas (UNASUL), teve um objetivo estratgico, visando a tornar no propriamente a si prprio, mas o conjunto dos pases do subcontinente, uma potncia mundial, no s econmica, como tambm poltica. Sua dimenso ultrapassava, de longe, o carter meramente comercial. O Brasil compreendera que a consecuo de tal objetivo passava pela sua integrao com a Argentina e, em uma segunda etapa, com todos os demais pases da Amrica do Sul. A unio da Argentina e do Brasil no significava uma soma de dois pases, mas uma multiplicao de fatores, como certa vez o presidente Arturo Frondizi (1958-1962) ressaltou.34 E a unio dos demais

33 Os presidentes, Nstor Kirchner, da Argentina; Lucio Gutirrez Equador; Nicanor Duarte, Paraguai; e Jorge Batlle, do Uruguai, no participaram da reunio por diversos motivos, mas deixaram claro seu apoio deciso. 34 Entrevista ao Autor, Buenos Aires, 1975.

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pases da Amrica do Sul com o Brasil e a Argentina, em uma comunidade econmica e poltica, conformaria uma grande potncia, como enorme peso no cenrio mundial. Tornava-se necessrio, portanto, criar um quadro institucional, um organismo mais amplo, para abarcar e agregar todas as naes da Amrica do Sul que no participam plenamente do Mercosul, com o objetivo de promover a realizao de vrios projetos de integrao, no s econmica e comercial, mas tambm de comunicao, infraestrutura, transporte, energtica, educacional, cultural, cientfica e tecnolgica. A celebrao do Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-americanas (UNASUL) foi um fato de grande significao histrica. A UNASUL passou a ter uma personalidade jurdica, com a forma de uma organizao internacional, com um Conselho de Chefes de Estado e de Governo, um Conselho de Ministros de Relaes Exteriores e um Conselho de Delegados. Constitui um avano no sentido da coordenao de polticas. E dentro desse marco institucional deve concretizarse o projeto do Banco do Sul e do gasoduto desde a Venezuela, passando pelo Brasil at a Argentina. Dificuldades, divergncias, contradies h e sempre haver, em virtude da enorme assimetria que existe entre os pases da Amrica do Sul, principalmente entre o Brasil e seus vizinhos. No h, porm, qualquer perspectiva para os pases pequenos se no se unirem e formarem um amplo espao econmico comum, de modo a alcanarem melhor insero nacional. O Brasil constitui, por si s, enorme espao econmico, no obstante a assimetria existente entre os 26 Estados que o compem. Adquire um peso internacional maior. Maior, porm, seria o peso da Amrica do Sul integrada. Composta por doze Estados, dentro de um espao contguo, possua, em 2007, uma populao total de 294 milhes de habitantes (2008), cerca de 67% de toda a Amrica Latina e o equivalente a 6% da populao mundial (6.706.993.152 - 2008 est.), com integrao lingustica, pois imensa maioria falava portugus ou espanhol, e detinha uma das maiores reservas de gua doce e biodiversidade do planeta, alm de imensas riquezas em recursos minerais, pesca e agricultura. E no apenas sua populao era quase equivalente dos Estados Unidos (307.212.123, est. 2008). Seu territrio, cerca de 17 milhes de quilmetros quadrados, era o dobro do territrio americano, com 9.631.418 quilmetros quadrados. Em tais circunstncias, a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL), com um PIB da ordem US$ 3,031 trilhes, para o qual o Brasil concorria com US$ 1,990 trilho
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(est. 007)35, dois teros de toda a Amrica do Sul, podia representar no apenas um espao econmico autnomo, mas tambm um espao geopoltico, opondo-se ao esforo dos Estados Unidos no sentido de promover a integrao subordinada da Amrica do Sul ao seu prprio espao econmico, atravs da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) e/ou dos tratados de livre comrcio com alguns pases da regio. E a crise desencadeada pela tentativa separatista de Santa Cruz de la Sierra e demais departamentos da Media Luna da Bolvia, em 2008, evidenciou capacidade poltica de UNASUL de influenciar e obter importantes resultados no sistema internacional, em que prevalecero os grandes blocos, constitudos pelos Estados Unidos, Unio Europeia, Rssia, China e ndia. Referncias bibliogrficas 1. ALMEIDA, Paulo Roberto . Mercosul: textos bsicos. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais; Fundao Alexandre de Gusmo, 1992. 2. AMORIM, Celso. A Alca possvel. Folha de So Paulo, So Paulo 8 de jul. 2003. 3. ______. Depoimento: a Alexandra de Melo e Silva. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas/ CPDOC, 2003. 37 p. datilogr. 4. ARAJO CASTRO, J. A. Arajo Castro (Coletnea de Discursos). Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1982. 5. BATISTA JNIOR, Paulo Nogueira. A Alca e o Brasil: principais pontos. - Resumo do trabalho: A Alca e o Brasil, concludo em maro de 2003 no mbito do Instituto de Estudos Avanados da USP - Documento original. 6. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Poltica externa em tempos de mudana: a gesto do ministro Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1994.

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De acordo com o mtodo da paridade do poder de compra.

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7. ______. Poltica externa: democracia, desenvolvimento; gesto do Ministro Celso Amorim no Itamaraty, agosto de 93 a dezembro de 94. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1995. 8. CERVO, Amado Luiz. & BUENO, Clodoaldo. Histria da Poltica Exterior do Brasil. So Paulo: tica, 1992. 9. FERREIRA, Oliveiros S. A crise da poltica externa: autonomia ou subordinao? Rio de Janeiro: Revan, 2001. 10. FLECHA DE LIMA, Paulo Tarso. Caminhos diplomticos: 10 anos de agenda internacional, 1985-95. Rio de Janeiro: F. Alves, 1997. 11. GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos anos de periferia. Porto Alegre: UFRGS; Rio de Janeiro: Ed. Contraponto, 1999. 12. ______ (Org.). ALCA e Mercosul: riscos e oportunidades para o Brasil. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais; Fundao Alexandre de Gusmo, 1999. 13. KISSINGER, Henry. Does America Needs a Foreign Policy?. New York: Simon & Schuster, 2001. 14. MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. As relaes perigosas: BrasilEstados Unidos (de Collor a Lula. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004. 15. ______. Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integrao na Amrica do Sul (Da Trplice Aliana ao Mercosul). Rio de Janeiro: Revan, 2003. 16. ______. Relaes Brasil - EUA no contexto da globalizao. So Paulo: SENAC, 1999. v. 1 (Presena dos Estados Unidos no Brasil, 3 ed.) - v. 2 (A rivalidade emergente, 2 ed). 17. PERN, Juan D. La hora de los pueblos. Buenos Aires, Editorial Pleamar, 1973.

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A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL COMO ESPAO GEOPOLTICO

18. RICUPERO, Rubens. O Brasil e o dilema da globalizao. So Paulo: SENAC, 2001. 19. SARAIVA, Jos Flvio Sombra. Foreign policy and political regime. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2003. 20. SARNEY, Jos. Mercosul, o perigo est chegando. Folha de So Paulo, So Paulo, 10 abr. 1997. 21. SILVA, Luiz Incio Lula da; AMORIM, Celso; GUIMARES, Samuel Pinheiro. A poltica externa do Brasil. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais; Fundao Alexandre de Gusmo, 2003. 22. SOARES, lvaro Teixeira. O gigante e o rio. Rio de Janeiro: Ed. do Autor, 1957. 23. ______. Histria da formao das fronteiras do Brasil. Rio de Janeiro: Conselho Federal de Cultura, 1972. 24. VIGEVANI, Tullo. MARIANO, Marcelo Passini. ALCA: o gigante e os anes. So Paulo: SENAC, 2003. 25. VIZENTINI, Paulo Fagundes. A poltica externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 1998.

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Latinoamrica, identidad e integracin

Milda Rivarola

En esta nueva convocatoria de la FUNAG a reflexionar sobre la Integracin de Amrica del Sur, parece pertinente tratar un aspecto nuclear a cualquier proceso integrador, el de la construccin de una conciencia e identidad para esta regin americana. Cuestin finalmente ligada a la de una cultura y de una ciudadana comunitaria, tan a menudo subalternizada en los debates y las resoluciones de Cumbres y Foros regionales. Lo complejo de la cuestin se revela en el mismo plano semntico: desde que los estadounidenses se apropiaron del gran gentilicio americano, las muchas identificaciones propuestas latinoamericano, indoamericano, iberoamericano, suramericano terminan relegadas a la condicin de derivaciones menores. Nos sitan como una parte separada de algo mayor, en bsqueda de seas identitarias propias. Las interrogantes del qu somos, o, ms bien, del qu queremos ser, subyacen a la dimensin socio-geogrfica ambicionada por el proceso integrador. En la ms visionaria de sus propuestas, lo que surgi desde subregiones mercosureas y andinas, pasara ahora por una etapa suramericana, hasta cubrir todo el espacio continental al sur del Rio Bravo. Podra abarcar y acabar en esa Latinoamrica propuesta por M. Chevalier durante el imperio de Napolon III, o esa Indoamrica ofrecida a la generacin de la Reforma de Crdoba por Haya de la Torre, en el primer cuarto del siglo XX.
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Si etimolgicamente la integracin se refiere al acto de restaurar, reparar un todo originario, reconstruir lo que en algn momento estuvo intacto o ntegro (integer)1, el proceso trabaja sobre ms de una connotacin. Puede remitir a una historia anterior comn, al pasado vivido con sus conflictos y acuerdos de manera compartida. Pero tambin se refiere a la historia del presente, a la coyuntura actual, a los eventos que las colectividades hoy viven en comn. Y a la construccin voluntaria de una historia futura, con visiones y objetivos para el tiempo venidero. A una bsqueda de las lneas comunes a partir de los agravios y necesidades que sufren los pueblos de la regin para lograr una interdependencia productiva haciendo de las diferencias un sistema2. Sea cuales fueren los espacios y trminos acotados, esa nueva configuracin poltica supone parafraseando a Renan la voluntad de los pueblos de converger en una regin, cuya existencia sera un plebiscito de todos los das. Requiere un cierto involucramiento cotidiano, basado en la posesin y recuerdo de muchas cosas en comn por la pluralidad de naciones e individuos concernidos. Notemos que a fines del siglo pasado fue literalmente un plebiscito el que cuestion el Tratado de la Unin, en ese nuevo megaestado europeo que no sabra prescindir de nuevas formas de ciudadana. Como seal respecto a Europa Jean Monnet, finalmente: Nuestra unin no es de Estados, sino de personas. Tambin en el caso que nos ocupa, es el involucramiento activo de lo que da en llamarse sociedad civil dficit hoy compartido por la CAN y el Mercosur el que permitir trasegar de una integracin de mercados sin memoria compartida a una Unin basada en identidades, culturas y derechos transciudadanos. Los intentos mercosurianos En forma tmida y con ambicin limitada, Mercosur busc sumar ciudadana al proyecto integracionista, atender sectores sociales y econmicos, en paralelo a las diversas iniciativas nacionales, locales y de la sociedad organizada de participar en las instancias regionales. Al Mercosur poltico, la Carta sobre Compromiso Social en el 2000, se suma el Consenso de
Alemian, C., Integracin y desintegracin en Amrica latina, en www.corredordelasideas.org/ docs/.../alemian_Integracion_corr.doc 2 Ibid.
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LATINOAMRICA, IDENTIDAD E INTEGRACIN

Buenos Aires (2003) que asume el carcter poltico, valrico y social de la integracin regional, comprometindose a impulsar la participacin de la sociedad civil, y a fortalecer los rganos correspondientes. Pero el Foro Consultivo Econmico y Social sigue lamentando su escaso peso institucional, la falta de participacin efectiva como rgano consultivo, y demandando mayor transparencia y acceso a la informacin. Por su parte, el Mercosur Temtico ha creado instancias como la Reunin Especializada de Cooperativas (2001), mientras el Mercosur Sociolaboral logr ciertos resultados con el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercosur (1997), la Declaracin Sociolaboral del Mercosur, y el Observatorio del Mercado de Trabajo y la Comisin Sociolaboral. Los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas iniciaron su tarea con una Primera Conferencia Regional de Empleo (2004), convocando a lderes sindicales y patronales. Asumiendo un gradualismo en su carcter electivo, el Parlasur establecido en un protocolo de la Cumbre de Montevideo (2005) busca avanzar en una fase de integracin poltica, mientras se busca cierta inclusin social en instancias creadas a partir de la Cumbre de Crdoba (2006): el Instituto Social del Mercosur para luchar contra la pobreza y la desigualdad , el Observatorio de la Calidad Democrtica para monitorear indicadores de la clusula democrtica del Mercosur, o la Escuela de Gestin Pblica, para formacin en polticas y gestin de la integracin3. Entre las iniciativas nacionales, Uruguay integr una Comisin Sectorial para el Mercosur, con entidades empresariales y sindicales, empresas pblicas y gobierno central y departamental, como rgano asesor en la adopcin de medidas relativas al proceso de integracin. La red Mercociudades, con ms de 60 urbes de los Estados miembros, aporta desde 1995 a la construccin de una agenda social regional desde estrategias locales. Desde organizaciones de sociedad civil, el Mercosur Social y Solidario surge como plataforma de accin reuniendo ONGs argentinas, brasileas, chilenas, paraguayas y uruguayas, para fortalecer la participacin ciudadana y consolidar la democracia. Desde la Cumbre de Crdoba, esas iniciativas sociales y no gubernamentales se renen en paralelo con sectores sindicales, PyMEs, municipios, productores rurales y acadmicos. Las Cumbres Sociales
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lvaro Artigas (Coord.). La integracin regional y comercial en Amrica del Sur, en Notre Europe, Estudios e Investigaciones n54.

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mantenidas desde entonces en las capitales de la regin dialogan sobre los temas que competen a la sociedad en el proceso integrador. Tras el Tratado de Asuncin (1991), instituciones no gubernamentales, artistas e intelectuales organizan, con el membrete del Mercosur, actividades puntuales de intercambio cultural: exposiciones de arte, festivales y encuentros, debates, seminarios y publicaciones. Sin un programa comn que los vertebre en objetivos coordinados, estas iniciativas dispersas entretejen redes e instalan circuitos en el espacio semivaco asignado por el Mercosur a la cultura. Un caso paradigmtico es la Bienal del Mercosur, establecida en Porto Alegre desde 1997, basada en el esfuerzo conjunto del sector privado y social y de los gobiernos central, estadual y municipal, con un objetivo cultural proyectado regionalmente y abierto al resto de Sudamrica. De cualquier modo, la frecuente apelacin a la participacin ciudadana, y la inclusin por parte de la burocracia mercosuriana, condujo a enfatizar la agenda social desde las instancias intergubernamentales, ms que a impulsar el empoderamiento y la participacin efectiva de la ciudadana al proceso regionalizador. Pese a la retrica de apertura, persiste la intencionalidad de una integracin desde arriba, en la cual las sociedades resultan objeto ms o menos preferencial, pero no sujetos activos.4 Estos esfuerzos de diversa pretensin y resultados resultan hasta hoy insuficientes para concitar una identidad comunitaria, en una regin escindida por persistentes asimetras, y retrasada por la lenta integracin de sus mercados. Las asimetras, an ms intensas entre naciones de una futura Unin o Comunidad Suramericana, precisan, entonces, ser enfrentadas en el futuro, no slo con instrumentos de compensacin econmica y comercial, sino, y sobre todo, con polticas socioculturales ms ambiciosas y sistmicas. Del ausente plebiscito a las recurrentes encuestas Sealar el fuerte sesgo intergubernamental del proceso mercosureo es ya un lugar comn. Hasta los ensayos periodizadores de su trayectoria neoliberal en sus orgenes, socialdemcrata en la actualidad basados en el signo poltico de los gobiernos, dan cuenta del peso de los Ejecutivos en la
A Servin, Convidados de piedra?, Ciudadana e integracin regional, en CEGRE-CIEICIEM-CRIES, Anuario de Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe, N 7, Ao 2008-9.
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direccin del proceso, al margen de sociedades y las personas a las que esta integracin concierne. Tambin aqu como respecto a las de la burocracia de Bruselas las decisiones de nuestras instituciones mercosurianas siguen siendo vistas con desapego y desinters por el ciudadano comn. Esa ausencia de mecanismos efectivos para acercar nuestra Amrica a los americanos permite una ajeneidad respecto a la integracin que ni siquiera la reciente eleccin popular de su rgano legislativo, ese Parlasur de tan bajo perfil y tan limitadas atribuciones polticas, podra o sabra conmover. Porque la gente puede identificarse con una comunidad, pero les resulta naturalmente muy difcil reconocerse colectivamente en un mercado (Frank Pfetsch). Es por eso que la integracin econmica de las ltimas dcadas, pensada con variables niveles de compromiso por el Mercosur o la CAN, est revelando sus mltiples limitaciones. La construccin de una Comunidad o Unin Sur o Latinoamericana precisa de la voluntad e inters colectivo por participar activamente en la construccin supraestatal. El reto es pasar de una idea vaga de Nuestra Amrica, a una realidad que los ciudadanos los hoy miembros de los Estados nacionales y los futuros ciudadanos latinoamericanos de pleno derecho vivan en todos los mbitos de su cotidianeidad: en casa, en la sociedad civil, en la comunidad local, en la escuela, en la universidad, en el trabajo5. No ya la voluntad, ni siquiera la percepcin social de la integracin busca ser consultada en los Estados miembros a travs de instrumentos estadsticos oficiales, como Encuestas de Hogares o similares. Es una Corporacin privada, Latinobarmetro, la que mide las cifras de esa opinin regional, y que de manera previsible est registrando tendencias menos favorables en los ltimos aos. Dada la escasa atencin prestada fuera de crculos gubernamentales o acadmicos especializados por los sistemas educativos y la prensa, centrales en la construccin de opinin e identidad, este posicionamiento de la poblacin latinoamericana respecto al proceso integrador remitira a bases ms intuitivas que informadas o crticas. Segn sus ltimas cifras, aunque la mayora de los latinoamericanos aprueba la integracin econmica, desconfa de la integracin poltica y es
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Frutos, J.T. y Hernndez R., E: La ciudadana europea como reto cultural, educativo y democrtico, en http://www.contraclave.org/educacion/Acercar%20Europa.pdf

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contraria a la libre circulacin de personas en la regin. E incluso esa primera aceptacin original est mermando: la tasa de poblacin que era favorable a mercados integrados (85% en el 2005) perdi doce puntos porcentuales (73%) para el 2008. La directora de esta Encuesta grafic esta actitud: la gente dice triganme bienes; no me traigan problemas, no me traigan poltica, no me traigan gente, triganme bienes.6 La opinin respecto a la integracin poltica decay en similar medida: desde el 71% en el 2002, al 60% en el ao pasado, con notables sesgos por regiones. Mientras argentinos, paraguayos y uruguayos estn ms predispuestos hacia la cooperacin poltica (70 a 80%), la mitad de la poblacin de ciertos pases centroamericanos es contraria a esa fase superior de los procesos integradores. Sea por resabios nacionalistas, cultura de desconfianza o desidia de las burocracias integracionistas en fomentar conciencia regional, 84% de los latinoamericanos insiste en el respeto a los lmites territoriales de cada Estadonacin, y menos de la mitad (46%) apoyara el libre trnsito de ciudadanos a travs de estas fronteras. Curiosamente, en un pas de lmites geogrficos tan abiertos en la prctica como el Paraguay, esta aceptacin cae al 36%. Las viejas ideas-fuerza de nacin, soberana, patria, autonoma, independencia, aun vertebran las mentalidades latinoamericanas. Marta Lagos concluye: Mientras no existan polticas de acercamiento de los pueblos, ms all de sus gobernantes, difcilmente aumentar la confianza entre los pueblos y con ello las posibilidades de integracin regional. Este proceso sigue siendo percibido como una oportunidad, pero a la vez una amenaza. Queremos ms globalizacin y menos integracin? Propugna la gente un espacio supranacional ms comercial y menos humano?7 Una comunidad imaginada Quiz sea lcito abusar de otra definicin clsica, la de Benedict Anderson, para la nacin, y entender la Unin latino o indoamericana como una comunidad poltica imaginaria en la que, pese a desconocernos entre millones de personas, tengamos en mente y memoria la imagen viva de nuestra
Entrevista a Marta Lagos, 24.VI.09, en http://www.elpais.com.co/paisonline/notas/ Junio242009/int6.html 7 Ibid.
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comunin. Con una imaginacin que llene cuestiones que ignoramos u olvidamos, cuya fuerza de agregacin o cohesin sea ms intensa que las muchas diferencias del presente. Y concordar, abusando de Ortega y Gasset, que en esa apropiacin imaginaria defendemos nuestro maana, no nuestro ayer. Aunque el sentido de pertenencia, la conciencia de identidad latinoamericana cuente efectivamente con respaldo de heroes y mitos, de lenguas y fechas, de un arte, paisajes y memorias compartidas. No se trata slo de la muy lejana de la subyugacin colonial, que adems de las lenguas latinas, el cristianismo y la encomienda, nos leg cnones urbansticos y races de un arte propio, sus grandes crticos Bartolom de las Casas y sus humildes santos Fray Martn de Porres. La comunidad imaginada cuenta sobre todo con la memoria de esa patria grande que se opuso intilmente a la escisin de Amrica en decenas de Estados Naciones8. Puede remontarse a la nacin continental independiente, esa Colombia soada por Miranda, con su Congreso General propuesto en la Constitucin de la I Repblica venezolana (1811), con sus principios de amistad y unin con los dems habitantes del Continente Colombiano que quisieran asociarse a la causa. O a esa emparentada Dieta o Congreso General de las colonias rebeladas contra la Metrpoli, soada por Mariano Moreno. O a esa unin de Grandes Estados mentada por Bolvar en la Carta de Jamaica, la Repblica Mexicana, una asociacin de Estados centroamericanos, Nueva Granada unida a Venezuela, etc. Tras constatar, a mediados del XIX que: La idea de Confederacin de la Amrica del Sur, no ha producido los resultados que deban esperarse. Los Estados han permanecido DesUnidos, Francisco Bilbao concluye Hemos aumentado las dificultades, pedimos mucho ms que lo que antes se haba imaginado. No es slo una alianza para asegurar el nacimiento de la independencia contra las tentativas de la Europa, ni nicamente en vista de intereses comerciales. Ms elevado y trascendental es nuestro objeto. Unificar el alma de la Amrica. Identificar su destino con el de la Repblica9.
Vale recordar aqu la cnica opinin de Metternich respecto a nuestro proceso independentista, Si el imperio brasileo puede fortalecerse y abarcar la totalidad de las colonias portuguesas (en Amrica), al menos nos libraremos de ver otra coleccin de repblicas democrticas cubriendo la mitad del continente americano. 9 Citado por C. Alemin, op.cit.
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Lo que para este integracionista avant la lettre supona ya una Confederacin del Sur, gran nacin americana basada en principios republicanos, desde la Plata a los Andes y el Amazonas, sin hegemonismos internos pero capaz de enfrentar el creciente podero de los Estados Unidos. Con un cerebro pensante, la Universidad de la Confederacin del Sur, dedicada a las tradiciones, lenguas e historia de nuestros pueblos. En esa misma lnea pensaron la Amrica Jos de San Martn y Artigas, para quien la autonoma nacional era condicin previa a la produccin de una voluntad americana. En una nota redactada hace casi dos siglos (29.VII.1819), ofrece a Bolvar la mayor cordialidad por la mejor armona y la unin ms estrecha, <porque> firmarla es obra de sostn por intereses recprocos. Un siglo ms tarde, Manuel Ugarte sigue abogando por una integracin regional, ya de explcito carcter antiimperialista. Tras la Revolucin rusa, resurge el sueo de una Unin Latino Americana, cuyos principios redacta Jos Ingenieros (Renovacin, 1925) para coordinar la accin de los escritores, intelectuales y maestros de la Amrica latina, como medio de alcanzar una progresiva compenetracin poltica, econmica y moral, en armona con los ideales nuevos de la humanidad. La Unin se formalizara en una Confederacin que garantice su independencia y libertad contra el imperialismo de los Estados capitalistas extranjeros, uniformando los principios fundamentales del Derecho pblico y privado y promoviendo la creacin sucesiva de entidades jurdicas, econmicas e intelectuales de carcter continental. A ese reconocimiento colectivo de Amrica coadyuvaron dos radicales procesos de inicios del siglo XX la Reforma de Crdoba y la revolucin mexicana de influencia sobre Haya de la Torre, cuya Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) orienta una nueva generacin en un movimiento expandido continentalmente. En la segunda mitad del siglo, el aporte de las Teoras de la Dependencia, la Cepalina y de la Liberacin trascienden con fuerza propia las limitadas fronteras nacionales, ganando dimensin latinoamericana. Felipe Herrera busca enriquecer la orientacin de la CEPAL con una suerte de nacionalismo continental, rearticulacin entre pases que, remontndose al mito de una unidad pasada, se fundara en proyectos regionales del presente para recomponer la fragmentacin americana tras los procesos independentistas. La vocacin de
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interdependencia estara facilitada por la vecindad, los lazos histricos y la reafirmacin cultural10. A travs de su historia, su pensamiento y sus artes, la Amrica Latina del siglo XX se mira a s misma y empieza a ser leda en su especificidad, sin perder su carcter universal. La pieza documental de Eisenstein en Viva Mxico, esos booms de cartelera que fueron la reflexin sobre el totalitarismo del Brazil, de T. Williams, la nostalgia de la utopa de La Misin, de R. Joffe, o la mirada al populismo de la Evita, de A. Parker, permiten el dilogo de experiencias americanas con la historia mundial. En el plano acadmico o religioso, la asociacin en la crtica a la ortodoxia marxista de Gramsci y Maritegui, o la relevancia otorgada por la condena del Vaticano a la Teologa de la Liberacin, dieron a las ideas latinoamericanas un lugar propio en el pensamiento occidental. La construccin de la conciencia regional puede asumir el aporte al arte del siglo XX que supusieron en msica el tango rioplatense, en artes plsticas el muralismo mexicano, o en literatura, la escuela de Realismo Fantstico de novelistas de toda Amrica Latina. Contamos, indudablemente, con un ayer cultural concreto sobre el cual imaginar la comunidad del maana. Identidad y ciudadana latinoamericana La construccin de una identidad sigue siendo, de cualquier modo, problemtica. Vivimos de modo ms o menos intenso nuestra pertenencia al Brasil, Colombia, Cuba, Mxico o Argentina, y en segunda instancia podemos sentirnos caribeos, andinos o rioplatenses. Esas mltiples identidades se entremezclan adems con otros anclajes identitarios que responden a grupos tnicos o de gnero, doctrinas polticas y grupos generacionales. Es difcil sostener una homogeneidad lingstica o cultural de Amrica latina. La pertenencia no puede anclarse en elementos como la lengua, porque las dos grandes latinas conviven an con decenas de lenguas indgenas y dialectos de origen africano. La expansin formal del cristianismo oscurece el anticlericalismo de sectores ilustrados o el sincretismo con religiones prehispnicas, y convive con diversos cultos afroamericanos. Menos an puede
10 Devs Valds en Redes intelectuales, integracin y sociedad civil en torno a las ideas de Felipe Herrera. Corredor de las Ideas, San Leopoldo, Unisinos, 1999, citado por Alemian, op.cit.

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preciarse de identidad tnica un continente tan enmaraado con centenares de pueblos con orgenes y culturas propias. Nuestra identidad no podra construirse sobre una imposible uniformizacin cultural, ni reactivamente contra otros (norteamericano, europeo, asitico o africano) con los que nos ligan la historia y el presente. Habermas plantea basar la identidad europea en la pertenencia al liberalismo y la democracia: ms que a una identidad cultural, la ciudadana desarrolla lealtades a principios que garanticen sus derechos y libertades. Esta propuesta puede entroncar con lo mejor de las tradiciones libertarias y democrticas americanas, oponindose a los nacionalismos parroquiales y autoritarismos polticos que an amenazan nuestra convivencia en el siglo XXI. En este sentido, tambin sirve la distincin de Dahrendorf, entre una ciudadana terica o blanda, es decir, conciencia o sentimiento de integrar una comunidad, de portar ciertas aspiraciones y valores comunes, y otra superior, la ciudadana concreta o fuerte, basada en derechos civiles y polticos (el voto, una ley para todos, libertades de expresin o asociacin, trnsito, residencia y trabajo) con instituciones jurdicas que las garanticen a nivel supranacional. Ms que etapas distintas y sucesivas, se trata de procesos complementarios e interrelacionados. El desafo es doble: identitario y democrtico. De un modo aun confuso, supone un sentimiento de pertenencia a Amrica, una convivencia entre distintas naciones e historias, culturas y etnias, y una participacin ciudadana activa en sus procesos polticos y decisorios. La legitimidad democrtica de la integracin exige la participacin en un espacio pblico transnacional, donde las sociedades encuentren canales de dilogo, asuman derechos y obligaciones supranacionales, y ocupen el lugar que les pertenece, en un proceso regionalista ms abierto y transparente. La construccin de una identidad americana requiere, en su etapa superior, salvar los distintos dficits democrticos, entendiendo que la ciudadana tanto la nacional como una futura ciudadana supraestatal o transnacional implica, adems de una identidad, el disfrute de una serie de libertades y derechos, logrados con su participacin a travs de conflictos histricos11.
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Parte de estas ideas estn reseadas en http://www.historiasiglo20.org/europa/ciudadident.htm

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Educacin y cultura para la integracin Como se sostuvo desde el Mercosur Social y Solidario, la dimensin cultural define las bases simblicas sobre las cuales construir un proceso integrador. Esto implica no slo una redefinicin de las identidades culturales, sino el desafo de construir un espacio cultural regional que se reconozca en el pluralismo. Una cultura integradora requiere convocar tradiciones, smbolos y representaciones de todos y todas, para crear un nuevo imaginario social exige nuevas miradas sobre los actores sociales, los procesos que generan, y como se entrelazan lo universal y lo particular que nos une, rescatando la diversidad presente en nuestras sociedades y en nuestra historia12. La Unin Europea implement, desde los aos 80, programas para fomentar la conciencia comunitaria, con la Europa de los pueblos, y, ms recientemente, con la iniciativa de cooperacin comunitaria Cultura 2000. Esta asume la cultura como elemento esencial de la integracin europea, ya que posee un relevante valor socio-econmico; fomenta la cohesin social, y contribuye a la creacin de ciudadana. El factor cultural e identitario resulta imprescindible para lograr la plena adhesin y participacin de los ciudadanos en la construccin europea13. Tambin nosotros precisamos reflexionar sobre las relaciones recprocas entre una identidad americana (en su particularidad, y en su apertura al mundo) y los procesos educativos y culturales. La legitimidad de un proyecto regional originalmente basado en estrategias mercadolgicas requiere el aval de imaginarios colectivos, la inclusin de identidades sociales, el alimento de las diversidades, la aceptacin de conflictos y consensos. Si los procesos culturales conforman principios configuradores de la cohesin social, ningn proyecto comunitario es pensable al margen de los argumentos cifrados que provee la cultura14.
Seminario Desafos en la Construccin para la Integracin Regional, 30.X.2007, en http:// www.mercosursocialsolidario.org/index.php?option=com_content&task=view&id= 395&Itemid=96 13 Decisin del Parlamento Europeo y del Consejo No 508/2000/CE, citada por Frutos y Hernndez, op. cit. 14 Ticio Escobar, Cultura e integracin: el compromiso de los conceptos, conferencia en el Memorial de So Paulo, 12 de junio de 2007. A continuacin se recogen ideas y propuestas de este crtico de arte- hoy Secretario de Cultura del Paraguay- sobre la integracin cultural.
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Eso implica reorientar conductas y conocimientos colectivos, reformular expectativas, usos y costumbres bien diversos. E involucra esos lugares difusos donde se procesa la identidad y se construye el sentido: espacios no institucionalizados y difcilmente alcanzables por polticas pblicas. Estas regiones de lo cultural slo pueden ser movilizadas a partir de circuitos de participacin ciudadana, que prevean la repercusin de la integracin del mercado sobre la cultura cotidiana, y fomenten la aptitud de los distintos sectores sociales para evaluar y asumir estos impactos. Con frecuencia las identidades preexistentes exacerban sus diferencias en los procesos de integracin, aceleran sus movimientos de confrontacin, colisin o cruce. Una futura comunidad latinoamericana desafa a construir una nueva macro-identidad (conciencia de un nosotros americano), desde distintas identidades (nacionales y sectoriales) que reinterpretan sus posiciones en el nuevo marco supranacional. A transitar desde formatos localistas de las identidades y desde una concepcin de ciudadana forjada en los lmites del Estado-Nacin. Cultura, poltica y mercado Se entiende la cultura como un sistema simblico, articulado con el tecnolgico y vinculado con formas de organizacin social. Es un conjunto de bienes y haceres simblicos, redes de sentido que levantan las sociedades para autocomprenderse y legitimarse; formas a travs de las cuales ellas se reconocen y se diferencian; acervos patrimoniales, figuras, discursos colectivos y estilos de vida que les permiten imaginarse, recordar y proyectarse hacia el futuro. Segn esta acepcin, las polticas y derechos culturales abarcan la identidad y la memoria, las creencias, los conceptos y las ideologas, los lenguajes, las costumbres y tradiciones, el patrimonio, etc. Las polticas culturales no pueden producir contenidos, sino administrar canales, circuitos, formas institucionales. No deben ni saben crear cultura (a cargo de agentes de la sociedad civil), sino promover condiciones aptas para su creacin. Garantizar la libertad expresiva y crtica, impulsar condiciones efectivas de participacin, estimular la creacin, proteger el patrimonio, fomentar el desarrollo del pensamiento, apoyar la institucionalizacin de lo cultural, etc. Deben imaginar mecanismos para confrontar y articular las producciones culturales dispersas que genera la sociedad. Negociar condiciones favorables
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de intercambio e integracin cultural, corrigiendo los desequilibrios que afecten la produccin, la circulacin y el aprovechamiento de bienes culturales. El desafo de una poltica cultural regional es afirmar mecanismos eficientes de organizacin y autogestin de los sectores culturales, hoy dispersos y fragmentados. Muchos de ellos, crecidos bajo el signo de la marginacin y la censura, no pueden significar globalmente, desde diferentes ngulos, una sociedad civil latinoamericana entrecortada y dispersa, poco apta para cuajar en imaginarios que la expresen y contengan. Toca a estas polticas promover canales de dilogo y comunicacin de estos sectores y agentes con la sociedad, crear circuitos interactivos entre espacios pblicos y civiles, instancias de consenso y negociacin, mecanismos de consulta y opinin como foros consultivos, consejos regionales y sectoriales de cultura, etc. Como nuestros pases son pluriculturales y multitnicos, las polticas de integracin cultural deben, adems, establecer garantas que protejan los derechos a la diferencia. La multiplicidad de imgenes, ideas y prcticas no son slo opciones culturales diferentes, sino condicin de existencia de complejos patrimonios nutridos de memorias y sueos plurales. Facilitar las posibilidades de producir smbolos y pensamientos desde esas diferencias (mediante los cuales puedan reconocerse y ampliar sus experiencias del mundo) y sentar condiciones propicias para la distribucin de esos bienes en forma equitativa. Las sociedades precisan crear imgenes y construir discursos no rentables, que no sabran existir en trminos de competitividad y acumulacin: ese plus de produccin social no es financiable por el mercado. Formas experimentales de la creacin y apuestas crticas del pensamiento, discursos alternativos, investigaciones y debates difciles, innovaciones y transgresiones bruscas mecanismos que necesita la sociedad para cuestionarse, desafiar sus lmites y promover comprensiones ms complejas de s misma carecen de pblicos masivos y de rentabilidad propia. Corresponde entonces al sector pblico regular la accin de los mercados y establecer apoyos a ciertos sectores (teatro, msica sinfnica, ballet, literatura y plstica experimental, teora crtica, etc.) y expresiones culturales de grupos tnicos que no subsistiran librados al juego del mercado. Una cultura para la integracin requiere necesariamente subsidios regionales, del esponsoreo, el patrocinio y el mecenazgo empresarial.
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Finalmente, as como la extensin de la escolaridad, a fines del siglo XIX, permiti la consolidacin de nuestros Estados Naciones, el rol de la cultura y los sistemas educativos en la definicin y fortalecimiento de una identidad latinoamericana es innegable. Eso implica preguntarse por los sentidos de la identidad, debatir sobre los medios y fines de esa educacin para una conciencia americana, sobre las pedagogas y contenidos de futuras polticas educativas supraestatales. La educacin para la nueva identidad precisa programas regionales que fomenten, desde escuelas, universidades y academias el compromiso, las responsabilidades y derechos inherentes a nuestra condicin americana. Dialogar desde las aulas y centros de creacin de pensamiento sobre los significados de la integracin en el mundo global, sobre la necesaria tica de alteridad, pluralidad, respeto a la diversidad de pueblos con historias y culturas que hacen parte de la regin. Requiere trabajar los condicionamientos y obstculos de la transmisin en aula de esa identidad, a partir de los dismiles marcos educativos nacionales, aproximaciones disciplinares y diversidades culturales; adecuaciones curriculares y de contenidos, formacin de docentes en la pedagoga de la identidad y del reconocimiento multitnico, etc15. Mientras los materiales educativos sobre todo los de ciencias sociales sigan redactados desde perspectivas nacionales, ser difcil avanzar en la construccin de una conciencia americana. El aprendizaje de la geografa, la historia, la formacin ciudadana, hoy fijado a los lmites nacionales, deber enfatizar de ahora en ms aspectos compartidos del territorio, la historia y cultura regional. Tambin las celebraciones y ceremonias fijadas en fechas de independencia patria o de conflictos blicos entre nuestros pases deben apuntar a lo colectivo16. Y obviamente, ese dilogo requiere la enseanza de nuestras lenguas americanas, al lado del omnipresente ingls, lingua franca de la globalizacin17.
Algunas de estas propuestas, referidas a la construccin de una identidad europea desde los sistemas educativos, en http://www.ediw.org/news/PDF/Conclusionespanol.pdf 16 Un Da del Mercosur (26 de marzo), establecido para fortalecer la identidad regional y una conciencia favorable al proceso de integracin, apenas consigui llenar sus objetivos. 17 Las universidades europeas ofrecen ms mdulos de lengua o literatura quechua, guaran o aymara que las americanas. En el Mercosur, an no se ha logrado la inclusin generalizada del espaol y el portugus en programas educativos de pases miembros.
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La apropiacin de Latinoamrica exige fomentar estudios e investigaciones compartidas sobre temas socioculturales comunitarios, intercambiar pasantas de estudiantes e investigadores, becas y bolsas de trabajo, y quiz un Fondo regional de apoyo a la investigacin y creacin cultural. En trminos de infraestructura, requiere redes de intercambio y de elaboracin conjunta de informacin (bibliotecas, bancos de datos), canjes de publicaciones, registros e inventarios patrimoniales de la regin, directorios de entidades culturales, fondos editoriales comunes, etc. Obviamente, estas polticas de integracin cultural deben asumir las particularidades geopolticas e histricas que coexisten en la regin, y las posiciones asimtricas que ocupan algunos pases respecto a otros, que se traducen tambin en el mbito cultural. Tampoco pueden desconocer las tensiones que median entre pases enfrentados histricamente por polticas e intereses contrapuestos. La integracin demanda sistemas aptos para articular lo diferente; y condiciones ms simtricas de relacionamiento entre pueblos y estados. Pero, antes de concertar polticas culturales supranacionales, cada Estado debera instituir espacios de confrontacin y articulacin entre las distintas culturas que hoy conviven en su actual territorio, respetando las diferencias culturales. La integracin significa principios de confrontacin e intercambio de pluralidades, y no como se la entendi respecto a las culturas indgenas abolicin forzosa de su diferencia. De este modo, esa Amrica que hoy puede leerse con la frase de Lucien Febvre: un conjunto de diversidades, pedazos, jirones de unidades histricas anteriores, confluir en el futuro hacia una comunidad cuyo flujo transcurre siempre entre dos orillas, una es la memoria, otra la imaginacin18.

18 Febvre defini as a Europa, mientras Carlos Fuente us la ltima alegora para referirse a la lengua.

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Repensar a Integrao Regional

Paulo Borba Casella*

se a imagem que um pas constri de si est relacionada diferena que impe em relao a imagens de outras naes, ento o outro do Brasil foi toda a Amrica latina. Francisco ALAMBERT (2000)1

Temos, hoje, aqui a oportunidade de repensar a integrao regional, no mbito deste seleto grupo, neste local to rico da histria e das tradies do Brasil, em relao a temas de direito e de relaes internacionais, que tem
* professor titular da cadeira de direito internacional pblico e chefe do departamento de direito internacional e comparado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 1 Francisco ALAMBERT, O Brasil no espelho do Paraguai (in Viagem incompleta: a experincia brasileira / Formao: Histrias, org. Carlos Guilherme MOTA, So Paulo : Ed. SENAC, 2a. ed., 2000, p. 301-327, cit. p. 303): A relao entre o Brasil e seus vizinhos sulamericanos, no decorrer do sculo XIX e incio do sculo XX, marcaram-se por tenses, diferenas exaltadas e violncias consumadas. No campo geopoltico, as tenses se acirravam medida que amos definindo as nossas fronteiras, tanto ao norte (com a disputa pelo controle dos rios amaznicos) quanto ao sul (com a questo platina e os conflitos intermitentes com o Uruguai, a Argentina e o Paraguai), No campo ideolgico, as diferenas traduziam-se numa guerra de ideias, assentada na defesa brasileira de sua civilizao imperial e escravista, vista em oposio s outras naes americanas, j ento formalmente republicanas e antiescravistas.

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pautado a misso da diplomacia brasileira, e tambm tem recebido considervel ateno nos meios acadmicos. Aqui se instaura a possibilidade de dilogo entre a viso e a misso de cada um destes segmentos: o meio diplomtico e o meio acadmico, entre brasileiros e colegas dos pases hispanoamericanos. O dado norteador deve ser a combinao entre o interesse nacional, na sua mais ampla e mais duradoura acepo, e a aferio das consequncias e efeitos da construo de diferentes sistemas e modelos de integrao, tal como especificamente se considera, tambm a integrao da Amrica do Sul, como vocao da integrao regionalmente estipulada. A integrao regional se inscreve no momento histrico, poltico e cultural, presente e crucial, para o Brasil, como para os parceiros da Amrica do Sul. Est presente a tnica da integrao ao menos como anseio no mundo em geral: nenhum pas, hoje, repito, nenhum pas, pode deixar de cuidar da sua insero internacional. Resta, somente ver segundo quais parmetros e modelos se h de buscar a construo da referida integrao regional, como se d no caso especfico da Amrica do Sul. Ao agradecer pelo honroso convite, cabe-me cumprimentar todos os colegas participantes, nacionais e estrangeiros cuja indispensvel presena e participao confere a este encontro a sua inexorvel dimenso internacional bem como cabe registrar os elogios aos organizadores, na pessoa do embaixador Jeronimo Moscardo, presidente da FUNAG, e do embaixador Carlos Henrique Cardim, diretor do IPRI. A ocasio de debate entre a diplomacia e a academia tanto oportuna quanto necessria. E sua percepo se pe de modo cristalino em relao a tema como o da integrao regional. Gostaria, ainda, de deixar registro do saudoso internacionalista, que me aproximou desta casa, o embaixador Geraldo Eullio do Nascimento e Silva. Deste recebi o voto de confiana e a responsabilidade de dar continuidade, como tenho feito, j nas trs ltimas edies, ao Manual de direito internacional pblico de Accioly Nascimento e Silva Casella2. Desde 1957, o livro da rea mais vendido. E internacionalmente o mais citado. O tema da integrao regional tem sido um dos eixos de minha docncia e pesquisa em direito internacional, no somente na Universidade de So
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ACCIOLY NASCIMENTO E SILVA CASELLA, Manual de direito internacional pblico (So Paulo : Saraiva, 17 ed., 2009) ; v. tb. Dimenso internacional do direito : estudos em homenagem a G. E. do NASCIMENTO E SILVA, coord. P. B. CASELLA, So Paulo : LTr, 2000).

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REPENSAR A INTEGRAO REGIONAL

Paulo, como tambm lecionei, escrevi e debati a respeito em muitos pases, desde o incio dos anos 1990, at o momento3, especialmente em relao ao MERCOSUL e s relaes deste com outros espaos e blocos regionais particularmente na relao entre MERCOSUL e Unio Europeia. Acreditei e trabalhei durante anos em temas relacionados integrao regional.4 Referido registro se pe, neste momento, como manifestao de meu entusiasmo e meu compromisso, por assim dizer, histrico, com a integrao, como dimenso para o perfazimento de novos planos de realizao do direito internacional. Este dado vai alm do interesse do fenmeno regionalmente
P. B. CASELLA, MERCOSUR (The Hague : Kluwer Law International, 2007, International Encyclopaedia of Laws / Intergovernmental Organizations, 158 pages) ; P. B. CASELLA & V. L. V. LIQUIDATO (coords.), Direito da integrao (So Paulo : Quartier Latin, 2006) ; P. B. CASELLA (coord. et al.), MERCOSUL: integrao regional e globalizao (Rio : Renovar, 2000) ; P. B. CASELLA, Pax perpetua a review of the concept from the perspective of economic integration (in Dimenso internacional do direito: estudos em homenagem a G.E. do NASCIMENTO E SILVA, So aulo: LTr, 2000, pp. 69-88) ; P. B. CASELLA (co-org. com L. O. BAPTISTA e Araminta de A. MERCADANTE), MERCOSUL : das negociaes implantao (So Paulo : LTr, 1. ed. 1994; 2. ed., 1998) ; P. B. CASELLA, Instituies do MERCOSUL (Braslia : Senado Federal / Associao Brasileira de Estudos da Integrao, 1997, coleo Estudos da Integrao, vol. 14) ; P. B. CASELLA (coord.), Contratos internacionais e direito econmico no MERCOSUL : aps o trmino do perodo de transio (So Paulo : LTr, 1996) ; P. B. CASELLA, MERCOSUL : exigncias e perspectivas (So Paulo, 1. ed., 1996, 3 ed., 2009, em prep.), bem como captulos em obras coletivas e publicaes relacionadas ao MERCOSUL : P. B. CASELLA, Direito do MERCOSUL e certeza jurdica (in Avances del derecho internacional privado en Amrica latina : lber amicorum Jrgen SAMTLEBEN, org. Jan KLEINHESTERKAMP & Gonzalo LORENZO, Montevideo : Fundacin de cultura universitria, 2002, p. 417-435) ; P. B. CASELLA, Comisso de Comrcio e jurisdio no MERCOSUL (in Jurisprudncia Argentina, Buenos Aires, n. 6153, Agosto 4 de 1999, pp. 12-21) ; P. B. CASELLA, Quadrilateral perspective on integration in the Amricas : a view for the MERCOSUR and Brazil (in The evolution of free trade in the Americas / Lvolution du libre change dans les Amriques, ed. by L. PERRET, Collection Bleue, Montral : Wilson & Lafleur, 1999, pp. 125-155) ; P. B. CASELLA, Legal features and institutional perspectives for the MERCOSUR : the Common Market of the South as it stands (after the end of the transition period) (in Le partenariat entre lUnion europenne et les Amriques : le libre change en question, sous la direction de Catherine FLAESCHMOUGIN et Jol LEBULLENGER, Paris / Rennes : Ed. Apoge / Publications du Centre de recherches europennes CEDRE, 1999, pp. 79-92); P. B. CASELLA, Integration in the Americas : an overview (Yearbook of European Law, 1996, v.16, pp. 405-422). 4 No somente em diversas Universidades e encontros acadmicos no Brasil, como nos demais pases do bloco, em Assuno, Buenos Aires, Crdoba, Montevidu, Santa Cruz de la Sierra, Santiago do Chile, bem como durante visiting professorships nas Universidades de Amsterdam (1997 e 2000), Coimbra (1996 e 1999), Estrasburgo III Robert Schuman (2005), Paris II Panthon-Assas (2005-2006), Paris I Sorbonne (2007), e tambm na Universidade de Macau (2007, 2008 e 2009) dentre outras instituies.
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necessrio, para apresentar-se como dimenso nova para o conjunto do direito internacional, no contexto atual. A integrao no somente dado incidental, mas exprime mudana de paradigma no direito internacional ps-moderno. Este passa, nas ltimas dcadas, por transformaes cruciais, desde o antigo modelo estritamente interestatal de coexistncia, pautado pela mtua absteno, para a instaurao progressiva de modelos de cooperao, que podem, em alguns casos, ascender ao patamar de integrao5. Mas, para que ocorra a integrao, necessita-se de firme engajamento poltico e institucional, que permita construir grau de solidariedade, entre os participantes, e esta acompanhada da clara percepo, e no menos firme engajamento, no sentido de construir esse projeto comum, entre os estados insertos no processo. O que no pouco, nem facilmente se mantm, ao sabor do jogo entre mudanas polticas internas e do contexto internacional. Como no poderia deixar de ser, tratar-se- de considerar a sempre renovada contraposio entre viso centrada no estado, como foco e fim em si mesmo, em relao a outra, pautada pelo alinhamento e insero deste em sistema institucional de direito internacional. Entre o interesse nacional e a construo de interesses compartilhados no existe necessariamente antagonismo, mas diversidade de graus de implementao, porquanto se pode perfazer, por exemplo, entre estados engajados em esforo comum, sempre no tempo (histrico) e contexto (cultural) da atualidade. Qual pode ser dado novo a se considerar na vertente da tantas vezes discutida relao entre estado e integrao regional? Ser, justamente, no meu entender, no dado da ascenso das interaes extranacionais ao lado das necessidades e dos interesses nacionais, no plano maior da acepo destes, para patamares, tanto econmica quanto institucionalmente, internacionalizados. Por isso surgem e se desenvolvem as formas as mais variadas das comunidades internacionais, no cenrio poltico moderno, porquanto estas ensejam novos paradigmas na formulao da soberania do estado nacional. Concretamente, trata-se de considerar a questo da substancial e irreversvel ampliao das agendas internacionais dos estados, no somente
5 Cfr. W. FRIEDMANN, The changing structure of international law (Londres: Stevens & Sons, 1964) ; ver tb. W. FRIEDMANN, General course on public international law (RCADI, 1969, t. 127, p. 39-246).

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REPENSAR A INTEGRAO REGIONAL

nos moldes clssicos, sob a forma de relaes bilaterais pontuais como exemplificavam, desde tempos remotos, at passado recente, os acordos de amizade, comrcio e navegao, coisas curiosas de se verem unidas dessa forma mas tambm na multiplicao de outros canais e facetas das relaes internacionais, no mundo contemporneo. Isso ocorre, por exemplo, na federalizao das comunidades internacionais, ou da internacionalizao das comunidades infraestatais. Fenmenos esses impensveis h algumas dcadas, estes se somam multiplicao dos sujeitos e demais agentes no estatais, bem como das agendas internacionais. D-se ampliao de tal ordem, que temem alguns possa o direito internacional deixar de ser vivel, se quiser abranger todas essas variveis.6 Esta questo, embora fascinante, deve ser apontada, mas no ser o foco de nosso debate, hoje. A reflexo sobre o papel do direito e especialmente do direito internacional, nas relaes internacionais, ante a crise da ps-modernidade, e a necessidade de repensar instituies e direito internacional foram consideradas7. O fenmeno est presente e deve permanecer dado crucial para qualquer anlise. Aqui se trata de considerar o fenmeno da integrao continental, o que se apresenta como nova dimenso da expresso do estado contemporneo, decorrncia de absoluto imperativo categrico da convivncia internacional no mundo atual. O unilateralismo acabou. Viva o multilateralismo. E este tem de ser estruturado segundo canais e caminhos legalmente e operacionalmente viveis, como se d, por exemplo, na integrao regional. Se, de um lado, assistimos ao incremento da regulao jurdica da vida internacional onde caberia perquirir se e em que medida este fenmeno auxilia ou prejudica o desenvolvimento das relaes internacionais, tambm no campo econmico o modo melhor de estudar tal questo, em seus
Emmanuelle JOUANNET, quoi sert le droit international? Le droit international providence du XXIe sicle (Revue belge de droit international, 2007/1, Bruxelles: Bruylant, p. 5-51): Une logique juridique et politique loeuvre depuis 1945 dans le droit international contemporain qui fait de lui un droit international providence. Cest un droit qui intervient partout, et qui cherche combler les desquilibres conomiques, sociaux, cologiques et sanitaires de la plante. Mais ce faisant, il suscite des attentes et contient des promesses, quil ne pourra peut-tre pas tenir. e assim tratar-se-ia de revenir sur les limites que lon devrait fixer au droit international pour lui rendre sa vritable force. 7 P. B. CASELLA, Fundamentos do direito internacional ps-moderno (prlogo de Hugo CAMINOS, So Paulo : Quartier Latin, 2008).
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efeitos e seu impacto. Esse estudo pode ser colocado, por exemplo, em mbito bilateral, tal como ilustrariam as relaes entre o Brasil enquanto estado, ou o MERCOSUL, enquanto bloco regional integrado, em relao aos demais parceiros comerciais e institucionais, tais como as relaes (de um e de outro) com a Unio Europeia, ou entre um e outro estado de cada um destes blocos regionais, bem como em relao a outros acordos e blocos regionais, tais como a UNASUL, a parceria U.E.-Rssia, a relao entre os pases BRIC, e tantas outras formulaes em curso: G-7, G-8, G-20, grupo do Rio, grupo de Cairns, o inovador e pouco aproveitado canal de dilogo Amrica do Sul pases rabes (2005)8 etc. A lista acima, que no pretende ser exaustiva, evidencia a recorrncia de modelos, pautados pelo dilogo, e pelo desejo de alcanar a integrao. Se esta nem sempre se faz presente como realidade, ao menos se pe como anseio recorrente. Quanto interessa ao Brasil cada um destes canais? Qual o preo a ser pago pelo Brasil, pelo engajamento em relao a cada um destes modelos e canais? No basta celebrar acordos. preciso que estes tenham contedo e efeitos prticos. A integrao pouco serve como exame abstrato de potencialidades irrealizadas. Este tem sido tema recorrente nos ltimos anos, desde Acordo-quadro inter-regional (celebrado em Madri, em dezembro de 1995), at fracasso dez anos de negociaes (2004) e retomada destas (a partir do incio de 2005), entre os dois blocos. Continuo a crer que o processo de integrao regional europeu9, nos sirva para fazer refletir a respeito do modelo adotado: seria este o indcio no do esgotamento e dos limites do projeto de integrao?
8 Dilogo Amrica do Sul Pases rabes (org. Helosa Vilhena de ARAUJO, prefcio Celso AMORIM, Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo / IPRI, 2005, v. esp. imagem e formao de opinio no mundo rabe : vises do Brasil e da Amrica do sul, de Paul ACHCAR, pp. 293329 ; imagem e formao de opinio no mundo rabe : vises do Brasil e da Amrica do sul, de Narciso Binayan CARMONA, pp. 331-348 ; prioridades do mundo rabe, de Nizar MESSARI, pp. 351-383 e percepes e prioridades externas no mundo rabe : vises a partir do terceiro setor, de Juliana JOHANN, pp. 385-468). 9 Interesse de longa data em relao ao tema, como mostram algumas publicaes : P. B. CASELLA, Unio Europia: instituies e ordenamento jurdico (pref. Irineu STRENGER, So Paulo: LTr, 1 ed., 1994; 2 ed., 2002) ; P. B. CASELLA, A comparative approach to competition law in the European Communities and the MERCOSUL (Vortrag vor dem Europa-Institut der Universitt des Saarlandes, Saarbrcken, den 20. Juli 1993, Vortrge,

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A nfase, em qualquer destas linhas, pode dar-se em relao s complementaridades ou em relao confrontao. Por isso, no passado, os estados buscavam definir as suas identidades nacionais, pela afirmao de suas particularidades e especificidades, como se deu pelo Brasil, em relao aos seus vizinhos10. Assim, vejamos um e outro desses dados. Que podem ser sumarizados: Inicialmente, no que diz respeito s complementaridades: apontem-se todos os campos passveis de atuao e desenvolvimento conjunto, desde as indstrias de tecnologia, a biotecnologia, as parcerias em desenvolvimento sustentvel, e fontes renovveis de energia, para nos atermos a alguns dos possveis campos. No que diz respeito confrontao: ser tema, igualmente recorrente, em relao agricultura e subsdios agrcolas, bem como o estatismo, tendente ao imobilismo, perceptvel e passvel de ser apontado, nos dois lados. Isso somente nas relaes entre U.E. e MERCOSUL. E sequer consideradas deste caso, todas as possveis variveis. Desnecessrio frisar tratar-se de parceria estratgica relevante para ambos os lados: para o MERCOSUL, e para cada um dos seus integrantes, como para a U.E., em vez de patinar nas pequenas mazelas internas, faz-se papel necessrio nas relaes internacionais, e isto no somente para uso interno, como poderia contribuir para a construo de novo equilbrio mundial. Parece ainda hesitar a U.E., em relao ao seu papel mundial. E este pode se exprimir em diversos planos, tais como: em relao aos seus
Reden Berichte aus dem Europa-Institut Sektion Rechtswissenschat vol 301, pp. 1-72) ; e prossegue em trabalhos mais recentes como Ampliao da Unio Europia : a Europa central se integra (no volume O novo direito internacional : estudos em homenagem a Erik JAYME, org. Claudia Lima MARQUES e Nadia de ARAUJO, Rio : Renovar, 2005, pp. 723743), Dimenso constitucional da integrao : entre mito e operacionalidade (no volume de Estudos jurdicos em homenagem a Paulo PITTA E CUNHA, organizados por Elizabeth ACCIOLY, Lisboa, 2009, no prelo) e European Integration : towards a constitutional dimension (Conference on 17 April 2009, Auditorium II of the University of Macau Library Master of Law Seminar Series 2008-2009 Jean Monnet Seminar offered as part of the Master of Law Program in European Union Law, International Law and Comparative Law and the Jean Monnet Chair, Macau, China), para mencionar somente alguns. 10 Cf. trecho de F. ALAMBERT (2000), referido na epgrafe. Para exame das especificidades brasileiras, nas relaes continentais, v. tb. Adriana LOPES e Carlos Guilherme MOTA, Histria do Brasil: uma interpretao (So Paulo: Ed. SENAC, 2 ed., 2008) ; P. B. CASELLA, Direito internacional dos espaos (So Paulo: Atlas, 2009, esp. caps. XXVII territrio brasileiro e direito internacional e XXVIII fases da formao do territrio brasileiro: algumas lies de direito internacional).

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satlites, no processo ambicioso em curso de progressivamente absorver, no seio da organizao, os candidatos, atualmente ainda inscritos em lista de espera (Crocia, Turquia etc.). Como tambm na timidez e no conservadorismo das tentativas de acordo com o MERCOSUL. No menos relevante e necessrio que a U.E., menos coarctada pelos EUA, tenha a sua estratgia prpria com a Rssia, em uma grande parceria europeia porquanto a Rssia, ao menos at agora No manifesta desejo de ingressar como participante do bloco. De modo semelhante, lamenta-se que a U.E. ainda no se tenha engajado, de modo mais firme e mais presente, na Amrica Latina, e especialmente em relao ao Brasil, sem necessidade de repetir o interesse recproco, de lado a lado, enquanto parceiros comerciais. Existe e costuma ser frequentemente lembrado o interesse estratgico recproco. Como se poder avanar, a partir da? De toda anlise, o mais relevante o modelo conceitual adotado. Isso no ser menos relevante no contexto internacional. Sem fazer do modelo institucional um fim em si mesmo: valer este, pelo seu carter instrumental, para auxiliar na captao das variveis da realidade, e na avaliao das prioridades e das potencialidades da ao nacional engajada na busca de adequada e eficiente insero internacional. Qual ser a viso, e qual a aplicao do direito internacional, enquanto modelo para a regncia de tais relaes internacionais? O moto ser a complementaridade ou a confrontao? Isso se pe tambm para o Brasil: estaria na hora de se repensar o bom-mocismo, porquanto este nem sempre vivel como diretriz de conduta, quer no plano interpessoal, como nas relaes internacionais. A construo de grandes planos integrados exige a superao de pequenas diferenas, por parte de cada um dos participantes. O que no se faz sem o exame dessa relao, que ambos os lados reconhecem ser oportuna e necessria, sob pena de se constatar mais adiante que muito se falou e pouco se avanou. So necessrios passos concretos e eficazes para construo de qualquer relao, como se d na integrao regional, entre os pases da Amrica do Sul, ou no contexto dessa parceria euro-latino-americana. Tergiversar em relao a essas parcerias sulamericana e euro-latinoamericana poderia ter configurado, no passado, desservio ao Brasil e aos interesses nacionais, na mais ampla acepo destes, contemplados fora e alm das eventuais simpatias ideolgicas e idiossincrasias partidrias, dos mandachuvas do momento poltico.
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Como se pe o panorama atual? De um lado, vemos a indefinio de rumos e de contedo da integrao regional, na Amrica do Sul, onde se superpem vrios elementos: desde as agruras entre os quatro antigos do MERCOSUL, somadas pouca efetividade de contedo, em relao aos associados (Chile, Bolvia, Peru e Equador), mas, sobretudo, a questo crucial para suscitar dvidas a respeito da viabilidade da continuidade e do futuro do bloco decorre do ingresso da Venezuela (4 de julho de 2006), porquanto esta, a meu ver, em nada contribui para tornar mais claras as coisas. Sobremodo questionvel. No ganhou o MERCOSUL em credibilidade, nem tampouco eficincia, com a adeso da Venezuela. Ademais, cabe questionar por que ingressa esta no bloco que vem a seguir declarar morto e que deveria ser substitudo pela ALBA? Cabe dizer que se mantenha a clusula democrtica, inovada pelo Protocolo de Ushuaia, depois do ingresso da Venezuela, ante os reiterados ataques do governo Hugo Chavez contra a liberdade de expresso e todo o cerceamento em curso das liberdades democrticas? O que sobra vivo e presente na Venezuela de Chavez, de um estado democrtico de direito? O projeto bolivariano compatvel com o projeto regional de integrao no MERCOSUL? Tenho cada vez mais dvidas a respeito, e estas so vistas mesmo por estudantes de graduao em direito e em relaes internacionais. Pode existir perspectiva para a integrao na Amrica da Sul? Entendo que sim, e esta estaria, justamente, na construo de caminhos novos, concretamente por meio de desenvolvimento de nichos no explorados de oportunidades. Ou seja, se as relaes macroeconmicas e polticas entre os pases da Amrica do Sul, como nas relaes entre a U.E. e o MERCOSUL, pouco ou nada avanaram, pode ser o momento de se considerarem, em lugar desses mesmos modelos, que no avanam, a construo de canais diversificados, por meio de outros expedientes operacionais. Estas modalidades de cooperao internacional, sejam ou no institucionalizadas, podem ser alvo de desenvolvimento futuro: se no operam, por grandes planos, qui o faam por meio de unidades menores, com complementaridades mais facilmente perceptveis e detectveis, onde seria possvel ensejar a construo de canais de interao e comunicao, levando ampliao do leque de matrias passveis de desenvolvimento conjunto? Por que insistir sempre nos mesmos canais e caminhos? Quaisquer que sejam as modalidades de cooperao internacional, estas inexoravelmente compreendero economia e comrcio, sim, mas tambm
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podem abranger cooperao cientfica e tecnolgica. Tambm pode e deve haver espao para a construo de programas culturais e desenvolvimento de pesquisas, e programas institucionais, no plano cultural e universitrio. No somente por formao ou deformao profissional? mas acredito na relevncia de intercmbio cultural mais vasto, inserindo nesse leque a cooperao universitria e a difuso de idias, mediante programas conjuntos. So esses dados que podem conferir durabilidade para projetos regionais de integrao: preciso construir pontes entre os seres humanos, como entre as sociedades. Alm do comrcio e das transaes financeiras, tambm por meio da remoo (lenta, mas progressiva) de barreiras culturais. Se pouco ou nada inovaram as relaes U.E.-MERCOSUL nos ltimos anos, as relaes bilaterais podem proliferar e dar novos frutos, como as vrias parcerias entre Brasil e Frana ilustrariam, de iniciativas culturais a armamentos e tecnologia de ponta. Isso se tem mostrado vlido, apesar de recorrncias que se poderiam chamar neocolonialisantes, no lado francs, e se estas devem ser repelidas, pelo lado brasileiro, que isso se faa sem descartar os contedos positivos. Ao mesmo tempo, ainda cabe crer e esperar que a integrao regional ainda pode dar frutos. Ainda possvel desenvolver o alinhamento da ao e do discurso entre os pases da Amrica do Sul, para que se faam presentes, com voz unificada, no plano internacional. A questo ser a de determinar qual a medida? E a que preo? Deste alinhamento da ao e do discurso entre os pases da Amrica do Sul, quanto se poder construir, conjuntamente, em relao a outros blocos e outros parceiros internacionais? Isso vivel, desde que se possam determinar as grandes linhas e as bases compartilhadas, sobre as quais se possam construir acordos duradouros. Este seria, no plano das relaes eurolatinoamericanas, a nfase nas bases comuns de civilizao greco-romana-judaico-celta, de modo a reforar a conscincia das razes culturais compartilhadas. No se trata somente de incrementar as trocas comerciais, mas, igualmente, enfatizar a visibilidade da civilizao euro-latinoamericana, onde se pem continuidades e diversidades. Est na hora, acredito, formularmos cpia menos servil dos epifenmenos culturais estadunidenses: Europa e Amrica Latina no precisam de intermediao dos EUA para as suas trocas comerciais e culturais, no precisam de tutela poltica americana, para estabelecerem e diversificarem os seus canais de dilogo. Da poltica ao cinema, da msica literatura, aos
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modelos polticos? O que acontece com os canais diretos? A multilateralizao das relaes internacionais contemporneas no precisa ser exacerbada alm do necessrio. Para responder s perguntas a respeito dos novos paradigmas da integrao no continente e deste com outros estados e blocos preciso que os demais participantes, sobretudo na Amrica do Sul, mostrem ao Brasil a vontade de se engajarem e de assumirem compromissos comuns. No pode funcionar a integrao regional sem projeto comum. Logicamente cada um dos pases da regio, como ademais, todos os pases do mundo, devem cuidar de seu desenvolvimento e de sua respectiva insero internacional. Estas, contudo, no se podem conceber em confrontao com o projeto de integrao regional. Sob pena de esvaziamento de qualquer efetividade deste. Est em curso profundo remanejamento de modelos e de conceitos, norteadores do campo internacional, na passagem dos padro clssico de mtua absteno, que pautara, no passado, a coexistncia interestatal, para cenrios variados e multiconectados de cooperao internacional, multilateralmente institucionalizada. E, se esta diversidade pode dar lugar a cenrios de integrao, tambm pode conduzir a mais acentuados fracionamentos. Pode se dar a integrao, quando os pressupostos conceituais e operacionais para tal patamar adicional de trabalho conjunto possam ser estipulados. Se, de um lado, remanescem dificuldades sistmicas de implementao, por outro lado, existe garantia da eficcia dos conceitos na prtica. Em lugar de bater sempre na tecla das fraquezas institucionais do sistema institucional e normativo internacional, cumpre enxergar que estas fraquezas e estes limites so acirrados pela viso estreita e pelo curto prazo das estratgias dos estados. Se, de um lado, a tendncia continuidade e intensificao da integrao econmica e poltica supranacional e associao transnacional em bases regionais, limitam o espao para as aes de estados isolados, em matria de relaes internacionais, por outro lado, preciso, para os estados e os respectivos governos, aprender a trabalhar, de modo colegiado e consertado. Esse aprendizado exige esforo considervel e no menor compromisso com o projeto comum. A integrao na Amrica do Sul e da Amrica do Sul no pode ser compreendida como fenmeno isolado, porquanto nesse meio tempo, grandes transformaes ocorreram no sistema internacional, como um todo. Inclusive
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no tocante necessidade, j existente, para os estados, em se conformarem com os princpios imperativos (jus cogens), do direito internacional e das obrigaes internacionais erga omnes como contedos vinculantes, de observncia necessria para todos os estados11. Nota-se, assim, concomitantemente s principais tendncias legais internacionais, nas condies referidas, o movimento mundial rumo integrao supranacional e associao transnacional, em bases polticoeconmicas ou outras. Esse fenmeno da integrao regional trouxe novo realismo pragmtico e nfase na eficincia funcional, que se preocupa menos com definies apriorsticas de soberania12, e se concentra muito mais em fazer o que tem de ser naturalmente feito, nas relaes internacionais13. Concorre com o novo realismo pragmtico, reinante nas relaes internacionais, certo grau de desinteresse em relao aos atos formais de declarao de comprometimento, em si, e muito mais na prtica dos estados, com a distino entre projetos que funcionam e outros que permanecem meramente tericos, em matria de integrao. A integrao tem de se reger pelos seus efeitos, na prtica, no somente pelas declaraes de boas intenes.
11 Positivo ver a Cmara dos deputados aprovar, em maio de 2009, e remeter ao Senado da Repblica, depois de 17 anos de espera, a Conveno de Viena sobre o direito dos tratados (1969, em vigor internacionalmente desde 1980), e que venha o Brasil ratificar esse relevante instrumento. 12 Como exemplificaria o debate, poca travado, quanto a ser concilivel a noo de soberania com a existncia e a participao dos estados na Liga das Naes. Cfr. M. F. Pinto PEREIRA, Soberania das naes (prefcio de Clvis BEVILAQUA, So Paulo : C. Teixeira & Cia., 1920, prlogo, pp. ix-xii) ; v. tb. P. B. CASELLA, Direito internacional dos espaos (op. cit., 2009, esp. cap. II soberania e territrio do estado). 13 E. McWHINNEY, Self-determination of peoples and plural-ethnic states (secession and state succession and the alternative federal option) (RCADI, 2002, t. 294, pp. 167264, chapter vi, law and politics and the dialectical unfolding of the self-determination principle, pp. 256-263, cit. new thinking on recognition and state succession, pp. 260-263) especifica: The new emphasis is upon the practical incidents and attributes of membership and participation in an increasingly interdependent international community, rather than on the elaboration of abstract theoretical constructs of state sovereignty. Juridical non-persons (in the sense of their not being formally recognized by other states) may thus find themselves accorded the privileges and immunities of a state in their direct, bilateral dealings with existing states and even welcomed into functionally based international agencies and arenas, first perhaps as observers and then later as members in their own right. Reciprocal self-interest and mutual advantage reinforce classical considerations of international comity in the new, inclusive world community of today. State sovereignty, as an abstract theoretical concept, is demonstrably of declining relevance and importance today. (g.n.).

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A integrao regional tem, ademais, de ser entendida como dado que respeite e acompanhe a dimenso cultural de cada um dos estados nesta engajados. Isso se d no somente no caso da Amrica do Sul. No contexto presente, percebe-se, mais e mais a necessidade de acomodao da diversidade cultural no mbito dos estados, como aponta C. Kessedjian (2008)14. Ao mesmo tempo, o declnio na relevncia da soberania do estado, em comunidade mundial interdependente, significa que as aspiraes polticas e econmicas, de carter transnacional, podem mais e mais, ser acomodadas, sem as solues patolgicas de secesso e de ruptura de estados federais. Esse leque de variveis serve para mostrar a riqueza e a diversidade de canais que podem ser encetados, para a construo de novos modelos de relaes internacionais, onde se combinam a internacionalizao da circulao dos capitais e das tecnologias, e a frustrao ante a ineficincia e a lentido de resposta do(s) estado(s) aos reclamos da sociedade civil, nacional, como internacional, na organizao de novos modelos e caminhos de atuao. Est na hora de os internacionalistas reconhecerem e afirmarem, com mais clareza a ascenso e declnio do estado, por exemplo na linha de exame de Martin van Creveld (1999, ed. bras. 2004).15 Deixei, antes, registro das minhas convices e das minhas credenciais em relao integrao: acreditei e lutei, durante anos, em defesa da construo da integrao regional. Agora, permitam-me ser franco, vejo-me um tanto ctico. Aqui, na casa de Rio Branco, cabe ser ao mesmo tempo diplomtico e acadmico: no sentido de busca da verdade, mesmo ao custo de ser menos agradvel de ser ouvido, desde que se possa divergir polidamente. Como
14 Catherine KESSEDJIAN, Linfluence de la culture sur le droit international et ses dveloppements (in Culture and international law, ed. by Paul MEERTS, this book is based on the annual conference From Peace to Justice Culture and International Law held on 16 and 17 April 2007, The Hague: Hague Academic Press, 2008, pp. 23-41, quoted conclusion, p. 41) : Si nous acceptons lide que la diversit culturelle est dsormais la valeur centrale des socits terriennes et de leurs inter-relations, alors les juristes doivent changer de perspective. Nous devons repenser la fragmentation comme une valeur et non comme une plaie. Nous devons accepter le pluralisme juridique, sans forcment abandonner toute ide de hirarchie. 15 Martin van CREVELD, Ascenso e declnio do estado (do original The rise and decline of the state, 1999, trad. Jussara SIMES, rev. da trad. Silvana VIEIRA, rev. tcnica Ccero ARAUJO, So Paulo: Martins Fontes, 2004).

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pautava antigo mestre das Arcadas, Antonio Sampaio Dria, a caracterstica do debate intelectual h de ser a possibilidade de se divergir polidamente. Acredito exista consenso entre os presentes quanto a ser a integrao uma tendncia generalizada e necessidade operacional bsica para todos os estados. Foram-se os tempos em que poderia determinado escolher se deseja e se v ou no pronto a assumir os compromissos relacionados a e as limitaes ao exerccio (sem qualquer controle) da sua soberania, tal como decorrem do engajamento em processo de integrao. Mas, que preo pagar pela integrao? At que ponto merece e pode esta ser buscada? Vale a pena para o Brasil insistir nesse mesmo modelo de integrao regional, tal como o Mercado comum Brasil-Argentina (1988) e o MERCOSUL (1991), desde sua formulao quadripartite original, aos demais associados, at o ingresso da Venezuela? Quais so as perspectivas para o Brasil de tais modelos, com quase vinte anos de aplicao? Parecem pequenos e decepcionantes os resultados, mas os custos so e sero grandes, porquanto o mundo est mudando rapidamente em torno de ns, enquanto permanecemos insertos nas mazelas do estado atual da integrao que no ousa dizer o seu nome na Amrica do Sul. Pode e deve o Brasil pensar grande. De acordo com as suas necessidades e as suas prioridades internas. De modo consentneo com os desafios do mundo presente. O Brasil pode e deve pensar e caminhar mais longe do que o cenrio regional imediato parece comportar. O que tem sido muito pouco. Se no vejamos, por ordem alfabtica, de desgostos e reveses dos ltimos anos: apanha o Brasil, sistematicamente, da Argentina, que parece fazer a sua poltica econmica com excees ao Brasil (no consigo me esquecer da situao decorrente de salvaguardas adotadas contra a suposta invaso de produtos de linha branca, provenientes do Brasil, no mercado argentino, das quais decorreu o afastamento dos produtos brasileiros para dar lugar a produo local? no, para dar lugar aos similares mexicanos existe algo de intrinsecamente ineficaz numa zona de livre comrcio, (onde se adotem medidas em detrimento de scio desta, em favor de terceiro estado!); apanha o Brasil da Bolvia, como mostrou a nacionalizao dos investimentos da Petrobrs, atravs de sua holding holandesa, o que deve nos ter custado algo entre 1,5 a 2 bilhes de US Dlares, e a continuidade da operao no pas foi assegurada por tcnicos gentilmente cedidos pelo mui
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amigo governo da Venezuela, deslocados para as antigas instalaes da Petrobrs na Bolvia por mais necessidades que tenha a nao vizinha, existem milhes de brasileiros vivendo abaixo da linha da pobreza e o governo deste pas tem de cuidar de sua populao, antes de se dar ao luxo de se fazer expropriar sem indenizao nos pases vizinhos o direito internacional j firmou nas ltimas dcadas o conceito da soberania dos estados sobre os seus recursos naturais, no sentido de que pode ocorrer desapropriao em determinadas situaes, mas estas tem de ser indenizadas e o foram? e quanto? e como? causa espanto a situao, porque logo a seguir se viram ameaas de expropriao feitas contra os agricultores brasileiros, em relao s quais pouco vi de mobilizao do pas, no sentido de proteger a vida, a integridade e os interesses dos seus nacionais; apanha o Brasil do Equador, com o atual governo Rafael Correa, reciclador do discurso populista bolivariano, a ponto de se ter ameaado calote s empreiteiras brasileiras como ao BNDES e no ltimo momento, algum pagamento foi efetuado, mas as queixas continuam a ser veiculadas e as ameaas so reiteradas, inclusive quanto a levar a reclamao para arbitragem ou perante tribunal internacional; apanha o Brasil do Paraguai, quando o governo Lugo, alm de fazer muitos filhos, decide como anunciara desde as promessas de campanha revisar a tarificao da energia, proveniente de Itaipu, remunerada em patamares consentneos com o mercado de energia, contrariamente ao que estipulava o tratado de constituio da binacional soluo que chegara a ser apontada internacionalmente como criativa e relevante, para a gesto de recursos naturais compartilhados entre estados, e essa reviso de pe de modo unilateral, forado, e contraria o acordado entre os dois estados, porquanto o prazo deveria ser de 50 anos e somente 30 decorreram e, tambm no Paraguai, viram-se diversas ameaas de expropriao assacadas contra os agricultores brasileiros, os chamados brasiguaios, e mais uma vez, pouca mobilizao viu-se do pas e no pas, no sentido de proteger a vida, a integridade e os interesses dos nacionais brasileiros, radicados no pas vizinho, em nome das boas relaes entre os dois estados; apanha o Brasil, sistematicamente, da Venezuela, perdi a conta de quantas vezes, em todas as questes, nas quais transigiu o Brasil ante a primria truculncia vociferante do governo Hugo Chavez, e sem qualquer prejuzo para este, porquanto, logo a seguir so anunciadas verbas do BNDES para financiamento do metr de Caracas! Por que no enviar essas mesmas verbas
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de financiamento para o metr de So Paulo antes que a cidade que mais gera PIB do pas simplesmente entre em colapso ante o exacerbamento do modelo suicida de transporte individual16 estamos esperando o que? Como estamos com Chile, com Colmbia, e com Peru? Ao menos destes no temos apanhado? Os governos Michelle Bachelet, lvaro Uribe e Alan Garcia tm se comportado melhor com o Brasil? Faz sentido para o Brasil, para dizer que estamos insertos em projeto de integrao regional sulamericana, apanhar de (quase) todos os vizinhos? Para que? E com quais resultados? O mundo mais vasto e mais variado do que as mazelas internas do espao continental sulamericano tm deixado perceber. A integrao regional foi herdada como prioridade de governos anteriores e tem sido mantida, nos ltimos vinte e poucos anos, desde a redemocratizao dos estados da regio, o que se mostrou e ainda se mostra como extremamente positivo. Mas, indago: deve e merece ser mantida como prioridade para o Brasil, a integrao regional, a qualquer preo? Devemos e podemos nos dar ao luxo de receber calotes dos vizinhos do continente, para dizer que os temos como parceiros? Sabe-se que nenhum relacionamento pode ser mantido a mdio e longo prazo quando somente um dos lados investe neste relacionamento. Vejo o Brasil se deixar explorar sem contrapartidas. Sem resultados. Sem perspectivas de melhora do quadro. Pra que? No vejo na substituio do MERCOSUL pela UNASUL a soluo dos nossos problemas. Oriento pesquisa de aluno sobre a UNASUL. At agora esperamos para ver quais podero ser o contedo concreto, bem como os resultados possveis para esta iniciativa. Volta-me mente a observao algo irnica de C. Neale RONNING (1963)17, the vision of an America regulated by its own unique legal order arose with the achievement of independence. It has inspired, amused, interested and frustrated countless writers and statesmen ever
16 O aumento das vendas de veculos automotores, induzido pela reduo do IPI, se d em tal ritmo que a circulao mdia desses milhes de carros, teve como conseqncia, na cidade de So Paulo, fazer cair 16%, somente em um ano, a velocidade mdia, com a qual os veculos se movem dentro da cidade. Essa velocidade j inferior de carroas. 17 C. Neale RONNING, Law and Politics in Inter-American Diplomacy (New York and London: John Wiley & Sons, 1963).

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since.18 Se, de um lado, este considera, the desire to bring order and predictability into Inter-American relations has been the progenitor of this assortment of organizations, por outro lado, efforts directed towards this end, their successes and failures, have taken place within a complex of economic, political and social forces. The preservation of a measure of order and predictability in the immediate feature will be no less complicated.19 Mais de quarenta anos se passaram desde que isso foi escrito. Quantas mais de tais organizaes sero encetadas? Quantas havero de durar, alm da moda daquele vero no hemisfrio sul? Ser que teremos de repetir sempre esse parmetro? Esto condenados circularidade no sentido estrito de crculo vicioso os projetos e as expectativas ligadas integrao nas Amricas? Qualquer sistema de relaes internacionais h de basear-se em trocas internacionais, e estas para terem viabilidade e poderem ser mantidas, tem de ser feitas com mnimo grau de equilbrio e de reciprocidade. Sem esses dados bsicos, no h sistema que se sustente, seja na integrao regional entre estados como entre pessoas, em qualquer sistema e quadro de interao e de trocas comerciais, afetivas, econmicas, ou quaisquer outras. Simplesmente no se sustenta qualquer relao que no se funde em mnimo de reciprocidade, de complementaridade de interesses, de comunidade de valores e de premissas bsicas de ordenao dessa vida em comum. Logicamente nem sempre se podem esperar exatas contrapartidas, no se trata de levar a obsesso de equilbrio a tais extremos, mas sem mnimo deste no h sustentabilidade. Em outros planos, mostram-se campos interessantes para a ampliao da atuao e da insero internacional do Brasil: alm da j mencionada relao por assim dizer, inexorvel com a Unio Europeia, como conjunto, e com muitos de seus integrantes, separadamente considerados, cumpre lembrar o espao para o Brasil na relao com os demais pases da equao BRICSA, a no menos problemtica quanto necessria relao do Brasil com o grande irmo do norte e nossa relao tambm com o Canad
C. Neale RONNING (op. cit., 1963, chapter one. introduction, p. 1-5, quoted p. 1): Rudimentary bits and pieces of such a legal order began to develop as the states in this hemisphere sent out to formalize various aspects of their mutual relations. By the middle of the present century a substantial but uncoordinated and confusing pattern had emerged. 19 C. N. RONNING (op. cit., 1963, chapter one. introduction, p. 1-5, quoted p. 5).
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espero tenham passado os efeitos deletrios para outros setores, desde a controvrsia BOMBARDIER-EMBRAER. Cada um destes tpicos poderia merecer ulteriores consideraes quem sabe outras manhs de reflexo e de trabalho, como esta. O mundo mais vasto e mais rico de possibilidades do que as mazelas entre vizinhos da Amrica do Sul. Estes nos tm feito ver, nos ltimos anos, de toutes les couleurs, mazelas e desgostos, relacionados integrao. Mesmo algum como eu, at aqui entusiasta incondicional da integrao como eu comea a duvidar da viabilidade de sistema regional no qual o Brasil sistematicamente pague para ver, em todos os lances e nunca seja remunerado, nem recompensado, nem, tampouco, reconhecido pelos esforos que faz, pelos custos em que incorre, e somente leva desaforos pra casa, de parte de quase todos os parceiros desse espao regional. Para que? Por que? At quando? A reflexo necessria e oportuna, aqui na casa de Rio Branco, pois este sabia fazer respeitar o Brasil, e deve a sua lio ser meditada. Como acadmico, tenho a liberdade de fazer as minhas indagaes e posso me dar ao luxo de enunciar as minhas opinies. Com responsabilidade pelo que falo e ensino, mas com absoluta liberdade e independncia. E esta manifestao, aqui e agora, tem por escopo o interesse nacional, a grandeza do Brasil, a construo de seu desenvolvimento sustentvel, que este se faa de modo mais humano, mais abrangente e mais durvel. No seja somente feito de remendos de cunho eleitoreiro e assistencialista, mas possa criar riqueza, possa criar desenvolvimento sustentvel, possa criar cincia, possa criar cultura, possa criar sociedade menos injusta e mais harmnica. Antes de subvencionar os projetos de vizinhos que depois nos expulsam, e ainda nos apodam de imperialistas. O Brasil no merece isso. Antes de pensar em modelos economtricos de custeio e em detalhes da evoluo dos mecanismos operacionais da integrao regional, nos ltimos dez ou vinte anos, e deste ponto em diante, permitam-me ser incmodo, mas faz-lo guiado por busca sincera do interesse nacional, na sua acepo mais ampla, e como expresso de compromisso com o povo brasileiro. Aqui venho indagar: cabe perquirir se o modelo regional at aqui ensaiado pode ser sustentvel, a mdio e longo prazo, e se este, no seu ulterior desenvolvimento, pode ser til e vivel para o Brasil? Podemos elaborar cenrio que nos mostre a evoluo possvel e a configurao futura da integrao na Amrica do Sul
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nos prximos cinco ou dez anos? Quais metas devem nortear a insero do Brasil nesse processo? A integrao pode ser tendncia mundial e necessidade para todos os paises, mas como qualquer outra coisa na vida e das pessoas como dos estados se h de pensar: a que preo, e de que modo se vai fazer o que se pretende? Vale a pena, e at onde pode perdurar tal esforo? A integrao regional exprime necessidade e anseio de mutao do contexto interestatal clssico. Este mudou de modo irreversvel, desde o fim da segunda guerra mundial. O que antes sequer se concebia, passa a ser parte da realidade internacional presente, tal como a sociedade civil internacional, como novo meio e modo de atuao internacional. Esta formulao retoma conceito de I. Kant, quando este, em 1784, propunha a idia de uma histria universal de ponto de vista cosmopolita.20 Concretamente pode modelo internacional mais humano, e mais humanista traduzir-se na racionalizao da ordenao internacional, porquanto at hoje, marcadamente, o mundo no estado de direito, mas este tem princpios e normas, que se exprimem e atuam por meio de conjunto de instituies internacionais. Se o sistema institucional e normativo internacional pode ser aperfeioado, e sua implementao pode ser desenvolvida, isso se deve buscar em vista da construo de patamares de juridicidade internacional. No preciso descartar tudo o que at aqui j se fez, para comear de novo a institucionalizao das relaes internacionais, por meio da multiplicao de canais institucionais de comunicao e de cooperao, alm e ao lado das relaes interestatais clssicas. Exemplo disso so os modelos tericos de busca da paz, por meio da institucionalizao das relaes internacionais, Poder-se-ia questionar qual tenha sido o impacto prtico de tais concepes. Pode-se indagar quanto serviram, at que sejam estes revisitados, seja na formulao de I. Kant (1784), como do Abb de Saint-Pierre (1713), ou J. J. Rousseau (meados sc. XVIII), na busca de ideais cosmopolitas, e na centralidade da busca da paz como base da ordenao da convivncia, entre unidades do sistema internacional se exprimem, em nossos dias, como vozes renovadas.
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Immanuel KANT, Idia de histria universal de ponto de vista cosmopolita (do original Idee zu einer allgemeinen Geschichte in weltbrgerlicher Absicht, 1784, org. Ricardo R. TERRA, trad. Rodrigo NAVES e Ricardo R. TERRA, So Paulo : Martins Fontes, 2a. ed., 2004).

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J bem sabia e o afirmava Kant que esses anseios tericos de construo da paz ridculos podem soar, no pelo que dizem, intrinsecamente bom e desejvel, mas por parecerem pretender que isto se alcanaria brevemente. O contedo bom e desejvel deve prevalecer, no obstante as dificuldades de implementao, na prtica. Da presente crtica anomia (falta de lei) do sistema internacional, por no ser o mundo um estado de direito, se pode avanar, no sentido de propor o conceito de eunomia (boa lei, ou ordem), e trabalhar por sua construo, nos planos internos, como no plano internacional. Mesmo que se diga que este anseio pode ser utpico, no se podem negar os avanos alcanados no sentido da institucionalizao do sistema internacional. Por certo, no se diz que seja vivel a implementao plena deste, na prtica, mas, sempre, til se estude e se conhea o que se pode pretender como parmetro legal: o ideal da paz perptua igualmente o , mas este, tampouco deixa de ser tema central do direito internacional. A respeito da natureza e das condicionantes do sistema internacional, como ademais qualquer sistema legal interno, adverte Malcolm Shaw (2003)21, precisar este de conjunto de idias e expectativas, de modo a ter diante de si, mesmo que pouco seja ou possa ser efetivamente alcanado. A existncia de parmetros desejveis necessria para nortear a evoluo do sistema. O perfazimento destes pode no decorrer to simplesmente de tais percepes, mas este dado no as torna menos necessrias. Trata-se de pretender atingir seus valores maiores, e estes podem ter de conviver com violaes, mas registram, substancialmente, grau considervel de cumprimento das normas.22 Tais como a mutao de sistema de coexistncia e mtua absteno, para sistema internacional de cooperao, que pode atingir, em alguns contextos em determinadas fases histricas, o patamar da integrao.
Malcolm N. SHAW, International Law (Cambridge: U.P., 5th. ed., 2003, chap. 1, the nature and development of international law, item the function of politics, cit. p. 6) : despite the occasional gross violation, the vast majority of the provisions of international law are followed. 22 Malcolm N. SHAW, International Law (Cambridge: U.P., 5th. ed., 2003, chap. 1, the nature and development of international law, item the function of politics, cit. p. 12) : Politics is much closer to the heart of the system than is perceived within national legal orders and power much more in evidence. The interplay of law and politics in world affairs is much more complex and difficult to unravel, and signals () to the () discussions as to why states comply with international rules. Power politics stresses competition, conflict and supremacy and adopts as its core the struggle for survival and influence. International law aims for harmony
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Em lugar de sempre repetir as mazelas e os limites presente, cabe ter presente a relevncia e o alcance dos progressos na institucionalizao do sistema internacional desde tratado de Versalhes (1919)23. Este sistema internacional, encetado aps a primeira guerra mundial, foi repaginado, com o advento do sistema da ONU. Aps a segunda guerra mundial, no seu conjunto, completou seis dcadas de funcionamento ininterrupto, combinado com as peridicas tentativas de reavaliao do sistema.24 No obstante as limitaes sempre apontadas, marca-se evoluo institucional relevante, e esta no deve ser menosprezada. O sistema institucional e normativo internacional existe e opera mas este, sempre, pode e deve ser aperfeioado. Qual pode ser a contribuio do Brasil para a configurao do modelo internacional vigente para as prximas dcadas? Muitas vezes parece difcil reconhecer o direito internacional tal como visto e praticado por parcela considervel do meio acadmico estadunidense. Dentre autores recentes e relevantes, mesmo no caso de Thomas Franck se mesclam o jurdico e o poltico em extenso tal, a ponto de tornar dificilmente operacional esse direito, enquanto valor e enquanto norma condutora da operao do sistema institucional e normativo internacional. T. Franck (1990)25 pode ser referido, mesmo sem necessariamente se concordar com ele: no sistema internacional, as normas usualmente no so
and the regulation of disputes. It attempts to create a framework, no matter how rudimentary, which can act as a kind of shock-absorber clarifying and moderating claims and endeavoring to balance interests. In addition, it sets out a series of principles declaring how states should behave. Just as any domestic community must have a background of ideas and hopes to aim at, even if few can be or are ever attained, so the international community, too, must bear in mind its ultimate values. 23 A respeito, v. P. B. CASELLA, Tratado de Versalhes na histria do direito internacional (So Paulo : Quartier Latin, 2007). 24 Georges KAECKENBEECK, La Charte de San Francisco dans ses rapports avec le droit international (RCADI, 1947, t. 70, pp. 109-330); William RAPPARD, Vues rtrospectives sur la Societ des Nations (RCADI 1947, t. 71, pp. 111-226) ; P. B. CASELLA, ONU psKELSEN (in Reflexes sobre os 60 anos da ONU, coord. Araminta MERCADANTE e J. C. MAGALHES, Iju : Ed. Uniju, 2005, pp. 13-64). 25 Thomas M. FRANCK, The power of legitimacy among Nations (New York / Oxford : Oxford Univ. Press, 1990, p. 3) : In the international system, rules usually are not enforced yet they are mostly obeyed. Lacking support from a coercive power comparable to that which provide backing for the laws of a nation, the rules of the international community nevertheless elicit much compliance on the part of sovereign states. Why do powerful nations obey powerless rules ? That is the object of this excursion into power : more precisely, the power which rules exert on states, both the weak and more remarkably the strong

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passveis de execuo, embora normalmente sejam cumpridas.26 Da decorre a afirmao deste quanto irrelevncia da distino entre direito e nodireito, o que o leva afirmao de reconhecimento da legitimidade como questo de grau.27 A partir desse ponto, v-se o foco muito mais voltado para o poder, o que no deixa muito espao para o direito. Thomas M. FRANCK em seu livro sobre justia e equidade no sistema internacional (fairness in international law and institutions) (1995, 2002)28 devota esforos para conectar legitimidade com justia (fairness)29, de modo a apresentar equity as fairness,30 e da concluir, sobre a eqidade, no sentido de que esta, longe de ser destituda de contedo, se desenvolveria como aspecto importante, no sentido de redimir o sistema legal internacional. Depois de jogar for a o direito com a adoo da poltica de poder (power politics), torna-se necessrio retomar o discurso relativo aos valores basilares e aos fundamentos do sistema internacional, e assevera existirem boas razes para introduzir elementos de justia no discurso e no processo jurdicos. Alm disso, pondera o discurso relacionado justia destina-se a temperar o imperativo de legitimidade com o de justia, o que serve no para solapar, mas para resgatar o direito.31
26 T. M. FRANCK (op. cit., 1990, Prelude: Why a quest for legitimacy?, pp. 3-26, quoted p. 26) concludes his quest with three remarks : First, if there is such a variable as legitimacy, it is most likely to be found in its unalloyed state exactly where we are looking, that is, in the international arena. Second, legitimacy exerts a pull to compliance which is powered by the quality of the rule or of the rule making institution and not by coercive authority. It exerts a claim to compliance in the voluntarist mode. Third, since the compliance pull of various rules and institutions varies widely, it follows that if legitimacy is a determinant of the strength of a rules compliance pull, then legitimacy, too, must be a matter of degree. 27 T. M. FRANCK (op. cit., 1990, 2 The irrelevance of law and non-law, pp. 27-40; 3 Legitimacy a matter of degree, pp. 41-49). 28 Thomas M. FRANCK, Fairness in international law and institutions (Oxford: Univ. Press, 1995, reprinted 2002, quoted p. 22): Legitimacy as process fairness and distributive justice as moral fairness are different aspects of fairness. 29 T. M. FRANCK (op. cit., 1995, reprinted 2002, chapter 2 fairness and legitimacy, pp. 2546). 30 T. M. FRANCK (op. cit., 1995, reprinted 2002, chapter 3 equity as fairness, pp. 47-80, quoted p. 79). 31 T. M. FRANCK (op. cit., 1995, reprinted 2002, loc. cit.) : Far from being contentless, equity is developing into an important redeeming aspect of the international legal system. () there are good reasons for introducing elements of justice into legal discourse and process. () fairness discourse which aims to temper the imperative of legitimacy with that of justice serves not to undermine but to redeem the law

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Mesclar direito e poltica de poder parece ser recorrente entre os autores estadunidenses em direito internacional. Mas, a, logo se perceber, no mais se trata de direito internacional, propriamente compreendido, a ponto de se tornar difcil, se no totalmente impossvel, comparar coisas que so substancialmente diversas: direito internacional e poltica internacional so dois campos distintos, embora frequentemente conectados na prtica. Esta pode ser hora para o Brasil passar a se sentir e se comportar de modo menos perifrico e menos condicionado por teorias da dependncia. No momento de reordenao do sistema internacional a presena e a atuao do Brasil podem ser relevantes. Sem tanta nfase somente no assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Antes no sentido de repensar o sistema institucional e normativo internacional e a questo da insero de pases como o nosso nessa nova fase do sistema. O esgotamento dos modelos clssicos levou percepo da chamada crise da ps-modernidade. Se o termo ps-modernidade tanto incomoda, pode este ser trocado pelo exame dos espaos : est na hora de repensar e redefinir espaos e competncias a serem nestes exercitadas por isso acabo de escrever cerca de mil pginas sobre Direito internacional dos espaos32 e qual pode ser a insero do Brasil neste mundo de espaos em transformao? Como se pode conceber o papel internacional do Brasil? E como pode este ser desempenhado, de modo que honre o legado do Imprio e dos primeiros republicanos, das geraes que souberam pensar o Brasil a seu tempo, e que nos precederam? Ao nos aproximarmos do centenrio da morte do Baro do Rio Branco em 2012, estas sero questes a serem meditadas e debatidas, nos prximos anos e alm deles. precioso poder estabelecer este dilogo entre representantes destacados da diplomacia brasileira, como os embaixadores Moscardo e Cardim que hoje aqui nos recebem, com os professores universitrios, e os autores de direito internacional, relaes internacionais, histria e geografia. preciso pensar o conjunto, mais amplo possvel. Precisamos de mais dilogo entre autoridades governamentais e membros da Academia. No somente como relaes pessoais de estima e respeito recprocos porquanto so estas premissas indispensveis, mas de modo a convergir em esforos institucionalmente coordenados, visando o interesse maior do pas, a sua insero internacional, insero essa que seja, ao mesmo
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P. B. CASELLA, Direito internacional dos espaos (So Paulo : Atlas, 2009, j ref.).

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tempo, competitiva, mas harmoniosa, com os vizinhos do continente e com os demais pases, no mundo complexo do tempo presente. Permitam-me os nossos anfitries e os colegas que termine com nota pessoal. Em exposio de motivos, norteada pelo esprito de servio e com vista ao interesse maior do pas. Como titular da mais antiga ctedra do pas em direito internacional, em operao ininterrupta, desde maro de 1828, onde tambm estou chefe do (nico) departamento de direito internacional e comparado, que congrega quinze docentes ao menos doutores, e prestigiosos professores visitantes, agradeo a considerao pessoal com a qual fui distinguido, e aprecio a liberdade de manifestao, constitucionalmente assegurada, com a concomitante responsabilidade, com a qual exprimo as minhas opinies, sujeitas a serem argumentadas, no debate que se deve seguir a estas primeiras exposies, como expresso de dever de ofcio: tem a USP de deixar espao para dialogar com o governo, seja este governo o federal, o estadual e o municipal, em relao a assuntos que no somente de interesse do governo, mas da sociedade brasileira, como todo, e dada a natureza das matrias pertinentes, inextricavelmente ligados aos assuntos internacionais. Se a integrao uma necessidade, para no dizer um imperativo categrico, para qualquer estado, no contexto internacional presente, cabe contudo indagar em quais moldes deve esta ser buscada. De que modo, com base em quais premissas e a que custo esta se faa no podem deixar de ser questionados. preciso ter a dimenso do interesse do Brasil, ao mesmo tempo, em que os interesses dos demais parceiros em qualquer empreitada integrativa, sob pena de se comprometer o sentido do esforo encetado. Esse dever se pe no somente perante os que nos precederam, como tambm ser julgado pelas geraes presente e as futuras.

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Estratgias de desenvolvimento e Integrao da Amrica do Sul: Divergncia e retrocesso

Reinaldo Gonalves1

Introduo Os ganhos e os avanos dos processos de integrao dependem, em grande medida, das estratgias de desenvolvimento de longo prazo adotadas pelos pases-membros dos esquemas de integrao. O objetivo deste texto examinar a seguinte hiptese: tendo em vista as divergncias de estratgias de desenvolvimento de longo prazo, o processo de integrao econmica da Amrica do Sul e, principalmente, no mbito do Mercosul, tende a retroceder ao longo do tempo. A literatura cientfica sobre integrao econmica regional apresenta algumas indicaes conclusivas a respeito das condies que, de uma forma ou de outra, tornam-se necessrias para a obteno de ganhos e o avano dos processos de integrao econmica (Baumann, Canuto e Gonalves, 2004, cap. 6; Bosco, 2000, cap. 1). Este argumento verdadeiro tanto na
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Professor titular de Economia Internacional do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ). Texto preparado para a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) e apresentado no Seminrio sobre a Integrao da Amrica do Sul, Palcio Itamaraty, Rio de Janeiro, 23 de julho de 2009. O texto de total e exclusiva responsabilidade do autor. e-mail: reinaldogoncalves1@gmail.com. Portal: http://www.ie.ufrj.br/hpp/mostra.php?idprof=77.

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REINALDO GONALVES

verso convencional, assentada na melhor alocao de recursos, como nas verses que transcendem a lgica da esttica comparativa. Esta ltima incorpora variveis como economias de escala, economias de aprendizado, contestabilidade do mercado intra-regional e ampliao da fronteira de restruturao produtiva. O modelo convencional tambm pode ser estendido com a incluso do efeito substituio de bens que resulta da mudana dos termos de troca derivada do processo de integrao comercial. Ademais, segundo o enfoque da economia poltica internacional, a integrao econmica pode ser vista como instrumento para diversificao geogrfica das transaes internacionais e, portanto, como meio de reduo da vulnerabilidade externa. Ainda segundo este enfoque, a integrao econmica pode, sob determinadas circunstncias, aumentar o poder de barganha dos pases-membros na arena internacional (Gonalves, 2005, caps. 8 e 9). No modelo de vantagem comparativa esttica a proposio que pode ser considerada como a mais bsica de todas aquela que associa as possibilidades de ganhos e avanos dos processos de integrao com o grau de substitutibilidade de estruturas produtivas. Ou seja, a integrao econmica tende a ser mais vantajosa e promissora entre pases que tm estruturas de produo semelhantes. Esta condio ainda mais relevante quando se leva em conta que as possibilidades so to mais elevadas quanto maiores sejam as diferenas de custos de produo entre os pases-membros e maiores as barreiras comerciais existentes antes do processo de integrao. Portanto, a integrao econmica mais relevante ocorre no caso de convergncia, substitutibilidade e simetria de estruturas de produo. Ou seja, divergncia, complementaridade e assimetria quando no impedem, tendem a dificultar o processo de integrao econmica, inclusive, com a reduo da sustentabilidade deste processo no longo prazo. Ainda que no to difundida quanto proposio anterior, h na literatura cientfica o conhecimento assentado de que a divergncia de estratgias de desenvolvimento de longo prazo uma sria restrio aos processos de integrao. H autores que consideram que esta , na realidade, a mais importante restrio (Blejer, 1984, p. 33). No plano da objetividade o conflito envolve interesses relativos a inmeras questes fundamentais como: padro de insero internacional (e.g. dimenses bilateral, plurilateral e multilateral); enfoque (passivo versus ativo); dimenso da internacionalizao da produo (esferas comercial, produtiva, tecnolgica, monetria e financeira); autonomia de poltica (policy space); grau e natureza da interveno do Estado na esfera
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ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

econmica (inclusive no mbito das relaes econmicas internacionais); e, foco da poltica externa (e.g., defesa de interesses econmicos dominantes). Divergncias fundamentais quanto s diretrizes estratgicas causam, inclusive, desacordos significativos em relao s polticas macroeconmicas bsicas, principalmente, aquelas que envolvem estabilizao, inclusive ajuste externo. Divergncias impedem a harmonizao de polticas monetria, fiscal, cambial, comercial, creditcia, e salarial. H, ainda, desacordos quanto ao uso de controles diretos relativos s relaes econmicas internacionais nas esferas comercial, produtiva, tecnolgica, monetria e financeira. Vale mencionar, tambm, as divergncias de diretrizes em relao ao papel dos organismos supranacionais (bilaterais, plurilaterais e multilaterais). A situao torna-se ainda mais complexa quando se consideram divergncias no plano da subjetividade. Diferentes modelos com seus valores e ideais implicam distintas diretrizes estratgicas para questes econmicas, sociais, polticas e institucionais. O contraste mais evidente , naturalmente, entre os modelos de corte liberal e os modelos de orientao socialista. Neste caso, h questes de grande relevncia que envolvem fortes contrastes e transcendem o iderio econmico via o esquema binrio estado versus mercado. Dentre estas questes cabe mencionar: distribuio de riqueza, controle social do Estado e uso social do excedente econmico.2 Naturalmente, nos projetos de corte liberal estas so no questes. No mundo moderno a divergncia econmica mais marcante no que se refere aos modelos de sociedade est, muito provavelmente, associada questo do neoliberalismo. Correndo o risco da simplificao exagerada, o neoliberalismo envolve projetos e experincias em que h dominncia das seguintes diretrizes estratgicas: liberalizao (relaes entre residentes e no residentes); menor interveno do Estado na atividade produtiva (privatizao); desregulao (aparato regulatrio mnimo); e livre funcionamento das foras de mercado (flexibilidade de mercados de fatores e produtos, ausncia do planejamento econmico). No incio do sculo XXI a Amrica do Sul transformou-se em laboratrio de experincias divergentes de modelos de sociedade. Na regio h registros
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Para ilustrar, projetos de orientao socialista (ser de esquerda) implica compromisso com distribuio de riqueza (maior igualdade possvel na distribuio de riqueza, renda, poder e conhecimento), controle social do estado (combater a apropriao do estado por grupos dirigentes e grupos econmicos) e uso social do excedente econmico (via tributao, planejamento e propriedade pblica dos principais meios de produo).

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de experimentos, por um lado, de modelos no liberais, antiliberais e de orientao socialista e, por outro, de modelos extraordinariamente liberais. Naturalmente, as experincias no se encaixam em modelos ideais tendo em vista a especificidade de processos de formao histrica. Entretanto, o senso comum e a simples observao dos fatos contemporneos apontam, inequivocamente, no sentido de divergncias marcantes quanto s estratgias de desenvolvimento de longo prazo na Amrica do Sul e ao padro de insero na economia mundial.3 2. Divergncia de estratgias Mais uma vez, correndo o risco da simplificao exagerada, os projetos atuais de desenvolvimento de longo prazo na Amrica Latina podem ser classificados em trs grupos distintos. No primeiro grupo (Modelos Antiliberais) encontram-se os pases que esto envolvidos, de uma forma ou de outra, em projetos marcadamente no liberais, antiliberais ou de orientao socialista. Neste grupo podem ser includos Argentina, Bolvia, Equador e Venezuela. Naturalmente, este grupo muito heterogneo. Entretanto, estes pases tm como denominador comum a diretriz estratgica de reduo de vulnerabilidade externa (principalmente, na sua dimenso estrutural), menor grau de liberalizao, maior regulao, maior controle estatal sobre o aparelho produtivo e elevao do policy space.4 No segundo grupo (Modelo de Liberalismo Livre-cambista) esto os pases com projetos claramente marcados pelo neoliberalismo em que a liberalizao econmica o eixo estruturante do processo de desenvolvimento.5 Neste grupo esto Chile, Mxico, Peru e Uruguai. Este
3 Neste texto o painel usado na anlise emprica inclui o Mxico, alm de 10 pases da Amrica do Sul. 4 A vulnerabilidade externa a probabilidade de resistncia a presses, fatores estabilizadores e choques externos. O policy space (autonomia de poltica) a probabilidade de determinado pas realizar sua prpria vontade (implementar polticas pblicas) independentemente da situao internacional e dos compromissos derivados dos arranjos internacionais. 5 O conceito de Liberalismo Livre-cambista controverso. O livre-cambismo a verso mais pura e integral do liberalismo (Ricossa, 1994, p. 718). E, a polmica pr ou contra o Livrecambismo se transformou cada vez mais em polmica pela economia de mercado ou pela economia planificada. (Ibid, p. 717). Pode-se afirmar, ainda, que ele defende a idia de que o pleno exerccio da liberdade individual levar necessariamente ao crescimento de toda a sociedade (Tranfaglia, 1994, p. 706). E, o liberalismo livre-cambista favorece a permanncia e o aumento de situaes de privilgio e de desigualdade, presentes na ordem capitalista. (Ibid).

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grupo tambm bastante heterogneo segundo inmeros critrios. Entretanto, eles tm em comum elevado grau de liberalizao econmica e os grupos dirigentes tm implementado (no caso do Chile, h dcadas) diferentes experimentos de corte liberal. No terceiro grupo (Modelo Liberal Perifrico) encontram-se os pases que esto envolvidos em projetos que so, na sua essncia, variantes do que pode ser denominado de Modelo Liberal Perifrico (MLP) (Filgueiras e Gonalves, 2007, cap. 3). O MLP tem trs conjuntos de caractersticas marcantes: liberalizao, privatizao e desregulao; subordinao e vulnerabilidade externa estrutural; e dominncia do capital financeiro.6 Neste grupo esto Brasil, Colmbia e Paraguai. Da mesma forma que nos outros grupos, estes pases tm diferenas significativas quanto os projetos de desenvolvimento que esto sendo atualmente implementados. No obstante as diferenas, eles compartilham as caractersticas marcantes do MLP. No resta dvida que controversa classificao de modelos de desenvolvimento tendo como referncia um nmero limitado de variveis econmicas. ainda mais controverso quando se usa a liberalizao econmica como critrio fundamental de classificao. O quadro analtico torna-se ainda mais simplificador quando pases so classificados segundo um indicadorsntese de liberalizao econmica. Sem ignorar estas qualificaes, o exerccio analtico proposto consiste na utilizao do Index of Economic Freedom da Heritage Foundation para a taxonomia dos pases latino-americanos segundo o eixo estruturante dos modelos de desenvolvimento atualmente existentes.7

O modelo liberal porque estruturado a partir da liberalizao das relaes econmicas internacionais nas esferas comercial, produtiva, tecnolgica e monetrio-financeira; da implementao de reformas no mbito do Estado (em especial na rea da previdncia social) e da privatizao de empresas estatais, que implicam a reconfigurao da interveno estatal na economia e na sociedade; e de um processo de desregulao do mercado de trabalho, que refora a explorao da fora de trabalho. O modelo perifrico porque uma forma especfica de realizao da doutrina neoliberal e da sua poltica econmica em um pas que ocupa posio subalterna no sistema econmico internacional, ou seja, um pas que no tem influncia na arena internacional, ao mesmo tempo em que se caracteriza por significativa vulnerabilidade externa estrutural nas suas relaes econmicas internacionais. E, por fim, o modelo tem o capital financeiro e a lgica financeira como dominantes em sua dinmica macroeconmica. 7 A Heritage Foundation think tank do pensamento conservador nos Estados Unidos. A metodologia do Index of Economic Freedom descrita em http://www.heritage.org/Index/PDF/ Index09_Methodology.pdf.
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O Index of Economic Freedom da Heritage Foundation (doravante denominado ndice de Liberalizao Econmica ILE) , na realidade, um indicador-sntese que informa o grau de liberalizao econmica em um painel de 183 pases.8 Os dados esto disponveis para o perodo 1995-2009. Para todo este perodo o painel se reduz a 161 pases para os quais h dados para todos os anos da srie. O ndice varia de zero (menor grau de liberalizao econmica) a 100 (maior grau de liberalizao econmica). O ILE a mdia aritmtica de 10 ndices que abarcam as seguintes questes: abertura e fechamento de negcios; comrcio exterior; liberdade para investimentos; tributao; tamanho de governo; poltica monetria; setor financeiro; direitos de propriedade; corrupo; e mercado de trabalho. O ndice para cada uma destas questes a mdia de alguns indicadores especficos. Os dados do Quadro 1 mostram os pases do painel ordenados segundo o ILE em 2008-09 (ordem crescente). Estes dados revelam alguns fatos marcantes. O primeiro que, comparativamente a 1994-95, houve mudana importante na primeira dcada do sculo XXI. De fato, alguns pases fizeram giros importantes em termos de modelo de desenvolvimento na direo de projetos antiliberais. De fato, houve queda significativa do ILE da Venezuela, Argentina, Bolvia e Equador.

8 O Fraser Institute outro think tank do pensamento conservador nos Estados Unidos e calcula o Economic Freedom of the World Index. Entretanto, s h srie contnua para este ndice a partir de 2000. Ver http://www.fraserinstitute.org/researchandpublications/publications/ 6194.aspx.

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Quadro 1 - Amrica Latina: ndice de Liberalizao Econmica

Fonte e notas: Elaborao do autor a partir de dados do Index of Economic Freedom da Heritage Foundation. Disponvel: http://www.heritage.org/index/excel/DownloadRawData.xls. (a) A variao percentual a mudana relativa (%) do ndice entre o incio e o final do perodo mencionado. (b) A taxa percentual de variao mdia anual obtida com a funo de regresso do ndice (forma logartmica) em relao ao tempo. Pases ordenados em ordem crescente do ndice em 2009.

O segundo fato o aumento do ILE dos pases que j adotavam o Modelo Livre-cambista em meados dos anos 1990. Ou seja, Peru, Mxico, Uruguai e Chile aprofundaram seus projetos de desenvolvimento marcados pela liberalizao econmica e pela dominao do modo de produo capitalista. O terceiro fato que no grupo dos pases que adotam estratgias com as caractersticas gerais do Modelo Liberal Perifrico houve aumento do ILE no Brasil e reduo no Paraguai e na Colmbia. Este fato informado pela variao percentual dos ndices mdios no incio (199596) e no final (2008-09) do perodo em anlise e pelo coeficiente da equao de tendncia do ILE em relao ao tempo. Os dados mostram, de forma evidente, que o maior incremento do ILE ocorreu no caso do Brasil.

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Os dados sobre ILE permitem, ento, caracterizar os pases do painel em grupamentos distintos como mostra o Quadro 2. H o grupo de pases que experimentaram elevao do ILE (Brasil, Peru, Mxico, Uruguai e Chile) e pases que tiveram reduo do ILE (Venezuela, Argentina, Equador, Bolvia, Paraguai e Colmbia). Ou seja, metade dos pases caminhou em uma direo, e a outra metade em direo oposta. Quadro 2 - Modelos de Desenvolvimento na Amrica Latina: Diferenas Marcantes quanto ao Grau de Liberalizao Econmica

Fonte e notas: Elaborao do autor a partir de dados do Index of Economic Freedom da Heritage Foundation. Disponvel: http://www.heritage.org/index/excel/DownloadRawData.xls. (*) Perodo de referncia: 1995-2009.

No conjunto dos pases do painel da Amrica Latina houve reduo do ILE como mostra o Grfico 1. Tanto a mdia como a mediana do ILE se reduziram ao longo do perodo 1995-2009. Cabe destacar que a Amrica Latina diverge do conjunto da economia internacional. No perodo em questo houve aumento do grau de liberalizao econmica em escala mundial. Este fato , na realidade, coerente com o avano do processo de globalizao econmica que tem na liberalizao um dos seus determinantes principais (Baumann, Canuto e Gonalves, 2004, cap. 9).

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ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

Grfico 1 - ndice de Liberalizao Econmica: Amrica Latina e Mundo 1995-2009

Fonte e notas: Elaborao do autor a partir de dados do Index of Economic Freedom da Heritage Foundation. Painel da Amrica Latina com 11 pases e painel mundial com 161 pases.

No conjunto da economia mundial e no contexto do avano do processo de globalizao, verifica-se, ademais, o processo de convergncia dos graus de liberalizao econmica entre os pases. Este processo informado pela reduo do grau de disperso (coeficiente de variao) do ILE para os 161 pases no perodo 1995-2009, como mostra o Grfico 2. Por outro lado, para o 11 pases do painel da Amrica Latina o fenmeno marcante o de maior disperso do ILE, ou seja, processos divergentes em relao liberalizao econmica.

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Grfico 2 - Coeficiente de Variao do ndice de Liberalizao Econmica: Amrica Latina e Mundo 1995-2009

Fonte e notas: Elaborao do autor a partir de dados do Index of Economic Freedom da Heritage Foundation. Painel da Amrica Latina com 11 pases e painel mundial com 161 pases.

3. Retrocesso da integrao regional O argumento central deste texto que a divergncia de estratgias de desenvolvimento de longo prazo torna-se obstculo significativo para o avano dos processos de integrao e podem, inclusive, causar recuo destes processos. A anlise emprica est focada no Mercosul. O primeiro indicador de integrao econmica regional a proporo entre o comrcio (exportao + importao de bens) e o comrcio total dos pases da regio em questo. No Mercosul esta proporo aumenta, de forma praticamente contnua, entre 1990 (ano imediatamente anterior assinatura do acordo) e 1998, como mostra o Grfico 3. No perodo 19992002 (que coincide com a desacelerao e a fase descendente do ciclo econmico internacional de 2001-02), houve aumento da proporo do comrcio intra-regional no Mercosul. Na fase ascendente do ciclo
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ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

internacional a partir de 2003 (at 2007), o comrcio intra-regional voltou a se expandir ainda que com um dinamismo inferior quele observado na dcada de 1990. Grfico 3 - Mercocul - Comrcio Intra-Regional como proporo do Comrcio Total: 1990-2007 (Varivel Si, em percentual)

Fonte: Elaborao do autor. Com base em dados da Organizao Mundial do Comrcio. Disponvel: http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBStatProgramHome.aspx? Language=E.

Entretanto, a proporo entre o comrcio intra-regional e o comrcio total no indicador consistente do grau de integrao econmica pois negligencia o diferencial de dinamismo do comrcio intra-regional e do comrcio do resto do mundo. Ou seja, este indicador tem baixo poder explicativo pois no captura, por exemplo, a influncia do ciclo econmico internacional que afeta o comrcio extra-regional do bloco e o comrcio do resto do mundo. Neste sentido, preciso fazer a mensurao do grau de integrao econmica regional com indicador mais robusto.

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Na anlise emprica do grau relativo de comrcio intra-regional no mbito do Mercosul o indicador mais consistente o ndice de Intensidade Relativa do Comrcio Intra-regional (Introversion Trade Index - ITI) na sua verso simtrica (Iapadre, 2003, p. 11). Quanto maior o ITI, maior o grau de integrao comercial regional (comrcio de bens). O ITI varia de menos um (comrcio intra-regional nulo) at mais 1 (comrcio extra-regional nulo). O ITI nulo implica neutralidade geogrfica. De forma sinttica, o ITI calculado nos termos do Quadro 3. Quadro 3 - ndice de Intensidade Relativa do Comrcio IntraRegional (Introversion Trade Index - ITI)

Fonte: Iapadre (2003).

No perodo 1990-2007 o ndice de Intensidade Relativa do Comrcio Intra-Regional do Mercosul apresenta incremento significativo da integrao comercial intra-regional no perodo 1990-93 e forte tendncia de aumento em todo o perodo 1990-2000, como mostra o Grfico 4. No entanto, a partir de 2000 a tendncia de reduo do ndice de integrao regional no mbito do Mercosul. Ou seja, a trajetria de integrao comercial no mbito do Mercosul assemelhase ao formato de um pires invertido. A base do pires formada, em grande parte, pelos ltimos anos do sculo XX.

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Grfico 4 - Mercosul ndice de Intensidade Relativa do Comrcio Intra-Regional: 1990-2007 (Varivel SJi - Introversion Trade Index ITI)

Fonte: Elaborao do autor. Com base em dados da Organizao Mundial do Comrcio. Disponvel: http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBStatProgramHome.aspx? Language=E.

A ntida tendncia de queda do ITI do Mercosul no perodo ps-2000 apresentada no Grfico 5. A equao de tendncia tem elevado coeficiente de correlao e a inclinao da curva tem alta significncia estatstica.9 De fato, h queda abrupta do ITI em 2000-02, elevao em 2003 e tendncia de queda a partir de 2004.

A equao de tendncia ln ITI = 0,9173 - 0,0046 t (R = 0,7472).

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Grfica 5 - Mercosul ndice de Intensidade Relativa do Comrcio Intra-Regional: 1999-2007

Fonte: Elaborao do autor. Com base em dados da Organizao Mundial do Comrcio. Disponvel: http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBStatProgramHome.aspx? Language=E. Nota: O ndice o Introversion Trade Index ITI.

O argumento central deste texto que a divergncia de estratgias de desenvolvimento de longo prazo resulta em recuo do processo de integrao no Mercosul. Esta divergncia de estratgias est expressa na evoluo do ILE dos pases-membros do Mercosul, como mostra o Grfico 6. Como visto anteriormente, a Argentina tem se engajado em uma trajetria no liberal, enquanto o Uruguai, que tem o ILE mais elevado do Mercosul, persiste em um modelo livre-cambista. Brasil e Paraguai, por seu turno, persistem em verses prprias do Modelo Liberal Perifrico.

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ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

Grfico 6 - ndice de Liberalizao Econmica: MERCOSUL 1995-2009

Fonte e notas: Elaborao do autor a partir de dados do Index of Economic Freedom da Heritage Foundation.

No perodo de retrocesso do Mercosul (ps-2000), nos casos do Uruguai (Modelo Livre-cambista) e Paraguai (Modelo Liberal Perifrico) a evoluo do ILE mostra ausncia de tendncia a partir de 2000 ainda os ndices tenham aumentado no passado recente (a partir de 2005-06). Por outro lado, verifica-se a forte queda do ILE da Argentina cuja estratgia de desenvolvimento sofreu mudana extraordinria aps a crise sistmica de 2001-02. Esta crise foi provocada, em boa medida, pela integrao passiva dos anos 1990. Em resposta crise, o pas passou a ter um modelo mais focado na gerao de policy space. O ILE do Brasil mantm a trajetria de elevao, pelo menos, at 2006.10 Na medida em que o governo Lula segue a linha de menor resistncia
10 No que se refere s estratgias de desenvolvimento e insero internacional, contrapondo Brasil e Argentina, Lavagna (2009, p. 9) argumenta que no houve sincronia na escolha de polticas que, ademais, foram de um e outro lado, decididas sem a menor consulta com o outro scio [do Mercosul]. Quando um dos pases [Argentina] foi flexvel, menos ortodoxo e, portanto, mais autnomo em relao aos fatores externos, o outro [Brasil] optou por ser ortodoxo e preocupar-se prioritariamente com a opinio do mercado.

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com a manuteno do Modelo Liberal Perifrico ele mantm as diretrizes bsicas e as polticas do governo FHC. Portanto, o pas tem um padro de insero passiva no sistema econmico internacional e, portanto, com elevada vulnerabilidade externa, principalmente estrutural (Filgueiras e Gonalves, 2007). A evidncia emprica discutida at aqui mostra dois resultados: divergncia de estratgias de desenvolvimento de longo prazo e retrocesso da integrao regional no Mercosul. Esta evidncia consistente com a literatura sobre integrao econmica que destaca a convergncia de estratgias como condio bsica para os ganhos e avanos do processo de integrao regional. Naturalmente, o argumento geral no impede a apresentao de argumentos relativos a fatores especficos. No h dvida que fatores como, por exemplo, desalinhamento e volatilidade cambial, so determinantes especficos importantes. Entretanto, parte expressiva de fatores especficos est relacionada direta ou indiretamente s estratgias de desenvolvimento e de insero internacional.11 4. Concluso O processo de integrao regional transcende, naturalmente, a esfera econmica em geral, e a esfera comercial em particular. De fato, este processo tem diferentes dimenses cuja quantificao requer indicadores multidimensionais (Lombaerde e Langenhove, 2003). No caso da integrao econmica regional a anlise emprica torna-se mais robusta no somente com o uso de indicadores mais consistentes de comrcio intra-regional de bens como tambm com o uso de indicadores de comrcio de servios, grau de mobilidade de capital e de mo de obra, importncia das instituies supranacionais, e coordenao de polticas monetria e fiscal (OECD, 2003; Genna, 2005). Ademais, cautela deve ser redobrada no caso da quantificao dos processos de convergncia/ divergncia econmica entre pases (Castro, 2003). No caso da Amrica do Sul e, mais especificamente em relao ao Mercosul, pode-se qualificar a anlise apresentada neste texto com base em

11 No Brasil as relaes entre, de um lado, as polticas macroeconmicas, o padro de insero internacional e a vulnerabilidade externa, e de outro, o Modelo Liberal Perifrico nos governos FHC e Lula so analisadas em Filgueiras (2003), Gonalves (2003) e Filgueiras e Gonalves (2007).

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avanos ou retrocessos, por exemplo, nas dimenses da poltica (inclusive, poltica externa) e da integrao energtica. Para ilustrar, tem havido exemplos de divergncias marcantes entre as posies dos pases-membros do Mercosul em fruns internacionais.12 E tambm parece haver divergncias significativas em relao s vises sobre integrao energtica na Amrica do Sul que implicam balano no favorvel (Hernndez-Barbarito, 2009, p. 233).13 Ademais, o balano entre a anlise quantitativa e a avaliao qualitativa desafio sempre presente. Levando em conta os caveats acima, este texto analisa a hiptese de que divergncias de estratgias de desenvolvimento de longo prazo causam retrocesso dos processos de integrao econmica regional. A anlise emprica mostra fortes divergncias de modelos na Amrica Latina em geral, e no subconjunto dos pases que formam o Mercosul em particular. A divergncia de modelos de desenvolvimento e insero no sistema econmico internacional tem aumentado na regio, principalmente a partir de 2000. A anlise emprica da evoluo do grau de integrao comercial intraregional (bens) no mbito do Mercosul tambm conclusiva: houve retrocesso relativo do comrcio intra-regional, principalmente no perodo ps-2000. Mantidas ou acentuadas as significativas diferenas atualmente existentes quanto aos modelos de desenvolvimento de longo prazo e s estratgias de insero internacional, muito provvel que o processo de integrao regional no Mercosul continue em trajetria de retrocesso no futuro. Este argumento tambm pode ser estendido, com pequeno risco de erro, para o restante da Amrica do Sul.
12 Este foi o caso, por exemplo, das negociaes comerciais multilaterais no mbito da Organizao Mundial do Comrcio em agosto de 2008. Segundo Ftima Mello e Clarisse Castro, assessoras da Rede Brasileira Pela Integrao dos Povos (Rebrip), uma das implicaes a seguinte: A falta de compromisso do Brasil com os nossos vizinhos poder ter repercusses polticas negativas nos processos de integrao regional em curso na Amrica do Sul. Disponvel: http:/ /www.brasildefato.com.br/v01/agencia/internacional/movimentos-sociais-comemoram-novofracasso-da-omc. 13 No contexto da divergncia de estratgias de integrao energtica regional na Amrica Latina, segundo Hernndez-Barbarito (2009, p. 243) preocupa em particular que o Brasil tenha fortalecido sua aliana com os Estados Unidos por meio desta estratgia [etanol como substituto de derivados do petrleo] como se anuncia no protocolo de cooperao firmado com os EUA. Vale notar que o ento senador democrata Barack Obama criticou o protocolo de cooperao relativo produo de etanol entre o Brasil e os Estados Unidos que foi assinado pelos presidentes Lula e Bush em maro de 2007. Disponvel: http://portalexame.abril.com.br/ degustacao/secure/degustacao.do?COD_SITE=35&COD_RECURSO=211&URL_RETORNO =http://portalexame.abril.com.br/economia/m0124386.html.

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Talvez o retrocesso da integrao econmica regional na Amrica do Sul no seja um problema e, nem mesmo, um desafio. Ao fim e ao cabo a questo central : Qual a importncia da integrao regional para o futuro de cada um dos pases da regio? Para muitos a integrao regional na Amrica do Sul pode ser vista como uma questo irrelevante ou secundria: (i) no Uruguai h os que defendem a maior aproximao relativa com os Estados Unidos via acordo de livre comrcio; (ii) na Argentina h grupos dirigentes que optaram por um projeto de desenvolvimento baseado na maximizao do policy space, que restringido pelos arranjos de integrao regional; e, (iii) no Brasil h aqueles que se opem ao Modelo Liberal Perifrico e vulnerabilidade externa estrutural que deriva deste modelo, e defendem a estratgia do Brasil se integrar em si mesmo. Bibliografia Baumann, R., Canuto, O., Gonalves, R. Economia Internacional. Teoria e Experincia Brasileira Rio de Janeiro: Ed. Elsevier/Campus, 2004. Blejer, M. I. Economic Integration: An Analytical Overview. In: IADB. Economic and Social Progress in Latin America. Washington D.C.: InterAmerican Development Bank, 1984. Bosco, J. M. M. Mercosul: Processo de Integrao. Origem, evoluo e crise. Rio de Janeiro: Ed. Aduaneiras, 2000. Castro, J. L. Indicators of Real Economic Convergence. A Primer. UNUCRIS e-Working Papers, W-2004/2, 2003. Disponvel: http:// www.cris.unu.edu/UNU-CRIS-Working-Papers.19.0.html Filgueiras, L. A Histria do Plano Real: Fundamentos, Impactos e Contradies. So Paulo: Editora Boitempo, 2003. Filgueiras, L., Gonalves, R. A Economia Poltica do Governo Lula. Rio de Janeiro: Ed. Contraponto, 2007. Genna, G. M. Measuring Regional Economic Integration: The Integration Achievement Score. University of South Florida, 2005.
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ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

Gonalves, R. A Herana e a Ruptura. Rio de Janeiro: Editora Garamond, 2003. Gonalves, R. Economia Poltica Internacional. Fundamentos Tericos e as Relaes Internacionais do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Elsevier/ Campus, 2005. Heritage Foundation. Index of Economic Freedom. Disponvel: http:// www.heritage.org/index/excel/DownloadRawData.xls. Acesso: 15 junho 2009. Hernndez-Barbarito, M. A. La Integracin Energtica de Amrica Latina y el Caribe. Diplomacia, Estratgia e Poltica, No. 9, janeiro-maro, 2009, p. 229-247. Iapadre, L. Regional Integration Agreements and the Geography of World Trade: Measurement Problems and Empirical Evidence. UNU-CRIS eWorking Papers, W-2004/3, 2003. Disponvel: http://www.cris.unu.edu/ UNU-CRIS-Working-Papers.19.0.html Lavagna, R. Argentina-Brasil: Un Proyecto Deseable y Posible? Diplomacia, Estratgia e Poltica, No. 9, janeiro-maro, 2009, p. 5-18. Lombaerde, P. de; Langenhove , L. Van. Indicators of Regional Integration: Conceptual and Methodological Issues. UNU-CRIS e-Working Papers, W-2004/15, 2003. Disponvel: http://www.cris.unu.edu/UNU-CRISWorking-Papers.19.0.html OECD. A Taxonomy of Statistical Indicators for The Analysis of International Trade and Production. Organisation for Economic Cooperation and Development. 2003. Disponvel: http://www.oecd.org/dataoecd/ 61/38/2502020.pdf. OMC. Base de Dados. Organizao Mundial do Comrcio. Disponvel: http:/ /stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBStatProgramHome.aspx? Language=E. Acesso: 15 junho 2009.

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REINALDO GONALVES

Ricossa, S. Livre-cambismo. In: N. Bobbio et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora UnB, 1994, p. 716-720. Tranfaglia, N. Liberal-socialismo. In: N. Bobbio et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora UnB, 1994, p. 705-708.

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Integrao da Amrica do Sul: Dois Temas Menos Considerados

Renato Baumann*

I Introduo Nas anlises da integrao na Amrica Latina os crticos tendem a enfatizar o baixo grau alcanado em termos da importncia relativa das transaes regionais no total do comrcio externo dos pases da regio e a desconfiana de que os comprometimentos entre os pases vizinhos podem estar afetando a explorao de oportunidades em outros mercados, mais dinmicos. Os simpatizantes da integrao, por outro lado, ressaltam os avanos conseguidos em comparao com o observado h duas dcadas, em termos de relaes comerciais, a intensificao dos fluxos de investimento direto entre pases da regio e o coeficiente tecnolgico mais elevado no comrcio regional, em comparao com as exportaes ao resto do mundo. Para ambos, contudo, persiste o entendimento de que seja em comparao com outras regies, seja em termos de evoluo no tempo era de se esperar que a integrao latino-americana j tivesse atingido nveis bem mais expressivos do que o observado atualmente.
*

Da CEPAL e Universidade de Braslia. As opinies expressas aqui so de carter pessoal e podem no corresponder posio dessas instituies. Agradeo o apoio de Decio Fialho no processamento dos dados primrios.

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RENATO BAUMANN

As listas de provveis razes para esses resultados limitados so extensas, e compreendem desde as limitaes de infraestrutura, as diferenas no aparato legal dos pases envolvidos, a baixssima coordenao de polticas macroeconmicas, e at a simples falta de vontade poltica, em que pese a tnica dos discursos oficiais. Neste artigo so ressaltadas duas dimenses menos exploradas, a partir da comparao com as experincias observadas em outras regies. A primeira delas a cooperao monetria e financeira. Na Amrica Latina os avanos limitados e espordicos obtidos so, em grande parte, explicados pela falta de clareza quanto aos objetivos conjuntos, pelo uso recorrente de recursos de instituies multilaterais para lidar com choques externos, e pelas variaes das paridades bilaterais. Uma comparao com a experincia asitica bastante ilustrativa nesse sentido. A segunda dimenso analisada tem a ver com o fato de que na regio ao menos no Cone Sul o scio maior no tem proporcionado a seus parceiros uma fonte de dinamismo atravs de excedentes comerciais, diferena do encontrado em diversas outras regies. Ao no existirem fundos regionais que possam contribuir para criar capacidade produtiva e ampliar a competitividade dos parceiros de menor tamanho, e como os investimentos diretos bilaterais ainda so de dimenses reduzidas, caberia esperar que houvesse um estmulo sistemtico pela via do resultado comercial. Como ser mostrado, essa situao de supervit continuado por parte dos scios menores na sua relao comercial com o scio maior observada na sia, na Europa Ocidental, na Amrica do Norte e no Sul Africano, mas no tanto no Mercosul. O artigo est dividido em quatro sees. Em seguida a esta Introduo discutido o primeiro tema, da cooperao monetria ao nvel regional. A seo seguinte avalia o papel do scio maior como motor de crescimento regional, e a ltima seo apresenta algumas consideraes gerais. II Primeiro Tema: a cooperao monetria Os processos de integrao regional requerem, para que sejam sustentveis ao longo do tempo, uma relativa estabilidade nas paridades das moedas dos pases participantes (como forma de se evitar desequilbrios comerciais recorrentes), disponibilidade de liquidez para viabilizar os negcios,
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INTEGRAO DA AMRICA DO SUL: DOIS TEMAS MENOS CONSIDERADOS

recursos para financiar projetos que permitam superar as barreiras impostas pelas limitaes existentes na infraestrutura, e que as respostas das economias participantes a eventuais choques externos no sejam incompatveis entre si, entre outras tantas condies. A estabilidade das paridades, a proviso de liquidez tanto para viabilizar as transaes como para fazer face a situaes inesperadas de choques externos, assim como a disponibilidade de recursos para financiar projetos de longo prazo e a coerncia nas reaes da poltica macroeconmica a choques externos so obtidas quando existe entre os pases um grau razovel de cooperao monetria. Um problema a esse respeito que as negociaes que geram preferncias comerciais e as condies que levam a um grau mais elevado de cooperao monetria frequentemente tm lugar em foros distintos e nem sempre esto vinculadas entre si. A prpria literatura sobre integrao trata de forma separada os processos comerciais e a integrao monetria. Em ambos se admite uma evoluo gradual. No caso das preferncias comerciais os nveis de preferncia seguem uma sequncia taxonmica, de acordos de preferncias localizadas criao de um mercado comum. No caso da convergncia monetria a evoluo vai da coordenao das polticas cambiais integrao monetria plena, com adoo de moeda nica. So tratamentos em paralelo. como se existisse uma sequncia natural para os processos de integrao, comeando com preferncias comerciais e apenas num momento posterior a negociao relativa convergncia monetria: como resultado da integrao comercial haver convergncia nos padres de demanda dos diversos parceiros, e com isso maior sintonia de ciclos de atividade, o que cria um ambiente econmico mais propcio para a coordenao monetria. Essa sequncia questionvel, uma vez que a coordenao monetria pode ser de fato um instrumento promotor do processo de integrao comercial, invertendo-se a lgica anterior. Ao reduzir custos de transao e de informao uma moeda comum pode estimular as transaes entre parceiros (como prope a teoria de reas monetrias timas). Ao mesmo tempo, a ausncia de coordenao pode levar instabilidade das paridades entre os pases-membros, portanto a convergncia de polticas monetrias pode ser uma condio necessria para a integrao. Culpeper (2006) agrega, entre outras razes para a cooperao monetria em particular no que se refere disponibilidade de liquidez para fazer face
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RENATO BAUMANN

a choques externos a prpria economia poltica das instituies multilaterais, cujas decises nem sempre correspondem aos interesses imediatos das economias em desenvolvimento: a cooperao pode ser um estmulo busca de alternativas pela via da complementariedade entre essas economias. Na Amrica Latina tem havido uma clara opo pelas preferncias comerciais negociadas, e diversas tentativas espordicas de criao de mecanismos de cooperao monetria, mas com propsitos diversos: ora so mecanismos de clearing, ora instrumentos de proviso de crdito de longo prazo, ou mesmo mas de forma incipiente ferramentas para a proviso de liquidez de divisas. Esses instrumentos so por certo complementares. No entanto, os objetivos que procuram atingir no so facilmente identificveis em forma conjunta a priori, e freqente a sua descontinuidade. interessante para se avaliar os avanos e debilidades da experincia da Amrica Latina no tocante cooperao monetria uma comparao com indicadores correspondentes da experincia asitica. A Tabela 1 sintetiza os pontos mais relevantes, comparando pases cujo PIB agregado representa mais de 90% em cada regio. Segundo a Tabela 1 o entrosamento comercial entre as economias asiticas h algum tempo bastante mais expressivo que o observado na Amrica Latina. Como sabido, os pases asiticos tm um nmero mais limitado de acordos formais de preferncias comerciais do que os pases em outras regies. No entanto, a intensidade do comrcio regional na regio est certamente entre as mais expressivas encontradas nas diversas regies. Esse resultado fortemente influenciado pela relativa estabilidade das paridades cambiais. Como a Tabela mostra, nesse sentido a Amrica Latina tem avanado pouco, com elevada oscilao nas taxas de cmbio nominais, o que tende a afetar os resultados comerciais entre pases vizinhos.

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INTEGRAO DA AMRICA DO SUL: DOIS TEMAS MENOS CONSIDERADOS

Fonte: R.Baumann, C.Mussi (2009) (*) Brunei Darussalam, Camboja, China, Cingapura, Coreia, Filipinas, ndia, Indonsia, Japo, Laos, Malsia, Paquisto, Tailndia e Vietnam (**) Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela

Como consequncia do maior dinamismo exportador asitico os pases da regio tm podido contar com nveis de reservas de divisas bastante superiores aos de outras regies; de fato, na sia onde tm sido mais elevadas as taxas de aumento do estoque de divisas1. Ao final de 2007 o nvel de reservas na sia era um mltiplo inteiro do nvel verificado na Amrica Latina.
1

Entre Dezembro de 2000 e Dezembro de 2007 as reservas acumuladas desses dois conjuntos de 14 pases aumentaram, no caso dos asiticos, 323%, comparado com 197% no caso dos latino-americanos.

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RENATO BAUMANN

Esses recursos, gerados sobretudo via comrcio mas tambm pela atrao de investimentos diretos deram origem busca de oportunidades de negcios em outras regies. De fato, uma caracterstica das iniciativas asiticas de cooperao monetria tem sido a de criar oportunidades para atrair de volta a poupana aplicada em outros mercados. Essa situao inversa observada na Amrica Latina, onde tradicionalmente ocorre o emprego de recursos externos para financiar o crescimento do produto: o saldo em Conta Corrente mdio dos pases asiticos considerados no perodo 2000-2007 foi de 4,8% do PIB, enquanto para os latino-americanos foi de 3,0%. A Tabela 1 mostra, ainda, que na sia a utilizao de recursos do FMI tem se concentrado num nmero pequeno de pases, e os montantes envolvidos so menores do que, por exemplo, os demandados pelos pases latinoamericanos. A percepo da necessidade de dispor de um volume de reservas que permita fazer face a choques externos, a importncia de poder contar com recursos para financiar projetos de maior dimenso (atraindo poupana investida no resto mundo), e o prprio registro de uso menos expressivo de recursos institucionais multilaterais em situaes de crise levaram os pases asiticos a buscar solues no mbito regional com mais intensidade que em outras regies e a desenvolverem um mercado regional de capitais de dimenses expressivas. No caso da Amrica Latina, a postura tem sido distinta. A regio conta com um nmero maior de instituies para proviso de crdito2, mas os recursos so insuficientes e os prazos em geral menos extensos do que o necessrio. Os pases latino-americanos tradicionalmente se socorreram do FMI em conjunturas de baixa liquidez de divisas, e isso pode ter dado origem a um menor empenho por buscar solues alternativas ao nvel regional, uma espcie de risco moral de desestmulo aos acordos regionais. Outra diferena entre as duas regies que a Amrica Latina no dispe de uma China, um Japo ou uma Coreia para financiar boa parte das transaes comerciais e financeiras. Agregue-se a isso o peso relativamente baixo do comrcio regional, e o resultado que o que se observa na regio
Existe um banco de desenvolvimento asitico. Na Amrica Latina existem bancos de desenvolvimento nacionais (como o BNDES), sub-regionais (como a CAF) e regionais (como o BID).
2

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um grau excessivamente limitado de cooperao monetria, o que por sua vez no estimula muito as transaes entre os pases da regio. Isso no significa dizer que no tenha havido iniciativas importantes ao longo do tempo. Por exemplo, o Acordo de Pagamento e Crdito Recproco (CCR) foi assinado pelos Bancos Centrais no mbito da ALADI em 1965 e implementado a partir do ano seguinte. Trata-se de mecanismo de compensao (a cada quatro meses) dos crditos e dbitos entre os Bancos Centrais dos pases participantes (membros da ALADI, menos Cuba, e mais Repblica Dominicana). A importncia desse mecanismo atingiu seu ponto de mximo em 1989, quando 90% das transaes regionais foram feitas por seu intermdio, sendo virtualmente eliminado em vista de mudanas na forma de operao e da disponibilidade de divisas na regio no incio da presente dcada. Entre 1966 e 2004 o CCR possibilitou que quase 1/4 do comrcio regional fosse feito sem transferncia de divisas entre Bancos Centrais3, o que pode ser considerado de fato como um swap efetivo entre os pases participantes do sistema4. Em 1970 foi criado o Banco de Desenvolvimento do Caribe. No mesmo ano foi criada a Corporao Andina de Fomento, uma das instituies financeiras mais destacadas da regio, com volume de emprstimos aos pases da regio que supera em valor as operaes do BID e do Banco Mundial com esses pases. Em 1978 foi criado o Fundo Latino-americano de Reservas (FLAR), um fundo comum de reservas internacionais dos pases andinos que desde 1988 tambm inclui a Costa Rica. Esse fundo teve papel importante na proviso de recursos em carter emergencial, sobretudo no perodo de crise da dvida externa. No mesmo ano foi criado o Banco Latino-americano de Exportaes, custeado por aportes dos Bancos Centrais da regio, entre outros, e com os objetivos de capitalizar outros bancos na regio e financiar o comrcio exterior na Amrica Latina. Mais recentemente, Brasil e Argentina passaram a adotar a partir do final de 2008 a possibilidade sem precedentes na regio de realizar intercmbio
Estimado como o total das operaes realizadas no mbito do CCR no perodo (US$ 216 bilhes) menos as divisas transferidas (US$ 67 bilhes), em relao ao total das importaes intra-regionais (US$ 683 bilhes). 4 Antecedendo em algumas dcadas as iniciativas recentes na sia (posteriores a 2000).
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comercial nas moedas dos dois pases (alm das transaes em divisas fortes). Os resultados at o momento tm deixado a desejar, com poucas transaes efetuadas nessas condies, com predominncia de exportaes brasileiras. Mas o propsito de reduzir custos de transao recomenda fortemente essa iniciativa como uma direo correta, a ser eventualmente ampliada com a adeso de outros pases. Em outras palavras, os pases da regio tm criado instituies de proviso de crdito de longo prazo, as relaes regionais se beneficiaram por um longo perodo de mecanismo de swap de reservas, e existe mecanismo (sub) regional que contribui para prover liquidez de divisas aos pases participantes. No entanto, os montantes de recursos disponveis so claramente insuficientes, e as alteraes no funcionamento do CCR claramente comprometeram sua operao no perodo recente. No tocante promoo de estabilidade das paridades entre as moedas regionais o pouco que se conseguiu avanar nesse sentido no incio da presente dcada corre o risco de se dissipar, entre outros motivos pela baixa sincronia entre as decises de poltica econmica dos diversos pases, e pelo prprio grau reduzido de transaes comerciais ao nvel regional. Nos ltimos anos houve acmulo de um volume importante de reservas de divisas internacionais por parte dos pases latino-americanos (at como forma de autosseguro, em vista da inexistncia de mecanismos preventivos ao nvel internacional), mas o montante permanece diminuto em comparao com outras regies, e no h consenso sobre sua ampliao, em vista dos custos fiscais embutidos. Isso significa uma capacidade bem mais reduzida de promoo de um mercado regional de ttulos, e uma restrio para buscar no nvel regional os recursos eventualmente requeridos para fazer face a situaes de baixa liquidez externa. O custo de reter volumes expressivos de reservas provocou em alguns pases da regio debates sobre o nvel timo a ser mantido. Nesse sentido a experincia asitica sugestiva de que o custo de carregamento de um dado nvel de reservas pode ser reduzido, sem prejuizo da disponibilidade potencial de liquidez, atravs de mecanismos de acesso compartilhado aos recursos dos pases participantes. Iniciativas de pooling de reservas tm sido comprovadamente importantes, mas a adoo de mecanismos desse tipo entre o conjunto de pases latino-americanos ainda reduzida, com exceo dos pases andinos.
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Situaes extraordinrias, como as geradas em momentos de crises, so propcias para decises que envolvem mudanas expressivas, difceis de serem adotadas em tempos de normalidade. Assim, pareceria que o momento atual em que as economias tm se ressentido da reduo de liquidez de divisas e da queda no ritmo da demanda mundial poderia ser uma oportunidade para se proceder aos ajustes na direo desejada. Os estmulos s transaes regionais compreendem ainda a ampliao das margens de preferncia comercial, a promoo de complementaridades produtivas e a superao das limitaes de infraestrutura. No menos importante, como fonte de estmulo demanda, seria assegurar estabilidade entre as paridades. O baixo grau de integrao um elemento complicador para tanto. Nesse caso, a alternativa enfatizar a preservao de baixas taxas de inflao, como forma de ampliar a probabilidade de estabilidade nas taxas de cmbio. Finalmente, um aprendizado importante da experincia asitica a importncia de contar com mecanismos institucionalizados para o monitoramento compartilhado da conjuntura internacional e regional. Aes preventivas so quase sempre mais baratas que intervenes em situaes de crise. III Segundo Tema: o motor de crescimento regional A assinatura de acordos de preferncias comerciais entre pases vizinhos est associada aos benefcios que podem derivar de relaes econmicas mais intensas. Entre outras, custos de transao mais baixos estimulam os fluxos de comrcio e o investimento, ao mesmo tempo em que a explorao de mercados ampliados permite ganhos associados absoro de economias de escala. Os exerccios de integrao regional tendem a apresentar, entre outras, duas caractersticas bsicas. Primeiro, os fluxos de comrcio entre duas5 economias tendem a ser mais intensos do que as transaes entre os demais participantes. Isso assim, por exemplo, na Unio Europeia, onde o comrcio entre a Alemanha e a Frana o mais importante; na sia, com as relaes entre a China e o Japo; no Cone Sul, onde a maior parte das transaes tem lugar entre o Brasil e a Argentina; na Comunidade Andina, com relaes mais
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Ou no mximo trs, em alguns casos.

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intensas entre a Colmbia e o Per. Nos mais diversos exerccios de integrao regional possvel identificar um eixo bilateral ou quando muito trilateral que concentra o maior valor das transaes comerciais intra-regionais. A homogeneidade entre os pases participantes igualmente importante. O potencial econmico de um exerccio de integrao pode ser explorado de maneira mais intensa quando as estruturas de oferta e de demanda so semelhantes entre os pases membros. a similaridade entre essas estruturas que permite aos empresrios identificar e explorar segmentos especficos de mercado, com menores custos de ajustamento sobre sua estrutura produtiva pr-existente. Na regio em que o processo de integrao mais avanou a Unio Europeia, onde 2/3 do comrcio total tem lugar entre os pasesmembros o nvel das transaes intra-setoriais o mais elevado, o que sugere a existncia de uma correlao forte entre semelhana de estruturas produtivas, padres de demanda e a possibilidade de atravs do acesso preferencial assegurado pelos acordos explorar segmentos especficos de mercado, com isso viabilizando o envolvimento de empreas de menor porte e ampliando a importncia relativa do comrcio regional. No entanto, homogeneidade no significa identidade. Contar com as possibilidades criadas pelas similaridades dos sistemas econmicos no significa eliminar a alternativa de que num dado conjunto de pases alguns deles apresentem maior potencial econmico. De fato, mais provvel que cada exerccio regional conte com uma ncora, querendo dizer com isso a existncia de um ou mais membros com potencial econmico significativamente mais expressivo que os demais parceiros. Pode-se dizer que cada grupo de pases que conformam os diversos exerccios de integrao regional tem ao menos um dos participantes com potencial econmico diferenciado. Isso pode ser um ponto positivo para o processo, caso o desempenho econmico desse scio mais importante opere como um motor de crescimento, absorvendo exportaes dos demais participantes e provendo recursos para a concretizao de projetos de investimento, e assim contribuindo para melhorar a capacidade produtiva dos parceiros. H um efeito multiplicador, pelo qual o ciclo de negcios da economia de maior potencial gradualmente afeta o ritmo de atividade dos demais scios. Alternativamente, discrepncias pronunciadas em termos de potencial econmico podem ser daninhas, se os parceiros com menor expresso econmica carecem de competitividade para exportar para o scio maior. O
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resultado pode ser a formao de desequilbrios comerciais bilaterais sistemticos, e isso quase que por definio negativo para o processo de integrao: um processo de integrao s sustentvel no tempo se todos os participantes identificam nele uma fonte de ganhos, o que dificilmente pode ser associado a deficits comerciais recorrentes. Na ausncia de mecanismos regionais compensatrios, isso pode dar margem a avaliaes pessimistas em relao ao processo e assim gerar dificuldades para o prprio processo negociador. Esta questo tanto mais importante se em lugar de criar uma rea de livre comrcio o conjunto de pases com capacidades econmicas assimtricas adota barreiras externas e outras polticas comuns: as diferenas de potencial econmico frequentemente provocam diferenas entre as perspectivas e os interesses dos diversos participantes, afetando a probabilidade de que o conjunto de pases chegue de maneira uniforme a posies negociadoras comuns entre si e deles em relao a terceiros parceiros. O argumento , portanto, que um dado exerccio de integrao provavelmente beneficiado: a) pela semelhana entre as estruturas de demanda e produo entre os pases participantes; b) no caso de disparidades entre o potencial econmico dos pases participantes do exerccio, pela existncia de fundos regionais que possam contribuir para estimular a capacidade produtiva e/ou compensar eventuais desequilbrios no comrcio intra-regional, assim como c) na ausncia de tais recursos, pela possibilidade de que os scios menores possam explorar o mercado interno do scio maior, de modo a se beneficiar dos efeitos multiplicadores que derivam de exportaes lquidas positivas no mbito regional. Assim, na ausncia de homogeneidade de potencial econmico e na ausncia de fundos compensatrios de eventuais desequilbrios o equilbrio dinmico de um exerccio de integrao depende de que os scios de maior potencial competitivo contribuam para reduzir os dficits comerciais externos dos seus parceiros. A existncia de relaes regionais sustentveis pressupe a existncia de claros benefcios para cada um dos pases participantes. As economias maiores podem se beneficiar, por exemplo, da existncia de um mercado assegurado para seus bens e servios com maior valor adicionado e/ou contedo tecnolgico, enquanto para os scios menores o benefcio est fortemente relacionado gerao de supervit em suas relaes comerciais com seus parceiros.
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Guardadas todas as ressalvas porque foram concebidas para caracterizar uma economia hegemnica faz sentido esperar para a relao entre o scio maior e os demais parceiros num exerccio de integrao as condies propostas por Kindleberger (1986) (mencionado em Eichengreen (1995)) como critrios que um pas-lder deve cumprir. So cinco funes bsicas: a) manter um mercado relativamente aberto [aos produtos dos scios, neste caso]; b) prover emprstimos, se no em carter contra-cclico, ao menos em termos estveis; c) procurar manter um sistema em que as paridades se mantenham relativamente estveis; d) assegurar a coordenao das polticas macroeconmicas e e) atuar como emprestador de ltima instncia, provendo liquidez em situaes de crises financeiras. Entre os argumentos em favor de maior intensidade do comrcio regional est o fato (UNCTAD, 2007) de que o regionalismo pode ajudar o processo de industrializao e prover ganhos de eficincia atravs de comrcio intraindstria. Contudo, a distribuio dos ganhos entre os membros de um bloco regional e os agentes econmicos pode ser desigual. Em princpio, se esperaria que as economias menores fossem mais beneficiadas com o mercado ampliado, encontrando nas preferncias obtidas no mbito regional o acesso a mercado que sua baixa competitividade impede de conseguir nos mercados mais desenvolvidos. Mas as prprias foras de mercado podem acentuar as desigualdades. Um indicador de distribuio de ganhos num bloco regional, nesse sentido, a distribuio intra-regional dos supervits comerciais. As assimetrias so devidas em grande medida a fatores estruturais, mas em diversos casos tambm a polticas econmicas. Por exemplo, a estrutura de uma tarifa externa comum pode ser mais adequada a um pas-membro que a outros. A imposio de barreiras em geral afeta os fluxos de comrcio. Variaes pronunciadas nas paridades entre as moedas dos pases participantes podem igualmente determinar desequilbrios comerciais nas relaes bilaterais. Seguindo a racionalizao acima, cabe verificar de que maneira em diversos grupos de pases o scio maior proporcionou aos parceiros menores fonte de dinamismo em termos de saldo comercial. Certamente h diferenas importantes nos montantes comercializados entre cada par de pases. Um
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indicador mais preciso poderia ser obtido pela ponderao dos resultados, seja pelo volume de comrcio, seja pelo peso relativo de cada economia. No entanto, o argumento proposto aqui no se alteraria: o que interesse verificar at que ponto o scio maior estimula seus parceiros proporcionando a eles um excedente comercial. Essa anlise ficaria mais completa se a esses dados de resultado comercial fossem acrescentadas outras informaes, como a existncia de fundos compensatrios e mesmo a possibilidade de que essa posio deficitria dos scios maiores possa vir a ser compensada por ganhos derivados de investimentos diretos nos parceiros menores. Mas isso transcende o escopo deste artigo. Para os propsitos do presente trabalho foram consideradas quatro regies. Os resultados so mostrados na Tabela 2.

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O indicador considerado o nmero de anos em que cada scio menor teve supervit comercial nas suas relaes com o scio maior nos 17 anos, de 1990 a 2006. Para os pases africanos (SACU) a base de dados usada traz informaes apenas relativas aos ltimos sete anos6. No caso dos asiticos entende-se que so fontes de dinamismo (entendido como supervit comercial por parte dos scios menores) a China, o Japo, a Coreia e a ndia, tanto em termos de preferncias comerciais como na estruturao de instrumentos financeiros e financiamento de infraestrutura. Na Unio Europeia j h alguns anos que a Alemanha tem sido o grande motor da regio. No caso do Nafta resta pouca dvida de que os Estados Unidos so a economia mais poderosa, do mesmo modo que a frica do Sul na SACU e o Brasil no Mercosul. Esses so os pases considerados. Note-se que na sia, dos 15 pases considerados apenas em seis deles Camboja, Cingapura, Filipinas, Laos, Paquisto e Sri Lanka no se observa (nesse perodo de 17 anos) uma relao de mais de 10 anos de supervit comercial com ao menos um dos trs pases de referncia. Na Europa, dos 24 pases considerados apenas a Checoslovquia, Eslovnia, Eslovquia, Holanda, Hungria, Irlanda e Luxemburgo tiveram menos de 10 anos de supervit comercial nas suas relaes com a Alemanha. Contudo, desses pases 4 so de ingresso recente na Unio Europeia, o que certamente qualifica essa estatstica, uma vez que o comrcio bilateral com a Alemanha no documentado na base de dados era provavelmente inexistente antes de sua adeso quele grupo de pases. Na Amrica do Norte o Canad e o Mxico tiveram ambos supervit comercial com os Estados Unidos na maior parte do perodo. Os dados para a SACU so restritos ao perodo ps 2000. Ainda assim, nos sete anos considerados os quatro scios menores foram superavitrios em relao frica do Sul em seis anos. No Mercosul, diferentemente, encontramos uma situao em que a Argentina tem uma relao peculiar com o Brasil, com supervits em onze
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sabido que as estatsticas de comrcio exterior apresentam diferenas, nas relaes bilaterais, entre o que reportado por um pas e pelo outro. Para evitar problemas foi adotado como norma aqui o que reportado pelos pases de referncia (ou scio maiores) em cada regio. As diferenas nos fluxos bilaterais declarados pelo Japo e pela ndia, no entanto, mostraram ser incompatveis os nmeros de anos em que um indica ser superavitrio no comrcio com o outro (o total de anos de dficits indicados pelos dois pases de 39, num total de 32 anos para os quais existem dados), razo pela qual no so divulgados na Tabela 2 e na tabela no Anexo.

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dos 17 anos, e Uruguai e Venezuela tiveram supervit em metade dos anos. J o Paraguai apresentou dficit no comrcio com o Brasil em todos os anos do perodo considerado. Isso significa que tomando por assentado que no existem iniciativas como fundos regionais de magnitude razovel - para os pases do Cone Sul no claro at que ponto o scio maior tem funcionado como um motor de crescimento dos seus parceiros, atravs do saldo comercial bilateral. A Tabela apresentada no Anexo traz a mesma informao da Tabela 2, mas para um perodo de tempo mais longo, compreendendo todos os anos disponveis na base de dados consultada (base de dados COMTRADE, das Naes Unidas). Para o Japo, Coreia, os Estados Unidos e o Brasil o perodo de tempo chega a um total de 45 anos. Mesmo para um perodo de tempo assim longo as concluses bsicas se mantm. No caso especfico do Mercosul a Venezuela teve superavits comerciais com o Brasil em um nmero expressivo de anos, claramente em funo das condies especficas do mercado para seu principal produto de exportao, a Argentina foi superavitria em pouco mais da metade do perodo e o Paraguai jamais apresentou resultado positivo em sua relao comercial com o Brasil. A literatura sobre equilbrio externo ressalta as dificuldades para se definir o que seja uma posio de equilbrio das contas externas. O argumento bsico de que no basta obter equilbrio contbil no Balano de Pagamentos. Esse resultado pode ser obtido, por exemplo, atravs da imposio de barreiras comerciais, e/ou em situaes de baixo nvel de atividade, com retrao das importaes de bens e servios ou mesmo em conjunturas extraordinrias de influxo elevado de capitais de investimento e/ou emprstimo. Em qualquer desses casos, so situaes que dificilmente podem ser projetadas para persistirem a mdio/longo prazo: indesejvel manter um ritmo baixo de crescimento do produto, assim como ilusrio esperar que o resto do mundo financie sistematicamente a atividade econmica por um longo perodo de tempo. Em alguns casos, essas situaes so mesmo indesejveis, como na imposio sistemtica de barreiras: ela demanda uma conjuntura poltica especfica, de aceitao tcita dessas barreiras por parte dos consumidores internos e pelos demais pases parceiros comerciais. Como sabido, a adoo de barreiras comerciais tende a ser negativa inclusive para a competitividade a mdio prazo da economia que as adota.
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RENATO BAUMANN

Nas relaes bilaterais tambm a sustentao de resultados comerciais positivos deve ser no forada, mas refletir vantagens comparativas genuinas, sob pena de termos distores indesejadas no mbito regional. O fato de haver deficits comerciais sistemticos com os scios menores certamente um reforo atividade produtiva nesses parceiros, uma vez que estimula a demanda agregada por sua produo. A obteno desse resultado no deve, contudo, ser obtida por via de intervenes governamentais, uma vez que elas mascaram a existncia de eventuais diferenciais de competitividade entre os pases. IV Consideraes Finais Neste artigo se procurou chamar a ateno para dois aspectos relevantes e que tm merecido menos considerao do que merecem, nos debates sobre integrao na Amrica do Sul: a cooperao monetria entre os pases e a relao de complementaridade e estmulo entre o scio maior e os scios menores. Da anlise comparativa com outras regies fica claro que existem diferenas no caso latino-americano em relao a ambas dimenses. No se trata de inferir a partir dos dados apresentados que os pases da regio deveriam necessariamente copiar os modelos encontrados em outras partes. No entanto, o baixo grau de avano atingido no processo de integrao e a limitada complementaridade produtiva encontrada na regio so indicativos de que um pouco mais de iniciativas nas direes discutidas aqui deveriam ser consideradas na agenda das negociaes. REFERNCIAS R.Baumann, C. Mussi (2009), Cooperao Monetria e Financeira: o que bom para a sia tambm para a Amrica Latina?, mimeo C.Kindelberger (1986), The World in Depression, 1929-1939, Berkeley, University of California Press B.Eichengreen (1995), The Endogeneity of Exchange-Rate Regimes, in P.Kenen (org), Understanding Interdependence The Macroeconomics of the Open Economy, Princeton University Press UN/UNCTAD (2007), World Development Report
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INTEGRAO DA AMRICA DO SUL: DOIS TEMAS MENOS CONSIDERADOS

ANEXO

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Notas sobre a integrao sul-americana

Ricardo Carneiro*

Introduo Para alm das razes econmicas, a integrao regional encontra justificativas em variveis polticas e estratgicas. A principal delas sem dvida a ampliao do policy space. A atuao no plano internacional por meio de blocos regionais permite s naes menores ou perifricas ampliar o seu poder de negociao tanto em espaos bilaterais quanto multilaterais. Ademais, no contexto de um regime internacional marcado pela globalizao, e por fortes assimetrias econmicas, permite aos pases mais frgeis recuperar, por conta da integrao, algum grau de autonomia nas suas decises de poltica econmica. Na perspectiva puramente econmica, de acordo com a Unctad (2007), os processos de integrao regional so defensveis porque permitem adensamento de cadeias produtivas e ganhos de escala de produo que no seriam viveis em pases isolados. Segundo Medeiros (2008), o documento, tal qual as postulaes cepalinas clssicas, de inspirao kaldoriana e prebischiana, defende claramente que os acordos de integrao permitiriam uma maior diversificao das economias de naes de uma regio qualquer,
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Professor Titular do Instituto de Economia e Pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica da UNICAMP.

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conduzindo, de um lado, obteno de economias de escala e ganhos tecnolgicos e, de outro, possibilidade de implantar segmentos produtivos de maior crescimento da demanda. Nesse processo, o mecanismo bsico de integrao regional se daria por meio da ampliao do comrcio intraindustrial, reflexo da crescente diviso intra-regional do trabalho. As economias regionais que logram esse processo de integrao seriam beneficiadas por uma dupla fora dinmica: a oriunda dos mercados globais e aquelas decorrentes dos mercados intra-regionais como, alis, ocorreu na sia em desenvolvimento. Ao analisar o padro de desenvolvimento das economias perifricas no perodo ps 1980, Carneiro (2008) constata que na era da globalizao observaram-se distintos padres de insero da periferia capitalista. Num deles, denominado de produtivista, a articulao se fez preponderantemente pelo IDE (greenfield) e comrcio de manufaturas e abrangeu os paises da sia em desenvolvimento. Noutro, classificado como financeirizado e atinente maioria dos pases da Amrica do Sul, o canal de insero se deu, principalmente, por meio dos fluxos de capitais, incluindo o IDE de natureza patrimonial. Esses dois padres de insero ensejaram performances diferenciadas das duas regies tanto em termos de taxa de crescimento quanto de evoluo da estrutura produtiva. Alm disso, esses perfis diferenciados de articulao economia global engendraram dois elos distintos de articulao entre a regies conformando uma nova diviso internacional do trabalho. O primeiro elo refere-se articulao entre os EUA e a sia em desenvolvimento, concentrado em IDE e comrcio de manufaturas, e cujo contedo tecnolgico intensifica-se ao longo do tempo em razo da convergncia produtivo-tecnolgica dessa periferia. Um segundo elo se forma entre os pases da sia em desenvolvimento e a Amrica do Sul, cabendo s economias dessa ltima o papel de fornecedora de bens intensivos em recursos naturais, com pequena convergncia em termos de estrutura produtivo-tecnolgica. O processo de globalizao no se mostrou incompatvel com a formao de blocos regionais. No caso da sia, observou-se a constituio de fortes laos regionais por meio do IDE e comrcio de manufaturas, num padro que se convencionou chamar de gansos voadores (flying geeses). Em contraste, na Amrica do Sul, a integrao regional avanou muito menos, concentrada em alguns poucos segmentos e acordos, com importncia muito
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NOTAS SOBRE A INTEGRAO SUL-AMERICANA

maior do plano energtico e tendo apenas como destaque, nas relaes intraindustriais, o Mercosul. No que tange s motivaes dos pases da regio, pode-se falar em dois projetos proeminentes de integrao na Amrica do Sul. De um lado, o projeto venezuelano de integrao energtica a partir no s do fornecimento dos seus excedentes, mas da construo da infraestrutura necessria para tal. De outro, o projeto brasileiro que utiliza como ativo fundamental o tamanho de sua economia e a possibilidade de integrao diversificada. Os projetos no so necessariamente excludentes, mas o primeiro pode andar mais rpido, pois se constri em cima de complementaridades e necessidades mais imediatas. As vantagens do projeto venezuelano so mais palpveis pois apoiamse no crescente dficit energtico do Cone Sul e no interesse dos pases dessa sub-regio em solucion-lo. Ao mesmo tempo, este pas veria sua influncia poltica e econmica expandida na regio. A capacidade da Venezuela de atender essa demanda inegvel, pois concentra percentual elevado das reservas de Petrleo da regio (70%).1 O Brasil por sua vez tem tambm interesses claros com o processo de integrao mercado de melhor qualidade para seus produtos manufaturados; ampliao do espao de atuao das suas empresas, nos mercados regionais e na construo da infraestrutura fsica; acesso facilitado a terceiros mercados por meio dos corredores biocenicos mas tem a oferecer o acesso a seus mercados, significativos no mbito regional mas no necessariamente alcanveis para os demais pases. A evoluo da integrao regional deve considerar tambm alguns fatos histricos cruciais: de acordo com Macedo e Silva (2008), o processo de integrao da Amrica do Sul sofreu importantes fissuras com os acordos bi-laterais de livre comrcio entre os Estados Unidos de um lado, e Chile, Peru, Equador e Colmbia de outro, dos quais os dois primeiros j foram aprovados pelo Congresso americano. Nesses acordos, em troca de manuteno de concesses j feitas no passado, que em tese dariam o privilgio de acesso a um enorme mercado, os Estados Unidos ganham alm da reduo da proteo comercial, compromissos relativos a investimento direto e propriedade intelectual que vo alm daqueles vigentes na OMC.
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Nesse cmputo das reservas no est includo aquela parte relativa descoberta do petrleo na camada pr-sal na costa brasileira, cuja magnitude ainda necessita delimitao mais precisa.

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RICARDO CARNEIRO

As vrias questes apresentadas sumariamente nessa Introduo constituem as motivaes e os obstculos da integrao sul-americana. Para compreend-los melhor esse texto aprofunda esses temas em cinco sees que tratam respectivamente: da infraestrutura e integrao energtica; da estrutura produtiva e integrao comercial; do papel do Investimento Direto Estrangeiro; do financiamento da integrao; e da cooperao macroeconmica. 1. Infraestrutura e integrao energtica De acordo com Antunes (2007) a integrao da infraestrutura da Amrica do Sul vem se realizando a partir de interesses geoeconmicos e geopolticos tanto regionais quanto internacionais, com destaque para os seguintes setores: gasodutos, reservas de petrleo e gs, biocombustveis, e infraestrutura de transporte bi-ocenico. H assim, vrias iniciativas para a ampliao da infraestrutura regional, dada a sua carncia e tambm desigual distribuio. A principal delas, originada na Cpula de Presidentes de Braslia em 2000, a Iniciativa para la Integracin de la Infraestrutura Regional Suramericana (Iirsa). Apoiada tcnica e financeiramente por trs instituies financeiras multilaterais o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid), a Corporao Andina de Fomento (Caf) e o Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) , seu objetivo o desenvolvimento da infraestrutura regional em trs reas-chave: energia, transporte e comunicaes. No caso da energia, as complementaridades das matrizes energticas e de consumo, as escalas do investimento implcitas e o compartilhamentos de fontes de energia favorecem os projetos conjuntos. A distribuio da oferta de energia primria bastante desbalanceada e a matriz energtica tem distintas composies, realando-se o maior peso do petrleo e do gs natural nos pases andinos e Venezuela, pases nos quais existe um substancial excedente de energia, em contraposio ao dficit do Cone Sul, exceo do Paraguai e Brasil. Neste ltimo, a quase autosuficincia combina-se com o peso importante das fontes alternativas, ou seja, os biocombustveis na matriz energtica. Os dados da tabela 1 documentam precisamente as natureza da questo energtica na regio. A Amrica Latina como um todo uma regio crescentemente exportadora de energia. Mas, como j apontado o balano
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NOTAS SOBRE A INTEGRAO SUL-AMERICANA

desigual nas vrias sub-regies: O Brasil apresenta um pequeno dficit em contraste como Mxico, altamente superavitrio. O mesmo padro contrape a Amrica central ao Caribe, e a Zona Andina (includo Venezuela) ao Cone Sul. A dependncia de vrios pases da regio do gs e petrleo importado dos demais exige, alm de uma necessria integrao energtica, uma ampliao do esforo de pesquisa nos prprios pases, realizados em parte com as grandes empresas estatais da regio com destaque para a Petrobras e a PDVSA. Assim, a questo da energia assume um papel estratgico para a integrao regional, muito mais do que em outros processos de integrao por conta da complementariedade, e da existncia de grandes empresas estatais regionais capazes de bancar o investimento necessrio. Tabela 1 - Amrica Latina: Oferta Total de Energia (milhes de BEP)

Fonte: CEPAL com base em OLADE.

A rea de biocombustveis revela carter mais problemtico para a sua expanso: do lado da demanda, a inexistncia de um mercado organizado em mbito mundial que permitisse a exportao dos excedentes produzidos. Do lado da oferta, a concorrncia com a produo de alimentos com a provvel reduo da produo desses ltimos. Provavelmente s o Brasil e a Argentina conseguiriam escapar desse dilema. As implicaes disso so evidentes: uma incapacidade de generalizao dessa forma de energia. Na rea de transporte, a existncia de gargalos ou custos muito elevados pode impedir a intensificao do comrcio intra-regional e funcionar como
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RICARDO CARNEIRO

uma espcie de barreira no tarifria. Do ponto de vista concreto, a distribuio da rede viria, ferroviria e hidroviria bastante desigual, segundo os pases da regio. No perodo recente e no mbito do IIRSA uma grande nfase vem sendo dada aos corredores de transporte biocenicos. Essa construo da infraestrutura de transporte visa integrar as regies sul-americanas produtoras de commodities aos mercados globais por meio de corredores que permitem o escoamento simultneo da produo pelo Atlntico e Pacfico. Embora os corredores bi-ocenicos constituam uma clara ampliao de acesso a mercados a custo mais baixo eles possuem limitaes intrnsecas enquanto projeto de integrao regional. Seu objetivo essencial integrar reas produtoras de matrias primas regionais com mercados globais ou com pases especficos, como o caso da China e da ndia, que vm realizando investimentos elevados na regio como forma de garantir o suprimento de insumos estratgicos para seu desenvolvimento. As limitaes dos projetos de infraestrutura do IIRSA para a integrao da Amrica do Sul decorrem do perfil do investimento a ser realizado. As prioridades dizem respeito a investimentos de maior densidade econmica e de retorno mais rpido e elevado. Aqueles investimentos de menor rentabilidade ou de retorno a longo prazo, que poderiam acelerar a integrao, ficam de fora e s poderiam ser realizados com substanciais aportes de recursos fiscais. Desse ponto de vista, a reduo do investimento pblico nos pases da regio na ltima dcada constitui um severo obstculo. 2. Estrutura produtiva e integrao comercial Da perspectiva da estrutura produtiva e do comrcio, a maior dificuldade para o avano do processo econmico de integrao estaria na posio particular do Brasil, ou seja, nas caractersticas da sua economia e na forma pela qual se articula com os demais. A regio marcada por fortes assimetrias econmicas em razo do peso muito elevado da economia brasileira no produto, mais de 50% do total, e que maior ainda na indstria de transformao, 61% do total, de acordo com dados de 2005. Tanto o PIB quanto a indstria brasileiros representam um mltiplo, em escala variada, daqueles dos vizinhos sul-americano.(Tabela 2)
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NOTAS SOBRE A INTEGRAO SUL-AMERICANA

Tabela 2 - Amrica do Sul: PIBs em 2005

Fonte: CEPALSTAT

Do ponto de vista da composio da estrutura produtiva h tambm grandes disparidades: excetuando-se os servios, setor marcado por grande heterogeneidade, constata-se que Brasil e Argentina e em menor escala o Uruguai, possuem um peso da indstria muito superior mdia regional. No Paraguai, Bolvia e Colmbia, isto ocorre para a agricultura e na Venezuela, Equador, Chile e Peru, para a minerao. Segundo Panariello (2007), a comparao da indstria brasileira com as demais mostra que mesmo para o caso da Argentina h uma diferena substancial de escala de produo. Ademais a indstria brasileira mais diversificada e a nica que possui um segmento de mquinas eltricas e no-eltricas significativo.

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Tabela 3 - Amrica do Sul: estrutura setorial do PIB (%) (setores selecionado) 2005

Fonte: CEPALSTAT

Por esses nmeros, pode-se inferir que a integrao produtiva da Amrica do Sul encontra obstculos em duas dimenses: na perspectiva intersetorial, na elevada diversificao da economia brasileira e no mbito intra-setorial, nas insuficincias de escala nas vrias indstrias fora do Brasil e na baixa semelhana entre essas estruturas produtivas. A rigor, apenas nas industrias intensivas em trabalho e em recursos naturais, nas quais as escalas so um pouco mais elevadas haveria possibilidade de ampliar a diviso inter-regional do trabalho. Essas caractersticas da estrutura produtiva haveriam que se refletir na composio e dinamismo do comrcio regional. Como se pode observa no grfico 1, a integrao da Amrica do Sul e do Mercosul evoluiu muito lentamente desde 1980 e regrediu no perodo ps 1995 pois crescimento do comrcio dos pases para fora da regio (extraregional) foi muito superior ao crescimento do comrcio intra-regional. Esse perfil contrasta com aquele observado na sia em desenvolvimento cuja integrao crescente.

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Grfico 1

Fonte: UNCTAD

De acordo com Lyra (2007) isto se deveu, sobretudo ao desempenho das exportaes, pois as importaes intra-regionais cresceram mais do que as extra-regionais. Esta ltima caracterstica reflete tambm a posio particular do Brasil no quadro regional, pois as suas exportaes para terceiros pases da regio cresceram mais do que aquelas dirigidas para o mundo e as suas importaes, menos. Assim, o Brasil consolidou um saldo comercial expressivo com os demais pases da Amrica do Sul exceo da Bolvia. Na evoluo do comrcio assinalada acima j fica evidente uma assimetria importante e que diz respeito ao tamanho do Brasil. Apesar de realizar supervits com todos os pases, os mercados desses pases so menos importantes para o Brasil do que o contrrio. Parte do menor dinamismo do comrcio intra-regional explicado pela estrutura produtiva da regio muito concentrada em bens primrios. Esta estrutura produtiva faz com que o comrcio inter setorial seja mais importante
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do que o comrcio intra setorial. Ou seja, isto reflete uma estrutura produtiva e de comrcio assentadas na base de recursos naturais e com baixo grau de industrializao. Como mostra Camargos (2007), isto se reflete num ndice de comrcio intra-setorial muito baixo entre os pases da regio. Olhando-se a estrutura extra-regional de comrcio do Brasil pode-se perceber que h um dficit elevado nos bens de maior contedo tecnolgico compensado em parte pelo supervit em baixa e media tecnologia Segundo a anlise de Macedo e Silva (2008) esse desequilbrio parcialmente contrabalanado pelo comrcio intra-regional no qual as exportaes brasileiras de maior intensidade tecnolgica ganham mais peso. Em resumo, h vrias diferenas substantivas entre a economia brasileira e as demais que impedem uma maior integrao comercial e produtiva: o grau de industrializao e de diversificao da economia brasileira, que fecha o espao para a especializao das demais, e o tamanho da economia brasileira, que lhe permite maiores escalas de produo e conseqente ganho de competitividade. Seria necessrio que houvesse escala de produo maior nos pases vizinhos para que se ampliasse a diviso do trabalho e o comrcio. 3. O papel do Investimento Direto Estrangeiro A integrao produtiva e comercial na Amrica Latina, e particularmente na Amrica do Sul, se fez de maneira muito menos intensa e articulada do que na sia em desenvolvimento. De acordo com Cepal (2006), uma das caractersticas proeminentes da sia em desenvolvimento a crescente integrao intra-industrial regional que foi realizada ao longo do tempo pelas empresas forneas, e da regio, por meio do Ide. Essa integrao se fez com o desmembramento da cadeia produtiva industrial conduzindo a uma intensificao do comrcio intra-regional, cujo fundamento , portanto, o comrcio intra-industrial e mesmo intra-empresa. Esse perfil de integrao regional comandado pelo Ide, foi muito menos intenso na Amrica Latina, como reflexo da menor intensidade da industrializao nessa regio. De acordo com Felix (2007), o novo ciclo de IDE para a Amrica do Sul que se inicia em 2003 acompanhado pela ampliao do IDE intraregional que atinge valores muito significativos em 2006, quase igual ao do IDE originrio de fora da regio. Nesse novo ciclo destaca-se a perda de importncia da Venezuela e Argentina como destino, a estabilidade do Brasil e o crescimento de Chile, Peru, Equador e Colmbia, os trs primeiros
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provavelmente vinculados ao ciclo de preos de commodities. Uma caracterstica importante desse novo ciclo de IDE exatamente a ampliao do peso dos setores produtores de matrias-primas agrominerais, embora os servios ainda sejam amplamente predominantes, exceto no Equador e Argentina. A rigor o perfil de inverses na Amrica do Sul predominantemente resource based ou market seeking, comprovado pelos setores nos quais se localizam. Conforme mostrado no estudo citado acima, no perfil dos investimentos diretos das multinacionais fica claro a sua pouca contribuio ao processo de integrao que aparece, por exemplo, na grande concentrao espacial do IDE. Em 2005 havia 133 multinacionais operando na Amrica do Sul, 76 com subsidirias no Brasil, 24 na Argentina, 14 no Chile e 10 na Colmbia. Exceto pelo setor automotivo, restrito ao mbito do Mercosul, todos os demais setores nos quais eram relevantes esses investimentos, no ampliavam a diviso regional do trabalho por estarem localizados nos setores de servios, agrcola ou minerao. Os dados coletados por Felix (2007) do conta que entre 1997 e 2006, 23% desses investimentos dirigiram-se para Recursos Naturais (Agricultura e minerao), 22% para Manufaturas e 55% para Servios. Tabela 4

Do ponto de vista do IDE originrio nos pases da regio observa-se um crescimento generalizado com procedncia nos maiores pases Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Venezuela com grande destaque para o Brasil. O componente intra-regional bem menos significativo do que o inter-regional,
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embora no desprezvel. A Argentina, Bolvia, Paraguai e Peru so os que recebem uma maior proporo do IDE oriundo da regio, majoritria mas no exclusivamente, vindos do Brasil. Embora esse IDE vindo do Brasil em direo Amrica do Sul tenha se acelerado bastante nos ltimos anos, os estoques de IDE do Brasil nesses pases ainda relativamente baixo, alcanando 3% do valor dos investimento brasileiros no exterior apenas na Argentina e Uruguai. Destacam-se ainda como investidores no espao sulamericano o Chile e a Colmbia. Tabela 5

Na caracterizao que faz do IDE no mbito regional, a Cepal (2007) assinala: o fato de ter se concentrado em poucos setores industriais petrleo, ao e produtos alimentcios e em um pequeno grupo de grandes empresas, parte das quais posteriormente adquirida por outros grupos transnacionais originrios dos pases centrais. O trabalho assinala que as empresas translatinas de maior importncia e longevidade foram aquelas baseadas em recursos naturais que se expandiram progressivamente do pas para a regio e algumas para o mbito internacional. A anlise do perfil do IDE brasileiro na Amrica do Sul dado que se trata do principal investidor intra-regional a partir dos dados apresentados por Felix (2007), ilustra a caractersticas e limites desse tipo de atividade para a integrao regional. Em primeiro lugar, por conta do tamanho da economia regional, o IDE brasileiro para o resto do mundo mais relevante do que aquele destinado regio. Neste ltimo, o perfil apesar de mais diversificado contemplando alm do setor de recursos naturais (Minerao e Petrleo), setores industriais (Ao, Cimento, Txteis, Alimentos, Papel e
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celulose, Autopeas, Carrocerias de nibus e Motores industriais) e Servios (Financeiros, Transporte Areo, Engenharia e Construo) est caracterizado pelo fato dos investimentos industriais de maior contedo tecnolgico concentrarem-se na Argentina. Isto pode ser comprovado tambm nos investimentos realizados pela Petrobras na regio, no qual atividades mais industriais ou mais complexas so objeto de investimento apenas neste pas. Ou seja, apenas na Argentina, os investimentos dessa empresa extrapolam a etapa de explorao e produo, contemplando tambm o refino e distribuio, Petroqumica e produo de energia eltrica. 4. O financiamento da integrao A necessidade de instituies regionais prprias para o financiamento da integrao decorreria de vrios fatores, de acordo com Ocampo (2006), da insuficincia do financiamento privado e pblico e do carter pr-cclico do primeiro que exigiria cooperao para atuar como primeira linha de defesa das economias regionais; da importncia do compartilhamento de riscos e do financiamento de bens pblicos; da construo de externalidades via, por exemplo, bloqueio do efeito contgio ou limitao das apreciaes unilaterais de moedas de pases da regio. As relaes com instituies multilaterais existentes podem ser complementares, com maior capilaridade das regionais; e podem ser cooperativas no auxlio de liquidez e competitivas no caso do financiamento do desenvolvimento. No mbito das instituies regionais propriamente ditas, h um dilema claro na sua estruturao: para aquelas nas quais participam os pases desenvolvidos, como o caso do BID na Amrica Latina, coloca-se com nfase a questo da autonomia da instituio ante o pas mais importante, no caso os EUA. Por sua vez, a existncia de instituies exclusivas de pases perifricos coloca o tema do sacrifcio da soberania para uma operao mais equnime. O financiamento de longo prazo envolve instituies e instrumentos variados, com destaque para: emprstimos concessionais de um pas a outro; fundos de convergncia operando com recursos de origem fiscal; apoio ao desenvolvimento de mercados regionais de ttulos e bancos de desenvolvimento regionais. A experincia europeia fundada no Banco Europeu de Investimentos que tem funding de origem fiscal e trabalha numa perspectiva compensatria
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direcionada para as regies (no necessariamente pases) mais pobres. O sucesso do BEI numa regio rica se deve ao subsdio implcito do financiamento, correo das falhas de mercado pela capacidade das suas avaliaes reduzirem a assimetria de informaes, internalizao de riscos nos emprstimos concedidos a taxas fixas. Seu desenvolvimento foi paralelo e simultneo ao dos fundos fiscais de coeso e compensao. A experincia asitica centrou-se no mercado de bnus mais propcia para pases com elevados nveis de reserva em moeda forte. A ideia trazer parte das reservas que so destinadas aos mercados externos de bnus para os mercados locais, tanto os denominados em moeda-chave quanto em moedas locais. Os instrumentos seriam os fundos de bnus com diversas composies e que seriam subscritos pelos bancos centrais. No caso da Amrica do Sul, a forma dos bancos de desenvolvimento de longe a mais importante, abrangendo trs instituies regionais, a Corproracin Andina de Fomento (CAF), o Fondo para la Cuenca del Plata (FONPLATA) e o Banco de Sur, e uma instituio continental, o Banco Interamericano de Desarollo (BID)2. De acordo com Ocampo (2006), enquanto o BID tem se concentrado cada vez mais nos emprstimos na rea da infraestrutura social, os bancos regionais tem se dedicado aos emprstimos aos setores produtivos e infraestrutura. Atravs desses emprstimos em boa medida direcionados a bens pblicos estas instituies fazem as vezes de rgos de planejamento ou agncias de desenvolvimento regionais. Os volumes de financiamento calculados por Ocampo (2006) para 2004 mostram a relevncia das instituies regionais. Nesse anos os desembolsos na regio foram respectivamente: Banco Mundial (US$ 25,0 bilhes); BID (US$ 57,2 bilhes); Bancos Regionais (US$ 12,2 bilhes). Segundo Biancareli (2008), as duas iniciativas regionais de maior peso so a CAF (Corporao Andina de Fomento) e o Banco do Sul, este ltimo ainda no operacional. A primeira uma experincia exitosa, juntando pases sul-americanos, a maioria andinos, com graus diversos de participao, e tambm bancos, e possuindo um fluxo de financiamento anual da ordem de US$ 7 a 8 bilhes. O Banco do Sul foi criado finalmente, mas h uma srie de impasses na sua operao. No plano poltico o principal aquele relativo sua utilizao como instrumento de hegemonia regional, o que levaria ao
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H no mbito do Mercosul um Fundo de Convergncia em operao mas com dotao de recursos muito exgua, da ordem de US$ 200 milhes.

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financiamento com critrios polticos. Outros problemas mais operacionais dizem respeito captao de recursos no mercado, expertise para consolidlo e tambm questo da sua capilaridade, ou seja, com que tipo de instituio atuaria em conjunto os bancos ou agncias de desenvolvimento? A cooperao financeira compreende tambm uma dimenso de curto prazo, centrada na poltica de apoio de liquidez e facilitao de pagamentos. Esta tem um duplo papel: servir de estmulo ao comrcio e a de servir como financiamento de desequilbrios transitrios e ao mesmo tempo permitir ou ajudar a estabilizao de taxas de cmbio. Mas ela serve adicionalmente como instrumento de economia de moeda reserva (acordos de pagamento) ou dissuaso de movimentos especulativos e de contgio. No financiamento de curto prazo h dois instrumentos principais: o Convnio de Pagamentos e Crdito Recproco dize respeito concesso mtua de crdito realizada pelos bancos centrais por um prazo de quatro meses. Ou seja, a liquidao dos saldos de comrcio exterior, em divisas, s ocorre a cada quatro meses sendo financiado nesse perodo pelo BC do pas credor. Duas dificuldades surgem para o CCR: a resistncia dos BCs de carregarem esses crdito e as taxas de juros. Para os pases que financiam, se as taxas so menores do que as obtenveis pelas reservas h uma perda (custo de oportunidade). Para os que se financiam o financiamento s vale a pena num quadro de grande escassez de divisas ou quando a taxa paga inferior da remunerao das reservas, caso contrrio o melhor liquidar a operao. Do ponto de vista histrico o auge desses financiamento na regio foi durante a crise da dvida e consequente escassez de divisas. J no perodo recente de grande abundncia de divisas o CCR praticamente desapareceu3. O outro instrumento o compartilhamento de reservas. De acordo com Biancareli (2008), no mbito do compartilhamento de reservas a nica experincia sul-americana o FLAR compreendendo um nmero limitado de pases, a maioria andinos e sem a participao de Brasil e Argentina. Sua eficcia aparece em vrios aspectos: no volume de financiamento atingido cerca de 60% daquele proporcionado pelo FMI, apesar da percentagem das reservas destinadas a eles serem pequenas de 1% a 5%. Por sua vez, o fundo como entidade financeira obtm uma classificao de risco superior quela alcanada pelos pases individualmente. O instrumento parece ser
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Ao final de 2008, Brasil e Argentina instituram um acordo para realizar transaes comerciais sem o uso de divisas. O carter ainda muito recente da iniciativa no permite a sua avaliao.

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bastante eficaz embora haja limitaes legais a alguns bancos centrais da regio, entre eles Brasil e Argentina de compartilharem reservas mas no haveria, por exemplo, por parte dos fundos soberanos. A experincia de cooperao financeira regional tanto por meio de instrumentos de curto quanto de longo prazo muito promissora. Isto suscita a discusso da sua ampliao dessas iniciativas. Um aspecto crucial nesse caso seria a ampliao do funding das instituies regionais. De acordo com Biancareli (2008), o fato de essas instituies terem classificaes de risco melhores do que a dos pases membros poder permitir o desenvolvimento de um mercado regional de ttulos a ser utilizado para uma ampliao da sua alavancagem. Esse mercado por sua vez poderia ser denominado numa cesta de moedas locais com ponderao semelhante dos pesos do PIB ou do comrcio exterior. Do ponto de vista da instituio, a emisso indexada nessa cesta de moedas teria sua variao dependente dos ndices de preos de cada moeda e da ponderao. Ao mesmo tempo, poderiam emprestar nas moedas locais a cada pas membro, respeitando a ponderao ou peso de cada um no total da economia da regio para evitar o descasamento. 5. A cooperao macroeconmica A cooperao macroeconmica regional e possibilidade de administrao convergente das polticas tm sido freqentemente discutidas a partir da abordagem das reas monetrias timas. De acordo com ela so necessrios alguns pr-requisitos para que essa cooperao possa se viabilizar. Os principais deles so: grau elevado de sincronia nos ciclos econmicos, integrao comercial e financeira expressivas, credibilidade elevada dos pases envolvidos ou pelo menos de um deles, alto grau de mobilidade da fora de trabalho. Em princpio as condies apontadas acima no existem na Amrica do Sul. Ao mesmo tempo, no imaginvel o avano do processo de integrao sem algum grau de coordenao das polticas macroeconmicas, em particular da cambial. A histria recente da regio, mormente de seus maiores pases, tem sido de uma importante divergncia quanto evoluo das taxas de cmbio, marcada por elevada volatilidade e episdios recorrentes de apreciao e bruscas desvalorizaes. Mesmo se admitindo que a construo dos pr-requisitos pode ser ela prpria um resultado do aprofundamento da cooperao convm no subestimar
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as dificuldades. Como apontado por Medeiros (2008), o caminho da convergncia macroeconmica tal qual adotado na Europa, com rgidas metas fiscais e vis contracionista parece no ser desejvel. Isto porque implicaria em sacrificar uma dimenso crucial da poltica fiscal, o seu papel de estmulo e apoio ao desenvolvimento e em larga medida o seu carter anticclico. O arranjo cambial capaz de dotar as taxas de cmbio dos vrios pases de uma relativa estabilidade tambm no parece ser factvel. Regimes da taxa fixa ou de bandas teriam escassa viabilidade em pases de moeda inconversvel, marcados por um histrico de vulnerabilidade externa, num contexto de livre mobilidade de capitais. Concluses O avano do processo de integrao econmica na Amrica do Sul se defronta com impulsos positivos e alguns obstculos expressivos. No plano dos impulsos h que sublinhar a vontade poltica dos pases da regio consubstanciada na recente criao da UNASUL. No mbito econmico, a grande complementaridade se encontra na rea energtica, dando ensejo rpida intensificao da integrao, comandadas, em parte pelas grandes empresas estatais da regio. Como foi assinalado acima, h outras iniciativas de integrao da infraestrutura que padecem de limitaes, decorrentes do perfil do investimento a ser realizado, como os projetos de infraestrutura do IIRSA. As prioridades dizem respeito a investimentos de maior densidade econmica e de retorno mais rpido e elevado. Aqueles investimentos de menor rentabilidade ou de retorno a longo prazo, que poderiam acelerar a integrao, ficam de fora e s poderiam ser realizados com substanciais aportes de recursos fiscais. Ou seja, embora relevante, parte expressiva desses projetos visa integrar as subregies produtoras de matrias primas com a economia global. Na rea produtiva e comercial, cabe ressaltar as dificuldades que decorrem das assimetrias, sendo a principal delas as diferenas de tamanho que marcam as economias da regio. De um lado a economia brasileira, que alm de muito grande suficientemente diversificada para permitir uma complementaridade com as demais exceto com Argentina. De outro lado, as demais economias em razo de suas reduzidas escalas de produo no permitem tambm o avano da diviso regional do trabalho e o aproveitamento da oportunidade criada pelo tamanho do mercado brasileiro.
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O Investimento direto estrangeiro tem contribudo para acelerar a integrao regional, porm, de uma maneira peculiar, qual seja, a da aquisio de empresas. Sua caracterstica resource based e market seeking no estimula o aprofundamento da industrializao e o comrcio intra-setorial entre os pases. Novamente aqui a exceo a do IDE do Brasil que se destina Argentina e o que faz o percurso inverso caracterizado por uma maior peso da indstria e do comrcio intra-setorial. No mbito do financiamento, da integrao e do desenvolvimento, a experincia regional sul-americana promissora, tanto no plano do longo quanto no de curto prazo. O desafio nesse caso acessar um funding ampliado e de melhor qualidade. Parte dessa tarefa poderia ser realizada por meio de acesso a uma parcela mais substancial das reservas dos pases, significativamente ampliada no perodo recente. Por fim, a maior dificuldade de todas reside na cooperao macroeconmica, enquanto caminho para reduo da instabilidade e no futuro, para a implantao de uma moeda nica. Referncias bibliogrficas Antunes, A.J.C. (2007) Infraestrutura na Amrica do Sul: situao atual, necessidades e complementaridades possveis com o Brasil. CEPAL Escritrio no Brasil. Biancareli, A (2008) Insero externa e financiamento: notas sobre os padres regionais e iniciativas para a integrao na Amrica do Sul. Em Cadernos do desenvolvimento. Ano 3 n 4. Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. Carneiro, R (2008) Globalizao e integrao regional. Em Cadernos do desenvolvimento. Ano 3 n 4. Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. Cepal (2006) La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe, 2006. Santiago. Cepal Diagnstico de las Asimetras en los Procesos de Integracin de Amrica del SUR. Santiago, Divisin de Comrcio Internacional y Integracin. S.d.
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