Conservacion de Los Suelos

SUBPROCURADURA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Elementos para una gestin adecuada del Suelo de Conservacin del Distrito Federal
Documento de trabajo
Ciudad de Mxico, julio de 2005 Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial del D.F. Subprocuradura de Ordenamiento Territorial
ndice
INTRODUCCIN ..................................................................................................................................................3 1. DIAGNSTICO.................................................................................................................................................3 IMPORTANCIA AMBIENTAL Y NATURAL .................................................................................................................4 ACTIVIDADES Y USOS DEL SUELO ........................................................................................................................5 PROCESOS QUE AFECTAN EL SUELO DE CONSERVACIN..................................................................................8 2. DIMENSIONES INSTITUCIONALES DE GESTIN Y OPERACIN ...................................................13 MARCO JURDICO APLICABLE.............................................................................................................................13 Regulacin en materia de desarrollo urbano..........................................................................................14 Regulacin en materia ambiental .............................................................................................................16 Regulacin de competencia federal.........................................................................................................19 INSTRUMENTOS DE POLTICA APLICABLES ........................................................................................................20 Actualizacin de los programas de desarrollo urbano en 2005 ...........................................................22 PROBLEMAS DE INSTRUMENTACIN ..................................................................................................................24 PROBLEMAS DE REGULACIN............................................................................................................................26 3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.............................................................................................26 REAS PRIORITARIAS PARA ATENCIN ..............................................................................................................28 RECOMENDACIONES ..........................................................................................................................................30 1. Consideraciones bsicas.......................................................................................................................30 2. Estrategia de actuacin en asentamientos humanos .......................................................................31 3. Criterios a incluir en los programas de desarrollo urbano................................................................32 REFERENCIAS...................................................................................................................................................37
Introduccin
Atendiendo a la importancia que tiene el suelo de conservacin del Distrito Federal para mantener un equilibrio ecolgico en la entidad, la Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal (PAOT), elabora el presente trabajo a efecto de incidir desde la perspectiva de la aplicacin de la ley y dentro del mbito de atribuciones de tal institucin, y reforzar las acciones de gobierno en la proteccin del citado espacio. En el presente documento se presenta un breve diagnstico del suelo de conservacin y se mencionan las dimensiones institucionales, de gestin y operacin, adems incluye un apartado de valoracin y conclusiones. El diagnstico refiere las caractersticas del suelo de conservacin y su importancia, as como las principales actividades que se desarrollan en el mismo y los procesos ms significativos que han propiciado su afectacin. Asimismo, en el captulo de dimensiones institucionales, de gestin y operacin, se citan los principales aspectos, tanto de la legislacin ambiental y urbana, como de la gestin administrativa, que requieren fortalecerse para reforzar la regulacin y las medidas institucionales de proteccin del suelo de conservacin. Finalmente, en la valoracin y conclusiones se plantean propuestas concretas que, desde la perspectiva de la PAOT, se requieren implementar para la consecucin del objetivo referido en el prrafo que antecede, a partir de acciones especficas orientadas a corregir las deficiencias del marco jurdico e institucional del suelo de conservacin del Distrito Federal.
1. Diagnstico
El trmino de suelo de conservacin es una categora establecida en la legislacin urbana y se refiere a las zonas en las que se establecen fuertes restricciones en el uso del suelo, desde la perspectiva de la planeacin del crecimiento de la Ciudad, las caractersticas naturales que posee se traducen en ecosistemas importantes para la subsistencia no solo de la Ciudad de Mxico, sino para toda la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) y en general para la cuenca. No obstante lo anterior, esta zona ha sido un factor importante para el crecimiento de la mancha urbana de la Ciudad de Mxico, por lo que se encuentra sujeta a grandes presiones an cuando la presente administracin en el Distrito Federal, a travs de la emisin del Bando No. 2, haya impulsado la construccin de conjuntos habitacionales en predios subutilizados en las delegaciones centrales, con el objetivo de revertir el proceso de despoblamiento que enfrentan, conjuntamente con la restriccin de construir vivienda en las delegaciones del sur y el poniente del Distrito Federal. Dentro de este contexto, el suelo de conservacin comprende el rea rural que se localiza en su mayora al sur y surponiente del Distrito Federal, e incluye al sur y al poniente, la Sierra del Chichinautzin, la Sierra de las Cruces y la Sierra del Ajusco; al oriente el Cerro de la Estrella y la Sierra de Santa Catarina, as como a las planicies lacustres de Xochimilco, Tlhuac y Chalco; y al norte, la Sierra de Guadalupe y el Cerro del Tepeyac. En total abarca una superficie de 88,442 ha, las que representan el 59% de la superficie que abarca el Distrito Federal, distribuyndose territorialmente en 9 delegaciones polticas.
Tabla 1. Distribucin del Suelo de Conservacin por Delegacin, 2002

Delegacin Tlalpan Milpa Alta Xochimilco Cuajimalpa Tlhuac M. Contreras lvaro Obregn Gustavo A. Madero Iztapalapa Total Superficie de suelo de conservacin (ha.) 26,042 28,464 10,548 6,593 6,405 5,199 2,735 1,238 1,218 88,442 Distribucin del suelo de conservacin (%) 29.4 32.2 11.9 7.5 7.2 5.9 3.1 1.4 1.4 100.0
Fuente: INEGI, Estadsticas del Medio Ambiente del Distrito Federal y Zona Metropolitana 2002
Importancia ambiental y natural

Desde una perspectiva ecolgica, el suelo de conservacin alberga ecosistemas naturales con ms de 1,800 especies de flora y fauna silvestres; cerca del 2% de la riqueza biolgica mundial y el 11% de la riqueza biolgica nacional [Corenader, s/f]. Dentro de este contexto el Distrito Federal ocupa el vigsimo tercer lugar en nmero de especies endmicas de vertebrados en Mesoamrica y el vigsimo cuarto en endmicas estatales, es decir que 47 especies tienen una distribucin restringida [INEGI, 2005]. Aunado a ello, en el suelo de conservacin se desarrollan procesos naturales, a travs de los cuales se proporcionan diversos bienes y servicios estratgicos ambientales1, tanto al Distrito Federal como a su Zona Metropolitana, los cuales se consideran son imprescindibles para su sustentabilidad, es decir implican la sobrevivencia y el nivel de la calidad de vida de sus habitantes y se refieren principalmente a: Regulacin del clima a travs de la captura de dixido de carbono (CO2), gas que contribuye al calentamiento del planeta (rgimen de lluvias, temperatura, humedad). Suministro de agua, a partir de la conservacin de los ciclos hidrolgicos, debido a que el suelo de conservacin provee el 57% del agua que consume la ciudad, aportando un caudal de ms de 19 m3/s2. Disminucin de la contaminacin atmosfrica a partir de la retencin de partculas suspendidas, contrarrestando los ndices de contaminacin que presenta la Ciudad de Mxico, generados principalmente por las actividades industriales y por el parque vehicular que circula a diario por ella [Corenader, s/f]. Conservacin de la diversidad biolgica.
La Ley Ambiental del Distrito Federal, define a los bienes y servicios estratgicos, como aquellos derivados de los ecosistemas o sus elementos, cuyos valores o beneficios son econmicos, ecolgicos o socioculturales y que inciden directamente en la proteccin y mejoramiento del medio ambiente, propiciando una mejor calidad de vida de los habitantes y que justifican la necesidad de desarrollar acciones para promover la preservacin, recuperacin y uso racional de aquellos elementos relevantes para la generacin de estos servicios en beneficio de las generaciones presentes y futuras. 2 Presentacin elaborada por la Coordinacin Institucional para la Atencin del Suelo de Conservacin, SMA-Corenader, s/f.
Posibilidades de recreacin y valor escnico que aportan los ecosistemas forestales, al poder desarrollarse actividades ecotursticas3 susceptibles de realizarse en forma sustentable en el suelo de conservacin.
Actividades y usos del suelo

Por lo que respecta a los usos del suelo que se desarrollan en el suelo de conservacin, es importante resaltar que en su mayora est ocupado por bosques y superficies agrcolas, y en menor medida por pastizales, matorrales y usos urbanos, los que corresponden a 36 poblados rurales4, que ancestralmente se han ubicado en esta parte del Distrito Federal, tal como se muestra en la tabla siguiente. Es importante destacar que los grupos sociales integrantes de estas comunidades han influido de manera importante en los procesos existentes sobre el suelo de conservacin, imprimiendo caractersticas especficas tanto a las interrelaciones campo-ciudad como al desarrollo de las actividades agropecuarias y sociales, y por tanto en el cambio de usos de suelo que actualmente se llevan a cabo en l. Tabla 2. Uso de suelo y vegetacin del suelo de conservacin
Uso Agrcola Pastizal Conferas y latifoliadas Matorral Urbano Total Superficie (ha.) 28,599 10,937 38,252 500 10,154 88,442 Porcentaje 32.3 12.4 43.3 0.6 11.4 100%
Fuente: Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal, 2000.
Asimismo, es importante resaltar que en el suelo de conservacin, existen 10 reas Naturales Protegidas, cuya superficie abarca el 9.3% de la superficie del mismo, este rgimen impacta directamente sobre el ejercicio del derecho de la propiedad (privada, ejidal, comunal o pblica) imponiendo formas obligatorias para ejercer los atributos que corresponden a cada uno de los derechos de los propietarios. Estas reas son administradas por el Gobierno del Distrito Federal, sin embargo sus programas de trabajo deberan de ser elaborados tanto por ste como por el Gobierno Federal, as como las correspondientes autorizaciones, dependiendo del decreto de su creacin. Al
Parques en los que se puede convivir con la naturaleza y disfrutar de espacios abiertos, entre los que se pueden citar: los parques Ecoturstico Ejido San Nicols Totolapan, Corredor Ecoturstico Los Dinamos, en la comunidad La Magdalena Atlitic, el Ecoturstico, Comunidad San Bernab Ocotepec situado en la prolongacin de la avenida Ojo de Agua, todos en la Delegacin Magdalena Contreras, Ecolgico Xochimilco, Nacional del Desierto de Los Leones de la Delegacin Cuajimalpa y Ajusco en la Delegacin Tlalpan 4 El Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal 2003, establece los siguientes poblados rurales por delegacin: Cuajimalpa (San Pablo Chimalpa, San Mateo Tlaltenango, San Lorenzo Acopilco y Santa Rosa Xochiac), lvaro Obregn (San Bartolo Ameyalco), Tlalpan (San Andrs Totoltepec, San Miguel Xicalco, Magdalena Petlacalco, San Miguel Ajusco, Santo Toms Ajusco, San Miguel Topilejo y Parrs el Guarda), Xochimilco (San Lucas Xochimanca, San Mateo Xalpa, San Andrs Ahuayucan, San Lorenzo Atemoaya, Santa Cecilia Tepetlapa y San Francisco Tlalnepantla), Tlhuac (Santa Catarina Yecahuitzotl, San Juan Ixtayopan, San Andrs Mixquic y San Nicols Tetelco), Milpa Alta (San Pedro Actopan, San Francisco Tecoxpa, San Juan Tepenhuac, San Jernimo Miacatlan, San Antonio Tecomitl, San Agustn Ohtenco, Villa Milpa Alta, San Lorenzo Tlacoyucan, Santa Ana Tlacotenco, San Pablo Oztotepec, San Salvador Cuauhtenco y San Bartolo Xicomulco) y Magdalena Contreras (San Nicols Totolapan). Los programas de desarrollo urbano de 1987-1988 y 1996 refieren diferentes poblados rurales, an cuando mantienen un total de 36 poblados rurales.
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respecto cabe sealar que no se cuenta con dichos programas de manejo, situacin que ha permitido que este tipo de reas sean invadidas por usos habitacionales principalmente. Tabla 3. reas Naturales Protegidas
Nombre Desierto de los Leones Insurgente Miguel Hidalgo y Costilla El Tepeyac Cerro de la Estrella Lomas de Padierna Cumbres del Ajusco Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco Sierra de Guadalupe Sierra de Santa Catarina Parque Ecolgico de la Ciudad de Mxico Delegacin Cuajimalpa de Morelos lvaro Obregn Cuajimalpa de Morelos Gustavo A. Madero Iztapalapa Magdalena Contreras Tlalpan Xochimilco Categora Parque Nacional Parque Nacional Parque Nacional Parque Nacional y Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Parque Nacional Parque Nacional Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Fecha de decreto 27-nov-1917 18-sep.-1936 18-feb-1937 24-ago-1938 30-may-1991 08-sep-1938 23-sep-1936 11-dic-1987 11-may-1992 29-may-1990 03-nov-1994 28-jun-1989
Gustavo A. Madero Iztapalapa Tlhuac Tlalpan
Fuente: Elaboracin propia.
Si bien desde un punto de vista ambiental, el suelo de conservacin representa un factor determinante para la subsistencia de la Ciudad de Mxico, desde un enfoque social, constituye el territorio sobre el cual se desarrollan diversos procesos rurales as como una interdependencia con la ciudad y con sus procesos sociales, econmicos y culturales. Histricamente la expansin urbana del Distrito Federal se ha dado a travs de la incorporacin de tierras ejidales, comunales y de pequea propiedad a usos urbanos, esta expansin urbana se enfrent a un proceso agrario que se llevaba a cabo casi de forma paralela, generando una competencia entre el proceso urbano y el agrario por el suelo, lo que implic la participacin de diversos agentes sociales (ejidatarios, colonos, fraccionadores clandestinos, capital inmobiliario entre otros), los cuales han impuesto caractersticas muy especficas a cada uno de estos procesos. En el Distrito Federal se constituyeron originalmente 90 ncleos agrarios con una superficie de 51,356 ha. y 23,057 ejidatarios, de los cuales para el ao 2002 persistan 64 y una superficie de 33,856 ha. bajo un rgimen de propiedad social, en las delegaciones que cuentan con suelo de conservacin, al respecto cabe aclarar que el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica [INEGI, 2005] informa de una superficie de 26,028.72 ha. Asimismo, an permanecen 16 comunidades agrarias de las cuales el 85% se dedican a actividades agrcolas. Dentro de este contexto es importante sealar que relacionado con la propiedad social se encuentran los posesionarios5 quines detentan propiedades en ejidos existentes [INEGI, 2004]. En la delegacin de Milpa Alta se concentra la mayor parte de los ejidatarios (42.6%), lo cual coincide con el hecho de que el total de la superficie de la Delegacin est clasificada como suelo de
Posesionarios son las personas que tienen en posesin tierras ejidales y que no han sido reconocidos como ejidatarios. Pueden adquirir la titularidad de los derechos sobre la parcela por el reconocimiento de la Asamblea.
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conservacin. Por su parte, la propiedad privada cubre una superficie de 9,069 ha (10.2%), con 9,876 propietarios y slo el 0.16% de este total tiene predios mayores a 5 ha. [PNUMA, 2003]. Esta disminucin se debi inicialmente a la expropiacin de las reas ejidales por causa de utilidad pblica (situacin que permiti el acceso al suelo urbano a los sectores sociales de ms bajos ingresos) y posteriormente a la circulacin mercantil de las mismas. Dentro de este contexto han jugado un papel determinante las condiciones bajo las cuales se han desarrollo las actividades agrcolas en la zona rural del Distrito Federal, ya que la falta de apoyo tanto econmico como tecnolgico gener la descapitalizacin, la improductividad e ineficiencia econmica de los ncleos ejidales, persistiendo por tanto una agricultura de subsistencia conservando muchas de las prcticas agrcolas tradicionales, derivadas de la preservacin de usos y costumbres prehispnicos, lo que convirti a estas reas en abastecedoras de mano de obra barata al emigrar los ejidatarios a emplearse en actividades terciarias y/o marginales en la zona urbana y/o alquilando su trabajo con empresas agrcolas. Un reflejo de lo anterior es que para el ao 2003, el 99% de las reas dedicadas a la agricultura eran de temporal, y cubran una superficie de 24,674 ha [INEGI, 2003] cuyos cultivos ms significativos de acuerdo con su participacin en el valor de la produccin eran frjol, maz en grano, chile verde y papa, el cual ascendi a 1,081,623 miles de pesos. Este tipo de cultivos no requieren necesariamente condiciones ptimas para su produccin. Asimismo, de acuerdo con las cifras reportadas por el INEGI, en 8 aos el volumen de la produccin agrcola (frjol, maz en grano y chile verde) ha disminuido en alrededor del 26%, a diferencia del cultivo de papa que aument en aproximadamente un 400%, mismo que se ubica principalmente en la Delegacin Tlalpan, sin llegar a representar un valor importante dentro de la produccin agrcola del Distrito Federal. Lo anterior se encuentra en estrecha relacin al tipo y capacidad agrcola que presenta el suelo de conservacin para el desarrollo de actividades agrcolas, que de acuerdo con el manual USDA-Chapingo6 las superficies de suelos con alta capacidad son escasas, distribuyndose principalmente en las delegaciones de Xochimilco y Tlhuac. Respecto a la poblacin econmicamente activa (PEA) ocupada en este tipo de actividades, para el ao 2004 ascenda a 20,600 personas, las que representan el 0.6% del total de la PEA ocupada por actividad econmica en el Distrito Federal, reflejando la mnima participacin de las actividades primarias [INEGI, 2003]. An cuando la produccin agropecuaria ha dejado de garantizar la reproduccin de los pequeos productores rurales, estos no han abandonado necesariamente el uso y cultivo de la tierra. Muchas de las unidades de produccin campesina estn pasando por un proceso de diversificacin ocupacional en el que se identifican diferentes actividades ligadas al autoconsumo, a la compraventa de productos, a la migracin temporal, al jornalerismo, etc. Estos elementos han transformado el patrn de actividades campesinas as como la organizacin del trabajo en las unidades domsticas, pasando a un segundo trmino las actividades agropecuarias, pero mantienen el vnculo con la tierra como un elemento fundamental para la reproduccin campesina, sobre todo en las zonas que no tienen la presin urbana directa [Cruz, 2001]. Por otra parte, para el ao 2000, las delegaciones que cuentan con suelo de conservacin albergaban a una poblacin de 5,412,612 habitantes, concentrados en su mayora en las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero; en tanto que las delegaciones de Milpa Alta (4.32%),
Este modelo fue desarrollado por el Colegio de Posgraduados de la Universidad Autnoma Chapingo, en el que se clasifica al suelo con base a sus caractersticas fsicas.
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Tlhuac (3.92%), Cuajimalpa y Xochimilco (3.16%) [INEGI, 2000a], presentaron las tasas de crecimiento de poblacin ms elevadas. En este sentido es importante remarcar que el ritmo de crecimiento poblacional ms alto en la ltima dcada, tiene lugar en las delegaciones que presentan el mayor porcentaje de suelo de conservacin (entre 80 y 100% de la superficie total que comprende cada Delegacin), a excepcin de Tlalpan, delegaciones que en conjunto poseen el 88% del total del suelo de conservacin y casi el 50% de los ncleos agrarios existentes, as como la mayor prdida de la cobertura forestal (Milpa Alta 6.7%; Cuajimalpa 12,2 %; Xochimilco 23.2 % y Tlalpan 4%) [INEGI, 2002] lo que demuestra que el proceso de crecimiento de la mancha urbana se encuentra en estrecha relacin con la disponibilidad del suelo de conservacin. Respecto a la explotacin forestal, es importante mencionar que a travs del decreto presidencial publicado el 12 marzo de 1947, se estableci una veda de explotacin forestal a los bosques del Distrito Federal, limitando el aprovechamiento de este recurso a las concesiones otorgadas a la empresa papelera Loreto y Pea Pobre. Asimismo el 19 de mayo de ese ao, tambin mediante decreto presidencial, se constituye la Unidad Industrial de Explotacin Forestal de las Fbricas Loreto y Pea Pobre, mediante el cual se concesionaron los bosques del sur del Valle de Mxico, y que inclua a la Delegacin Cuajimalpa, Milpa Alta, Contreras, Tlalpan y lvaro Obregn, y 82 mil hectreas, 50 mil de ellas arboladas hasta 1986. Actualmente dicha veda forestal continua vigente. A pesar de ello, para el ao 2003, INEGI report la produccin de 35,975 metros cbicos rollo de los cuales 33,875 se refieren a la produccin de oyamel, con un valor de 18,606 miles de pesos.
Procesos que afectan el Suelo de Conservacin

El suelo de conservacin es un espacio que se encuentra estrechamente interrelacionado con la ciudad, en el que se interrelacionan procesos naturales, econmicos y sociales. Como se mencion anteriormente en este espacio convergen distintos actores sociales y econmicos, generando condiciones muy especficas que estn posibilitando los cambios de uso de suelo y por tanto la prdida de superficies importantes con recursos naturales vitales para la Ciudad de Mxico y su zona metropolitana. A continuacin se intenta hacer una descripcin de los procesos que se llevan a cabo en esta parte del Distrito Federal, los cuales se estn generando conjuntamente con los que se desarrollan en la Ciudad. Sin duda, uno de los procesos fundamentales que ha afectado de manera importante al suelo de conservacin, es la urbanizacin de la Ciudad de Mxico, que se ha realizado en forma acelerada, y por dems desordenada. Se estima que en los ltimos 60 aos el avance de la zona urbana se ha dado en razn de cerca de una hectrea por da, de acuerdo al Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal vigente (PGDUDF). Esta urbanizacin est determinada, entre otros factores, por la escasez de suelo accesible para vivienda de inters social, y por el alto costo que significa acceder a la renta o compra de una vivienda7, adems de que la presencia de vialidades regionales (autopistas a Cuernavaca y Toluca)
Lo anterior se ejemplifica por el costo que significa ocupar una vivienda en la zonas que en el ao 2000 enfrentaban procesos de despoblamiento, colonias Portales, Npoles, Narvarte, Del Valle, Condesa, Jurez, Roma, Escandn y San Miguel Chapultepec, entre otras, donde el metro cuadrado de construccin asciende a un valor de $14,000 pesos. Plusvala 2005, Metroscubicos.com, No. 56, febrero 2005.
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que conectan al suelo de conservacin con destinos urbanos, tursticos e industriales generan una presin directa e indirecta para su urbanizacin. Dentro de este contexto la presencia de infraestructura y de asentamientos humanos, as como la promocin inmobiliaria, han contribuido a que la urbanizacin se desplace hacia zonas rurales, lo cual se traduce en el cambio continuo de usos del suelo. Dicha expansin urbana demanda una serie de servicios que provienen en gran medida del suelo de conservacin del Distrito Federal, lo que se traduce, en procesos cclicos constantes que conllevan impactos negativos a los recursos naturales, como son: Sobreexplotacin de los mantos acuferos y alteracin del ciclo hidrolgico de la cuenca, que a su vez ocasiona la prdida de humedad en la capa arable necesaria para los procesos productivos. En este sentido, se estima que por cada metro cuadrado que se pavimenta se dejan de captar 1,600 litros de agua (equivalente a 1.6 m3) anualmente [Martnez, s/f]. Cambios de usos del suelo forestal a agrcola y habitacional. Afectacin a la cubierta vegetal, compactacin del suelo, la contaminacin de suelos, primordialmente por la incorporacin de aguas residuales y sustancias qumicas, contaminacin que constituye un riego sanitario. Deforestacin y modificacin de microclimas que propician la erosin de los suelos, y los escurrimientos violentos que reducen la fertilidad del suelo. Prdida de zonas con vegetacin natural y biodiversidad. Prdida de superficie de las reas Naturales Protegidas (ANP). En la dcada de los 80 se reportaba ya la prdida de 79.8% del NP de El Tepeyac, 83% de Molino de Beln, 84.4 de Fuentes Brotantes y 92.7% de Cerro de la Estrella [Schteingart y Salazar, 2005]. Disminucin de especies de fauna y flora. Contaminacin por la acumulacin de residuos slidos por la disposicin inadecuada de los mismos. Conformacin de zonas de riesgo, formacin de taludes y desgajamientos. Estos se presentan al realizar la remocin del suelo para preparar el terreno para la construccin de viviendas, ya que se provoca una modificacin topogrfica del terreno ocasionando la formacin de taludes inestables, que en temporada de lluvias puede ocasionar el desprendimientos de rocas y suelo de los taludes, deslaves de tierra y procesos de erosin, con el consecuente riesgo a la vida y bienes de los ocupantes de estas zonas, adems de la afectacin a los escurrimientos naturales, y azolve de materiales en las corrientes de agua. Condiciones que incrementan la vulnerabilidad de la Ciudad de Mxico, por riesgos geolgicos e hidrometeorolgicos, tales como el hundimiento de la ciudad, colapsos y agrietamientos de suelos, deslaves e inundaciones. Todos estos impactos negativos, estn ntimamente relacionados, con la deforestacin y la prdida de cubierta vegetal, que alteran el ciclo del agua, dado que el agua de lluvia debe ser frenada en su cada por la copa de los rboles, convirtindose en agua de roco que se condensa en las hojas y llega a los cuerpos de agua, de igual manera, para su paulatina infiltracin al subsuelo hasta los mantos freticos y su escurrimiento hacia arroyos, ros y lagos; sin embargo, se disminuye la retencin de agua de lluvia, por lo que decrece la capacidad de infiltracin de agua al subsuelo y el agua escurre violentamente sobre la superficie.
Asimismo, la afectacin de la cubierta vegetal, la compactacin del suelo y su contaminacin, inhiben la infiltracin del agua y generan la modificacin de los microclimas, ya que al remover el dosel formado por los rboles, desaparecen las capas de aire aislantes debajo de ellos, incrementndose el rango de temperaturas en la superficie, debido al calentamiento directo del suelo durante el da y el enfriamiento rpido durante la noche, lo que ha provocado la prdida de fauna y flora; recursos que en algn momento incidieron en la definicin de la conformacin del suelo de conservacin. Aunado a lo anterior, y teniendo en cuenta que no se han institucionalizado sistemas de informacin que generen ndices de afectacin del suelo de conservacin del Distrito Federal, a continuacin se presentan algunos datos que ilustran en forma general los distintos procesos de afectacin del suelo de conservacin del Distrito Federal. El Distrito Federal actualmente presenta un acelerado crecimiento demogrfico en las delegaciones que cuentan con suelo de conservacin; Milpa Alta y Tlhuac entre 1990 y 2000, registraron un crecimiento habitacional anual de 5.8% y 6% respectivamente, superando al conjunto de municipios conurbados que fue de 4.5% [INEGI, 2000b], lo que ha repercutido en la ocupacin de reas con recursos naturales, y por tanto la disminucin de la superficie considerada como suelo de conservacin. Asimismo, la falta de certeza jurdica en la tenencia de la tierra es uno de los factores que aunado al crecimiento demogrfico genera especulacin y alienta la ocupacin irregular del suelo de conservacin del Distrito Federal, ante la ausencia de proteccin jurdica slida de la propiedad. La necesidad de suelo para vivienda encuentra una salida fcil en la situacin de debilidad que priva en la propiedad rural, ya que la renta agropecuaria est por debajo de la renta urbana; adems, sobre todo en el suelo de conservacin del Distrito Federal, existen conflictos agrarios, dando lugar a una serie de problemas interrelacionados de carcter econmico, ambiental, social y urbano. En este sentido, a partir de la dinmica de crecimiento, se ha calculado que a la fecha, la tasa de ocupacin urbana ha crecido a un ritmo de aproximadamente de 300 ha. por ao, estimando que entre 1992 y 2002 la mancha urbana en suelo de conservacin creci en 4,796 hectreas8. Por otra parte, la Direccin General de la Comisin de Recursos Naturales y Desarrollo Rural del Gobierno del Distrito Federal (Corenader) para el ao 2002, identific en el suelo de conservacin 890 asentamientos humanos irregulares, de los cuales, 86 se regularizaron a travs de programas parciales de desarrollo urbano, y 804 conservaban su condicin de irregular, concentrando aproximadamente a 59,074 familias, ubicadas principalmente en las delegaciones de Xochimilco, Tlalpan y Cuajimalpa (Corenader, s/f). Tabla 4. Asentamientos irregulares en suelo de conservacin por Delegacin, 2002
Delegacin A. Obregn Cuajimalpa G. A. Madero Iztapalapa M. Contreras Milpa Alta Tlhuac Tlalpan Xochimilco Total
Nota:
Regulares* 1 0 10 47 4 10 0 3 11 86
Familias 29 0 2,185 5,186 1,095 679 0 1,550 1,533 12,257
Irregulares 27 76 24 92 13 117 81 176 198 804
Familias 3,258 4,639 6,037 383 2,098 4,261 4,968 5,320 11,499 42,463
Total 28 76 34 139 17 127 81 179 209 890
Familias 3,287 4,639 8,222 5,569 3,193 4,940 4,968 6,870 13,032 59,074
Superficie 75 343 93 123 215 369 261 585 666 8,240
Es importante aclarar que el total de la sumatoria del total del No. de familias y la superficie por delegacin no estn correctas, siendo los resultados correctos 54,720 y 2,730 respectivamente. Fuente: Corenader, 2002.
Presentacin del Estudio Interno elaborado por SEDUVI y Corenader, s/f.
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* Se refiere a los asentamientos regularizados a travs de los Programas Parciales de Desarrollo Urbano.
En este orden, es importante sealar que hay delegaciones con un alto nmero de asentamientos irregulares, los cuales se ha regularizado en materia de uso del suelo a travs de Zonas Especiales de Desarrollo Controlado (ZEDEC) y Programas Parciales de Desarrollo Urbano, o el cambio de zonificacin en los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano (a travs de la zonificacin de Rescate Ecolgico, RE el cual permite usos de vivienda) como en los casos de Iztapalapa, Gustavo A. Madero, Tlalpan, Xochimilco, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Cuajimalpa y Tlhuac. La ocupacin del suelo de conservacin del Distrito Federal a travs de asentamientos humanos irregulares, no es exclusiva de un sector socioeconmico en particular, ya que se lleva a cabo por personas tanto de nivel socioeconmico alto, medio y bajo; y resalta el hecho de que, un nmero considerable de estos asentamientos son inducidos al parecer por grupos organizados con una importante experiencia en la invasin y la compra y lotificacin ilegal de terrenos del suelo de conservacin. Al respecto se puede citar la construccin de viviendas dirigidas a estratos socioeconmicos relativamente altos, en el poblado de San Miguel Topilejo, Delegacin Tlalpan o en el paraje Colexco en San Mateo Xalpa, delegacin Xochimilco. En contraposicin se encuentran diversos asentamientos en el paraje de Cruz Blanca, delegacin Cuajimalpa de Morelos, y en las zonas conocidas como Sayula y La Caada, de la comunidad Magdalena Contreras en la Delegacin Magdalena Contreras, entre otros. La ocupacin ilegal se genera con motivo de diversas causas, tanto sociales, como econmicas y jurdicas, de entre las cuales podemos destacar los bajos ingresos que se obtienen a travs de las actividades agropecuarias, la insuficiencia de oferta institucional de vivienda accesible en zonas urbanas de la Ciudad de Mxico, la dificultad en el acceso a mercados de suelo legales, la incertidumbre jurdica en la tenencia de la tierra por parte de los propietarios o en su caso comuneros o ejidatarios, y la falta de aplicacin efectiva de la ley, en la mayora de los casos. Otro de los procesos que afectan el suelo de conservacin es el econmico, el cual repercute directamente en el nivel de vida de la poblacin que se ubica en el suelo de conservacin, en este sentido cabe sealar la presencia de pequeos productores cuya produccin se desarrolla a travs de prcticas tradicionales en superficies de temporal, dirigida principalmente al autoconsumo, por lo que en trminos de valor de la produccin sus ingresos no representan ingresos significativos para la poblacin ocupada en este tipo de actividades ni constituyen una participacin importante en el PIB y PEA del Distrito Federal, por el contrario se ven obligados a complementar su economa familiar insertndose en otros procesos productivos, ya que la mayora de los miembros de la familia se incorporan a un trabajo asalariado, como en las actividades terciarias o finalmente vendiendo sus tierras al mejor postor [PNUMA, 2003], por lo que las actividades agrcolas pasan a un segundo plano. Asimismo ante la baja productividad del suelo9, se ha generado el abandono productivo de la tierra y con ello el desmonte de las zonas forestales, lo que implica la expansin de la frontera agrcola en detrimento del rea forestal, por lo cual, las tierras quedan abandonadas y provocan que la poblacin econmicamente activa en el sector primario, se inserte en otros sectores de la economa, situacin
La DGCORENADER seala que la utilidad aparente de una hectrea de cultivo, en el mejor de los casos (frutales) asciende a $28,050 pesos anuales, mientras que el precio de venta por hectrea en el caso ms bajo del suelo urbanizado es de $2500,000.
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que favorece la posibilidad de comercializar la tierra para el avance de la urbanizacin [PNUMA, 2003]. Lo anterior se refleja con el incremento de 158.9 ha. de superficie agrcolas, con un incremento anual de 26.5 ha., en tanto que las superficies con usos forestales estn disminuyendo a razn de 400 ha por ao.10 El desarrollo de las actividades tanto urbanas como rurales en el suelo de conservacin genera erosin, como la hdrica y la salinizacin de los suelos. Esta situacin se presenta principalmente en las laderas de los volcanes, sobre las laderas de las caadas, as como en las faldas del volcn Ajusco y la Sierra de Santa Catarina; la superficie erosionada perturbada de la entidad se ha calculado en 12,779 ha, cifra que ubica al Distrito Federal en el lugar 32 a nivel nacional. Estos terrenos han perdido calidad en el recurso forestal debido a procesos de perturbacin y fragmentacin, atribuidos a la disminucin de biomasa y la prdida del potencial productivo del rea, as como a la alteracin del suelo, flora, fauna y otros recursos naturales. Como ejemplo de lo anterior, se ha estimado que en el perodo comprendido entre 1970 y 1997, se present una disminucin del rea forestal y agrcola, la vegetacin forestal se perdi a razn de 239 ha por ao, en tanto que la agricultura disminuy en 173 ha por ao. En contraste el rea urbana creci a un ritmo de 289 ha. al ao con una tasa de crecimiento promedio de 6.1% [INEGI, 2000b]. Finalmente, es propicio sealar que otro de los procesos que afecta el suelo de conservacin es la disposicin inadecuada de residuos slidos dentro de los que encuentran los derivados de la industria de la construccin, ya que su generacin se encuentra estrechamente ligada con las zonas urbanas y con los cambios de usos del suelo. De acuerdo con INEGI para el ao 2002, en el Distrito Federal se generaron 1.39 kg. diarios por persona, es decir un total de 12,000 toneladas diarias aproximadamente, parte de los cuales ante la falta de sitios para su disposicin final y de la tecnologa adecuada para su manejo, se disponen en el suelo de conservacin conformando tiraderos clandestinos que contaminan tanto el suelo como los mantos acuferos, adems de representar un riesgo sanitario para la poblacin asentada en su cercana. Al respecto, es importante sealar que si bien no se tiene una cuantificacin precisa de los volmenes de residuos que son depositados en estas reas, tambin es cierto que de acuerdo al Programa de Gestin Integral de Residuos Slidos publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 1 de octubre de 2004, 0.35% del total de los residuos, es decir 42 toneladas diarias, son residuos de la construccin, gran parte de los cuales son dispuestos ilegalmente en el suelo de conservacin, el cual cumple una funcin muy especfica en la construccin de viviendas, ya que es utilizado para rellenar y nivelar el terreno. Se tienen identificados 170 tiros de cascajo en las Delegaciones de Xochimilco, Tlhuac, lvaro Obregn y Cuajimalpa, de acuerdo con el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal vigente. En conclusin, la organizacin del territorio que comprende el Distrito Federal es un reflejo de la interrelacin que guardan las reas urbanas con las rurales, es decir con el suelo de conservacin, en el que se estn desarrollando nuevos esquemas de participacin tanto econmica como social en el Distrito Federal, razn por la cual es necesario definir polticas sectoriales interrelacionadas que permitan la definicin de instrumentos tendientes por una parte a conservar las caractersticas y riqueza natural que posee el suelo de conservacin, y por la otra apoyar el desarrollo de actividades agropecuarias dirigidas a la poblacin campesina, que les permita elevar su nivel de vida y mantener sus vnculos con la tierra y con sus comunidades.
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El Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal seala que se pierden 240 ha anualmente, en tanto que la SEMARNAT establece que son 500 ha.
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2. Dimensiones institucionales de gestin y operacin

La compleja realidad del suelo de conservacin del Distrito Federal ha obligado a generar instrumentos de regulacin, de control y de fomento que permitan a las instituciones pblicas hacer frente a los procesos que afectan y amenazan los suelos con una gran importancia ambiental para la Ciudad de Mxico. Sin embargo, el proceso de planeacin en la Ciudad, derivado de la particular situacin jurdica del Distrito Federal, no obstante los cambios legales a partir de las reformas de 1993 y 1996 que establecieron una concurrencia de facultades similares a los de los Estados de la Federacin, ha implicado que el denominado suelo de conservacin fuese objeto de regulaciones y programas de alcance limitado y generalmente vinculados con sectores pblicos distintos, con poca coordinacin entre ellos, como en el caso de las obras pblicas, la regulacin en materia de usos del suelo o la proteccin al medio ambiente. Este apartado pretender revisar el marco jurdico e institucional que regula el suelo de conservacin desde las perspectivas urbana y ambiental, plantear el alcance de los instrumentos existentes para su gestin, as como los problemas existentes para la aplicacin efectiva de la ley, as como para llevar a cabo lo establecido por los programas de desarrollo urbano, ordenamiento ecolgico y proteccin ambiental.
Marco jurdico aplicable

El suelo de conservacin del Distrito Federal se defini a travs de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal (GODF) el 29 de enero de 1996, la cual est vigente en este momento, que en su artculo 30 dispone que el territorio del Distrito Federal se clasificar en suelo urbano y suelo de conservacin, comprendiendo este ltimo el suelo que lo amerite por su ubicacin, extensin, vulnerabilidad y calidad; el que tenga impacto en el medio ambiente y en el ordenamiento territorial; los promontorios, los cerros, las zonas de recarga natural de acufero; las colinas, elevaciones y depresiones orogrficas que constituyan elementos naturales del territorio de la ciudad y aquel cuyo subsuelo se haya visto afectado por fenmenos naturales o por explotaciones o aprovechamientos de cualquier gnero, que representen peligros permanentes o accidentales para el establecimiento de los asentamientos humanos. As mismo, comprende el suelo destinado a la produccin agropecuaria, pisccola, forestal, agroindustrial y turstica y los poblados rurales. La lnea del suelo de conservacin fue establecida en 1982, a travs de la actualizacin del Plan General de Desarrollo Urbano de 1980, la cual defini la zonificacin primaria en trminos de lo establecido en la primera Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 7 de enero de 1976, revisada en 1987 a travs de la Declaratoria de lnea limtrofe entre el rea de desarrollo urbano y el rea de conservacin ecolgica, publicada en el mismo Diario Oficial de fecha 16 de julio de ese ao, y ratificada esta ltima en la GODF el 5 de octubre de 1992. Cabe sealar al respecto, que la Ley de Desarrollo del Distrito Federal de 1976 dispuso a travs de su artculo 48, una clasificacin del suelo que inclua los espacios dedicados a la conservacin. Sin embargo, a travs de una reforma publicada en el DOF con fecha 28 de diciembre de 1981, se transforma esta clasificacin y se definen las reas de conservacin ecolgica como constituidas por
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los elementos naturales que cumplen una funcin de preservacin del medio ambiente. Esta clasificacin se mantuvo hasta la nueva Ley de 1996 vigente, la cual se incluy en el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y los 16 Programas Parciales publicados en la DOF el 16 de julio de 1987, hasta que en la Ley vigente se defini como suelo de conservacin. La regulacin existente para el suelo de conservacin se encuentra tanto en la legislacin federal como en la local, y esas disposiciones tienen por objeto general orientar el ordenamiento territorial, as como el aprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales; asimismo, en ambos rubros existen instituciones de gobierno encargadas de la aplicacin y vigilancia de dicha legislacin. Asimismo, cabe sealar que el 29 de enero de 2004 fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal un nuevo Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, as como reformas a la Ley Ambiental del Distrito Federal, Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, su Reglamento, y a diversos ordenamientos jurdicos relacionados. Asimismo, el 26 de marzo de 2004 se publicaron reformas al Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, el 6 de octubre de 2004 las nuevas normas tcnicas complementarias del Reglamento de Construcciones citado y el 8 de abril de 2005 las Normas Generales de Ordenacin, relacionado todo con la iniciativa del Gobierno del Distrito Federal, para el mejoramiento del marco regulatorio para la construccin de inmuebles. Los instrumentos existentes en materia de participacin ciudadana y acceso a la informacin, son los contenidos en la Ley de Participacin Ciudadana, la Ley de Planeacin del Distrito Federal, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, entre otros. Respecto a la presentacin de denuncias en materia ambiental y del ordenamiento territorial, la Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial es la responsable de atenderlas, lo cual no impide el derecho de todo ciudadano a solicitar la visita de verificacin o de inspeccin a las autoridades responsables.
Regulacin en materia de desarrollo urbano

Las normas jurdicas existentes en materia urbana se derivan de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y estn vinculadas con la regulacin de usos, destinos y reservas del suelo, a travs de su clasificacin y zonificacin, el acceso a la vivienda y la planeacin del funcionamiento de los servicios pblicos, infraestructura y equipamiento, y la proteccin del paisaje y el patrimonio arqueolgico, histrico, artstico y cultural de la Ciudad. La Ley referida, su Reglamento y el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal establecen normas e instrumentos que regulan la intensidad, ocupacin y formas de aprovechamiento del suelo y el espacio de la Ciudad de Mxico, incluyendo el suelo de conservacin. La observancia de estos instrumentos tcnico-jurdicos, es obligatoria para todas las personas fsicas o morales, pblicas o privadas y al uso y aprovechamiento de los bienes inmuebles ubicados en el Distrito Federal. En este sentido, el ejercicio del derecho de propiedad est sujeto a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen los programas de desarrollo urbano. Por otra parte, para el control del proceso de desarrollo urbano, la citada Ley establece diversos instrumentos, entre los cuales destacan la zonificacin y los certificados emitidos por el Registro de los Planes y Programas, licencias o autorizaciones para quines pretendan llevar a cabo una obra, instalacin o aprovechamiento urbano, pblico o privado, as como el estudio de impacto urbano cuando se refieran a obras que dada su magnitud tengan un impacto importante.
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De acuerdo a las reformas publicadas el 29 de enero de 2004, para ejecutar obras en predios de propiedad pblica o privada en el suelo de conservacin, es necesaria la emisin de la Licencia de construccin especial para edificaciones en suelo de conservacin por parte de la Delegacin correspondiente, en los trminos establecidos por el artculo 58 fraccin I del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal. Para tramitar dicha licencia se debe acompaar a la solicitud respectiva los siguientes documentos: comprobantes de pago de derechos, constancia de alineamiento y nmero oficial vigente, certificado de uso del suelo de acuerdo a la fraccin I inciso c) de dicho artculo, proyecto de captacin de agua pluvial y tratamiento de aguas residuales autorizados por la Secretara del Medio Ambiente del Distrito Federal, proyecto arquitectnico y estructural de la obra en planos a escala, memoria descriptiva, memoria de clculo, libro de bitcora de obra foliado y responsiva del Director Responsable de Obra del proyecto de la obra, as como la autorizacin en materia de impacto ambiental respectiva. Asimismo, el artculo 88 de la misma Ley, dispone que el Registro de los Planes y Programas de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda podr expedir certificaciones de zonificacin para uso especfico, certificaciones de zonificacin para usos de suelo permitidos, certificaciones de acreditacin de uso de suelo por derechos adquiridos y, a partir de las reformas del 29 de enero de 2004, certificados nicos de zonificacin de uso de suelo especfico y factibilidades. Adems, para las cuatro delegaciones centrales se cre un Sistema de Informacin Geogrfica (SIG), a travs del cual es posible obtener la informacin para cada predio, de la regulacin que le aplica en materia de usos del suelo, intensidad de construccin y proteccin patrimonial. La Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del Distrito Federal planea incorporar progresivamente las 16 delegaciones a este sistema de informacin. En este sentido, los programas de desarrollo urbano establecen la zonificacin secundaria con base en la delimitacin de las reas de actuacin definidas en el artculo 31 de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, en las cuales podrn establecerse polgonos de actuacin, que podrn ser las siguientes: reas de rescate: Aquellas cuyas condiciones naturales han sido alteradas por la presencia de usos inconvenientes o por el manejo indebido de recursos naturales y que requieren de acciones para restablecer en lo posible su situacin original. Las obras que se realicen en dichas reas se condicionarn a que se lleven a cabo acciones para restablecer el equilibrio ecolgico. Los programas establecern los coeficientes mximos de ocupacin y utilizacin del suelo para las mismas; reas de preservacin: las extensiones naturales que no presentan alteraciones graves y que requieren medidas para el control del uso del suelo y para desarrollar en ellos actividades que sean compatibles con la funcin de preservacin. Slo podrn realizarse en estas reas, obras para instrumentar la preservacin, compatibles con los objetivos sealados a las mismas, previo dictamen de la Secretara, as como de la Secretara del Medio Ambiente. La legislacin ambiental aplicable regular adicionalmente dichas reas; y reas de produccin rural y agroindustrial: las destinadas a la produccin agropecuaria, pisccola, turstica forestal y agroindustrial. La ley de la materia determinar las concurrencias y las caractersticas de dicha produccin. Estas reas podrn ser emisoras para transferencias de potencialidades de desarrollo, en beneficio de las mismas, en los trminos que definan los programas y el artculo 51 de la citada Ley.
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Asimismo, de acuerdo al artculo 32 fraccin III de la Ley de Desarrollo Urbano referida, la zonificacin determinar los usos permitidos y prohibidos, as como los destinos y reservas de suelo para las diversas zonas, determinadas en los programas de desarrollo urbano, las cuales podrn ser para suelo de conservacin: Rescate Ecolgico (RE), Produccin Rural-Agroindustrial (PRA), Preservacin Ecolgica (PE), entre otras; y para Poblados Rurales: Habitacional Rural de Baja Densidad (HRB), Habitacional Rural (HR), Habitacional Rural con Comercio y Servicios (HRC), Equipamiento Rural (ER), entre otras. Por otro lado, los programas de desarrollo urbano podrn establecer normas de ordenacin que regulen la intensidad, la ocupacin y formas de aprovechamiento del suelo de conservacin, el paisaje, vivienda, barrancas, captacin de aguas pluviales y descarga de aguas residuales, patrimonio cultural urbano, entre otros. El Programa General de Desarrollo Urbano establecer Normas Generales de Ordenacin de observancia obligatoria en todo el Distrito Federal, y cada uno de los programas delegacionales y parciales de desarrollo urbano dispondr en su caso, normas particulares aplicables a sus respectivos polgonos de actuacin. Cabe sealar que la Norma General de Ordenacin N 20 vigente, establece disposiciones para las instalaciones relacionadas con los usos permitidos por los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano en zonificaciones de Preservacin Ecolgica (PE), de Rescate Ecolgico (RE) y de Produccin Rural Agroindustrial (PRA), que sean necesarias para desarrollar las actividades generales y especficas autorizadas por el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal (PGOEDF). Finalmente, la autoridad responsable de vigilar el cumplimiento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, sus Reglamentos y Programas, es la Delegacin respectiva, a travs de su Direccin General Jurdica y de Gobierno, as como la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda para algunas materias vinculadas con anuncios e impacto urbano. Para ello podr imponer como medidas de seguridad (suspensin de trabajos y servicios; clausura y demolicin de obras y construcciones; desocupacin o desalojo de inmuebles; retiro de instalaciones; y prohibicin de actos de utilizacin) y sanciones (rescisin de convenios, suspensin de trabajos; clausura de obras; demolicin de construcciones; intervencin administrativa de las empresas; prdida de los estmulos otorgados; revocacin de permisos y licencias; multas; y arresto administrativo) las establecidas en dicha Ley y en el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal.
Regulacin en materia ambiental

Por lo que hace a obras y actividades especficas en el suelo de conservacin del Distrito Federal, se regulan indistintamente en diversos rubros o materias en materia ambiental, como lo son el aprovechamiento de recursos forestales y vida silvestre, zona federal y bienes nacionales, a nivel federal; y poda, derribo y trasplante de rboles, y ordenamiento ecolgico del territorio, entre otros a nivel local; adems de que en ambos mbitos se consideran instrumentos adicionales como el rgimen de reas Naturales Protegidas y el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, as como la sancin por delitos ambientales. En el caso de las materias dentro del mbito de competencia del Distrito Federal, los ordenamientos jurdicos aplicables son la Ley Ambiental del Distrito Federal, su Reglamento, el Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, la Ley de Residuos Slidos del Distrito Federal, el Programa General de
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Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal, los decretos de reas Naturales Protegidas y en su caso, los programas de manejo respectivos, as como el Nuevo Cdigo Penal para el Distrito Federal. Dentro de las cuales se encuentran las siguientes: Ordenamiento ecolgico. Relacionado con la regulacin de los usos del suelo, el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 1 de agosto de 2000, introduce una zonificacin a travs de la cual define y regula los usos del suelo en el suelo de conservacin. Los artculos 9 de la Ley Ambiental y 56 Ter del Reglamento Interior de la Administracin Pblica, ambas del Distrito Federal, le otorga a la Secretara del Medio Ambiente del Distrito Federal, a travs de la Direccin General de la Comisin de Recursos Naturales y Desarrollo Rural, la atribucin de formular, ejecutar y vigilar este Programa. En el PGOEDF se establece la zonificacin del suelo de conservacin en ocho zonas homogneas, denominadas unidades ambientales, cuyas caractersticas estn relacionadas con, la capacidad de cada localidad para sostener actividades productivas; con la recarga del acufero y con la conservacin de la biodiversidad, de acuerdo a la siguiente tabla: Tabla 5. Zonificacin del PGOEDF
Unidades de gestin ambiental Forestal de Conservacin Forestal de Conservacin Especial Forestal de Proteccin Forestal de Proteccin Especial Agroforestal Agroforestal Especial Agroecolgica Agroecolgica Especial reas Naturales Protegidas, Poblados Rurales, Programas Parciales y Equipamientos Rurales. Total Superficie (ha.) 32,155.5 3,210.6 6,985.5 2,006.1 6,141.8 5,084.3 14,056.2 3,114.4 15,687.5 88,442
De acuerdo al citado Programa, dichas unidades ambientales resultan de la combinacin de las siguientes capas de informacin: grupos de aptitud, balance hdrico y conectividad del paisaje. Adicionalmente, se sealan dentro de la zonificacin normativa las reas Naturales Protegidas, cuya regulacin especfica en cuanto a los usos y destinos del suelo se define en el programa de manejo correspondiente. Evaluacin del Impacto Ambiental. De acuerdo con lo dispuesto en los artculos 46 fracciones II, III y VII de la Ley Ambiental del Distrito Federal y 6 incisos B) y C) fraccin I del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, las obras y actividades que se establezcan en el programa de ordenamiento ecolgico del territorio, y que pretendan realizarse en suelos de conservacin, reas naturales protegidas de competencia del Distrito Federal, requieren autorizacin previa de impacto ambiental. En el caso de obras que se pretendan desarrollar en reas naturales protegidas, se requerir de una manifestacin de impacto ambiental en su modalidad especfica. Para obtener autorizacin en materia de impacto ambiental, los interesados deben presentar ante la Secretara del Medio Ambiente del Distrito Federal una manifestacin de impacto ambiental, que deber contener lo dispuesto en el artculo 47 de la citada Ley, y en caso de que la persona
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que construya una obra nueva sin contar previamente con la autorizacin de impacto ambiental respectiva o que contando con sta incumpla los requisitos y condiciones establecidos en la misma o en dicha Ley, estar obligada a reparar los daos ecolgicos que con tal motivo hubiere causado a los recursos naturales o al ambiente, sin perjuicio de la aplicacin de las sanciones respectivas. El artculo 211 de la citada Ley, dispone las medidas de seguridad que se debern imponer en el caso de existir riesgo inminente de desequilibrio ecolgico, o de dao o deterioro grave a los ecosistemas o a los recursos naturales, casos de contaminacin con repercusiones peligrosas para la salud, para los ecosistemas o sus componentes, operacin indebida de programas de cmputo y equipos, o se realicen obras o actividades sin contar con la autorizacin de impacto ambiental o riesgo debiendo sujetarse a la obtencin previa de sta. Asimismo, el artculo 213 del ordenamiento que se comenta, establece las sanciones a infracciones a la Ley Ambiental del Distrito Federal, sus Reglamentos y las normas ambientales del Distrito Federal, entre los cuales se contempla la clausura temporal o definitiva, parcial o total, y la revocacin de permisos y licencias otorgadas, as como la reparacin del dao ambiental. Dichas sanciones son aplicables en general a las infracciones a la Ley referida. Poda y derribo de rboles. De acuerdo a los artculos 89, 89 Bis y 118 de la Ley Ambiental del Distrito Federal, para realizar la poda, derribo o trasplante de rboles se requiere de autorizacin previa de la Delegacin respectiva, limitndose esta autorizacin en suelo de conservacin y reas naturales protegidas, a medidas fitosanitarias o de prevencin de incendios, o en su caso, cuando se requiera para la salvaguarda de la integridad de las personas o sus bienes, sustentando dicha autorizacin en un dictamen tcnico que avale la factibilidad del derribo, poda o trasplante de rboles. Asimismo, el artculo 119 de dicho ordenamiento, establece que las personas que realicen el derribo de rboles debern llevar a cabo la restitucin correspondiente mediante la compensacin fsica o econmica, en trminos de lo que establece la Norma Ambiental para el Distrito Federal NADF-001-RNAT-2002. Por otro lado, el Nuevo Cdigo Penal para el Distrito Federal dispone a travs de su artculo 345 Bis, que se le impondrn de tres meses a cinco aos de prisin y de 500 a 2,000 das multa, al que ilcitamente derribe, tale u ocasione la muerte de uno o ms rboles. Proteccin de los recursos naturales. El artculo 85 de la Ley Ambiental del Distrito Federal establece criterios los siguientes criterios para la proteccin, restauracin, preservacin y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, los recursos naturales y el suelo de conservacin, que debern ser tomados en cuenta: I. En los programas y actividades de restauracin, reforestacin o forestacin, en su caso, as como de aprovechamiento de la vida silvestre, se protegern especialmente las especies nativas y aquellas que no se encuentren en riesgo de acuerdo a la normatividad aplicable; Para evitar el deterioro de la biodiversidad, no se permitir el uso de especies que no sean nativas del lugar; En la restauracin o rehabilitacin de las reas naturales protegidas, o en la proteccin de barrancas, no podrn ser alteradas en forma definitiva los cauces naturales y escurrimientos temporales o permanentes; Durante el desarrollo de obras o actividades de cualquier tipo, se evitar la prdida o erosin del suelo y el deterioro de la calidad del agua; En los sitios a proteger, se procurar el rescate del conocimiento tradicional, con relacin al uso y manejo de los recursos naturales, y
II. III.
IV. V.
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VI. Se promover la participacin de vecinos, comunidades, pueblos indgenas y poblacin en general, en los programas y acciones para el establecimiento, cuidado y vigilancia de las reas naturales protegidas. Asimismo, los artculos 343 al 345 del Nuevo Cdigo Penal para el Distrito Federal, tipifica como delitos la ocupacin o invasin, el cambio del uso del suelo ilcito, la disposicin ilegal de residuos de la industria de la construccin, la extraccin ilcita de suelo o cubierta vegetal y el incendio ilcito de un rea natural protegida de competencia del Distrito Federal o el suelo de conservacin de conformidad con las disposiciones jurdicas aplicables. reas Naturales Protegidas. En el artculo 5 de la Ley Ambiental del Distrito Federal se definen a las reas naturales protegidas como los espacios fsicos naturales en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades antropognicas, o que quieren ser preservadas y restauradas, por su estructura y funcin para la recarga del acufero y la preservacin de la biodiversidad. Son reas que por sus caractersticas ecogeogrficas, contenido de especies, bienes y servicios ambientales y culturales que proporcionan a la poblacin, hacen imprescindible su preservacin. Los artculos 93 Bis 1 y 95 de dicho ordenamiento jurdico disponen que, con el fin de establecer las actividades permitidas en cada rea natural protegida, mismas que podrn ser de proteccin, preservacin, restauracin y aprovechamiento sustentable y controlado de recursos naturales, investigacin, educacin ambiental, recreacin y ecoturismo, se expedir un programa de manejo, que contendr entre otros aspectos, las lneas de accin, criterios, lineamientos y en su caso, actividades especficas a las cuales se sujetar la administracin y manejo de las mismas, adems de la regulacin de los usos de suelo, del manejo de recursos naturales y de la realizacin de actividades en el rea y en sus distintas zonas. Adicionalmente, se establece que en tanto se expide el programa de manejo correspondiente, la Secretara del Medio Ambiente emitir mediante acuerdo administrativo las normas y criterios que deben observarse para la realizacin de cualquier actividad dentro dicha ANP.
Regulacin de competencia federal

La normatividad federal existente regula el aprovechamiento racional y sustentable de recursos forestales, de vida silvestre y del agua, as como de la zona federal de cuerpos de agua de jurisdiccin federal, materias aplicables al suelo de conservacin del Distrito Federal a travs de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley de Aguas Nacionales, primordialmente, de acuerdo a lo siguiente: Tabla 6. Autoridades federales competentes en materia ambiental
Autoridad responsable Profepa Materia Evaluacin de impacto ambiental de competencia federal. ANP de competencia federal. Recursos forestales Aspectos verificables Obras y actividades que requieren de autorizacin de impacto ambiental de la SEMARNAT. Sistema de ANP de competencia federal Aprovechamientos, cambios de uso de suelo e incendios, en terrenos Disposiciones aplicables LGEEPA y su Reglamento en la materia. LGEEPA, decretos y programas de manejo Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y su
Profepa Profepa
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Profepa CNA
Vida silvestre Bienes nacionales
forestales o de aptitud preferentemente forestal. Aprovechamientos y daos en la vida silvestre. Explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales y bienes a ellas asociados (cauce, riberas o zonas federales contiguas a los cauces y vasos o depsitos de propiedad nacional).
Reglamento. Ley General de Vida Silvestre. Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento.
Instrumentos de poltica aplicables

Los instrumentos que establecen lineamientos de poltica pblica respecto a la dinmica demogrfica y de vivienda, as como la correcta gestin del espacio urbano en la Ciudad de Mxico, estn contenidas en diversos instrumentos, como son el Programa de Ordenacin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (POZMVM), el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF), el Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) y los Programas Delegacionales y Parciales de Desarrollo Urbano, el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal (PGOEDF) y el Programa de Proteccin Ambiental del Distrito Federal (PPA), entre otros. De acuerdo al escenario tendencial contenido en el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, de no tomar medidas al respecto, las siete delegaciones con mayor parte de suelo de conservacin (lvaro Obregn, Cuajimalpa, Magdalena Contreras, Tlhuac, Tlalpan, Xochimilco y Milpa Alta) aumentaran su poblacin de 2,411,423 en el ao 2000 a 3,171,992 en 2025, ocupndose cerca de 8,560 hectreas del suelo de conservacin del Distrito Federal. Frente a ese escenario, todos los programas retoman la postura planteada en el PGDDF, respecto a establecer una poltica habitacional que promueva la reorientacin del crecimiento urbano y la preservacin de las zonas de reserva ecolgica, () reducir el despoblamiento y aprovechar los espacios que cuentan con las condiciones necesarias de infraestructura () ampliar el acceso al suelo para la edificacin por parte de los sectores de escasos recursos y el adecuado ordenamiento territorial, sin poner en riesgo el suelo de conservacin. Esta lnea programtica es congruente con lo dispuesto por la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la cual en su artculo 3 fraccin I establece que en las determinaciones y acciones de los rganos de gobierno del Distrito Federal y los programas de desarrollo que se formulen, se propiciar el arraigo de la poblacin y fomentarn la incorporacin de nuevos pobladores en las delegaciones Cuauhtmoc, Venustiano Carranza, Miguel Hidalgo y Benito Jurez. Asimismo, esta poltica es coherente con el Bando N 2, emitido por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el 7 de diciembre de 2000, a travs del cual se establece que se se restringir el crecimiento de la mancha urbana hacia las Delegaciones lvaro Obregn, Coyoacn, Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tlhuac, Tlalpan y Xochimilco () y la construccin de unidades habitacionales y desarrollos comerciales que demanden un gran consumo de agua e infraestructura urbana, y se promover el crecimiento poblacional hacia las cuatro delegaciones centrales, para aprovechar la infraestructura y servicios que actualmente se encuentran sub-utilizados.
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Al respecto el PGDUDF vigente establece como prioridad revertir el crecimiento expansivo de la ciudad, proponiendo en su lugar un desarrollo intensivo, a fin de proteger el suelo con alto valor ecolgico. Bajo el escenario propuesto, las siete delegaciones del sur y el poniente dejaran de recibir 499,724 habitantes en 2025, al pasar de 2,411,423 en 2000 a 2,672,268 en 2025, comparado con escenario tendencial planteado, con 3,171,425 habitantes en ese mismo ao. Tabla 7. Poblacin, escenario tendencial y programtico 2000 - 2025
lvaro Obregn Cuajimalpa M. Contreras Tlhuac Tlalpan Xochimilco Milpa Alta Sub total Ciudad central 2000 687,020 151,222 222,050 302,790 581,781 369,787 96,773 2,411,423 1,692,179 Escenario tendencial 2010 2025 707,594 731,841 186,082 227,166 242,777 267,401 400,665 516,938 641,189 711,764 446,555 537,755 134,563 179,127 2,759,425 3,171,992 1,534,748 8,831,853 1,359,730 9,111,886 Escenario programtico 2010 2025 716,631 727,334 169,999 174,246 237,282 241,368 351,094 358,093 623,174 634,092 411,308 419,138 114,401 117,997 2,623,889 2,672,268 1,768,266 9,080,141 1,836,474 9,253,071 Diferencia 2025 -4,507 -52,920 -26,033 -158,845 -77,672 -118,617 -61,130 -499,724 476,744 141,185
Distrito Federal 8,605,239 Fuente: PGDUDF vigente.
Para concretar la planeacin del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal establece los programas de desarrollo urbano, entre ellos el General, 16 delegacionales y los parciales que se requieran, los cuales en conjunto constituyen el instrumento rector de la planeacin en esta materia y es el sustento territorial para la planeacin econmica y social para el Distrito Federal. Del mismo modo, el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal (PGOEDF), como instrumento de la Ley Ambiental del Distrito Federal, tiene como objetivo ser el programa rector de cualquier programa, proyecto o actividad que se pretenda desarrollar en el rea rural del Distrito Federal denominado suelo de conservacin. Los programas de desarrollo urbano, as como el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal, son instrumentos tanto de regulacin como de planeacin del ordenamiento territorial, por lo cual cumplen dos funciones distintas de control del uso del suelo y de definicin de acciones estratgicas precisas, buscando cumplir con el objetivo estratgico de dichos programas. Al respecto, el PGDUDF dispone que las tradicionales acciones correctivas permanentes en materia de regularizacin de la tenencia de la tierra, sern sustituidas gradualmente por una poltica de planeacin territorial que desaliente la formacin de los asentamientos irregulares, generando oferta legal de suelo servido mediante el programa de reservas territoriales, a costos accesibles para la poblacin de escasos recursos, para lo cual se proponen instrumentos de regulacin y de fomento urbano relacionados con los reas y polgonos de actuacin, normas de ordenacin, y otros instrumentos establecidos en el mismo. En este sentido, se tiene registro, para el lapso entre 2000 y 2004, de licencias y manifestaciones de construccin para obra nueva de aproximadamente 29,027 viviendas en las cuatro Delegaciones centrales, lo cual, si se toman 3.5 habitantes promedio por vivienda, implicara la llegada de ms de 100,000 personas [PAOT, 2005b], lo cual puede ser un indicador de que la poltica de redensificacin de los espacios urbanos consolidados tenga cierto xito. Sin embargo, habr que llevar a cabo un anlisis del comportamiento demogrfico de las delegaciones con suelo de conservacin en ese mismo lapso.
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Por otro lado, el PGOEDF establece como objetivos garantizar la permanencia de los recursos naturales que generan bienes y servicios ambientales, de los cuales depende la subsistencia de la poblacin del Distrito Federal; ordenar las actividades de produccin, conservacin y restauracin en la zona rural del Distrito Federal y evitar el cambio de uso del suelo; conservar y proteger los ecosistemas, la biodiversidad, los recursos naturales y el uso cultural de los mismos; fomentar el desarrollo de instrumentos econmicos que retribuyan a los ncleos agrarios, por los beneficios ambientales que proporcionan sus tierras al Distrito Federal y posibilitan el desarrollo cultural y sustentable de los mismos. Aunado a lo anterior, el Programa de Proteccin Ambiental del Distrito Federal establece como objetivo estratgico central para la atencin del suelo de conservacin, utilizar y fortalecer el PGOEDF, a travs de tres lineamientos: desarrollo y aplicacin de normas ambientales; desarrollo y operacin de sistemas de apoyo a la planeacin de polticas ambientales; y establecer medidas de ordenamiento territorial. Finalmente, el Programa para Mejorar la Calidad del Aire para la ZMVM 2002-2010 (PROAIRE) define como estrategia para la reduccin de emisiones, la preservacin y restauracin de los recursos naturales y la prevencin de la expansin de la mancha urbana. El Programa explica que el deterioro de las reas con vocacin forestal y la expansin de la mancha urbana tienen un fuerte impacto sobre la calidad del aire al generarse problemas de erosin, por lo que mitigar estos procesos deriva en un mejoramiento de la calidad del aire.
Actualizacin de los programas de desarrollo urbano en 2005

Cabe sealar asimismo, que a partir de 2003 se inici el proceso de actualizacin y modificacin de los programas delegacionales de desarrollo urbano, habindose aprobado hasta la fecha los correspondientes a Xochimilco, Magdalena Contreras, Venustiano Carranza y Benito Jurez. De estos cuatro, el caso ms interesante vinculado con suelo de conservacin es el de Xochimilco, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 6 de mayo de 2005. De acuerdo al diagnstico manifestado, en el ao 2004 existan 300 asentamientos irregulares reconocidos y 291 pequeos ncleos dispersos; en los primeros habitan 133,523 personas (aproximadamente 25,898 familias); en los segundos, una poblacin aproximada de 4,035. El total de la poblacin de los primeros representan el 46.56% de la poblacin total de la Delegacin, y el 2.15 los segundos; por lo que uno de cada tres habitantes de Xochimilco viven en un asentamiento irregular. En cuanto a la distribucin de los asentamientos irregulares por zonas en el suelo de conservacin el 63.2% de stos se encuentran en la zona de la montaa (6% en el permetro de Pueblos Rurales); otro 25% se encuentran dentro del polgono del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Sur (PPDUZS); el 11.6% de asentamientos se ubica en la zona de chinampas y dentro del permetro del rea Natural Protegida (Donde 2.5% se encuentran en reas con valor ambiental). Cabe resaltar que la mayor parte de los asentamientos irregulares se localizan en la zona de la montaa (algunos incluidos en los polgonos de aplicacin de los Programas Parciales), en sitios considerados de alto riesgo por avenidas en pico de tormenta, deslaves por reblandecimiento del terreno, desprendimientos de rocas de laderas hacia zonas habitadas, riesgos propiciados por las fuertes pendientes en vialidades, riesgos a la salud por la falta de servicios de drenaje y agua potable. As mismo, afectan intensamente la cantidad y calidad de la recarga acufera que es bsica para la Delegacin y la ciudad. Entre los asentamientos humanos con mayores riesgos se encuentran los
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pueblos de Santa Cruz Acalpixca, Santa Mara Nativitas, San Mateo Xalpa, San Gregorio Atlapulco, Santa Cruz Xochitepec y Santiago Tepalcatlalpan, San Lucas Xochimanca y Santiago Tulyehualco. Al respecto, la estrategia definida relacionada con esta importante problemtica, plantea dos polticas de atencin para los asentamientos humanos irregulares: la regulacin Especial y los asentamientos sujetos a Estudio Especfico: De Regulacin Especial. Esta poltica se implementar a travs de la definicin de tres zonificaciones normativas para los asentamientos irregulares ubicados en Suelo de Conservacin, los cuales son Habitacional Rural (HRC, HR, HRB), con normas particulares referentes a lineamientos de compatibilidad con el entorno natural, as como de control del crecimiento urbano y que requiere la realizacin del estudio de impacto urbano y ambiental. El Programa establece que los propietarios de los predios considerados en la aplicacin de la presente norma, para la obtencin del uso del suelo y previo a ello, debern formalizar con la Delegacin, tanto de forma comunal como individual por vivienda, el compromiso para ejecutar las acciones y obras que resulten de la realizacin de un estudio de impacto urbano y ambiental, por cada asentamiento identificado en el plano de Zonificacin y Normas de Ordenacin de este Programa Delegacional, que incluya la mitigacin de los impactos negativos que stos ocasionan al ambiente en el Suelo de Conservacin. Sujetos a Estudio Especfico. Este instrumento se propone para los asentamientos humanos irregulares con zonificacin HRB-PRA y PRA-HRB que renan las siguientes caractersticas: o o o El presentar algn nivel de riesgo o vulnerabilidad fsica, geogrfica, urbana o ambiental. Su consolidacin requiere del reordenamiento urbano integral y regulacin especifica, por los niveles de dispersin que presenta. El emplazamiento represente un gran impacto ambiental en trminos de alteraciones a la biodiversidad, cambio de uso del suelo forestal y afectacin a las zonas de recarga de acuferos. Los impactos urbanos que est generando o pueda generar al considerarse como inductor de nuevas ocupaciones irregulares o de invasin de reas de valor ambiental y barrancas.
El Programa establece dos zonificaciones hbridas, que de hecho permiten el uso de vivienda: o Habitacional Rural de Baja Densidad con Produccin Rural y Agroindustrial (HRB+PRA). Zonas rurales en las que predomina el uso habitacional y en su entorno se desarrollan actividades rurales, las que debern ser conservadas e impulsadas, con objeto de evitar ser invadidas por el uso habitacional. Esta zonificacin quedar condicionada a la realizacin de un estudio especfico y posteriormente al estudio de impacto urbano y ambiental que determine las acciones de mitigacin, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente. Produccin Rural y Agroindustrial con Habitacional Rural de muy Baja Densidad (PRA+HRB). Zonas rurales en donde su actividad predominante se ve impactada por el uso habitacional Esta zonificacin quedar condicionada a la realizacin de un estudio especfico y posteriormente al estudio de impacto urbano y ambiental que determine las acciones de mitigacin, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente.
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El Programa Delegacional establece que con base en lo dispuesto en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y su Reglamento, los Estudios Especficos se analizarn y dictaminarn interinstitucionalmente. A travs del anlisis del estudio especfico de los asentamientos irregulares se podr definir la posibilidad de consolidar total o parcialmente el asentamiento, o bien dictaminar la improcedencia de su consolidacin. La evaluacin y dictaminacin definitiva estar a cargo de una Comisin Dictaminadora, integrada y dirigida por la Secretara del Medio Ambiente y la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda quienes podrn convocar a otras dependencias con atribuciones en materia de obras, vialidad, transporte y proteccin civil. De acuerdo al citado Programa, los objetivos que se persiguen son los siguientes: establecer una zona de amortiguamiento para la contencin del crecimiento de la mancha urbana sobre el suelo de conservacin; recuperar y conservar la calidad de los espacios impactados negativamente por asentamientos irregulares; evitar el impacto ambiental de los asentamientos irregulares; reordenar los asentamientos actuales para su control y manejo; y fortalecer la coordinacin entre las instancias de gobierno facultadas para el cuidado y vigilancia de las reas de conservacin.
Problemas de instrumentacin
De acuerdo al anlisis de los programas de poltica en materia ambiental y de ordenamiento territorial relacionado con la proteccin del suelo de conservacin, se desprende que existe una gran asimetra entre la capacidad de instrumentar polticas derivadas del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal as como de los programas delegacionales y parciales correspondientes, y el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal. El enfoque claramente ms estratgico del primero contrasta con la vocacin regulatoria del segundo. Una importante consecuencia est vinculada con la rigidez del PGOEDF, que no parece reflejar la complejidad social de los pueblos rurales, las colonias populares y los asentamientos irregulares, sino que slo considera como las variables naturales y ambientales para definir las normas de uso del suelo y las reas de atencin prioritarias. Lo anterior ha impedido una concurrencia entre las autoridades ambientales y las responsables en materia de desarrollo urbano para establecer polticas slidas vinculadas sobre todo con el control de los asentamientos irregulares y la construccin ilegal, y la proteccin del suelo forestal y las barrancas de actividades de contaminacin y cambio de uso del suelo, los cuales eventualmente reciben presiones urbanas fuertes. En general la aplicacin de la normatividad ambiental tiende a ser restrictiva (por ejemplo en materia de impacto ambiental en suelo de conservacin, donde cualquier obra requiere autorizacin de la Secretara del Medio Ambiente, previa manifestacin del particular), lo cual sumado a la poca aplicacin de la ley, genera una sistemtica violacin a la normatividad en materia de usos del suelo. Adems de lo referido, no existe en todos los casos la actualizacin del personal adscrito a las instituciones involucradas en la atencin de ilcitos en el suelo de conservacin, en cuanto a los alcances e interpretacin de la legislacin aplicable, como es primordialmente lo relativo a las obras y actividades que se realizan en zonas federales o bienes del dominio pblico del Distrito Federal, en las que independientemente de su naturaleza se deben respetar las disposiciones jurdicas que regulan lo concerniente al uso de suelo, construcciones e impacto ambiental, entre otras, situacin que se refleja en la diversidad de criterios institucionales en la aplicacin de la legislacin ambiental y urbana.
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Lo anterior, se traduce en una dispersin de recursos e insuficiente capacidad de las instituciones para atender la problemtica de referencia, que a su vez conlleva a la ineficacia de las acciones de gobierno para erradicar o en su caso controlar, la afectacin del suelo de conservacin. Un asunto recurrente que ilustra lo mencionado, es el relativo a los procesos de ocupacin del suelo de conservacin por asentamientos humanos irregulares, ante los cuales no existe uniformidad en los criterios institucionales respecto a las alternativas de accin que se prevn en la legislacin para su atencin, ni prcticas institucionales que permitan disuadir o en su caso contrarrestar tales hechos. En efecto, en reiteradas ocasiones se argumenta por parte de las autoridades competentes para la atencin de ilcitos en suelo de conservacin, la falta de competencia jurdica o de regulacin especfica, as como de recursos, que les permitan la atencin de hechos especficos, de entre lo cual, resalta la ausencia de prcticas de las autoridades delegacionales para verificar el uso del suelo contemplado en los programas de desarrollo urbano. Por otra parte, en la mayora de los casos en que existe coincidencia entre las autoridades competentes para la atencin de asentamientos humanos irregulares en suelo de conservacin, respecto a las acciones legales procedentes al respecto, adicionalmente se consideran y analizan diversos aspectos antes de ejecutar una medida cautelar o una sancin que conlleve a detener o contrarrestar el ilcito, como son las formalidades del procedimiento legal respectivo, los requerimientos humanos y materiales, el apoyo de fuerza pblica en su caso y los impactos sociales, entre otros. En este sentido, en todos los casos de afectacin del suelo de conservacin investigados por esta Procuradura, la PAOT procura que sus acciones estn orientadas a detener las obras y actividades ilegales, as como a restaurar los daos ambientales generados y a sancionar ejemplarmente a los responsables, con el propsito de que se cumpla la normatividad aplicable. Atendiendo a lo expuesto, durante la gestin de los asuntos que le competen, la PAOT ha detectado la insuficiencia, y en algunos casos incluso la ausencia, de los actos de autoridad que se requieren para evitar y en su caso contrarrestar las obras y actividades ilcitas que afectan el suelo de conservacin del Distrito Federal, lo cual, se suscita a consecuencia de diversos factores, de entre los cuales podemos referir los siguientes: Insuficiencias e inconsistencias en el marco jurdico aplicable Deficiente aplicacin de la legislacin ambiental y urbana Retraso excesivo en la ejecucin de las acciones legales procedentes por obras y actividades ilegales en suelo de conservacin. Ineficacia de los actos de autoridad, para detener las obras y actividades ilegales que se llevan a cabo en el suelo de conservacin Incapacidad institucional Insuficiente coordinacin institucional Finalmente, a pesar de que es claro que el ejercicio del derecho de propiedad est sujeto a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen los programas de desarrollo urbano, en virtud de que es de inters pblico la proteccin del suelo de conservacin, esta Procuradura ha constatado la poca claridad que existe por parte tanto de los propios funcionarios pblicos adscritos a las dependencias facultadas para la vigilancia administrativa de la ley, para establecer procedimientos de verificacin en materia estrictamente de uso del suelo. En estos casos, generalmente por parte de los servidores pblicos de las Delegaciones, es recurrente la postura de defender el derecho del o de los propietarios de llevar a cabo actividades ilegales, con base en que acreditan la propiedad.
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Problemas de regulacin
Tal como se explic en el apartado anterior, existe una regulacin a nivel local, que por un lado se considera en la legislacin urbana y por otro en la ambiental, concretndose en los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecolgico; sin embargo, no existe uniformidad en tales disposiciones respecto a la zonificacin y a los usos de suelo permisibles en cada una de las reas de actuacin del suelo de conservacin. A pesar de que por ejemplo el Programa de Proteccin Ambiental vigente propone incorporar la zonificacin y los lineamientos del PGOEDF a otros instrumentos de planeacin regional y urbana como los Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamientos Territoriales a escala local y metropolitana, las metodologas existentes para elaborar la zonificacin son absolutamente distintas: los programas de desarrollo urbano responden a una construccin histrica de los usos del suelo, as como de la realidad y las presiones sociales, mientras que el PGOEDF considera solamente para la constitucin de las unidades ambientales, zonas homogneas cuyas caractersticas se relacionan exclusivamente a la capacidad de cada localidad para sostener actividades productivas, recargar el acufero y conservar la biodiversidad. De esta manera, se ha propiciado una regulacin excesiva del suelo de conservacin, pero a la vez insuficiente, ya que en ningn ordenamiento se regulan en forma integral y precisa las distintas obras y actividades que ocasionan afectaciones al mismo, adems en algunos casos se ha reformado la legislacin sustantiva sin que a la fecha se haya actualizado la legislacin reglamentaria. Asimismo, existen diversas autoridades tanto federales como locales con competencia para actuar ante ilcitos en suelo de conservacin, situacin que ha dado lugar a la falta de precisin en la definicin de responsabilidades institucionales para atender de manera integral la problemtica que representan dichos ilcitos, lo cual en se agudiza ante la falta de actualizacin de los ordenamientos jurdicos que regulan la estructura interna de las dependencias y entidades de gobierno, as como la distribucin de competencias entre sus reas o unidades administrativas. Cabe sealar al respecto que si bien la utilizacin de programas parciales de desarrollo urbano o zonas especiales de desarrollo controlado (ZEDEC) no han sido utilizados como mecanismos de regularizacin de usos del suelo, es interesante considerar el caso de la revisin del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de Xochimilco, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 6 de mayo de 2005 regulariza en los hechos gran parte de los asentamientos, a pesar de estar sujetos a estudio, toda vez que de acuerdo al pobre nivel de aplicacin de la ley existente, no parece tener los gobiernos delegacionales la capacidad de negociacin suficiente para evaluar adecuadamente y en su caso retirar asentamientos que no cumplan con los requerimientos para la regularizacin.
3. Conclusiones y Recomendaciones
Atendiendo a las caractersticas del suelo de conservacin, as como a las actividades productivas que se desarrollan en el mismo y los servicios ambientales que aporta a la Ciudad de Mxico y su zona metropolitana, es necesario visualizarlo de manera integral e interrelacionado con el desarrollo
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urbano, considerando en todo caso que es indispensable su conservacin para sostener la dinmica social del Distrito Federal, as como para preservar la cultura de los pueblos originarios de esa parte del Distrito Federal. No obstante la importancia que tiene el suelo de conservacin del Distrito Federal en los trminos referidos, la insuficiente capacidad de las instituciones, la falta de coordinacin entre las instancias responsables de su proteccin, as como su regulacin excesiva y deficiente, son las causas principales que impiden la ejecucin de actos de autoridad efectivos y oportunos ante el desarrollo de obras y actividades ilcitas que afectan los recursos naturales y generan usos de suelo incompatibles con la vocacin natural de los predios. En este contexto, para reforzar las acciones de gobierno en la proteccin del suelo de conservacin, desde la perspectiva de la aplicacin efectiva de la ley y en el mbito de competencia del Distrito Federal, se considera necesario inducir diversos cambios en la legislacin ambiental y del ordenamiento territorial de dicha entidad, as como en las prcticas de actuacin de las autoridades administrativas involucradas en el tema. Las modificaciones a la legislacin que son prioritarias y que se requieren a corto plazo, son las siguientes: Armonizar la legislacin ambiental y urbana, en especfico los Programas de Desarrollo Urbano y el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal, en cuanto a la zonificacin y usos de suelo permitidos en el suelo de conservacin. Precisar y redefinir, en su caso, la distribucin de competencias, atendiendo a los requerimientos sociales y capacidades institucionales. Reforzar los procedimientos de verificacin contemplados en la legislacin urbana Por lo que hace a la gestin administrativa, se considera importante llevar a cabo de manera prioritaria en la proteccin del suelo de conservacin, las siguientes acciones: Actualizar la informacin de asentamientos humanos irregulares y de tiros clandestinos de materiales de construccin en suelo de conservacin, as como uniformar los criterios institucionales en la definicin y manejo de tal informacin. Establecer indicadores de afectacin y de recuperacin del suelo de conservacin. Definir y formalizar criterios uniformes de identificacin y atencin de ilcitos en suelo de conservacin, primordialmente de asentamientos irregulares y depsito de materiales de construccin. Implementar un sistema de monitoreo permanente y de deteccin oportuna de ilcitos. Incrementar la vigilancia comunitaria del suelo de conservacin y la cobertura territorial en ese rubro. Desarrollar mecanismos de reaccin inmediata ante la deteccin de ilcitos. Simplificar y agilizar las prcticas de actuacin en lo referente a procedimientos administrativos, a fin de ejecutar oportunamente actos de autoridad. Institucionalizar los criterios para la atencin de asentamientos humanos irregulares en suelo de conservacin, elaborados coordinadamente entre la Secretara del Medio Ambiente del Distrito Federal y la PAOT, en el seno del Consejo para el Desarrollo Sustentable del Suelo de Conservacin, Zonas Rurales y reas Naturales Protegidas del Distrito Federal.
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En resumen, es factible sostener que a partir de la fecha en que se detecta una construccin irregular en suelo de conservacin, se inicia una serie de trmites y de gestiones que se han convertido en prcticas de actuacin por parte de las autoridades, que en su mayora retrasan la aplicacin efectiva de la ley con la consecuente ocupacin y afectacin del suelo de conservacin que ello conlleva. En este sentido, el PGDUDF seala que el promedio de recuperacin administrativa y control de los asentamientos irregulares en el periodo comprendido entre el 2000 y 2003 fue de 133.3 ha por ao, lo cual aparentemente es algo satisfactorio considerando que la cobertura urbana crece de acuerdo al PGOEDF un promedio de 289 ha/ao. Sin embargo, la Secretara del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal inform que a travs de la Comisin de Crecimiento Cero recuper en 2004 por la va legal apenas 5 mil 156 metros cuadrados (equivalente a 0.52 ha.) de Suelo de Conservacin, a travs del desmantelamiento de 17 instalaciones irregulares en seis predios, adems de haber aplicado 97 clausuras en 19 terrenos y colocado 42 retenes de inspeccin11. La informacin anterior demuestra que la ocupacin de suelo de conservacin por uso habitacional es superior a la recuperacin administrativa de las reas invadidas, por parte de la autoridad competente y por tanto es necesario reforzar las acciones de gobierno en la proteccin del suelo de conservacin, desde la perspectiva de la aplicacin efectiva de la ley y en el mbito de competencia del Distrito Federal. Por ltimo, es pertinente sealar que en la medida en que se avance en la implementacin de las acciones de gobierno que se requieren para erradicar, o en su caso, minimizar las principales causas, que han impedido la aplicacin efectiva de la ley, se establecern las condiciones propicias para la proteccin del suelo de conservacin del Distrito Federal, as como para el desarrollo sustentable, tanto de los pueblos y comunidades originarios de tal zona como del resto de la Ciudad de Mxico.
reas prioritarias para atencin

La aplicacin efectiva de la normatividad es una premisa bsica para la implementacin de polticas de mejora urbana que puedan impactar positivamente en la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad de Mxico. En ese sentido, existe una gran responsabilidad para los encargados de la vigilancia de la ley en las Delegaciones con suelo de conservacin, toda vez que es estratgica para la cuenca la proteccin del suelo con alto valor ecolgico. Asimismo, cabe sealar que si bien se ha avanzado en el Distrito Federal, en un marco jurdico adecuado, as como en una estructura institucional que permita su aplicacin y vigilancia, tambin es cierto que la regulacin en materia ambiental y de desarrollo urbano, as como la distribucin de competencias entre las dependencias y los rganos poltico administrativos de la Administracin Pblica del Distrito Federal, todava tiene serios problemas vinculados con procedimientos administrativos llevados a cabo incorrectamente, y problemas de regulacin que impiden el ejercicio efectivo del derecho al medio ambiente por parte de los ciudadanos, como son los siguientes: Inadecuada aplicacin de la normatividad. La inadecuada aplicacin y vigilancia de las normas en materia de uso del suelo, construcciones y medio ambiente en suelo de conservacin ha generado una alta percepcin de impunidad y ha ido erosionando la legitimidad de las normas de
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Boletn No. 1211, 26 de diciembre de 2004.
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uso del suelo, superponiendo en todo momento el derecho de propiedad al inters pblico vinculado con la proteccin del suelo de conservacin. Falta de mecanismos efectivos de participacin ciudadana y acceso a la informacin. Derivada de la restriccin al acceso a la informacin acerca de las consecuencias de los procedimientos de la Administracin Pblica, en el Distrito Federal persiste una falta de ejercicio ciudadano en torno a los derechos ambientales y urbanos. Los procedimientos de consulta para la modificacin de los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano en el ao 2004 y 2005 han sido un ejemplo de ello, ya que la informacin es en general difcil de acceder, obligando a los vecinos interesados, a plantear una dinmica de presin a las autoridades, a fin de negociar ventajas particulares en la versin final del instrumento, lo cual redunda en un alto costo social y ambiental a mediano y largo plazos. Escasa coordinacin interinstitucional. Derivado de la particular organizacin administrativa en el Distrito Federal, as como la falta de aplicacin de instrumentos de coordinacin previstos en muchos instrumentos de poltica ambiental y urbana, las distintas autoridades involucradas en la gestin pblica han tenido dificultades en establecer acciones coordinadas, tanto vinculadas con la definicin y ejecucin de acciones, como con el control y la vigilancia de los programas de desarrollo urbano y las normas vinculadas con construcciones. La experiencia de la Comisin de Crecimiento Cero ha sido prometedora, aunque los resultados distan de ser los esperados. Baja capacidad institucional. Existe un evidente dficit de recursos humanos de calidad en las instituciones pblicas responsables de la aplicacin de la ley en el suelo de conservacin. Ello ha redundado directamente en una poco efectiva vigilancia de la normatividad y de la aplicacin y cumplimiento de los programas de desarrollo urbano por parte de las delegaciones polticas. Los procedimientos de verificacin y sancin han reflejado problemas estructurales que es necesario enfrentar a travs de la formacin de servidores pblicos con una alta calificacin para estas tareas. Desarrollo urbano desarticulado. Actualmente, si bien los programas de desarrollo urbano contemplan acciones estratgicas concretas, nicamente funcionan como instrumentos normativos de los usos del suelo, prescindiendo de su papel de vinculante del desarrollo urbano con otras materias como vialidad, transporte, agua y reas verdes, elementos clave en el funcionamiento de la Ciudad. Lo anterior, ha generado que las polticas de planeacin no se implementen correctamente, haciendo ineficaz la accin pblica, ante la imposibilidad de coordinar las inversiones y acciones de los distintos actores pblicos. Asimismo, existe una desvinculacin entre la gestin en materia ambiental y de desarrollo urbano, tanto en su regulacin, como en los instrumentos de control que contemplan. Los instrumentos de planeacin, as como los mecanismos de asignacin y gasto de recursos presupuestales y los programas operativos de las dependencias, estn totalmente desvinculados, dificultndose la accin conjunta en materias que impactan en la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad, como lo son los usos del suelo, la vialidad y el transporte, las reas verdes, el desarrollo econmico y la prevencin y control de la contaminacin ambiental. Regulacin inadecuada. En materia de desarrollo urbano y medio ambiente, el limitado desarrollo de las normas que son necesarias para regular estas materias y la inexistencia de mecanismos apropiados para su aplicacin, han provocado una crisis creciente de los instrumentos de planeacin, que obliga en principio, a replantear las estrategias de gestin urbana, sobre todo respecto a participacin social y a desarrollo de proyectos y acciones estratgicas.
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A fin de garantizar el derecho de los habitantes de la Ciudad, a un entorno urbano sustentable y adecuado, se debe fomentar la calidad de vida integral en el Distrito Federal. El derecho a un medio ambiente adecuado en la Ciudad, se traduce en el acceso equitativo al espacio urbano, equipamiento e infraestructura adecuados, por parte de todos los ciudadanos, pero tambin al respeto a los servicios ambientales que aportan los recursos comunes que representan el suelo de conservacin. Las autoridades responsables de la planeacin, la instrumentacin y la vigilancia del desarrollo urbano en el Distrito Federal, tienen la responsabilidad de avanzar en la definicin de mecanismos eficientes de gestin pblica, que permitan cumplir con los objetivos de desarrollo urbano sustentable, y que al mismo tiempo garanticen de manera efectiva los derechos de los habitantes de la Ciudad. Esta Procuradura considera imprescindible la definicin y ejecucin de polticas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecolgico que deriven en una mejor calidad de vida para todos los ciudadanos, as como el establecimiento de un marco normativo adecuado que permita el acceso efectivo a la justicia ambiental en la Ciudad de Mxico.
Recomendaciones
Se proponen los siguientes criterios para el control de la mancha urbana en el suelo de conservacin del Distrito Federal:
1. Consideraciones bsicas
La definicin de criterios para la contencin de la mancha urbana en el suelo de conservacin del Distrito Federal, as como la determinacin de su alcance, instrumentacin y evaluacin, debe darse a partir de lo dispuesto en las Leyes de Desarrollo Urbano y Ambiental, ambas del Distrito Federal, as como en el recientemente aprobado Programa General de Desarrollo Urbano para la propia entidad federativa. La definicin de los criterios sealados debe basarse, en primer lugar, en la regulacin del ordenamiento territorial prevista en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF). En efecto, en el apartado respectivo de la Ley, se establece la clasificacin del suelo en la entidad (urbano y de conservacin), las reas de actuacin, los usos del suelo y la zonificacin respectiva. Cabe destacar que, de acuerdo con las previsiones de la LDUDF, las normas de ordenacin pueden jugar un papel importante en el control de las actividades que se desarrollen en el suelo de conservacin, en cualquiera de las reas de actuacin que resulten aplicables (rescate ecolgico, preservacin ecolgica o produccin rural y agroindustrial) o en los poblados rurales, los cuales tambin forman parte del suelo de conservacin del Distrito Federal. En segundo lugar, los criterios referidos deben considerar las disposiciones de la legislacin ambiental en materia de ordenamiento ecolgico del territorio, incluyendo el contenido del Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Territorio del Distrito Federal. Desafortunadamente, la falta de congruencia y armonizacin entre esos instrumentos y la normatividad urbana vigente en el DF, no permiten fortalecer las consideraciones ambientales de los programas de desarrollo urbano. En tercer lugar, debe tomarse en cuenta el recientemente aprobado Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (Gaceta Oficial del DF del 31 de diciembre del 2003). De ese instrumento
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debe destacarse el hecho de que en l se establece que en el caso del suelo de conservacin se aplicarn las polticas de conservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales previstos en el PGOEDF. Desafortunadamente, como ya se coment, no existe la posibilidad de armonizar el contenido del PGOEDF con el de los programas de desarrollo urbano, en virtud de que las disposiciones legales de las que derivan, no son compatibles. Sin embargo, por la manera tan general en como se regula el ordenamiento territorial en el Programa General de Desarrollo Urbano, los programas delegacionales pueden incluir reglamentaciones mucho ms detalladas para las distintas reas y predios que constituyen el suelo de conservacin. Finalmente, del PGDUDF debemos considerar lo siguiente: No se detallan regulaciones para los poblados rurales; No se establecen criterios especficos para la emisin de normas de ordenacin en suelo de conservacin, ni para llevar a cabo acciones de regularizacin de asentamientos humanos en l. No se prev una poltica de constitucin y desarrollo de reservas territoriales que considere la consolidacin de reas urbanas existentes en suelo de conservacin.
2. Estrategia de actuacin en asentamientos humanos

Para definir las estrategias a seguir en la atencin de la problemtica urbana y ambiental en los asentamientos humanos localizados en suelo de conservacin, debe considerarse que bajo ninguna circunstancia podrn ser regularizados stos, en los siguientes: Criterios ambientales 1. 2. 3. 4. Zonas ncleo y de amortiguamiento de las reas Naturales Protegidas. Zonas de recarga de mantos acuferos. reas en las que se desarrollen especies de vida silvestre consideradas en riesgo. Zonas con un valor patrimonial importante (por ejemplo, la zona chinampera en Xochimilco y Tlhuac, considerada Patrimonio Cultural de la Humanidad). 5. reas con una gran importancia para los ecosistemas de la regin. 6. Zonas dentro de zonificacin secundaria de Preservacin Ecolgica (PE) de acuerdo al Programa Delegacional de Desarrollo Urbano respectivo, as como Forestal de Conservacin, Forestal de Conservacin Especial, Forestal de Proteccin y Forestal de Proteccin Especial de acuerdo al PGOE. 7. reas en las que sea viable el restablecimiento de las condiciones naturales.
Criterios urbanos 1. Zonas de riesgo. 2. Factibilidad y costos econmicos de la introduccin de servicios pblicos, as como el impacto ambiental de la infraestructura y equipamiento que conlleva la dotacin de estos. 3. Zonas con bajo grado de consolidacin (antigedad, tipo de vivienda, densidad demogrfica, densidad de construccin). 4. Cuando el costo econmico de la recuperacin de la zona sea menor al costo que implica la dotacin de servicios y la introduccin de infraestructura.
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Asimismo, tratndose de propuestas tendientes a regularizar asentamientos humanos irregulares en suelo de conservacin, stas debern referir con claridad las consideraciones que se tienen para ello y justificar la factibilidad y viabilidad de los asentamientos. Adems de lo anterior, es indispensable que se establezcan al respecto criterios precisos y claros que deban observar todas las Delegaciones en la elaboracin de sus propuestas, a fin de evitar apreciaciones particulares e inducir acciones homogneas.
3. Criterios a incluir en los programas de desarrollo urbano

De acuerdo con la estructura actual de los programas delegacionales de desarrollo urbano, a continuacin se sealan textos y aspectos que podran ser incluidos en dichos instrumentos de planeacin. a) Introduccin.- La zona que abarca el suelo de conservacin es fundamental en el equilibrio climtico y ecolgico del Valle de Mxico. Adems de la importancia ambiental de su cubierta forestal en el ciclo hidrolgico de la cuenca, que incluye la proteccin de la erosin del suelo y la recarga del acufero, en l se desarrollan parte importante de las actividades de la poblacin de las zonas rurales del Distrito Federal. En detrimento de los servicios ambientales que proporciona, el suelo de conservacin ha sido afectado por el rpido crecimiento de la zona urbana del Distrito Federal. Ante esta grave realidad, las polticas de ordenamiento territorial han tendido a concebir espacios de actuacin distintos entre el suelo urbano y el no urbano. Esta divergencia implic en un principio la diferenciacin entre el suelo entendido como urbano por un lado y rural por otro. Ms tarde, con el desarrollo de instrumentos jurdicos, se separaron las esferas urbana y rural, zonificando y asignando polticas especficas para cada mbito. Sin embargo, la dinmica de crecimiento de la zona urbana contina extendindose sobre superficies importantes del suelo de conservacin, lo cual pone en peligro las caractersticas fsicas y biolgicas que lo caracterizan. La existencia de asentamientos humanos irregulares en el suelo de conservacin, propicia que en estas zonas se realicen sin un control adecuado de las instancias ambientales competentes, diversas obras y actividades para su sostenimiento, por lo que estas reas se ven sujetas a diferentes procesos de degradacin, como la contaminacin por emisiones de gases que afectan la condicin del arbolado, la presencia de desechos slidos, de fauna nociva, la prdida de la cubierta vegetal a causa de incendios provocados y la expansin de las reas urbanas. Dentro de este contexto, es importante sealar que una de las causas del desarrollo de asentamientos irregulares sobre el suelo de conservacin es la falta de opciones de vivienda y de reservas territoriales para ello, en donde su regularizacin implica por una parte, altos costos para la introduccin de los servicios urbanos bsicos y por la otra, impactos irreversibles al suelo de conservacin, mismos que condicionan el nivel de vida de la poblacin que habita el Distrito Federal. Los elementos que permiten determinar la ilegalidad en la ocupacin del suelo son los ordenamientos jurdicos en la materia (Ley de Desarrollo Urbano y Ley Ambiental del Distrito Federal, entre otros), mismos que a su vez incluyen instrumentos tcnicos, como son los Programas de Desarrollo Urbano General, Delegacionales y Parciales, adems del Programa General de Ordenamiento Ecolgico.
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En este contexto, es necesario que se reconsideren los criterios que debern de integrarse y desarrollarse en los programas de desarrollo urbano, con la finalidad de que las instituciones competentes, cuenten con los elementos necesarios que les permitan por una parte contener y revertir los impactos ambientales negativos propiciados por el desarrollo de los asentamientos irregulares existentes, y por la otra evitar la ocupacin de nuevas reas dentro del suelo de conservacin. b) Objetivos. Revertir las tendencias de crecimiento de la mancha urbana en suelo de conservacin. Impulsar medidas alternativas para compensar los impactos ambientales negativos que han propiciado los asentamientos irregulares en suelo de conservacin. Evitar la realizacin de obras y actividades que afecten el suelo de conservacin. Erradicar o en su caso controlar los asentamientos irregulares existentes en el suelo de conservacin.
c) Marco General.- El suelo de conservacin se regula desde dos grandes rubros que forman parte del sistema de planeacin del desarrollo del Distrito Federal, que son: el desarrollo urbano y el ordenamiento ecolgico del territorio. Es importante resaltar, que a travs de los programas de desarrollo urbano y del ordenamiento ecolgico del territorio se regula el ejercicio del derecho de propiedad, a partir de la zonificacin del suelo establecida en cada uno de ellos. Dentro de la legislacin aplicable al suelo de conservacin sobresalen; la Ley Ambiental del Distrito Federal (LADF), el Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo (RIAR), la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF), el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (PGDUDF) y los Programas de Desarrollo Urbano Delegacionales y Parciales, el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, as como el Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal (PGOEDF), ordenamientos que establecen los usos, intensidades, normas y condiciones bajo las cuales se debern desarrollar todas las obras y actividades que se pretendan realizar dentro del suelo de conservacin. Es importante resaltar que el PGOEDF es un instrumento que forma parte de la poltica ambiental, convirtindose en el eje rector para el desarrollo e implementacin de todas las actividades y obras que se proyecten en el suelo de conservacin, orientando el desarrollo de las actividades productivas haca las zonas con potencial para ello, as como la conservacin y manejo de los recursos naturales con que cuenta.
d) Criterios a incluir en el captulo de acciones estratgicas e instrumentos de ejecucin. Prevencin: o Difusin masiva sobre la importancia del suelo de conservacin. Difundir que es el suelo de conservacin, la importancia que tiene para la sustentabilidad de la Ciudad de Mxico, y su ubicacin y delimitacin. Divulgar las implicaciones jurdicas de realizar obras o actividades ilcitas en suelo de conservacin.
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Sealizacin de las zonas comprendidas en suelo de conservacin. Colocar anuncios que indiquen los lmites del suelo de conservacin, as como las restricciones del uso del suelo.
Acceso a la informacin pblica. Establecer sistemas pblicos de informacin sobre los usos de suelo permitidos y prohibidos en el suelo de conservacin, as como de los ndices de afectacin del mismo.
Monitoreo permanente accesible al pblico y compartido entre instituciones. Vigilar permanentemente el suelo de conservacin, por parte de todas las instancias involucradas, a fin de identificar las obras o actividades ilcitas que se desarrollen en el mismo, e intercambiar dicha informacin.
Establecimiento de barreras naturales o artificiales. Delimitar el suelo de conservacin mediante barreras fsicas que permitan contener el crecimiento de la mancha urbana. Estas barreras podrn ser naturales o artificiales, las que cumplirn una funcin de preservacin de las caractersticas del suelo de conservacin, a travs de la contencin de la expansin urbana.
Incremento del grado de proteccin del suelo de conservacin. Integrar propuestas para incorporar mayor superficie de terreno del suelo de conservacin como rea Natural Protegida de Valor Ambiental, conforme a lo dispuesto en la Ley Ambiental del Distrito Federal.
Densificacin del suelo urbano y de los poblados rurales: o Crear un inventario de predios baldos y subutilizados, as como implementar programas de ocupacin de los mismos. Identificar los predios baldos y subutilizados existentes en el rea urbana, a efecto de contar con superficie de suelo apto para el desarrollo de acciones de vivienda haca el interior de la zona urbana, lo cual puede disminuir la presin sobre el suelo de conservacin.
Incrementar el Coeficiente de Utilizacin del Suelo (CUS) en zonas con condiciones adecuadas. Elevar la densidad de construccin, a travs de la modificacin de los niveles de construccin, de la superficie mnima de vivienda y del rea mnima libre de construccin, en aquellas reas en donde sea factible la dotacin de servicios.
Transferencia de potencialidades de desarrollo.
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Promover, facilitar y operar la transferencia de potencialidades como instrumento de desarrollo urbano, que permitir la densificacin de reas en donde el mercado inmobiliario puede desarrollar conjuntos habitacionales.
Disear e instrumentar programas de vivienda de inters social. Desarrollar programas de mejoramiento, ampliacin y dotacin de vivienda dirigidos a la poblacin de escasos recursos. Fomentar la construccin de la vivienda plurifamiliar.
Control de los asentamientos humanos irregulares: o Instrumentacin de acciones para la aplicacin efectiva de los mecanismos de control. Institucionalizar iniciativas de coordinacin cooperativa entre las instancias de gobierno. Coordinar grupo especializado de inspeccin y vigilancia. Implementar dispositivos de accin emergente. Instrumentar programas para agilizar la imposicin de medidas cautelares y sanciones, as como de seguimiento y control de su ejecucin. Desarrollar mecanismos que permitan la coordinacin interinstitucional, para la definicin de acciones concertadas y coordinadas entre las instancias involucradas, que permitan controlar el desarrollo de asentamientos irregulares en el suelo de conservacin.
Promocin de la participacin ciudadana en la vigilancia del suelo de conservacin. Integrar Comits de Vigilancia Participativa Concertar acciones con los interesados en la proteccin del suelo de conservacin.
Instrumentacin de acciones alternativas. Reconocer y aplicar mecanismos persuasivos que sean alternativos a los coercitivos para la solucin de conflictos. Reubicar asentamientos irregulares.
Condicionantes para la regularizacin de asentamientos humanos irregulares: o Incorporar como una condicin necesaria e indispensable para poder regularizar asentamientos irregulares en suelo de conservacin, medidas de restauracin, mitigacin y/o compensacin. Establecer costos reales para los responsables de los asentamientos irregulares en los casos en los que se pretenda regularizar. Eliminar subsidios.
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Reforzar el rgimen de contribuciones.
e) Normas de ordenacin. 1. En ningn caso se podrn realizar cambios de uso del suelo en zonas dentro de zonificacin secundaria de Preservacin Ecolgica de acuerdo al Programa Delegacional de Desarrollo Urbano respectivo, as como Forestal de Conservacin, Forestal de Conservacin Especial, Forestal de Proteccin y Forestal de Proteccin Especial de acuerdo al PGOE. 2. En la realizacin de obras o actividades en suelo de conservacin, con excepcin de poblados rurales, en los que aplicaran las disposiciones especficas que se establezcan al respecto, se deber evitar el manejo de materiales no biodegradables. 3. Barreras para impedir el establecimiento de asentamientos irregulares. a. Artificiales b. Naturales 4. Consideracin de tcnicas y materiales compatibles para la conservacin de los recursos naturales en la construccin de viviendas y en la dotacin de infraestructura en Poblados rurales. 5. Establecimiento de normas tcnicas para la realizacin de obras y actividades recreativas y tursticas en suelo de conservacin, a fin de conservar sus caractersticas naturales.
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Referencias
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Tabla 1. Distribucin del Suelo de Conservacin por Delegacin, 2002

Importancia ambiental y natural

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Actividades y usos del suelo

Fuente: Programa General de Ordenamiento Ecolgico del Distrito Federal, 2000.

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Gustavo A. Madero Iztapalapa Tlhuac Tlalpan

Fuente: Elaboracin propia.

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Procesos que afectan el Suelo de Conservacin

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Familias 29 0 2,185 5,186 1,095 679 0 1,550 1,533 12,257

Irregulares 27 76 24 92 13 117 81 176 198 804

Total 28 76 34 139 17 127 81 179 209 890

Superficie 75 343 93 123 215 369 261 585 666 8,240

Presentacin del Estudio Interno elaborado por SEDUVI y Corenader, s/f.

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2. Dimensiones institucionales de gestin y operacin

Marco jurdico aplicable

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Regulacin en materia de desarrollo urbano

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Regulacin en materia ambiental

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Regulacin de competencia federal

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Vida silvestre Bienes nacionales

Reglamento. Ley General de Vida Silvestre. Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento.

Instrumentos de poltica aplicables

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Distrito Federal 8,605,239 Fuente: PGDUDF vigente.

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Actualizacin de los programas de desarrollo urbano en 2005

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reas prioritarias para atencin

Boletn No. 1211, 26 de diciembre de 2004.

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2. Estrategia de actuacin en asentamientos humanos

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3. Criterios a incluir en los programas de desarrollo urbano

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Transferencia de potencialidades de desarrollo.

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