CONSIDERAII PRIVIND DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL PRIVAT Asist. univ. drd. Ctlin Bncioi Drd.

Alexandru Zaharia
La distinction entre le domaine public et le domaine priv se retrouve parmi les fondements du droit civil, les deux notions faisant partie de lancien hritage du droit romain et tant comptes parmi les bases de linstitution juridique des droits rels. Larticle nonce et discute les thories classiques parues au dbut du XX -me sicle sur les critres par o cette distinction est faite. 1. Teoria folosinei generale si a inexistenei unui drept de proprietate. Opiniile exprimate la sfritul secolului al XIX- lea i n prima jumtate a secolului al XXlea sunt considerate opinii clasice fiind grupate n patru mari categorii, dup solutia pe care o dau la problema domeniului public, respectiv dup rspunsul dat la ntrebarea " care este criteriul de domenialitate ?". Din acest punct de vedere au fost formulate n literatura de specialitate mai multe teorii. Aceast teorie a fost susinut att de generaia de la finele secolului al XIX-lea, ct i de generaia care s-a afirmat n primul deceniu al secolului al XX-lea, ajungnd la maturitate n perioada interbelic. La noi, aceast teorie a fost promovat de Grigore Hamangiu1 fiind axat pe dou idei principale : din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului tuturor i asupra acestor bunuri administraia nu are un drept de proprietate. Aceast teorie admite existena unor bunuri asupra crora administraia are un drept de proprietate, n plenitudinea atribuiilor acesteia, dar bunurile respective formeaz un alt domeniu - domeniul privat al administraiei. Acestei teorii i s-au adus mai multe critici. Ma nti, s-a susinut c este prea restrictiv, deoarece n opinia altor autori , din domeiul public nu fac parte acele bunuri care sunt afectate uzului general (ex.drumurile, pieele, rmul mrii) ci i bunurile care nu au o atare distincie (ex. cazrmile, armamentul militar, fortreele). Pe de alt parte, s-a susinut c este de neconceput ca asupra bunurilor din domeniul public administraia s nu aib drept de proprietate. Pentru aceasta, autorii romni suineau c n mod greit art. 538 din Codul Civil francez, prevede c domeniul public cuprinde i bunuri " qui ne sont pas susceptibles dune proprit priv", dovad art. 476 Cod Civil romn, corespunztor art. 538 Cod Civil francez, nu mai reproduce aceast dispoziie. Se reitereaz teza mai veche dup care toate bunurile de pe pmnt sunt susceptibile de proprietate privat. Dup M. Hauriou, unul din criticii teoriei la care ne referim, doar cldura, razele soarelui, aerul, vntul, s-ar putea socoti ca bunuri nesusceptibile de proprietate privat 2, tez care, de altfel, nu este original. ntre autorii care susin aceast teorie, exist totui anumite deosebiri de nuan. Ducrocq3, de exemplu, apreciaz c toate imobilele afectate serviciilor publice fac parte din domeniul privat i nu din domeniul public, cci afectarea la un serviciu public nu altereaz cu nimic caracterul domenial privat al unui imobil. Ct privete natura dreptului administraiei de stat (statutului), asupra domeniului public, acest autor este adeptul tezei dup care statul nu are dect paza i supravegherea asupra acestor bunuri, cu misiunea de
1 2

C. Hamangiu, Tratat de drept civil roman, Tom I, Bucuresti , 1928, p . 918. M. Hauriou, Precis de droit administratif, Ed. 11, Paris, 1927, p. 644. 3 Antonie Iorgovan, Tratat de drept adiministrativ, Ed. Nemira, Bucureti.

Revista de tiine Juridice

ale pstra generaiilor viitoare. La rndul su, Berthelemy vorbete despre un drept al administraiei asupra domeniului public, deoarece domeniul public este inalienabil, administraia nu are jus utendi, jus fruendi i jus abutendi. 2. Teoria dreptului de proprietate. Teoria civilist a dreptului de proprietate a administraiei de stat asupra domeniului public este susinut la francezi n principal, de Planiol4 si Josserand5, iar la noi A. Ionacu. Aceti autori admit un drept de proprietate al administraiei de stat asupra domeniului public, respingndu-se ideea dup care bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privat. Potrivit acestei teorii, domeniul public este alctuit din bunurile afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administraiei, care nu sunt afectate folosinei tuturor, fiind alienabile i prescriptibile. Menionm, c jurisprudena romneasc, din perioada interbelic a achiesat la aceast teorie att sub aspectul recunoaterii administraiei a dreptului de proprietate asupra domeniului public, ct i sub aspectul considerrii bunurilor respective ca fiind afectate uzului tuturor. Aceast teorie ncearc s clasifice disputele teoretice extinznd noiunea domeniul public, instituie a dreptului public, o categorie tradiional a dreptului privat. Se remarc n acest sens tendina de monopol asupra gndirii juridice a dreptului civil. Asemenea soluii au fost posibile i datorit inexistenei unor teorii convingtoare n dreptul public, iar teoriile n dreptul administrativ au devenit convingtoare abia dup ce s -a fundamentat categoria de serviciu public. n orice caz, teoria civilist a dreptului de proprietate, la care ne referim, conducea la identificarea domeniului public cu domeniul statului, (administraiei), ceea ce Proudhon s-a strduit s demonstreze c nu este de acceptat. Trebuie, ns, observat c se menine distincia pe care o face Proudhon ntre bunurile care aparin administraiei ca bunuri proprii (formnd domeniul privat) i bunurile care aparin administraiei, dar spre a folosi tuturor ca form a domeniul privat. Vrnd -nevrnd, i aceast teorie conduce la ideea unei proprieti publice a administraiei (n privina bunurilor aparinnd domeniului public) i a unei proprieti private (n privina bunurilor aparinnd domeniului privat), chiar dac autorii ei nu recunosc expres acest lucru. Teza a fost susinut, de fapt, pentru a combate teoria domeniului public considerat att de Planiol, dar i de Colin i Capitant imprecis. La rndul su teoria lui Planiol i Josserand a fost calificat ca fiind exagerat, admindu se c ea ar putea corespunde doar unei pri din bunurile domeniului public 6. Fa de dispoziiile Constituiei noastre actuale, care n privina bunurilor destinate uzului i interesului public vorbete despre proprietatea public, teoria la care ne referim pare a aparine exclusiv istoriei. 3. Teoria serviciului public a autorilor de drept public. Fundamentarea n dreptul tradiional francez a noiunii de serviciu public nu poate rmne fr consecine n ceea ce privete teoria domeniului public, impunndu -se n mod special prin lucrrile lui Gaston Jeze, teza dup care aparin domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate unui serviciu public7. Gaston Jeze elaboreaz aceast teorie n contextul "teoriei
4

"Marele civilist francez dezvolt aceast tez ndeosebi n Tratatul de drept civil. A se vedea Planiol, Traite pratique de droit civil fracais, Tom III, Paris, 1926, p. 119. 5 Louis Josserand, Cours de droit civil positif francais, T.I, Paris, 1932 . 798 6 E. D.Tarangul, Curs de drept administrative, Ed. Glasul Bucovinei p. 358 7 Gaston Jeze , Les principes generaux du droit administratif, 3 ed, Marcel Giard, Paris 1926, p. 168, 246, 485, 497, 502.

83

Drept privat

generale a colaborrii particularilor la funcionarea serviciilor publice". El face tot timpul o distincie ntre utilizarea normal i utilizarea anormal a bunului public, ntre o folosin licit i una ilicit, chiar dac este acoperit de o autorizaie formal a autoritii publice. Autorul arat c nu orice autorizare de folosin anormal este ilicit. Legtura indisolubil ntre ideea de serviciu public i ideea de bun destinat uzului public l-a fcut pe G.Jeze, ca i pe ali autori de drept public francez, s identifice n noiunea de serviciu public i criteriul de domenialitate. Prof. Paul Negulescu, achiesnd la acest punct de vedere, susine c "imobilele i mobilele afectate n mod direct i special funcionrii unui serviciu public, i utilizate de acesta, pentru satisfacerea interesului general ce urmrete, sunt socotite ca dependine ale domeniului public"8, idei care apar i n lucrarea lui Costantin G.Rarincescu9. Se apreciaz c aceste bunuri nu pot fi socotite ca domeniu privat al statului, judeului, sau comunei deoarece, "bunurile din domeniul privat nu sunt afectate n mod special unui serviciu public "admindu-se c produc venituri, putnd fi exploatate ca i bunurile particulare. Se citeaz ca dependine ale domeniului public, n acest neles: palatul de justiie, palatul universitii, tablourile i coleciile unui muzeu, crile din bibliotec etc. La rndul su, aceast teorie menit s confere o soluie problemei raportului dintre cele dou noiuni, a suscitat numeroase critici. n acest sens amintim poziia autorilor de drept civil (Planiol, Colin, Capitant), care au reproat acestei teorii faptul c ar fi prea larg, iar autorii de drept administrativ (Bonnard, Tarangul) i-au reproat c, dimpotriv, este prea restrictiv. Se susine, astfel c, "aceast noiune a domeniului public nu cuprinde toate bunurile, care de fapt sunt considerate ca bunuri ce fac parte din domeniul public". 4. Teoria interesului general. Teoria interesului general, susinut tot de autorii de drept public (Bonnard, Hauriou, Tarangul) are ca punct de plecare ideea dup care bunurile din domeniul public sunt afectate unui interes general, din aceast cauz sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant 10. Spre deosebire de aceste bunuri, cele din domeniul privat nu sunt supuse unui interes general, i n consecin, li se aplic regimul dreptului privat. Astfel, Hauriou, criticnd opinia lui Berthelemy, definete domeniul public ca fiind totalitatea proprietilor administrative afectate utilitii publice, fie prin ntrebuinarea direct a publicului, fie prin decizii administrative, i care datorit inte resului general ce-l realizeaz sunt inalienabile i imprescriptibile. n ali termeni, bunurile domeniului public, dup acest autor, sunt bunuri ca toate cellalte, fr a prezenta vreo diferen fa de bunurile obinuite ale particularilor, afar de faptul c au fost afectate folosului public, interesului general. El susine n acest sens, c "drepturile persoanelor administrative" asupra bunurilor domeniului public, ce le aparin, sunt drepturi de proprietate, mai precis drepturi de "proprietate administrativ", care numai n parte se aseamn cu regimul proprietii private. n acest sens, autorul citat fcea urmtoarele raionamente: nu exist "dependin" din domeniul public, care odat dezafectat s nu poat fi "alienat" (nstrinat) de ctre administraie i n consecin s fie considerat un obiect de proprietate, fiind greu de admis c dezafectarea "a avut puterea" de a crea calitatea bunului de obiect al proprietii administrative, aceast calitate preexist dezafectrii;administraia are dre ptul de a uza de aciunea n revendicare, pentru a recupera prile din domeniul public a cror posesie a pierdut-o, ori aciunea n revendicare nu aparine dect proprietarului, fiind inprescriptibil,
8 9

P. Negulescu, op,cit., p. 135, 231-239: n "Revista de drept public" 1928. C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p. 20. 10 Vezi R.Bonnard , Precis de droit administratif, ed. 4 Paris, 1943 p. 539 si E. D.Tarangul op.cip., p. 359

84

Revista de tiine Juridice

deci la fel ca i domeniul public. Adepii acestui punct de vedere susin c teoria autorilor de drept civil dup care n sfera domeniului public intr bunurile ce aparin administraiei, dar afectate uzului tuturor, nu contrazice teoria autorilor de drept public dup care, sfera domeniului public este dat de sfera bunurilor afectate unui serviciu public. Dimpotriv, aceste dou teorii se completeaz reciproc, ducnd la noua teorie, cea a interesului general sau a uzului tuturor, singura adevrat. Dincolo de unele speculaii semantice, teoria la care ne referim ofer un criteriu de domenialitate. Problema care se pune este aceea de a ti dac este un criteriu, i suficient. Dac prin "uzul tututror" nelegem posibilitatea nemijlocit a fiecruia de a folosi direct de un atare bun, atunci teoria la care ne referim evoc numai o parte din adevr. Exist bunuri care, dimpotriv, sunt sustrase "uzului tuturor" i cu toate acestea caracterul de bunuri ale domeniului public (ca fortreele militare) nu pot fi contestate. Prin urmare, noiunea de interes general nu este sinonim cu noiunea de uzul tuturor, deci n cele din urm, este vorba de o convenie terminologic. Se poate afirma c exist, n prezent, anumite elemente care domin teoria domeniului public francez, fiind vorba n linii mari, de dezvoltatea tezelor lui Hauriou, Bonnard, Rolland, ca i a doctrinei lui Waline. S-a vzut c ntr-o anumit orientare teoretic, ce pleac de la Proudhon, dezvoltat i completat apoi de Ducrocq i sintetizat de Berthelemy, noiunea de domeniu public viza bunurile nesusceptibile de proprietate privat i afectate uzului tuturor, bunuri care nu aparin statului ca proprietate. ntr -o alt orientare teoretic, delimitarea sferei domeniului public se fcea dup criteriul afectrii unui serviciu public iar colectivitile administrative, inclusiv statul, aveau un drept de proprietate asupra domeniului public. n prezent, se ncerc o conciliere ntre aceste dou orientri teoretice sub aspectul criteriului domenial, considerndu-le teze complementare (fiecare conine o p arte de adevr) i nu teze polare. Mai precis, n doctrina actual se dezvolt teza lui Hauriou a dreptului de proprietate, tez nsuit i de jurispruden, precum i de Comisia de revizuire a Codului Civil. Se traseaz astfel, o veche disput, favorizat i de faptul c, n Constituia Franei nu s-a fcut referire la noiunea de domeniu public, regimul juridic al diferitelor sale dependine fiind stabilit prin legi, ordonane, decrete -legi sau prin hotrri ale Consiliilor comunale, municipale sau departamentale. Astfel, domeniul public este considerat a fi acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precum i un regim de protecie penal special, necunoscut domeniului privat. n consecin, acest regim de drept public este n mod natural de competena contencioas a tribunalelor administrative. Prin comparaie domeniul privat este ansamblul bunurilor colectivitilor administrative supuse regulilor de drept privat i contenciosului judiciar . Doctrina actual, n consonan cu jurisprudena, a cutat, prin modul de elaborare a teoriei domeniului public, s rspund i la "atacurile" la adresa noiunii de serviciu public. Se tie c dup un curent de gndire (promovat n special de J. Vedel), noiunea de serviciu public este desuet, fiind bunuri publice care nu servesc unui serviciu public i servicii publice realizate prin bunuri (intreprinztori privai). nc din perioada interbelic prin Hauriou, Ducrocq, Bonnard, Rolland, s-a lansat i teoria "scrii domenialitii publice". Adic, consolidarea tuturor bunurilor afectate unui serviciu public ca bunuri ale domeniului public nu nseamn c acestea formeaz un bloc uniform, dimpotriv ele comport reguli de protecie gradual determinat de nevoie i importana pentru colectivitate a diverselor dependine ale domeniului public. n acest context, teoriile actuale, axate pe ideea dreptului de proprietate, fac o distincie ntre schimbarea afectaiunii i transferul de proprietate. 85

Drept privat

Domeniul public de stat sau naional cuprinde: domeniul public maritim fluvial, aerian i terestru; domeniul public militar, osele naionale inclusiv traversrile din localiti, cile ferate de interes general, diverse edificii i bunuri mobi le. Domeniul public departamental, creat relativ trziu prin Legea din 10 august 1871, cuprinde cile de comunicaie departamentale, mijloacele de transport de interes local i tramvaiele departamentale precum i diverse edificii i bunuri mobile. Domeniul public comunal, cuprinde drumurile comunale, bisericile, cimitirele, halele i pieele, diverse edificii i bunuri mobile. Noiunea de domeniu provine de la cuvntul latinesc dominium, termen care poate fi tradus prin stpnire, proprietate. Accepiunea actual a termenului de domeniu public s-a conturat n momentul punerii bazelor statului, cnd formele de proprietate primitiv pe care le cunoteau, ginta i familia au fost eliminate, lsnd locul unui drept de proprietate colectiv a statului asupr a sclavilor servi publici i respectiv asupra pmntului cucerit ager publicus11. Acesta a reprezentat modul de constituire a rex extra patrimonium, adic bunuri care nu puteau trece n proprietatea particularilor. S a ajuns chiar i la o clasificare a acestor bunuri n: res communes: rmurile mrii; res publicae: porturile i fluviile; res universitatis: bunuri ale cetii parcuri, piee publice, teatre; res divini juris: care mai erau mprite n bunuri sacre i religioase. A existat i o alt clasificare a bunurilor ce fceau parte din domeniul public realizat de romani. Acetia deosebeau dou categorii de bunuri: res publicae pecunis populi: bunuri care reprezentau un izvor de venituri; res publicae in uso publico: bunuri care erau destinate uzului public. Bunurile din prima categorie constituiau ceea ce noi numim domeniul privat al statului, n timp ce bunurile din a doua categorie formau domeniul public al statului, tocmai datorit caracteristicilor de inalienabilitate i imprescriptibilita te. Legea fundamental reglementeaz proprietatea prin prevederile a dou articole: articolul 44 i articolul 136. Astfel, n funcie de titular proprietatea poate fi public sau privat (articolul 136 aliniatul 1). n ceea ce privete proprietatea public n Constituie la articolul 136 aliniatul 2 se precizeaz:Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale. Dup cum a fost apreciat i n literatura juridic, dei Constituia nu definete proprietatea privat, aceasta nseamn, pe cale de consecin, proprietatea care nu este public, este privat, ntruct acestea sunt singurele forme de proprietate recunoscute, clasificarea fiind summa divisio 12. Astfel, proprietatea privat este aceea care aparine particularilor, persoane fizice sau persoane juridice. Prin intermediul articolului 44, Constituia Romniei garanteaz dreptul de proprietate privat precum i creanele asupra statului, ocrotind n mod egal proprietat ea privat indiferent de proprietar. Potrivit ultimilor modificri, legea fundamental condiioneaz dobndirea drepturilor de proprietate privat asupra terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi, de momentul aderrii Romniei la U.E. n acest context n virtutea tratatelor internaionale la care Romnia este parte, i pe baz de reciprocitate, cetenii strini pot dobndi dreptul de proprietate prin lege organic i prin motenire legal. Primul autor romn care a dat o definiie a domeniului public n literatura juridic romneasc de dup 1948 a fost prof. Valentina Gilescu, definindu -l ca: acele bunuri care, fie prin natura lor, fie printr-o destinaie expres a legii, pot folosi tuturor n mod direct sau prin intermediul unui organ al administraiei de stat, care realizeaz un serviciu public i care, n acest scop, administraz aceste bunuri.
11 12

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol 2, Ed. Nemira, 1996, p. 11. Ion Filipecu, Dreptul civil, dreptul de proprietate i alte depturi reale, Editura Actami, Bucureti, 1996, p. 79; a se vedea, i. Sevastian Cercel, Drept civil. Patrimoniul. Posesia. Proprietate, Ed. Universitaria, Craiova, 2002, p. 45-48.

86

Revista de tiine Juridice

Un alt autor13 considernd c, n sfera noiunii de domeniu public trebuie cuprinse, n primul rnd, bunurile proprietate public sau, mai simplu, bunurile publice, dar i bunurile proprietate privat care, ns, au o semnificaie deosebit sub aspect istoric, cultural, etc., fiind valori naionale, ce trebuie transmise de la o generaie la alta.Ele sunt guvernate de un regim de drept public, definind domeniul public ca fiind constituit din: acele bunuri, publice sau private, care prin natur sau dispoziie expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public i supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este determinat, fiind proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor de drept public. n opinia aceluiai autor14, noiunea de domeniu public s nu fie circumscris numai la bunurile care fac obiectul proprietii publice, ntruct sub anumite aspecte aparin domeniului public (in de domeniul public sau sunt de domeniul public), i bunuri imobile (terenuri agricole, pduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc), care sunt proprietate privat. Singura modalitate prin care un bun poate fi apreciat ca aparinnd domeniului public este precizarea expres a legii i, chiar dac exist anumite bunuri care datorit nsemntii lor deosebite trebuie conservate n scopul transmiterii lor generaiilor viitoare i care se gsesc n proprietatea privat, aceasta nu are nici o relevan pentru a include bunurile respective n sfera domeniului public, atta vreme ct singura modalitate existent prin declararea expres a legii nu se exercit. Profesor Dr. E. Alexandru15 apreciaz c domeniul public reprezint "un ansamblu de bunuri mobile i imobile, proprieti publice destinate s foloseasc tuturor membrilor unei colectiviti umane, fie n mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra, n scopul satisfacerii unor nevoi speciale". Diversele polemici generate de modul de definire al domeniului public au fost stinse prin apariia Legii nr. 213/1998 Legea privin proprietatea public i regimul juridic al acesteia. n contextul prevederilor constituionale din 1991, mai precis art. 135 aliniatul 3, legea definete domeniul public ca fiind alctuit din bunurile prevzute la articolul 135 alin iatul 3 din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din amintita lege, i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege. Prin prevederile sale legea precizeaz i tipurile de domeniu public, astfel articolul 3 aliniatul 2 arat c domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la articolul 135 aliniatul 3 din Constituie precum i din alte bunuri de uz sau interes public. Conform articolului 3 aliniatul 3 din aceeai lege domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean declarate ca atare prin hotrre a consilului judeean dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anexa i din alte bunuri de uz sau de interes local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes naional sau jdeean. Astfel, n anex se precizeaz, conform prevederiolor articolului 136 din Constituie i articolul 3 aliniatul 2 din legea nr. 213/1998, c: din domeniul public al statului fac parte:
13 14

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p.57. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 58. 15 I. Alexandru, Drept administrative, Ed. Economic, p. 240.

87

Drept privat

bogiile de interes public ale subsolului; spaiul aerian; parcurile naionale, plajele; rezervaiile naturale i monumentele naturii; infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele. etc; n componena domeniului public al judeelor se nscriu: drumurile judeene; terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean (biblioteci, muzee, spitale judeene); alte bunuri de uz sau de interes public judeean declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, evident, dac nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public naional; domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din: drumuri comunale, vicinale i strzile; piee publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; locuinele sociale; cimitirele orseneti i comunale. etc. Delimitarea ntre proprietatea public i proprietatea privat se face de ctre Constituia Romniei prin intermediul articolului 136 aliniatul 1: proprietatea este public sau privat. Astfel la articolul 136 aliniatul 2 se prevede c proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale . Dezvoltnd, putem spune c n cazul n care proprietatea public aparine statului aceasta este o proprietate public de interes naional i respectiv, cnd aparine unitilor administrativteritoriale, este o proprietate public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal. Constituia nu se oprete doar la a defini proprietatea public, ci prin prevederile articolului 136 aliniatul 3 evideniaz i bunurile care sunt exclusiv obiect al proprietii publice. Acestea sunt urmtoarele: bogiile de interes public ale subsolului; spaiul aerian; apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional; plajele; marea teritorial; resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental; alte bunuri stabilite de legea organic. Termenul de proprietate public din articolul 136 aliniatul 1 i 2 din Constituia Romniei se refer att la domeniul public ct i privat al statului, pe c nd prevederile articolului 136 aliniatele 3 i 4 vizeaz numai domeniul public. Rezult astfel c proprietatea poate fi public sau privat, iar proprietatea public se poate referi la domeniul public sau la domeniul privat al statului. Totodat se accentueaz c ocrotirea domeniului public este diferit de cea a proprietii private dar ocrotirea domeniului privat este egal cu cea a proprietii private. Astfel potrivit articolului 136 aliniatul 4, aa cum a fost modificat prin legea 429/2003, bunurile proprietate public sunt inalienabile, putnd fi date n administrarea regiilor autonome, ori instituiilor publice, nchiriate, ori date n folosin gratuit, instituiilor de utilitate public. ntr-o alt opinie16 s-a susinut c domeniul privat al statului nu constituie o parte a proprietii publice i c proprietatea public nu poate face parte din domeniul public sau din domeniul privat. Numai bunurile din domeniul public alctuiesc obiectul proprietii publice i numai bunurile proprietate public sunt inalienabile, cele din domeniul privat nefcnd parte din proprietatea public. Regimul juridic al proprietii private este identic, adic ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular: stat, uniti administrativ -teritoriale, persoane fizice sau juridice, altele dect statul. n opinia prof. Aspazia Cojocaru, bunurile care formeaz obiectul proprietii publice constituie domeniul public i se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care formeaz domeniul civil i care aparin

16

Francisc Deak, Tratat de drept civil. Contracte speciale, Ed. Actami, Bucureti 1996, p. 36.

88

Revista de tiine Juridice

domeniului privat17. Aceeai viziune asupra relaiei proprietate public domeniu public, o ntlnim i la un alt autor18 care apreciaz c legiuitorul constituant din 1991 evoc, fr echivoc, i faptul c proprietatea public vizeaz, n fond, o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil obinuit, care formeaz domeniul public. De altfel, aa cum aprecia prof. Jean Vermeulen 19 n lucrarea sa Curs de drept administrativ din 1947 toate discuiile, care se ivesc n jurul noiunii de domeniu public, nu prezint numai un interes de ordin teoretic, doctrinar, ci ofer i un interes de ordin practic, domeniul public fiind supus unui regim juridic special, care l ndeprteaz nu numai de regimul juridic al propriettii individuale, ci chair i de regimul juridic al domeniului privat al Statului supus dispoziiilor Dreptului comun. Din analiza celor prezentate rezult c poziia dominant n literatura de specialitate e aceea c bunurile care formeaz obiectul proprietii publice alctuiesc domeniul public i se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care aparin particularilor i formeaz domeniul civil. Problema stabilirii unui criteriu cu privire la divizarea proprietii n proprietate public i proprietate privat a generat numeroase contradicii. Astfel, raportat la prevederile constituionale din 1991 s-a susinut ntr-o prim opinie20 c proprietatea este public sau privat, n raport de titularul acesteia. Aceast opinie se baza pe prevederile articolului 135, aliniatul 3, care n prezent a fost modificat n articolul 136, aliniatul 2, din Constituie, care precizeaz c proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege, i aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale. O a doua opinie arat c dispoziiile normei constituionale, care mpart proprietatea n public i privat, nu au n vedere criteriul titularului dreptului de proprietate ci iau n considerare regimul juridic diferit al bunurilor care fac obiectul uneia sau alteia dintre formele de proprietate21. Potrivit acestui text constituional (art. 136) se realizeaz o enumerare a bunurilor care fac parte din domeniul public, lsnd totui n final meniunea c i alte bunuri stabilite de lege pot face parte din dome niul public. Aadar, prin lege se poate trece un bun dintr -un domeniu n altul, ns aa cum s-a precizat i n literatura juridic22 este vorba numai de trecerea de bunuri n domeniul public printr-o lege, ntruct n acest ultim caz ar nsemna s se modifice Constituia. Se poate ntlni ns i situaia n care, fr s se modifice Constituia, s se scoat din uz printr-o lege o anumit cale de comunicaie, ceea ce nseamn c nu va mai face parte din domeniul public, putnd astfel aparine domen iului privat. Literatura de specialitate23 propune anumite criterii n baza crora se poate stabili dac un bun este public sau privat, cum ar fi: afectarea bunului: n aceast situie se consider c bunul afectat unui serviciu public aparine dome niului public. Acest criteriu a fost apreciat ca fiind prea larg, ntruct ar nsemna c multe bunuri ar fi incluse n domeniul public, atta timp ct ele ar fi destinate serviciului public; natura bunului: n acest caz se apreciaz c exist bunuri, care prin natura lor, nu pot aparine particularilor, spre exemplu, drumurile. Aceasta ar face ca toate bunurile care sunt susceptibile de proprietate particular
17

Aspazia Cojocaru, Discuii privind noiunile de proprietate public i proprietate privat a statului sau a unitilor adminstrativ-teritoriale, Revista Dreptul, nr. 11/1998, p. 45. 18 Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 51. 19 Jean Vermeulen, Curs de drept administrativ, Bucureti, 1947, p.181. 20 Ion Filipescu, Dreptul civil, dreptul de proprietate i alte drepturi reale, Ed. Actami, Bucureti. 21 Aspazia Cojocaru, Discuii privind noiunile de proprietate public i privat a staului i a unitilor sdminitrativ-teritoriale, Revista Dreptul. 22 Ion Filipescu, Drept civil, Ed. Actami, Bucureti, 1996, p.82. 23 Ion Filipescu, Domeniul public i domeniul privat al statului i unitilor administrativ teritoriale, Revista Dreptul, nr. 5-6/ 1994, p.75 i urm.

89

Drept privat

s aparin domeniului privat. Se mai argumenteaz c acest criteriu poate rezulta din prevederile articolului 476 din Codul civil, care n partea final stabilete c aparin domeniului public toate prile din teritoriul Romniei, care nu sunt proprietate particular. Un alt argument l ofer la rndul su articolul 4 aliniatul 1 i articolul 5 aliniatul 1 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar care prevd c bunurile prin natura lor sunt de domeniu public ori de domeniu privat; afectarea bunului la uzul direct al publicului, deci nu afectarea lui la un serviciu public. La rndul su Legea nr. 213/1998 n articolul 4 definete domeniul privat al statului sau al unittilor administartiv-teritoriale artnd c el este alctuit din bunuri aflate n proprietatea statului sau n proprietatea unitilor administrativ teritoriale i care nu fac parte din domeniul public, asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ teritoriale avnd drept de proprietate privat. Dreptul de proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel. Leguitorul a considerat necesar s se fac urmtoarea precizare (articolul 6, Legea 213/1998): fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i lucrurile dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu valabil, respectndu-se Constituia, tratatele internaionale la care Romnia era parte i legile n vigoare la data prelurii lor de ctre stat. Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv cele deinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac fac obiectul unor legi speciale de repartiie. Valabilitatea titlului este apreciat de instanele judectoreti abilitate cu aceast competen prin lege. n conformitate cu prevederile articolului 26 din Legea nr. 213/1998 a fost elaborat Legea nr. 10/2001 Lege privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, care stabilete24 Imobilele preluate n mod abuziv de stat, de organizaiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, precum i cele preluate n baza Legii nr. 139/1940 asupra rechiziiilor i nerestituite se restituie, de regul n natur, n condiiile prezentei legi. n cazurile n care restituirea n natur nu este posibil se vor stabili ms uri reparatorii prin echivalent (). Legea precizeaz tipurile de msuri reparatorii i sensul expresiei imobile preluate abuziv. Astfel msurile reparatorii prin echivalent trebuie s constea n compensarea cu alte bunuri ori servicii oferite n echivalent de deintor, cu acordul persoanei ndreptite, n acordare de aciunui la societi comerciale tranzacionate pe piaa de capital, de titluri de valoare nominal folosite exclusiv n procesul de privatizare sau de despgubiri bneti. Pot fi combinate msurile reparatorii prin echivalent: n categoria imobilelor preluate n mod abuziv intr: imobilele naionalizate prin legea nr.119/1948 pentru naionalizarea ntreprinderilor industriale, bancare, de asigurri, miniere i de transporturi, precum i cele naionalizate fr titlu valabil; imobilele preluate prin confiscarea averii, ca urmare a unei hotrri judectoreti de condamnare pentru infraciuni de natur politic, prevzute de legislaia penal, svrite ca manifestare a opoziiei fa de sistemul totalitar comunist; imobilele donate statului sau altor persoane juridice pe baza unor acte normative speciale adoptate n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, precum i alte imobile donate statului, dac s -a admis aciunea n anularea sau n constatarea nulittii donaiei printr-o hotre judectoreasc definitiv i irevocabil; imobilele preluate de stat pentru neplata impozitelor din motive independente de voina proprietarului sau cele considerate a fi fost abandonate, n baza unei dispoziii
24

Articolul 1, Legea nr.10/2001

90

Revista de tiine Juridice

administrative sau a unei hotrri judectoreti n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989; imobilele preluate de stat n baza unor legi sau a altor acte normative nepublicate , la data prelurii, n Monitorul Oficial sau n Buletinul Oficial ; imobilele preluate de stat n baza Legii nr. 139/1940 asupra rechiziiilor i care nu au fost restituite ori pentru care proprietarii nu au primit compensaii echitabile; orice alte imobile preluate de stat cu titlu valabil, astfel cum este definit la articolul 6 aliniatul 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; orice alte imobile preluate fr titlu valabil sau fr respectarea dispoziiilor legale n vigoare la data prelurii, precum i cele preluate fr temei legal prin acte de dispoziie ale puterii sau ale administraiei de stat. Acest act normativ prezint o deosebit importan pentru dreptul administrativ datorit implicrii directe a unor autoriti ale administraiei publice n procedurile de restitu ire25.

25

A se vedea articolul 20 din Legea nr. 10/2001.

91