ALIANAS E COALIZES INTERNACIONAIS DO GOVERNO LULA: O IBAS E O G-20

ARTIGO

Alianas e coalizes internacionais do governo Lula: o Ibas e o G-20

POLTICA INTERNACIONAL REVISTA BRASILEIRA
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Alliances and Coalitions in the Lula Administration: An analyisis of Ibsa and G20
MARCELO FERNANDES DE OLIVEIRA*
Rev. Bras. Polt. Int. 8 (2): 55-69 [2005]

Introduo Nos ltimos anos, o ambiente internacional tornou-se mais turbulento e tenso, inaugurando um perodo de transformaes nas orientaes polticas e econmicas prevalecentes nos anos 90. Do lado poltico, aps a emergncia da administrao G. W. Bush e dos atentados terroristas, os Estados Unidos passaram a acentuar o vis unilateral do exerccio da sua poltica externa. Evidenciaram, inclusive, a disposio em utilizar o ataque preventivo para evitar qualquer ameaa supremacia poltico-militar global norte-americana. Na rbita econmica, a experincia da Argentina demonstrou aos pases em desenvolvimento e PMDR Pases de Menor Desenvolvimento Relativo que a adeso ao discurso hegemnico liberal de integrao aos mercados globais preconizado pelos pases desenvolvidos e pelos organismos internacionais, tais como FMI e Banco Mundial, no garante desenvolvimento econmico e social, nem apoio nos momentos de crise. Pelo contrrio, os prprios pases tendem a ser responsabilizados por seguirem o receiturio neoliberal do mainstream internacional. Em suma, a agenda econmica dominante no fim do sculo passado est perdendo proeminncia vis--vis a agenda da segurana, o que tornou invivel a continuidade da estratgia de insero internacional baseada na premissa da autonomia pela integrao do governo Fernando Henrique Cardoso. Em outras palavras, os novos constrangimentos sistmicos internacionais demandaram a reformulao da estratgia de insero internacional do Brasil. Nessa direo, j quase no fim de seu mandato, a diplomacia do governo Cardoso intensificou relaes e estabeleceu coalizes na lgica da geometria varivel de poder com
* Doutor em Cincia Poltica pela USP e Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC (marfern@terra.com.br).

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pases em desenvolvimento na OMC Organizao Mundial de Comrcio, tais como ndia e frica do Sul durante o contencioso das patentes farmacuticas contra os Estados Unidos. Contudo, a derrota eleitoral da coalizo poltica liderada por Cardoso para Lula em 2002 no lhe permitiu colher os frutos dessa empreitada internacional, at ento relegada ao segundo plano durante seus dois mandatos. A diplomacia brasileira sob o governo Lula aprofundou a correo de rota iniciada em fins do segundo mandato de Cardoso. Imediatamente aps suas posses, Lula e Amorim declararam ser necessrio reinterpretar as premissas clssicas da poltica externa brasileira, dando a elas um novo sentido. O objetivo seria garantir a sustentao de uma estratgia de insero internacional do pas diferente daquela presente na maior parte do governo Cardoso e que fosse mais adequada s demandas das novas elites econmicas, das coalizes sociais e polticas no poder, da percepo do papel a ser ocupado pelo Estado brasileiro no mundo e dos constrangimentos internacionais insero perifrica dos pases em desenvolvimento. Nesta perspectiva, a diplomacia do governo Lula passou a considerar o multilateralismo como um movimento amplo de desconcentrao e de novas regulamentaes do poder no sistema internacional, de modo que fossem mais favorveis aos pases em desenvolvimento. Estaria ocorrendo um (...) redesenho da balana de poder global, a qual vem criando novas possibilidades e brechas de incluso de novos atores e projetos de reorganizao do sistema de Estados e dos valores no seio da comunidade internacional (Saraiva, 2005). Caberia ao pas voltar a desenvolver uma poltica externa mais heterodoxa, conceitualmente estruturada em torno dos temas do desenvolvimento como um valor universal e o acesso das grandes massas populacionais do globo aos padres do bem estar e da cidadania (Saraiva, 2005). Em sntese, a poltica externa brasileira deve ser eficaz na defesa de condies mais adequadas aos pases em desenvolvimento, para que elaborem polticas pblicas que permitam gerar crescimento econmico, consolidar a democracia e, por conseqncia, combater a pobreza, a excluso social e a fome. Enfim, caberia consolidar o consenso global de um multilateralismo compatvel com os objetivos de desenvolvimento. A diplomacia do governo Lula vem recuperando, pelo menos em parte, as tradies da agenda da Poltica Externa Independente e, ainda que com modificaes significativas, a do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico do governo Geisel. Portanto, a origem do protagonismo internacional brasileiro na atualidade parece ter sua inspirao nessa tradio da poltica externa brasileira, caracterizada como nacional-desenvolvimentista. Seus desdobramentos prticos esto consubstanciados na formao do Ibas Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul; na criao do G-20 Grupo de pases em desenvolvimento criado na fase final de preparao da V Conferncia Ministerial da OMC; na
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aproximao com pases africanos e rabes; na participao no G-4 Grupo composto por Alemanha, Brasil, ndia e Japo em busca da reforma no Conselho de Segurana da ONU e das suas respectivas admisses nele como membros permanentes; na revalorizao da insero regional, inclusive ao se dispor a arcar com os custos do exerccio da sua liderana, especificamente, no Mercosul Mercado Comum do Sul e na Amrica do Sul, alm de incentivar seus parceiros em desenvolvimento a tambm incorporarem a dinmica regional s suas respectivas poltica externa, visando consolidar seus papis de relevncia regional. A misso de paz da ONU conduzida pelo Brasil no Haiti ilustrativa dessa agenda poltica. Pode-se notar nesse protagonismo internacional do governo Lula a clara inteno de ressuscitar a questo do desenvolvimento e a recuperao da clivagem Norte/Sul na poltica internacional em benefcio das demandas dos pases em desenvolvimento. Com base nessa constatao cabe-nos indagar se as estratgias internacionais e o dilogo Sul-Sul presente na retrica e na ao da poltica externa do governo Lula representam alianas duradouras ou coalizes efmeras nas relaes internacionais contemporneas entre os pases em desenvolvimento. Buscaremos responder essa questo mapeando o processo de construo de alianas e coalizes entre o Brasil e seus parceiros emergentes, especificamente o estabelecimento do Ibas como desdobramento do contencioso das patentes contra os Estados Unidos e da reunio do G-8 em Evian em 2003, e o papel do G-20 em prol da liberalizao do comrcio agrcola internacional nos contenciosos do algodo contra os EUA e do acar contra a UE Unio Europia e, particularmente, durante a V Conferncia de Cancun da OMC. O contencioso das patentes farmacuticas na OMC: a origem do Ibas Em 1997, a diplomacia comercial dos Estados Unidos havia buscado revogar a legislao sul-africana Medicines and Related Substances Control Act Amendments que permitia o licenciamento compulsrio e a importao paralela de medicamentos mais baratos de terceiros pases, principalmente da ndia, sem a autorizao do detentor da patente (Rosenberg, 2001). Os Estados Unidos ameaaram suspender a ajuda econmica e, em abril de 1999, inseriram a frica do Sul na lista de observaes (watch list) da Special 301 (Love, 1999; Roffe, 2004). Essa posio s foi revista quando o candidato Al Gore passou a receber presso de ONGs internacionais, bem como perdeu o apoio da comunidade de afro-descendentes norte-americana plataforma eleitoral democrata durante a campanha de 2000. Esta comunidade decidiu votar no candidato independente Ralph Nader porque ele foi favorvel ao licenciamento compulsrio de patentes de remdios contra o HIV para a frica do Sul. Para evitar maiores custos eleitorais, em dezembro de 1999, o governo dos Estados
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Unidos retirou a frica do Sul da lista de observaes (watch list) da Special 301 (Cepaluni, 2004). Essa atitude desagradou a indstria farmacutica que ampliou suas doaes de recursos para a campanha do republicano G. W. Bush (US$ 18,3 milhes 69%) vis--vis campanha do democrata Al Gore (US$ 8,3 milhes 31%) (Center for Responsive Politics, 2000). Como gratido, G. W. Bush, logo no incio de seu mandato, questionou o artigo 68 da lei brasileira 9279/96, que previa a possibilidade do uso de licena compulsria em casos de emergncia de sade pblica. Segundo o USTR, esse artigo no estava de acordo com o TRIPS. Logo, o Brasil foi inserido na Section 301 Watch List, acusado de ser desrespeitador de patentes (patent-miscreant). Em 30 de maio de 2000, os Estados Unidos entraram com pedido de consultas junto ao governo brasileiro na OMC. No satisfeitos com a resposta brasileira, em janeiro de 2001, entraram com pedido de estabelecimento de panel no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, apresentando a mesma queixa e afirmando que as consultas no trouxeram os resultados esperados, tampouco a soluo para o conflito. A estratgia de defesa brasileira nesse contencioso foi mobilizar uma srie de atores internacionais relevantes para a configurao de climas de opinio pblica globais favorveis s demandas domsticas de pases em desenvolvimento e Pases de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR). Desde o incio, a diplomacia brasileira enfatizou que a questo era de grande relevncia social e econmica, pois o direito de override1 significava a possibilidade do aumento da disponibilidade de drogas genricas para o tratamento de doentes de Aids no Brasil. Os preos exorbitantes praticados pela indstria farmacutica norte-americana estavam impossibilitando a continuao do atendimento gratuito aos portadores da doena no pas. O laboratrio Merck reduziu o preo do anti-retroviral efavirezn, bem como o laboratrio Roche tambm se comprometeu a baixar o preo do nelfinavir em 40%. Contudo, outras empresas recusaram-se a negociar. Em contrapartida o governo brasileiro, em maro de 2001, alertou que poderia fornecer licenas compulsrias para a produo local dos medicamentos pelo Far-Manguinhos, caso as empresas no reduzissem ainda mais seus preos. Ao ser ignorado, o governo brasileiro declarou que a nica prioridade tanto do governo norte-americano quanto das suas empresas era garantir a manuteno dos lucros, fazendo-os prevalecer sobre o bem-estar dos brasileiros, ou seja, sobre o direito universal sade garantida pela Constituio brasileira, assim como, do ponto de vista tico-moral, sobre a populao de outros pases pobres,
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Segundo essa premissa, o Brasil deveria ampliar o poder de controle sobre o seu destino e resolver seus problemas atravs da adeso ativa elaborao das normas e das pautas de conduta da gesto da ordem mundial, buscando consolidar o multilateralismo na poltica internacional (Vigevani e Oliveira, 2003).

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tais como a frica do Sul e seus vizinhos. Simultaneamente, para garantir que a ameaa fosse factvel, o governo brasileiro autorizou o Far-Manguinhos a importar da ndia os princpios ativos para iniciar os testes e as pesquisas necessrias viabilizao da produo local desses medicamentos. A ndia ainda est usufruindo as benesses da regra de transio que possibilitou aos pases em desenvolvimento aderirem e implementarem os princpios, normas, regras e procedimentos do Acordo TRIPS Acordo sobre Aspectos de Direito de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio somente depois de 20052. At o momento, sua lei de propriedade intelectual Indian Patent Act garante a proteo de procedimentos, mas no da produo de remdios. Essa condio permitiu a ndia desenvolver um plo industrial farmacutico para a comercializao de medicamentos genricos anti-retrovirais essenciais no tratamento da Aids por meio de estratgias de engenharia reversa. Suas principais empresas a Cipla, a Ranbaxy, a Hetero, a Aurodindo e a Cadila so capazes de concorrer com as grandes corporaes transnacionais, oferecendo produtos a preos reduzidos com qualidade semelhante. A Cipla, por exemplo, disponibilizou o coquetel anti-Aids (terapia tripla) a US$ 350 s ONGs de direitos humanos envolvidas com a preveno e o tratamento dos doentes de HIV. A Hetero passou a comercializar o mesmo produto por US$ 347. A Ranbaxy props vender o coquetel por US$ 295 sob as mesmas condies. Os preos praticados para os governos giravam em torno de US$ 600. Como conseqncia, o preo do tratamento foi reduzido em mais de 78% em pouco menos de dois anos (Guennif e Mfuka, 2004). Alm disso, essas empresas lucraram com a importao paralela de princpios ativos para a fabricao de certos medicamentos genricos contra a Aids, tornando a ndia um aliado essencial na coalizo dos pases em desenvolvimento. Os negociadores brasileiros, ao perceberem a potencialidade dessa coalizo e das oportunidades abertas pela lgica de geometria varivel de poder na OMC, reforaram sua argumentao ao elaborarem a premissa humanitria, o slogan de que o bem pblico deve prevalecer sobre o lucro. Dessa forma, legitimou a estratgia de defesa do pas, alm de obter simpatia internacional de Qunia, Moambique, Zimbbue, Ruanda, dentre outros, todos interessados em transferncia de tecnologia e cooperao tcnica internacional do Brasil para o tratamento dos seus doentes de Aids, bem como de remdios mais baratos da ndia. Alm, claro, da frica do Sul (pas que sofre com epidemia de HIV/Aids e, como o Brasil, no possui recursos financeiros para garantir tratamento gratuito adequado a todos que necessitam) e da ndia (pas com tecnologia avanada na produo de genricos e medicamentos em geral, ocupando papel importante no comrcio internacional de medicamentos, interessada em vender genricos), como vimos.
2 Passar por cima da exclusividade de comercializao e/ou produo (market exclusivity) de medicamentos usados no tratamento de Aids.

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O argumento brasileiro convenceu a opinio pblica internacional e as comunidades epistmicas 3, 4 (Haas, 1992), as quais tornaram-se essenciais para a vitria da coalizo porque defenderam o direito do Brasil, dos pases em desenvolvimento e dos PMDR ao acesso a medicamentos. Entre os atores principais, estavam ONGs como Mdecins Sans Frontirs, Health GAP e Oxfam, envolvidas com os temas de sade pblica e de direitos humanos, e at mesmo a ONU Organizao das Naes Unidas por meio do Unaids Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/Aids e a OMS Organizao Mundial da Sade (Oxfam, 2003). Parcelas considerveis da sociedade civil norte-americana apoiaram a coalizo. Essas comunidades estavam convencidas de que o Brasil e seus parceiros deveriam ter o direito de fornecer medicamentos sua populao a despeito da reduo dos lucros da indstria farmacutica. Nessa direo, muitos desses atores adquiriam o coquetel anti-HIV na ndia, a preos bem menores, como vimos acima, e doavam aos governos africanos mais pobres. Os resultados dessas mobilizaes foram bastante positivos para os pases em desenvolvimento. Os negociadores dos Estados Unidos optaram por retirar a queixa, recuando na sua posio intransigente de defesa de direitos de propriedade intelectual, e decidiram negociar com o Brasil e seus aliados uma soluo para o problema que atendesse aos interesses de todos. Logo, podemos afirmar que essa experincia legou, pelo menos, dois frutos permanentes: a) aprendizado de como utilizar as estruturas globais de poder em prol dos interesses brasileiros e dos seus parceiros, auxiliando na construo de bens pblicos globais, a serem utilizados por outros pases menos favorecidos contra as prticas comerciais desleais, sobretudo, dos pases desenvolvidos e b) serviu como pano de fundo para o relanamento de alianas Sul-Sul na poltica internacional. Em suma, vale ressaltar que o contencioso das patentes serviu como modelo, como um ensaio bem sucedido da potencialidade de coalizes SulSul para a ampliao da participao unida dos pases em desenvolvimento e dos PMDR nas grandes questes internacionais. Entretanto, a diplomacia brasileira do governo Cardoso nem buscou consolida-lo nem teve outras iniciativas similares. Isso ocorreu somente mais tarde, j no governo Lula, no bojo dos debates da Cpula do G-8, em Evian, em junho de 2003. Nessa ocasio, G. W. Bush enfatizou a necessidade da cooperao internacional nas questes relativas ao desenvolvimento e ao comrcio, pois, Em longo prazo, reforamos nossa segurana ao ajudar a disseminar a liberdade
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Vale ressaltar que h uma lei em tramitao na ndia adequando sua legislao de propriedade intelectual ao TRIPS. 4 Comunidades epistmicas podem ser consideradas como (...) canais atravs dos quais novas idias circulam de sociedades a governos, bem como de pas para pas (Haas, 1992:27). Ou ento, (...) uma rede de profissionais com percia reconhecida e competncia em um domnio especfico e com pretenso oficial de conhecimentos relevantes a polticas dentro daquele domnio ou rea (Haas, 1992:3) (Traduo livre).

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e aliviar o sofrimento. E isso estabelece uma ampla agenda para as naes dos dois lados do Atlntico (Bush, 2005). Bush estabeleceu prioridades globais por meio da proposta Conta do Desafio do Milnio (MCA), a qual pretendia (...) recompensar as polticas econmicas que funcionam governana macroeconmica slida, um sistema de regulamentao eficiente, abertura comercial e um ambiente saudvel para os investimentos (Wayne, 2005). A iniciativa objetivava estimular o crescimento econmico, combater o terrorismo, impedir a proliferao de armas de destruio em massa e, principalmente, promover a prosperidade no mundo em desenvolvimento. Os pases desenvolvidos se comprometeram ainda em elaborar mecanismos para dar maiores oportunidades aos pases pobres no comrcio internacional. Passariam a promover programas e acordos comerciais preferenciais mais favorveis aos seus produtos, ampliar oportunidades de mercado e estimular integrao e o comrcio regional entre os pases em desenvolvimento. Alm disso, se comprometeram a retirar barreiras procedimentais que impedem a liberalizao comercial multilateral de produtos agrcolas, conforme a agenda de Doha. A diplomacia brasileira aproveitou essa oportunidade para convocar uma Reunio Trilateral de Chanceleres do Brasil, da frica do Sul e da ndia, que foi realizada na cidade de Braslia, no dia 6 de junho de 2003. Nessa ocasio, diante das propostas do G-8, da experincia acumulada com o contencioso das patentes e das suas similaridades e convergncias polticas em outros fruns internacionais, foi assinada a Declarao de Braslia, a qual estabeleceu uma aliana permanente entre frica do Sul, ndia e Brasil: o Ibas. Entre outros propsitos, essa parceria visa a consolidar um bloco trilateral Sul-Sul para o fortalecimento da capacidade poltica nas negociaes comerciais internacionais desses pases na OMC frente aos partners desenvolvidos. Ao mesmo tempo, busca ainda uma reforma da ONU, que torne a instituio mais democrtica. O fator essencial nessa perspectiva a incorporao de novos pases no Conselho de Segurana, os quais devem representar efetivamente a multiplicidade da comunidade global Brasil, ndia e frica do Sul se consideram como tais. Alm disso, a reduo da pobreza deve ser levada a srio como meio para aumentar a paz e a estabilidade internacional. Por fim, o Ibas visa ainda a desenvolver e a intercambiar cooperao tcnica nas reas de transporte, energia, infra-estrutura, defesa e misses de paz, comrcio e investimento, pequenas empresas e criao de emprego, cincia e tecnologia de informao, educao, sade (direitos de propriedade intelectual, medicina tradicional, pesquisas epidemiolgicas, vacinas, desenvolvimento de produtos), bem como a criao de um fundo para alvio da pobreza e da fome (Ibas, 2005). Esses objetivos esto em convergncia com as decises tomadas durante a Cpula do G-8 em Evian. Apesar de ser um marco do retorno de estratgias e alianas Sul-Sul, debilitadas durante a discusso do Gatt Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
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, o Ibas possui debilidades, as quais devem ser corrigidas para que haja a consolidao de uma aliana duradoura. A principal delas deriva da sua agenda bastante ampla e ambiciosa, como vimos acima. Com o tempo, a ausncia de avanos e resultados concretos, tais como os obtidos no contencioso das patentes dos remdios anti-HIV, poder comprometer a credibilidade da iniciativa. Entre outros fatores, a proposta da Aliana Africana para a reforma da ONU praticamente inviabilizou os objetivos do G-4. Ela pode ser considerada a primeira externalidade negativa do Ibas. Isso porque o fundo para o alvio da pobreza e da fome criado pelo Ibas direcionado ao continente africano no serviu aos propsitos de mitigar o receio dos pases da Aliana Africana de que a frica do Sul no se tornaria uma ameaa hegemnica regional no caso de ser membro permanente do Conselho de Segurana. As potencialidades e as oportunidades de fluxos comerciais entre os pases membros do Ibas tambm so reduzidas. H pouca complementaridade e sinergia entre eles, por um lado, e por outro, concorrncia em setores importantes para cada uma das economias no mercado mundial. Portanto, o Ibas, nesse momento, parece ser bastante abstrato, ainda que tenha sua importncia poltica. Todavia, a mdio e em longo prazo, essa aliana pode se tornar relevante para o Brasil. Na medida em que poder se constituir em porta de entrada dos produtos brasileiros na frica e, principalmente na sia. A questo dos subsdios agrcolas e a Conferncia de Cancn: o G-20 em ao A V Conferncia Ministerial da OMC em Cancn terminou sem consenso. Nas palavras do diplomata queniano George Ogwar A reunio entrou em colapso (Velasco e Cruz, 2005). Isso ocorreu porque, por um lado, os pases desenvolvidos insistiram na necessidade de aprofundar as negociaes em torno dos temas de Cingapura. Por outro lado, os pases em desenvolvimento e os PMDR condicionaram esse aprofundamento eliminao dos subsdios e liberalizao do comrcio agrcola internacional. Segundo Zoelick (2003), a culpa do fracasso deveu-se ao do Brasil e seus aliados principalmente da ndia que preferiram adotar a retrica da resistncia como ttica contra os pases desenvolvidos na questo agrcola, para encobrir suas barreiras comerciais nos temas de Cingapura (O Estado de So Paulo, 2004; Folha de So Paulo, 2004-a). Diferentemente, para Amorim (2003), Cancn marca um ponto de inflexo na dinmica interna da [OMC] onde, tradicionalmente, o que era decidido pelas grandes potncias comerciais era visto como o consenso inevitvel. (...) As postulaes da maior parte da humanidade no puderam ser ignoradas. [A partir de ento] as negociaes se processaro de maneira mais equilibrada e menos unilateral. Isso ocorreu Graas a um esforo conjunto de 22 pases
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em desenvolvimento, coordenados pelo Brasil, do qual participaram pases grandes e pequenos de trs continentes (Amorim, 2003). Em convergncia com Amorim (2003), Arun Jaitley, Ministro do Comrcio e Indstria da ndia, declarou que India did not yield on any issue at Cancun and engaged pro-actively in the negotiations. The fact that we brought the concerns of developing countries to the center stage reflects the success of Cancun (India Infoline News, 2003). Para Anand Mahindra, presidente da Confederao Indiana das Indstrias Cancun represents a turning point in trade negotiations. These will never be the same again. The developing countries are now a force to reckon with, India led by Commerce Minister Arun Jaitley was a major force in bringing together many countries on a common platform (Rediff, 2003). O Ministro da frica do Sul, presente na Conferncia de Cancn, salientou que ns estamos muito bem preparados. Fizemos propostas muito concretas para a agricultura. Ns todos estamos muito impressionados em nossos pases pela capacidade que temos. (...) Foi a primeira vez que ns pudemos sentar de igual para igual com os pases desenvolvidos (O Estado de So Paulo, 2003). Essas declaraes indicam que a Conferncia de Cancn pode ter representado o momento inaugural da proposta do governo Lula de adensamento do dilogo e das parcerias Sul-Sul em busca de uma mudana da geografia comercial e poltica do mundo favorvel aos pases em desenvolvimento e aos PMDR. A convergncia entre Brasil, ndia e China permitiu que esses pases liderassem uma coalizo, a qual, mais tarde, ficou conhecida como G-20 e concentrou sua atuao em agricultura: tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha. A articulao do G-20 na Conferncia de Cancn parece ter garantido um novo papel aos pases em desenvolvimento nas discusses sobre a liberalizao do comrcio internacional, especificamente o agrcola: o papel de serem uma ameaa de veto unificada e principalmente qualificada ao desempenhar um papel pr-ativo soluo da problemtica. Isso porque representou uma aliana de pases de trs continentes, a qual abriga 60% da populao rural, 12% da produo agrcola, 26% das exportaes e 18% das importaes mundiais. Constituem os mais dinmicos produtores e os mercados agrcolas mais promissores. O papel desempenhado pela liderana foi importante, pois demonstrou sua capacidade em manter coesos interesses diferentes, mas que convergiram diante da ameaa iminente de suas demandas no serem contempladas na V Conferncia. A ausncia de sinais de fratura e/ ou defeco entre os lderes garantiu credibilidade ameaa de retaliao do grupo e, simultaneamente, deixou evidentes as possibilidades de ganhos advindas da aos pases menores. Outra prova da importncia do papel da liderana foi a participao do Brasil no encontro em Londres para a discusso dos rumos a serem tomados nas prximas negociaes comerciais. Mais importante foi o fato desses pases abandonarem a agenda de veto reativa que lhes desqualificavam constantemente durante as discusses e
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apresentarem uma agenda pr-ativa, com capacidade tcnica substantiva alicerada em informaes apuradas e convincentes que lhes permitiram, mais do que dizer no, oferecer e propor alternativas viveis ao impasse. Claramente, esses pases foram capazes de renovar suas estratgias ao combinarem a lgica das coalizes de bloco com coalizes temticas. Ou seja, ao invs de negociarem apenas em torno de fatores ideacionais e identitrios, como ocorria com as coalizes de bloco do passado, tais como o movimento dos no-alinhados, o G-20 negociou tambm como uma coalizo temtica em torno de questes instrumentais. Isso proporcionou a oportunidade da emergncia de coalizes de novo tipo, de terceira gerao, as quais tendem a permitir que pases em desenvolvimento recuperem a clivagem Norte/Sul na poltica internacional, atuem como coalizo de bloco, mas, ao mesmo tempo, estabeleam coalizes temticas, apropriando-se instrumentalmente com grande capacidade tcnica da agenda pr-livre-comrcio dos pases desenvolvidos para abrir seus mercados agrcolas. Em complemento, essa estratgia incorpora valores ticos e morais que acabam se traduzindo em apoio efetivo de novos atores internacionais, tais como ONGs, os quais possuem a capacidade de moldar agendas globais e influenciar efetivamente a opinio pblica. Segundo Held (2004), seria uma estratgia cosmopolita preocupada com questes de justia social, bem como a democratizao da poltica internacional. Ao discursar para os representantes de pases do G-20, de acordo com a idia de configurar uma nova geografia do comrcio mundial, Lula (2004) aproveitou a oportunidade para afirmar que esse novo tipo de articulao deveria inspirar novas aes tambm em outros tabuleiros, alm dos fruns internacionais j consolidados como a OMC e a ONU, para ampliar (...) o nosso intercmbio recproco, especialmente para a intensificao do comrcio Sul-Sul (G-20, 2005). Segundo Veiga (2005), o G-20 pode gerar externalidades positivas associadas a iniciativas nem sempre comerciais entre pases em desenvolvimento. O (...) componente comercial das relaes bilaterais pode, inclusive, no desempenhar o papel central, embora a prpria iniciativa possa gerar externalidades positivas para o pas em foros multilaterais (Veiga, 2005, p. 5) obtendo ganhos, ainda que parciais, relevantes para os interesses setoriais de pases que, at pouco tempo, tinham apenas a perder nas negociaes comerciais internacionais. Por exemplo, no campo do comrcio multilateral, as estratgias, as coalizes e as alianas do Brasil e dos seus parceiros em desenvolvimento vm realizando a defesa do livre-comrcio dos produtos e a reduo dos altos subsdios agrcolas que protegem os mercados dos pases desenvolvidos, de acordo com a demanda das elites econmicas nacionais desse setor. Segundo Veiga (2005, p. 7) (...) a estratgia governamental internalizou e deu prioridade s demandas de liberalizao dos mercados agrcolas, que traduzem essencialmente um processo de transformao estrutural da economia brasileira expresso na emergncia de
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Consideraes finais Como vimos, no contencioso das patentes contra os Estados Unidos na OMC, durante o governo Cardoso, foi concedida ao Brasil possibilidade de manuteno da poltica pblica de tratamento dos doentes de Aids. Isso significou que o protagonismo internacional brasileiro e dos seus aliados conduziu os negociadores dos Estados Unidos a optarem por retirar a queixa na OMC, recuando na sua posio intransigente de defesa de direitos de propriedade intelectual da indstria farmacutica norte-americana, e a negociar uma soluo para o problema. Houve ganhos concretos para todos. O Brasil manteve sua poltica de sade com economia de recursos. A ndia ampliou seu mercado de genricos ao fornecer os princpios ativos para a produo de medicamentos mais baratos. Enquanto a frica do Sul foi beneficiada por programas de cooperao tcnica internacionais oferecidos pelo Brasil para o tratamento dos seus doentes de Aids. Vale ressaltar ainda que houve tambm ganhos de aprendizado acumulado pelos pases em contenciosos na OMC, permitindo, mais tarde, outros embates. Entretanto, foi apenas depois da posse do governo Lula e das mudanas de interpretao do sentido do multilateralismo na poltica externa brasileira que, provavelmente, emergiu um dos principais aspectos positivos dessa experincia. Uma coalizo efmera na lgica da geometria varivel de poder prpria da OMC no governo Cardoso parece ter se transformado em uma aliana permanente o Ibas , durante o governo Lula, ainda que ela seja residual na questo de patentes, sem parecer oferecer grandes ganhos futuros no curto prazo.
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um agribusiness voltado para a exportao e altamente competitivo. Os contenciosos do algodo contra os EUA e do acar contra a UE na OMC so partes dessa estratgia, pois podem significar um novo elemento na configurao do regime de comrcio internacional. Eles podero ter impacto direto no ambiente internacional relacionado questo dos subsdios agrcolas, sendo amplamente favorvel sociedade brasileira e outros pases em desenvolvimento e PMDR. Segundo o atual ministro da Agricultura do Brasil, Roberto Rodrigues, a vitria brasileira Cria um novo padro em comrcio agrcola e abre espao para novas negociaes ( Folha de So Paulo , 2004). Nessa perspectiva, a vitria do Brasil e seus aliados em desenvolvimento e PMDR nos contenciosos do algodo e do acar, de certo modo, pode ser interpretada como efeito retardado, externalidades positivas do impasse de Cancun gerado pelo G-20. Entretanto, como veremos adiante, no pode ser ainda caracterizada como uma aliana permanente, mas sim como uma coalizo que ser testada na prxima Conferncia da OMC. Parece-nos que a tendncia ser se afirmar como aliana permanente, mesmo atingindo seu objetivo central: a liberalizao do comrcio internacional agrcola.

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J a ao do G-20 durante a V Conferncia de Cancun da OMC, no bojo da Rodada Doha, com externalidades positivas representadas pelas vitrias no contencioso do algodo contra os Estados Unidos e do acar contra a UE, podem desencadear o incio do fim do protecionismo agrcola dos pases desenvolvidos. O significado simblico dessa ao foi demonstrar que os pases ricos no podem mais continuar ficando na negativa absoluta nas negociaes agrcolas ( Folha de So Paulo , 2004-b) em detrimento dos pases em desenvolvimento e dos PMDR. Na prtica, a ao do G-20 e suas externalidades positivas consolidariam jurisprudncia na OMC em favor dos pases em desenvolvimento (Financial Times, 2004), podendo ser expandida para produtos semelhantes, como o arroz e o trigo em prol dos interesses dos PMDR (Leo, 2004). Como resultado, os produtores de bens agrcolas nos pases em desenvolvimento e nos PMDR podem vir a ganhar maior competitividade internacional. Esta se traduziria em aumento das exportaes, diminuio do desemprego e de suas conseqncias, dentre outros provveis benefcios, os quais permitiriam aos pases pobres como Benin, Chade, Mali e da ACP, os quais possuem boa parte de sua economia dependente da exportao de produtos agrcolas, recursos suficientes para o enfrentamento de graves problemas sociais. Caso as externalidades positivas geradas pela ao do Brasil e dos seus aliados no Ibas e no G-20 no se concretizem, certamente esses pases recusaro discutir novas ondas de liberalizao comercial de setores que interessam os pases desenvolvidos, tais como servios, compras governamentais, propriedade intelectual, etc. Para tanto, contaro com o apoio moral da comunidade internacional e de atores importantes da sociedade civil global, o que gerar um completo impasse nas discusses sobre liberalizao comercial global e nos acordos regionais, como ocorreu em Cancn, no bojo da Rodada Doha, no final de 2003. Em suma, ao derrotar os dois maiores pilares do protecionismo e da subveno dos pases ricos contra a concorrncia agrcola do mundo em desenvolvimento, o Brasil parece ter aberto o caminho para que as decises da Rodada Doha sejam mais ambiciosas no terreno agrcola. E, certamente, ao liderar o G-20, passou a figurar entre os grandes players globais nas discusses sobre comrcio internacional no sculo XXI. No caso das patentes, o recuo dos Estados Unidos permitiu a flexibilizao do regime internacional Trips para atender as demandas e as necessidades dos pases em desenvolvimento e dos PMDR. J o movimento do G-20 e suas externalidades positivas representadas pelas vitrias brasileiras nos contenciosos agrcolas tm sido consideradas como indutoras do incio do fim dos subsdios nesse setor, abrindo possibilidades de conquista de novos mercados para as commodities brasileiras, bem como de outros pases em desenvolvimento e de PMDR. Tornaram ainda os subsdios exportao de gneros agrcolas dos pases desenvolvidos ilegais sob os termos de acordos de comrcio internacional
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da OMC. Abriram a possibilidade da configurao de bens pblicos globais essenciais para a defesa dos interesses da sociedade brasileira que afetam o cotidiano de cada cidado, bem como para a comunidade internacional (Held, 2004). Por fim, vale ressaltar que essa dinmica interativa possibilitou a emergncia de novas alianas permanentes e coalizes de poder na poltica internacional entre os pases em desenvolvimento e os PMDR. O primeiro caso representado pelo Ibas contencioso das patentes. O segundo pelo G-20 contenciosos do algodo e do acar. Porm, os benefcios dessa aliana e dessa coalizo so bastante incertos no futuro, devido ausncia de poder relativo, principalmente econmico, dos seus membros para sustentar os custos da empreitada original nas discusses sobre o papel do comrcio internacional. Isso permite-nos concluir que a manuteno e a reproduo da ao dessas alianas permanentes e, principalmente, das coalizes nas prximas rodadas de negociaes da OMC incerta. A convergncia s ocorreu devido percepo de ameaa que a abertura comercial nos temas de Cingapura provoca ao mercado domstico dos pases em desenvolvimento e dos PMDR. Alm disso, a capacidade dos pases desenvolvidos em desmobilizar coalizes de interesses divergentes amplia-se quando eles utilizam a estratgia de barganhas cruzadas no tabuleiro comercial de geometria varivel, cooptando os pases menores em troca de benefcios especficos e acenando aos maiores, tais como ndia, a possibilidade de juntos ganharem em outros setores, como servios. Portanto, a prxima reunio da OMC poder demonstrar se as celebradas alianas permanentes advindas do dilogo Sul-Sul se transformaro ou no em coalizes residuais rumo ao desaparecimento. Recebido em 9 de agosto de 2005 Aprovado em 9 de novembro de 2005 Referncias bibliogrficas
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Resumo
O objetivo deste artigo demonstrar que o protagonismo internacional do governo Lula busca ressuscitar a questo do desenvolvimento tendo como base tanto o regionalismo, quanto a recuperao da clivagem Norte/Sul na poltica internacional em benefcio das novas demandas dos pases em desenvolvimento. Baseado nessa constatao, indagamos se as estratgias internacionais e o dilogo Sul-Sul presente na retrica e na ao da poltica externa do governo Lula representam alianas duradouras ou coalizes efmeras nas relaes internacionais contemporneas entre os pases em desenvolvimento e menor desenvolvidos.

Abstract
The objective of the article is to demonstrate that the international protagonism of Lulas government seeks to bring back to international politics the development issue based, on one hand, on regionalism, and on the North / South clivage on the other hand, in order to advance the new demands of developing coutries. It is aked, based on this assumption, if the international strategies and the South-South dialogue both present on retoric and actions of Lulas government foreign policy represent enduring alliances or ephemeral coalitions among developing and least developing countries. Palavras-chave: Poltica Externa do Governo Lula; Relaes Sul-Sul; Alianas e Coalizes Internacionais; Ibas; G-20. Key words: Lulas Foreing Policy; South-South Relations; International Alliance and Coalitions; Ibsa; G-20.

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