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INTRODUCCION: LA INICIATIVA HIPC Y EL “ALIVIO DE
LA HIPC”.
La Iniciativa para los “Países Pobres Altamente Endeudados” (más conocida como
Iniciativa HIPC por sus siglas en inglés, correspondientes a “Highly Indebted Poor
Countries”) fue introducida en el año 1996 por el Banco Mundial y el FMI con el
objetivo explícito de reducir, a través de una acción coordinada de la comunidad
financiera internacional, la pesada carga de la deuda externa de los países más
pobres del planeta, hasta umbrales considerados como “sostenibles”.
La Iniciativa HIPC fue objeto, también desde un inicio, de serias críticas en términos
de que la misma implicaba una reducción insuficiente de la carga de la deuda,
debido al carácter inadecuado y arbitrario de los criterios de sostenibilidad
elegidos; y que conllevaba plazos muy largos para lograr dicha reducción.
Estas políticas a menudo han exhibido un elevado costo social y político, dando
lugar en muchos casos a una considerable resistencia y tornando muy difícil su
implementación. Esto se ha traducido en un gran número de casos en
interrupciones, a veces por varios años, de los Programas con el FMI, lo cual tiende
a prolongar aún más el proceso.
1
/ El FMI estima que el valor presente neto del saldo de la deuda externa de los 23 países que han
alcanzado el punto de decisión de la Iniciativa se reducirá en promedio en un 66%.
3
Por lo demás, se señalaba que la condicionalidad asociada a la HIPC privilegiaba el
logro de los “criterios de desempeño” macroeconómicos y la implementación de
una larga lista de reformas estructurales, mientras carecía de todo vínculo directo y
explícito con la reducción de la pobreza 2/.
Después ser sometida a revisión, y por mandato del "Grupo de los 7” reunido en la
ciudad de Colonia en Junio de 1999, se aprobaron una serie de modificaciones a la
Iniciativa HIPC que debían asegurar una reducción mayor de la carga de la deuda,
en plazos más reducidos que los contemplados originalmente, y se flexibilizaban
los estándares bajo los cuales un país podía ser declarado elegible, procurando a la
vez mejorar y hacer más explícitos los vínculos entre el alivio de la deuda, la
reducción de la pobreza y las medidas de carácter social.
2
/ Bajo el enfoque de los organismos financieros internacionales, el principal beneficio que aportaría
la Iniciativa HIPC al reducir el sobreendeudamiento externo, y al estar asociada al sostenimiento de
políticas económicas “sanas” y la realización de reformas amistosas con el mercado y el sector
privado, sería mejorar los prospectos económicos de los países declarados elegibles, permitiéndoles
aumentar sus posibilidades de atraer nuevas inversiones locales, y sobre todo extranjeras, capaces de
generar tasas de crecimiento económico mucho más altas y sostenidas. Bajo esta aproximación, el
relanzamiento de los ritmos de crecimiento económico a través de una mayor inversión
(particularmente extranjera), sería el vehículo principal para disminuir la pobreza, en conjunto con una
cierta mejoría, y sobre todo la mayor “focalización”, del gasto social.
3
/ AIF: Asociación Internacional de Fomento, organización del Grupo del Banco Mundial creada en
1960 y que actualmente cuenta con 160 países miembros. Otorga préstamos en condiciones de
concesión a los países más pobres que no pueden acceder a financiación en condiciones de mercado.
4
Esto implica un ingreso per cápita menor de US$ 885 – (el PIB per cápita de
Nicaragua en 2003 fue US$ 754.2 con base 1994).
4
/ El tratamiento de la deuda externa bajo los “Términos de Nápoles” del Club de París consiste en:
(a). Para las deudas derivadas de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se reestructura a un tipo de
interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar en 40 años con 16 años de gracia, esto
normalmente significa una disminución en el valor presente neto de esta deuda.
(b) Para la deuda no-AOD, hay tres opciones: a) Reducción de la Deuda (RD): El 67 % de los pagos
son cancelados. El resto se reestructura a tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de
gracia. i) Reducción del Servicio de Deuda (RSD): Los pagos son reestructurados a un tipo de interés
menor que el de mercado a 33 años (con 3 años de gracia en el caso de que sea sobre una
deuda Stock) ii) Opción de mercado: Se reestructura a tipo de interés de mercado a largo
plazo. Además, el tratamiento de Nápoles incluye la posibilidad del intercambio de deuda (debt swap).
5 / El valor presente neto (VPN) de la deuda es el flujo de pagos futuros proyectados del servicio de la
deuda, descontados por una tasa de interés relevante, que representa el costo de oportunidad de los
recursos, frente a otras alternativas. La idea detrás del cálculo del valor presente es que un dólar hoy
vale más que un dólar en el futuro, debido al costo de oportunidad y la inflación. Siempre que la tasa
de interés de un préstamo es más bajo que la tasa de mercado, el Valor Presente Neto de deuda
resultante es más pequeño que su valor nominal, y la diferencia estaría reflejando el “factor de
donación".
Cuando se trata de reducir el valor presente de un flujo de pagos futuros, caben varias alternativas: (i)
se puede reducir el monto de los mismos, condonando un monto correspondiente en el saldo de las
obligaciones, con lo cual automáticamente el valor presente de los pagos futuros reducidos se contrae;
(ii) se puede prolongar de manera relevante el plazo de pago de la obligación, y reducir la tasa de
interés de la deuda, con lo cual los pagos anuales futuros por amortización al principal serán menores,
aunque se realicen por un período más largo, de manera que el VPN de la deuda, se reducirá; (iii) se
puede reducir la tasa de interés o (iv) una combinación de los anteriores
Algunos autores estiman que hay un problema fundamental en usar el concepto VPN de deuda:
primero, que lo que representa una carga sobre las economías de los países en desarrollo es la
obligación de pago nominal, que recae sobre sus limitados recursos, aunque conlleve un alto “factor
de concesionalidad”, y segundo, el crecimiento de las tasas internacionales de interés incrementará
las tasas de descuento usadas en los cálculos del VPN, disminuyendo así artificialmente el stock de
deuda de los países HIPC en términos de Valor Presente Neto, sin ninguna reducción en sus
compromisos de pago.
6
/ El acceso de un país al alivio en el stock de deuda a través de la “ventana fiscal" (razón deuda –
ingreso presupuestario) también requiere que el mismo alcance dos umbrales posteriores: el criterio
5
• Al mismo tiempo, estos países, para ser elegibles, deben haber establecido
un adecuado récord de desempeño (“track record”) de uno a tres años bajo
programas monitoreados por el FMI y el Banco Mundial, incluyendo la
aprobación por parte de sus Directorios de un Documento Provisional de
“Estrategia de Reducción de la Pobreza”.
Nicaragua, desde todo punto de vista, parecía un candidato idóneo para recibir los
beneficios de esta Iniciativa.
de apertura, medido por la razón de exportaciones a PIB del 30% y/o un criterio de ingreso, dado por
una razón de ingreso presupuestario a PIB del 15%.
6
Servicio Total de la Deuda como porcentaje del Gasto del Gobierno
70%
59% 59%
60%
50% 47%
42%
40%
33%
30%
20%
10%
0%
1994 1995 1996 1997 1998
1,600.0
1,400.0
1,200.0
US$ Millones
1,000.0
800.0
600.0
400.0
200.0
0.0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
7
El abultado servicio de la deuda externa se convirtió en la restricción determinante
sobre la capacidad del país para aumentar la inversión en capital humano a niveles
más adecuados. Según datos del “Panorama Social de América Latina y El Caribe”
de la CEPAL, el gasto en educación por habitante en Nicaragua era la mitad del de
Guatemala, y 8 veces inferior al de Costa Rica.
90.0
70.0
61.1
60.0 55.0
US$ por Habitante
50.0 44.2
40.0
30.0
23.3 22.8 22.5
21.0 20.6
20.0
10.0
0.0
1994 1995 1996 1997 1998
El nivel de escolaridad promedio era de apenas 4.3 años, según la citada “Encuesta
de Medición del Nivel de Vida”. Los pobres “moderados” tenían en promedio sólo
3.1 años de escolaridad, mientras los extremadamente pobres tenían aún menos:
apenas 1.9 años, ambos muy por debajo del mínimo de 4 años que se necesitan
para adquirir conocimientos básicos de lectura y aritmética.
8
desnutrición alcanzaban al 29% de la población y eran los peores de América Latina
y el Caribe con la sóla excepción de Haití.
Para los propósitos de este trabajo, resulta útil analizar las fases o etapas que debe
atravesar un país en su camino hacia alcanzar la reducción en el valor presente neto
del saldo de su deuda externa, y las condicionalidades que debe cumplir. Estas
fases o etapas son las siguientes:
Esta primera etapa culmina con el “Punto de Decisión”, llamado así porque en
este momento los Directorios del Fondo Monetario Internacional y del Banco
Mundial deciden si, para que la deuda del país sea sostenible, basta con (1) una
reprogramación final del stock de la deuda concedida por acreedores
bilaterales y comerciales bajo mecanismos tradicionales (Términos de Nápoles),
o (2) se habilita al país para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa HIPC,
bajo los nuevos “Términos de Colonia” 7/ .
7
/ Los “Términos de Colonia” de alivio de la deuda, establecidos por el G-7 reunido en la Ciudad de
Colonia en Noviembre de 1999, se comienzan a recibir después que el país recibe el tratamiento de
los “Términos de Nápoles” por parte del Club de París, toda vez que se determina que su deuda
resulta insostenible aún después de recibir dicho tratamiento. Están condicionados al acatamiento de
9
En el Punto de Decisión se publica el “Documento del Punto de Decisión”
elaborado por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. En este
Documento se incluyen los resultados del Análisis de Sostenibilidad de Deuda
(ASD), elaborado en coordinación con las autoridades del país, en base al cual
se determinan los compromisos de reducción definitiva en el stock de la deuda
bajo los nuevos “Términos de Colonia” ,
El alivio que se estimó, en ese momento – necesario para lograr reducir el valor
presente neto la deuda externa al 150% de las exportaciones – fue de US$ 3,267
millones (en términos de VPN). De éstos, la deuda multilateral constituía el
34%, el Club de París el 27%,5 y la deuda bilateral y comercial representaban el
39%.
las condiciones establecidas en el Documento del Punto de Decisión de la Iniciativa HIPC. Bajo estos
Términos el tratamiento de la deuda consiste en:
Para los deuda de AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo): se reestructura a un tipo de interés como mínimo
tan bajo como el original, a pagar en 40 años con 16 años de gracia, lo que normalmente significa una
disminución en el valor presente neto de esta deuda.
Para la deuda no-AOD hay una Reducción de la Deuda (RD) del 90 % de los pagos, los cuales son
cancelados. El resto se reestructura a tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia.
También existe la posibilidad de, por un lado, la reducción del Servicio de Deuda (RSD) y, por otro, el
intercambio de deuda (debt swap).
10
El alivio en términos del valor actual neto del saldo de la deuda, se haría efectivo
una vez Nicaragua cumpliese con los compromisos acordados para llegar al
Punto de Culminación.
11
la condicionalidad que la acompaña, junto a la tradicional condicionalidad de los
programas convenidos con el FMI y el BM, la formulación - que se definió como
“participativa” -, de un documento que definiera una “estrategia de reducción de
la pobreza” para el país (aunque basta la elaboración de una estrategia
provisional para iniciar el proceso).
Para estar claros, se asumía que los fondos liberados por el alivio interino con
respecto al pago del servicio contractual de la deuda externa, permitirían
aumentar los gastos sociales – concretamente aquellos gastos asociados al
cumplimiento de las metas de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. - en
un monto equivalente a los recursos liberados.
8
/ Esto es lo que dice el Acuerdo entre el Gobierno de Nicaragua y el Club de París sobre el Alivio
otorgado por este: "Nicaragua is commited to devote the resources freed by the present exceptional
treatment of the debt on priority areas identified in the country’s poverty reduction strategy".
12
99.2 millones en el 2001, US$ 224.3 millones en el 2002 y US$ 233.8 millones
en el 2003.
Estos Programas, en el caso del FMI, son apoyados por el denominado Servicio
para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (“Poverty Reduction and
Growth Facility” o PRGF por sus siglas en inglés). Se supone que estos
conllevan diferencias importantes con respecto a los Programas convencionales.
Segundo, los programas respaldados por el PRGF deben reflejar más de cerca
las prioridades de cada país en materia de reducción de la pobreza y de
crecimiento. Durante el proceso de la elaboración de la Estrategia de Reducción
de la Pobreza, se identifican y ordenan por importancia las medidas de política y
las reformas estructurales que se consideran clave "para el crecimiento y la
reducción de la pobreza", y se calculan sus costos presupuestarios. Los
presupuestos de los países que aplican programas respaldados por el PRGF
recogen este análisis.
Además, las metas fiscales de los programas respaldados por Programa PRGF
teóricamente son más flexibles ante el cambio de circunstancias de los países y
de las prioridades de política en favor de los sectores pobres
13
Tras haber cumplido las condicionalidades establecidas para ello, Nicaragua
alcanzó finalmente el denominado “Punto de Culminación” en Enero de 2004.
Para determinar los montos del alivio que Nicaragua debería recibir en términos
de reducción del valor presente neto de su deuda, esta fue recalculada por el
FMI/AIF para asegurar consistencia con los datos estimados al momento del
Punto de Decisión.
Los cálculos realizados por el FMI/AIF indican que con el alivio PPME, la deuda
externa de Nicaragua quedaría reducida a un VPN de US$ 1.500 millones, lo
que representa 161% de las exportaciones. En base a las proyecciones, este
porcentaje continuará incrementándose hasta el 2005, año después del cual
comenzaría a disminuir consistentemente. Nicaragua lograría reducir el
coeficiente [deuda externa/ valor de exportaciones] al 150%, aproximadamente,
en el 2015.
14
Sin embargo, cuando se incluye el alivio bilateral que va más allá de lo requerido
por la HIPC el monto del valor presente de la deuda disminuye a US$ 1.300
millones, y el coeficiente [deuda externa/valor de exportaciones] disminuye a
139%,
15
Servicio proyectado de la Deuda Externa
400
250
230 225 210 215
239 249 236
200
150
100
122 116 122 124
50 89 92 100
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
16
1. ¿A CUANTO ASCIENDE EL MONTO DEL “ALIVIO” DE LA
HIPC?
17
ALIVIO ESTIMADO DE LA HIPC
(En US$ Millones)
2. Servicio después de alivio HIPC 153.3 158 115.7 91.1 105.1 128.6
4.1. Alivio para reducción de pobreza 63.3 70.8 100.9 125.5 111.5 89.1
4.1.1. Multilaterales 48.1 70.8 76 80.3 96 89.1
4.1.2. Bilaterales 15.2 - 24.9 45.2 15.5 -
Club de París 15.2 - 24.9 45.2 15.5 -
4.1.3. Comerciales - - - - - -
4.2. Alivio para apoyo balanza de pagos 36.1 168.2 141 106.9 128.2 142.1
4.2.1. Bilaterales 36.1 168.2 141 106.9 128.2 142.1
Club de París 29.6 146 112.2 61.4 79 96.7
No-Club de París 6.5 22.2 28.8 45.5 49.2 45.4
4.2.2. Comerciales - - - - - -
18
(A) “ALIVIO HIPC TOTAL” O ALIVIO BRUTO:
El alivio bruto o total se estima como la diferencia entre el monto total del servicio
de la deuda externa “priorizada” que el país debería de pagar, tras recibir el alivio
de stock en los “Términos de Nápoles” por parte del Club de París, y el servicio de
la deuda externa “priorizada” una vez descontado el alivio interino de la HIPC,
otorgado conforme a los nuevos “Términos de Colonia”.
De manera más simple, esta medición del alivio muestra la diferencia entre el
servicio de la deuda que Nicaragua tendría que haber pagado, de no haber
recibido el alivio interino de la HIPC, y el servicio que pagará tras descontar este
alivio.
Así, por ejemplo, Nicaragua debería haber pagado US$ 382.3 Millones en 2003,
tras haber recibido un “alivio tradicional” de la deuda bajo los “Términos de
Nápoles”, el cual ascendería a US$ 14.7 Millones. Sin embargo, como el país no
venía pagando el servicio de la deuda con el Club de París, debido a la posposición
otorgada a raíz del huracán Mitch, se considero que este alivio era negativo, y por
tanto en vez de restarlo, se suma. Después de percibir el alivio interino bajo la
Iniciativa HIPC, y sumando el “alivio tradicional”, el monto a pagar se reduce a US$
158 Millones.
En este caso, el “alivio bruto” recibido en 2003, incluyendo el monto del alivio
tradicional, habría ascendido a US$ 239 Millones.
Como puede apreciarse en el cuadro, el monto promedio que el país debería pagar
en concepto de servicio de la deuda externa “priorizada” en el período 2001-2003,
se elevaría a US$ 337.6 Millones, mientras en el período inmediato anterior, que
corresponde a los años 1999-2000, el monto promedio pagado por servicio de la
deuda ascendió sólo a US$ 178 Millones.
Debido a que el monto de recursos que el país tendría que pagar en concepto de
servicio de la deuda externa “priorizada” a partir del año 2001, significaba un
aumento verdaderamente drástico – del orden de US$ 159.6 Millones como
promedio anual - con respecto al monto promedio que venía pagando en el período
1999-2000, podría decirse que esta forma de medir el alivio de la HIPC resulta
especialmente útil para formarse una idea del costo adicional, en términos del pago
de la deuda externa, que el país logró evitar, al acceder al “Alivio” de la HIPC.
19
SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA PRIORIZADA DE
NICARAGUA 2001-2005 (MILLONES DE DÓLARES)
450
400 382.3
338
350 316.2
301.1
300
252.5
US$ MIllones
50
0
2001 2002 2003 2004 2005
En realidad, el alivio bruto o total fue la primera manera de calculo del alivio que
se utilizó con el FMI, para los fines de la negociación del actual Programa con
este organismo para el período 2002-2005.
De hecho hasta Julio de 2002, como se reflejó en la presentación del MHCP ante el
CONPES de ese mes, el monto de alivio interino que se había acordado asignar al
“Gasto en Reducción de la Pobreza” en 2003 era US$ 157 Millones superior a los
US$ 98.4 Millones que posteriormente se acordó registrar: esto equivalía a aplicar
al Gasto en reducción de la pobreza, prácticamente la totalidad o la mayor parte del
monto del alivio bruto o total.
20
Cambio de las Donaciones proyectadas para 2003 (incluyendo Alivio HIPC)
en sucesivas Presentaciones del MHCP ante el CONPES, en Julio y
Septiembre de 2002.
317.2
350.0
300.0
250.0 169.3
US$ Millones
200.0
150.0
100.0
50.0
0.0
2003
La razón que se arguyó fue que, al aumentar el Gasto en Pobreza para llevarlo
hasta un monto equivalente al Alivio Total o Bruto, este Gasto se elevaría hasta
absorber un porcentaje demasiado alto de los recursos disponibles, lo cual
dejaría al Gobierno sin los recursos suficientes para transferir al Banco Central,
en los montos requeridos para que este pudiese hacer frente a los masivos
vencimientos de su voluminosa deuda.
Como el pago del servicio de la deuda interna del Banco Central en sus términos
contractuales originales se consideraba una prioridad fundamental, por parte de
los funcionarios que estaban negociando con el FMI, se argumentó que, al no
estar el Gobierno en capacidad de transferirle al BCN la masa de recursos
requeridos para ello, este se vería forzado a pagar dicha deuda deshaciéndose de
sus reservas internacionales, lo cual provocaría una severa crisis de
convertibilidad.
Por lo tanto, se optó, por parte del Gobierno y el FMI por abandonar esta manera
de medir y registrar en el Presupuesto el alivio interino de la HIPC, con el
21
propósito de permitir que el Gobierno pudiese disponer de los recursos
requeridos para atender esta prioridad fundamental.
Puesto que en este caso dicho servicio no se estaría reduciendo, en este período, en
comparación con el período precedente, sino experimentando un aumento
importante en comparación con los montos que se venían pagando en los años más
recientes, para poder hacerle frente a dicho aumento, bajo un programa de ajuste
convencional con el FMI – los cuales priorizan estrictamente el pago de la deuda
externa - debían reducirse drásticamente los gastos, e incrementarse los ingresos
fiscales, con el propósito de generar los recursos que permitiesen cubrir la
diferencia entre el monto que se había venido pagando, y el monto, mucho mayor,
que se debería forzosamente pagar.
Esta forma de cálculo, que buscaría la aplicación del “alivio bruto” o total al
aumento del Gasto en Pobreza, tendría su fundamento en el hecho de que, bajo
condiciones normales, el Gobierno hubiese tendido que reducir el gasto público
“no esencial”, y aumentar los ingresos fiscales, para hacer frente al servicio
contractual de la “deuda priorizada”, de manera que, desde esta óptica, se
justificaría calcular el monto liberado como la diferencia entre el servicio
contractual de la deuda priorizada, y el servicio que efectivamente se paga, tras la
aplicación de la HIPC.
22
componente ilegal, así como agregarle los aumentos en la carga tributaria, para
completar la mencionada diferencia.
La dificultad envuelta en llevara cabo este ajuste – que esta vez se llevaría a cabo no
para aumentar el pago de la deuda sino para aumentar el Gasto en Pobreza, en el
nuevo contexto de un “programa de reducción de la pobreza” con el FMI -, podía
afrontarse a través de un esquema en que los esfuerzos por aumentar ingresos y
reducir gastos no esenciales, fuesen cubriendo, no de una sóla vez, sino de manera
progresiva la brecha entre el Gasto de Pobreza actual, y el que resultaría de aplicar
el alivio bruto o total.
De hecho, entre 2001 y 2004, el Gobierno verá aumentar sus ingresos en US$ 189
Millones, mientras vería el pago de intereses reducirse en US$ 111 Millones, lo que
representa un aumento en los ingresos y una reducción en los gastos superior al
esfuerzo fiscal que tendría que haber hecho para aumentar su “gasto en pobreza”
en el monto necesario para aplicar todo el “alivio bruto” de la HIPC al mismo.
Sin embargo, después de todo, esto fue exactamente lo que se hizo: se llevó a
cabo un fuerte ajuste fiscal – incluyendo una reducción en el propio “Gasto en
Pobreza” – pero para cumplir propósitos muy diferentes. Como se dice en la
paginas 18 y 34 del II Reporte de Ejecución de la ERCERP:
“Mas allá de buscar un balance entre ingresos y gastos, la política fiscal sirvió de
apoyo en la estrategia de restitución de las reservas internacionales del BCN y el
pago del servicio de la deuda interna...” Por su parte, el financiamiento interno
neto cambió totalmente su signo al contraerse a -1.0 por ciento del PIB en el 2002
y proyectarse una mayor contracción en el 2003 equivalente a -4.2 por ciento del
PIB. Lo anterior obedece a las transferencias que el gobierno ha tenido que
remitir al BCN para cubrir el pago de la deuda interna “...el gobierno se impuso
un severo ajuste del gasto en el 2002 y 2003, que afectó de alguna manera el
gasto en pobreza financiado principalmente con recursos internos, y que
contribuyera a mejorar la posición de reservas internacionales del país”
23
para aumentar el Gasto en Pobreza; sino cómo llevar a cabo el mismo para hacer
frente a los masivos vencimientos de la deuda publica interna, cuyo servicio
experimentó un salto abrupto a partir de 2001, mientras al mismo tiempo tenía el
compromiso de elevar el Gasto en Pobreza.
Al haberse emitido estos títulos con plazos de vencimiento muy cortos, dichos
vencimientos, que se acumulaban en 2002-2004, se encontraban fuertemente
concentrados, de manera simultánea, en el mismo período de tiempo en que el país
debería estar aumentando su Gasto en Pobreza, tras comenzar a recibir, a partir
del año 2001, el alivio derivado de la Iniciativa HIPC.
Puesto que los títulos de deuda interna se encuentran en manos de sectores que
concentran un porcentaje muy elevado del ingreso, esta prioridad otorgada por las
autoridades al pago del servicio incrementado de la deuda interna, significan una
24
masiva transferencia neta adicional de recursos fiscales en beneficio de estos
sectores. De manera que no estamos en presencia de una aplicación de recursos
adicionales al gasto en reducción de la pobreza, sino de una asignación de recursos
en sentido opuesto.
Los ingresos del sector público, por su parte, aumentaron en un 3%, para un
incremento absoluto de US$ 62 Millones, los cuales, más que compensar el
aumento del gasto total por US$ 29.9 Millones, provocaron una reducción del
déficit antes de donaciones de US$ 32 Millones.
25
FUENTE: Documento del Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC para
Nicaragua.
Lo que todo ello significa es que, lejos de estar procurando aumentar ingresos y
reducir gastos no esenciales para aumentar el gasto dirigido a reducir la pobreza, el
gobierno se vio envuelto en una política de “ajuste fiscal” convencional, de aumento
de los ingresos y reducción de los gastos primarios, incluido el gasto en pobreza,
para compensar el drástico incremento en el servicio de la deuda pública -
principalmente de la deuda pública interna.
26
Obsérvese que la anterior forma de medición no implica necesariamente que el país
cuente, al comenzar a recibir el alivio de la Iniciativa HIPC, en términos del servicio
de la deuda, con un monto adicional de recursos por un monto equivalente al alivio
bruto total, que podría aplicar al aumento de su gasto orientado a reducir la
pobreza.
El monto del alivio interino otorgado por el Club de París y otros acreedores
bilaterales equivale a una reducción hasta de un 90% en el flujo del servicio de la
deuda, mientras los multilaterales otorgan un monto de alivio para el cual han
recibido financiamiento por parte de los países ricos. Para ellos, este es el monto
del alivio, el cual equivale al alivio total o “bruto”.
27
Servicio Deuda Externa
400
355.1
342.4
350
300
262.6
250
250
US$ Millones
212.2
200 184.7
171.3 162.8 158
150
102.2
100
50
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
El gobierno de Nicaragua acordó con el FMI una metodología para calcular el “alivio
cash” que sería destinado a gasto en pobreza. Se tomó como "servicio pagado
efectivamente" por el país, el promedio del servicio pagado con recursos propios
durante el período 1992-1998. Este monto promedio resultó ser de US$ 216.6
millones. De esta manera, el alivio HIPC se mide como la diferencia del servicio
después de una operación hipotética de stock de la deuda total en términos de
Colonia (90.0 por ciento de reducción), y el servicio después de la misma operación
de stock pero en términos de Nápoles (67.0 por ciento).
Como resultará evidente, el monto estimado como alivio cash o efectivo dependerá
críticamente del período base que se utilice como referencia. Por lo tanto, la
selección del mismo, debe efectuarse de manera muy razonada.
Para ilustrar la sensibilidad del monto del alivio estimado con respecto al período
base seleccionado, el gráfico siguiente proporciona los resultados de utilizar tres
períodos base de comparación diferentes.
28
"ALIVIO CASH" HIPC UTILIZANDO DIVERSOS PERIODOS PARA ESTIMAR LA
CAPACIDAD DE PAGO EFECTIVA DE LA DEUDA (US$ MILLONES)
250.0
213.6
200.0 182.3
146.5
150.0
113.6
100.0 100.0 100.0
100.0 82.3
46.5
50.0
0.0
ALIVIO CASH 2003 ASIGNADO A GASTO EN ASIGNADO A DEUDA
POBREZA INTERNA
29
Millones). El uso del tercer período, por su parte, al minimizar el monto del alivio
total, también por diferencia minimiza el monto que se habría transferido al Banco
Central (US$ 46 Millones).
Siguiendo la propuesta del documento “Análisis del Gasto Público” del Banco
Mundial, nosotros hemos adoptado, como período base de comparación, el
promedio del servicio de la deuda efectivamente pagado 1987-1988, en que el
monto promedio pagado del servicio de la deuda alcanzó US$ 283.6 Millones.
Obsérvese que este monto promedio, es muy similar al monto promedio pagado
en el período 1994-1998, que fue de US$ 284.5 Millones. De esta manera, a lo
largo de este trabajo, 1997-98 sería el período base representativo del monto
promedio del servicio de la deuda que el país venía pagando en el período “pre-
HIPC”.
Se ha descartado también utilizar como base el período 1999-2000, por las mismas
razones que expone dicho documento del Banco Mundial: por tratarse un período
extraordinario, en el cual las variables relevantes se vieron afectadas, tanto por los
flujos de ayuda externa extraordinaria asociados al período de reconstrucción “post-
Mitch”, como por un diferimiento de pagos del servicio de la deuda otorgado por el
Club de París, que explica en lo fundamental la diferencia en el monto promedio
pagado en este período, con respecto al período anterior.
30
Estimación de los recursos liberados por la Iniciativa HIPC (en US$ Millones)
Servicio Pagado Promedio Promedio Alivio Alivio
Deuda Externa 97-98 99-00 97-98 99-00
1994 262.6 283.65 178
1995 342.4 283.65 178
1996 250 283.65 178
1997 355.1 283.65 178
1998 212.2 283.65 178
1999 171.3 283.65 178
2000 184.7 283.65 178
2001 162.8 283.65 178 120.85 15.2
2002 158 283.65 178 125.65 20
2003 102.2 283.65 178 181.45 75.8
FUENTE: ESTADÍSTICAS SECTOR EXERNO DEL BCN
Los montos de recursos liberados por la Iniciativa HIPC en términos del pago del
servicio de la deuda externa, estimados como la diferencia entre el monto
promedio que el país venía pagando en el período base 1987-88, y el monto que
el país debe pagar en el período actual, corresponderían entonces a un monto de
US$ 120.8 Millones para 2001, US$ 125.6 Millones para 2002 y US$ 180.4
Millones para el año 2003.
Debe hacerse notar que también que hemos efectuado en el cuadro, e ilustramos en
el gráfico que sigue, una estimación de los fondos liberados, contra el período
inmediatamente anterior a 2001-2003, o sea 1999-2000, que corresponde al
argumento, utilizado con frecuencia por las autoridades, en términos de que la
HIPC no habría liberado muchos fondos en relación a lo que se venía pagando en
los años previos inmediatos.
31
Servicio de la Deuda Externa y Alivio HIPC
400
350
300
181.45
US$ Millones
250
120.85 125.65
200
342.4 355.1 15.2 20
150 75.8
262.6 250
100 212.2
171.3 184.7
162.8 158
50 102.2
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Por lo demás, los niveles extraordinarios de cooperación externa neta que el país
recibió en este período, permitieron elevar de manera significativa el gasto social
por encima de los promedios de los años precedentes.
De manera que, por el hecho de que en este período tanto el servicio de la deuda
como los gastos sociales estuvieron distorsionados por estos dos eventos
extraordinarios - el diferimiento por tres años del pago de la deuda con el Club de
París, que dedujo en 1999-2000 el servicio de la deuda de manera transitoria, y el
considerable aumento “post Mitch” en los niveles de Cooperación Externa,
igualmente transitorio – el mismo no puede utilizarse como período base de
comparación.
32
Comparado con los períodos representativos 1994-98 o 97-98, es evidente que los
montos de alivio, en términos de recursos economizados por concepto del pago
del servicio de la deuda externa, son significativos.
Debido a la magnitud que el aumento del servicio la deuda interna impuso sobre el
servicio total de la deuda pública, puede asumirse que los montos que se
destinaron a cubrir el servicio de la deuda interna “esterilizaron” cualquier
posibilidad de que los fondos contabilizados como “liberados” por la Iniciativa HIPC
en términos de reducción en el servicio de la deuda externa, pudiesen aplicarse a
aumentar en un monto equivalente el Gasto en Pobreza. Sobre esto volveremos.
33
ALIVIO DE PRINCIPAL E INTERESES
400.0
350.0
300.0
US$ Millones
250.0
200.0
150.0
100.0
50.0
0.0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
En el primer caso, como ya dicho, se trata sobre todo de recursos fiscales propios,
que el país se economiza en concepto de pago de intereses, el cual se reduce en
comparación al período de referencia. La condición de que este alivio exista, es
preciso reiterar, es que los ingresos fiscales medidos en dólares no se hayan
reducido, porque, de lo contrario, aunque se paguen menos intereses, la
disponibilidad global de recursos no aumentaría en la misma magnitud que dicha
reducción. En caso de que se reduzcan los ingresos fiscales, medidos en dólares, se
deberá restar dicha reducción del monto del “alivio”.
34
Ingresos Sector Público
1,000.0 935.7
900.0 853.5
791.6 789.0 791.1 785.0
800.0
684.3
700.0
US$ MILLONES
600.0
500.0
400.0
300.0
200.0
100.0
0.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
En realidad, lo que ha ocurrido es que los ingresos fiscales, en vez de reducirse, han
aumentado la disponibilidad global de recursos que podrían destinarse a aumentar
el gasto en pobreza. En comparación al período base 1997-98, en 2003 habrían
aumentado en US$ 197.8 Millones, pero comparando 2003 con 1997 los ingresos
han aumentado en US$ 251.4 Millones.
De hecho, tal como lo indica el documento “Análisis del Gasto Público” del Banco
Mundial, los aumentos en la capacidad del pago del servicio de la deuda, por
parte de Nicaragua - resultantes de los aumentos en la recaudación fiscal medida
en dólares como resultado del crecimiento económico, o de reformas al sistema
tributario que aumentan la flotabilidad de los ingresos respecto a dicho
crecimiento - deben agregarse al monto del alivio bajo la Iniciativa HIPC.
CONCEPTOS (En Mill de US$) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Ingresos
Sector Público 684.3 791.6 789 791.1 785.0 853.5 935.7
Promedio del
período base (1987-88) 737.9 737.9 737.9 737.9 737.9 737.9 737.9
Diferencia 0 0 0 0 47.1 115.6 197.8
35
pago de intereses, y aumentos promedios en la recaudación, el país habría tenido
disponibles en 2003, US$ 229.8 Millones adicionales, en comparación al promedio
del período 1997-98, para aumentar el gasto dirigido a mitigar la pobreza.
800
700
600
500 408.3
US$ MIllones
200
307.2 308.9 294.7
241.7 227 262.1 248.2 261.6
100 194.1 194.4
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
36
Es más, se observa de hecho un aumento en la cooperación neta, que obedece en
parte a la reducción en el pago de amortizaciones de préstamos, y en parte, a
aumentos en la cooperación bruta.
700
600
500
311.5
US$ Millones
400
136.7 239.1
233.0 100.4
125.7
300 156.2 192.3 92.4
61.3
200
307.2 308.9 294.7
241.7 227 262.1 248.2 261.6
100 194.1 194.4
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Aumentos en la
Préstamos COOPERACIÓN Promedio Cooperación Neta
Donaciones Netos NETA 97-98 en relación a 97-98
1994 241.7 233.0 474.7 321.1
1995 227 156.2 383.2 321.1
1996 262.1 125.7 387.8 321.1
1997 194.1 61.3 255.4 321.1
1998 194.4 192.3 386.7 321.1
1999 307.2 311.5 618.7 321.1
2000 308.9 136.7 445.6 321.1
2001 294.7 100.4 395.1 321.1 74.1
2002 248.2 92.4 340.6 321.1 19.6
2003 261.6 239.1 500.7 321.1 179.7
FUENTE: BCN, Estadísticas del Sector Externo
37
EVOLUCION DEL GASTO EN POBREZA POR FUENTE DE
FINANCIAMIENTO
500.0
450.0
400.0
205.1 216.2 205.9
350.0
171
US$ Millones
300.0
0
250.0 143.9
63.3 70.8 100.9
200.0
0.0
150.0 251.9
100.0 158.0 175.8 158.6 143.2
50.0
0.0
1997 2000 2001 2002 2003
La modificación mas visible, dentro del Gasto en Pobreza financiado con recursos
internos, es que la incorporación del alivio HIPC como fuente de financiamiento
del Gasto en Pobreza, parece estar simplemente sustituyendo la reducción
verificada en la parte financiada con recursos del tesoro.
En efecto, los recursos del tesoro asignados al gasto en pobreza se reducen en US$
108.7 Millones, mientras el “Alivio interino asignado al gasto en pobreza” aumenta
en US$ 100.9 Millones. La reducción de US$ 8 Millones se produce porque el
aumento de la parte financiada con “alivio de la HIPC”, co compensa del todo la
contracción en la parte de los recursos del tesoro.
En interesante hacer notar que, mientras los ingresos fiscales del sector público
aumentaron en casi US$ 109 Millones entre el año 2000 y el año 2003, la parte
38
correspondiente a recursos del tesoro asignados al gasto en pobreza se contrajo
en US$ 109 Millones en 2003 con respecto al año 2000, mientras la parte del
Gasto en Pobreza financiada “con recursos de la HIPC” aparece aumentando en
US$ 100 Millones en el mismo período.
(c) El Alivio de la HIPC por US$ 100.9 simplemente se desvió por completo hacia
otros propósitos, junto con los US$ 109 Millones de aumento en los ingresos
fiscales, más US$ 8 Millones de recursos del tesoro, y sólo se” re-etiquetó” con
el rótulo “gasto en pobreza financiado con fondos de la HIPC” un monto
equivalente del gasto en pobreza que desde antes se venía efectuando,
financiado con fondos del tesoro,
39
EVOLUCION DEL GASTO EN POBREZA CON RECURSOS
DEL TESORO Y ALIVIO HIPC
300
250 251.9
200 - 76.1
- 17.2
US$ MILLONES
175.8 -14.9
158.6
150
143.2
100 100.9
70.8 -30.1
63.3
50
+ 63.3 + 7.5
0 0
2000 2001 2002 2003
Totalizando el período, mientras los recursos del tesoro se contrajeron en US$ 109
Millones, el “alivio HIPC sólo se elevó en US$ 101 Millones, compensando
parcialmente dicha reducción.
40
EVOLUCION DE INGRESOS PUBLICOS Y DEL "GASTO EN
POBREZA"
1,000.0
900.0 900.0
800.0 814.8
791.6 789.0 791.1 785.0
700.0 684.3
US$ Millones
600.0
500.0
456.9 455.3 449.7
400.0 400.4
300.0 301.9
266.7
200.0 63.3 70.8 100.9
0.0 0.0
251.8
100.0 158.0 168.4 175.8 158.6 143.2
0.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(a) O bien, ni un solo centavo del aumento en los ingresos fiscales por US$
260 Millones verificado en este período se aplicó al aumento del Gasto en
Pobreza, y junto con los US$ 14.8 Millones en que se redujeron los
recursos del tesoro se desviaron a otros propósitos, y por tanto el
aumento observado en el Gasto en Pobreza se explica enteramente por el
alivio de la HIPC y el aumento de los recursos externos
41
resultado de la mayor disponibilidad de ingresos fiscales, y entonces todo
el alivio interino se desvió hacia otros propósitos, junto con la parte
restante del aumento en los ingresos fiscales.
120.0%
99.8%
100.0%
89.1%
60.0%
43.7%
40.0%
20.0%
0.0%
1997 1998 2000 2001 2002 2003
42
7.0%
6.0%
1.6%
5.0% 1.8% 2.5%
4.0%
6.4%
3.0%
4.7% 4.7%
4.4%
2.0% 4.0%
3.5%
1.0%
0.0%
1997 1998 2000 2001 2002 2003
43
o En segundo lugar, el aumento verificado en la recaudación de los ingresos
del sector público, en la medida en que los mismos se han visto liberados
del destino forzoso de tener que hacer frente al alza en las obligaciones del
servicio de la deuda externa que se hubiese verificado en ausencia de la
HIPC, constituyen también recursos adicionales que se derivan de esta
Iniciativa.
De hecho, si este hubiese sido el caso, esto es si hubiese debido hacer frente
a este aumento en el monto de sus obligaciones, el país se hubiese visto
forzado a aumentar significativamente sus ingresos fiscales para elevar su
capacidad efectiva de servir dicha deuda.
44
EVOLUCION DE VARIABLES CLAVE
1,400
1,200 213.0
179.2
110.1
229.0
1,000
935.7
853.5
US$ Millones
En primer lugar, mientras en 2003 los ingresos fiscales del sector público han
aumentado en US$ 251.4 Millones en comparación a 1997, los Recursos del
Tesoro aplicados a dicho Gasto en Pobreza se han reducido, tanto medidos en
dólares, como en porcentaje del PIB.
45
En segundo lugar, el "alivio interino" registrado en 2003 según la estimación
oficial ascendió a sólo US$ 100.9 Millones, mientras la comparación simple
entre el servicio de la deuda externa efectivamente pagada por el sector público,
con respecto al período base 1987-88, que es el utilizado por el Banco Mundial
en su "análisis del Gasto Público", indica que los recursos liberados por este
concepto, ascendieron a US$ 181.45 Millones.
Pero en todo caso, incluso aceptando como correcta la medición oficial, de US$
100.9 Millones por concepto de alivio de la HIPC originado en la disminución en
el pago del servicio de la deuda externa, el país tuvo recursos disponibles
adicionales, por ambos conceptos – tanto por mayores recursos del tesoro como
por alivio de la HIPC por menor pago de servicio de la deuda -, por un monto de
US$ 352.3 Millones en el año 2003.
684.3
600.0
400.0
251.8 239.1 229.4 244.1
200.0 158.0
0.0
1997 2000 2001 2002 2003
Como puede apreciarse, este monto hubiese sido suficiente para duplicar los
presupuestos actuales de los Ministerios de Educación y Salud, y aún
quedarían disponibles unos US$ 100 Millones para otras prioridades
esenciales (caminos rurales, niñez, descentralización, saneamiento, etc). Sin
embargo, el "Gasto en Pobreza" financiado por ambos conceptos en 2003 –
esto es el Gasto en pobreza financiado con recursos internos - sólo es mayor
en US$ 86.1 Millones al de 1997.
46
Esto nos deja un excedente de recursos internos no aplicado a aumentar las
asignaciones del “gasto reductor de pobreza”, de 266.2 Millones.
45 42.7
40
35
30
US$ por Habitante
25
20 17.5
15
10.7
10 8.7
0
Ministerios Gasto en Pobreza Gasto Pobreza Total Ingresos Fiscales +
Educación Y Salud Recursos Internos Alivio HIPC
Aumentos 2003-1997
47
200
189.1
180
173.0
160 163.0
156.0
146.4
140
US$ por habitante
120
100
80
60
0.0
40 12.2
0.0 13.3 18.4
49.7
20 33.8 33.8 29.7 26.1
0
1997 2000 2001 2002 2003
48
¿Porqué dicho gasto no ha aumentado, como era el compromiso, conforme
aumentaron los recursos adicionales disponibles para aumentarlo?
“Una porción significativa de esos recursos (del alivio interino) fue utilizada
para financiar el servicio incrementado de la deuda interna y fortalecer la
posición de reservas del Banco Central, lo cual era de urgente necesidad a la
luz de la extremadamente frágil situación macroeconómica de Nicaragua
durante este período. Verdaderamente, restaurar la estabilidad
macroeconómica es esencial para restaurar el crecimiento y lograr una
reducción sostenida de la pobreza”.
49
autoridades - que se mantuvo hasta bien avanzado el año 2003 - a considerar
siquiera la posibilidad de la reestructuración de la misma.
9,000
8,000
7,000
6,000
C$ Millones
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Comercial, personal, tarjetas de crédito
Agrícola
Ganadero
I d i l
50
En términos de economía política, esta prioridad ha sido altamente regresiva.
Puesto que, como hemos visto, los títulos de deuda interna se encuentran en
manos de sectores que concentran un porcentaje muy elevado del ingreso, esta
prioridad otorgada por las autoridades al pago del servicio incrementado de la
deuda interna, significan una masiva transferencia neta adicional de recursos
fiscales en beneficio de estos sectores.
35,000.0
30,000.0
25,000.0
C$ Millones
20,000.0
15,000.0
10,000.0
5,000.0
0.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
51
RESULTADO NETO BANCOS
700.0
600.0 84.3
20.1
500.0
71.5 185.0
400.0
C$ MIllones
44.6
300.0
124.8
160.4
200.0 53.6 81.9
30.2
100.0 39.2
180.4
50.0 138.1
40.2
0.0
1999 2001 2003
52
EVOLUCION DEL SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA
400
350
300 0.0
174.0
US$ MILLONES
250 264.6
131.1
200
150 284.5
0
Media 1994-98 2001 2002 2003
53
3. ALGUNAS PROPUESTAS PRELIMINARES DE
REPRIORIZACIÓN DE LOS RECURSOS DEL ALIVIO:
Desde este punto de vista, sólo una vez que se atienden las necesidades derivadas
de estas obligaciones, pueden destinarse recursos a atender las necesidades de
reducción de la pobreza. El argumento que se ha esgrimido, es que cualquier
acción en sentido contrario minaría la confianza del sector privado y de los
inversionistas extranjeros, concebidos como el principal motor del desarrollo, en un
país en el cual no se hacen valer los contratos, ni las obligaciones con los
acreedores.
54