N 1, xullo 2012

ICEDE Working Paper Series

A BANCA PBLICA: MARCO LEGAL, SITUACIN ACTUAL E VANTAXES vs. INCONVINTES

Brais Yez Chamosa, Xavier Vence Deza e Jorge Fernndez Montoto

N 1, xullo 2012 ICEDE Working Paper Series ISSN 2254-7487

http://www.usc.es/icede/papers
Grupo de investigacin Innovacin, Cambio Estrutural e Desenvolvemento (ICEDE) Departamento de Economa Aplicada Universidade de Santiago de Compostela Avda. do Burgo s/n 15782 Santiago de Compostela A Corua Telf. +34 881 811 567 www.usc.es/icede

Os autores agradecen o apoio financeiro recibido por parte do Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional (FEDER) as como da Xunta de Galicia (consolidacin e estruturacin de unidades de investigacin competitivas do SUG 2011/041).

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

A BANCA PBLICA: MARCO LEGAL, SITUACIN ACTUAL E VANTAXES vs. INCONVINTES

Brais Yez Chamosa Investigador Dpto. de Economa Aplicada Telf. +34 881 811 701 brais.yanez@usc.es Xavier Vence Deza Catedrtico de Economa Aplicada Telf. +34 881 811 567 xavier.vence@usc.es Jorge Fernndez Montoto Investigador Dpto. de Economa Aplicada Telf. +34 881 811 653 jorge.fernandez.montoto@usc.es Xullo 2012

Resumo
O presente artigo ten por finalidade presentar o fenmeno da banca pblica no mundo, analizando a evolucin, peso e orientacin de mercado deste tipo de entidades en pases de Europa, Asia e Amrica, e establecendo unha comparacin coas de banca privada. Ademais, poranse enriba da mesa os argumentos existentes na literatura a favor e en contra deste tipo de entidades. Finalmente, estudiarase o marco que regula a sa existencia en Espaa, constatando que non existen limitacins de caracter legal que impidan o recurso a este tipo de instrumento, no caso de que se estime oportuno. En xeral, obsrvase que os bancos pblicos teen grande importancia en moitas das economas mis puxantes do mundo, amosando un meirande compromiso que os bancos privados para con o financiamento das actividades productivas.

Palabras clave
Banca pblica, crdito productivo, desenvolvemento rexional

Clasificacin JEL:

G21, G28, G29

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Introducin

1.1 Secuencia de trocos no sistema financeiro dende principios do sculo XX. O declive da Banca Pblica
Tralo estoupido da crise do 29 en Estados Unidos, entendeuse que era fundamental establecer unha frrea regulacin dentro da industria financeira para evitar shocks que puxeran en perigo a estabilidade econmica do pas, froito do cal aprobouse a acta de Glass-Steagall1. A resultante estabilidade financeira derivou no perodo de meirande crecemento econmico e benestar en Estados Unidos de todo o sculo XX. Esta estabilidade comezouse a rachar a partir dos 60, coa proliferacin das prcticas de innovacin financeira e unha crecente internacionalizacin das actividades bancarias. En vez de reforzar a regulacin existente o goberno americano optou por incrementar a liberdade de accin dos operadores financeiros. Durante os 80 tanto USA como Reino Unido ou os pases escandinavos2 introduxeron trocos en favor dunha meirande desegulacin, o que alimentou un crecente peso do sistema financeiro dentro da actividade econmica. Nos 90 esta mesma dinmica foi seguida por Francia ou Alemania (Evans et al., 2010). A nova conxuntura facilitou o incremento do nmero e tamao das entidades financeiras, as como a aparicin de novos axentes (como Hedge Funds ou Private Equity Funds) e productos (derivados, CDOs, CDSs...). Neste contexto, o desvo de capitais das actividades productivas s especulativas experimentou un incremento exponencial, por un lado porque os investidores vanse atrados pola grande rentabilidade ofrecida polos novos produtos, polo outro pola cada nos retornos dos investimentos productivos a niveles moi inferiores aos da poca post IIGM. A consecuencia foi o incremento desmesurado da riqueza financeira. En USA esta pasou de ser do 100% do PIB entre 1950-1970 ao 194% do mesmo en 1980 e do 442% en 2007 (Evans et al., 2010). Paralelamente, despois de case 25 anos de calma no escenario econmico, comezaron a sucederse crises de alcance global e caracter cclico, como as dos 70, 90, 2000 e a ltima en 2007. Isto veu a reforzar as ideas de aqueles que sostian que desregulacin e globalizacin financeira eran o preludio de especulacin, crise e perda de benestar.

Entreoutrasmoitas,aGSregulabaolmitenosxurosqueosbancospodanpagarpolosdepsitos captados(RegulationQ),creacindegarantasparaosdepsitosdoscidadns(FDIC),limitacin daparticipacindosbancosenactividadesnonbancarias(compradesecuritieseaseguramento)e creandocomisins(SECeCFTCentreoutras)queseencargabandevelarpolatransparenciado sistemasupervisandoaosdistintosaxentesfinanceiros 2Duranteos90,Suecia,NoruegadeDinamarcaexperimentaronunhafortecrisebancaria.En tdolospasesdeuseamesmasecuenciadeduasfases;rpidocrecementoeconmicodamande fortesprocesosdeliberalizacinfinanceira,seguidosdunhaprofundarecesineposteriorcrise.

1

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

A evidencia deste proceso de financiarizacin queda patente pola progresiva cada do investimento productivo. No eido estrictamente financeiro, a tendencia apunta cara a desaparicin da variedade institucional tradicionalmente caracterstica de sistemas como o espaol ou italiano. Os gobernos de medio mundo estn a apostar, en xeral, pola concentracin dos activos bancarios e pola privatizacin das entidades financeiras pblicas como va para incrementar os niveis de eficiencia e dar solidez ao sistema. A consecuencia o crecente protagonismo de grandes conglomerados bancarios de propiedade privada cada vez mis alonxados das actividades de banca tradicional en favor de investimentos especulativos e cun meirande potencial de retorno e c/p e m/p. Neste senso, no grfico 1 obsrvase a evolucin da actividade de intermediacin en pases que dun ou doutro xeito experimentaron unha deriva, mis ou menos clara, cara a desregulacin financeira nas ltimas dcadas. Grfico 1: Evolucin do ratio Crditos bancarios/Depsitos Bancarios, 1970-2008
2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1970 1975 1980 Bras il 1985 1990 China 1995 USA 2000 2005 2008

Alem ania

Fonte: Banco Mundial a partir de datos do FMI A tendencia a dunha cada xeralizada do ratio de Crditos bancarios/Depsitos bancarios, indicador tradicional da eficiencia intermediadora dos sistemas bancarios, e cuxo empeoramento non fai mis que

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

anticipar os problemas aos que debern facer fronte as empresas para poder acceder a fondos cos que financiar a sa actividade productiva. Parece, polo tanto, que as entidades financeiras estn a apostar por actividades distintas das que en teora constiten a sa razn fundamental de ser, esto , intermediar entre unidades de gasto con supervit (UGS) e unidades de gasto con dficit (UGD). Esta dinmica vese acentuada en pases como China, Brasil ou Alemania, onde a banca pblica tivo historicamente un peso elevado, pero nos que dende hai xa mis de 15 anos se veen dando pasos en favor do afianzamento de sistemas financeiros mis globalizados, desregulados e con meirande peso das entidades financeiras de capital privado. En contraposicin a esta dinmica, son numerosas as voces autorizadas que proclaman os beneficios da banca pblica como instrumento clave para minimizar os efectos da recesin econmica, asociados a nivel empresarial cun agravamento do fenmeno de racionamento de crdito. Estas voces proceden en moitos casos da esfera privada, e fanse especialmente audibles en aqueles pases que teen gozando durante os ltimos anos da presencia deste tipo de entidades, como Brasil ou a India3. Son de feito os pases onde mis proliferan este tipo de entidades os que estn a acadar mellores datos de crecemento econmico dende o inicio da recesin, como o caso dos dous antes subliados, as como de Rusia, India ou Alemania. A pesar de todo, incluso nestes pases vense dando pasos en favor dunha transformacin neoliberal das estructuras financeiras, a travs da eliminacin de bancos pblicos, coa esperanza de que os mercados privados de capitais cubran eventuais gaps de financiamento. Nembargantes, de agardar que este tipo de manobras derive nunha reduccin do financiamento a l/p, con especial incidencia no caso das PEMEs (Chandrasekhar, 2011).

1.2 Os intentos por rescatar un modelo virado. O caso de Galicia.

No caso de Galicia, o actual contexto de crise pon de manifesto a existencia de grandes problemas para o acceso a crdito. A prolongada recesin, unida ao colapso dos mercados financeiros e aos problemas asociados crise de dbeda pblica, estn a provocar un curtocircuto de todos os instrumentos financeiros ao alcance das empresas productivas. Esa restriccin acaba provocando unha situacin de asfixia que afecta

OsdirectoresdegrandesbancosprivadoscomoHDFCouICICInaIndiarecoecenaimportancia dos bancos pblicos na provisin de crdito durante a crise. O director de Bradesco en Brasil recoece a importancia dos bancos estatais na aplicacin de polticas anticclicas, ao igual que o directo do Banco Santander en Brasil, que considera que o modelo de banca pblica e privada constitue un equilibrio artstico (declaracins recollidas en: Mutually assured existence, Maio 2010http://www.economist.com/node/16078466)

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

tanto a empresas como a familias, e que acelera a tendencia cara unha recesin ainda mis profunda. As, xurde o risco de que a economa entre nun circulo vicioso do que resulte dificil sar. Para evitalo faise necesario adoptar medidas audaces e diferentes das ata agora aplicadas. Unha ollada s reformas adoptadas ata o da de hoxe parece poer de manifesto que estas non supuan a solucin real aos problemas da economa. No caso de Espaa, as axudas pblicas en defensa da banca non s teen un elevado custe para o contribunte, senon que parecen estar a agravar unha situacin xa de por si dramtica. As medidas implementadas, desde a creacin do FROB (Fondo de Reestructuracin Ordenada Bancaria) parecen deseadas dende unha perspectiva unidireccional: solucionar os problemas da banca. Por contra, ningunha delas est encamiada a mellorar de xeito efectivo a situacin de racionamento que atravesa a economa productiva. Todos os sacrificios impostos sociedade e economa xustifcanse co argumento de que se caen os bancos cae todo o sistema, e con promesas de que unha vez rescatadas as entidades financeiras o crdito fluir cara a economa real. O certo que, a pesar das promesas, o crdito non chega, e a situacin de estrangulamento do tecido empresarial cada vez mis intensa. Por que est a suceder esto? Esencialmente porque as medidas aplicadas teen por obxectivo rescata un modelo bancario virado cara a especulacin, e pouco comprometido coa economa productiva e innovadora. A curto prazo, estas medidas sacrifican os intereses das empresas ao destinar recursos pblicos ao rescate da banca e, a medio e longo prazo, ainda no caso de que banca se sanee, crean as bases dun sistema bancario caracterizado pola existencia de grandes conglomerados bancarios; unha ferramenta intil para satisfacer as necesidades de financiamento das PEMEs. De todos modos, o problema do acceso a crdito das PEMEs galegas non algo conxuntural senon estructural. Tradicionalmente, os bancos galegos e estatais amosaron unha clara preferencia por investir en productos financeiros, interbancario ou crdito hipotecario, do que en crdito productivo. A falta deste ltimo obrigou s empresas a financiarse en base a recursos propios, o que lastrou o seu crecemento e, por ende, a diversidade do tecido productivo galego. S as empresas con grande capacidade para xerar liquidez (Inditex, Gadisa...) foron capaces de autofinanciar a sa expansin. O problema para acceder a crdito agravouse coa crise, dificultando o desenvolvemento do pas. Este distanciamento entre os intereses de entidades financeiras e empresas , parcialmente, consecuencia do arraigo dun modelo financeiro neoliberal. En economas tan financiarizadas como a nosa, os bancos estn a reorientar os seus recursos cara os mercados financeiros, alimentando procesos especulativos que non contribuen a xerar riqueza pero dos que poden obter meirandes rendementos a c/p e l/p. Este tipo de comportamentos non s dificultan o acceso a crdito

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

productivo, senon que introducen inestabilidade no sistema econmico, distorsionando os criterios de investimento e, en consecuencia, penalizando a canalizacin de recursos cara o crdito productivo. Este problema xeralizado foi, se cadra, mis profundo en economas perifricas como a Galega, en parte agravado polas deficiencias da demanda que, nun contexto caracterizado pola existencia de moitas PEMEs pouco profesionalizadas, foi incapaz de presentar proxectos de investimento rigorosos e viables. Para mis inri, no caso de Galicia o problema veuse agravado dende finais dos 90, con motivo da entrada no euro e a incontrolada expansin do sector inmobiliario. Todo o sistema bancario galego, encabezado por Caixa Galicia e Caixa Nova, orientou a sa poltica cara ese sector, non so incrementando o volume do crdito hipotecario, senon o montante de fondos canalizados cara promotoras e constructoras, ou mesmo participando directamente no capital dese tipo de empresas. A concentracin do esforzo crediticio nesa parcela fixo que, incluso nun contexto de burbulla financeira e crediticia, as PEMEs productivas e innovadoras tivesen que facer fronte a altos niveis de racionamento de crdito. Con todo, o suceso mis grave acontece a partir de 2009, coa remuda radical das bases estructurais do sistema financeiro galego e espaol. fusin de Caixa Galicia e Caixa Nova, e posterior bancarizacin da entidade resultante, sumouse a un proceso xeneral de concentracin de todo o sistema financeiro espaol. A consecuencia foi a reduccin do nmero de entidades financeiras e o incremento acentuado do seu tamao. As implicacins deste cambio estructural son diversas. Por un lado, Galicia perde o control de duas entidades que xestionaban o 42% do aforro e crdito da comunidade e, de paso, perde na prctica as competencias estatutarias sobre unha porcin moi significativa do sistema financeiro. Por outro, resctase e refrzase banca privada, saneando os seus balances e entregndoselle en bandexa de prata unha substancial porcin do mercado antes controlada por entidades financeiras pblicas; o que, suponse, ter un efecto negativo sobre os niveis de competencia, podndose agravar fenmenos como o de racionamento de crdito ou exclusin financeira. vista da situacin actual parece mis necesario que nunca efectuar achegas que contriban, ainda que sexa s de xeito parcial, a solucionar a situacin. Neste senso, o presente artigo ten por finalidade presentar a alternativa da banca pblica que, vista das investigacins realizadas, pode supoer unha ferramenta capaz de incrementar o fluxo de crdito a PEMEs en particular e a actividades productivas en xeral, minimizando as fenmenos como o de racionamento de crdito. O presente artigo divdese en catro grandes apartados. Na seccin duas presntase unha definicin de qu se entende por entidade financeira pblica; establecndose unha clasificacin en funcin do capital controlado polas autoridades de acordo cunha serie de criterios internacionais. A seccin tres presenta unha fotografa da situacin actual da banca pblica no mundo, con

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

especial atencin ao caso europeo, sen obviar o que est a suceder no resto do mundo, particularmente nos BRIC. Na seccin catro, plantxase unha discusin cos principis argumentos a favor e en contra da banca pblica. Unha vez expostas as maldades e bondades desta alternativa, na seccin cinco faise un repaso da lexislacin estatal e comunitaria que regula a sa creacin e participacin, a fin de determinar en que medida sera viable crear unha entidade desta natureza en caso de que a conxuntura ou os poderes polticos correspondentes o considerasen oportuno. Finalmente, na seccin seis expense as conclusins.

Que se entende por Banco Pblico?

Na literatura non se atopa unha definicin xeralmente aceptada de qu se entende por banco pblico; se ben o criterio habitual para diferencialo das entidades financeiras privadas ser a porcentaxe do seu capital en poder dunha autoridade pblica4. En todo caso, case tan importante como a propiedade a capacidade que estas autoridades teen para controlar a xestin dos bancos, o cal non sempre est relacionado ca porcentaxe de capital nas sas mans (Schmit et al., 2011). Esta diferenciacin entre propiedade e control revlase til no caso de entidades financeiras integradas dentro de cadeas de poder altamente complexas. En termos xeris poden definirse dous tipos principais de entidades financeiras pblicas (Schmit et al., 2011): -Bancos ou axencias financeiras pblicas: De acordo coa Directiva 2006/111/EC se poden considerar entidades financeiras de propiedade pblica aquelas sobre as que as autoridades pblicas exercen unha influencia dominante; o cal sucede cando estas ltimas controlan a metade dos dereitos de voto e/ou cando posen a metade do capital. -Bancos ou axencias financeiras con influencia pblica: Que existe cando as entidades pblicas teen capacidade de influencia significativa pero minoritaria sobre as entidades financeiras. Considrase que a influencia pblica significativa para niveis de control iguais ou superiores ao 5% capital. De acordo coas definicins do IFRS5 pdense establecer distintos limiares de influencia en funcin da proporcin de capital en mans da autoridade pblica.

DeacordocoalexislacindaUErelativatransparenciadasrelacinsfinanceiras,considrase autoridadepblicaatodososestamentospblicos,includooestadoascomoentespblicos rexionis,locaiseoutrasautoridadesterritoriais 5InternationalFinancialReportingStandards

4

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Tboa 1: Niveis de propiedade e control pblica coa correspondente clasificacin

Nvel de propiedade e/ou control (%) 0 - <5 5 - <20 20 - <50 50 - <100 100

Clasificacin xeral da entidade Compaa non pblica Compaa con participacin pblica Compaa pblica

Clasificacin detallada da entidade Non implicacin pblica Participacin pblica minoritaria Participacin pblica significativa Forte influencia pblica Totalmente pblica

Fonte: Public Financial Institutions in Europe (2011)

Descricin da Banca Pblica en Europa e no esto do mundo

En contra da crenza xeneralizada, a banca pblica non so existe nunha grande variedade de pases, senon que ven desempeando un papel fundamental en favor do desenvolvemento e estabilidade econmica dos mesmos.

3.1. A Banca Pblica en Europa: Marco legal e situacin actual da banca pblica
Nuns tempos marcados pola globalizacin e desregulacin da actividade financeira en todo occidente, pode resultar chocante descubrir que o fenmeno de banca pblica est moi vivo en algunhas das economas mis punteiras de Europa, como o caso de Alemaa ou Francia. A continuacin analizaremos o marco legal que rexe sobre este tipo de entidades, as como a situacin actual do sector na UE, poendo especial atencin no sistema bancario alemn, por ser comparable co espaol en termos de variedade institucional e tipoloxa de entidades de banca pblica6.

3.1.1. Marco legal da Banca Pblica

Existen mltiples exemplos de bancos pblicos en Europa e mis concretamente dentro da Unin Monetaria, pero cal o marco legal existente na actualidade? Permite este marco a creacin de novas entidades financeiras de banca pblica? Dentro da Unin Europea o carcter pblico ou privado das empresas que participan no mercado interno non relevante mentres non se distorsione a competencia. No que a UE centra
6

EnrelacinsprcticamenteextintascaixasdeaforrosenEspaa

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

o seu interese principal en que a actividade dos estados non prexudique s empresas privadas en favor das pblicas (por exemplo: a travs de axudas financeiras, ou o establecemento de garantas especiais). O artigo 90 do Tratado Constitutivo da Comunidade Europea, non modificado polo recente Tratado de Lisboa, expresa: 1. Os Estados membros non adoptarn nin mantern respecto daquelas empresas pblicas e empresas s que lle concedan dereitos especiais ou exclusivos, ningunha medida contraria s normas do presente tratado, en especial as previstas nos artigos 7 e 85 a 94, ambos inclusive. 2. As empresas encargadas da xestin de servizos de interese econmico xeral ou que tean o carcter de monopolio fiscal quedarn sometidas s normas do presente tratado, en especial, s normas sobre competencia, na medida en que a aplicacin de ditas normas non impida, de feito ou de dereito, o cumprimento da misin especfica a elas confiada. O desenvolvemento dos intercambios non deber quedar afectado en xeito tal que sexa contrario ao interese da Comunidade. 3. A Comisin velar pola aplicacin das disposicins do presente artigo e, en tanto fora necesario, dirixir aos Estados membros directivas ou decisins apropiadas. No apartado dous dentro do concepto de empresas encargadas da xestin de servizos de interese econmico xeral estaran encadradas as actividades dos bancos de dereito pblico, como se menciona no documento aparecido no Diario Oficial das Comunidades Europeas7. O concepto de entidade de crdito pblica aparece mencionado explicitamente no Dereito Comunitario no artigo 123.2 do TFUE: as disposicins do apartado 1 non afectarn s entidades de crdito pblicas...(Salvador Armendriz, 2011). Estes dous exemplos serven para demostrar que o concepto de entidade de crdito pblica est totalmente recoecido pola lexislacin comunitaria. A revisin das resolucins da Comisin Europea (CE) sobre axudas pblicas dos Estados s entidades bancarias mostra con claridade a pouca importancia que o tipo de propiedade das mesmas suscita no ente comunitario. Como exemplo estn as cuantiosas axudas do Goberno alemn ao seu sector bancario, que se caracteriza por dispoer dun grande nmero de entidades pblicas como os Landesbank e de entidades de interese pblico como as caixas de aforro. A CE estudiou as axudas deste pas dende o ano 2004, moito antes de que comezara a crise. En tdolos casos concretos de axudas a bancos pblicos a CE non puxo en dbida a viabilidade dos mesmos. En xeral, os elementos clave para a CE hora de aprobar ou rexeitar as axudas eran, por un lado verificar se estas distorsionaban ou non a competencia no mercado interno, e polo outro se a entidade sera viable no tempo sen necesidade de mis axudas, con independencia de se eran concedidas a bancos comerciais, caixas ou

PREGUNTAESCRITAn.3001/98deGerhardHAGERComisin.Situacindelosbancosde derechopblico

10

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Landesbank. Polo tanto, queda claro que a estructura de propiedade da entidade receptora das axudas non entraba dentro do mbito de estudio da investigacin. Nas decisins da CE sobre axudas estatais ao sector financeiro, emprgase como base legal primaria o artigo 107.3 apartados (a) e (b) sobre axudas estatais no mercado interior dentro do Tratado sobre o funcionamento da Unin Europea (TFEU). O apartado (a) considera como compatibles: "As axudas destinadas a favorecer o desenvolvemento econmico de rexins nas que o nivel de vida sexa anormalmente baixo ou nas que exista unha grave situacin de subemprego, as como o das rexins contempladas no artigo 349, habida conta da sa situacin estrutural, econmica e social". Mentres que o apartado (b) fai referencia ao emprego de axudas para corrixir alteracins serias8. Do dito anteriormente podemos extraer que as axudas estatais do FROB non supoen un problema para a competencia no mercado interno, e as se mostra nos informes da CE que as avaliaron. Tamn se pode extraer que se por motivos de necesidade econmica o Estado Espaol ou unha administracin autonmica decidiran converterse en accionistas permanentes e garantiran a travs dun plan de viabilidade a sa sustentabilidade sen novas achegas, a CE moi probablemente non atopara obxeccins a ese cambio de propiedade. Tamn destacable que a opcin de privatizar as caixas de aforro ou entidades pblicas non forme parte da valoracin que fai a CE nos seus informes. Tanto na avaliacin dos casos alemns como dos espaois, a Comisin non fai mencin a esta va, mentres que pola contra pon moito nfase sobre a presentacin e verosimilitude dos plans de viabilidade de cada unha das entidades que percibiron axudas pblicas. O seu nico interese e que estas sociedades sexan viables de xeito autnomo, e non precisen de mis axudas gobernamentais. Se no marco lexislativo europeo queda claro que os bancos pblicos son unha parte definida do sistema bancario, o marco espaol non diferente. No artigo 128 da Constitucin espaola sobre Actividad econmica, Monopolios e intervencin de empresas, afrmase que: Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica ... polo que se acepta a actividade empresarial do Estado. De xeito mis claro, na lei 4/2007, de 3 de abril, de transparencia das relacin financeiras entre as administracins pblicas e as empresas pblicas, e de transparencia financeira de determinadas empresas, no seu artigo 7.b emprgase directamente a expresin entidade de crdito pblica, polo que este concepto queda recollido dentro do ordenamento xurdico espaol (Salvador Armendriz, 2011). O motivo polo que as sociedades annimas bancarias de carcter pblico desapareceron foi porque o Estado espaol agrupou as participacins que posua nos distintos bancos pblicos baixo unha nica corporacin
8

SecondrescuerecapitalisationofNovaCaixaGaliciaSpain http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result

11

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

chamada Argentaria. A creacin desta corporacin levouse a cabo para facilitar a sa posterior privatizacin (Real Decreto Lei 3/1994 para a adaptacin Segunda Directiva de Coordinacin Bancaria 646/1989 da CEE). O Estado sinxelamente rexeitou empregar o seu lextimo dereito a participar de xeito activo no sistema bancario espaol. A pesar deste acontecemento, seguen existindo entidades de crdito pblicas, como o caso do ICO que se define como entidade pblica empresarial adscrita ao Ministerio de Economa e Facenda a travs da secretara Xeral de Economa, que ten natureza xurdica de entidade de crdito. Tamn ca nova reorganizacin do sistema bancario espaol apareceu unha nova entidade a travs da fusin das tres caixas vascas e Cajasur: Kutxabank. Esta nova entidade unha sociedade annima bancaria, cun capital social totalmente dominado por BBK, Vital e a Kutxa. Este control ten como consecuencia que o seu consello de administracin este baixo control de varias administracins pblicas vascas, en concreto as deputacins forais e varias entidades locais. Destaca este exemplo porque, en medio dunha clara tendencia privatizadora do sector bancario, xurde unha entidade que a pesar da desaparicin do negocio financeiro das caixas de aforro seguir mantendo unha orientacin social.

3.1.2. Situacin actual da Banca Pblica en Europa

En 2010 existan en Europa 224 bancos de influencia pblica, dos cales 127 eran de capital 100% pblico. En total, o 21,7% dos activos do sistema financeiro europeo estn en mans de bancos cunha participacin pblica superior ao 20% do capital. O alemn un dos casos mis paradigmticos a nivel europeo. As caixas de aforros teutonas son entidades de responsabilidade pblica; o que implica que en termos legais non teen propietario. En todo caso un organismo pblico (sexa un axuntamento ou un conxunto de axuntamentos, por exemplo) asumir sempre a responsabilidade sobre as actividades da caixa e actuar como garante dos seus depsitos. Os entes pblicos non teen potestade para transferir a propiedade das caixas, pero si certa capacidade para influr sobre as sas operacins. As caixas de aforros estn suxeitas lexislacin de cada Lander9, que como norma xeral estipula que as caixas deben servir interese pblico da sa rexin incentivando o aforro as como satisfacer a demanda de crdito e as necesidades financeiras dos traballadores, as PEMEs e os respectivos entes pblicos das sas rexins. A finalidade nica das caixas non polo tanto a maximizacin do beneficio, se ben si se trata de entidades que se rexen de acordo a principios de mercado.

NomequeseoutorgaaosestadosfederadosquecompoenAlemania

12

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

O conxunto de caixas de aforro alemn recibe o nome de S-Group10 e est configurado nunha estructura de tres niveles non xerrquicos. No primeiro aparecen caixas de caracter local especializadas en banca tradicional. No segundo figuran os grandes Landesbanken, que operan incluso a nivel internacional e participan en operacins de grande volume. No terceiro chanzo atpase o Deka Bank, que acta a nivel nacional como provedor especializado en servizos e produtos de investimento para as caixas. O S-Group est composto por mais de 400 entidades de propiedade ou interese pblico, e constite o grupo lder tanto na captacin de depsitos como na concesin de crditos, moi por enriba de bancos comerciais e cooperativas. O grupo de caixas de aforro ademais o segundo mis grande por volume de activos, cun 27% do total, por un 43% dos bancos comerciais. Cabe sinalar ademais que o das caixas de aforro o grupo de entidades que mellores resultados obten en termos de eficiencia en custes e rendibilidade de todos os que operan no mercado alemn (Ayadi et al., 2009). Outros 31 pases de toda Europa contan tamn con entidades financeiras pblicas (tboa 2). Austria un dos pases onde existen caixas de aforros de responsabilidade pblica, cun volume de activos de case o 7% do total do sistema. No caso austraco existen distintas alternativas de propiedade para as caixas. Por un lado poden ser xestionadas, ben por entidades pblicas locais (dun xeito similar ao alemn), ben por asociacins locais de cidadns. Por outro, as caixas pdense subdividir en duas entidades, sendo unha a unidade operativa (privada) e outra unha institucin que asume o rol de propietaria, que se denomina caixa de aforros administrativa; sendo esta ltima a forma de propiedade mis xeralmente adoptada, a fin de incrementar os niveles de transparencia e eficiencia (Ayadi et al., 2009). As caixas austracas presentan unha peculiar estructura organizativa, xirando en torno a unha entidade (Erste Group Bank AG) na que se centralizan unha grande cantidade de activos e actividades, e que constitue o axente financeiro mis importante de todo o pas. O fenmeno da banca pblica presenta races profundas en pases de caractersticas moi heteroxneas (Schmit et al., 2011). Detctase a existencia deste tipo de entidades en importantes economas de mercado como a francesa, onde operan 21 entidades 100% propiedade do estado11 que absorben case un 5% da cota de mercado. As entidades financeiras de participacin pblica representan un 16% dos activos totais. Tboa 2: Banca pblica en Europa. Tipo de participacin e nmero de entidades, 2010

10 11

Nomedadoaoconxuntodecaixasdeaforro Ameirandepartedestasentidades100%pblicassonbancosdecrditomutualista.Oestado francstamncontrolaocapitaldeentidadesfinanceirasduntamaoconsiderable,comoBanque PostaleouCassedsDptsetConsignations

13

Banco pblico
100% pblico (3) Nm. AF(2) 1 5 1 2 0 1 2 1 2 2 5 1 3 0 14 0 0 0 0 0 1 5 1 0 0 3 9 5 2 1 0 1 68 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 Nm. AF Forte influencia pblica (3) Participacin pblica Pequena participacin pblica (3)

Banco privado con participacin pblica

Pas
Num. Bancos 9 1 1 2 0 1 0 0 1 21 39 0 0 6 0 1 0 4 1 0 2 0 3 3 1 1 3 1 3 19 4 0 127 Cuota mercado (4) 6,9 0,1 1,8 14,6 0,0 1,2 1,9 0,9 9,2 4,2 23,9 n.a. 4,0 11,7 6,0 3,9 0,0 5,7 1,0 0,0 6,9 5,6 3,3 23,5 5,9 1,6 8,7 1,9 5,9 22,5 34,3 0,0 8,1 Num. Bancos 6 1 1 1 0 1 0 0 0 3 3 2 1 1 2 0 0 0 0 0 0 1 2 0 2 0 1 0 0 12 3 0 43 Cuota Nm. AF mercado (4) 0 2,6 1 0,6 0 1,3 0 3,4 0 0 0 1,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 0 8,3 0 7,1 0 10,7 8 0,1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5,7 0 16 0 0 0 1,4 0 0 0 9,1 1 n.a. 0 0 0 11,6 0 9,6 0 0 10 2,7 Num. Bancos 2 1 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 2 2 1 0 1 2 0 0 0 2 24 1 1 0 1 44 Cuota Nm. AF mercado (4) 0 0,2 1 19,7 0 0 0 0,7 0 0 0 0 1 1,1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3,9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7,5 0 4,3 0 14 0 0 0 35,4 0 2,9 0 0 0 0 0 0 0 40,2 0 32,9 0 12,8 0 1,2 0 0 0 16,7 2 7,2 Num. Bancos 0 0 0 1 0 1 2 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 Cuota mercado (4) 0 0 0 0,3 0 1,1 2,2 0 0 15,3 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 5,4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2,7

Activos totais (miles de millns )(1)

Fonte: Schmit, Gheeraert, Denuit e Warny (2011) Public Financial Institutions in Europe

Austria Belxica Bulgaria Croacia Chipre Repblica Checa Dinamarca Estonia Finlandia Francia Alemania Grecia Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Macedonia Malta Paises Baixos Noruega Polonia Portugal Rumana Eslovaquia Eslovenia Espaa Suecia Suiza Turqua Reino unido TOTAL

1083 1291 37 57 124 156 1066 22 426 8102 8562 459 127 1755 3933 32 26 1259 5 44 2310 499 252 484 83 57 50 3425 923 818 330 9264 47060

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

(1) Activos totais do sistema bancario de cada pas (2) Axencias de fondos (3) Banco pblico=100% capital en mans pblicas; Banco forte influencia pblica=Entre 100% e 50% do capital en mans pblicas; Participacin pblica significativa=Entre 50% e 20% do capital en mans pblicas; Pequena participacin pblica=Entre o 20% e o 5% do capital en mans pblicas (4) Ratio calculado como o nmero de activos en mans de entidades pblicas e o nmero total de activos de cada pas *Non se incluen na tboa bancos recapitalizados a c/p por entidades pblicas durante a crise **Datos non consolidados ***As participacins de autoridades pblicas extranxeiras no capital de bancos computan como participacin pblica, se ben respostan a unha orientacin de mercado e non vontade de corrixir fallos de mercado (na tboa: participacin do goberno de Qatar en Barclay's e do goberno belga no BNP).

14

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

O peso das entidades financeiras pblicas ainda mis forte en pases como Turqua (4 entidades 100% pblicas cuxos activos representan un 34,4% dos totais) ou Portugal (onde o estado propietario do 100% do capital de tres bancos que absorben o 23,5% dos activos totais do sector). A presencia de bancos pblicos faiase incluso patente en parasos fiscais como Suza, onde 19 entidades de propiedade pblica (principalmente bancos cantonais) manexan o 22,5% dos activos. Outros pases onde existen bancos integramente pblicos (grfico 2) cunha cota de mercado superior ao 5% son Irlanda, Finlandia, Holanda, Suecia, Noruega e Italia. Neste ltimo caso a cota de mercado era inmensamente maior ata que se iniciou o proceso de privatizacin bancaria nos 90.

Grfico 2: Cuota de mercado de bancos con capital 100% pblico, Europa, 2010
40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
al a nia ug rqu ma ort e Tu l P A iza Su a a dia tria nd nd us lan ola Irla A n i H F Ita lia ia ga cia ica ec rue elx ran Su o B F N

Fonte: Schmit, Gheeraert, Denuit e Warny (2011) Public Financial Institutions in Europe

Cando se estudia o fenmeno da banca pblica non se pode limitar a anlise aos bancos 100% propiedade das administracins. Existen entidades participadas nunha porcentaxe do capital inferior ao 50% sobre os que as axencias pblicas poden exercer unha grande influencia que, en maior ou menor medida, determinar a orientacin das actividades das mesmas.

15

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

O grfico 3 elaborouse tendo en conta todas aquelas entidades financeiras participadas como mnimo nun 20% do seu capital por parte de algn ente pblico o cal, segundo o IFRS, pdese considerar como influencia pblica significativa. No mesmo grfico inclense o nmero de entidades financeiras obxecto desa participacin pblica. Alemania conta co meirande nmero de entidades de influencia pblica (44) o que lle permite controlar total ou parcialmente preto do 35% dos activos do seu sistema financeiro. Suza e Francia contan con mis de 20 entidades participados por entes pblicos, que absorben o 34,3% e o 19,5% dos activos dos respectivos mercados nacionais. Ningn dos restantes pases ten participacins en mis de 10 entidades, destacando os casos de Turqua (5 entidades que representan cerca do 45% dos activos totais) e Noruega12.

Grfico 3: Nmero de entidades de influencia pblica e cota de mercado por volume de activos, Europa, 2010
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0% 20% 10% 30% 50% 40% 60%

12

Noruegacontaconsduasentidadesfinanceirasparticipadaspoloestado,atravsdascales controlamaisdo50%dosactivostotaisdoseusistemafinanceiro.UnhadesasentidadesoDnB NOR,doqueoMinisteriodeIndustriaposepretodo40%,equesetratadobancomais importantedopas.

ia Su iz a Fr an ci a Au st ri Tu a rq u a Irl an da Su ec Po ia rtu ga l Ita lia H ol an da N or ue ga Be lx ic a Fi nl an R d ei no ia U ni do

Bancos de influencia pblicas Cuota mercado bancos influencia pblica

Al em an

Fonte: Schmit, Gheeraert, Denuit e Warny (2011) Public Financial Institutions in Europe

16

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

3.2. A Banca Pblica en Estados Unidos

Ademis de Europa e os BRIC, outros pases vense sumando ao fenmeno da banca pblica; tal o caso dos Estados Unidos. As, Dakota do Norte conta cun banco propiedade do goberno estatal13, que deposita nel tdolos seus ingresos. O BND acta como unha especie de banco central a nivel estatal. Entre as sas funcins estn, entre outras, a de dirixir crdito cara actividades productivas, as como a de actuar como cmara de compensacin do resto do bancos do estado. O BND acta mis como complemento que como competencia dos bancos comerciais do estado. Por un lado non compite cos bancos privados na captacin de depsitos de particulares14. Polo outro, unha das sas funcins apoiar aos banco comerciais na concesin de crdito produtivo. A sa existencia reduxo moito a dependencia que as empresas do estado tian dos grandes bancos nacionais, cuxa billa tende a pecharse nos ciclos depresivos, como o que se iniciou a partir de 2007. Unha das peculiaridades do BND a grande separacin existente entre os rganos de xestin e os poderes polticos do estado, o cal resulta fundamental para evitar prcticas ineficientes en termos de colocacin de recursos e de custes. Para mis inri, os estatutos da entidade prohiben a participacin do banco en actividades de corte especulativo. En contra do que cabera esperar, e a pesar de ser unha entidades de banca moi tradicional, a eficiencia en beneficios do BND est a ser espectacular, cun ROE medio durante os ltimos anos do 25-26%. Se ben se trata dun estado con importantes recursos naturais (principalmente petrleo), moitos analistas15 consideran a existencia do banco pblico como o factor explicativo principal da bonanza econmica de Dakota do Norte, que o estado de Amrica con menor taxa de desemprego (preto do 3%), meirande supervit orzamentario e menores ndices de morosidade en crditos.

3.3. A Banca Pblica nos BRIC

Os BRIC comparten similitudes a diversos niveis. A primeira e fundamental, que son as economas do mundo que mis estn medraron na ltima dcada, roldando todas elas taxas de crecemento anual do PIB prximas ou superiores ao 5%, incluso despois de 2007 co estoupido a crise. Outra das moitas similitudes entre estes catro pases a existencia de bancos pblicos dentro dos seus sistemas financeiros. As sas estructuras de capital, orientacins de mercado ou resultados son distintos pero, en todo caso, estamos ante un grupo de entidades con grande peso, na meirande parte dos casos (India, China e Rusia) moito meirande que o das

BankofNorthDakota(BND) O98%dosseusdepsitosprocedendosfondosquexestionaoestado 15CarlaFried,HelenHodgsonouVincenNavarro

13 14

17

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

entidades de banca privada. Os bancos pblicos teen que cargar con certos estigmas, entre outros as acusacins relativas ao seu uso poltico (a veces fundadas) ou s que sublian os seus baixos niveis de eficiencia. A pesares de todo pdese afirmar que os bancos pblicos contribuiron de xeito importante ao crecemento das sas economas, fundamentalmente a travs do financiamento de investimentos productivos a l/p e de crdito a PEMEs. O caso ruso resulta moi significativo tanto polo peso acadado pola banca pblica como pola dinmica de crecemento da mesma, desprazando paulatinamente banca privada do mercado. En total, en 2009 existan 78 bancos de influencia pblica en Rusia, dos cales 50 eran propiedade do estado (que controlaba mis do 50% do capital) e 11 eran dirixidos por axentes pblicos sen que estes controlaran mis da metade do seu capital. O peso das entidades financeiras de influencia pblica ven aumentando rapidamente dende 2001 (grfico 4). As, en 2009 os bancos pblicos controlaban mis do 55% dos activos do sistema por un minguante 45% dos bancos privados e de capital extranxeiro. Hai que sinalar que ata 1998 os entidades financeiras pblicas vian perdendo protagonismo a pasos axigantados, pero a crise sufrida ese mesmo ano marcou un troco de tendencia gracias ao grande dinamismo amosado polas mesmas, que derivou nunha absorcin masiva de entidades privadas por parte do estado, culminada nos anos 2008 e 2009 (Vernikov, 2009). De todos os activos en poder pblico, mis do 70% corresponden a bancos de propiedade federal, por un 7-8% en poder de entidades controladas por administracins rexionais e un 20% en mans de grandes conglomerados empresariais de propiedade pblica

18

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Grfico 4: Cuota de mercado por tipo de entidades. Volume de activos (2009)

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bancos pblicos

Bancos privados e extranxeiros

Fonte: Datos do CBR procesados por Vernikov, A. A banca pblica non un fenmeno exclusivo de Europa. De feito, en pases asiticos como China ou a India, ou de Amrica Latina como Brasil, este tipo de entidades asumiron un rol fundamental no impulso do crecemento econmico das ltimas dcadas. A diferenza do caso europeo, onde os bancos de responsabilidade pblica son caixas de aforros, na India as entidades pblicas son eminentemente bancos comerciais. Trtase de entidades de capital hibrido, no sentido de que cotizan en bolsa, pero sempre co estado como accionista principal. Estas entidades caracterzanse pola contencin salarial nos postos directivos as como pola orientacin do crdito cara proxectos de alcance social. A banca pblica apareceu na India froito da nacionalizacin dos principais bancos comerciais no ano 1969. A nacionalizacin respondeu consideracin do crdito como un elemento clave para o desenvolvemento do estado, o que obrigaba ao control pblico do mesmo. Nunha primeira etapa, sobre todo ate principios dos 90, os baixos niveis de competencia desencadearon en comportamentos ineficientes e

19

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

nunha inadecuada xestin do risco por parte dos bancos indios, o que motivou a reforma do 9116. O tmido proceso de liberalizacin iniciado a continuacin (coa consecuente entrada de entidades financeiras privadas), e a mellora dos criterios de supervisin, derivaron nun incremento da eficiencia e solvencia dos bancos pblicos indios, as como nunha diversificacin da oferta de servicios. A pesar dos proceso de liberalizacin antes mencionado os bancos pblicos seguen a levar a voz cantante na India (grfico 5), cun incremento gradual da proporcin dos activos controlados que en 2011 supuxo un 80% do total. Os bancos pblicos manexan tamn mis do 75% dos depsitos, por un pequeno 20% dos bancos privados nacionis e algo menos do 5% dos estranxeiros. En total, as autoridades pblicas indias controlan preto do 60% de tdolos activos do sistema financeiro. Grfico 5: Activos por tipo de entidades financeira, (por tipo de propiedade), India, 2011
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 Bancos Pblicos 2009 Bancos Privados 2010 2011

Bancos Estranxeiros

Fonte: Indian Banks Association Cabe subliar que na India existe consenso sobre a relevancia do papel xogado pola banca pblica durante a crise, na que, mentras os bancos privados afrontaban fortes perdas como consecuencia da sa implicacin en

16

SayuriShirai(2001)AssessmentofIndiasbankingsectorreformsfromtheperspectiveofthe governanceofthebankingsystem

20

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

actividades de banca especulativa, os pblicos drenaron crdito de xeito inesgotable cara actividades de carcter produtivo17. Pola sa banda, o sistema bancario chino conta tamn con entidades bancarias de propiedade pblica. A meirande parte dos bancos que operan en China estn, total ou parcialmente, controlados polo estado. O entramado de entidades financeiras de influencia pblica abarca grandes bancos estatis18, bancos comerciais que cotizan en bolsa19 (joint-stock commercial banks), unha densa rede de bancos que opera a nivel urbano, as como bancos empregados para o artigamento de polticas estatis (policy banks). Cada un destes grupos de entidades presenta formas de propiedade distintas. Os grandes bancos estatis estn totalmente controlados polo goberno, mentras que o capital dos joint-stock est repartido entre o estado e investidores extranxeiros, cotizando en bolsa. No caso dos bancos urbanos, os gobernos locais exercen unha influencia significativa sobre as sas actividades e, en moitos casos, son propietarios da meirande parte das sas accins. Os grandes bancos pblicos controlan mis da metade dos activos do sistema financeiro chino (grfico 6), se ben a cota dos joint-stock vense incrementando dende 2003, onde era s do 14% para chegar ao 26,9% en 2009. Este non mis que o reflexo do proceso de apertura que est a experimentar a banca china dende 2006, caracterizada polo menor peso do estado no capital das entidades e un xiro cara as actividades de banca universal. No caso chino, a diferencia do indio, cabe subliar importantes deficiencias no funcionamento do seu sistemas financeiro pblico. certo que os bancos de propiedade pblica amosaron un compromiso incuestionable para co financiamento de actividades productivas20, pero tamn o que son numerosas as evidencias de uso poltico e mala xestin, que derivaron en baixos niveis de eficiencia e competencia. Durante moitas dcadas, os bancos pblicos foron empregados como instrumento para financiar o dficit das SOEs21. En todo caso, os bancos pblicos chinos, coas sas innegables deficiencias, realizaron unha contribucin notable para o crecemento da economa nacional. Unha das principais caractersticas dos sistema financeiro chino a seu grande volume de intermediacin en relacin ao PIB, por enriba do de case tdalas economas
TheEconomist(xuo,2011)Thependulumswingsagain http://www.economist.com/node/18805337 18Trtasedeentidadesfinanceirasmoiespecializadasnasactividadesindustrial,manufactureira, agrcolaedaconstruccin 19Omenorgradodecontrolestatalsobreestetipodeentidadessupuxounincentivoparaaentrada deinvestidoresextranxeiros.Aentradadesteinvestidoresmotivouacaptacindeinxentesrecursos paraoestadochinomediantearealizacindeampliacinsdoseucapital 20Fundamentalmenteactividadesagrcolas,manufactureiraseindustriais. 21Empresasdepropiedadepblica(StateOwnedEnterprises)
17

21

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

occidentais; o cal ven, seguramente, motivado polo subdesenvolvemento dos seus mercados de valores (Yoon Je Cho, 2000). Grfico 6: Activos por tipo de entidades financeira, (por tipo de propiedade), China, 2009
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bancos de propiedades estatal City Banks

Joint Stock Commercial Banks Outros

Font e: China Banking Regulatory Comission

Tamn se atopan exemplos de banca pblica en Amrica. Brasil mantivo dende os 30, e ata fai algo mis de 20 anos, unha estructura financeira dirixida pola estado; se ben os desequilibrios macroeconmicos dos 80 e o desacertado Plan Real do 1994 xeraron problemas que obrigaron privatizacin de moitas das entidades de banca pblica. Ao igual que na India, a estructura de propiedade dos bancos brasileiros hibrida. O seu nmero pasou de mis de 30 en 1995 ata 9 en 2011, absorbendo cerca do 30% dos activos do sector, por algo mis do 50% en mans dos 148 bancos privados. O espectro de bancos pblicos en Brasil vai dende bancos comerciais ata cooperativas de crdito, pasando por bancos de desenvolvemento e crdito hipotecario. A orientacin de mercado da banca privada e da pblica diametralmente oposta. Se os primeiros se decantan fundamentalmente pola concesin de crdito a c/p a altos tipos de xuro, a banca pblica a que asume a voz

22

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

cantante en termos de crdito productivo a l/p22 en actividades xeradoras de emprego e renda. Como mostra, o 65% do financiamento a PEMEs concedida pola banca pblica, por un nfimo 13% da banca privada (dato para o ano 2005). Paralelamente, o proceso de privatizacin de parte dos bancos pblicos motivou trocos nas fontes de orixe dos ingresos dos bancos. Se a principios dos 90 os ingresos derivados da concesin de crdito representaban un 75% do total, a principios de 2000 baixaron ata preto do 50%, sendo esta reduccin compensada por un incremento dos ingresos procedentes dos rendementos das carteiras de investimento e comisins de servicio. Este dato ven a poer claramente de manifesto a diverxencia na orientacin de mercado entre entidades financeiras pblicas e privadas. Mentres que as primeiras basean o seu negocio na intermediacin, as segundas parecen apostar por actividades dun curte mis especulativo. de agradar, polo tanto, que o xiro privatizador experimentado polo sistema bancario brasileiro tea efectos negativos sobre as posibilidades de acceso a crdito productivo nos vindeiros anos. Grfico 7: Activos por tipo de entidades financeira, (por tipo de propiedade), Brasil, 2010
60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Bancos Pblicos

Bancos Privados

Bancos Estranxeiros

Fonte: Elaboracin propia a partir de datos do Banco de Brasil

22

Fundamentalmenteactividadesagropecuarias,industriamanufactureira,infraestructurase proxectossociais

23

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Argumentos a favor e en contra da Banca Pblica

O debate sobre a conveniencia ou non das entidades financeiras pblicas ven de lonxe. A variedade de argumentos a favor e en contra das mesmas relativamente abundante e fundamntase na anlise de diferentes experiencias nacionais representativas de modelos de banca pblica dispares. En xeral, os economistas de corte clsico alegan con vehemencia que as entidades financeiras pblicas son menos eficientes en custes do que as entidades de banca privada (Fries e Taci, 2005). Altos niveles de propiedade pblica non solo afectaran eficiencia dos bancos, tamn incrementaran os obstculos para a obtencin de crdito (Beck et al. 2003) e dificultaran o desenvolvemento financeiro da economa, o que derivara nun menor crecemento da renda per capita e da productividade nacional (La Porta et al. 2002). En contraposicin a este tipo de afirmacins, outros economistas demostran que os bancos de propiedade pblica presentan lixeiras vantaxes respecto dos privados para o desenvolvemento de vantaxes en custes e beneficios (Altumbas et al. 2001), posiblemente pola sa capacidade para captar fondos a menor custe. Existen tamn investigacins que poen de manifesto que o tipo de propiedade e rendemento son variables que non estn correlacionadas (Levy-Yeyati et al., 2004; ou Micco et al., 2004), o que contradira os postulados dos detractores da banca pblica. A avaliacin da banca pblica como alternativa banca privada debe ir mis al da anlise da eficiencia en termos de custe ou beneficio. Hai que ter en conta que na meirande parte de casos, os obxectivos dos bancos pblicos non son os de maximizar beneficio e dividendos. Por iso, a fin de efectuar unha anlise realista da sa aportacin e rendemento, importante ter en conta as sas metas reais e a sa autntica orientacin de mercado. Non ten moito sentido poer en cuestin a utilidade de entidades cuxa finalidade a de servir interese pblico da sa rexin incentivando o aforro (como sucede no caso das caixas pblicas alemanas) alegando, por exemplo, que os seus niveis de eficiencia en beneficios son inferiores aos de grandes bancos privados como o poida ser o Commerzbank, cuxa finalidade nica a maximizacin do beneficio. Os bancos pblicos son distintos dos privados tanto a nivel de propiedade, como organizativo ou de obxectivos, e esas diferencias deben terse en conta si se quere efectuar un debate serio sobre a conveniencia da banca pblica en relacin privada. Un dos argumentos apuntados polos detractores das entidades financeiras pblicas que estas obstaculizan a competencia efectiva pola sa longa tradicin de cooperacin (Regulamento CE n 1/2003), que limita tanto a competencia recproca como a penetracin no mercado de novos operadores. Tamn se alega, no caso das caixas de aforros, que se trata de entidades dunha solvencia cuestionable, dado que contan con escasa capacidade para recapitalizarse a travs das aportacins de investidores alleos (Informe do FMI, 24 de maio

24

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

de 2010). En relacin a esto, cabe apuntar que esta limitacin non existe en todas as variantes de banca pblica pois, como se expn no apartado 2.2, habitual atoparse con bancos de control pblico pero de capital mixto, capaces de aumentar capital se as o estiman oportuno, como sucede na India, China ou Brasil. Outros autores afirman que o control pblico de entidades financeiras incrementa sobre maneira a probabilidade de que se produzan crises bancarias (Caprio e Martnez Peria, 2002), o cal sen dbida bate de fronte coa realidade, que indica que son precisamente os pases onde existe unha meirande participacin pblica no sistema bancario aqueles que estn a superar mis facilmente os avatares derivados da crise, como Alemania, India, Brasil ou Rusia. O debate relativo importancia do tipo propiedade asntase sobre tres teoras que estudan a razn de ser das empresas pblicas, concretamente as teoras da perspectiva social, a poltica e a de axencia (Sapienza, 2004). A teora da perspectiva poltica, ou do uso poltico, alega que as empresas pblicas son ineficientes porque os polticos transfiren deliberadamente recursos aos seus aclitos e partidarios (Barca e Trento, 1997; Shleifer, 1998; Sapienza, 2004). Nunha lia argumental similar, a teora da axencia expn que os bancos pblicos contan con menos incentivos que os privados para actuar de xeito competitivo, o que desemboca en altos niveles de burocratizacin, conflictos de axencia e mala xestin, que sa vez da lugar a unha colocacin ineficiente dos recursos da entidade (Hart et al., 1997; Banerjee, 1997). Se ben posible identificar entidades financeiras pblicas nas que se incorre neste tipo de dinmicas, estas non constiten unha norma. Cabe subliar, a modo de exemplo, que as caixas de aforros alemanas presentan maiores niveis de eficiencia en custes e beneficios do que os bancos comerciais (Ayadi et al., 2009). Ademais, a existencia de conflictos de axencia non patrimonio nico das entidades pblicas, constituindo moeda de troco habitual en todo tipo de entidades bancarias (Berle e Means, 1932; Jensen e Meckling, 1976) de grande tamao e estructuras organizativas complexas, compostas por mltiples niveis de decisin (Berger e Udell, 1996). Os argumentos a favor da banca pblica son abundantes, e teen como punto de orixe a teora da perspectiva social (Gerschenkron, 1962; Atkinson e Stiglitz, 1980), segundo a cal ter sentido que existan bancos pblicos sempre que estes sexan creados para mitigar ineficiencias de mercado, dando lugar a uns beneficios sociais superiores aos custes xerados. Un dos principais argumentos dos defensores da banca pblica que esta pode contribur decisivamente ao desenvolvemento dun pas ou rexin Como? Por un lado, contrarrestando a reticencia da banca privada para con o financiamento de determinados proxectos, como o crdito a PEMEs, o que lastra a creacin de emprego e por ende o crecemento econmico (Schmit et al., 2011). Este tipo de empresas experimentan habitualmente fenmenos de racionamento de crdito baixo o pretexto da sa inherente opacidade informativa (Berger e Udell, 1995) ou da sa incapacidade para aportar garantas. Por outro lado, a existencia de bancos pblicos pode contribur a minimizar as asimetras que informacin, e os efectos das mesmas en forma de racionamento de crdito sobre PEMEs ou proxectos

25

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

innovadores, a cerca dos cales o banco ten pouca informacin e non capaz (ou non lle interesa) de avaliar crediticiamente por medo a incurrir en situacins de seleccin adversa (Rudolph, 2009). Adicionalmente, a existencia de entidades de propiedade pblica, como por exemplo as caixas de aforros, permite loitar contra a fuga de capitis cara rexins mis desenvolvidas, e as evitar a perda de competitividade econmica das rexins nas que os bancos pblicos estn a operar (Hakenes e Schnabel, 2006). A maiores, a existencia de bancos pblicos de escala local, como por exemplo as caixas de aforros municipais en Alemania, garante que a recadacin do imposto de sociedades destas entidades permaneza dentro da rexin, contribuindo dese xeito ao desenvolvemento da mesma (Ayadi et al., 2009). E que existen evidencias de que en xeral os bancos privados de grande tamao amosan unha meirande orientacin que os pequenos bancos locais cara o desvo de fondos en direccin a parasos fiscais co fin de pagar menos impostos (Demirg-Kunt e Huizinga, 2001). Por ltimo, as entidades financeiras pblicas poden asumir misins de interese xeral (Schmit et al., 2011), que poden ir dende a inversin en actividades valiosas en termos sociais pero rendibles dende a perspectiva financeira (educacin, agricultura ou desenvolvemento sostible), ata a provisin de financiamento a l/p ante a orientacin da banca privada cara proxectos a curtopracistas. Este tipo de orientacin detctase en entidades pblicas de Turqua, Rumana, Alemania, Polonia, ou os pases nrdicos. Os bancos pblicos tamn desempean un papel fundamental hora de minimizar o impacto do fenmeno de exclusin financeira (Ayadi et al., 2009), que en contra do que poida pensarse non exclusivo de pases en vas de desenvolvemento (ver World Bank, 2008). Na literatura existe constancia de que aqueles pases onde operan entidades financeiras de propiedade pblica, como Austria, Francia ou Alemania, presentan menores niveis de exclusin financeira do que aqueles onde s operan bancos privados. Esto pode deberse, en parte, orientacin de mercado que este tipo de entidades segue por imperativo legal, e que adoita traducirse en densas redes comerciais que abarcan tanto zonas urbanas como rurais. Ademis, a sa existencia crea incentivos para unha forte competencia entre a esfera pblica e a privada, da que se benefician todos os cidadns como clientes potenciais (Fischer, 2006; Ayadi e Rodkiewitcz, 2008)). Outro argumento e favor da banca pblica que os mercados de capitais son bos na xestin dos riscos intratemporais, pero non as na xestin dos riscos intertemporais (Ayadi et al., 2009), para o que si resultan especialmente tiles as entidades financeiras de propiedade pblica. Os bancos pblicos, ao non estar en moitos casos orientados cara a maximizacin do beneficio, teen capacidade (o cal non quere dicir que o fagan) para almacenar reservas en pocas de bonanza e liberalas nas de recesin, contribuindo as sada da mesma mediante a reactivacin da actividade econmica (Allen e Gale, 1997). Convn recordar que hai autores que alegan que a existencia de banca pblica, na forma de caixas de aforro, supn un elemento clave para a prosperidade da sociedade (Carb e Mndez, 2004). As, debera de crearse un entorno no que cada tipo de entidade financeira (bancos privados, pblicos, caixas ou cooperativas) tea

26

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

espazo para desenvolver as sas capacidades e competir (Ayadi et al., 2009), pois por agora non existen datos concluntes que permitan afirmar que os grandes bancos privados constitan o tipo de entidades mis axeitadas para garantir un correcto funcionamento dos sistemas financeiros (Hansmann, 1996).

Conclusins

A economa mundial est a experimentar unha forte recesin dende o ano 2007. Na busca de solucins para este problema os gobernos do mundo, particularmente os de occidente, veen aplicando reformas de distinta natureza que en moitos casos teen por obxectivo ao sector financeiro. En xeral, estas reformas van nunha mesma direccin, e caracterzanse pola privatizacin de entidades pblicas, medidas que afectan variedade institucional e aos niveis de concentracin de activos financeiros, entre outras. En pases como Espaa proclmase por activa e por pasiva que imprescindible concentrar capital e privatizar entidades como va nica, non so para que o sistema financeiro do estado sexa mis eficiente e slido, senon tamn para reactivar o fluxo de crdito en direccin ao sector productivo, particularmente s PEMEs. A medida que Espaa, e outro pases do seu entorno xeogrfico e ideolxico, afondan neste tipo de polticas a sada ao tnel parece cada vez mis alonxada. En contraposicin, existe un grupo de nacins que veen seguindo un modelo financeiro distinto, cunha clara aposta pola banca pblica. Deixando a un lado as particularidades propias de cada pas, como a sa estructura econmica ou peculiaridades de tipo social ou legal, resulta curioso constatar que son precisamente estes os que presentan maiores niveles de crecemento econmico a nivel global. A estratexia elixida para artigar esa aposta pola banca pblica difire moito de uns pases a outros pero, en tdolos casos, se presenta a estas entidades como clave no financiamento das actividades productivas e cunha vocacin social mis ou menos clara. Evidentemente, sempre existen peros en relacin as entidades financeiras pblicas. Non faltan acusacins (moitas veces fundamentadas) relativas ao uso poltico, conflictos de axencia e ineficiencias inherentes a todos os formatos de banca pblica. certo que existen evidencias fundamentadas deste tipo de comportamentos. Tamn certo que existen numerosas evidencias de bancos pblicos altamente eficientes, independentes do poder poltico e capaces de drenar crdito cara o tecido productivo, ao igual que non resulta dificil atopar bancos privados ineficientes en custes e con graves conflictos de axencia derivados das sas inadecuadas configuracins organizativas. Precisamente por iso, resulta chocante como esta argumentacin foi aceptada como dogma de fe por unha parte substancial dos economistas e polticos de occidente. A realidade que a literatura non ofrece evidencias substanciais de que os bancos privados sexan por norma xeral mis eficientes, slidos, ou de que contriban ao desenvolvemento econmico en meirande proporcin que os bancos pblicos, como poen de manifesto casos como alemn ou o americano. vista dos datos, parece claro que a banca pblica, ao igual que a

27

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

privada, non ineficiente ou pouco slida per se, senon en funcin da aspectos como a separacin entre poder pblico e xestin, ou variables como o tipo de estructura organizativa, que en todo caso teen un impacto (positivo ou negativo) sobre entidades pblica ou privadas por igual. Por outra banda, o que si queda claro vista das evidencias que os bancos pblicos amosan, por norma xeral, unha clara orientacin cara clientes e sectores que corren o risco de verse excludos dos circutos de crdito e de servizos financeiros bsicos, como por exemplo o caso das PEMEs ou os individuos de zonas rurais ou baixos niveis de renda. As, son cada vez mis as voces que dende a esfera privada apoian a existencia deste tipo de entidades. Deste xeito, cabe preguntarse sera viable reverter esta situacin e apostar de novo pola creacin de bancos pblicos en Espaa? De acordo coa lexislacin estatal e comunitaria vixente, si. Polo tanto, solo a resistencia poltica se interpn entre a sociedade e un instrumento que, con todas as sas imperfeccins, ten probada a sa capacidade para contribur positivamente nun contexto como o actual.

Bibliografa
Allen, F. e Gale, D., (1997), Financial Markets, Intermediaries, and Intertemporal Smoothing, Journal of Political Economy, Vol. 105, pxinas 523-546. Altunbas, Y, Evans, L. e Molyneux, P., (2001) Bank Ownership and Efficiency, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 33, N 4, pxinas 926-954. Atkinson A.B. e Stiglitz, J., (1980), Lectures on Public Economics, Londres, Reino Unido: McGraw-Hill, 1980; Ayadi et al., (2009), Investigating diversity in the banking sector in Europe: The performance and role of savings banks, Centre for European Policy Studies, Bruselas. Ayadi, R., e Rodkiewicz, J., (2008), Tackling financial exclusion in Europe: The market response, January (paper dispoibles en http://www.fininc.eu/index, en.html). Benerjee, A. (1997) A theory of Misgovernance, Quarterly Journal of Economics, Vol. 112, N 4, pxinas 1289-1332. Barca, F., Trento, S., (1997) State-ownership and the evolution of Italian corporate governance, Industrial and Corporate Change, Vol. 6, N 3, pxinas 533-559. Beck T., Demigc-Kunt, A., Maksimovic, V., (2003) Bank competition, financing obstacles and access to credit, World Bank Policy Research, Working Paper 2996.

28

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Berger, A., e Udell, G., (1995) Universal banking and the future of small business lending, NYU Working Papers, N. FIN-95-009. Berle, A., e Means. G., (1932) The Modern Corporation and Private Property, Macmillan, New York, NY. Caprio, G., e Martinez Peria, M. S., (2002) Avoiding Disaster: Policies to Reduce the Risk of Banking Crisis. Monetary Policy and Exchange Rate Regimes: Options for the Middle East, Pxinas 193-230. Cairo: Egyptian Center for Economic Studies Carb, S. e Mndez, J. M., (2006), La relevancia de la diversidad de estructuras de propiedad en el sector bancario europeo, Perspectivas del Sector Financiero (88), Madrid: Funcas. Demirg-Kunt, A., e Huizinga, H., (2001), The taxation of domestic and foreign banking, Journal of Public Economics, Vol. 79, N 3, pxinas 429- 453. Demirg-Kunt, A., Beck, T., e Honohan, P. (2008). Finance for All? Policies and Pitfalls in Expanding Access. Washington, D.C.: O Banco Mundial Evans,T.et.Al.,(2010)Fiveexplanationsfortheinternationalfinancialcrisis,Institute forInternationalPoliticalEconomy,Num.08, Fischer, K. H., (2006), Banken und unvollkommener Wettbewerb Empirische Beitrge zu einer Industriekonomik der Finanzmrkte, Wiesbaden: Deutscher Universittsverlag Fries, S., Taci, A., (2005) Cost-Efficiency of Banks in Transition Countries: Evidence from 15 Post-Communist Countries, Journal of Banking and Finance, Vol. 29, N 1, pxinas 55-81. Gerschenkron, A. (1962), Economic backwardness in historical perspective, Cambridge, MA: Harvard University Press. Hakenes, H., e Schnabel, I., (2006) The Threat of Capital Drain: A Rationale for Public Banks? Working Paper Series do Max Planck Institute for Research on Collective N 11. Hansmann, H. (1996), The Ownership of Enterprise, Cambridge, MA and London: Harvard University Press. Hart O., Shleifer, A., e Vishny, R., (1997) The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 112, N 4, pxinas 1127-1161.

29

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Jensen, M., e Meckling, W., (1976) Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure, Journal of Financial Economics, Vol. 3, N 4, pxinas 305-360. La Porta R., Lpez-De-Silanes, F., e Shleifer, A., (2002) Government Ownership of Banks, Journal of Finance, Vol. 57, N 1, pxinas 265-301. Levy-Yeyati, E., Micco, A., e Panizza, U., (2004) Should The Government Be in the Banking Business? The Role of State-owned and Development banks, RES Working Papers, Banco InterAmericano de desenvolvemento, Nm. 4379. Solorza Luna, M.J., (2009), El sistema bancrio brasileo y su participacin en el financiamiento del desarrollo, Revista Economa Informa, Num. 356, pxinas 35-55. Micco A., Panizza, U., e Yez, M., (2007) Bank Ownership and Performance. Does Politics Matter?, Journal of Banking and Finance, Vol. 31, N 1, pxinas 219-241. Rudolph, H., (2009) State financial institutions: mandates, governance and beyond, Policy Research Working Paper N5141, Banco Mundial. Sapienza, P., (2004) The Effects of Government Ownership on Bank Lending, Journal of Financial Economics, Vol. 72, N 2, pxinas 357-384. Shleifer A., (1998) State versus Private Ownership, Journal of Economic Perspectives, Vol. 12, N 4, pxinas 133-150. Schmit et al., (2011), Public Financial Institutions in Europe, Bruselas: European Association of Public Banks Vernikov, A. (2009) Russian Banking: The state makes a comeback?, BOFIT Discussion Papers, 24/2009. Yoon, J. C., (1999)The Banking System of the Peoples Republic of China, Banco de Desenvolvemento Asitico.

30

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

Anexo: A Banca Pblica en Estados Unidos

A pesar de ser o berce da economa de mercado as como un dos principais defensores da neoliberalismo econmico, nos Estados Unidos estanse a dar pasos cara a creacin de entidades financeiras de propiedade pblica, se ben se trata de esforzos de mbito estatal, non federal. Na actualidade existe un nico banco pblico en Estados Unidos, concretamente no estado de Dakota do Norte, o Bank of North Dakota (BND)23. Se ben Dakota do Norte un estado con importantes recursos naturais (fundamentalmente petrleo), as como una grande potencia na produccin de trigo (cuxo prezo se multiplicou a raz a crise de 2007 e a especulacin cos futuros), moitos analistas24 consideran a existencia do banco pblico como un dos factores explicativos principais da bonanza econmica do estado25 (taxa de desemprego prxima ao 3%, crecemento do PIB do 4% e un supervit orzamentario de 400 millns de $ en 2009). Figura 1:Estados en proceso de creacin dun banco estatal de propiedade pblica, USA, 2010

Fonte: Public Banking Institute

AsfuncinsdoBNDveendefinidasnoapartado2.2nopresentedocumento CarlaFriedouEllenHodgsonBrownascomoamesmaasociacindeentidadesfinanceirasde DakotanoNortesemanifestandeacordoconestateora. 25DakotadoNortepresentouen2009unhataxadedesempregodo3,9%,uncrecementodoPIBdo 4%ascomounsupervitorzamentariode400millnsde$,encontrastecsdficitsgalopantesque arrastrancasetodososestadosdopas.

23 24

31

ICEDE Working Paper Series, ISSN 2254-7487 n 1, xullo 2012

O xito do caso de Dakota do Norte parece estar a animar a outros estados creacin dos seus propios bancos pblicos. As, na actualidade son 14 os estados que dun ou doutro xeito estn a dar pasos a favor da creacin dun banco pblico de propiedade estatal. De eses 14, 8 estn en proceso de aprobacin dun proxecto de lei para a creacin do banco, mentres que en Massachusetts xa est en funcionamento una comisin encargada da creacin do mesmo. Seguindo o exemplo do BND, nestes estados agardase que a creacin do banco pblico permita incrementar o emprego, aumentar o fluxo de crdito cara actividades produtivas as como incrementar os beneficios do estado, contribuindo a reducir os dficits sistmicos que estn a sufrir case todos os estados americanos.

32