II.

EL CONTEXTO ORGANIZACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

EN ESTE captulo se analizan tres cuestiones interrelacionadas que ocupan un lugar importante en el examen de las principales perspectivas tericas sobre las organizaciones, en las partes segunda y tercera. La primera concierne a los modos en que de diversas maneras se ha definido el trmino "organizacin" en la bibliografa terica. Aqu, nuestro propsito no es llegar a conclusiones sobre una definicin correcta o preferida, sino mostrar cmo varias definiciones, en yuxtaposicin, revelan la riqueza y tambin lo muy discutible del campo en la teora de las organizaciones. En segundo lugar, analizaremos la ya vieja controversia sobre cmo las diferencias empricas entre las organizaciones pblicas y privadas han influido, a travs de la historia, sobre la funcin de la teora de las organizaciones en la administracin pblica. Las primeras preguntas que se deben considerar son si las diferencias empricas 1 ) deben determinar una variacin considerable al teorizar acerca de las organizaciones pblicas, y 2 ) afectar la importancia de la teora organizacional "genrica" en la administracin pblica. Por ltimo, describimos las tres "arenas organizacionales" que delimitan el contexto organizativo para la administracin pblica. Colectivamente, aportan un marco descriptivo y analtico para examinar las diversas perspectivas sobre la teora de las organizaciones que presentamos en las partes segunda y tercera. Los campos combinados con los "vectores normativos" descritos en el captulo in, constituyen el marco de la administracin pblica. Todo esto es empleado en el resto del libro para hacer que la teora de las organizaciones sea aplicable a cuestiones de inters especfico para los administradores pblicos.

DEFINICIN DE "ORGANIZACIN" Las definiciones, como las teoras a las que representan, dirigen nuestra atencin hacia los objetos en este caso, las organizaciones de nuestra experiencia, tanto intuitiva como de sentido comn. Algunas definiciones son reconfortantes porque aclaran y dan mayor sustancia a lo que ya, implcitamente, sabemos; otras nos obligan a reconsiderar lo que ya creamos saber y por ello al principio pueden parecemos intrusiones

irritantes en nuestro mundo, que veamos tan bien ordenado. Ofrecer aqu alguna definicin de "organizacin" para servir de gua al lector en el resto del anlisis ira en contra de nuestro propsito principal; a saber: provocar una apreciacin de la diversidad y de la novedad que varias teoras (as como el teorizar en general) pueden dar a nuestra interpretacin de las organizaciones. Por ejemplo, en el recuadro anexo hay ocho definiciones de "organizacin", que son bastante representativas de la bibliografa sobre la organizacin. Desde luego, estas definiciones de "organizacin" no alcanzan a revelar todo lo que es interesante y significativo en las teoras a las que se les suele asociar o acerca de las propias organizaciones. Sin embargo, las varias definiciones s muestran la diversidad de opiniones de lo que son las organizaciones y de cmo se les puede considerar productivamente. Cada definicin subraya ciertos aspectos, con exclusin de otros. De este modo, Katz y Kahn insisten en las pautas y los flujos de energa, mientras que Weber subraya el concepto de dominacin social. Sin embargo, ninguna de estas definiciones niega la posible validez de cualquier otra definicin; es decir, se podran combinar estas ocho definiciones en una sola, sin que por ello hubiera elementos en conflicto. En efecto, las definiciones son acumulables: cada una nos dice un poco ms y algo distinto acerca de la organizacin humana y del hecho de organizar. Como la punta del proverbial iceberg, cualquier definicin de organizacin oculta pero a la vez ofrece claves para descubrir lo que yace bajo la superficie. Simples diferencias entre definiciones se transforman en desacuerdos a veces graves conforme exploramos sus cambiantes implicaciones para llegar a una comprensin ms profunda de la organizacin. En un nuevo examen, cada definicin revela una perspectiva distinta y bastante coherente desde la cual ordenar nuestra interpretacin. La idea de una perspectiva nos ofrece una metfora sumamente til para diferenciar entre diversas teoras de la organizacin. Para el pintor, la palabra "perspectiva" se refiere al tamao, la distancia y la relacin entre los objetos en el campo visual. De manera similar, para el terico de la organizacin, la perspectiva sugiere un tipo particular de relacin entre aspectos e hincapi en ellos de la organizacin que tiene significacin prctica e intelectual. Las perspectivas tericas se pueden distinguir entre s a lo largo de toda una gama de dimensiones, seis de las cuales ocupan un lugar especial en la bibliografa sobre las organizaciones:

OCHO DEFINICIONES DE "ORGANIZACIN" MAX WEBER Un crculo de personas que estn habituadas a obedecer las rdenes de dirigentes y que tienen un inters personal en la continuacin del dominio, en virtud de su propia participacin y los resultados benficos, que se han dividido entre ellas al ejercicio de aquellas funciones que servirn prontamente a su ejercicio. [Max Weber, Economa y sociedad, vol. 2, Guenther Roth y Claus Wittich, comps., University of California Press, Berkeley, Calif., 1978, p. 952 (cursivas en el original).]

DWIGHT WALDO ... la organizacin puede definirse como la estructura de interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo. [Dwight Waldo, The Study of Public Administration. Random House, Nueva York, 1955, p. 6 (cursivas en el original).]

CHESTER BARNARD Una organizacin formal es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas conscientemente de dos o ms personas. [Chester Barnard, The Functions of the Executive, Harvard University Press, Cambridge, 1938, p. 73.]

PHILIP SELZNICK [...] la organizacin formal es la expresin estructural de la accin racional. [Philip Selznick, "Foundations of the Theory of Organizations", American Sociological Review 13, 1, 1948, p. 25.]

DANIEL KATZ Y ROBERT L. KAHN Nuestro modelo terico para la comprensin de las organizaciones es el de un sistema energtico de entrada y salida en el que el regreso energtico de la salida reactiva el sistema. Las organizaciones sociales son notoriamente sistemas abiertos por cuanto la entrada de energas y la conversin de la potencia en una nueva entrada energtica consisten en transacciones entre la organizacin y su entorno. Todos los sistemas sociales, incluyendo las organizaciones, consisten en las actividades reguladas de varios individuos. Adems, estas actividades reguladas son complementarias o interdependientes de cierto resultado o rendimiento comn; son repetidas, relativamente constantes y estn limitadas por el tiempo y el espacio. [Daniel Katz y Robert L. Kahn, The Social Psychology of Organizations, 2a ed., John Wiley and Sons, Nueva York, 1978, p. 20.]

DAVID SILVERMAN Las organizaciones [...] son instituciones sociales con ciertas caractersticas especiales: son creadas de modo consciente en un momento determinado; sus fundadores les han dado metas que suelen ser importantes, sobre todo como smbolos legitimadores; la relacin entre sus miembros y la fuente de autoridad legtima est relativamente bien definida, aunque a menudo esta ltima est sujeta a discusin y a un cambio planeado (por los miembros que buscan coordinar o controlar). [David Silverman, The Theory of Organizations, Basic Books, Nueva York, 1971, p. 47.]

KARL WEICK [...] organizar [a diferencia de organizacin] se define como una gramtica validada por consenso para reducir la ambigedad mediante conductas razonables entrelazadas. [Karl Weick, The Social Psychology of Organizing, 2a ed., Addison-Wesley Publishing Co., Reading, Mass., 1979, p. 3 (las cursivas son del original).]

MICHAEL COHN, JAMES MARCH Y JOHAN OLSEN Una organizacin es un conjunto de opciones en espera de problemas, sucesos y percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las que puedan manifestarse; soluciones en busca de problemas para los que podran ser la respuesta, y ejecutivos en busca de tareas. [Michael D. Cohn, James G. March y Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly, 17, 1, 1972, p. 2.]

efecto entre variables que son consideradas importantes por los tericos; pueden ofrecer un medio de interpretar situaciones problemticas tal como son comprendidas por quienes participan en ellas; o bien, las teoras pueden ofrecer una base cuidadosamente razonada por una crtica normativa. Metforas dominantes. Las metforas son indispensables tanto para nuestra comprensin cotidiana del mundo social como para su comprensin terica. Las diferencias en las perspectivas tericas pueden reducirse, en alto grado, a diferencias de sus metforas dominantes. Una metfora ofrece al terico una imagen general de su tema que afecta a ambas metodologas para su investigacin y su evaluacin normativa. Unidades primarias de anlisis. Una unidad primaria de anlisis ofrece al terico un punto de partida para la investigacin. Una unidad de anlisis refleja una suposicin tocante a lo que es ms real y por tanto ms bsico para una comprensin del tema que est en

investigacin. Las unidades primarias difieren entre s respecto a los niveles de anlisis a los que dirigen la atencin (por ejemplo, la organizacin como conjunto unificado, el grupo pequeo, el individuo), as como los supuestos motivos o propsitos que representan. La relacin del individuo con la organizacin. Las diferencias de actitudes tericas respecto a esta dimensin revelan combinaciones diferentes y nicas de suposiciones acerca de la naturaleza humana y la naturaleza del orden social. Una determinada combinacin de suposiciones, a su vez, influye sobre las creencias del terico sobre si las organizaciones son, fundamentalmente, instrumentos de dominacin o asociaciones benignas de actividad cooperativa. Estas creencias acerca de la naturaleza de las organizaciones afectan despus las creencias acerca del significado particular de la plena realizacin humana en el medio organizacional. El significado de la racionalidad. Muchos tericos de la organizacin definen la accin racional instrumentalmente, como una accin que alcanza unos fines previamente fijados. Sin embargo, mucho se ha discutido sobre este significado, como caracterizacin precisa y normativamente deseable de la accin humana. Las discusiones acerca de la pertinencia de la racionalidad instrumental para la teora de las organizaciones giran en torno a la cuestin subyacente de saber si el pensamiento suele preceder e imbuir a la accin o si, en cambio, la accin (considerada como espontnea o impulsada por una energa inconsciente) suele preceder y hacer brotar el pensamiento. Los valores primarios encarnados en perspectivas tericas. Los valores primarios que suelen asociarse a alguna perspectiva terica no se seleccionan arbitrariamente ni con independencia de otras consideraciones tericas. En cambio, los valores son productos de la manera particular en que los tericos diversamente se enfrentan a cada una de las cinco dimensiones anteriores. Segn los tericos, los valores estn encarnados en sus actitudes particulares para con los intereses cognoscitivos, las metforas dominantes, las unidades primarias de anlisis, la relacin del individuo con la organizacin y el significado de la racionalidad. Cada una de estas dimensiones lleva consigo implicaciones para la forma en que una perspectiva terica enfocar los problemas particulares, ofrecer soluciones nicas y en general se enfrentar a la cuestin de saber cmo los seres humanos se organizan a lo largo del tiempo para la actividad colectiva. Mientras analizamos las diversas perspectivas sobre la teora de las organizaciones, deberemos tener presentes estas dimensiones, pues mediante ellas se presenta el carcter distintivo

de cada perspectiva. Aunque el anlisis que se hace en las partes segunda y tercera toma en cuenta estas dimensiones, por s solas no pueden ofrecer suficientes fundamentos para relacionar la teora de las organizaciones con la administracin pblica. Esto requiere, como mnimo, apreciar las diferencias que hay entre las organizaciones pblicas y las privadas.

LA TEORA DE LAS ORGANIZACIONES Y LA DISTINCIN ENTRE LA PBLICA Y LA PRIVADA

El irnico aforismo de Wallace Sayre en el sentido de que la administracin pblica y la privada son fundamentalmente similares en todos los aspectos no importantes resume limpiamente la cuestin ya vieja y contenciosa del discurso de la administracin pblica acerca de la organizacin. Suponiendo que Sayre tenga razn, entonces las diferencias entre los modos de administrar implican, obviamente, diferencias en los tipos de organizaciones que se administran. Por extensin, si las organizaciones pblicas y las privadas difieren entre s en formas significativas, entonces muy naturalmente surgen preguntas acerca de cmo el teorizar puede explicar debidamente estas diferencias, tanto descriptiva como normativamente. A lo largo de la historia, estas preguntas no han sido seriamente planteadas por los tericos de las organizaciones principales, cuyos nexos han solido ser con disciplinas distintas de la administracin pblica. Para los estudiosos de estas disciplinas, principalmente de sociologa y administracin de empresas, tradicionalmente se ha minimizado la distincin entre lo pblico y lo privado, si es que no se le ha desconocido por completo, dando por resultado lo que convencionalmente se ha llamado teora "genrica" de la organizacin.1 En trminos muy generales, la teora genrica ha dependido de constructores tericos y enfoques metodolgicos que pretenden ayudar a explicar los aspectos estructurales y modos de prctica comunes a todas las organizaciones en general, con independencia del tiempo, el lugar y, muy especialmente, del contexto social y poltico. En captulos adelante documentamos la evolucin histrica de la visin genrica, desde su inicial e ingenuo nfasis en el empleo del mtodo cientfico para revelar principios universales y descriptivos de organizacin y de administracin, hasta un inters mucho ms avanzado (y mucho menos prescriptivo) en la descripcin y la explicacin cientfi1 El trmino "teora genrica" se emplea aqu para caracterizar cualquier teora de las organizaciones que no adopta una distincin entre organizaciones pblicas y privadas como punto de arranque terico, ms que para describir una corriente terica particular.

cas y libres de valores.2 Mas, a pesar de los cambios sustanciales generados por su creciente refinamiento acerca del significado y el papel de la ciencia, la visin genrica oscurece lo que ha llegado a ser considerado por los estudiosos de la administracin pblica como las diferencias significativas entre las organizaciones pblicas y las privadas. El hecho de que estas diferencias queden ocultas por la visin genrica es menos atribuible a la declarada conviccin de sus partidarios en el sentido de que el carcter "pblico" (o poltico) de las organizaciones gubernamentales no tiene ms importancia que su abrumadora preocupacin por las generalizaciones que trascienden la distincin entre lo pblico y lo privado. Esto se debe, en parte, a que los tericos genricos aceptan una distincin radical entre hechos y valores. Los valores, vistos como apegos esenciales emocionales, desprovistos de toda base racional para la explicacin o la justificacin, se considera que estn fuera del mbito de la ciencia, la cual por definicin es (o debe estar) libre de valores. Este compromiso con una ciencia de las organizaciones libre de valores, a su vez, impide (o al menos eso parece) toda consideracin de los valores que imbuyen las organizaciones pblicas. Durante su primer medio siglo como consciente campo de estudio (aproximadamente desde fines del decenio de 1880 hasta mediados del de 1940), la ortodoxia de la administracin pblica estuvo firmemente fincada en la severa advertencia de Woodrow Wilson de que la administracin deba mantenerse separada de la poltica. La idea de que administracin y poltica son actividades lgica y normativamente separadas sirvi como fundamento a la temprana ortodoxia de la administracin pblica. Esta separacin eso se crea permitira la formulacin de principios cientficos generalizados de administracin que no seran contaminados por la vulgar intrusin de la poltica. A partir del decenio de 1940, Herbert Simn intent demoler la anterior ortodoxia de la administracin pblica exponiendo su interpretacin fundamentalmente errnea de la ciencia y, por extensin, lo pretencioso de su afirmacin de haber descubierto unos principios universales de organizacin y administracin. Sin embargo, al fundamentar su perspectiva general, la teora de las organizaciones sobre la separacin lgico-positivista del hecho y el valor, Simn en realidad sostuvo una de las principales creencias de esta ortodoxia: la distincin lgica de la admi2 De especial importancia en este ltimo aspecto es Herbert Simn, cuyos trabajos examinaremos en la exposicin de los captulos vi y van del debate entre los "racionalistas" en la teora de las organizaciones y los "posteriores tericos de las relaciones humanas". Para ideas pertinentes a la presente exposicin, vase Herbert A. Simn, "The Proverbs of Public Administration", Public Administration Review, 6, 4, 1946, pp. 53-67; y Administrati-ve Behavior, 3a ed. rev., The Free Press, Nueva York, 1976.

nistracin y la poltica. Su confianza en que las organizaciones, fuesen pblicas o privadas, podan estudiarse cientficamente, se bas en la suposicin de que las cuestiones de valor poltico podan y deban excluirse de tal empresa y que, una vez excluidas, el anlisis cientfico descubrira toda conducta organizacional que fuera constante en todos los medios organizacionales, fuesen pblicos o privados. Debe subrayarse que Simn combati los "principios" particulares de la ortodoxia temprana, y no la posibilidad de descubrir tales principios que pudieran aplicarse a todas las organizaciones. A medida que se extenda la influencia de la posicin de Simn, lo mismo ocurri con una importante corriente de pensamiento que le haca contrapeso y que surgi para rebatir tanto el positivismo de Simn como la vieja ortodoxia de la administracin pblica. Tal como se refleja en las obras de Paul Appleby, Robert A. Dahl y Dvvight Waldo, esta nueva corriente estableci la distincin entre lo pblico y lo privado como idea de gran importancia en el estudio de la administracin pblica. Los trabajos de Paul Appleby ofrecen un contrapunto notable, aunque quiz no deliberado, a la argumentacin de Simn a favor de una ciencia genrica de la organizacin. Al afirmar que "la administracin pblica consiste en disear polticas",3 Appleby se propona establecer el carcter poltico inherente a la administracin pblica y, con ello, demostrar sus diferencias esenciales con la administracin privada. El gobierno es distinto de los negocios, argumentaba, en razn del alcance y el impacto de sus decisiones, el hecho de su responsabilidad pblica y su carcter esencialmente poltico ms que racional.4 La explicacin de Appleby acerca de la naturaleza de las organizaciones gubernamentales anticipaba lo que ahora son lugares comunes sobre el carcter distintivo de lo pblico y lo privado, incluyendo el acento en el servicio y no en las ganancias, las exigencias ms severas de la responsabilidad legal, la mayor dificultad para medir la consecuencia de las metas, la naturaleza plural y ms pblica de la toma de decisiones y el hecho de que atienden las necesidades pblicas principalmente a travs de fuerzas ajenas al mercado.5
Paul B. Appleby, Policy and Administration, University of Alabama Press, University, Ala., 1949, p. 170. Appleby, "Government is Different", en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde (comps.), Clas-sics of Public Administration, Moore Publishing, Oak Park, 1978, p. 105; reimpreso de Big Democracy, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1945. [Hay edicin en espaol del FCE.] 5 Vase Robert B. Denhardt, Theories of Public Organization, Brooks/Cole Publishing Company, Monterey, Calif., 1984, pp. 40-68. Otra exposicin de utilidad est en Graham T. Allison, Jr., "Public and Prvate Management: Are They Fundamentlly Alike in all Unim-portant Respects?", en Setting Public Management Research Agendas: Integrating the Spon-sor, Producer and Usef, OPM Document 127-153-1, Washington, D. C, Office of Personnel
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El propsito de Appleby no era slo documentar el carcter distintivo de las organizaciones gubernamentales en trminos descriptivos. Buscaba, adems, legitimar la funcin inherentemente poltica de la administracin en una sociedad democrtica. Sin embargo, establecer esa legitimidad impona mucho ms que hacer de la necesidad una virtud defendiendo simplemente, como algo apropiado, una funcin poltica para la administracin que era en cualquier caso inevitable. Appleby pensaba que los funcionarios pblicos eficientes, adems de poseer cualidades de astucia poltica y profesionalismo, tambin deberan guiarse por un compromiso claro con los valores democrticos y un sentido muy amplio del inters pblico.6 Aunque el reconocimiento de Appleby de la naturaleza poltica de la administracin disminuy la fuerza de la escuela genrica de la teora de las organizaciones en la administracin pblica, no constituy una refutacin directa de las premisas "cientficas" en las que se basaba la corriente genrica.7 Empero, casi al mismo tiempo en que Appleby escriba, dos jvenes acadmicos, Robert A. Dahl y Dwight Waldo, recogieron en forma ms directa el desafo terico planteado por la escuela genrica a la administracin pblica. Dahl rebati la opinin entonces prevaleciente de que una "ciencia de la administracin" era tan posible como deseable. Aunque no cuestionaba el rechazo de la escuela genrica a una distincin significativa entre lo pblico y lo privado, pona en duda la aplicacin en la administracin pblica de las hiptesis "cientficas" en las que aqulla basaba sus pretensiones. Argumentaba que las consideraciones normativas difciles rara vez podan ser excluidas de los problemas de la administracin pblica. Los problemas de valor y de hecho (valorativos y objetivos) estn casi inevitablemente mezclados en la prctica administrativa. Toda vez que la poltica y la administracin convergen casi hasta el punto de ser indistinguibles, la segunda tiene que ver sin falta no slo con la consecucin de fines pblicos, sino tambin con su creacin. Como Dahl lo expone, [en] la mayora de las sociedades, y particularmente en las democracias, los fines suelen estar en disputa; rara vez estn determinados en forma clara e
Management, febrero de 1980, pp. 27-38. El texto fue reimpreso en Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases, 3a ed., Houghton Mifflin, Boston, Mass., 1984, pp. 453-467. 6 Vase Appleby, Morality and Administration, University of Louisiana Press, Baton Rouge, La., 1952. 7 Appleby no era principalmente un terico, sino ms bien un activista y un filsofo de la organizacin pblica. Antes de convertirse en rector de la Maxwell School of Citizen-ship and Public Affairs de la Universidad de Syracuse, fungi como funcionario de alto nivel en el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos durante el gobierno de Franklin Roosevelt.

inequvoca. Tampoco es posible distinguir de manera rigurosa los medios de los fines, ya que stos determinan a aqullos y a menudo son los medios los que al cabo determinan los fines.8

Adems, las posibilidades de una ciencia genrica de la administracin se hallan limitadas argumentaba tanto por las graves dificultades metodolgicas para comprender la naturaleza compleja y variable de la psicologa del individuo en ambientes administrativos, como por las diferencias culturales que por fuerza afectan la actividad administrativa. As, Dahl concluye que:
Ninguna ciencia de la administracin pblica es posible a menos que:

1)

se aclare el lugar de los valores

normativos, 2 ) la naturaleza del hombre en el rea de la conducta pblica sea ms predecible, y 3 ) haya un cuerpo de estudios comparativos a partir del cual sea posible descubrir principios y generalidades que trasciendan fronteras nacionales y experiencias histricas.9

Sin embargo, el razonamiento de Dahl se sostiene ante todo como una refutacin a los primeros tericos de la organizacin genrica, quienes afirmaban que la ciencia ofreca los medios para descubrir principios universales y preceptivos de organizacin y direccin. Algunos defensores posteriores del planteamiento genrico, como Simn, tambin rechazaban las pretensiones originales de establecer principios universales, pero lo hacan argumentando que la afirmacin de tales principios no reflejaba sino una concepcin falsa e ingenua de lo que es la ciencia. Aunque sta no poda establecer la legitimidad normativa de valores y formas prcticas, s permitira comprender ms a fondo la manera en que la concrecin de diversos valores en los medios organizacionales est influida por diferentes orientaciones psicolgicas y culturales as como por los contextos. Los nuevos tericos rara vez se sintieron obligados a negar en trminos explcitos las obvias diferencias de orientaciones normativas, psicolgicas y culturales o siquiera las diferencias sobresalientes entre las organizaciones pblicas y privadas. En pocas palabras, la ciencia servira para valorar lo diferente tanto como lo similar. Aunque en la lgica del mtodo cientfico nada impidiera el reconocimiento de las diferencias entre las organizaciones pblicas y privadas, de todos modos una valoracin de tales diferencias no figuraba de manera destacada en la nueva bibliografa del punto de vista genrico. Para Dwight Waldo (en 1948), el hecho de que la bibliografa genrica
8 Robert A. Dahl, "The Science of Public Administration: Three Problems", en Shafritz y Hyde, p. 125; apareci originalmente en Public Administration Review 7, 1, 1947, pp. 1-11. 9 Ibid., p. 133.

no subrayara el carcter distintivo de la administracin pblica no era una simple casualidad.10 Ms bien, los compromisos cientficos de los tericos genricos los llevaban de manera inevitable a centrarse casi en exclusiva en los aspectos tcnicos de la eficiencia administrativa, que eran susceptibles de estudio por el mtodo cientfico. Al concebirse en trminos tcnicos estrictos, este enfoque genrico de la administracin exclua de toda consideracin justo lo que le da a la administracin pblica su naturaleza "pblica": un conjunto de valores derivados de la teora poltica democrtica. Waldo argumentaba que los positivistas de la escuela genrica, al dividir en forma radical hechos y valores, no slo separaban conceptualmente las cuestiones de tcnica administrativa de los asuntos de valor poltico, sino que en forma implcita queran sustituir teoras de valores polticos con teoras cientficas aplicables slo a cuestiones de tcnica administrativa. Sin embargo, para Waldo la esencia de la administracin pblica radicaba precisamente en la teora poltica democrtica que los tericos genricos consideraban inaplicable tanto a la teora de las organizaciones como a la administracin pblica.11 Los argumentos de Appleby, Dahl y Waldo no derrotaron a la corriente genrica, pero s mellaron un poco su carrera acadmica. Sin embargo, los tericos genricos hallaron climas propicios en otras disciplinas (sobre todo en la sociologa), en las que siguieron prosperando y a menudo ganaron terreno a travs de los muy permeables lmites de la administracin pblica en las universidades. Mientras tanto, la nueva corriente principal de la bibliografa sobre la materia adopt en seguida las distinciones empricas entre organizaciones pblicas y privadas que Appleby, Dahl, Waldo y otros subrayaban. No obstante, haba muy poco inters en sentar las bases normativas de una teora de las organizaciones pblicas derivada de la teora democrtica, como Waldo preconizaba. Al reconocer que "la administracin pblica es diferente" (es decir, poltica), los especialistas en la materia renovaron sus vnculos histricos con las ciencias polticas, pero en una poca en que los politlogos rechazaban en gran medida la filosofa poltica normativa como el ncleo de su disciplina. A principios de los aos cincuenta, la "revolucin conductista" estaba en plena marcha en todas las ciencias sociales estadunidenses. Esta revolucin adopt posturas cientficas y metodolgicas casi idnticas a las de la escuela genrica de la teora de las organizaciones, contra la que Waldo haba enderezado
10 Para una elaboracin ms completa de su argumento, vase Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Poiiticai Theory of American Public Administration, The Ronald Press, Nueva York, 1948, pp. 159-191. 11 Para una exposicin sobre las implicaciones del argumento de Waldo acerca del tema de "administracin democrtica", vase el captulo vm.

tanta elocuencia. Una consecuencia de esto fue el surgimiento de la llamada bibliografa de la "poltica burocrtica", que si bien reconoca el carcter distintivo de las burocracias gubernativas en un sentido emprico, contribuy poco a la teorizacin sistemtica y al anlisis filosfico en torno de las organizaciones pblicas.12 Aunque reconoca que las organizaciones pblicas difieren en buena parte de las privadas, el estudio de la administracin pblica no entreg durante los aos cincuenta y sesenta un cuerpo bibliogrfico y de investigacin sobre la teora de las organizaciones pblicas que equiparara lo que hicieron los tericos genricos. En especial, destaca la falta de esfuerzos serios por fundamentar teoras de la organizacin pblica en premisas ms incluyentes de valores polticos, democrticos o de otro tipo. Sin embargo, para comienzos de los setenta, la bibliogra'a sobre administracin pblica comenz a mostrar un inters sustancial en responder a los cuestionamientos de Waldo. Simbolizado en parte por la llamada "nueva administracin pblica", que floreci brevemente durante y poco despus de la intervencin estadunidense en Vietnam y en la "guerra de la pobreza", comenzaron a surgir estudios que vinculaban de manera explcita a menudo por va de la crtica los escritos sobre teora de las organizaciones con la teora poltica.13 Aunque de corta vida como voz unificada de disentimiento frente a la corriente de opinin ms tradicional, la nueva administracin pblica estimul esfuerzos por articular los principios democrticos y otros aspectos de la teora poltica en los planteamientos establecidos, as como en los que nacan en la bibliografa organizacional genrica. Estos incluyen la corriente de las relaciones humanas, ms reciente, inspirada en los escritos de Abraham Maslow (vase el captulo vm), las teoras interpretativa y crtica (expuestas en el captulo x), las teoras emergentes (captulo xi) y, en menor grado, la teora de la opcin pblica (captulo ix). El efecto acumulativo de esta bibliografa ms nueva, pero sumamente diversificada, fue restablecer vnculos cruciales entre la administracin
12 Aunque aqu no exploraremos la bibliografa sobre poltica burocrtica, para una muestra representativa vase Graham T. Allison, Jr. Essence of Decisin: Explaining the Cuban Missile Crisis, Little, Brown, Boston, 1971; Herbert Kaufman, "Administrative Decentralization and Political Power", Public Administration Review 29, 1, 1969, pp. 3-15; Norton E. Long, "Power and Administration", Public Administration Review 9, 3, 1949; pp. 257-264; Kenneth J. Meier, Politics and the Bureaucracy, Duxbury Press, North Scituate, Mass., 1979; Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, Little, Brown, Boston, 1978; Harold Seidman, Politics, Position and Power, 2a ed., Oxford University Press, Nueva York, 1975; y Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, 4a ed., Little, Brown, Boston, Mass., 1984. 13 Vase Frank Marini (comp.), Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective, Chandler Publishing, Co., Scranton, Pa., 1971; y Dwight Waldo (comp.), Public Administration in a Time ofTurbulence, Chandler Publishing, Co., Scranton, Pa., 1971.

pblica y por lo menos algunos segmentos de la bibliografa sobre teora de las organizaciones. De este modo, la distincin entre lo pblico y lo privado en dicha teora alcanz una renovada prominencia. Sin embargo, antes de estos cambios recientes las corrientes ms slidas en la bibliografa genrica en especial las teoras de sistemas organizacionales (captulo vu) y la obra de Simn y sus colegas (captulo vi) ocuparon una posicin anmala en el estudio de la administracin pblica. Aunque la bibliografa genrica era leda y a menudo valorada por los especialistas en administracin pblica, rara vez fue analizada en trminos del provecho de sus contribuciones para entender el carcter normativo y poltico de las organizaciones pblicas. Esto fue especialmente lamentable visto que, para finales de los aos cincuenta, gran parte de la bibliografa organizacional genrica aunque segua ignorando la distincin de lo pblico y lo privado haba abandonado mucho del carcter positivista y tecnocrtico de la teora genrica anterior que tanto haba irritado a Dahl y Waldo. La exposicin que comienza en la siguiente seccin establece un marco descriptivo y valorativo de la administracin pblica dentro del cual pueda evaluarse la bibliografa de la teora de las organizaciones. Despus, a partir del captulo v, utilizaremos este marco para examinar la relevancia de numerosas posturas tericas para el estudio de la administracin pblica. El que una parte de esta bibliografa an ignore en gran medida los aspectos distintivos de las organizaciones pblicas constituye una invitacin a explorar su importancia, ms que un motivo para rechazarla como extraa o puramente accesoria a la administracin pblica.

TRES CAMPOS DE LA ORGANIZACIN PBLICA Por definicin, la accin administrativa tiene lugar en un contexto organizacional. Para el administrador pblico es un contexto sembrado en todos aspectos de problemas perversos que tienen soluciones polticas as como instrumentales y tcnicas. Estas soluciones se dan como resultado de los actos de muchos agentes organizacionales. Como uno de ellos, el administrador pblico entra y sale de funciones en una variedad de ambientes organizacionales. La manera ms fcil de distinguir las numerosas funciones del administrador pblico es reuniras en tres campos generales: el interorganizacional, el intraorganizacional y el de la organizacin frente al individuo. En el campo interorganizacional, el administrador pblico acta como representante o agente de una organizacin que visita, habla, discute y trata con agentes similares de otras organizaciones. Este campo suele

nublarse porque el lenguaje empleado para describirlo es el del encuentro entre dos organizaciones, ms que el del trato entre personas. El segundo campo es el intraorganizacional, donde el lenguaje suele ser el del organigrama, el de quin manda a quin. El administrador pblico ocupa un sitio en la organizacin y desde ese lugar trabaja con otros dentro de la misma. El tercer campo es el de la organizacin frente al individuo, en el que el administrador pblico de nuevo actuando como agente enfrenta, dirige, persuade y trata con otros individuos que se hallan dentro (colaboradores, subordinados, superiores) y fuera (clientes, ciudadanos). La importancia de estar al tanto de esta mezcla es que algunas corrientes de la teora de las organizaciones se concentran apenas en fragmentos o detalles del cuadro. Para que la teora sea ms til, es necesario reconocer estos aspectos segn cada corriente. Los campos, como herramienta analtica, son imprecisos; sus lneas divisorias son siempre borrosas. Su propsito es principalmente llamar la atencin sobre las funciones diferentes y a veces opuestas que el administrador pblico tiene que desempear.

RELACIONES INTERORGANIZACIONALES El campo administrativo ms amplio es el interorganizacional. Aqu, el administrador trata con representantes de otras unidades de su dependencia fuera de su control inmediato, as como con otras dependencias, cuerpos legislativos y judiciales y grupos de inters y clientelares. Muchas de estas relaciones estn definidas formalmente, sea por estatuto o por la constitucin, mientras que otras estn determinadas por la historia y la prctica (por ejemplo, la revisin de actividades de las dependencias por un comit legislativo). Otras ms estn definidas informalmente (por ejemplo, a travs de la amistad personal y las redes de conocidos). En todos los casos, estas relaciones se dan a final de cuentas de organizacin a organizacin y afectan, definen y modulan la idea que la dependencia tiene de su misin y, por ende, las actividades de sus administradores. El campo interorganizacional, ms que ningn otro, exige una gran diversidad tanto de funciones administrativas como de desempeo. Tambin precisa que actores y observadores ponderen la ms amplia variedad de valores sociales y polticos para comprender el desempeo eficaz de las funciones. Las relaciones interorganizacionales son en muchos sentidos las ms significativas paca el administrador pblico, ya que proporcionan tanto

la infraestructura como la legitimidad para el funcionamiento de la organizacin. Las descripciones de este campo hablan invariablemente de las organizaciones como de las entidades relevantes, ms que de los individuos, que a menudo aparecen como algo casi secundario. Un buen ejemplo se halla en la descripcin que A. Lee Fritschler hace del conflicto entre el Congreso y la Comisin de Comercio Federal en cuanto al tema de las advertencias sanitarias sobre el peligro de fumar (vase el recuadro adjunto). Es claro que, en el nivel interorganizacional, los problemas de sobrevivencia, sensibilidad y legitimidad poltica de las organizaciones son ms agudos. Como se ver en las partes segunda y tercera, las teoras organizacionales varan tanto en el grado de su sensibilidad a las cuestiones interorganizacionales como en los juicios de valor que esto implica para las funciones administrativas que sirven para hacer frente a tales cuestiones. En vista de la naturaleza jurdico-poltica de muchos problemas interorganizacionales, cobra especial importancia como ser palpable en este libro valorar las teoras organizacionales en trminos de su suficiencia para comprender y evaluar las caractersticas propiamente pblicas, de las organizaciones pblicas.

RELACIONES INTRAORGANIZACIONALES El segundo conjunto incluye las funciones administrativas dirigidas a las relaciones intraorganizacionales, es decir, las que crean la estructura interna y definen los vnculos dentro de las organizaciones. La hoy clsica distincin entre organizacin formal e informal tiene una relevancia especial para este conjunto, entendindose por "formales" aquellas relaciones prescritas de manera oficial o autorizada y reconocidas pblicamente (y por lo general descritas en un organigrama), mientras que lo "informal" alude a las relaciones que surgen de la conveniencia y la tradicin. Tanto las relaciones formales como las informales pueden verse tambin como los canales por los que el poder y la informacin fluyen en la organizacin. Aunque reciben una clara influencia de las relaciones personales, las funciones administrativas requeridas en el campo intraorganizacional se conciben principalmente como de unidad a unidad o posicin a posicin, ms que de persona a persona. En general, los asuntos intraorganizacionales difieren en un grado significativo, si no del mismo modo, de los interorganizacionales. Aunque es indudable que la sobrevivencia de una unidad dentro de una organizacin, as como su conformidad con otras unidades y su legitimidad son a menudo problemticas, estos problemas suelen enfrentarse de una

CONGRESO Y CIGARRILLOS Dada su actitud general de vigilancia, las acciones del Congreso contra los intentos de la Comisin de Comercio Federal (CCF) por exigir advertencias sanitarias para los fumadores de cigarrillos fueron inusitadas tanto en su forma como en su severidad. En 1965, el Congreso aprob un proyecto de ley que reduca en trminos muy especficos una pequea porcin de las facultades de la
CCF.

A menudo, la legislacin de vigilancia con un

carcter punitivo es introducida por algn miembro airado, pero rara vez se aprueba o siquiera es considerada seriamente por la comisin. Normalmente, las censuras a las dependencias son de carcter informal y son manejadas por los comits mediante acciones de amago o la reduccin real de su presupuesto. Ambas cosas pueden ocurrir sin la introduccin de una legislacin ni audiencias pblicas. Casi siempre se evita la polmica entre el Congreso y una dependencia [...] pero a mediados de los aos sesenta, la presin ejercida sobre la CCF por los intereses sanitarios y el informe del jefe de Sanidad alent a la comisin a actuar de un modo que provocara la ira del Congreso. La amenaza de exigir una advertencia en los paquetes de cigarrillos y en toda la publicidad iba ms all de lo que el Congreso estaba dispuesto a aceptar [...] La censura del Congreso a la
CCF

fue inesperadamente severa. Suscit prolongadas audiencias en ambas

CCF.

cmaras sobre la sustancia y sensatez de la accin de la concernientes a la publicidad de cigarrillos [...]

La legislacin que surgi de esas audiencias

anulaba de manera especfica la autoridad de la comisin y le retiraba temporalmente sus facultades decisorias El ataque concreto del Congreso y la incapacidad de la comisin para reunir apoyo la dej un poco sacudida [...] el hecho de que el Congreso tenga el poder de alzarse en tal antagonismo, al menos ocasionalmente, sirve para recordar a los administradores que para alcanzar el xito hay que negociar con cautela y ajustar la poltica de su dependencia a las opiniones de congresistas claves. De este modo, el Congreso ejerce un control ms bien firme sobre las actividades de la dependencia. [A. Lee Fritschler, Smoking and Politics, 2a ed., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J., 1975, pp. 118-220.]

manera implcita, muy secreta y hasta destructora. En un nivel explcito, los problemas intraorganizacionales suelen centrarse en las cuestiones ms bsicas y tradicionales de la bibliografa organizacional: orden y control, consecucin de las metas, coordinacin y mantenimiento de la comunicacin. En respuesta a tales cuestiones, se han requerido funciones administrativas concebidas sobre todo en trminos racionales e ins-

trumentales, que conciben las dificultades intraorganizacionales si bien a veces de manera impropia como problemas dciles susceptibles de soluciones tecnolgicas ms que, digamos, polticas. Douglas McGregor destaca el espritu de esta corriente de las relaciones intraorganizacionales cuando habla de la lgica de la estructura organizativa tradicional (vase el recuadro adjunto). Aunque se refiere a las empresas comerciales, el aspecto que describe se aplica claramente a la dependencia caracterstica.

EL MAPA ORGANIZACIONAL Un mapa de una parte de la realidad, con el que directores y gerentes han contado por muchas dcadas, es el organigrama y su serie de descripciones de puestos. Este mapa representa a la organizacin como una estructura de responsabilidades y una estructura de autoridad. La lgica para ver la realidad organizacional de este modo es convincente, y la tendencia, por lo tanto, ha sido aceptar tal mapa como una buena representacin de la realidad. La postura tradicional es que, en una compaa pequea, el presidente [...] realiza todas las funciones gerenciales. Con el crecimiento de la empresa se hace necesaria cierta divisin del trabajo. En consecuencia, el presidente contrata a otros gerentes a quienes asigna responsabilidades sobre algunas partes de la funcin total.

Sin

embargo, conserva la responsabilidad completa de la organizacin, aun cuando ya no realice todas las

actividades gerenciales. Cuando la organizacin crece, cada una de estas subdivisiones de responsabilidad puede fragmentarse an ms, pero con la misma premisa de que cada gerente sigue siendo responsable de todo lo que se le asigna desde arriba. Puede delegar parte de su autoridad, pero no su responsabilidad. Cada posicin directiva en el organigrama describe la obligacin de quien la ocupa, aunque no necesariamente lo que hace. As, tenemos un mapa de la organizacin trazado a partir de una serie de puestos que define una estructura de responsabilidades y una de posiciones. Seala quin trata con quin en trminos de mando u obediencia. Adems, las polticas y procedimientos necesarios estn formulados para definir las relaciones en juego (por ejemplo, los "controles" para que la estructura sea operativa). Este mapa es esttico, y slo hay cambios despus de una reorganizacin formal de estas relaciones. Desde luego, a veces se realizan modificaciones de poca importancia en algunos puestos sin una reorganizacin. [Douglas McGregor, The Professional Manager, Warren G. Bennis y Caroline McGregor (comps.), McGraw-Hill, Nueva York, 1967, pp. 32-33.]

Aunque casi todas las teoras de la organizacin en especial la teora genrica se ocupan de asuntos intraorganizacionales, su alcance diverge en gran medida. En la bibliografa sobre la materia se ha debatido vigorosamente cmo definir mejor lo que es una "organizacin", y aun si las organizaciones existen en un sentido real o concreto. Las opiniones difieren tambin en cuanto a la posibilidad o lo deseable de la accin instrumentalmente racional y, al menos implcitamente, sobre la docilidad o perversidad relativas de los problemas intraorganizacionales. Mientras que algunas teoras aceptan el nfasis instrumental racional como natural y deseable, otras hacen crticas minuciosas en los terrenos prctico, poltico y moral.

RELACIONES ENTRE LA ORGANIZACIN Y EL INDIVIDUO El tercer campo de las funciones administrativas se ocupa de las relaciones entre la organizacin y el individuo. Quiz con mayor precisin, nuestro objetivo son los administradores que actan bajo los auspicios de la autoridad organizacional en relacin con individuos que se encuentran tanto dentro como fuera de la organizacin. Esto incluye, por ejemplo, relaciones entre gerentes y trabajadores o entre dependencias y usuarios. En este nivel, las funciones administrativas deben lidiar con cuestiones como la discrecionalidad personal en la aplicacin de reglas, la motivacin del empleado y los estilos de relaciones personales. Joel Handler, un observador del efecto de los programas de servicio social en los usuarios, retrata un aspecto de las cuestiones que el campo de las relaciones entre la organizacin y el individuo encierra: En teora, la discrecionalidad en la prestacin de servicios sociales crea una relacin de avenencia entre el usuario y el empleado. La discrecionalidad le da a ste autoridad para tomar decisiones basadas, por un lado, en las reglas, normas y pautas del programa, as como en su juicio y su experiencia profesional; y por el otro, en las peticiones, informacin, motivos y argumentos del usuario que intenta convencer al funcionario de que deben concedrsele los beneficios o servicios y promete sujetarse a las condiciones de la subvencin. Hay restricciones en la relacin transaccional. Tanto el usuario como el servidor, al menos en teora, estn limitados por las reglas de procedimientos y sustantivas del programa, y [...] hay recursos para hacer valer dichas restricciones. [...] Los trabajadores sociales y los supervisores pueden tratar a los usuarios con amabilidad y prudencia o con suspicacia y hostilidad, pero en la mayora de los casos la ley no les dice qu camino elegir. La administracin depende de

las inclinaciones de los administradores, no de los lmites y principios de un marco legal.14 Por desgracia, gran parte de la doctrina organizacional ignora las relaciones entre organizacin e individuo o tiende a tratarlas de una manera superficial o secundaria. La bibliografa que s trata con seriedad este campo acenta dos cuestiones generales. Una tiene que ver con las consideraciones morales y ticas que entraan los juicios de los administradores pblicos. Aqu, las necesidades y los derechos individuales se confrontan y en algunos casos se integran con los valores asociados a los campos nter e intraorganizacionales. Sin embargo, estos temas no son abordados con frecuencia por la doctrina organizacional genrica debido a que se concentra ante todo en los negocios y las empresas privadas, ms que en las organizaciones gubernamentales y pblicas. El segundo punto de inters se concentra en la bibliografa psicolgica y psicosocial y se dirige a problemas como la motivacin individual y la eficacia de las relaciones en pequeos grupos. Aqu hay un conflicto dentro de la escuela genrica y su examen pone de manifiesto las tensiones entre los valores implcitos en las funciones administrativas del campo de la organizacin y el individuo y las que se manifiestan tcitamente en los otros campos, ms comprensivos. La siguiente generalizacin de Chris Argyris es ilustrativa de esta tensin:
La estrategia de la organizacin formal tiende a recompensar la comunicacin, la llaneza, la experimentacin en el nivel racional y a castigar la franqueza, la uniformidad y la experimentacin en los niveles personal y emocional. Esto, a su vez, tiende a reducir la capacidad de relacionarse de los copartcipes en la organizacin. El nfasis en la racionalidad propende a crear un ambiente en el que los sentimientos se consideran "malos", "inmaduros", "irracionales" y muchas veces improcedentes.15

Aunque las distinciones de los tres campos organizacionales son sin duda un tanto artificiales, parecen ajustarse en gran medida las que realizan por sentido comn los agentes organizacionales y quienes escriben sobre las organizaciones. Si bien es cierto que los administradores saben de un modo implcito que sus funciones en los tres campos se mezclan y se entreveran, tambin suelen percibir que uno y por tanto
14 Joel F. Handler, Protecting the Social Service Client, Academic Press, Nueva York, 1980, pp. 23, 25. 15 Chris Argyris, "Explorations in Consulting-Client Relationships", en Warren G. Bennis et al. (comps.), The Planning of Change, 3a ed., Holt, Rinehart and Winston, Nueva York, 1969, p. 436.

una serie de funciones es ms apremiante o legtimo que los otros. Esto se debe a las inclinaciones personales, la capacitacin y la experiencia profesional, la naturaleza de la situacin o el problema en turno o bien el nivel ocupado en la jerarqua. Una tendencia similar a subrayar la importancia de un campo sobre los dems se percibe en toda la bibliografa sobre la teora de las organizaciones. Las diferencias de opinin en cuanto a la importancia relativa de los tres campos de inters organizacional ataen no slo a las formas de definir los problemas organizacionales y la prioridad de los valores de tales campos, sino tambin a los desacuerdos sobre cul es "ms real" o ms fundamental para una "verdadera" comprensin de las organizaciones. Los campos organizacionales de la administracin pblica constituyen la mitad del marco que nos servir para valorar la teora de las organizaciones. En el captulo siguiente veremos la otra mitad, los "vectores normativos".