Br.

51

Kolovoz 2010.

I n st it ut z a jav ne f i n a nc ije 10 0 0 0 Z ag r eb, Sm i~ i k l a s o va 21, H r vat sk a

Predrag Bejakovi* Vjekoslav Brati* Goran Vuki*

Zaposleni u javnom sektoru: meunarodne usporedbe

Saetak
Prema podacima Meunarodne organizacije rada (International Labour Organization ILO) u hrvatskoj opoj dravi 2008. godine je radilo 17% ukupno zaposlenih, dok je prosjek drugih zemalja 19%. U istoj godini u hrvatskim javnim poduzeima bilo je zaposleno 12,5% ukupno zaposlenih, a prosjek drugih zemalja je 6,2%. Naknade zaposlenima u hrvatskoj opoj dravi 2008. iznose 9,8% BDP-a, to je manje od prosjeka drugih zemalja od 11,2%. Zbog raznih problema oko definiranja i obuhvata javnog sektora, a posebno javnih poduzea, podatke iz meunarodne usporedbe treba uzimati s oprezom. todologija mjerenja i naina definiranja javnog sektora i zaposlenosti. Zemlje se, osim toga, razlikuju po zemljopisnim i demografskim obiljejima, politikoj organiziranosti, razini fiskalne i institucionalne decentralizacije, strukturi dravnih aktivnosti, tradiciji i razini podugovaranja s privatnim sektorom, te razvijenosti nevladinog sektora. Sve to utjee na veliinu javnog sektora. U analizi zaposlenih u javnom sektoru najznaajnija su istraivanja Meunarodne organizacije rada i Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (Organization for Economic Cooperation and Development OECD), ali i njihova su istraivanja obiljeena brojnim metodolokim problemima. Podaci ILO-a, primjerice, nepouzdani su jer su prikupljeni iz razliitih izvora i razliitim metodama (anketom o radnoj snazi, anketom poslovnih i administrativnih jedinica, iz administrativnih registara i povezanih izvora, slubenim procjenama, te kombinacijama raznih izvora), a broj zaposlenih izraen je u razliitim jedinicama (ukupno, samo zaposlenici s redovnim ugovorima; ekvivalent zaposlenih u punom radnom vremenu). U radnim materijalima Stati-

1. Metodoloki problemi pri analizi javnog sektora

Mjerenje ukupne veliine javnog sektora pojedinih zemalja i usporedba u meunarodnim okvirima nisu jednostavan zadatak. Problemi nastaju zbog razliitih me* Institut za javne financije, Zagreb

Institut za javne financije bavi se ekonomskim istraivanjima i analizama vezanim uz razne vidove javnih financija poput prorauna, poreza i carina. Tom djelatnou usmjeren je na ekonomske, pravne i institucionalne teme vane za zdrav dugoroni ekonomski razvoj Hrvatske. Kako bi se javnosti pribliile odreene teme, u Newsletteru se povremeno objavljuju strune i nezavisne analize ekonomskih pitanja. Stavovi u lancima objavljenim u Newsletteru izraavaju miljenja autora koja ne moraju neminovno odraavati i miljenje Instituta kao institucije. Potpuni tekst Newslettera na hrvatskom i na engleskom jeziku nalazi se i na Internet adresi: http://www.ijf.hr/newsletter.

Zaposleni u javnom sektoru: meunarodne usporedbe

stikog ureda ILO-a opisana je metodologija, strukture i trendovi zaposlenosti u javnom sektoru (Hammouya, 1999). S obzirom na znaaj zaposlenosti u javnom sektoru za svako gospodarstvo iznenauje injenica da su slubene statistike mnogih zemalja vrlo loe kvalitete (Hoffmann, 2002). Budui da podaci koje ILO prikuplja za razne zemlje nisu uvijek jednako kvalitetni, potreban je povean oprez pri interpretacijama meunarodnih usporedbi.1 Zbog navedenih razloga, mjerenja broja zaposlenih u javnom sektoru poprilino su sloena, a kakvoa i pouzdanost podataka upitni. Budui da svaka od metoda prikupljanja podataka ima neke nedostatke, tonije je rei kako se zapravo radi o procjenama.

2. Definicija javnog sektora

Najvei problem u analizi javnog sektora predstavljaju razliite definicije i metodologije izrauna. Statistika dravnih financija Meunarodnog monetarnog fonda (MMF) (Government Financial Statistics GFS, 2001) u okviru ukupnoga javnog sektora razlikuje opu dravu, te javna i kvazijavna poduzea (drutva). Opu dravu ine sve razine vlasti (sredinja drava, savezne tj. provincijske ili regionalne drave, te lokalne vlasti), dravne jedinice i neprofitne institucije koje ubiru prihode i stvaraju rashode za dravu koja ih, veinom, i kontrolira, te proizvoae za trite, koji nisu drutva s ogranienom odgovornou i ne mogu se svrstati u kvazidrutva. Sustav nacionalnih rauna iz 1993. (System of National Accounts SNA2) rabi openitiju i iru definiciju prema kojoj se sektor ope drave sastoji od ukupnosti institucionalnih jedinica koje, osim ispunjavanja svoje politike odgovornosti i uloge u ekonomskom reguliranju, stvaraju i naelne netrine usluge (i mogua dobra) za osobnu i zajedniku potronju te za preraspodjelu dohotka i bogatstva. Prirunik o dravnoj financijskoj statistici MMF-a (A Manual on Government Finance Statistics; 1986, 2001) javnim poduzeima smatra cjeline u dravnom vlasnitvu i/ili pod dravnom kontrolom koje prodaju industrijska ili komercijalna dobra i usluge iroj javnosti, a formirana su kao korporacije. Definicija nije jednoznana niti detaljna jer je mnogo lake odrediti vlasnika nekog poduzea negoli definirati kontrolu drave nad njim. Uobiajeno se vlasnikom poduzea smatra javna vlast ili privatna osoba koja posjeduje sve ili preko 50% di1

onica ili druge vrste trajnog kapitala poduzea, dok se kontrola javnih vlasti odreuje kao stvaran utjecaj drave na temeljne aspekte poslovanja poduzea. No, daljnji je problem to u odreivanju i definiranju javnih poduzea manjinsko vlasnitvo javne vlasti moe biti kombinirano s dravnom kontrolom, a u nekim sluajevima kontrolu je izuzetno teko utvrditi, zbog ega se dogaa da veinsko dravno vlasnitvo temeljno odreuje javno poduzee. Prirunik MMF-a istie da u krajnjem sluaju zakonodavstva u pojedinim zemljama doputaju i da poduzee u privatnom vlasnitvu bude javno poduzee, uz uvjet da ga kontrolira drava, te da proizvodi za iroki krug potroaa. No, najee se podrazumijeva da su javna poduzea ona koja su u dravnom vlasnitvu. Javna poduzea postoje zbog trinih neuspjeha (primjerice, prirodnih monopola koji bi bez dravne regulacije proizvodili nedovoljnu koliinu proizvoda uz previsoku cijenu) i potrebe za dravnom regulacijom. Iako upravo iz ovih razloga drava osniva javna poduzea u javnim komunalnim uslugama (elektroopskrba, komunikacije, transportne usluge, vodoopskrba i luke), ona se pojavljuju i u sektorima izvan njih. U praksi se postupa pragmatino i ne vodi se rauna o zamrenosti definicija, te se javnim poduzeima smatraju sva zakonom definirana poduzea koja su najee u veinskom dravnom vlasnitvu i pod dravnom kontrolom, a na podruju ponude javnih, komunalnih usluga. Prihvativi MMF-ove definicije javnoga sektora, moemo rei kako se i hrvatski javni sektor sastoji od dva dijela: ope drave i javnih poduzea (drutava). Opu dravu ine sredinja drava (proraunski korisnici i izvanproraunski fondovi) te lokalne i regionalne vlasti. Hrvatska javna poduzea prema Zakonu o proraunu (NN 87/08) ine sve pravne osobe u veinskom izravnom ili neizravnom dravnom vlasnitvu, ije su dionice ili poslovni udjeli u portfelju Republike Hrvatske, ili u kojima Republika Hrvatska ima osnivaka (vlasnika) prava, a dijele se na financijska i nefinancijska. Unato opisanim metodolokim i terminolokim problemima u nastavku emo pokuati hrvatski javni sektor pozicionirati u meunarodnim okvirima.

3. Usporedba procjene zaposlenosti u javnom sektoru prema podacima Meunarodne organizacije rada
Grafikon 1 prikazuje procjene zaposlenosti u javnom sektoru Republike Hrvatske 2008. godine i prosjek zemalja Europske unije za koje su podaci bili dostupni. U

ILO prikuplja podatke na temelju koncepta javnog sektora sadranog u Sustavu nacionalnih rauna (SNA 93), prema kojemu je javni sektor podijeljen na opu dravu i sektor javnih poduzea. 2 Meunarodni statistiki standardi i metodologije Ujedinjenih naroda.

Zaposleni u javnom sektoru: meunarodne usporedbe

Grafikon 1: Udio zaposlenih u opoj dravi i u javnim poduzeima u ukupnoj zaposlenosti, 2008, u %
25 20 15 10 5 0 zaposleni u opoj dravi Hrvatska prosjek I zaposleni u javnim poduzeima prosjek II

Napomena: Prosjek I kod zaposlenih u opoj dravi odnosi se na 13 zemalja Europske unije za koje su podaci bili dostupni. U prosjeku II iskljuene su dvije zemlje EU-a za koje su podaci nepouzdani. Kod javnih poduzea prosjek I odnosi se na 10 zemalja EU za koje su bili dostupni podaci. Slina slika dobiva se usporedbom podataka za razdoblje 2005-07., pri emu su u tom razdoblju podaci dostupni i za vei broj zemalja. Izvor: Meunarodna organizacija rada, baza podataka LABORSTA: Public Sector Employment, http://laborsta.ilo.org/.

lijevom dijelu grafikona prikazani su zaposleni u opoj dravi, a u desnom zaposleni u javnim poduzeima. Procjena udjela zaposlenih u opoj dravi u Hrvatskoj 2008. godine u ukupnoj zaposlenosti iznosi 16,99%, te je neto nia od prosjeka I (17,62%) i od prosjeka II (19,07%). Ponovo treba naglasiti da do razlika moe doi i zbog razliite definicije javnog sektora u raznim zemljama, ali i zbog razliitih metoda prikupljanja podataka. Problem usporedivosti podataka jo je izraeniji kod javnih poduzea. Iz grafikona 1 vidljivo je kako je 2008. u javnim poduzeima udio zaposlenih za Hrvatsku iznosio 12,47%, dok je prosjek svih obuhvaenih zemalja (prosjek I) iznosio 6,2%.

4. Usporedba zaposlenosti po nekim podrujima Nacionalne klasifikacije djelatnosti

Prethodno opisani podaci ILO-a o zaposlenosti u sektoru ope drave i u javnim poduzeima za Hrvatsku, prikupljeni su anketom o radnoj snazi. Ukupni podaci (sektor ope drave i javnih poduzea) iz te ankete, prikazani su i u Statistikom ljetopisu Dravnog zavoda za statistiku (DZS, 2009; kategorija zaposlenih oznaena sa: Dravni sektor i sektor u pretvorbi, tablica 6-19), te odgovaraju podacima ILO-a. Iz te tablice vidljivo je koliko je zaposlenika javnog sektora zaposleno u pojedinim podrujima Nacionalne klasifikacije djelatnosti (NKD). S druge strane, DZS (2009, tablica 6-2) daje informacije o tome koliko se zaposlenika pravnih osoba

unutar pojedinih podruja NKD-a odnosi na zaposlenike pravnih osoba u dravnom vlasnitvu. Na grafikonu 2 prikazani su (meunarodno usporedivi) podaci o zaposlenima u onim podrujima NKD-a u kojima u Hrvatskoj (i u mnogim drugim zemljama) veliki udio zaposlenih radi u javnom sektoru. Prije svega to su djelatnosti: Javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje, Obrazovanje, te Zdravstvena zatita i socijalna skrb. Prema podacima Dravnog zavoda za statistiku (2009, tablica 6-2), od ukupnog broja zaposlenih u pravnim osobama u navedenim podrujima NKD-a na zaposlenike pravnih osoba u dravnom vlasnitvu odnose se sljedei udjeli: Javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje 99,7%; Obrazovanje 94,3%, te Zdravstvena zatita i socijalna skrb 85,7%. Istovremeno, u Hrvatskoj je 2008. od ukupnog broja zaposlenika javnog sektora, njih 19,4% bilo zaposleno u podruju Javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje, u podruju Obrazovanje 17,8%, te u podruju Zdravstvena zatita i socijalna skrb 15,2% (DZS, 2009, tablica 6-19). Kao to je vidljivo iz grafikona 2, udjeli zaposlenih u tri prikazana podruja NKD-a u ukupnoj zaposlenosti u Hrvatskoj 2008. nii su od prosjeka 27 analiziranih zemalja. U Hrvatskoj je 2008. u podruju Javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje radilo 5,75% ukupno zaposlenih (prosjek 6,9%), u podruju Obrazovanje 5,59% (prosjek 7,16%), a u podruju Zdravstvena zatita i socijalna skrb 5,64% (prosjek 9,43%).

Zaposleni u javnom sektoru: meunarodne usporedbe

Grafikon 2: Udio zaposlenih u nekim podrujima NKD-a u ukupnoj zaposlenosti, 2008, u %

10 8 6 4 2 0 javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje obrazovanje Hrvatska prosjek zdravstvena zatita i socijalna skrb

Napomena: Prosjek se odnosi na 27 europskih zemalja za koje su podaci bili dostupni (zemlje EU osim Bugarske, Poljske, Slovenije i vedske, te Turska, vicarska, Norveka i Island). Izvor: Eurostat, Labour Force Survey.

Osim u gore navedenim podrujima, u Hrvatskoj je znaajan udio zaposlenika javnog sektora (DZS, 2009, tablica 6-19) zaposlenih u podrujima NKD-a: Preraivaka industrija (9,6%); Opskrba elektrinom energijom, plinom i vodom (5,4%); Ostale drutvene, socijalne i osobne uslune djelatnosti (6,5%), te Prijevoz, skladitenje i veze (11,6%). Takoer, prema podacima Dravnog zavoda za statistiku (2009, tablica 6-2), od ukupnoga broja zaposlenih u pravnim osobama u ovim podrujima NKD-a, na zaposlenike pravnih osoba u dravnom vlasni-

tvu odnose se sljedei udjeli: Preraivaka industrija 6,2%; Opskrba elektrinom energijom, plinom i vodom 92,6%; Ostale drutvene, socijalne i osobne uslune djelatnosti 57,2%, te Prijevoz, skladitenje i veze 42,6%. Treba napomenuti da je udio zaposlenih u Hrvatskoj u podruju Ostale drutvene, socijalne i osobne uslune djelatnosti nii od prosjeka promatranih europskih zemalja. Nadalje, dok je za preraivaku industriju vjerojatno rije o, dijelom, jo neprivatiziranim poduzeima koja se bave uobiajenom trinom

Grafikon 3: Udio naknada zaposlenima te rashoda za plae i nadnice iz prorauna ope konsolidirane drave u BDP-u, 2008, u %
12 10 8 6 4 2 0 naknade zaposlenicima ope konsolidirane drave Hrvatska prosjek rashodi za plae i nadnice ope konsolidirane drave

Napomena: Kod naknada zaposlenima prosjek se odnosi na 25 zemalja EU, a kod rashoda za plae i nadnice na 20 zemalja EU za koje su bili dostupni podaci. Izvor: Eurostat, Ministarstvo financija Republike Hrvatske, DZS.

Zaposleni u javnom sektoru: meunarodne usporedbe

djelatnou, u ostalim dvama podrujima dominiraju veliki dravni monopolisti, kao npr. Hrvatska elektroprivreda i Hrvatske eljeznice. Kod ovih podruja NKD-a ne radi se o tipinim djelatnostima koje drava nuno obavlja. ee nego kod npr. zdravstvenih ili obrazovnih usluga dogaa se da ih drava prepusti privatnom sektoru, uz odgovarajuu regulaciju (Cullis i Jones, 2009), pa se, stoga, ne prikazuju u meunarodnoj usporedbi.

5. Usporedba rashoda za naknade zaposlenima te rashoda za plae i nadnice ope konsolidirane drave
Grafikon 3 prikazuje usporedbu udjela rashoda za naknade zaposlenicima (lijevi dio) i za plae i nadnice (desni dio) iz prorauna ope konsolidirane drave u BDPu.3 Vano je napomenuti da ovi podaci nisu optereeni problemima usporedivosti, a znaajni su u kontekstu (relativnog) tereta financiranja zaposlenih u javnom sektoru ije se plae isplauju iz prorauna ope drave. U Hrvatskoj je udio naknada zaposlenicima iz prorauna konsolidirane ope drave u BDP-u 2008. godine iznosio 9,83% (prosjek 11,19%). Kada se iskljue doprinosi poslodavaca, udio rashoda za plae i nadnice iz prorauna ope drave u BDP-u iznosi 8,37% (prosjek 8,63%). Slian rezultat dobiva se i za ranije godine (2005-07.), s napomenom kako su u tom razdoblju podaci dostupni i za vei broj zemalja. Moe se zakljuiti da rashodi ope drave za naknade zaposlenicima mjereni udjelom u BDP-u ne predstavljaju za porezne obveznike u Hrvatskoj vei teret od istovjetnog prosjenog tereta u drugim europskim zemljama.

je pri novom zapoljavanju, te srednjorona i dugorona smanjenja broja zaposlenih). Shodno tome, treba upozoriti da podaci dobiveni usporedbom hrvatskog javnog sektora s drugim zemljama moda ve danas izgledaju neto drugaije, a mogu se znaajno promijeniti u nadolazeem razdoblju, ovisno o potezima nositelja ekonomske politike. Problemu zaposlenosti u javnom sektoru, usprkos tekom kriznom razdoblju, potrebno je pristupiti staloeno i objektivno, te djelovati izvan dnevnopolitikog konteksta, a s ciljem dugoronog unapreenja itavog sustava. Naglasak treba staviti na uinkovitost koja ne ovisi iskljuivo o zaposlenicima, nego i o organizaciji, upravljanju i sustavu nagraivanja. Kratkoronim, palijativnim mjerama restriktivne prirode se, s jedne strane, moe trajno natetiti kvaliteti usluga javnog sektora, ukoliko to dovede do odlaska kvalitetnijih zaposlenika, dok se, s druge strane, previe ekspanzivnom politikom plaa i novog zapoljavanja moe ugroziti financijska stabilnost javnog sektora, i/ili konkurentnost privatnog sektora sa svim negativnim posljedicama za gospodarstvo. Ova kratka meunarodna usporedba treba posluiti kao poetni putokaz u istraivanjima zaposlenosti u javnom sektoru, a sve kako bi ukupni hrvatski javni sektor postao to efikasniji. Iako i meunarodne organizacije koje se bave analizama javnog sektora neprestano razvijaju usporedive definicije, metodologije izrauna i jedinstvene pokazatelje uinkovitosti, evidentan problem u meunarodnim usporedbama i dalje e predstavljati specifinosti pojedine drave koje se mogu spoznati samo kroz podrobno prouavanje gospodarskih, politikih i drutvenih obiljeja i odrednica pojedine zemlje.

6. Zakljuak
to nam govore podaci o hrvatskom javnom sektoru? U prvom redu, posluili su okvirnom pozicioniranju Hrvatske u odnosu na druge zemlje, prvenstveno lanice Europske unije, ali nam nita ne govore o uinkovitosti zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru, niti o njihovom eventualnom viku ili manjku. Oito je kako su se od poetka aktualne globalne ekonomske krize gore opisani udjeli u meunarodnoj usporedbi promijenili. Mnoge zemlje osjetile su znaajan pad ukupne zaposlenosti (prvenstveno u privatnom sektoru) i BDP-a, zbog ega su neke pokrenule tednju i racionalizaciju u javnom sektoru (smanjenja plaa zaposlenicima i restrikci3

Literatura
Cullis, J. G. i Jones, P. R., 2009. Public Finance and Public Choice: Analytical Perspectives. Oxford: Oxford University Press. DZS, 2009. Statistiki ljetopis 2009. Zagreb: Dravni zavod za statistiku. Eurostat. Statistike baze Europske komisije [online]. Dostupno na: [http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home/]. Hammouya, M., 1999. Statistics on Public Sector Employment: Methodology, Structures and Trends. Geneva: International Labour Office Working Papers.

Naknade zaposlenima ukljuuju rashode za plae i nadnice te doprinose poslodavca.

Zaposleni u javnom sektoru: meunarodne usporedbe

Hoffmann, E., 2002. Statistics on public sector employment: a review of quality issues [online]. Stockholm: 27th General Conference of The International Association for Research in Income and Wealth. Dostupno na: [http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ilo/unpan009522.pdf]. IMF, 1986. A Manual of Govennment Finance Statistics [online]. Washington: International Monetary Fond. Dostupno na: [http://www.imf.org/external/ pubs/ft/gfs/manual/1986/eng/index.htm].

Kesner-kreb, M. 1993. Javna poduzea pojmovnik. Financijska praksa, 1993, 17 (1), 91-93. Meunarodna organizacija rada. Baza podataka LABORSTA: Public Sector Employment [online]. Dostupno na: [http://laborsta.ilo.org/] i Labour Force Survey [online]. Dostupno na: [http://www.ilo.org/dyn/lfsurvey/lfsurvey.list?p_lang=en&p_country=HR]. Ministarstvo financija Republike Hrvatske. Dostupno na: [http://www.mfin.hr].