Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str.

41-63

41
Izlaganje sa znanstvenog skupa UDK 321.011.5(061.1EU) 342.4(061.1EU) 32:316.62(061.1EU) Primljeno: 11. travnja 2012.

Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti i potekoe prevladavanja politike alijenacije

DAMIR GRUBIA* Saetak
U tekstu se razmatra konstitucionalizacija demokracije u Europskoj uniji i fenomen demokratskog deficita kroz propali Ustav za Europu i, nakon toga, Lisabonski ugovor koji preuzima odreenje demokracije kao temelja na kojemu se zasniva Europska unija. U tom kontekstu autor razmatra i doprinos politologa Zvonka Posavca koji je meu prvima u Hrvatskoj zagovarao potrebu konstitucionalizacije Europske unije kao projekta dovrenja procesa europske integracije. Piui o potrebi ustavnog utemeljenja Europske unije, Posavec istovremeno razmatra predstavniku demokraciju kao oblik demokracije na kojem se preteito zasniva Europska unija. Pored valorizacije Posavevih radova o demokraciji u Europskoj uniji, izlaganje tretira i problem demokratskog deficita u Europskoj uniji koji se ogleda u nedostatku demokratskog legitimiteta institucija Europske unije, s jedinim izuzetkom Europskog parlamenta. No autor konstatira da demokratski proces nije glavni deficit Europske unije, ve je to politika alijenacija, pod ime razumijeva otuenost graana od Europske unije kao derivativne zajednice, netransparentne i udaljene od osnovnih interesa graana i medijskog interesa za politiku. Iako Europska unija deklarativno poiva na osnovnim demokratskim vrijednostima, u praksi se ta demokracija doivljava prvenstveno kroz demokratski deficit kojemu se suprotstavlja oitiji birokratski suficit europske politike konstrukcije. Autor konstatira da je Lisabonski ugovor napravio iskorak u utemeljenju Europske unije na demokratskim principima, uvodei elemente participativne demokracije, iako nije uvaio prijedloge i za uvoenje direktne demokracije u EU-u. Na kraju autor iznosi i neke ideje koje bi mogle smanjiti stupanj politike alijenacije graana u odnosu na Europsku uniju, to zahtijeva davanje veih
* Damir Grubia, redoviti profesor na Fakultetu politikih znanosti na predmetima Politika teorija europske integracije, Politiki sustav Europske unije, Komunitarne politike Europske unije i Komparativna politika korupcija te na Hrvatskim studijima na predmetima Ideja Europe i Meunarodni odnosi.

42

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

ovlasti Europskom parlamentu, ukidanje monopola zakonodavne inicijative Europske komisije, inkorporaciju Vijea Europske unije u Europski parlament kao drugog doma, odnosno Europskog senata, te dosljedno provoenje mehanizma konzultacije graana o zakonodavnim inicijativama EU-a. Autor zakljuuje da se ne moe prevladati demokratski deficit i politika alijenacija u Europskoj uniji a da se ne prevladaju demokratski deficiti i pojavni oblici politike alijenacije u dravama lanicama koje tvore Europsku uniju. Kljune rijei: Europska unija, ustav, konstitucionalizacija, demokracija, demokratski deficit, politika alijenacija, derivativna zajednica, Ustav za Europu, Lisabonski ugovor, Zvonko Posavec

1. Problem demokratskog deficita Europske unije i pokuaj njegova prevladavanja kroz konstitucionalizaciju EU-a Kada su 1993. na Kopenhakom summitu EU-a usvojeni kriteriji za lanstvo, reeno je da sama Europska unija ne bi prola (kao kandidat za lanstvo) jer ne bi zadovoljila politike kriterije, napose zahtjev za postojanjem stabilnog, demokratskog politikog sustava s demokratskim institucijama, procesima i akterima. Odonda je EU proao velik put: prvi korak bio je konstatacija postojanja demokratskog deficita u institucijama EU-a, koji se oituje ne samo u tome to Europski parlament, jedino tijelo koje se bira neposrednim glasovanjem, nema odluujuu rije u donoenju odluka nego i u tome to se sastav tijela EU-a (napose Europske komisije) odreuje administrativno-politikim arbitriranjem, tj. odlukama donesenim u zatvorenim krugovima. Ugovor kojim se donosi Ustav za Europu sveano je potpisan u Rimu 28. listopada 2004. Nakon mnogih rasprava, dilema i konfrontacija taj Ustav znaio je korak naprijed prema smanjenju demokratskog deficita u EU-u. Naalost, na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj, odranima 2005. godine, graani tih drava odbacili su Europski ustav. Bio je to svojevrsni paradoks, jer je u meuvremenu u veini drugih drava lanica referendum bio ratificiran u parlamentu. Nakon neuspjeha u Francuskoj i Nizozemskoj veina preostalih zemalja donijela je odluku da uope ne ratificira taj dokument. Smatrale su da bi to bilo besmisleno, iako su preostale drave lanice mogle donijeti odluku da prihvate Ustav, a da se Francuskoj i Nizozemskoj predloi da ponove referendum ili pak da za njih i dalje vrijede Mastrihtski, Amsterdamski i Nicanski ugovori kao konstitutivni akti. To bi znailo prihvatiti injenicu da Europska unija funkcionira u ne samo dvije, ve u nekoliko brzina, pri emu bi postojale drave lanice koje doista ele to tjenju uniju, ukljuivi i konstitucionalizaciju EU-a, i one zemlje koje su, prividno, zadovoljne postignutim stupnjem integracije. Naravno, to bi bilo apsurdno, jer je svima bilo oevidno da graani Francuske i Nizozemske nisu glasovali na referendumu protiv konstitucionalizirane Europske unije, ve protiv svoje krive predodbe o EU-u. To je, uostalom, i dokazano

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

43

istraivanjima iz kojih proizlazi da su Francuzi glasovali protiv EU-a zbog triju glavnih razloga: prvo, iz bojazni da ih ne preplavi jeftina radna snaga s istoka (fenomen nazvan le plombier polonais, tj. poljski vodoinstalater); drugo, jer su bili kritini prema vlastitoj vladi predvoenoj ministrom Rafarinom; i, tree, jer najvei dio prorauna EU-a ide na uzdravanje skupe briselske administracije, zanemarujui pritom realnu injenicu da na trokove administracije ide svega 5% prorauna, za razliku od prorauna zemalja lanica gdje najnii troak uzdravanja javne uprave iznosi 30%, a opet nesvjesni injenice da iz prorauna EU-a najvie profitira ZAP Zajednika poljoprivredna politika, od koje najvie koristi imaju ba Francuzi! Slino je bilo i s Nizozemskom: iz istraivanja nakon neuspjenog referenduma proizalo je da su se Nizozemci najvie uplaili, prvo, da e im EU zabraniti eutanaziju (sic!); drugo, da e im zabraniti koritenje lakih droga; i, tree, da e im zabraniti pobaaj! Sve se to opet pokazalo kao nesporazum, neinformiranost i needuciranost o ciljevima, vrijednostima i instrumentima EU-a (Grubia, 2007). No to je opi fenomen: da su referendumi provedeni i u drugim zemljama lanicama, rezultati bi moda bili slini i pokazali jo apsurdnije rezultate. Uostalom, da su ustavi modernih demokratskih drava, od Sjedinjenih Amerikih Drava do Hrvatske, bili podvrgnuti potvrdi na openarodnom referendumu, pitanje je bismo li uope imali ostvarenu demokraciju kakvu danas imamo. To sve ukazuje na proturjenosti referenduma kao oblika izjanjavanja, kada iroke mase djeluju kao puko mnotvo podanika, a ne kao profilirana demokratska javnost graana (pri emu je graanin ustavom zatien od mogue samovolje vlasti). Bez obzira na to to je Ustav za Europu doivio referendumski debakl, etverogodinji rad na formulaciji toga Ustava pridonio je razvoju svijesti o potrebi konstitucionalizacije demokracije u Europskoj uniji i uspostavi EU-a kao demokratske, supranacionalne politike zajednice (Kohler-Koch i Rittberger, 2007). Konkretna njegova postignua mogu se ovako saeti: prvo, poveavaju se demokratske kompetencije, procedure i odgovornost svih institucija EU-a; najvanije je to se poveavaju demokratske kompetencije Europskog parlamenta koji sve vie postaje stoerna institucija EU-a. No njegova e definitivna demokratska reforma biti zaokruena tek kada (i ako) Vijee EU-a i formalno postane drugi dom Europskog parlamenta, neka vrsta senata, a ne institucija koja je dio politikog sustava EU-a, ali istovremeno i institucija iznad politikog sustava EU-a, jer njegove odluke ovise o definitivnoj odluci Europskog vijea summita efova drava i vlada EU-a; drugo, ovim Ustavom izvrena je znaajna kodifikacija propisa kojima se regulira funkcioniranje politikih institucija EU-a, politikih procesa, komunikacije i ponaanja aktera u EU-u i izvan njega. Njegovom implementacijom poveat e se jasnoa i transparentnost legislative i regulacijskih procedura;

44

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

tree, ovim se Ustavom postie vee ukljuivanje nacionalnih politika u politike procese i institucije EU-a, osobito vee ukljuivanje nacionalnih parlamenata kao kljunih politikih institucija nacionalnih politikih sustava, to je namjerno istaknuto i posebnim protokolom prirodanim Ustavu. To je istovremeno i kljuni korak naprijed u europeizaciji domae politike, tj. u poveanoj interakciji nacionalne i europske politike koja povratnom spregom i metodom prelijevanja feed-back i spill-over metodom, o kojoj govori neofunkcionalistika politika teorija europske integracije djeluje i na domau politiku i politike sustave. Taj terminus technicus europeizacija postaje kljuan za razumijevanje interakcije domaeg, nacionalnog politikog sustava i politikog sustava EU-a. Tim se trima elementima unapreuje i politika kultura unutar EU-a i unutar Europe. Institucionalizacija modela deliberativne demokracije u EU-u bitno je napredovala od onoga to se u poetku nazivalo jedinom tajnom legislaturom izvan Sjeverne Koreje (Merritt i Hughes, 2004), preko komitologije (opet kljuni terminus technicus za razumijevanje EU-a) kao sustava racionalnog politikog odluivanja uz asistenciju irokog kruga savjetodavnih institucija i tijela iz redova civilnog drutva i ekspertsko-akademske zajednice, sve do sadanje vre, iako jo uvijek nedovoljno artikulirane okosnice deliberativno demokratskih procedura. Shvaanje demokracije u EU-u, prema tekstu Ustava, evoluira od dotadanje redukcije demokracije u EU-u na glasovanje i izbore za Europski parlament i definitivno se razvija prema poimanju demokracije kao poticaja za ukljuivanje graana EU-a u javne politike. Time se stimulira i ideja aktivnog graanstva te se razvija i participativni aspekt demokracije koji onda moe omoguiti, jo uvijek tek na vioj institucionalnoj razini, bolje funkcioniranje deliberativnih elemenata koji mogu voditi prema potpunijem modelu integrirane deliberativne demokracije. Demokratski je deficit tijekom vremena postao fokusna toka kritike EU-a od strane politike znanosti. Kompleksno poimanje demokratskog deficita nadilazi razinu demokratskog deficita pojedinih institucija, kao to je to sluaj s Europskim parlamentom: demokratski deficit sveprisutno je obiljeje cijelog sustava EU-a i njime su zahvaene i institucije i akteri i procesi politikog sustava EU-a (Schmitter, 2000; Hix, 2004). Na razini parlamenta demokratski deficit iskazuje se u jazu izmeu zastupnika u Europskom parlamentu i njihovih constituencies izbornih baza, u esto negativnoj selekciji zastupnika (kvalitetniji zastupnici natjeu se za nacionalne parlamente, a restlovi se pokuavaju uhljebiti u Strasbourgu) i looj reputaciji parlamenta kao putujueg cirkusa razapetog izmeu triju lokacija Strasbourga, Luxembourga i Bruxellesa. Neujednaen nain izbora europskih parlamentaraca, koji ovise o nacionalnom izbornom sustavu i o retribuciji na razini nacionalnog parlamenta, bitno kondicionira uinak i osjeaj odgovornosti europskih zastupnika.

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

45

Nain glasovanja takoer odreuje ponaanje aktera: nije svejedno je li zastupnik u Europskom parlamentu izabran na glasovanju na kojem je odaziv bio svega 16% birakog tijela, kao u Poljskoj 2004, ili 97% biraa, kao u Nizozemskoj gdje je glasovanje obvezno i smatra se graanskom dunou u smislu koncepcije aktivnog graanstva, a ne samo pasivnog uivanja graanskih prava (Grubia, 2006). Demokratski deficit u drugim tijelima dosad se iskazivao kao birokratski sindrom, unato uvoenju velikog broja aktera u procese odluivanja kroz komitoloki podsustav. Zbog toga su u Ustav unesene formulacije o demokratskom ivotu Unije, o emu govori VI. poglavlje prvog dijela. Tako je lankom I-45 bila predviena obveza Unije da potuje naelo jednakosti svih svojih graana, kojima mora biti zajamena jednaka panja u svim institucijama, tijelima, uredima i agencijama. Time je naelo dobre administracije (good administration) dignuto na rang ustavne obveze Unije prema svojim graanima. Dosadanje odredbe iz poslovnika i pravilnika koji obvezuju administraciju EU-a, ali i njene dunosnike, dobile su ustavnu potvrdu i snagu. Temeljna naela rada administracije EU-a tako su ugraena u ovaj Ustavni sporazum, to inae nije praksa kod modernih ustava. Ta su naela, inae, sastavni dio kodeksa ponaanja svih tijela Unije i ine sustav dobre vladavine good governance kao poeljnog modela politikog upravljanja u EU-u. U Ustav su bila ugraena dva demokratska naela: predstavnika demokracija i participativna demokracija. Prema Ustavu, funkcioniranje cijele Unije temelji se na predstavnikoj demokraciji: graani su neposredovano predstavljeni na razini Unije u Europskom parlamentu, dok su drave lanice predstavljene u Europskom vijeu. Time je jo jednom naglaena ambivalentna priroda EU-a kao sustava kojemu su u temelju ne samo graani ve i kolektivni entiteti kao to su drave lanice. No sada Ustav istie da su te vlade, koje preko svojih efova vlada ili dravnih poglavara predstavljaju zemlje lanice, sa svoje strane demokratski odgovorne svojim nacionalnim parlamentima i svojim graanima. To nije dovoljno da ih eo ipso smatramo demokratskima, ali je njihovo funkcioniranje ipak podlono stalnom preispitivanju i polaganju ispita demokratske odgovornosti. Naelo participativne demokracije operacionalizirano je pravom graana da sudjeluju u demokratskom ivotu Unije: odluke moraju biti donesene na to otvoreniji nain i to blie razini graana, a tome moraju pridonijeti i politike stranke izraavanjem volje graana i formiranjem europske politike svijesti. Iako samo deklarativna, odgovornost politikih stranaka presudna je za funkcioniranje demokracije u EU-u. To znai da svaka politika stranka mora imati i svoju jasnu EU-agendu i svoje prioritete i preferencije na europskom planu, to pogoduje stvaranju jednog od najvanijih networka neophodnih za funkcioniranje EU-a. Participativna demokracija dosad je bila tabula rasa u EU-u. O njoj su govorili samo teoretiari demokracije i kritiari demokratskog deficita, no nitko nije poku-

46

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

ao, ak ni u obliku prijedloga, razraditi model primjenjiv na EU. Ustavni sporazum stoga je sumirao raspravu na Europskoj konvenciji uvoenjem posebnog lanka koji se odnosi na naelo participativne demokracije (lanak I-47). Naelo je operacionalizirano etirima odredbama: prvo, institucije e, odgovarajuim sredstvima, pruiti graanima i njihovim predstavnikim udrugama prigodu da oituju svoja gledita i javno izmijene miljenja na svim podrujima djelovanja Unije; drugo, institucije se obvezuju da e zadrati otvoren, transparentan i redovan dijalog s predstavnikim organizacijama graana i s civilnim drutvom; tree, Europska komisija pokrenut e iroke konzultacije sa svim zainteresiranim strankama da bi osigurala koherentnost i transparentnost djelovanja Unije; etvrto, graanima je dana mogunost i da sami pokrenu politiku inicijativu za implementaciju Ustava i pokretanje zakonodavne mainerije, koja je dosad bila iskljuiva prerogativa Komisije. Za realizaciju te odredbe, koja predvia minimum od jednog milijuna graana iz znaajnog broja drava lanica, Komisija e morati predloiti poseban zakon koji e odrediti proceduru i uvjete za takvu inicijativu i, posebice, definirati taj minimalni broj drava lanica iz ijih redova moraju biti graani koji pokreu inicijativu (usp. Ziller, 2007). Naalost, nije proao prijedlog uvoenja referendumskog odluivanja graana to ga je podnijela jedna od radnih skupina koju je osnovala Europska konvencija. Taj je prijedlog sadravao formulu referendumskog odluivanja na tri razine: prvo, na razini potvrivanja Europskog ustava u obliku mandatornog referenduma; drugo, na razini ustavnih i zakonskih promjena kojima bi se teite promjene sustava definitivno spustilo na razinu graana i, tree, uvoenjem fiskalnog referenduma, omoguujui tako odluivanje graana o javnoj potronji EU-a, po uzoru na neke oblike fiskalne participacije vicarskih graana u okviru vicarskih kantona (Feld i Kirchgaessner, 2004; Bonde, s.a.). Osnovni elementi deliberativne demokracije prisutni su u procesima donoenja odluke na razini institucija EU-a, kroz ukljuivanje interesnih networka, neovisnih eksperata i velikog broja stalnih i ad hoc odbora. Tvrdnja da tijela EU-a koriste metode deliberativne demokracije nije nova. O tome su pisali jo Elster, Benhabib i Cunningham, koji se slau oko definicije deliberativne demokracije kao normativne koncepcije u kojoj se odluke donose nakon svestranog iznoenja argumenata i na osnovi propitivanja o temeljima i uvjetima samog udruivanja, uz sveobuhvatnu raspravu o razlozima opredjeljenja i vrijednostima koje su na stolu, uz neprestano traganje za konsenzusom radi izbjegavanja konfrontacije i konflikta (Kaningem, tj. Cunningham, 2003). Doista se odluke u EU-u donose kroz sloen sustav neprestanog pregovaranja, u pomanjkanju autoritativne distribucije moi i njenog distributora. No prerano je u ovom trenutku govoriti o nekom razraenijem modelu de-

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

47

liberativne demokracije, pogotovo to cijelom politikom sustavu EU-a nedostaje bitni element deliberativne demokracije po miljenju Habermasa a to je javnost (Habermas, 2008). Ali se isto tako ne smiju previdjeti elementi deliberativne demokracije in statu nascendi koji se naslanjaju na ono to Donald Hancock naziva korporativistikom demokracijom Europske unije koja se tako pribliava modelima funkcionirajue korporativistike demokracije poput onih u skandinavskim zemljama. Deliberativna demokracija e, izrijekom, tek doi na dnevni red EU-a, jer su njezini elementi ve prisutni u nainu donoenja odluka u EU-u. Tek e detaljnijom razradom sva ta tri aspekta demokracije predstavnikog, participativnog i deliberativnog demokratski deficit biti otklonjen iz EU-a. Tek e daljnji proces revizije Ustava, koji mora proi ratifikaciju u zemljama lanicama, otvoriti mogunost da se ta prva dva elementa demokracije izborni i participativni ponu primjenjivati. 2. Zvonko Posavec i konstitucionalizacija Europe Ovom prigodom valja spomenuti da je konstitucionalizacija demokracije u EU-u postala jednom od glavnih tema europske politike znanosti, odnosno onog dijela politologije koji se bavi europskim studijima (politika teorija europske integracije, politiki sustavi Europske unije i javne politike EU-a). Razvoj europskih studija, i kao dijela komparativne politike i kao posebnog, interdisciplinarnog podruja, kasni u nas u prosjeku oko deset godina iza postkomunistikih zemalja. (Europski studiji su, primjerice, uvedeni u curriculume politologije na sveuilitima u Pragu, Budimpeti i Varavi ve 1993, a kod nas, na Sveuilitu u Zagrebu, tek 2003.) Najvea zasluga za uvoenje europskih studija u politoloki curriculum pripada, nedvojbeno, Zvonku Posavcu, politikom filozofu i politologu iji opus obuhvaa irok registar tema i preokupacija. Jednakovrijedna je bila i inicijativa profesora Davora Rodina za uvoenje prvog poslijediplomskog, magistarskog studija Hrvatska i Europa. U okviru tema kojima se Posavec bavio, u rasponu od demokracije do konstitucije politike zajednice, znaajno mjesto zauzima problematika europske integracije i budunosti Europske unije. Nije ga rasprava o Europskom ustavu, koja se vodila u Europi od 2000. do 2004. godine, navela da se ukljui u raspravu o buduem karakteru konstitucionalizirane Europe, ve su to bile njegove preokupacije jo 1991, u jeku rasprave o osnivanju Europske unije. Hoe li Europska unija sa svojim ustavom postati novi tip federacije, ovisi o tome hoe li se uspjeti izgraditi stabilan federalni balans u uvjetima kada tradicionalna savezna drava nije model koji bi mogao biti orijentir buduoj europskoj federaciji (Posavec, 1991). Stoga se Europska unija mora misliti, pie Posavec, kao novi tip federacije koji e zbog razliitih tradicija u izgradnji europskog federalizma morati svojim lanovima ostaviti velik prostor individualnosti. Hoe li takav novi tip federacije uspjeti, velikim dijelom ovisi i o razvoju europskog ustavnog sudstva,

48

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

ija se zadaa ne moe svesti samo na odstranjivanje proturjenih sporova meu lanicama, nego e se njegova djelatnost morati usmjeriti prema razvitku i ouvanju stabilnog federalnog balansa. Kao to sada znamo a Posavec je to pisao jo 1991. godine anticipirajui i raspravu o Europskom ustavu i izgradnji europskog ustavnog poretka ustav koji se dugotrajno i mukotrpno raao na kraju nije stupio na snagu, iako je sveano potpisan 2004. godine. Posavec je prigrlio doprinos raspravi o Europskom ustavu koju su pokrenuli Werner Weidenfeld i Peter Graf Kielmansegg kao vodei lanovi radne grupe koja je sebi dala znakovito ime radna grupa Europski ustav, a koji su 1991. godine u zajednikom dokumentu pod nazivom Kakvo ustrojstvo Europe: prijedlozi za daljnji institucijski razvoj Europske zajednice trasirali glavna pitanja koja e se ponavljati u raspravi nakon Laekenske deklaracije 2001. godine sve do usvajanja Europskog ustava (Weidenfeld, 1991). Posavec je ve tada naznaio i drugi glavni problem koji e se pojaviti u procesu konstrukcije te nove politike zajednice koja e ostati sve tjenja unija unato vizijama skupine pod imenom Europski ustav, a kojoj su se pridruili i Ulrich Everling, Meinhard Hilf Hermann Lbbe, Werner Maihofer i Joseph Rovan. To je problem demokracije, koji e po Posavcu predstavljati velik, kljuni izazov Europskoj uniji. Posavec navodi da se, openito, smatra da se demokracija moe ozbiljiti samo u malim zajednicama. To je miljenje tijesno povezano s predodbom o grkom polisu i ono se odralo sve do naih dana. Taj tip demokracije nije poznavao predstavnitvo i graanin je sam vaio kao zakonodavac. U toj koncepciji demokracije demokratsko predstavniko tijelo bilo je samo donajbolji, ali nikada najbolji oblik demokracije (Posavec, 1991). Posavec s pravom istie da su tek oevi amerikog ustava otkrili predstavnitvo ne kao donajbolje demokratsko sredstvo, nego kao najbolji oblik demokracije. Mnogobrojni su bili razlozi nastanka tog tipa demokracije, no vano je da je s amerikom konstitucijom prvi put velika drava organizirana prema demokratskim principima. Usprkos uspjenom demokratskom rjeenju u SAD-u mora se imati u vidu da su europske drave neto potpuno drugo. Svaka od njih ima svoju stoljetnu tradiciju, kulturu i jezik. Posavec postavlja kljuno pitanje: mogu li se pravila parlamentarnog sustava vlasti jednostavno proiriti a da se ne izgubi njihova supstancija? Europska unija u nastanku ne moe se osloniti na neke dane uzore, pa ipak Posavec dri da ona moe biti samo demokracija kao federacija demokracija. Zapravo, postulati demokracije i federalizma samo su dvije strane jedne te iste medalje. Ne samo da primjena supsidijarnog naela mora biti omoguena ogranienjem veinskog naela u korist naela konsenzusa nego se moraju dodijeliti vea prava lanovima Unije u postizanju demokratskog legitimiteta.

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

49

Morat e se, procjenjuje Posavec, u osnovi kombinirati dva naela u stvaranju legitimiteta Europske unije: jedan put ii e od pristanka pojedinih lanova Unije, a drugi e morati ii direktno od graanstva Europe. U tom smislu mora se razvijati svijest graanstva Europe, ma kako to bilo teko zamislivo, da politiko tijelo (body politic) Unije moe djelovati i da je sposobno za djelovanje. Samo na toj osnovi moe se birati Europski parlament koji e biti opskrbljen svim parlamentarnim pravima i koji e biti odgovoran graanima. Politiki poreci ne nastaju na stolovima za crtanje, kako je svojevremeno rekao Edmund Burke, nego ih moramo pustiti da sami nastanu u korak-po-korak konstruktivnom inenjeringu, kako e to rei Karl Popper (u knjizi Otvoreno drutvo i njegovi neprijatelji). No proces europske integracije ne moe se nastaviti bez hrabrosti i vizionarstva, za to se zalae Posavec. Njegova je pozicija, nasuprot pragmatinom Popperu, pozicija vizionara koji Europu eli ujediniti na temelju naela, vrijednosti i intelektualnog konsenzusa o tim naelima. Ba kao to je eki kralj Jiri Podjebradski htio ujediniti, u doba renesanse, Europu kroz jedan zajedniki Senat; kao to je William Penn to htio uiniti kroz europski parlament, a Kant i kasnije Mazzini kroz jednu europsku konstituantu. Takav je i Posavev konstitucionalistiki pristup, koji se, naalost, nije oplodotvorio u ovih dvadeset godina otkada su te prve ideje o jednoj novoj europskoj konstituanti iznesene. No ostaje glavni problem koji je naznaio Posavec, a to je problem demokracije. To je i glavna Posaveva preokupacija problem demokracije u Europskoj uniji. Tu valja istaknuti i jednu praktinu dimenziju Posaveva zalaganja za konstitucionalizaciju europske integracije. Devedesetih godina u Hrvatskoj, nakon proglaenja neovisnosti i meunarodnog priznanja Hrvatske, vodea je politika paradigma zagovarala povratak Hrvatske Europi, kojoj smo oduvijek pripadali kulturno, religijski i identitetski, pa i kao dio vojnog obrambenog pojasa protiv osmanske ekspanzije. No ta paradigma ukljuivala je retrospektivnu europeizaciju Hrvatske, to jest povratak europskoj kui bez potrebe prilagoavanja novim odnosima koji su u meuvremenu nastali u Europi. To je znailo da se nakon pada komunizma, pod utjecajem nacionalistike ideologije, stvorila anakrona predodba o Europi i Europskoj uniji pod Europskom unijom podrazumijevala se jaka Europa nacionalnih drava i imperija kojima je Europska unija samo jedan politiki i vojni okvir koji stoji na granici prema drugim, neeuropskim civilizacijama, po abloni koju je ponudio Huntington u svojoj knjizi o sukobu civilizacija. Takvoj Europi kakvoj geopolitiki pripadamo ne treba se prilagoavati, pa je tako Hrvatska izgubila dragocjene godine jer se opirala prikljuivanju drugim istonoeuropskim zemljama koje su se pripremale za ulazak u lanstvo Europske unije. Tako je 1992. Hrvatska odbila ui u Viegradsku skupinu, drei da je ona ve u predvorju Europske unije; nije eljela s tim zemljama, za-

50

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

ostalijima od nas, ulaziti ni u kakve saveze. Jednako tako Hrvatska je odbila ui i u CEFTA-u 1995. godine, a taj se anakroni izolacionizam, uz pogrenu predodbu o naoj uroenoj okcidentalnosti, reflektirao i u kulturnoj i edukativnoj izolaciji. U svojim kasnijim radovima, posveenima Europskom ustavu, Posavec (2006) iznosi dvojbu koja je tada predmetom politolokog diskursa, posebice u Njemakoj, u kojoj je jak pokret za konstitucionalizacijom Europske unije (Weiler, Wessels, Weidenfeld, Habermas, Grimm, Hberle, Ulrich Beck, da spomenem samo njih). Iako se pojam ustava povezuje s dravom, a budui da EU nije drava i da ne postoji europski narod, ustav se moe priiniti ne samo nepotrebnim ve i suvinim. No Ustav ima, danas, daleko ire znaenje, zakljuuje Posavec. Ustav je javni proces koji je poticaj, ali i izraz vrijednosnog poretka. Ustav nije, kako kae Hberle, a Posavec se s njime slae, samo pravni tekst ili normativna zbirka pravila, nego i izraz kulturnog razvojnog stanja, sredstvo kulturnog samoprikazivanja naroda, zrcalo njegove kulturne batine i temelj njegovih nada, pa je stoga vodi ne samo za pravnike ve u prvom redu za graane. Perspektivu i politiku jedinstvenog stvaranja Europska unija moe zadobiti samo aktom koji odreuje smjernice njezina daljnjeg razvitka. No problem je, naravno, u demokratskoj legitimaciji. U originarnim politikim zajednicama pitanje legitimiteta je razvidno: u derivativnoj politikoj zajednici kakva je Europska unija pitanje demokratskog legitimiteta nerazrjeivo je, jer ne postoji europski narod, ne postoji europska politika javnost, ve postoji pluralizam naroda (i nacionalnih drava) i segmentirana politika javnost. Stoga se postavlja pitanje, bitno i za Posavca: je li Uniju uope mogue demokratski konstituirati? Demokracija se ne moe svesti samo na parlamentarizam i izbor parlamentaraca. I sam parlamentarni proces temelji se na drutvenom procesu posredovanja interesa i reguliranja sukoba, koji dijelom rastereuje parlament, a dijelom ga i omoguuje. Te intermedijalne strukture u drutvu, civilno drutvo i njegovi mehanizmi artikulacije politikoga, ne ovise samo o sadraju ustava, nego o postojanju vanjskih uvjeta u kojima on treba biti uinkovit. Demokratski oblici politikoga ponaanja ne ovise samo o sadraju ustava, nego i o postojanju vanjskih uvjeta u kojima on treba biti uinkovit, pa stoga uspjeh nekog ustava a to se posebice odnosi na demokratski ustav lei u proklamiranju glavnih okvira demokratskog procesa i o rasporedu kompetencija institucija, ali i u demokratskoj supstanciji, a ona se realizira cjelokupnom povezanou i interakcijom svih segmenata drutva. Zato Kaldor i Vejvoda (1999) govore o substantial democracy koja se ne moe mjeriti samo demokratskom legitimacijom institucija i rasporedom kompetencija, ve je proizvod intrerakcije institucija i njihovih to preciznije utvrenih kompetencija, inovativne motivacije aktera da prevladaju ogranienost tih institucija. S time je povezana povratna sprega (feed-back) s vrijednostima i pravilima normama koje

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

51

cijeli politiki sustav odreene politeje (politike zajednice) proizvodi. Posavec se uglavnom slae s Habermasom i Grimmom da Europska unija ni u kojem sluaju ne smije biti promatrana ili pogreno shvaena kao nedovrena nacija ili kao nepotpuna savezna drava, nego kao nov povijesni kozmopolitski projekt; u tome se Posavec slae i s Beckom (Posavec, 2006). Posavec e to potvrditi i u svojem pogovoru Habermasovim Esejima o Europi iz 2008. (s prilozima Dietera Grimma i Hansa Vorlndera, koje je Posavec kao prireiva prijevoda ukljuio radi predstavljanja cjeline rasprave hrvatskim itateljima). Na kraju, Posavec e u svojim razmatranjima o dvojbi neposredna ili predstavnika demokracija zakljuiti (Posavec, 2011) da predstavnika, dakle parlamentarna demokracija predstavlja stalnu napetost izmeu nositelja vlasti, odnosno ureda (Amtsgedanke, po uzoru na Wilhelma Hennisa, 1962)1 i demokratskih prava graana da sudjeluju u donoenju odluka od opeg znaenja. Koji e se oblik pritiska organizirati u odnosu na nositelje ureda, odnosno vlasti tehniko je pitanje. Demokraciji su na raspolaganju ne samo redoviti i vremenski odreeni izbori nego i razni oblici neposrednog demokratskog djelovanja. Upravo to se dogaa i nositeljima ureda u Europskoj uniji, iako o tome Posavec ne govori eksplicitno, a razne oblike neposrednog djelovanja valja, u sluaju EU-a, nadopuniti i raznim oblicima participativnoga demokratskog djelovanja. Vraajui se Posavevoj ulozi u promicanju europskih studija, valja jo jednom istaknuti da su (to smo ve spomenuli) u Hrvatskoj tek 2003. dravne vlasti (u konkretnom sluaju Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta, s Gvozdenom Flegom na elu) prihvatile inicijativu da se na hrvatska sveuilita uvedu predmeti kao to su europsko pravo i europska politika. Kasnili smo u tome ravno deset godina, pa nije udno ni to kasnimo deset godina za tim zemljama s ulaskom u EU. I tu valja spomenuti Posavev doprinos: on je jedan od rijetkih politologa koji je uvidio da se izuavanje europskih integracija mora izvui iz dominacije discipline meunarodnih odnosa i konstituirati kao poseban studijski predmet i posebno, interdisciplinarno podruje. Njegovim zalaganjem uveden je 2003. na Fakultet politikih znanosti kolegij Procesi europskih integracija, iz kojega se kasnije razvila itava lepeza predmeta kao to su Politika teorija europske integracije, Politiki su1 Pri emu princip demokracije pripisuje svakom graaninu slobodno sudjelovanje u zajednikim politikim poslovima i to pravo formulira u misaonoj figuri narodnog suvereniteta, dok princip ureda govori o tome da se sva ovlatenja obveznog odluivanja za druge moraju, prvo, vriti ne iz vlastitog prava, ve iz prenesene punomoi; drugo, ovlatenje obveznog odluivanja za druge pravno je ogranieno, jer je ideja ureda nespojiva s neogranienom slobodom djelovanja; tree, nositelj ureda ne moe mijenjati odreenje ureda kojem je cilj ope dobro i, etvrto, onaj tko je opunomoen da djeluje za druge, takoer je podvrgnut odgovornostima, a s tim idu i dunosti.

52

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

stav EU-a, i Javne politike EU-a kao jezgra nove subdiscipline, europskih studija. Kao dekan Fakulteta politikih znanosti u razdoblju 2002-2004. on je promicao tu agendu i zasluan je za europeistiku orijentaciju ovoga fakulteta i hrvatske politologije, koju mlae generacije danas mogu sa zadovoljstvom nastaviti i razvijati. Stoga mu, prije nego to se upustimo u aktualne dvojbe o problemu demokracije u Europskoj uniji, treba i na tom planu odati duan hommage. 3. Politika alijenacija kao glavni problem Europske unije Pitanje je koliko je demokratski deficit realni problem Europske unije, a koliko je to plod, opet, jedne od estih krivih predodbi (misperception) kada je rije o Europskoj uniji. Ako je rije o derivativnoj zajednici kao to je Europska unija, i to zajednici koja je izgraena od demokratskih politeja, onda su njezine demokratske performanse ipak znatno vie i bolje od slinih oblika integracije kao to su to bili EFTA, CEFTA ili NATO (kao oblik meunarodne politiko-sigurnosne zajednice). Moravcsik (2002) i Schmitter (2000) ne vide demokratski deficit kao glavni problem politikog deficita Europske unije. Nasuprot demokratskom deficitu nedvojbeno se, na drugoj strani vage, uvrstio birokratski suficit. Ali ni to nije problem u odnosu na stvarni problem Europske unije a to je politika alijenacija, pri emu mislimo na otuenost graana u odnosu na Europsku uniju kao cjelinu na njezine ciljeve, vrijednosti, ideje i, konano, konkretnu praksu. Politika alijenacija fenomen je moderne politike koji se u zapadnim demokracijama osjetio nakon kraja povijesti (da parafraziramo Fukuyaminu nezgrapnu sintagmu) nakon pobjede demokracije nad komunistikim autoritarnim sustavom i ideologijom, kako kae Schwarz (2007). No politika se alijenacija pojavila mnogo ranije, kao rezultat krize graanskog drutva jo potkraj ezdesetih, o emu svjedoe i radovi Olsena Marvina (1968) te Ade Finifter (1970). Oitovala se u etiri pojavna oblika: prvo, kao politika nemo, kao individualni i grupni osjeaj da se ne moe utjecati na djelovanje vlade, odnosno izvrne vlasti; drugo, kao politika besmislenost, kao percepcija, opet pojedinca i skupine, da su politike odluke nejasne i nepredvidive; tree, kao politika izvannormiranost, opet kao percepcija da se norme ili pravila namijenjena upravljanju politikih odnosa openito ne potuju i da je skretanje s predvienog i propisanog ponaanja uobiajena pojava; i, etvrto, kao politika izolacija, kao odbacivanje politikih vrijednosti i pravila koja su opeprihvaena, na razini formalnih deklaracija, od strane drugih lanova drutva. Uostalom, najoitija konzekvenca politike alijenacije upravo je glasaka apstinencija ili protestno glasovanje, to i jest fenomen EU-a posljednjih godina. Europski graani, na kojima Mastrihtski ugovor gradi sloenu institucionalno-politiku arhitekturu Europske unije, jo uvijek su udaljeni od europskih insti-

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

53

tucija i procesa europske integracije, a najbolji pokazatelji za to su referendumi o Ugovoru za Ustav iz 2005. (Francuska i Nizozemska) i referendum o Lisabonskom ugovoru iz 2007. (Irska), kao, uostalom, i rezultati glasovanja za Europski parlament 2004. i 2009. godine. Na osnovi rasprave koja se povela nakon tih referenduma mogli bismo zakljuiti da se razlozi udaljenosti europskih graana od europskih institucija mogu saeti u dvije vrste razloga, objektivne i subjektivne (Grubia, 2011). A) Razlozi objektivne naravi Izdvojit u ovdje etiri glavna razloga koja, po mom sudu, uzrokuju i produbljuju udaljenost europskih graana od europskih institucija. Na prvom je mjestu (A1), svakako, sam nadnacionalni karakter Europske unije i njezin smjetaj na najviu razinu politikog ivota. Unato fenomenima globalizacije i medijatizacije politike Europska unija je sa svojim institucijama jo uvijek najudaljenija politika tvorba od graana, na samom vrhu europskog vierazinskog konstrukta. Rijeju, ona je daleko od oiju i od interesa javnosti u dravama lanicama, iako mediji detaljno prate ono to se zbiva u institucijama i tijelima EU-a. No to to se dogaa od slabog je interesa za graane, koji su naviknuti, u fazi medijskog bombardiranja i spektaklizacije politike, na politike senzacije i gladijatorizaciju politike i svih njezinih patolokih oblika: demagogije, hipokrizije, manipulacije, korupcije, paranoidizacije i politikog nasilja. U takvom mehanizmu formiranja javnog mnijenja, ono to se dogaa u institucijama i tijelima EU-a moe djelovati tek kao dosadna birokratska igra. Na drugom je mjestu (A2) sam nain funkcioniranja Unije, zasnovan na stalnom pronalaenju ravnotea i kompromisa, uslijed ega dolazi i do prepletanja ovlasti i do konsenzualnog i deliberativnog odluivanja, gdje su konflikti smanjeni na minimum. Tamo gdje nema konflikta, odnosno tamo gdje se konflikt uspjeno transformira pregovaranjem u kooperaciju nema ivotnih sokova, nema safta politikog ivota koji bi mogao biti zanimljiv vanjskom promatrau, osim ako on ne pripada nekoj privilegiranoj ekspertnoj skupini ili epistemikoj zajednici. Na treem je mjestu (A3) skroman uinak Europske unije na vanjskopolitikom planu, njezina neefikasnost u svjetskim krizama, poevi od neadekvatne reakcije na jugoslavensku krizu poetkom devedesetih godina prolog stoljea pa sve do skromnog sudjelovanja u meunarodnim mirovnim operacijama, ne samo fiziki nego i u smislu sudjelovanja u stratekom odluivanju. Uz to idu i slabi rezultati u suzbijanju transnacionalnog kriminaliteta, terorizma i korupcijskog mijazma koji je zahvatio svijet poetkom ovoga stoljea Na etvrtom je mjestu (A4) pluralizam centara odluivanja u Europskoj uniji, poevi od rasprenosti tzv. europskih prijestolnica (Bruxelles, Strasbourg, Luxem-

54

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

bourg) i lokaliteta institucija i tijela EU-a, koji iako predstavljaju jamstveni sustav za spreavanje centralizacije moi i za otklanjanje eventualnog autoritativnog sindroma, graanima odnosno dravljanima drava lanica, naviknutim na preciznu fokalizaciju moi u vlastitim dravama, izgledaju kao skup brbljaonica, supsidijarnih izvora politikih prihoda i alternativnih politikih karijera koje dio politike kaste ne moe ostvariti u svojoj zemlji. B) Razlozi subjektivne naravi I razlozi subjektivne naravi mogu se grupirati u etiri skupine: na prvom su mjestu (B1) razlozi vezani uz kvalitetu i ponaanje europskih institucija; na drugom su (B2) razlozi vezani uz kvalitetu i ponaanje nacionalnih politikih autoriteta; na treem su (B3) razlozi vezani uz ponaanje europskih medija; na etvrtom (B4) lee razlozi vezani uz ponaanje i stavove samih graana. Te etiri skupine razloga valja posebno ralaniti. Kad je rije o razlozima vezanim uz kvalitetu i ponaanje europskih institucija (B1), onda se meu njima mogu razabrati: u prvom redu, nedostatak ili rijetkost karizmatskih linosti u okviru europskih institucija. Dovoljno je personalizirati taj problem na primjerima Hermanna van Rompuya, predsjednika Europskog vijea, barunice Catherine Ashton, visoke predstavnice za vanjsku i sigurnosnu politiku EU-a, i Manuela Barrosa, predsjednika Europske komisije. Izbor kljunih osoba na elo EU-a uvijek se obavlja u dogovoru nacionalnih birokracija, odnosno vrha nacionalnih politikih kasti. Rezultat je kompromis koji moe izgledati kao namjerni pokuaj depersonalizacije politike, ali u uvjetima visoke medijske izloenosti politiara ovaj sluaj bljedunjavih politiara na vrhu EU-a djeluje kao kontrapunkt u odnosu na kako-tako jake linosti na nacionalnoj razini; druga skupina razloga, vezana za kvalitetu i ponaanje europskih institucija, lei u ogranienoj sposobnosti, a faktiki nesposobnosti, europskih politikih stranaka da zauzmu ulogu generatora europske politike svijesti; trea skupina razloga lei u gravitiranju europskih politiara jo uvijek prema vlastitom javnom mnijenju, a europska karijera doivljava se tek kao tranzicijska faza ili utjena nagrada za neuspjeh u politikoj areni vlastite zemlje. Takvo ponaanje obiljeeno je, nerijetko, nacionalistikom konotacijom istupa i intervjua tih eksponenata europskih institucija u vlastitoj zemlji i pred auditorijem u svojoj zemlji;

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

55

na etvrtom je mjestu netransparentnost procedura odluivanja: deliberativna metoda odluivanja najsloenija je i najnetransparentnija, a ona dominira na najvioj razini europskog vierazinskog odluivanja; i, konano, na posljednjem mjestu u ovoj skupini subjektivnih razloga moe se spomenuti rairena percepcija o demokratskom deficitu veem nego to on stvarno jest, na temelju oitog demokratskog deficita u prvoj, ekonomskoj fazi europske integracije. U drugu skupinu subjektivnih razloga (B2) pripadaju oni vezani uz kvalitetu i ponaanje nacionalnih politikih autoriteta: na prvom je mjestu skromno poznavanje aktivnosti i institucionalnih mehanizama Unije od strane znaajnog dijela politike klase, a posebno vodeih garnitura, to moemo nazvati fenomenom politike ignorancije u odnosu na mehanizme i labirinte Europske unije (u to nije, priznajemo, lako proniknuti ni politikim ekspertima koji se ne bave europskim studijima); na drugom je openita odsutnost, koju esto podravaju i europske institucije, europske pedagogije usmjerene na prosvjeivanje graana o tome zato i kako iskoristiti potencijal odluivanja na europskoj razini. U odnosu na politiku ignorancije tu emo odsutnost djelovanja nazvati politikom neobrazovanosti; na treem je tendencija nacionalne vladajue klase da Bruxellesu imputira teinu i odgovornost nekih politikih odabira te da, nasuprot tome, sebi pripie zasluge za one politike odabire koji rezultiraju kao prihvatljive i poeljne opcije za one kojima se vlada. Taj bismo nedostatak mogli nazvati politikom hipokrizije; na etvrtom je mjestu prilino proirena praksa diskreditiranja Unije u ime lokalizama, nacionalizama, populizama, lanih ideologija i antieuropeizama, to bismo mogli nazvati politikom lai; i, konano, na ovom mjestu u ovoj skupini subjektivnih razloga valja spomenuti i veliku krizu kredibiliteta vlada nekih zemalja koje Europsku uniju doivljavaju kao protivnika ili samo rivala, na ekonomskom, politikom, ali i ideolokom planu, ime se afirmiraju politike inspirirane interesima malobrojnih elita u tim zemljama, a to izaziva reperkusije u javnom mnijenju u dravama lanicama, koje reagiraju zahvaljujui i parcijalnim interesima jednog dijela svoje vladajue kaste logikom podijeljene lojalnosti i ponaanjem homo duplexa. Takvu emo politiku nazvati, uvjetno, politikom neodgovornosti ili politikom dvostruke lojalnosti (fige u depu). Trea skupina subjektivnih razloga (B3) vezana je za ponaanje europskih medija. Redukcija medija u javnom vlasnitvu i koncentracija nakladnitva na komercijalne sadraje i na neposredno lukrativne izdavake pothvate teti tzv. ozbiljnoj

56

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

politici uope, ali e najvie nakoditi ba politici na najvioj razini, koja nije komercijalno isplativa ni trino utriva. Uz to ide i slab interes medija za europske teme, osim ako se ne odnose na izuzetno krizne situacije ili eksternacije nacionalnih politikih linosti. Pritom je paradoksalno da je upravo Bruxelles sjedite najvee dopisnike zajednice, s vie od dvije tisue akreditiranih novinara prigodom zasjedanja Europskog vijea. Trei razlog medijskog deficita vezan je uz aproksimaciju informacija i pogrene indikacije institucija, tijela i mehanizama odluivanja, to rezultira konfuzijom koja, nerijetko, i u ozbiljnim medijima obiluje primjerima brkanja Europskog suda pravde s Europskim sudom za ljudska prava, ili ak Europskog vijea s Vijeem Europe (kao i u tri izdanja dosad jedinog Leksikona Europske unije objavljenog u Hrvatskoj). Na posljednjem je mjestu, iako ne po znaaju, minimalna pozornost to je nacionalni mediji posveuju povijesnim, kulturnim, socijalnim i politikim aspektima drugih zemalja, uz jaanje pojave provincijalizma (parohijalizma) i zatvaranje u vlastite suene okvire s minimumom komunikacije s kulturama i politikama drugih zemalja u toj istoj Europskoj uniji. etvrta skupina razloga vezana uz subjektivno ponaanje aktera (B4) odnosi se na ponaanje i stavove samih graana. U prvom redu, jedan od glavnih razloga udaljenosti graana od europskih institucija, a uzrokovan subjektivnim ponaanjem i stavovima graana, jest stanje izgubljenosti graana u razumijevanju naravi Unije i neprozirnosti, raznih kontradiktornosti i instrumentalizacije (manipulacije) politiara i medija. Na drugom je mjestu nepripremljenost u procjeni povezanosti zakonodavne aktivnosti Unije s razliitim aspektima njezina svakodnevnog ivota (sloboda, okoli, monetarna stabilnost, blagostanje). Na treem je mjestu inercija politikog ponaanja (autoritativnog modela) i nedostatnost civilnog i kulturnog angamana graana. Na etvrtom je tendencija da se odgovornost za probleme i socijalno-politike i ekonomske disfunkcije trai to je mogue vie na hijerarhijskoj ljestvici i osporavanje Unije zbog njezinih navodnih mijeanja u unutarnje poslove nacionalnih drava ili pak odsutnosti mijeanja (npr. kao u sluaju irskog prigovora da bi Lisabonski ugovor mogao dovesti do jedinstvenih poreza, to je u drugim drutvima, koja dre da su njihovi porezi pretjerani, itekako poeljno). Meu razlozima subjektivne naravi koje valja pripisati samim graanima na kraju je i otpornost u percipiranju dimenzije europskog graanstva kao najvieg stadija, dakle i najobuhvatnijeg, onoga pluraliteta statusa koji vee samog pojedinca na razliite i progresivne razine vierazinskog politikog sustava Europske unije. Svi naznaeni objektivni (A1-A4) i subjektivni (B1-B4) razlozi upuuju na jo jedan deficit koji ugroava projekt europske integracije: deficit graanske svijesti, koji doista moemo nazvati i politikim deficitom par excellence Europske unije, u kojemu se prelamaju i saimaju i svi ostali deficiti. Sami pak potencijalni subjekti tog novog socijalnog i politikog statusa, europski graani, mogu se stoga blohovski oznaiti kao jo ne-graani.

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

57

4. Demokracija u Lisabonskom ugovoru Lisabonski ugovor, kao Ersatz-ustav preuzima glavne ideje Ustava za Europu o demokraciji kao supstantivnoj vrijednosti cijele Unije. Tako se u prvom Naslovu, u lanku 2, Unija zasniva na vrijednostima potovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavini prava i potovanju ljudskih prava, ukljuujui i prava osoba koje pripadaju manjinama. Te su vrijednosti zajednike svim dravama lanicama u drutvima u kojima prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost meu enama i mukarcima. lanak 3 istoga Naslova odreuje i cilj Unije, a to je promicanje mira, njezinih vrijednosti (koje su taksativno nabrojene u lanku 2) i well-being of its peoples. Na temelju toga mogli bismo iznijeti i neke dvojbe o hijerarhiji vrijednosti: nedvojbeno je da je ljudsko dostojanstvo univerzalna vrijednost, koju je jo renesansni politiki manifest Pica Della Mirandole (De dignitate homini) postavio u prvi plan. No sloboda i jednakost vrijednosti su proizale iz prosvjetiteljstva i Francuske revolucije, a sve to se spominje kasnije, u drugom dijelu popisa, proizvodi su liberalne politike misli: vladavina prava, potivanje ljudskih prava, pluralizam, tolerancija. Solidarnost i jednakost pojavljuju se ovdje kao recipirane vrijednosti socijalistike provenijencije, a jednakost izmeu mukaraca i ena plod je, podjednako, i socijalistike i feministike politike misli. Valja dodati da je naelo supsidijarnosti (opisano u lanku 5.3) preuzeto iz organizacijskog naela Katolike crkve da se odluke donose to blie najnioj stepenici drutvene organizacije, a tek ako se to ne moe ostvariti, onda se ovlasti delegiraju na vie instance politike organizacije. Na razini naela Lisabonski je ugovor slian idealtipskom modelu ustava kakav poznajemo u zapadnoeuropskoj modernoj politikoj tradiciji. No u razradi tih demokratskih principa Lisabonski ugovor, u Naslovu II, ide i dalje: u svim svojim aktivnostima Unija e potovati princip jednakosti graana, koji e uivati jednaku panju svih njezinih institucija, tijela, ureda i agencija. Zbog toga se djelovanje Unije temelji na predstavnikoj demokraciji, kako zakljuuje lanak 10. Graani Unije a to je formula kojom se potvruje status graanstva Unije, kao dopunski status nacionalnom dravljanstvu (dravljanstvu drave lanice, kako to formulira hrvatski prijevod Lisabonskog ugovora Europske unije 2007, u redakturi Davorina Rudolfa, 2009). Graani su neposredno predstavljeni u Uniji na razini Europskog parlamenta, dok su drave lanice predstavljene u Europskom vijeu svojim efovima drava ili vlada, a u Vijeu Europske unije (nazvano i Vijee ministara) svojim vladama alternativno ministrima raznih dikasterija (od lat. dicasterium ministarski resor). No vano je napomenuti da Lisabonski ugovor u stavku 2 lanka 10 izriito spominje da su ti efovi drava i vlada, a s njima i ministri, demokratski odgovorni ili svojim parlamentima ili direktno svojim graanima. Dakle, bez obzira na to to lanovi Eu-

58

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

ropskog vijea i Vijea EU-a nisu direktno izabrani, ve delegirani, oni su obvezni, prema Lisabonskom ugovoru, biti odgovorni svojim parlamentima ili svojim graanima. Na taj nain demokratski princip proima cijelu Uniju i sve njezine institucije, a ne samo parlament koji je neposredno izabran. Demokratsko naelo prisutno je u imperativu Lisabonskog ugovora da predstavnici drava lanica koji u Europskoj uniji zastupaju svoju zemlju budu odgovorni ba svojim parlamentima i svojim graanima. Ako toga nema, onda e se oitovati fenomen demokratskog deficita, i jo gore, politike alijenacije graana u odnosu na Europsku uniju. Ali takav demokratski deficit nije onda samo specijalitet Europske unije, ve je svojstvo, odnosno malformacija (malformation) ili deformacija prakse (malpractice), pa je stoga ono to se oituje prividno kao demokratski deficit Europske unije u biti demokratski deficit drava lanica! Zato se taj deficit moe i mora prevladati na svim razinama originarne i derivativne zajednice. A klju za to prevladavanje jesu provizije Lisabonskog ugovora koje utvruju, u istom lanku 10, stavak 3, da svaki graanin ima pravo sudjelovati (participirati) u demokratskom ivotu Unije, a odluke moraju biti donesene to otvorenije i to blie graanima u skladu s naelom supsidijarnosti. Participativna demokracija drugi je konstitutivni princip Europske unije. U skladu s lankom 11, institucije Europske unije e odgovarajuim sredstvima, kako se to kae, dati graanima i njihovim reprezentativnim udruenjima mogunost da se upoznaju i javno razmijene svoja miljenja o svim podrujima djelovanja Europske unije. To znai da institucije moraju odravati otvoren, transparentan i redovan dijalog s reprezentativnim udruenjima (organizacijama) i civilnim drutvom. Unija e odravati iroke konzultacije sa zainteresiranim stranama da bi osigurala koherentno i transparentno djelovanje, kako istie stavak 3 lanka 11. To, konkretno, znai uvoenje Kodeksa o savjetovanju graana o donoenju zakona i drugih pravnih akata od opeg interesa, kako je to Europska unija zatraila od novih lanica. Prva na udaru takvog ukljuivanja sustavnih konzultacija graana o legislativi koja se odnosi na interes javnosti bez obzira na to je li rije o opem ili nekom parcijalnom interesu nala se Hrvatska, koja je 2009. usvojila takav Kodeks da ga, zatim, sve do 2011. ne bi niti jednom primijenila. Pa ak ni u sluaju najkontroverznijih zakona kao to je to bio Zakon o sveuilitima i visokom obrazovanju, koji bi prema predvienoj proceduri koju je usvojila hrvatska Vlada morala ukljuiti u sustavnu javnu raspravu i strukturirane konzultacije. Naravno, takvu participativnu demokraciju valjalo bi, slijedom izloene konstitucionalizacije participativne demokracije, provesti i u svim drugim zemljama lanicama Europske unije, no to je drugi par rukava, odnosno spada u drugu razinu politikog diskursa, koji glasi: koliko obveze konstitucionalizacije demokracije kroz Lisabonski ugovor obvezuju i stare lanice EU-a i jesu li one jednakije od drugih, pa se te odredbe sada odnose

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

59

samo na nove i budue lanice EU-a, ili se pak odnose, kao to bi htio Lisabonski ugovor, i na njih? Na kraju, kao posljednju instancu participativne demokracije Lisabonski ugovor navodi graansku inicijativu, po kojoj bi ne manje od milijun graana iz znaajnog broja drava lanica moglo pokrenuti inicijativu da se pozove Europska komisija da u okviru svojih ovlasti podnese zakonski prijedlog za koji ti graani smatraju da pridonosi implementaciji osnivakih ugovora, dakle Lisabonskog ugovora u objema njegovim metamorfozama, tj. Konsolidiranom tekstu Ugovora o Europskoj uniji i Konsolidiranom tekstu Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Taj je prijedlog graanske inicijative uveden u tekst na prijedlog Jens-Petera Bondea, zagovornika demokratskih reformi Europske unije, dugogodinjeg zastupnika Europskog parlamenta iz Danske. No on taj prijedlog naziva utjenom nagradom neposredne demokracije (Bonde, s.a.), pa autorima Lisabonskog ugovora zamjera to su ograniili graansku inicijativu samo na upuivanje prijedloga Komisiji koja se sastoji od neizabranih lanova (koje su delegirale nacionalne vlade i koji ak ne moraju proi parlamentarnu proceduru potvrde u vlastitim zemljama) i to rezultat graanske inicijative ne ide direktno na raspravu pred Europski parlament. Naime taj bi parlament mogao dati snanu podrku toj zakonodavnoj inicijativi, ali bi se ipak morao zadovoljiti samo podrkom, a ne imperativnim nalogom Europskoj komisiji da taj prijedlog usvoji. Spominjanje graanske inicijative jedina je direktna aluzija na glasae u Europskoj uniji, koji bi morali predstavljati ugaoni kamen demokracije. Problem je, kao i uvijek, u Komisiji: Komisija ne odgovara glasaima, ona odgovara iskljuivo vladama, a s obzirom na to da demokratska vlast najee erodira i svodi se samo na izvrnu, i ovdje dobivamo dominaciju izvrne vlasti nad zakonodavnom, koja je sva koncentrirana u rukama predstavnika vlada dakle u Vijeu Europske unije. Solidarnost meu delegiranim dunosnicima jaa je od demokratskog imperativa odgovornosti glasaima, pa je onda solidarit de connivence (suuesnika solidarnost) egzekutiva nacionalnih i supranacionalne esto jaa od demokratske inicijative graana i njihovih zakonitih predstavnika europskih parlamentaraca. U Lisabonskom ugovoru oito nedostaje konkretizacija naina prevladavanja demokratskog deficita uvoenjem neposredne demokracije, ma koliko to na prvi pogled zvualo apsurdno. Ona se moe osnaiti jaim poloajem graanske inicijative, proirenjem prava na zakonodavnu inicijativu i na druge institucije Europske unije kao to je to parlament te, na kraju, uvoenjem zakonodavnog referenduma koji bi mogao biti ili obvezatni (zakonodavni i abrogativni) ili konzultativni. To bi mogle biti neposredne refleksije jedne mogue demokratske reforme Europske unije kojom bi se ta vierazinska demokracija mogla, onda, zaokruiti kao demokratska konstitucionalizacija na vie razina: od osnovne, one supsidijarno pripadajue osnovnim

60

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

politikim zajednicama, preko regionalne i nacionalne sve do supranacionalne razine. No to bi ukljuivalo i druge mjere za koje je sada Europska unija jo demokratski nezrela, u prvom redu drukiji balans izmeu institucija i promjenu naina konstituiranja pojedinih institucija Europske unije: Vijee europske unije trebalo bi postati, doslovno, senat Europske unije, dakle drugo vijee Europskog parlamenta koje bi na jednakoj osnovi odluivalo o zakonskim prijedlozima. Europsku komisiju trebalo bi, za promjenu, konstituirati ne delegiranjem iz nacionalnih vlada, ve pravim izborom u Europskom parlamentu i u parlamentima, ili na opim izborima u dravama lanicama. To bi znailo dosljedno primijeniti naelo otvorenosti i transparentnosti Europske unije, ne samo u glavnim institucijama EU-a nego i u onim akcesornim tijelima kao to je to oko 3000 odbora koji ine komitologiju Europske unije. To bi znailo otvoriti javnosti i sve sjednice svih institucija kako bi javnost mogla imati uvid u sancta sactorum, odnosno arcana imperii Europske unije. To bi znailo i unijeti nepredvidljivost i demokratsku razbaruenost u ivot Europske unije, jer je jedna od najveih odlika demokracije upravo njezina neizvjesnost. No sve bi to trailo i da drave lanice budu dovrene, odnosno konsolidirane demokratske politeje u kojima je demokratska patologija (demagogija, politika hipokrizija, politika manipulacija, politika korupcija, politika paranoja i politiko nasilje) svedena na minimum. To bi pretpostavljalo i postojanje istinski demokratske javnosti i demokratski konstituirane etvrte grane vlasti medija. Previe je jo otvorenih pitanja s kojima se ljudska zajednica, pa ak ni u najrazvijenijoj regiji svijeta, jo nije spremna suoiti. Moda e nastavak i produbljivanje globalne svjetske krize pridonijeti sazrijevanju svijesti o potrebi radikalne reforme ne samo Europske unije nego i njezinih drava lanica, da bi se mogli prevladati demokratski deficit Europske unije i demokratski deficiti zemalja lanica te pervazivna politika alijenacija koja sve zlokobnije postaje karakteristikom postmoderne politike.

LITERATURA
Bellamy, Richard/Castiglione, Dario, 2000: The uses of democracy: reflections on the european Union deficit, u: Eriksen, Erik Oddvar/Fossum, John Erik (ur.), Democracy in the European Union: Integration through Deliberation?, Routledge, London New York. Bonde, Jens-Peter (s.a.), From EU Constitution to Lisbon Treaty, Foundation for EU Democracy, s.l. Chopin, Thierry/Lacroix, Justine, 2007: Dmocratie: la voie europenne, Raison publique, 7.

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

61

Dva dokumenta o evropskom politikom savezu, 1991: Politika misao (28) 1. The EU Constitution (2004), http://european-convention.eu.int Feld, Lars P./Kirchgaessner, Gebhard, 2004: The Role of Direct Democracy in the European Union, u: C. B. Blankart i D. C. Mueller (ur.), A Constitution for the European Union, MIT, Cambridge. Finifter, Ada W., 1970: Dimensions of Political Alienations, The American Political Science Review, June, 3. Foellesdal, Paul/Koslowski, Peter (ur.), 2004: Democracy and the European Union, Springer Verlag, Berlin. Grubia, Damir, 2005: Europski ustav i politiki sustav Europske unije, Anali Hrvatskog politolokog drutva 2004 (1): 53-77. Grubia, Damir, 2007: Kriza demokracije u Europi: izmeu nacionalne drave i europske vladavine, Anali Hrvatskog politolokog drutva 2006 (3): 125-148. Grubia, Damir, 2010: Lisabonski ugovor i europsko graanstvo, Politika misao (47) 4: 185-209. Grubia, Damir, 2011: Politoloke dvojbe o Europskoj uniji: potraga za odreenjem, Politika misao (48) 2: 61-90. Habermas, Jrgen, 2008: Eseji o Europi s prilozima Dietera Grimma i Hansa Vorlaendera (pogovor Zvonka Posavca), kolska knjiga, Zagreb. Hix, Simon, 2004: Political System of the European Union, Palgrave, Basingstoke. Kaldor, Mary/Vejvoda, Ivan, 1999: Democratisation in Central and Eastern Europe, Pinter, London New York. Kaningem, Frenk, 2003: Deliberativna demokratija, u: Teorije demokratije, kritiki uvod, Filip Vinji, Beograd. Kohler-Koch, Beate/Rittberger, Berthold, 2007: Debating the Democratic Legitimacy of the European Union, Rowman & Littlefield Publishers, Ind., Lanham New York Toronto Plymouth. Lisabonski ugovor Europske unije (red. Davorin Rudolf), 2009, Adrias Zbornik Zavoda za znanstveni i umjetniki rad HAZU, Split. The Lisbon Treaty: The Readable Version, 2008: Foundation for EU Democracy, s.l. Loughlin, John, 2004: Subnational Democracy in the European Union: Challenges and Opportunities, Oxford University Press, Oxford. Mastronardi, Francesco, 2006: Conoscere la Costituzione europea: contenuti, obiettivi e prospettive dopo il no francese e olandese, Simone, Napoli. Marvin, Olsen E., 1968: Two Categories of Political Alienation, Social Forces, 47. Merritt, G./Hughes, H. P., 2004: Head to Head: is EU Blueprint Democratic?, http:// news.bbc.co.uk./go/pr/fr/-/hi/europe/3006156.stm

62

Grubia, D., Konstitucionalizacija demokracije u EU-u: demokratski deficiti...

Moravcsik, Andrew, 2002: In Defence of the Democratic Deficit: Reassessing Democracy in the European Union, Journal of Common Market Studies (40) 4. Pinelli, Cesare, 2004: La vita democratica dell Unione, u: Bassanini Franco, Tiberi, Giulia (ur.), La Costituzione europea: un primo commento, Il Mulino, Bologna. Posavec, Zvonko, 1991: Put prema zajednikoj Europi, Politika misao (28) 1. Posavec, Zvonko, 2006: Dileme oko Europskoga ustava, Anali Hrvatskog politolokog drutva 2005 (2): 121-128. Posavec, Zvonko, 2011: Neposredna i predstavnika demokracija, u: Barbi, Jaka (ur.), Oblici demokracije, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb. Schmitter, Phillipe, 2000: How to Democratize the European Union... and Why Bother?, Rowman and Littlefield, New York. Schwartz, David C., 2007: Political Alienation and Political Behavior, Aldine Transactions, New York. Warleigh, Alex, 2003: Democracy in the European Union, Sage Publications, London/ Thousand Oaks/New Delhi. Weidenfeld, Werner, 1991: Kakvo ustrojstvo Evrope: Prijedlozi za dalji institucijski razvoj Evropske zajednice, Politika misao (28) 1. Ziller, Jacques, 2007: Il nuovo trattato europeo, Il Mulino, Bologna.

Damir Grubia CONSTITUTIONALISATION OF DEMOCRACY IN THE EU: DEMOCRATIC DEFICITS AND THE DIFFICULTIES OF OVERCOMING POLITICAL ALIENATION Summary
The texts focuses on constitutionalisation of democracy in the European Union and the phenomenon of democratic deficit through the failed Constitution for Europe and, thereafter, the Lisbon Treaty, which takes over the definition of democracy as the foundation of the European Union. In this context, the author also looks into the contribution of political scientist Zvonko Posavec, who was one of the first in Croatia to advocate the need for constitutionalisation of the European Union as a project of finalising the process of European integration. While writing about the need for constitutional foundation of the European Union, Posavec simultaneously reflects on representative democracy as the form of democracy on which the European Union is predominantly founded. Beside a valorisation of Posavecs works on democracy in the European Union, this paper deals with the problem of the democratic deficit in the European Union which is manifest in the lack of democratic legitimacy

Politika misao, god. 49, br. 1, 2012, str. 41-63

63

of EU institutions, with the sole exception of the European Parliament. The author finds, however, that the main deficit of the European Union is not the democratic process, but political alienation. He perceives the latter as alienation of citizens from the EU as a derivative community, non-transparent and distanced from the basic interests of the citizens and the media interest in politics. Although the European Union declaratively relies on basic democratic values, in practice democracy is experienced primarily through a democratic deficit contrasted by a more obvious bureaucratic surfeit of the European political construction. The author asserts that the Lisbon Treaty was a step towards founding the EU on democratic principles inasmuch as it introduced elements of participative democracy, although it did not accept proposals for introduction of direct democracy in the EU. Finally, the author puts forward some ideas which might reduce the degree of political alienation of citizens in relation to the European Union; this requires giving greater authority to the European Parliament, abolishing the monopoly of the legislative initiative of the European Commission, incorporating the Council of the European Union into the European Parliament as the second House, i.e. the European Senate, and consequently implementing the mechanism of consulting the citizens regarding the legislative initiatives of the EU. The author concludes that the democratic deficit and political alienation cannot be overcome in the European Union without overcoming the democratic deficits and concrete forms of political alienation in the member states which the European Union consists of. Keywords: European Union, constitution, constitutionalisation, democracy, democratic deficit, political alienation, derivative community, Constitution for Europe, Lisbon Treaty, Zvonko Posavec

Kontakt: Damir Grubia, Fakultet politikih znanosti u Zagrebu, Lepuieva 6, 10000 Zagreb. E-mail: dgrubisa@fpzg.hr