KZIGAZGATSI SZAKVIZSGA

ltalnos kzigazgatsi ismeretek

(tanknyv)

Budapest, 2012

NEMZETI KZIGAZGATSI INTZET A KZPONTI LLAMI SZERVEK RENDSZERE (1. MODUL) SZERZK: 1. s 5. FEJEZET: DR. KILNYI GZA 2. FEJEZET: DR. CS NNDOR 3 - 4. FEJEZET: DR. KALTENBACH JEN A TANANYAG HATLYOSTST ELVGEZTE: DR. UGRCZKY MRIA (2007.) DR. SZEKERES ANTAL (2010.) DR. CSERNY KOS (2011.) DR. TTH ZOLTN JZSEF (2012.) LEKTORLTA: DR. GERENCSR BALZS SZABOLCS (2012.) JOGALKOTSI S JOGALKALMAZSI ISMERETEK (2. MODUL) SZERZ: 1 - 3. FEJEZET: DR. GYERGYK FERENC 4 - 6. FEJEZET: DR. BENDE-SZAB GBOR A TANANYAG HATLYOSTST ELVGEZTE: DR. GYERGYK FERENC (2007.) SZLLSIN DR. CSEPELI GOTA (2009.) DR. SEEREINER IMRE ALFONZ (2010.) KARCSONYIN DR. BORBS BEATRIX (1 -3. FEJEZET) (2011.) SZMETANA GYRGY TIBOR (4-6. FEJEZET (2011.) DR. SZAB ZSUZSANNA (2012.) LEKTORLTA: DR. GYERGYK FERENC (2012.) LTALNOS LLAMHZTARTSI ISMERETEK (3. MODUL) SZERZK: 1 - 3. FEJEZET, s 6.2. PONT: DR. PERGER VA 4-5.; 7. FEJEZET, s 6.1. PONT: DR. BENDE-SZAB GBOR A TANANYAG HATLYOSTST ELVGEZTE: MAIYALEHN DR. GREGCZKI ETELKA (2007.) HOFFMANN DR. NMETH ILDIK (2010.) DR. LANTOS OTT (2011.) SZERZ: DR. LENTNER CSABA (J 1. FEJEZET) (2012.) HATLYOSTOTTA: DR. LANTOS OTT (2-7 FEJEZETEK) (2012.) LEKTORLTA: DR. MAIYALECHN DR. GREGCZKI ETELKA (2012.)

KZIGAZGATS-SZERVEZSI S VEZETSI ISMERETEK (4. MODUL) SZERZK: 1 - 3. FEJEZET: DR. KISS SNDOR 4 - 7. FEJEZET: DR. PALLAI VA A TANANYAG HATLYOSTST ELVGEZTE: DR. PALLAI VA (2010.) DR. KOWALIK TAMS S DR. HORVH ATTILA (2012.) LEKTORLTA: DR. PALLAI VA (2012.) AZ EURPAI UNI SZERVEZETE S JOGRENDSZERE (5. MODUL) SZERZK: 1. s 3. FEJEZET: DR. HORVTH ZOLTN 2. FEJEZET: DR. BATH FERENC 3.1.3.3. PONT: DR. MOHAY GYRGY 4. FEJEZET: HORVTH PTER A TANANYAG HATLYOSTST ELVGEZTE: HORVTH PTER (2007.) SINKA LSZL (2010.) DR. TTH NORBERT (2012) LEKTORLTA: DR. ZOMBOR FERENC (2012.)

Budapest, 2012. hetedik, javtott kiads

TARTALOMJEGYZK

I. MODUL: A KZPONTI LLAMI SZERVEK RENDSZERE ..................................................................................... 15 1. 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 1.2. 1.3. 1.4. 1.4.1. 1.4.2. 1.4.3. 1.4.4. 1.5. 1.5.1. 1.5.2. 1.5.3. 1.5.4. 1.5.5. 1.5.6. 1.6. 1.6.1. 1.6.2. 1.6.3. 1.6.4. 1.6.5. 1.6.6. 1.6.7. 1.6.8. 1.6.9. 1.7. 1.8. 1.8.1. 1.8.2. 1.8.3. 1.8.4. 1.8.5. Magyarorszg alkotmnyos berendezkedse .................................................................................................... 15 Az Alkotmny ........................................................................................................................................................ 15 Az alkotmny fogalma, a trtneti s a kartlis alkotmny ............................................................................. 15 A magyar alkotmnyfejlds ............................................................................................................................... 16 Magyarorszg Alaptrvnynek szerkezete, bels felptse. ........................................................................ 18 A Nemzeti hitvalls ............................................................................................................................................... 18 Az Alapvets az llamclok .............................................................................................................................. 19 Az alapjogok ........................................................................................................................................................... 22 Az alapjogok fogalma ........................................................................................................................................... 22 Az alapjogok forrsai ............................................................................................................................................ 23 Az alapjogok csoportostsa ................................................................................................................................. 24 Az alapjogok korltozsa ...................................................................................................................................... 25 Az egyes alapjogok ................................................................................................................................................ 27 Az alapjogok alapja ............................................................................................................................................... 27 Az emberi ltezs alapfeltteleihez kapcsold alapjogok .............................................................................. 29 A szemlyes szabadsg alkotmnyos garancii ................................................................................................ 32 Politikai szabadsgjogok....................................................................................................................................... 43 Az egyn trsadalmi pozcijt meghatroz jogok ......................................................................................... 50 Szocilis-gazdasgi jogok ..................................................................................................................................... 53 Az alapvet ktelessgek ...................................................................................................................................... 55 A jogszablyok megtartsnak ktelessge ....................................................................................................... 55 A kzterhekhez val hozzjruls ktelessge .................................................................................................. 55 A honvdelmi ktelezettsg ................................................................................................................................. 56 A tanktelezettsg ................................................................................................................................................. 57 A gondoskods....................................................................................................................................................... 57 Hozzjruls a kzssg gyarapodshoz s a kzssgi feladatok elltshoz ......................................... 57 Krnyezeti krok helyrelltsnak ktelessge, annak kltsgeinek viselse. ............................................ 57 A termszeti erforrsok, a nemzet kzs rksgnek vdelme. ................................................................. 57 A trvnyes fellps a hatalom erszakos megszerzivel, kizrlagos birtokosaival szemben. ................ 57 Az alapjogok vdelme, rvnyre juttatsa ......................................................................................................... 58 Az llamszervezet felptsnek alkotmnyos alapjai ...................................................................................... 58 A hatalmi gak sztvlasztsnak s egyenslynak elve ............................................................................... 58 A npszuverenits elve ......................................................................................................................................... 59 A trvnyek uralma, a jogllam megvalsulsa ............................................................................................... 59 Az egyenjogsg elve ............................................................................................................................................ 59 Az emberi jogok deklarlsa ................................................................................................................................ 59

Tartalomjegyzk 2. 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.6. 2.1.7. 2.1.8. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.2.5. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 2.3.5. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. 2.4.4. 2.4.5. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. 2.6. 2.6.1. 2.6.2. 2.6.3. 2.7. 2.7.1. 2.7.2. 2.7.3. 2.8. Az llami szervek rendszere, jellegk s egymshoz val viszonyuk ........................................................... 60 Az Orszggyls .................................................................................................................................................... 60 Az Orszggyls feladat- s hatskre ............................................................................................................... 60 Az Orszggyls megalakulsa ........................................................................................................................... 61 Az orszggylsi kpviselk jogllsa ............................................................................................................... 62 Az Orszggyls szervezete ................................................................................................................................ 64 Az Orszggyls mkdse ................................................................................................................................. 66 A trvnyalkots .................................................................................................................................................... 67 Parlamenti ellenrzs ............................................................................................................................................ 69 Az Orszgos npszavazs .................................................................................................................................... 69 A Kormny ............................................................................................................................................................. 70 A kormnyzati tevkenysg, a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom viszonya .......................................... 70 A Kormny feladat- s hatskre ........................................................................................................................ 71 A Kormny ltrejtte, megbzatsa ..................................................................................................................... 72 A Kormny tagjai, szervezeti jellege ................................................................................................................... 74 A Kormny mkdse, szervei ............................................................................................................................ 75 A kztrsasgi elnk ............................................................................................................................................. 76 A kztrsasgi elnk alkotmnyos helyzete ...................................................................................................... 76 A kztrsasgi elnk feladat- s hatskre ........................................................................................................ 77 Az llamf s az Orszggyls viszonya ........................................................................................................... 79 Az llamf s a Kormny viszonya ..................................................................................................................... 80 A kztrsasgi elnk megvlasztsa, megbzatsa, felelssge ...................................................................... 80 A brsg ................................................................................................................................................................. 82 Az igazsgszolgltats alkotmnyos alapelvei .................................................................................................. 83 A brsgok szervezete s hatskre ................................................................................................................... 83 A brsgok kzponti igazgatsa ........................................................................................................................ 85 A brsgok kzponti igazgatsnak felgyelete .............................................................................................. 86 A brk jogllsa ..................................................................................................................................................... 86 Az gyszsg .......................................................................................................................................................... 88 Az gyszsg feladat- s hatskre ..................................................................................................................... 88 Az gyszsg szervezete ...................................................................................................................................... 91 Az gyszek jogllsa ........................................................................................................................................... 92 Az alapvet jogok biztosa ..................................................................................................................................... 93 Az alapvet jogok biztosnak jogllsa .............................................................................................................. 95 Az alapvet jogok biztosnak feladat- s hatskre ......................................................................................... 96 Az alapvet jogok biztosnak intzkedsei ....................................................................................................... 97 Az Alkotmnybrsg ........................................................................................................................................... 98 Az Alkotmnybrsg feladat- s hatskre ...................................................................................................... 99 Az Alkotmnybrsg szervezete, eljrsa....................................................................................................... 103 Az alkotmnybrk jogllsa .............................................................................................................................. 103 A helyi nkormnyzatok .................................................................................................................................... 104

Tartalomjegyzk 2.8.1. 2.8.2. 2.8.3. 2.9. 2.9.1. 2.9.2. 2.9.3. 2.9.4. 2.9.5. 2.10. 2.11. 2.12. Az nkormnyzatisg alkotmnyos garancii ................................................................................................ 104 Az nkormnyzati jogok .................................................................................................................................... 105 A helyi nkormnyzatok s a kzhatalom gyakorlsban rszt vev szervek kapcsolata ....................... 107 A kzpnzek ......................................................................................................................................................... 108 A kltsgvets ...................................................................................................................................................... 108 A nemzeti vagyon ................................................................................................................................................ 109 Kifizets s tmogats kzpnzekbl................................................................................................................ 110 A kztehervisels s a nyugdj ........................................................................................................................... 110 A pnzgyi rendszert irnyt s ellenrz fggetlen szervezetek .............................................................. 110 A Magyar Nemzeti Bank .................................................................................................................................... 110 A Kltsgvetsi Tancs ....................................................................................................................................... 110 Az llami Szmvevszk ................................................................................................................................... 111

2.12.1. Az llami Szmvevszk hatskrei ................................................................................................................ 111 2.12.2. Az llami Szmvevszk szervezete s mkdse ........................................................................................ 112 2.12.3. A szmvevszki vizsglat ................................................................................................................................. 113 2.13. 2.14. 2.15. 2.16. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. 4.3.7. 4.3.8. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.5. A Magyar Honvdsg ......................................................................................................................................... 114 Dnts katonai mveletekben val rszvtelrl .............................................................................................. 114 A rendrsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok .............................................................................................. 114 A klnleges jogrend .......................................................................................................................................... 115 A kzigazgats az llami funkcik rendszerben ........................................................................................... 116 A kzigazgats helye a hatalmi gak rendszerben ....................................................................................... 116 A kzigazgats fogalma, sajtossgai ............................................................................................................... 117 A kzigazgats feladatai ..................................................................................................................................... 118 A kzigazgats szervezetrendszere .................................................................................................................. 121 A szervezetrendszer tagoldst meghatroz tnyezk .............................................................................. 121 A kzigazgatsi szerv fogalma, jogi paramterei ............................................................................................ 121 Az llamigazgats szervezetrendszere ............................................................................................................. 122 A Kormny ........................................................................................................................................................... 122 A Kormny munkjt segt szervek ................................................................................................................ 123 A minisztriumok ................................................................................................................................................ 124 A kormnyhivatalok ........................................................................................................................................... 125 A kzponti hivatalok ........................................................................................................................................... 125 A terleti s helyi llamigazgatsi szervek ...................................................................................................... 126 Sajtos joglls llamigazgatsi szervek ........................................................................................................ 128 nll szablyoz szerv ..................................................................................................................................... 130 Az nkormnyzati igazgats .............................................................................................................................. 131 Az nkormnyzat feladat- s hatskre ........................................................................................................... 131 Az nkormnyzat szervezete ............................................................................................................................. 134 Az nkormnyzat gazdlkodsa ....................................................................................................................... 136 A kztestleti nkormnyzatok ........................................................................................................................ 138

Tartalomjegyzk 5. 5.1. 5.2. A kzigazgats mkdse .................................................................................................................................. 139 A kzigazgatsi szervek tevkenysgi tpusai ................................................................................................ 139 A kzigazgatsi szervek hatsgi jogalkalmaz tevkenysgnek alapvet tpusai ................................. 140

II. MODUL: JOGALOTS S JOGALKALMAZSI ISMERETEK ............................................................................. 143 1. 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 2. 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 3. 3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.3. 3.4. 3.5. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 5. A jogalkots tartalmi krdsei............................................................................................................................ 143 Trsadalmi normk erklcsi normk - jogi normk ..................................................................................... 143 Trsadalmi normk ............................................................................................................................................. 143 Erklcsi normk ................................................................................................................................................... 144 Jogi normk .......................................................................................................................................................... 144 Magyarorszg jogforrsi rendszere ................................................................................................................... 146 A jogforrsi rendszer elemei .............................................................................................................................. 146 A trvny .............................................................................................................................................................. 147 A rendeletek ......................................................................................................................................................... 152 Kzjogi szervezetszablyoz eszkzk ............................................................................................................ 157 Normatv hatrozat ............................................................................................................................................. 157 Normatv utasts ................................................................................................................................................ 158 A korbbi llami irnyts egyb jogi eszkzei-nek jogi sorsa .................................................................. 158 A jogszablyok ktelez ereje - rvnyessg, hatlyossg ............................................................................. 158 A jogszablyok rvnyessge ............................................................................................................................. 158 A jogszablyok hatlya ....................................................................................................................................... 159 A nemzetkzi s az unis jog ............................................................................................................................. 162 A nemzetkzi jog ................................................................................................................................................. 162 Az unis jog .......................................................................................................................................................... 162 A jogalkotsi eljrs s jogszably-szerkesztsi ismeretek ............................................................................ 162 Jogllam s jogalkots ......................................................................................................................................... 162 A jogalkotsi eljrs ............................................................................................................................................. 165 A jogalkots tervezse, a jogszablyok elksztse ....................................................................................... 165 A jogszablytervezet szerkesztse, szvegezse ............................................................................................. 167 A jogszablytervezetek vlemnyezse ............................................................................................................ 173 A tervezet jogalkot szerv el terjesztse, elfogadsa .................................................................................... 174 A jogszablyok kihirdetse s kzzttele, a hivatalos lap ............................................................................ 177 A jogszably hatlyosulsnak vizsglata ....................................................................................................... 178 A deregulci ....................................................................................................................................................... 179 A magyar jogalkots tipikus tartalmi s formai hibi .................................................................................... 180 ltalnos jogalkalmazsi ismeretek .................................................................................................................. 182 A jogalkalmaz tevkenysg fajti .................................................................................................................... 182 A jogalkalmazs szervei...................................................................................................................................... 182 A jogalkalmazs folyamata ................................................................................................................................ 183 A kzigazgatsi hatsgi eljrs ........................................................................................................................ 184

Tartalomjegyzk 5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.1.6. 5.1.7. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 6. 6.1. 6.1.1. 6.1.2. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.5.1. 6.5.2. 6.5.3. 6.5.4. 6.5.5. 6.6. 6.6.1. 6.6.2. 6.6.3. 6.6.4. 6.6.5. 6.6.6. 6.6.7. 6.6.8. 6.6.9. 6.7. 6.8. 6.9. 6.10. Eljrsi alapelvek ................................................................................................................................................. 185 A trvnyessg elve ............................................................................................................................................. 186 A rendeltetsszer eljrs elve ........................................................................................................................... 186 A trvny eltti egyenlsg elve ....................................................................................................................... 186 A hivatalbl val eljrs elve ............................................................................................................................. 187 Az gyfl vdelme: az gyfli jogok ................................................................................................................. 187 Az gyfl ktelezettsgei .................................................................................................................................... 193 A kltsgtakarkos eljrs elve .......................................................................................................................... 194 Alapvet rendelkezsek ...................................................................................................................................... 195 A trvny hatlya ................................................................................................................................................ 196 Joghatsg, hatskr s illetkessg .................................................................................................................. 202 A kzigazgatsi hatsgi eljrs szakaszai ...................................................................................................... 210 A hatsgi ellenrzs .......................................................................................................................................... 210 A helyszni hatsgi ellenrzs.......................................................................................................................... 211 A hatsgi ellenrzs jogkvetkezmnyei ....................................................................................................... 211 Az elsfok eljrs ............................................................................................................................................... 212 Az eljrs megindtsa ........................................................................................................................................ 213 A tnylls tisztzsa .......................................................................................................................................... 219 Kpviselet.............................................................................................................................................................. 232 Kizrs ................................................................................................................................................................... 233 A hatsg dntsei .............................................................................................................................................. 236 A dnts meghozatala ......................................................................................................................................... 236 Hatsgi hatrozat ............................................................................................................................................... 236 Hatsgi vgzs ................................................................................................................................................... 240 A hatsgi szerzds ........................................................................................................................................... 240 A hatsgi dntsek kzlse .............................................................................................................................. 241 A jogorvoslat s a dnts-fellvizsglat ........................................................................................................... 242 A jogorvosls rendszere ...................................................................................................................................... 243 A jogorvoslattal megtmadhat hatsgi dntsek ........................................................................................ 243 A jogorvoslati formk ......................................................................................................................................... 243 A fellebbezs ......................................................................................................................................................... 244 A brsgi fellvizsglat ..................................................................................................................................... 248 Az jrafelvteli eljrs ......................................................................................................................................... 249 Az Alkotmnybrsg hatrozata alapjn indthat eljrs ........................................................................... 250 A felgyeleti eljrs ............................................................................................................................................. 252 Az gyszi fellps .............................................................................................................................................. 253 A vgrehajts ........................................................................................................................................................ 256 Az eljrsi kltsgek ............................................................................................................................................ 265 Az elektronikus gyintzs ................................................................................................................................ 267 Az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyestsvel kapcsolatos hatsgi eljrsok ..................... 270

6.6.10. A semmissg ......................................................................................................................................................... 254

Tartalomjegyzk III. MODUL: LTALNOS LLAMHZTARTSI IMERETEK .............................................................................. 273 1. 1.1. 1.1.1. 1.2. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. 2.5.4. 2.6. 2.7. 2.7.1. 2.7.2. 2.8. 2.8.1. 2.8.2. 2.8.3. 2.9. 2.10. 3. 3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.2. 3.3. 4. 4.1. ltalnos llamhztartsi ismeretek ................................................................................................................. 273 Az llamhztarts kzgazdasgi szerepe s jelentsge ................................................................................ 273 Ersd llami gazdasgpolitikai szerepek felrtkeld llamhztarts ............................................... 273 Az llamhztarts helye s szerepe a nemzetgazdasgban ........................................................................... 276 A nemzetgazdasg helyzett meghatroz f makrogazdasgi tnyezk s az llamhztarts ................... kapcsolata ............................................................................................................................................................. 281 A makrogazdasg helyzett jellemz ltalnos mutatk ............................................................................... 282 Az llamhztarts helyzett jellemz mutatk ................................................................................................ 284 Az llamhztarts rendszere, az llamhztartsi gazdlkods alap -elvei, legfontosabb szablyai ......... 286 Az llamhztarts rendszere, sszefggsei az llami szervezeti rendszerrel valamint eurpai unis ...... tagsgunkkal ........................................................................................................................................................ 286 Az llamhztarts fogalma ................................................................................................................................. 291 Az llamhztarts alrendszerei.......................................................................................................................... 292 Kltsgvets, kltsgvetsi bevtelek, kltsgvetsi kiadsok ...................................................................... 293 Az llamhztarts alapelveinek szerepe s jelentsge a rendszer mkdsben ..................................... 296 Az alapelvek rendszerezse ............................................................................................................................... 296 A nyilvnossg elve ............................................................................................................................................. 297 A tervezs s elszmols alapelvei .................................................................................................................... 297 A kltsgvetsi forrsok felhasznlsa sorn kvetend alapelvek ............................................................. 299 Magyarorszg gazdasgi stabilitsa .................................................................................................................. 300 Az llamhztarts bevtelei s kiadsai ........................................................................................................... 304 Az llamhztarts bevtelei ............................................................................................................................... 304 Az llamhztartsi kiadsok .............................................................................................................................. 307 A nemzeti vagyon, gazdlkods a nemzeti vagyonnal .................................................................................. 309 A nemzeti vagyon fogalma, rendeltetse ......................................................................................................... 309 A nemzeti vagyonnal val gazdlkods alapelvei .......................................................................................... 312 Az llami vagyonnal val gazdlkods ............................................................................................................ 313 A kincstri rendszer, a kincstr szerepe s feladatai ...................................................................................... 315 Az llamadssg kezelse .................................................................................................................................. 317 Az llamhztarts kzponti szintje ................................................................................................................... 318 Az llamhztarts kzponti alrendszere .......................................................................................................... 318 A kzponti kltsgvets bevtelei s kiadsai ................................................................................................. 318 A kltsgvetsi trvny szerkezete ................................................................................................................... 319 A kltsgvetsi ciklus .......................................................................................................................................... 321 A trsadalombiztostsi alapok mkdsnek jellemzi ............................................................................... 323 Az elklntett llami pnzalapok mkdse ................................................................................................. 325 Az llamhztartsi rendszer helyi alrendszere ............................................................................................... 326 Az nkormnyzatok gazdasgi nllsgnak alkotmnyos alapjai, az llami s helyi feladatellts ....... sszefggsei ........................................................................................................................................................ 326

Tartalomjegyzk 4.2. 4.3. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.5. 5. 5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.3. 5.4. 5.4.1. 5.4.2. 5.5. 5.5.1. 5.5.2. 5.5.3. 5.5.4. 6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 6.7. Az nkormnyzatok vagyona ............................................................................................................................ 327 A helyi nkormnyzatok bevtelei s kiadsai ............................................................................................... 329 Kltsgvetsi ciklus ............................................................................................................................................. 332 A helyi nkormnyzati kltsgvets ................................................................................................................. 332 Az nkormnyzati kltsgvets elksztse, elfogadsa .............................................................................. 332 A helyi nkormnyzati kltsgvetsi beszmol ............................................................................................ 335 A nemzetisgi nkormnyzatok kltsgvetse ............................................................................................... 335 A helyi alrendszer gazdlkodsnak specilis szablyai ............................................................................... 336 A kltsgvetsi szervek ....................................................................................................................................... 337 A kltsgvetsi szervek jogllsa ...................................................................................................................... 337 A kltsgvetsi szervek szerepe a kzfeladatok elltsban ......................................................................... 337 A kltsgvetsi szervek alaptsa ...................................................................................................................... 338 A kltsgvetsi szervek tpusai, irnytsa, felgyelete ................................................................................. 339 A kltsgvetsi szervek tpusai .......................................................................................................................... 339 A kltsgvetsi szervek irnytsa s felgyelete ........................................................................................... 341 A kltsgvetsi szervek nyilvntartsa............................................................................................................. 342 A kltsgvetsi szervek mkdsnek fellvizsglata, talaktsa, megszntetse .................................. 343 A kltsgvetsi szervek tevkenysge .............................................................................................................. 343 A kltsgvetsi szerv talaktsa, megszntetse ........................................................................................... 344 Kltsgvetsi szervek mkdse s gazdlkodsa ......................................................................................... 344 A kltsgvetsi szervek mkdsnek s gazdlkodsnak ltalnos jellemzi ....................................... 344 A kltsgvetsi szervek bevtelei s kiadsai .................................................................................................. 346 Ktelezettsgvllals, ellenjegyzs, rvnyests, utalvnyozs ................................................................... 347 Kltsgvetsi beszmols ................................................................................................................................... 349 llamhztartsi kontroll ..................................................................................................................................... 350 Az llamhztartsi kontrollok rendszere ......................................................................................................... 350 Az llamhztarts kls ellenrzse ................................................................................................................. 351 Kormnyzati szint ellenrzs .......................................................................................................................... 355 Az llamhztarts bels kontrollrendszere ...................................................................................................... 355 A helyi nkormnyzatok gazdlkodsnak ellenrzse ................................................................................ 356 Tmogatsok ellenrzse .................................................................................................................................... 358 Adk s ms befizetsek ellenrzse ................................................................................................................ 359

IV. MODUL: KZIGAZGATS SZERVEZSI- S VEZETSI IMERETEK .............................................................. 361 1. 1.1. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. A vezets s a vezeti gondolkods fejldse. Alapfogalmak ...................................................................... 361 Menedzsment, leadership, a vezets trtnete, a vezets tanulhatsga ..................................................... 361 A vezets trtnete .............................................................................................................................................. 364 A klasszikus iskola .............................................................................................................................................. 364 Az emberkzpont irnyzatok Human Relations ....................................................................................... 366 Integrcis trekvsek Modern irnyzat ....................................................................................................... 367

Tartalomjegyzk 1.3. 1.4. 1.4.1. 1.4.2. 1.4.3. 1.4.4. 1.4.5. 2. 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.4. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. 3. 3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.4. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. Megtanulhat-e a vezets? ................................................................................................................................. 368 Vezetsi szintek s kpessgek. Vezeti szerepek, feladatok. A vezetsi mdszerek, stlusok, a ................. vezets eszkzei, formi ..................................................................................................................................... 369 Vezetsi szintek s kpessgek, szerepek, feladatok ...................................................................................... 369 A vezets mdszerei ............................................................................................................................................ 371 A vezetsi stlusok ............................................................................................................................................... 372 A vezets jogi s nem jogi eszkzei ................................................................................................................... 376 A vezets formi .................................................................................................................................................. 377 Szervezetmenedzsels ......................................................................................................................................... 378 A munkaer sajtossgai .................................................................................................................................... 378 Csoportos munkavgzs, csoportos tletels .................................................................................................. 380 Brain storming ...................................................................................................................................................... 382 A szervezeti formk, a szervezet definilsa, a kzigazgatsi szervezet sajtossgai ............................... 384 A szervezet bels jellemzi, a szervezet mkdst befolysol tnyezk ................................................. 386 Szervezeti formk ................................................................................................................................................ 388 A kzigazgatsi szervezet fbb sajtossgai .................................................................................................... 392 A szervezeti kultra ............................................................................................................................................ 393 Vltozsmenedzsment ........................................................................................................................................ 397 A vltoztats szerepli ........................................................................................................................................ 397 A vltozsokhoz val viszonyuls .................................................................................................................... 398 Az ellenlls kezelse .......................................................................................................................................... 400 Folyamatmenedzsment ....................................................................................................................................... 401 A vezets folyamata, folyamatmenedzselsi megkzelts ........................................................................... 401 A vezets folyamatai ........................................................................................................................................... 401 A tervezs ............................................................................................................................................................. 402 A dnts ................................................................................................................................................................ 404 A szervezs ........................................................................................................................................................... 407 Az ellenrzs ........................................................................................................................................................ 407 A kzigazgats mkdsi folyamatai s tmogat techniki ........................................................................ 409 Az j Kzmenedzsment (New Public Management) ltalnos vonsai ...................................................... 409 Stratgiai tervezs ................................................................................................................................................ 410 A folyamatkzpont kzigazgats-szervezs, a folyamatok technologizlsa .......................................... 411 Projektmenedzsment ........................................................................................................................................... 418 Minsgmenedzsment a vezetsben ................................................................................................................. 421 A minsgmenedzsment trtnete .................................................................................................................... 421 Minsgmenedzsment a kzigazgatsban ....................................................................................................... 422 EFQM s a Kzs (ltalnos) rtkelsi Keretrendszer (CAF) ..................................................................... 424 A helyzetfelmrs eszkzei, mdszerei ............................................................................................................ 426 SWOT-analzis ...................................................................................................................................................... 426 Problmaelemzs (fadiagram mdszer) ........................................................................................................... 427

Tartalomjegyzk 4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.5.3. 5. 5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.4. 5.5. 5.6. 5.6.1. 5.7. 5.8. 5.9. 5.9.1. 5.9.2. 5.9.3. 5.9.4. 5.10. A kzigazgatsi szervezetek fejlesztsnek lehetsgei, mdszerei ............................................................ 428 A szervezet tvilgtst tmogat rsztechnikk .......................................................................................... 428 gyflkartk alkalmazsa .................................................................................................................................. 434 Benchmarking ...................................................................................................................................................... 435 Humnerforrs s kzszolglati menedzsment ............................................................................................ 436 A humnerforrs s kzszolglati menedzsment fogalma s sajtos mkdse ..................................... 436 Az emberi erforrs stratgia kialaktsa ......................................................................................................... 439 Az emberierforrs-igny tervezse, kivlaszts ............................................................................................ 439 Kivlaszts, a kzszolglati tisztvisel kivlasztsa ....................................................................................... 441 Djazsi, sztnzsi rendszer, juttatsok .......................................................................................................... 441 Teljestmnyrtkels, minsts ....................................................................................................................... 443 Teljestmnyrtkels .......................................................................................................................................... 443 Minsts ............................................................................................................................................................... 443 Tovbbkpzs s nem kpzs jelleg fejlesztsi mdszerek.......................................................................... 444 A jogviszony alanyai ........................................................................................................................................... 446 A jogviszony ltestse kinevezs ................................................................................................................... 448 A kzszolglati tisztvisel kinevezse .............................................................................................................. 448 A kzszolglati jogviszony megsznse, megszntetse .............................................................................. 450 Az elmeneteli rendszer ..................................................................................................................................... 451 A szolglati jogviszony tartalma ....................................................................................................................... 452 A vagyonnyilatkozat ........................................................................................................................................... 452 sszefrhetetlensg ............................................................................................................................................. 453 Az utasts vgrehajtsnak ktelessge .......................................................................................................... 454 Rendkvli munkavgzs ................................................................................................................................... 454 Felelssgi rendszer............................................................................................................................................. 455

5.10.1. A fegyelmi felelssg........................................................................................................................................... 455 5.10.2. A krtrtsi felelssgrendszer ......................................................................................................................... 456 5.10.3. A kzszolglati tisztviselk bntetjogi felelssge ....................................................................................... 458 5.10.4. A vezetk eredmnyfelelssge......................................................................................................................... 458 5.10.5. Etikai kdex, etikai eljrs .................................................................................................................................. 458 5.11. A kzszolglati jogvita ........................................................................................................................................ 459

V. MODUL: AZ EURPAI UNI SZERVEZETE S JOGRENDSZERE ................................................................... 463 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 2. 2.1. Az eurpai integrci fejldse.......................................................................................................................... 463 Az eurpai integrci ltrejtte ......................................................................................................................... 463 Az eurpai integrci els ngy vtizede ......................................................................................................... 464 Kzssgekbl Uni Eurpa Maastricht utn .............................................................................................. 465 Az Eurpai Uni az ezredforduln - a bvts s mlyts ketts clkitzse ............................................ 467 Az Eurpai Uni jogi keretei, jellemzi ............................................................................................................ 471 Az unis jog ltrehozsnak okai ...................................................................................................................... 471

Tartalomjegyzk 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.4. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 4. 4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.1.4. 4.1.5. 4.1.6. 4.1.7. 4.1.8. 4.1.9. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4. 4.2.5. 4.2.6. 5. 5.1. 5.2. 5.2.1. 5.3. 5.4. 6. 6.1. 6.1.1. 6.1.2. Az unis jog forrsai............................................................................................................................................ 472 Az elsdleges jogforrsok: a Szerzdsek ........................................................................................................ 472 A msodlagos jogforrsok: az Uni jogi aktusai ............................................................................................. 474 Az unis acquis fogalma ..................................................................................................................................... 475 Az unis jog jellege .............................................................................................................................................. 476 Az unis jog viszonya a nemzetkzi joghoz .................................................................................................... 476 Az unis jog viszonya a tagllamok bels jogrendjhez ................................................................................ 476 Jogharmonizci az Eurpai Uniban .............................................................................................................. 477 Unis polgrsg s alapvet jogok .................................................................................................................... 478 Unis polgrsg ................................................................................................................................................... 479 Az Uni demokratikus mkdsnek alapelvei ............................................................................................. 479 Alapvet jogok ..................................................................................................................................................... 480 Az Eurpai Uni felptse s mkdse ......................................................................................................... 481 Az Eurpai Uni intzmnyei............................................................................................................................ 481 Az Eurpai Tancs ............................................................................................................................................... 482 Az Eurpai Uni Tancsa ................................................................................................................................... 483 A Bizottsg ............................................................................................................................................................ 487 Az Eurpai Parlament ......................................................................................................................................... 490 Az Eurpai Uni Brsga .................................................................................................................................. 495 A Szmvevszk .................................................................................................................................................. 497 Az Eurpai Kzponti Bank s a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere ....................................................... 497 Az intzmnyek tancsad szervei ................................................................................................................... 499 Egyb unis szervek ............................................................................................................................................ 500 Dntshozatal s jogalkots az Eurpai Uniban ........................................................................................... 501 A Bizottsg dnts-elkszt szerepe .............................................................................................................. 501 Dntshozatal a Tancsban ................................................................................................................................ 502 A Parlament trsjogalkot szerepe .................................................................................................................... 503 Jogalkotsi eljrsok ............................................................................................................................................ 504 Fellvizsglati eljrsok ...................................................................................................................................... 506 A Bizottsg deleglt dntshozi szerepe a komitolgia mkdse ......................................................... 508 Az Uni kltsgvetse ......................................................................................................................................... 509 Kltsgvetsi s pnzgyi alapelvek ................................................................................................................ 509 Az Uni sajt forrsai .......................................................................................................................................... 510 Az Uni kltsgvetsnek kiadsai ................................................................................................................... 511 A tbbves pnzgyi keret ................................................................................................................................. 512 Az ves kltsgvetsi eljrs .............................................................................................................................. 512 Az EU hatskrei s politiki ............................................................................................................................. 513 Az Uni kizrlagos hatskrbe tartoz politikk ........................................................................................ 514 Vmuni ................................................................................................................................................................ 514 A bels piac mkdshez szksges versenyszablyok .............................................................................. 514

Tartalomjegyzk 6.1.3. 6.1.4. 6.1.5. 6.1.6. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.2.5. 6.2.6. 6.2.7. 6.2.8. 6.2.9. Monetris politika azon tagllamok esetben, amelyek hivatalos pnzneme az eur ............................... 516 Tengeri biolgiai erforrsok megrzse a kzs halszati politika keretben .......................................... 517 Kzs kereskedelempolitika .............................................................................................................................. 517 Nemzetkzi megllapodsok megktse ......................................................................................................... 518 Az Uni s a tagllamok kztt megosztott hatskrk ................................................................................ 519 Bels piac .............................................................................................................................................................. 519 Szocilpolitika ...................................................................................................................................................... 524 Gazdasgi, trsadalmi s terleti kohzi ........................................................................................................ 525 Mezgazdasg s halszat .................................................................................................................................. 526 Krnyezetvdelem ............................................................................................................................................... 528 Fogyasztvdelem ............................................................................................................................................... 529 Kzlekeds ............................................................................................................................................................ 529 Transzeurpai hlzatok .................................................................................................................................... 530 Energia .................................................................................................................................................................. 530

6.2.10. Szabadsgon, biztonsgon s jog rvnyeslsn alapul trsg ................................................................. 531 6.2.11. Kutats, technolgiafejleszts s rkutats ...................................................................................................... 533 6.2.12. Fejlesztsi egyttmkds s humanitrius segtsgnyjts ......................................................................... 533 6.3. 6.4. 6.5. 7. 7.1. 7.1.1. 7.1.2. 7.1.3. 7.2. 7.2.1. 7.2.2. Gazdasgpolitikk s foglalkoztatspolitikk sszehangolsa ..................................................................... 534 Kzs kl- s biztonsgpolitika ......................................................................................................................... 535 Az EU tmogat, sszehangol s kiegszt hatskre ................................................................................ 537 Magyarorszg az Eurpai Uniban .................................................................................................................. 538 Magyarorszg s az EU kapcsolatainak alakulsa .......................................................................................... 538 Eurpai Megllapods Magyar-EK Trsulsi Szerzds ............................................................................ 538 t a csatlakozsi trgyalsok megkezdsig ................................................................................................... 538 t a csatlakozsi trgyalsok megkezdstl a csatlakozsig ....................................................................... 539 Az EU s a magyar kzigazgats kapcsolatrendszere .................................................................................... 541 Az eurpai integrci hatsa a nemzeti kzigazgatsi rendszerekre ........................................................... 541 Az eurpai gyek igazgatsnak magyar modellje .................................................................................... 546

I. modul: A kzponti llami szervek rendszere

1.
1.1.
1.1.1.

Magyarorszg alkotmnyos berendezkedse

Az Alkotmny
Az alkotmny fogalma, a trtneti s a kartlis alkotmny

Az alkotmnyfogalmat ketts rtelmezsben hasznljuk. Jelenti egyfell szkebben az alkotmnyt, mint alaptrvnyt, msfell tgabban az alkotmnyossgot, a jogilag szablyozott, korltozott llami fhatalmat. Az Alaptrvny elnevezs kifejezi azt a trvnyalkoti szndkot is, hogy Magyarorszg j alkotmny a trtneti llam s kzjog folytonossgt tkrzze, annak ezerves folyamatossgban elhelyezze. Az alkotmny clja, hogy jogi keretet szabjon a hatalom gyakorlsnak, garancit nyjtson az llampolgroknak jogaik vdelmre. Az alkotmny egy olyan (esetleg tbb egymssal sszefgg) trvny, amely azltal, hogy az adott orszg llamjognak legfontosabb szablyait tartalmazza, az orszg kznsges trvnyei fl emelkedik. Az alkotmny a trvnyek trvnye, a jogrendszerben elfoglalt helyt tekintve alaptrvny. Az alkotmny formai szempontbl azrt alaptrvny, mert a jogforrsi rendszer cscsn helyezkedik el, a kznsges trvnyek fltt, megalkotsnak, mdostsnak eljrsi felttelei sajtosak, az alaptrvnyi szablyozst ignyl trgyak krt definilja. Tartalmt tekintve azrt alaptrvny, mert a nemzeti hitvallsban kifejezi a kzs trtnelmi hagyomny rtkt kifejezi a trsadalmi berendezkeds alapjait s rtkeit, meghatrozza a trsadalom s az llam viszonyt, megllaptja s biztostja az alapjogokat, a jogegyenlsget, szablyozza az llamszervezet felptst s mkdst.

Az alkotmny hrom fajtja: a trtneti s a kartlis, valamint a vegyes rendszer alkotmny. A trtneti alkotmny jellemzi: tbb, a trtnelmi fejlds sorn ltrejtt s alakult trvny s szoksjog egyttese, az alkotmnyt alkot trvnyek s ms alkotmnyjogi jelleg jogszablyok viszonyt az lland vltozs s egyttls jellemzi, az alkotmnyt alkot trvnyek elnevezskben, megalkotsi mdjukban megegyeznek ms trvnyekkel, jelents a szoksjog szerepe, a trvnyhoz s az alkotmnyoz hatalom nem vlhat kln az alkotmnyt kpez trvnyek megalkotsa kapcsn, stabilitst a tarts trsadalmi elfogadottsga biztostja.

15

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kartlis alkotmny jellemzi: az alapvet jelentsg alkotmnyjogi szablyok egy, a jogrendszer cscsn elhelyezked alaptrvnyben tallhatk; szakt a korbbi (trtneti) alkotmny jogfolytonossgval, gy a szoksjog hagyomnyval; trekszik az alkotmnyjog szablyozsi terletnek egy jogszably foglalt lehet legteljesebb megfogalmazsval; a tbbi trvnytl elnevezsben s megalkotsban is megklnbztetett (elnevezse alkotmny, vagy alaptrvny, megalkotshoz valamilyen minstett tbbsgre van szksg); trvnyek s ms jogszablyok a kartlis alkotmnnyal ellenttes rendelkezseket nem tartalmazhatnak; egyes alkotmnyjogi rszletkrdseket ms trvnyek rendezhetnek (llampolgrsg, vlasztjogi rendszer, nkormnyzatok jogi szablyozsa); a szoksjog szerepe csekly; megalkotst illeten az alkotmnyoz s a trvnyhoz hatalom sztvlhat egymstl a stabilitsa klnfle mdon biztosthat (pl. minstett tbbsg a megalkotshoz s mdostshoz). A vegyes rendszer alkotmny jellemzi: az alapvet jelentsg alkotmnyjogi szablyok egy, a jogrendszer cscsn elhelyezked (egy, vagy tbb) alaptrvnyben s kiegsztseiben tallhatak, amely elismeri a korbbi alkotmnyos szablyozs trvnyeit, szoksjogt is; az alaptrvny tmr tartalm jogszably, az egyes alkotmnyjogi krdseket a kiegsztsek, vagy/s egyszerbben vltoztathat ms trvnyek (sarkalatos) trvnyek rendeznek; hangslyos az alaptrvnnyel, valamint az egymssal is sszefgg ms (sarkalatos) trvnyek egysges rendszere; megalkotst illeten az alkotmnyoz s a trvnyhoz hatalom nem szksgszeren vlik el egymstl.

1.1.2.

A magyar alkotmnyfejlds

Magyarorszgnak ha eltekintnk a Tancskztrsasg rvid let alkotmnytl formailag 1949-ig trtneti alkotmnya volt. A magyar trtneti alkotmnynak pl. rsze volt az Aranybulla (1222), amely korltozta a kirlyi hatalmat, a nemeseknek szemlyes szabadsgot, admentessget s ellenllsi jogot biztostott arra az esetre, ha a kirly a megegyezst megsrti, valamint Werbczy Istvn Hrmasknyve, amely a korabeli orszgos szoksjogot gyjttte egybe s rendszerezte, m formlisan sohasem vlt trvnny. A Hrmasknyvben sszefoglalt Szent Korona-tan szerint, a szuverenits forrsa a Szent Korona, a kirly hatalma a korona kzvettsvel a nemessgtl szrmazott. A hatalom elsdleges gyakorlja a nemzet, amely a koronzssal vonja be a hatalomba az uralkodt. A nemesi cmet viszont a kirly adomnyozta. A nemessg a megkoronzott kirllyal organikus egysget alkotott, ezt az egysget a Szent Korona fejezi ki, ez volt minden jognak s a hatalommegoszts rendszernek, azaz a trvnyes hatalom forrsa. A Szent Korona a legmagasabb rend trvnyessget fejezte, ki valamint azt, hogy Magyarorszg csak alkotmnyosan kormnyozhat. Ezrt a magyar trtneti hagyomnyban a Szent Korona-tan az angolszsz rule of law (trvnyek uralma), valamint a nmet Rechtstaat (jogllam) jelentsgvel s hatsval br. A kzponti kirlyi hatalom legfontosabb korltja a kirlyi koronzsi esk, s ellenslya a klnbz nkormnyzatok rendszere, valamint az orszggyls s az ltala vlasztott ndor, 1848-tl a miniszterelnk.

16

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A Szent Korona-tan nem ismeri el trvnyes rendszernek, hanem trvnytelennek (illegitim) az erszakosan megszerzett hatalom, valamint az egyeduralom rendszert, gy a kirlyi abszolutista (pl.: 1780-90), forradalmi puccs (pl.: 1918-19), valamint idegen katonai megszll hatalom (pl.: 1849-1867) ltal ltrehozott rendszereket. Ezekben az esetekben megszakad a jogfolytonossg, a trvnyes hatalom. (Trvnytelensgre nem lehet jogot alaptani) A jogfolytonossg helyrelltsa trvnytelen rendszerbl jbl trvnyes rendszer megalkotst jelenti alkotmnyos intzmnyek ltal, ahol a nemzet a hatalom elsdleges gyakorlja. A Szent Korona tulajdonjoga az llami-kzssgi vagyon meghatrozott krre vonatkoz fogalomkptelensget jelentette. Az 1848. vi mrciusi trvnyek szerint az 1831-es belga alkotmny pldjt kvetve a npkpviseleti parlament s a kirly egytt gyakoroljk a trvnyhoz hatalmat a trtneti alkotmny jogkiterjeszt hagyomnya alapjn. A tancskztrsasg (1919) diktatrja megszervezte a tancsvlasztsokat, sszehvta a tancsok orszgos gylst, amely trvnybe iktatta az els kartlis alkotmnyt. (Ez az alkotmny azonban csak rvid ideig lt.) A kt vilghbor kztti rendszer (1920. vi I. trvny) nem rendelkezett az llamformrl, gy a trtneti alkotmny jogfolytonossg elve alapjn az orszg llamformja ismt kirlysg lett, a trn betltse nlkl. A kormnyz jogkre fokozatosan bvlt, de a trvnyszentests joga nem illette meg, csak a trvny egyszeri visszakldsnek a joga. Az orszggyls elzetes egyetrtsvel gyakorolhatta a hadzenet s a bkekts jogt. A szovjet megszlls 1946. vi I. trvnye a kztrsasg kikiltsrl szl alkotmnyos alaptrvny volt. A trvny preambuluma a magyar trvnyalkotsban elszr kifejezte az emberi jogok tiszteletben tartsnak kvetelmnyt. Magyarorszg llamformja kztrsasg lett. 1949-ben szletett meg az 1949. vi XX. trvny, amely az 1936-os szovjet alkotmnyt tekintette alapnak. Az llamhatalom legfelsbb szerve formlisan a parlament lett. Az orszggylst vente ltalban kt zben hvtk ssze, vi nhny trvnyt fogadott el, a tnyleges jogalkoti tevkenysget az Elnki Tancs, mint helyettest szerv gyakorolta trvnyerej rendeletek kiadsval. Az alkotmny deklaratv funkcii kerltek eltrbe, hinyoztak azonban belle a polgrok jogai rvnyeslshez szksges jogi biztostkok. 1988-tl a politikai pluralizmus kialakulst figyelhetjk meg. j politikai erk tntek fel (MDF, SzDSz, Fidesz), illetve a rgi trtnelmi prtok (Szocildemokrata Prt, Kisgazdaprt, Keresztnydemokrata Npprt) is megjelentek a politikai sznen. Az 1989. vi I. trvny az alkotmnymdostsrl elrta az alkotmnybrskods bevezetst. (Sorra szlettek az alapjogokat szablyoz trvnyek: az egyeslsi szabadsgrl, a gylekezsi jog szabadsgrl, a sztrjkrl, a npszavazsrl.) Az 1989. vi XXXI. trvny formailag alkotmnymdost trvny, amely az 1949. vi XX. trvny szerkezett kvetve llaptotta meg a Magyar Kztrsasg Alkotmnyt. Az alkotmny preambulumbl s 15 fejezetbl llt. Az alkotmnyt ideiglenesknt fogadtk el s a diktatra rendszervel tartotta a jogfolytonossgot. A diktatra utols orszggylse ltal elfogadott alkotmnyt a helyrelltott npszuverenits alapjn sem orszggyls, sem npszavazs nem erstette meg 2010-ig. Tartalmt tekintve azonban teljes alkotmnyrevzi. Parlamenti kormnyformt hatrozott meg, biztostotta a jogllamisgot, a polgri s politikai jogokat. Az Alkotmny preambuluma utal arra, hogy az talakuls llapotban lv trsadalom szmra kvn alkotmnyos kereteket teremteni. (Az elmlt hsz vben tbbszr is felmerlt az j Alkotmny megalkotsnak ignye, alkotmny-elkszt bizottsg is alakult, de politikai konszenzus e krdsben nem mutatkozott.) Magyarorszg j Alaptrvnyt az Orszggyls 2011. prilis 18-n fogadta el s 2012. janur elsejn lpett hatlyba. Az Alaptrvny az ezerves trvnyes (legitim) jogfejlds hagyomnyt kvnja kvetni. (Az Alaptrvny elnevezs is erre utal)

17

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alaptrvny hatlyba lpse eltt az Orszggyls Magyarorszg els, a jogllam kvetelmnyei szerint elfogadott Alaptrvnynek rvnyeslsnek rdekben elfogadta Magyarorszg Alaptrvnynek tmeneti Rendelkezsei (2011. december 31.) a kommunista diktatrbl a demokrciba val tmenetrl trvnyt.

1.1.3.

Magyarorszg Alaptrvnynek szerkezete, bels felptse.

Az Alaptrvny hat rszbl ll. Ezek a kvetkezk: a Nemzeti hitvalls, Alapvets, Szabadsg s felelssg, Az llam, A klnleges jogrend, Az Alaptrvnyt hetedikknt a Zr rendelkezs rsz zrja le. Az Alaptrvny a magyar himnusz els sorval kezddik Isten ld meg a magyart, s a Legyen bke, szabadsg s egyetrts hajval vgzdik. Az Alaptrvny megalkotsrl s mdostsrl az orszggyls az sszes kpvisel ktharmados tbbsgvel dnt. Az Alaptrvnyt a jelenlv kpviselk ktharmados tbbsgvel elfogadott sarkalatos trvnyek egsztik ki, amelyek az Alaptrvnyben meghatrozott egyes terletek alkotmnyszint szablyozst rendezik trvnyi szinten. A sarkalatos trvny is trvny, de a trvnyek elfogadshoz elg a jelenlv kpviselk tbbsgnek dntse. Az Alkotmny rendelkezseinek rtelmezse az Alkotmnybrsg hatskre. Az Alkotmnybrsg megalakulsa ta jelents az ltala rtelmezett lthatatlan alkotmny keretei kztt, esetenknt kiterjeszt jelleg alkotmny-fejleszt tevkenysget tlttt be. Az Alapvets R) cikkelye alapjn: (1) Az Alaptrvny Magyarorszg jogrendszernek alapja. (2) Az Alaptrvny s a jogszablyok mindenkire ktelezek. (3) Az Alaptrvny rendelkezseit azok cljval, a benne foglalt Nemzeti hitvallssal s a trtneti alkotmnyunk vvmnyaival kell rtelmezni. Az Alapvets S) cikk (2) bekezdse szerint: (2) Alaptrvny elfogadshoz vagy az Alaptrvny mdostshoz az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. Az Alapvets T) cikk (4) bekezds alapjn: (4) A sarkalatos trvny olyan trvny, amelynek elfogadshoz s mdostshoz a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazat szksges.

1.2.

A Nemzeti hitvalls

Isten ldd meg a magyart. Nemzeti himnuszunk els sornl aligha lehetne mltbb kezdete Magyarorszg Alaptrvnynek, amely az orszg els egysges, demokratikus, rott alaptrvnyeknt illeszkedik a magyar trtneti alkotmny, a trvnyes alkotmnyossg ezer ves trtnetbe. Ezt fejezi ki a Nemzeti hitvallsban:Tiszteletben tartjuk trtneti alkotmnyunk vvmnyait s a Szent Koront, amely megtestesti Magyarorszg alkotmnyos llami folytonossgt s a nemzeti egysgt. Nem ismerjk el trtneti alkotmnyunk idegen megszllsok miatt bekvetkezett felfggesztst. Tagadjuk a magyar nemzet s polgrai ellen a nemzetiszocialista s kommunista diktatrk uralma alatt elkvetett embertelen bnk elvlst. Nem ismerjk el az 1949. vi kommunista alkotmnyt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezrt kinyilvntjuk rvnytelensgt. Egyetrtnk az els szabad Orszggyls kpviselivel, akik els hatrozatukban kimondtk, hogy mai szabadsgunk az 1956-os forradalmunkbl sarjadt ki. Haznk 1944. mrcius tizenkilencedikn elvesztett llami nrendelkezsnk visszalltt 1990. mjus msodiktl, az els szabadon vlasztott npkpviselet megalakulstl szmtjuk. Ezt a napot tekintjk haznk j demokrcija s alkotmnyos rendje kezdetnek.

18

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az tmeneti Rendelkezsek megerstik a kommunista bncselekmnyek elvlhetetlensgt, s annak bntethetetlensgnek okt az 1949-es alkotmny 1989 utni jogfolytonossgban ltja, amellyel az tmeneti Rendelkezsek alapjn szaktunk. Az Alaptrvny indoklsa alapjn az 1949. vi XX. trvny, amely 2012. janur 1-tl rvnytelen, Magyarorszg trtnelmnek egyik legsttebb korszakban szletett, clja a szovjet mintj kommunista diktatra llamszervezetnek s az alapvet emberi s politikai jogoktl val megfosztsnak alkotmnyban val rgztse volt. 1989-ben ugyan ez a sztlini alkotmny olyan mdostsra kerlt, amelynek eredmnyekppen egy, a demokratikus kvetelmnyeknek megfelel alkotmny jtt ltre, de a rendszervlt alkotmnyozk maguk is tmenetinek tekintettk a megjellsben mg mindig a Rkosi-korszakot idz alkotmnyt. k is jl tudtk, hogy a demokratikus Magyarorszg egysges alkotmnynak megalkotsra sem az utols prtllami parlamentnek, sem a Nemzeti Kerekasztalnak nincs megfelel legitimcija. gy fenntartotta a kommunista rendszerrel a jogfolytonossgot s azt gy utlag, br politikailag szaktott vele, alkotmnyjogilag trvnyesnek elismerte. Az 1949. vi XX. trvny tbb fogyatkossgban is szenvedett. Szerkezete elavult alkotmnyjogi szemlletet tkrztt, egyes rszei, rendelkezsei, egyenetlenek, rtelmezsi nehzsgeket is felvetettek. Alkalmazshoz az Alkotmnybrsg gyakori rtelmezsre volt szksg. Az Orszggyls clja az Alaptrvny elfogadsval, az sszefogs, az egymsra talls alapdokumentumnak megalkotsa, amelyet a nemzet szerethet, amelyet magnak rez, s amely a legfontosabb rtkeit kpes megvdeni. Az Alaptrvny szerkezete megfelel egy modern, demokratikus, jogllami normknak megfelel alaptrvnytl elvrhat kvetelmnynek s egyben rtkrendet is kifejez.

1.3.

Az Alapvets az llamclok

A Nemzeti hitvallst az Alapvets rsz kveti, amely haznkra, Magyarorszgra, mint llamra vonatkoz alapvet rendelkezseket, az alaprtkeket s alkotmnyos alapelveket, llamclokat, valamint az Alaptrvnyre s az egyb jogszablyokra vonatkoz alapvet rendelkezseket tartalmazza. Elszr jelenik meg alaptrvnyi szinten a hatalommegoszts, valamint az llami erszak monoplium elvnek rgztse, az llampolgrsg keletkeztetse, a magyar nyelv vdelme, nemzeti s llami nnepeink, a gyermekvllals tmogatsa, az rtkteremt munkra alapul gazdasg deklarcija, a kiegyenslyozott, tlthat, s fenntarthat kltsgvetsi gazdlkods, valamint az egszsges krnyezet fenntartsnak, megrzsnek elve. Az A cikk. Az Alaptrvny alapjn a magyar llam neve mind a hazai hasznlat sorn, mind a klkapcsolatokban Magyarorszg. Haznkat ezer ve ezzel a nvvel illettk itthon s klfldn egyarnt (Hungaria). A B cikk meghatrozza azokat az alkotmnyos alapelveket, amelyek rendezelvknt szolglnak mind az alapjogi, mind az llamszervezeti rsz tekintetben. gy az llam szuverenitsnak kls oldalt megtestest fggetlensg, a tbbprtrendszerre pl demokrcia, valamint a jogllamisg. Magyarorszg llamformja kztrsasg. A hatalom forrsa a np, amely hatalmt elssorban vlasztott kpviseli, az Orszggyls tagjain keresztl gyakorolja. Kivtelesen sor kerlhet a kzvetlen hatalomgyakorlsra, amelynek formja az Alaptrvnyben szablyozott orszgos npszavazs intzmnye. A C cikk alapjn alkotmnyos alapelv a hatalommegoszts. Ez az elv egyszerre jelenti a korltlan hatalom kizrtsgt, a hatalmi gak elvlasztst, egyenslyt s egyttmkdsnek ktelezettsgt. Az alkotmnyos llam vdelmnek utols garancija, vgs eszkze az ellenllst biztost rendelkezs, mely a demokrcia vdelmt, a hatalomkoncentrci megakadlyozsnak szksgessgt fogalmazza meg, egyszerre alkotmnyos tilalomknt s ktelezettsgknt. Ugyanakkor fszably szerint kizrlag az llami szervek jogosultak knyszert alkalmazni.

19

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A D cikk kinyilvntja, hogy Magyarorszg a magyar nemzetet egysgesnek tekinti ljenek tagjai brhol a vilgon s a hatrain kvl l magyarok sorsrt ezen alapeszmtl vezrelve felelssget visel. Ez a felelssg cselekv felelssg: Magyarorszg ktelezettsget vllal arra, hogy a hatrain kvl l magyarok kzssgeinek fennmaradst s fejldst elsegti, tmogatja magyarsguk megrzsre irnyul trekvseiket, elmozdtja egymssal s a hazval val kapcsolattartsukat s egyttmkdsket. Az E cikk alapjn alkotmnyos alapelv, hogy Magyarorszg kzremkdik az eurpai npek szabadsgnak, jltnek s biztonsgnak kiteljesedst szolgl eurpai egysg megteremtsben, s nevestve is utal az Eurpai Unira. Az Eurpai Uni nemzetkzi szerzdsen alapul jogrenddel rendelkezik. Az unis jog a tagllamok terletn kzvetlenl alkalmazand s a jogalanyok szmra kzvetlenl is teremt jogokat s ktelezettsgeket. Ezrt az Eurpai Uni keretein bell trtn hatskrgyakorlsra az Alaptrvny kifejezett felhatalmazst ad. Az Alaptrvny rgzti, hogy Magyarorszg az Eurpai Uni tagllamaknt, a tbbi tagllammal kzsen, - az alapt szerzdsekbl fakad jogok gyakorlshoz s ktelezettsgek teljestshez szksges mrtkig - az Eurpai intzmnyei tjn gyakorolja egyes hatskreit. A konkrt hatskrket, ktelez magatartsi szablyokat nemzetkzi szerzdseknek kell megllaptani, amelyek ktelez hatlyt az Orszggyls a kpviselk ktharmadnak felhatalmazsval fogadja el. Az F cikk az llam terleti tagozdsrl szl. A trtnelmi hagyomnyoknak megfelelen ez kt szint: az llam terlete vrosokbl s kzsgekbl ll, a tbb vrost s kzsget magban foglal terleti egysg pedig a megye. A fvros, Budapest jogi helyzete sajtos, mert fvrosknt a megyvel egy terleti szinten ll, nem tartozik egy megyhez sem. A terleti tagozds alapozza meg a helyi kzhatalom gyakorlsnak, azaz az nkormnyzatisg szintjeit. Eligaztsul szolgl a brsgi s kzigazgatsi szervezet kialaktshoz, de nem zrja ki, hogy a jogalkot eltr szinteket llaptson meg. A G cikk a magyar llampolgrsg megszerzsrl szl. Az llampolgrsg testesti meg az llam s a polgrok kztti legszorosabb viszonyt, amely jogviszony klcsns jogokat s ktelezettsgeket fejez ki. Magyarorszg vdelmezi llampolgrait. A vdelem kiterjed arra is, hogy a szletssel keletkezett s a jogszeren szerzett magyar llampolgrsgtl senkit sem lehet megfosztani. Az llampolgrsg megszerzsnek f szablya a vrsgi el, a magyar llampolgr gyermeke szletsvel magyar llampolgr lesz. Sarkalatos trvny ms keletkezsi s megszerzsi jogcmeket is megllapthat. Sarkalatos trvny hatrozza meg az llampolgrsgra vonatkoz rszletes szablyokat is. A H cikk alapjn Magyarorszg hivatalos nyelve a magyar. Mivel a magyar nyelv s jelnyelv nemzeti sszetartozsunk elsdleges kifejezje, s kultrnk rsze ezrt klns vdelem illeti meg. A magyar nyelv kiemelt vdelme mellett Magyarorszg tiszteletben tartja az itt l nemzetisgek nyelvt, azok hivatalos hasznlatt is. A Magyarorszgon l nemzetisgek jogairl sarkalatos trvny rendelkezik. Az I cikk a magyar llamisg szempontjbl kt legfontosabb jelkpnek, Magyarorszg cmert s zszljt rja le s tartalmazza kpi megjelentst is. (1) Magyarorszg cmere hegyes talp, hastott pajzs. Els mezeje vrssel s ezsttel htszer vgott. Msodik, vrs mezejben zld hrmas halomnak arany korons kiemelked kzps rszn ezst ketts kereszt. A pajzson a magyar Szent Korona nyugszik. (2)Magyarorszg zszlaja hrom, egyenl szlessg, sorrendben fellrl piros, fehr, zld szn, vzszintes svbl ll, amelyben a piros szn az er, a fehr szn a hsg, a zld szn a remny jelkpe. E jelkpek nemcsak a magyar llamisg, hanem a magyar nemzet szimblumaknt is hasznlatosak, az llami szuverenits s fggetlensg mellett a nemzethez, mint kzssghez tartozs kifejezi is. A cmer s a zszl hasznlatt sarkalatos trvny szablyozza.
20

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Alaptrvny megengedi a cmer s a zszl trtnelmileg kialakult ms formk szerinti hasznlatt. Az Alaptrvny meghatrozza Magyarorszg himnuszt: Klcsey Ferenc Himnusz cm kltemnye Erkel Ferenc zenjvel. Az Alaptrvny rendelkezse rtelmben sarkalatos trvny meghatrozza meg az llami kitntetsek formit, odatlsnek feltteleit s eljrsi szablyait is. A J cikk alaptrvnyi szinten rgzti Magyarorszg nemzeti nnepeit, amely a trtnelmi tudat polsa mellett a nemzeti sszetartozs kifejezst is szolglja. Ekknt mrcius 15.-t, augusztus 20.-t, s oktber 23.-t. Az Alaptrvny augusztus 20.-t hivatalos llami nnepp nyilvntja. A K cikk alapjn Magyarorszg hivatalos pnzneme a forint. A nemzeti valuta alkotmnyos szablyozsa a cmerrel, a himnusszal, a nemzeti nnepekkel egytt, az orszg bels s kls szuverenitsnak kifejezse, megerstse. Az L cikk alapjn az Alaptrvny a frfi s n kztti, nkntes elhatrozson alapul rzelmi s gazdasgi letkzssgeket tekinti hzassgnak s emellett ktelezi el magt. A hzassgot s a csaldot a nemzet fennmaradsnak alapjnak tekinti. Ezek vdelme mellett elktelezi magt a gyermekvllals tmogatsa mellett is. A csaldok vdelmt sarkalatos trvny szablyozza. Az M cikk hangslyosan megjelenti, hogy a gazdasg kt alaprtken: az rtkteremt munkn s a vllalkozs szabadsgn alapszik, amelyek egymst erstve s felttelezve jrulnak hozz Magyarorszg, a nemzet felemelkedshez. Az Alaptrvny szerint Magyarorszg biztostja a tisztessges gazdasgi verseny feltteleit, fellp az erflnnyel val visszalssel szemben s vdi a fogyasztk jogait, ezzel a versenynek a kzj ltali sszer korltozst rgzti. Az N cikk alapjn Magyarorszg a kiegyenslyozott, tlthat s fenntarthat kltsgvetsi gazdlkods elvt rvnyesti. Ennek alaptrvny szint szablyozsa azrt szksges, mert az alapvet jogok rvnyeslse, az llam hatkony s demokratikus mkdse, az orszgban l szemlyek s szervezetek biztonsga megfelelkppen csak akkor garantlhat, ha az llam trsadalmi s gazdasgi egyenslyt komoly llamhztartsi problmk nem veszlyeztetik. Ennek az elvnek az rvnyestsrt elsdlegesen az Orszggyls s a Kormny a felels. Ugyanakkor az Alkotmnybrsg, a brsgok, a helyi nkormnyzatok s ms llami szervek feladatuk ellts sorn ktelesek az Alaptrvnyben szablyozott kltsgvetsi elvet tiszteletben tartaniuk. Az O cikk alapjn: Mindenki felels nmagrt, kpessgei s lehetsgei szerint kteles az llami s kzssgi feladatok elltshoz hozzjrulni. Az llam nem mindenhat, feladatait csak polgrokkal karltve, kzremkdskkel tudja elltni. Nem kpes s nem is trekedhet helyettk egyni, csaldi s kzssgi boldogulsuk elmozdtsra. Az Alaptrvny ezt a viszonyt hatrozza meg, azzal, hogy egyrszt rgzti, hogy mindenki aki beltsi kpessgnek birtokban van felels nmagrt, msrszt hogy kteles az llami s kzssgi feladatok elltsban rszt venni, ahhoz hozzjrulni. A P cikk deklarlja, hogy Magyarorszg vdi s fenntartja az egszsges krnyezetet. Ezzel az Alaptrvnyben j elemknt megjelenik a fenntarthatsg kvetelmnye, ami az llam s a gazdasg rszre irnyt szab a krnyezeti rtkekkel val felels bnsmdhoz. A cikkely kln kiemeli a sajtos magyar krnyezeti rtkeket s a magyar kultra rtkeit, amelyek oltalmazst mindenki ktelezettsgv teszi a jv nemzedkek szmra val megrzs rdekben. A Q cikk alapelvknt fogalmazza meg Magyarorszg trekvst a vilg valamennyi npvel s orszgval val egyttmkdsre a bke s biztonsg megteremtsrt s megrzsrt, valamint az emberisg fenntarthat fejldse rdekben. Az Alaptrvny a nemzetkzi jogi ktelezettsgek jhiszem teljestsnek rdekben elrja, Magyarorszgra ktelez nemzetkzi jogi szablyok s a magyar jog kztti sszhang biztostsnak ktelezettsgt.
21

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ennek rtelmben a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyai kln jogszablyi rendelkezs nlkl is a magyar jogrendszer rszt kpezik. Ehhez kpest a nemzetkzi jog egyb, Magyarorszgra ktelez szablyai gy a nemzetkzi szerzdsek csak jogszablyban trtn kihirdetskkel vlnak a magyar jogrendszer rszv. Az Eurpai Uni joga kvl esik a Q cikk hatkrn s azt az E cikk keretein bell rtelmezhet. Az R cikk az Alaptrvnyt a jogrendszer alapjaknt hatrozza meg. Az Alaptrvny a jogrendszer cscsn helyezkedik el, minden ms jogszably az Alaptrvnybl ered, s azzal nem lehet ellenttes. Az R cikk mindenki ktelessgeknt rja el az Alaptrvny s a jogszablyok megtartst. Az Alaptrvny irnyt mutat rtelmezi szmra: az Alaptrvnyt rendelkezseit csak azok cljval, a Nemzeti Hitvallssal s a trtneti alkotmnyunk vvmnyaival sszhangban kell rtelmezni. A trtneti alkotmny vvmnyainak rtelmezst a jogalkalmazs s jogszablyalkots fogja kialaktani a trtnelmi mlttal sszhangban. Az S cikk clja, hogy megteremtse az Alaptrvny stabilitst. Ezrt az Alaptrvnyre nzve a trvnyek megalkotshoz kpest szigorbb felttelt llapt meg: az Alaptrvny elfogadshoz s mdostshoz az orszggylsi kpviselk ktharmadnak a szavazata szksges. A cikk meghatrozza az Alaptrvny elfogadsnak vagy annak mdostsa alrsra s kihirdetsre vonatkoz eljrsi szablyokat. Ezekre vonatkoz javaslatot a kztrsasgi elnk, a Kormny, orszggylsi bizottsg, vagy orszggylsi kpvisel terjeszthet el. Az elfogadott jogszably az Orszggyls elnke alrja s a kztrsasgi elnk kzhezvteltl szmtott t napon bell alrja s elrendeli a hivatalos lapban val kihirdetst. Az Alaptrvny mdostsnak kihirdets sorn trtn megjellse a cmet, a mdosts sorszmt s a kihirdets napjt foglalja magban. A T cikk. Az Alaptrvny a jogalkotsra vonatkoz ltalnos szablyokat egy helyen, az Alapvets rszben hatrozza meg. A T cikk rgzti, hogy ltalnosan ktelez magatartsi szablyt kizrlag jogszably llapthat meg, tovbb megadja a jogszably lnyegi sajtossgait. Jogszably rvnyessgnek felttele egyrszt az, hogy az Alaptrvnyben jogalkot hatskrrel felruhzott szerv fogadja el az Alaptrvnyben meghatrozott formban, msrszt hogy a jogszablyt a hivatalos lapban kihirdessk. Sarkalatos trvny eltren is megllapthatja az nkormnyzati rendelet s a klnleges jogrendben alkotott jogszablyok kihirdetsnek szablyait. A cikk kifejezetten felsorolja a jogszablyokat: Jogszably a trvny, a kormnyrendelet, a miniszterelnki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendelete, az nll szablyoz szerv vezetjnek rendelete s az nkormnyzati rendelet. Jogszably tovbb a Honvdelmi Tancs rendkvli llapot idejn s a kztrsasgi elnk szksgllapot idejn kiadott rendelete. Nem kln jogforrs, hanem egy specilis trvnytpus a sarkalatos trvny, amelyet a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval lehet elfogadni. A sarkalatos trvny a tbbi trvnnyel azonos szinten helye zkedik el a jogforrsi hierarchiban. A szablyozs egyrtelmv teszi, mivel az Alaptrvny a jogrendszer cscsn ll, egyetlen jogszably sem lehet ellenttes az Alaptrvnnyel.

1.4.
1.4.1.

Az alapjogok
Az alapjogok fogalma

Az alapjogok az llam s az egyn alapvet, legfontosabb viszonyait szablyozzk. Egyrszt korltot lltanak az llam hatalma el az egyn szabadsgnak, autonmijnak vdelme rdekben, msrszt bizonyos llami szolgltatsok irnti ignyt alapoznak meg. rvnyeslsket klnleges garancik biztostjk, kiknyszerthetk, rendes brsgok, vagy meghatrozott esetben Alkotmnybrsg eltt rvnyre juttathat.

22

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az alapjog fogalmn egyrszt rtjk az ltalnos emberi lthez kapcsold jogokat, amelyek az Alkotmny szerint mindenkit megilletnek, msrszt az llampolgri jogokat, amelyeket rtelemszeren a magyar llampolgrok gyakorolhatnak. Az kori grg irodalomban megjelenik a gondolat, hogy ltezik egy termszeti, isteni, gi jog az ember alkotta joggal szemben, amelynek elsbbsge van. Ha a kt jog tkzik, akkor az elbbinek kell engedelmeskedni. (Szophoklsz drmjban Antigonnak dntenie kell, testvre halla utn, hogy az isteni jognak, avagy a Kreon ltal alkotott emberi jognak engedelmeskedik-e.) Az emberi jogok termszetjogi felfogsa a II. vilghbort kveten ismt eltrbe kerlt. Vannak olyan alapjogok az lethez val jog, az emberi mltsghoz val jog stb. , amelynek rk rvnyessge van. Az emberi jogok mindenkor megilletik az embereket, fggetlenl attl, hogy a tteles jogban megjelentek-e vagy sem. (Lnyegben erre az elvre plt a hbors s emberisg elleni bncselekmnyek elkvetinek felelssgre vonsa.) 1989 s 2010 kztt az alkotmny rtelmezse alapvet relativista volt, amely az alapjogokat elismerte, de fenntartotta annak vltoztathat rtelm magyarzhatsgnak lehetsgt. Az Alaptrvny a hagyomnyos rtkek, az emberi ernyek, valamint a szabadsg mellett a felelssg hangslyozsval az emberi jogok termszetjogi rtelmezst ersti.

1.4.2.

Az alapjogok forrsai

1.4.2.1. Alaptrvny
Az Alaptrvny msodik rsze a Szabadsg s felelssg cmet viseli, kzppontjban az ember s az ember srthetetlen s elidegenthetetlen jogai llnak. Az Alaptrvny Szabadsg s felelssg rsznek I. cikk (1) bekezdse alapjn AZ EMBER srthetetlen s elidegenthetetlen alapvet jogait tiszteletben kell tartani. Vdelmk az llam elsrend ktelezettsge. A I. cikk (2) bekezdse alapjn Magyarorszg elismeri az ember alapvet egyni s kzssgi jogait.Az llam elsdleges ktelessge az ember srthetetlen s elidegenthetetlen alapvet jogainak tiszteletben tartsa s vdelme. A magyar Alaptrvny alapjogi katalgusa a Szabadsg s felelssg fejezete, amely teljes egszben az alapjogokrl s ktelessgekrl szl. Az alapjogok rtelmezsnek egyes szempontjait alkotmnyos rtkek - a Nemzeti hitvalls, valamint az Alapvets fejezetben olvashatak. A rsz rendszertani elhelyezse s bels tagozdsa is kifejezi, hogy az alapvet jogok rvnyeslse biztostkainak megjelentse az Alaptrvny kiemelt rendelkezseknek tekinti, amelyek alapveten meghatrozzk az llam s az egyn viszonyt. Magyarorszg elismeri az alapvet emberi jogokat, azok tiszteletben tartst s vdelmt mind az egyn, mind pedig a kollektv jogok vonatkozsban elsrend ktelezettsgnek tartja. Az Alaptrvny ugyanakkor azt is kiemeli, hogy az egynek amellett, hogy ignyt tarthatnak alapvet jogaik elismersre s vdelmre bizonyos helyzetekben felelssggel is tartoznak a trsadalom fel. Az Alaptrvny ezrt egyes ktelezettsgeket is megfogalmaz.

1.4.2.2. A trvnyek
Az Alaptrvny Szabadsg s felelssg rsz I. cikk (3) bekezdse alapjn: Az alapvet jogokra s ktelezettsgekre vonatkoz szablyokat trvny llaptja meg. Alapvet jog ms alapvet jog rvnyeslse vagy valamely alkotmnyos rtk vdelme rdekben, a felttlenl szksges mrtkben, az elrni kvnt cllal arnyosan, az alapvet jog lnyeges tartalmnak tiszteletben tartsval korltozhat. Az alapjogokra vonatkozan szablyokat csak trvny llapthat meg, teht alacsonyabb szint jogszably (kormnyrendelet, miniszteri vagy nkormnyzati rendelet) nem. Az Alkotmnybrsg megllaptsa szerint az alapjogok tartalmnak meghatrozsa s lnyeges garanciinak megllaptsa csakis trvnyben trtnhet, s az alapjogok kzvetlen s jelents korltozst is csak trvny teheti meg. Kzvetett s tvoli sszefggs esetben azonban elegend a rendeleti szint is.
23

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ezen tl az Alaptrvny alapjogi katalgusa egyes jogok esetben az adott alapjogrl, valamint a jogok gyakorlst lehetv tev intzmnyek esetn elrja, hogy trvnyt csak sarkalatos trvnyknt lehet elfogadni, mdostani, hatlyon kvl helyezni. (gy az egyhzakra, a prtok mkdsre, a sajtszabadsgra, a vlasztjogra, a nemzetisgek jogaira vonatkoz szablyozst.) Nemzetkzi dokumentumok Az alapjogok igen jelents forrsai a nemzetkzi dokumentumok. E dokumentumok egyrszt gy vlhatnak a bels jog forrsv, hogy trvnyben kihirdetsre kerlnek, msrszt gy is, hogy az Alkotmnybrsg vagy a rendes brsgok hivatkoznak rjuk. Alapjogokkal foglalkoz legjelentsebb nemzetkzi dokumentumok: az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata (1948), Polgri s politikai jogok nemzetkzi egyezsgokmnya (1966), Gazdasgi, szocilis s kulturlis jogok nemzetkzi egyezsgokmnya (1966), az Eurpai Uni Alapjogi Chartja (2000), amelynek kiigaztott vltozata a Lisszaboni Szerzdssel egytt lpett hatlyba.

Az Alaptrvny alapjogi katalgusnak pldaadja az Eurpai Uni Alapjogi Chartja (2000). Az Alaptrvnyben az alapvet jogok csoportostsa az Alapjogi Charta felptst kveti.

1.4.3.

Az alapjogok csoportostsa

A keletkezs idejre vonatkoz rendszerezs Az els genercis jogok krbe a XVIIXVIII. szzadban kialakult szemlyi s politikai szabadsgjogok tartoznak, amelyeket klasszikus alapjogoknak is neveznk. Ezek az alapjogok az llamhatalmat korltozzk az egyni autonmia vdelmben, az llamtl a be nem avatkozst kvetelik. Az els nemzedkbe tartoznak a polgri forradalmak alapvet kvetelsei, s ezen bell is kt altpus. Az elsbe a klasszikus szabadsgjogokat szoktk sorolni, pl. a vallsszabadsgot, a sajtszabadsgot, az egyeslsi jogot, a gylekezsi jogot, a szemlyi szabadsgot, az egyenjogsgot. A msodik altpust a polgri trsadalom ltrehozsnak olyan alapvet felttelei alkotjk, mint a magntulajdon szentsge, illetleg a szerzdsi szabadsg. A msodik genercis jogok krbe a XIX. szzad vgn, a XX. szzad elejn kialakult gazdasgi, szocilis, kulturlis jogokat soroljuk. E jogok bizonyos llami szolgltatsok, juttatsok irnti elvrsokat fogalmaznak meg. Az llamtl aktv cselekvst, anyagi erforrsok biztostst ignylik. A harmadik genercis jogok megjelense az utbbi vtizedekhez kthet. Ide tartozik pldul az egszsges krnyezethez val jog, a szemlyes adatok vdelmhez val jog, a betegek, a fogyatkosok, a gyermekek jogai, valamint az nazonossghoz (identitshoz) s az nazonossg megvlasztshoz val jog. Egyni s kollektv jogok A jogok osztlyozsnak alapja lehet, hogy egynileg vagy kollektven gyakorolhatk. Egyni jog pldul a szemlyes szabadsghoz s biztonsghoz val jog. Kollektv jog az egyeslsi s gylekezsi jog. rtkrend alapjn trtn rendszerezs Az rtkrend alapjn nem lehet a jogokat hierarchikus sorrendbe sorolni, de ktsgtelen, hogy az lethez s az emberi mltsghoz val jog minden ms jogot megelz, az Alkotmnybrsg korltozhatatlan jognak tartja. A vlemnynyilvnts szabadsga mr nem korltozhatatlan, de csak kevs olyan jog van, amellyel szemben korltozhat. Vannak olyan jogok, amelyek gyakorlst rendkvli jogrend idejn sem lehet felfggeszteni, gy pldul az lethez val jogot, tovbb senkit sem lehet knzsnak, kegyetlen, embertelen bnsmdnak alvetni.

24

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A jogok csoportostsa rvnyesthetsgk alapjn A klasszikus alapjogokhoz mindenkinek joga van, ezek vdelmet s elismerst kapnak az llam rszrl. Az Alkotmnybrsg alkotmnyos alanyi jogknt hatrozta meg ezeket. Az alanyi jogok az llammal szemben bri ton kiknyszerthetk. Az llamclokat az Alaptrvny az Alapvetsekben sorolja fel s a jogalkalmazs s a jogalkots szmra kvetendnek lltja. A szocilis jogok az llam szmra komoly ktelezettsget jelentenek, megvalstsukra intzmnyeket kell ltrehozni s fenntartani. Az intzmnyek ignybevtelhez kapcsold alanyi jogokat a trvnyek hatrozzk meg. A jlti ignyek kielgtse nem kvetelhet meg az llamtl, senkinek nincs joga a mr elrt jlti sznvonal megrzshez, de vdend s kiknyszerthet pldul a munka s a foglalkozs megvlasztsnak szabadsga. A krnyezethez val jogot az Alkotmnybrsg sajtos alapjognak tekinti, amelyben az llam intzmnyvdelmi oldala a meghatroz. Az llamnak nem csupn annyi a ktelessge, hogy az alapjogokat tiszteletben tartsa, s ne srtse meg azokat, hanem az is, hogy gondoskodjon az alapjogok rvnyeslshez szksges felttelek biztostsrl.

1.4.4.

Az alapjogok korltozsa

Az alapjogok korltozsnak hatrai Az alapjogok elkerlhetetlenl egymssal s ms alkotmnyos rtkkel is szembe kerlhetnek. Ezt az ellenttet az llamok jogalkotsnak korltozsval fel kell oldani. Kivtelesen az Alaptrvny is megfogalmaz korltokat, pldul az alapjogok tekintetben egyeslsi jog alapjn nem hozhat ltre fegyveres szervezet. Az Alaptrvny Szabadsg s felelssg rsznek I. cikk (3) bekezdse rtelmben a Magyar Kztrsasgban az alapvet jogokra s ktelessgekre vonatkoz szablyokat trvny llaptja meg, alapvet jog lnyeges tartalmt azonban nem korltozhatja. A fentiek alapjn vannak olyan alapjogok, amelyek oszthatatlanok s korltozhatatlanok. Az lethez s a mltsghoz val jog korltozhatatlan. A tbbi alapjog az Alkotmnybrsg korltozhatnak tekinti, minden esetben azonban meg kell felelni a szksgessgi-arnyossgi tesztnek. A korltozs szksgessge azt jelenti, hogy az alapjog vdelme ms mdon nem rhet el, az arnyossg pedig azt, hogy az elrni kvnt cl fontossga s az okozott alapjogsrelem slya megfelel arnyban van egymssal. A trvnyhoz a korltozs sorn kteles az adott cl elrse rdekben a legenyhbb eszkzt alkalmazni. Alkotmnyellenes az a korltozs, amely knyszert ok nlkl trtnik, s a korltozs slya a clhoz kpest arnytalan. Az Alaptrvny az I. cikk rtelmben, garancilis szablyknt rgzti az alapvet jogok korltozhatatlansgnak ltalnosan kereteit. Ezek a keretek az alapvet jogok korltozst csak trvny ltal, ms alapvet jogok rvnyeslse vagy valamely alkotmnyos rtk vdelme rdekben, az ahhoz felttlenl szksges mrtkben, az elrni kvnt cllal arnyosan s az alapvet jog lnyeges tartalmnak tiszteletben tartsval teszik lehetv. Az alapvet jogok mellett az alapvet ktelezettsgekre vonatkoz szablyokat is trvny llaptja meg. Az alapjogok kapcsn sok llami nkorltozs hrom terletet rint, a szabadsgot, az egyenlsget s a tulajdont. Ezek azok a legfontosabb beszmtsi pontok, amelyek hatrt szabnak az llami beavatkozsnak, illetve komoly gtat emelnek. Magyarorszg az Alaptrvnyben, a trvny ltal ltrehozott jogalanyoknak is biztostja azokat az alapvet jogokat, amelyek termszetknl fogva nemcsak az emberekre, hanem rjuk is alkalmazhatak. Hasonlkpen irnyadak a trvny alapjn ltrehozott jogalanyokra az Alaptrvnyben megfogalmazott ktelessgek is.

25

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A trvny alapjn ltrehozott jogalanyok krbe a jogszablybl kvetkezen jogalanyisggal rendelkez jogi szemlyek s jogi szemlyisg nlkli szervezetek tartoznak. Az alapjogok gyakorlsnak felfggesztse Mind a nemzetkzi dokumentumok, mind az alkotmnyok ismerik a jogok idleges felfggesztsnek s korltozsnak lehetsgt bizonyos helyzetekben, meghatrozott krlmnyekre tekintettel. A magyar Alaptrvny A Klnleges jogrend rszben az 54. cikk (A klnleges jogrendre vonatkoz kzs szablyok) (1) bekezdse alapjn: Klnleges jogrendben az alapvet jogok gyakorlsa felfggeszthet, vagy az I. cikk (3) bekezdse szerinti mrtken tl is korltozhat (Alapvet jog ms alapvet jog rvnyeslse vagy valamely alkotmnyos rtk vdelme rdekben, a felttlenl szksges mrtkben, az elrni kvnt cllal arnyosan, az alapvet jog lnyeges tartalmnak tiszteletben tartsval korltozhat). Kivtel al esnek a ttelesen felsorolt alapjogok: II. cikkben, azaz: Az emberi mltsg srthetetlen. Minden embernek joga van az lethez s az emberi mltsghoz, a magzat lett a fogantatstl kezdve vdelem illeti meg. Tovbb a III. cikkben, azaz: (1) Senkit sem lehet knzsnak, embertelen, megalz bnsmdnak vagy bntetsnek alvetni, valamint szolgasgban tartani. Tilos az emberkereskedelem. (2) Tilos emberen tjkoztatson alapul, nkntes hozzjrulsa nlkli orvosi vagy tudomnyos ksrletet vgezni. (3) Tilos az emberi fajnemestst clz gyakorlat, az emberi test s testrszek haszonszerzsi cl felhasznlsa, valamint az emberi egyedmsols. Tovbb a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdsben foglaltak, azaz a bntetjogi alapelvek (Korltozhat ugyanakkor: (1) bekezdsben foglalt jog: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt brmely vdat vagy valamely perben a jogait s ktelezettsgeit trvny ltal fellltott, fggetlen s prtatlan brsg tisztessges s nyilvnos trgyalson, sszer hatridn bell brlja el. (7) bekezdsben foglalt jog: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal ljen az olyan brsgi, hatsgi, s ms kzigazgatsi dnts ellen, amely a jogt, vagy jogos rdekt srti. A klnleges jogrendben az Alaptrvny alkalmazsa sem fggeszthet fel, s az Alkotmnybrsg mkdse nem korltozhat (54. cikk. (2) bekezds). Magyarorszg Alaptrvnynek XXVI. cikkelye szerint: Az llam mkdsnek hatkonysga, a kzszolgltatsok sznvonalnak emelse, a kzgyek jobb tlthatsga s az eslyegyenlsg elmozdtsa rdekben - trekszik az j mszaki megoldsok s a tudomny eredmnyeinek alkalmazsra. Az Alaptrvny rtelmben trekedni kell arra, hogy lpst tartson a modern kor technolgiai fejldsvel s lehetsg szerint felhasznlja azokat az j mszaki megoldsokat s ms tudomnyos vvmnyokat, amelyek az llam mkdsnek hatkonysgt, a kzszolgltatsok sznvonalnak emelst, a kzgyek jobb tlthatsgt s a polgrok eslyegyenlsgt szolglhatjk. Magyarorszg Alaptrvnynek XXVI cikkelye tudomny eredmnyeinek alkalmazsra tett utalson keresztl az llampolgr kzeli, szolgltat jellegt hangslyozza, ezzel cljai szerint az alapvet jogok hatkony rvnyeslshez is biztostkul szolgl.

26

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

1.5.
1.5.1.

Az egyes alapjogok
Az alapjogok alapja

1.5.1.1. Az emberi mltsghoz val jog

Magyarorszg Alaptrvnynek Szabadsg s felelssg rsznek II. cikkelye szerint: Az emberi mltsg srthetetlen. Minden embernek joga van az lethez s az emberi mltsghoz, a magzat lett fogantatstl kezdve vdelem illeti meg.. Az Alaptrvny III. cikke szerint: (1) Senkit sem lehet knzsnak, embertelen, megalz bnsmdnak vagy bntetsnek alvetni, valamint szolgasgban tartani. Tilos az emberkereskedelem. (2) Tilos emberen tjkoztatson alapul, nkntes hozzjrulsa nlkl orvosi vagy tudomnyos ksrletet vgezni. (3) Tilos az emberi fajnemestst clz gyakorlat, az emberi test s testrszek haszonszerzsi cl felhasznlsa, valamint az emberi egyedmsols. A II. cikk alapjn az egyes alapvet jogokat tartalmaz rendelkezsei ln elvi jelleggel rgzti az emberi mltsg srthetetlensgt, amely valamennyi alapvet jog rtelmezsre kihatan hangslyosan, kln is kifejezi az emberi mltsg lnyeges tartalmnak rinthetetlensgt. Az emberi mltsghoz val jogot, mint az emberi lt alapjt az lethez val joggal egysgben fogalmazza meg az Alaptrvny, s minden ember jogt elismeri az lethez s az emberi mltsghoz. Az emberi lettel egy mondatban emlti a magzati letet, amelyet a fogantatstl kezdve vdelem illeti meg. Az llam az objektv intzmnyvdelmi ktelezettsg keretben a megfogant, keletkezben lv emberi letnek is kteles vdelmet nyjtani. Az emberi mltsghoz val jog azt jelenti, hogy van az egyn autonmijnak, nrendelkezseinek egy olyan, mindenki ms rendelkezse all kivont magja, amelynl fogva a klasszikus megfogalmazs szerint az ember alany marad, s nem vlhat eszkzz vagy trggy () Emberi mltsga s lete mindenkinek rinthetetlen, aki ember, fggetlenl fizikai s szellemi fejlettsgtl, illetve llapottl s attl is, hogy emberi lehetsgbl mennyit valstott meg, s mirt annyit. [64/1991. (XII. 17.) AB hat.] Az Alkotmnybrsg e jogot az ltalnos szemlyisgi jog alkotmnyi megfogalmazsnak tekinti. Az emberi mltsghoz val jog, az ltalnos szemlyisgi jogi jellegbl, anyajogi mivoltbl kvetkezen olyan alapjog, amelyre minden esetben hivatkozni lehet az egyn autonmijnak vdelmben, ha az adott tnyllsra konkrt alapjog nem alkalmazhat. (Pldul az nrendelkezshez val jogbl eredeztette az Alkotmnybrsg a vrsgi szrmazs kidertsnek jogt.) A III. cikk rtelmben az emberi mltsghoz val joggal sszefggsben abszolt tilalmakat fogalmaz meg. Ezek rtelmben senkit nem lehet knzsnak, embertelen, megalz bnsmdnak vagy bntetsnek alvetni, valamint szolgasgban tartani, rgzti tovbb az emberkereskedelem tilalmt is. (Az Alkotmnybrsg llspontja szerint a knzs a kegyetlen, embertelen, megalz bnsmd s bntets tilalma abszolt tilalom, azaz nem lehet mrlegelni vele szemben semmilyen ms alkotmnyos jogot vagy feladatot.) A cikkely rtelmben tilos tovbb emberen hozzjrulsa (a megfelel tjkoztats s nkntessg) nlkl orvosi, vagy tudomnyos ksrletet vgezni, valamint a biolgia s az orvostudomny fejldsre is reaglva, az Alapjogi Charta mintjra az alapvet jogok kztt rgzti az emberi egyedmsols tilalmt. Az Alaptrvny emellett tiltja az eugenikai, emberi fajnemestsre irnyul eljrsokat, valamint az emberi test rszeinek haszonszerzsi cl felhasznlst.

27

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

1.5.1.2. A megklnbztets tilalma (ltalnos egyenlsgi ttel)

Magyarorszg Alaptrvnynek Szabadsg s felelssg rsznek XV. cikkelye szerint: (1) A trvny eltt mindenki egyenl. Minden ember jogkpes. (2) Magyarorszg az alapvet jogokat mindenkinek brmely megklnbztets, nevezetesen faj, szn, nem, fogyatkossg, nyelv, valls, politikai vagy ms vlemny, nemzeti vagy trsadalmi szrmazs, vagyoni, szletsi vagy egyb helyzet szerinti klnbsgttel nlkl biztostja. (3) A nk s frfiak egyenjogak. (4) Magyarorszg az eslyegyenlsg megvalsulst kln intzkedsekkel segti. (5) Magyarorszg kln intzkedsekkel vdi a gyermekeket, a nket, az idseket s a fogyatkkal lket. A XV. cikk rtelmben minden ember jogkpes, s a trvny eltt mindenki egyenl. Az egyenlsget az Alaptrvny nem csak a brsg eltti egyenlsgknt, hanem annl ltalnosabban fogalmazza meg. Az ltalnos jogegyenlsgi szably mellett a cikkely kln rgzti, hogy az alapvet jogokat mindenki szmra brmely megklnbztets nlkl kell biztostani. A megklnbztets alapjaknt egyes helyzeteket kiemel az Alaptrvny, a felsorols azonban nem taxatv. A nevestve nem szerepl egyb helyzetek alapjn is tilos a htrnyos megklnbztets. Az Alaptrvny XV. cikk (2) bekezdsben az egyb helyzet kifejezs a felsorols pldlz jellegre utal. Az Alkotmnybrsg az utbbi kategriba sorolta pl. az letkor, illetve a szexulis irnyultsg alapjn trtn klnbsgttelt. A htrnyos megklnbztets tilalma azonban nem abszolt jelleg. A megklnbztets tilalma csak arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenl mltsg szemlyknt kell kezelnie, de nem kvetkezik belle az, hogy az emberek kztti tnylegesen meglv klnbsget a jogalkotnak figyelmen kvl kellene hagyni. (Pldul, ha az llam mltnyossgbl juttat javakat, akkor a trvnyhoz a rszletekben jelents megklnbztetst is tehet, kt korlttal: gyelnie kell arra, hogy az egyenl mltsg elve ne srljn, illetve ne srtse az Alkotmnyban megfogalmazott alapjogokat.) Az igazsgossg elve alapjn, mindenki jogosult annyi anyagi, szellemi s ms javakra, amennyivel msok, illetve a kzssg javra maga is hozzjrul. A mltnyossg elve alapjn azok is rszesedhetnek a kzssg javaibl, akik nhibjukon kvl nem kpesek a kzssg lethez, fennmaradshoz, fejldshez hozzjrulni. Az nknyes, sszer indok nlkli megklnbztetst tekinti az Alkotmnybrsg alkotmnyellenesnek. A megklnbztets ltalnos tilalma alli kivtelt jelent az Alaptrvny azon rendelkezse, amely alapjn Magyarorszg az eslyegyenlsgeket kikszblst clz intzkedseket is tesz. Ennek rtelmben az egyenlsg tartalmi megvalsulst szolgl, az eslyegyenlsg felszmolsa rdekben tett pozitv megklnbztets megengedett. Az llam pozitv diszkrimincis intzkedseket is alkalmaz a valdi eslyegyenlsg megteremtse rdekben. Az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyeslst ellenrz kzigazgatsi szerv a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg, valamint a Fggetlen Rendszeti Panasztestlet, s az oktatsi jogok biztosa.

1.5.1.3. Nk s frfiak egyenjogsga

Az ltalnos jogegyenlsgi szably megfogalmazsa mellett az Alaptrvny kln is kiemeli a nk s a frfiak egyenjogsgt, mint a jogegyenlsg nemzetkzi dokumentumokban is kln nevestett esett. Az Alkotmnybrsg llspontja szerint trekedni kell a nk oldaln meglv htrnyok kikszblsre (ezek a htrnyok a nk pszichikai, fizikai tulajdonsgaikra vezethetk vissza), akr a pozitv diszkriminci alkalmazsa rvn is.

28

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

1.5.1.4. Kisebbsgek vdelme

Magyarorszg Alaptrvnye Szabadsg s felelssg rsznek XXIX. cikkelye alapjn: (1) A Magyarorszgon l nemzetisgek llamalkot tnyezk. Minden, valamely nemzetisghez tartoz magyar llampolgrnak joga van nazonossga szabad vllalshoz s megrzshez. A Magyarorszgon l nemzetisgeknek joguk van az anyanyelvhasznlathoz, a sajt nyelven val egyni s kzssgi nvhasznlathoz, sajt kultrjuk polshoz s az anyanyelv oktatshoz. (2) A Magyarorszgon l nemzetisgek helyi s orszgos nkormnyzatokat hozhatunk ltre. (3) A Magyarorszgon l nemzetisgek jogaira vonatkoz rszletes szablyokat, valamint a helyi s orszgos nkormnyzataik megvlasztsnak szablyait sarkalatos trvny hatrozza meg. Az Alaptrvny deklarlja, hogy a Magyarorszgon l nemzetisgek s npcsoportok rszei a politikai nemzetnek. A nemzetisghez, vagy npcsoporthoz tartoz szemlyeket az ltalnos alapvet jogokon tl tbbletjogok, egyni s kollektv jogok illetik meg. Ilyen az, hogy nazonossgukat szabadon megvallhatjk, hasznlhatjk anyanyelvket, polhatjk kultrjukat. Joguk van tovbb a sajt nyelven val egyni nvhasznlathoz s az anyanyelv oktatshoz. A hazai nemzetisgek s npcsoportok autonmija abban nyilvnul meg, hogy sajt szerveket, helyi s orszgos nkormnyzatokat hozhatnak ltre. A kisebbsgek valdi eslyegyenlsge vdelmben az llam pozitv diszkrimincis intzkedseket is tesz, kisebbsgi tbbletjogokat, kedvezmnyeket biztost. A Magyarorszg Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei 15. cikkelye alapjn a nemzeti s etnikai jogok orszggylsi biztosnak a jogutdja az alapvet jogok biztosa a kisebbsgeket rt visszssgok orvoslsa rdekben ltalnos vagy egyedi intzkedseket kezdemnyezhet. A nemzetisgek vdelme rdekben a Magyar Kztrsasg tilalmaz minden olyan politikt, magatartst, amely a tbbsgi nemzetbe val beolvasztst, vagy a tbbsgi nemzetbl trtn kirekesztst clozza; a kisebbsgek ltal lakott terletek nemzeti vagy etnikai viszonyainak megvltoztatsra irnyul; a kisebbsget vagy a kisebbsghez tartoz szemlyt hovatartozsa miatt ldzi, jogai gyakorlsban akadlyozza; a kisebbsg erszakos ki- vagy tteleplsre irnyul. A nemzetisgek teleplsi, terleti s orszgos kisebbsgi nkormnyzatokat hozhatnak ltre. (Magyarorszgon honos npcsoportnak minslnek: a bolgr, a cigny, a grg, a horvt, a lengyel, a nmet, az rmny, a romn, a ruszin, a szerb, a szlovk, a szlovn s az ukrn.) A nemzetisgekrl szl sarkalatos trvny s a vlasztjogi szablyozsa biztostja a nemzetisgek kpviselett az Orszggylsben. A nemzetisgek jogait A nemzetisgek jogairl szl 2011. vi CCXI. sarkalatos trvny szablyozza.

1.5.2.

Az emberi ltezs alapfeltteleihez kapcsold alapjogok

1.5.2.1. Az lethez val jog

Az Alaptrvny mr idzett II. cikkelye alapjn: Minden embernek joga van az lethez s az emberi mltsghoz, a magzat lett fogantatstl kezdve vdelem illeti meg. Ezen alapjog kapcsn hrom krdst felttlenl rintennk kell. Mikor kezddik az let?
29

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Elvehet-e az let? Le lehet-e mondani az letnkrl? A magzati let vdelme Az, hogy a magzati let vdelme s az anya nrendelkezsi joga hogyan viszonyul egymshoz, kt nagy csoportra osztotta a krdssel foglalkozkat, attl fggen, hogy a csoportok melyik jogot rszestettk elnyben a msik rovsra. Az Alkotmnybrsg llspontja szerint a trvnyhoz felelssge, hogy az abortusz tilalma s az indok nlkl megengedett abortusz alkotmnyellenes szlssgei kztt hol hz hatrt. A magzat jogilag nem ember, de a magzati let alkotmnyos vdelmet lvez, ez azonban nem jelenti az abortusz tilalmt. Megszakthat a terhessg veszlyeztetettsg (pl. egszsggyi) esetn, illetleg az llapotos n rsbeli krelmre, amennyiben slyos vlsghelyzetben van. A vlsghelyzetet amely testi vagy lelki megrendlst, illetve trsadalmi ellehetetlenlst okoz az llapotos n tli meg. (Ugyanakkor az Alaptrvny az 1949. vi XX. trvnyhez kpest kiemelt vdelembe rszesti a magzat lett, amely felvetheti az Alkotmnybrsg korbbi llspontjnak fellvizsglatt. Az Alkotmnybrsg llspontja a pro choice, az abortusz trvnyessgt tmogatja, az Alaptrvny a hangslyt a pro life, azaz a magzati letvdelmt vdelmezi.)

1.5.2.2. A hallbntets, az let elvtele

Az Alkotmnybrsg 23/1990. (X. 31.) AB hatrozatban kimondta: a hallbntets alkotmnyellenes. Indoklsban a testlet kiemelte, hogy az emberi let s az emberi mltsg egysget alkot, s legnagyobb rtk, amely korltot jelent az llam bntethatalmnak. Hallbntets kiszabsra ma mr nem kerlhet sor, de a jogos vdelem s a vgszksg jrhat nem bntethet hallokozssal. Alkotmnyosnak tallta az Alkotmnybrsg a katonai esk szvegt, annak ellenre, hogy a katonk arra tesznek eskt, hogy a Magyarorszg fggetlensgt letk rn is megvdik. (Ebben az esetben az let felldozsnak kockzatt vllalja az esktev, s nem az a helyzet, mint a hallbntets esetn, hogy az lettl az llam fosztja meg.)

1.5.2.3. Az eutanzia
Az aktv eutanzia a hall kmiai, fizikai eszkzkkel trtn elidzst jelenti, a passzv eutanzia esetn a betegnek a tovbbiakban nem nyjtanak, vagy abbahagyjk az letfenntart kezelst, hagyjk meghalni. Az aktv eutanzia alkotmnyellenes. Az aktv eutanzia esetben az Alkotmnybrsg kiemelte, hogy a betegnek letnek ms ltali kioltsra vonatkoz krse nem tekinthet az letvel kapcsolatos nrendelkezsi joga olyan rsznek, amelyet a trvny ms alapjog vdelme rdekben nem vonhatna el. (Tbbek kztt azrt, mert ms szemly, az orvos aktv kzremkdsre van szksg.) Az orvos dntsn alapul passzv eutanzit az Alkotmnybrsg azrt tlte alkotmnyellenesnek, mert ebben az esetben a beteg beleegyezst iktatnk ki a dntsbl, a dnts tkerlne az orvos kezbe, teht a beteg nrendelkezsi jognak korltozsval jrna. A beteg elhatrozsa, az letment beavatkozstl trtn lemondsa az emberi mltsghoz val jogtl szrmaz nrendelkezsi jognak rsze. A betegnek joga van rendelkeznie a hallrl, de ehhez nem ignyelheti az orvos segtsgt. A visszautastsnak teljes bizonyt erej magnokiratban vagy kzokiratban kell megtrtnnie. A nyilatkozatot hromtag orvosi bizottsg eltt kell megtenni s hrom napon bell megersteni. A Magyar Orvosi Kamara Orvosetikai Kdexe azt mondja ki, hogy az eutanzia minden formja sszeegyeztethetetlen az orvosi etika elveivel, elismeri azonban azt, hogy indokolt a vgs llapotba jutott, a tudomny mindenkori llsa szerint gygythatatlan beteg testi s lelki szenvedseinek cskkentse.

1.5.2.4. A testi psghez val jog

Magyarorszg Alaptrvnynek XX. cikkelye szerint: (1) Mindenkinek joga van a testi s lelki egszsghez.
30

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

(2) Az (1) bekezds szerinti jog rvnyeslst Magyarorszg genetikailag mdostott llnyektl mentes mezgazdasggal, az egszsges lelmiszerekhez s az ivvzhez val hozzfrs biztostsval, a munkavdelem s az egszsggyi ellts megszervezsvel, a sportols s a rendszeres testedzs tmogatsval, valamint a krnyezet vdelmnek biztostsval segti el. A Magyarorszg terletn lknek joguk van a lehet legmagasabb szint testi s lelki egszsghez. A j egszsgi llapot megrzse mindenki szmra szksges az emberhez mlt s tevkeny lethez. Az egszsghez val jog valdi alapjog, amelynek megvan mind az llami intzmnyvdelmi (pontosabban: szervezsi) oldala, mind pedig alanyi jogi oldala. Az egszsghez val jog rvnyeslsnek elsdleges felttele, az egszsg megrzse, ami az llam feladata s az llampolgr alanyi joga. Kiemelten az egszsges lelmiszerhez s az ivvzhez val hozzjuts biztostsa, amely az Alaptrvnnyel alkotmnyos alapjog lett. A genetikailag mdostott llnyektl mentes mezgazdasg is ezt a clt szolglja, egyben felhatalmazza az llamot, hogy eljrjon ennek rdekben. Ezt a jogot az llam tovbb, a munkavdelem megszervezsvel, a sportols, s a testedzs tmogatsval, valamint a krnyezet vdelmnek biztostsval segti el. A lehet legmagasabb szint testi s lelki egszsghez val alapjog msik oldala, akkor rvnyesthet, ha az llampolgr megbetegszik. Ebben a krben az llam legfontosabb feladata az egszsggyi elltrendszer megszervezse, a tekintetben viszont, hogy ezt miknt teszi, az llamnak szleskr dntsi szabadsga van. Teheti alapveten az llami s nkormnyzati fenntarts intzmnyhlzatra tmaszkodva, de utat nyithat a szablyozott keretek kztt vgbemen privatizcinak is. Az utbbi termszetesen nem jelentheti az llam kiszorulst az egszsggybl, mivel bizonyos hatsgi pl. engedlyezsi, ellenrzsi feladatok mindenkppen az llami szerveknl maradnak, s termszetesen az llam kezben marad a jogi szablyozs is. Lnyegben ugyanez vonatkozik az egszsgbiztostsra. Az llamnak ktelessge egy mkdkpes rendszert ltrehozni s fenntartani. (A finanszrozs azonban nem csupn llamostott formban kpzelhet el, szerephez juthatnak magn-biztosttrsasgok is.) Az llam felelssge teht egyfajta eredmnyfelelssg: legyen a rendszer mkdkpes, hatkony s biztonsgos. Az llamot egyfajta httrfelelssg is terheli pl. azrt, hogy egy, az elltrendszerbe tartoz krhz csdbe jutsa ne vezethessen az rintett terlet egszsggyi elltsnak megsznshez. Abban is szleskr dntsi szabadsga van az llamnak, hogy miknt slypontozza az egszsggyi elltst, gy pl.: mely feladatokat utal az alapellts, illetleg a szakellts krbe; mekkora gondot fordt a megelzsre, s ehhez milyen eszkzket hasznl (gy pl. mely szakterleteken rja el a rendszeres szrvizsglatok tartst); hogyan szervezi meg a rendkvl magas szint felkszltsget s mszerezettsget ignyl szakelltst orszgos s regionlis szinten.

1.5.2.5. Az egszsges krnyezethez val jog

Magyarorszg Alaptrvnynek Alapvets rsznek P) cikk alapjn: A termszeti erforrsok, klnsen a termfld, az erdk s a vzkszlet, a biolgiai sokflesg, klnsen a honos nvny- s llatfajok, valamint kulturlis rtkek a nemzeti kzs rksgt kpezik, amelynek vdelme, fenntartsa s a jv nemzedkek szmra val megrzse az llam s mindenki ktelessge. Tovbb az Alaptrvny XXI. cikkelye szerint: (1) Magyarorszg elismeri s rvnyesti mindenki jogt az egszsges krnyezethez. (2) Aki a krnyezetben krt okoz, kteles azt a trvnyben meghatrozottak szerint helyrelltani, vagy a helyrellts kltsgeit viselni. (3) Elhelyezs cljbl tilos Magyarorszg terletre szennyez hulladkot behozni.
31

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A krnyezethez val jog harmadik genercis alkotmnyos alapjog, melynek jellemzi: globlis jelleg, az emberi let, az emberi faj egsznek fennmaradst szolglja, egyetlen llam erfesztse nem elegend, megsrtse gyakran nem rzkelhet azonnal, gy a jogsrelem nem hoz ltre azonnali orvoslsi knyszert. A krnyezethez val jog a krnyezet vdelmre vonatkoz llami ktelessget jelenti. Az llam szabadon vlaszthatja meg a krnyezetvdelem mdszereit, de a krnyezet llapott nem engedheti rombolni. Mivel a termszetben okozott krok sokszor visszafordthatatlan folyamatokat indtanak el, a preventv vdelmi szablyok is fontos szerepet jtszanak a szankcik mellett. A krnyezethez val jogot az elszr az 1989. vi alkotmnymdosts iktatta az Alkotmnyba. Az j alkotmnyos szablyozs a korbbiakhoz kpest megersti a krnyezetvdelmt, ktelezettsget s tilalmat is megfogalmaz. Ktelezi a krnyezetben krt okozt, hogy a trvnyben meghatrozott mdon lltsa helyre a krnyezetben okozott krt, vagy viselje a helyrellts kltsgeit. Megtiltja, hogy elhelyezs cljbl Magyarorszg terletre a szennyez hulladk behozatalt. Az Alapvets szerint a termszetes krnyezet vdelme, megrzse, fenntartsa nem csak az llam, hanem mindenki ktelezettsge. 2007-ben ltrejtt a jv nemzedke ombudsman intzmnye, amelynek jogutdja 2012-tl az alapvet jogok biztosa (Magyarorszg Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei, 15. cikk.) Az ombudsman feladata az egszsges krnyezethez val alapvet jog vdelme is. Figyelemmel ksri, rtkeli s ellenrzi azon jogszablyi rendelkezsek rvnyeslst, amelyek biztostjk a krnyezet s a termszet llapotnak fenntarthatsgt s javtst.

1.5.3.

A szemlyes szabadsg alkotmnyos garancii

1.5.3.1. A szemlyek ltalnos jogalanyisga

Magyarorszg Alaptrvnynek XV. cikk (1) bekezdse szerint: A trvny eltt mindenki egyenl. Minden ember jogkpes. A jogkpessg azt jelenti, hogy valaki jogviszonyok alanyaknt jogok s ktelessgek hordozja lehet. Az alkotmnyjogi jogkpessg ltalnos s egyenl, ez azonban nem zrja ki a megklnbztetst az egyes jogok gyakorlival kapcsolatban aszerint, hogy a jogok az embert, az llampolgrt, a termszetes vagy jogi szemlyeket illetik-e meg. Az Alaptrvny egyes alapvet jogok jogosultjaiknt csak a magyar llampolgrokat nevesti. Az a krlmny azonban, hogy bizonyos esetekben maga az Alaptrvny nem ismeri el jogosultknt a nem magyar llampolgrokat, nem jelenti azt, hogy trvnyben pldul valamely nemzetkzi jogi vagy eurpai unis ktelezettsg teljestse rdekben - ne lennnek ezek a jogok biztosthatak akr az szmukra is.

1.5.3.2. Az alanyok meghatrozsa a magyar Alkotmnyban

minden ember, illetve mindenki pl.: Minden embernek joga van az lethez s az emberi mltsghoz, a magzat lett fogantatstl kezdve vdelem illeti meg (II. cikk), valamint Mindenkinek joga van a szabadsghoz s a szemlyi biztonsghoz (IV. cikk (1) bekezds). Az Alaptrvny Szabadsg s felelssg rszben felsorolt alanyi jogok hordozjaknt a mindenki a jogostottak legltalnosabb elnevezse.

32

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

magyar llampolgr pl.: Minden nagykor magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy orszggylsi kpviselk, a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek, valamint az eurpai parlamenti kpviselk vlasztsn vlaszt s vlaszthat legyen. (XIII. cikk (1) bekezds), vagy Minden magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy klfldi tartzkodsnak ideje alatt Magyarorszg vdelmt lvezze. (XXVII. cikk (2) bekezds) Lsd tovbb a XIV. cikket. az orszg terletn trvnyesen tartzkodk gy: Mindenkinek, aki trvnyesen tartzkodik Magyarorszg terletn, joga van a szabad mozgshoz s tartzkodsi helye szabad megvlasztshoz. (XVII. cikk (1) bekezds), az EU llampolgrai pl.: Az Eurpai Uni ms tagllamnak magyarorszgi lakhellyel rendelkez minden nagykor llampolgrnak joga van ahhoz, hogy a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek, valamint eurpai parlamenti kpviselk vlasztsn vlaszt s vlaszthat legyen. (XXIII. cikk (2) bekezds) Az Alaptrvny a kzssg egyes csoportjait jogviszonyok alanyait kln nevest, illetve kln jogokkal s ktelezettsgekkel ruhzz fel: nket s frfiakatpl.: A nk s frfiak egyenjogak(XV. cikk (3) bekezds); a nket pl.: Trvny az llami nyugdjra jogosultsg feltteleit a nk fokozott vdelmnek kvetelmnyre tekintettel is megllapthatja. (XIX. cikk (4) bekezds) Lsd mg: XV. cikk (5) bekezds; a gyermekeket pl.: Gyermekek foglalkoztatsa testi, szellemi s erklcsi fejldsket nem veszlyeztet trvnyben meghatrozott esetek kivtelvel tilos. (XVIII. cikk (1) bekezds) Lsd mg: XV. cikk (5) bekezds; XVI. cikk (1) s (4) bekezds; a fiatalokat, gy: Magyarorszg kln intzkedssekkel biztostja a fiatalok s a szlk munkahelyi vdelmt. (XVIII. cikk (2) bekezds); a szlket, pl.: A szlknek joguk van megvlasztani a gyermekknek adand nevelst. (XVI. cikk (2) bekezds). Tovbb lsd mg: XVI. cikk (3) bekezds; XVIII. cikk (2) bekezds; az idseket pl.: Magyarorszg kln intzkedsekkel vdi a gyermekeket, a nket, az idseket s a fogyatkkal lket. (XV. cikk (5) bekezds); lsd: XIX. cikk (4) bekezdse; a fogyatkkal lket, lsd a fenti idzetet; a munkavllalkat s a munkaadkat gy a XVII. cikkben, pl.: A munkavllalk s a munkaadk a munkahelyek biztostsra, a nemzetgazdasg fenntarthatsgra s ms kzssgi clokra is figyelemmel egyttmkdnek egymssal (XVII. cikk (1) bekezds); a nemzetisgeket a XXIX. cikkben, pl.: A Magyarorszgon l nemzetisgek llamalkot tnyezk. (XXIX. cikk (1) bekezds). Az Alaptrvny Alapvets rsznek L) cikke vdend rtkknt s ugyanakkor tartalmilag is meghatrozza, a kln jogalanyknt is nevestett a hzastrsakat s a csaldot: (1) Magyarorszg vdi a hzassg intzmnyt, mint frfi s n kztt, nkntes elhatrozs alapjn ltrejtt letkzssget, valamint a csaldot, mint a nemzet fennmaradsnak alapjt. (2) Magyarorszg tmogatja a gyermekvllalst. (3) A csaldok vdelmt sarkalatos trvny szablyozza. Az alapjogoknak jogi szemlyek is lehetnek alanyai, ha az adott alapjog termszete ezt megengedi. (A trvny alapjn ltrehozott jogalanyok szmra is biztostottak azok az alapvet jogok, valamint ket is terhelik azok a ktelezettsgek, amelyek termszetknl fogva nem csak az emberre vonatkoznak. I. cikk (4) bekezds.) Az llam s llami szervek azonban nem. Az nkormnyzatok egyszerre alanyai s ktelezettjei az alapjogoknak. Jogosultjai annyiban, hogy az nkormnyzshoz val llampolgri alapjog gyakorlsa kvetkeztben jnnek ltre. Mivel llamihatsgi funkcikat is ellthatnak, gy ktelezettek is. Lsd: az Alaptrvny llam rsznek 34. cikkt.
33

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

1.5.3.3. Bntetjogi alapelvek

Az Alkotmnybrsg llspontja szerint: csak trvny hatrozhatja meg a bntetend cselekmnyeket (alacsonyabb szint jogszablyok nem), amit a trvny nem nyilvnt bntetendnek, azt nem lehet bncselekmnynek tekinteni; a bncselekmnny nyilvntsnak s a bntetssel fenyegetsnek alkotmnyos indokon kell alapulnia; a bntetni rendelsnek, szksgesnek s arnyosnak kell lennie annak cljhoz viszonytva; csak a brsg nyilvnthat valakit bnss; csak az elkvetskor hatlyos trvny szerint lehet valakit eltlni (visszahat hatly tilalma); a mr elvlt bncselekmnyeket nem lehet jbl bntethetv tenni; senki sem tekinthet bnsnek addig, amg bntetjogi felelssgt a brsg jogers hatrozata nem llaptotta meg (az rtatlansg vlelme); a bnssg bizonytsa a bntetgyekben eljr hatsgokat terheli. (Ide sorolhat mg a humanizmus elve, a szubszidiarits elve s az analgia tilalmnak elve is.) A Magyarorszg Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei a kommunista diktatrbl a demokrciba val tmenetrl (2011. december 21.) trvny preambulumnak 5. pontja alapjn a kommunista bncselekmnyek nem vlnek el: A kommunista diktatra alatt elkvetett, a rendszer kiptst s fenntartst clz bncselekmnyek ldzse nem volt lehetsges, amely lehetsg - a jogfolytonossgot megszakt alkotmnyos fordulat hjn az els szabad vlaszts utn sem nylt meg. Elmaradt a diktatra vezetinek felelssgre vonsa, nemcsak jogi, de erklcsi rtelemben is. Az Alaptrvny hatlybalpsvel lehetsg nylik az igazsg rvnyestsre. A trvny 2. cikkelye alapjn: (1) Nem tekinthet elvltnek, azoknak a trvnyben meghatrozott, a prtllam nevben, rdekben vagy egyetrtsvel a kommunista diktatrban Magyarorszg ellen vagy szemlyek ellen elkvetett slyos bncselekmnyeknek a bntethetsge, amelyeket az elkvetskor hatlyos bntettrvny figyelmen kvl hagysval politikai okbl nem ldztek. (2) Az (1) bekezds szerinti bncselekmny bntethetsge az elkvets idpontjban hatlyos bntet trvny szerinti, az Alaptrvny hatlybalpsnek napjtl szmtott idtartam elteltvel vl el, feltve, hogy a bncselekmny elkvetsnek idpontjban hatlyos bntet trvny szerint az elvls 1990. mjus 1-jig bekvetkezett volna. (3) Az (1) bekezds szerinti bncselekmny bntethetsge az elkvets idpontja s 1990. mjus 1-je kztti, az Alaptrvny hatlybalpsnek napjtl szmtott idtartam elteltvel vl el, feltve, hogy a bncselekmny elkvetsnek idpontjban hatlyos bntet trvny szerint az elvls 1990. mjus 2-a s 2011. december 31-e kztt trtnt volna meg, s az elkvett a bncselekmny miatt nem ldztk. A jogszably rtelmezsrl s vgrehajtsrl szl a 2011. vi CCX. trvny az emberiessg elleni bncselekmnyek bntetendsgrl s elvlsnek kizrsrl, valamint a kommunista diktatrban elkvetett egyes bncselekmnyek ldzsrl Az Alaptrvny tmeneti rendelkezseirl szl, valamint a 2011. vi CCX. trvny az 1991-ben az Orszggyls ltal elfogadott, de az AB ltal hatlytalantott lex-Ztnyi az igazsgttelrl szl trvny koncepcijt kveti.

34

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

1.5.3.4. A tisztessges eljrshoz val jog

Magyarorszg Alaptrvnynek XV. cikkelye alapjn: A trvny eltt mindenki egyenl. Minden ember jogkpes. Az Alaptrvny XXVIII. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellen emelt brmely vdat vagy valamely perben a jogait s ktelezettsgeit trvny ltal fellltott, fggetlen s prtatlan brsg tisztessges s nyilvnos trgyalson, sszer hatridn bell brlja el. (2) Senki sem tekinthet bnsnek mindaddig, amg bntetjogi felelssgt a brsg jogers hatrozata nem llaptott meg. (3) A bnteteljrs al vont szemlynek az eljrs minden szakaszban joga van a vdelemhez. A vd nem vonhat felelssgre a vdelem elltsa sorn kifejlett vlemnye miatt. (4) Senki sem nyilvnthat bnsnek, s nem sjthat bntetssel olyan cselekmny miatt, amely az elkvets idejn a magyar jog vagy nemzetkzi szerzds, illetve az Eurpai Uni jogi aktusa ltal meghatrozott krben ms llam joga szerint nem volt bncselekmny. (5) A (4) bekezds nem zrja ki valamely bnteteljrs al vonst s eltlst olyan cselekmnyrt, amely elkvetse idejn a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyai szerint bncselekmny volt. (6) A jogorvoslat trvnyben meghatrozott rendkvli esetei kivtelvel senki nem vonhat bnteteljrs al, s nem tlhet el olyan bncselekmnyrt, amely miatt Magyarorszgon vagy nemzetkzi szerzds, illetve az Eurpai Uni jogi aktusa ltal meghatrozott krben ms llamban trvnynek megfelelen mr jogersen felmentettk vagy eltltk. (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal ljen olyan brsgi, hatsgi s ms kzigazgatsi dnts ellen, amely jogt vagy jogos rdekt srti A Magyarorszg Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei trvny 11. cikkelye alapjn: (3) Az Alaptrvny XXVIII. cikknek (1) bekezdsben biztostott sszer hatridn belli bri dntshez val alapjog rvnyesls rdekben mindaddig, amg a brsgok kiegyenslyozott gyterhelse nem valsul meg, az Orszgos Brsgi Hivatal elnke brmely gy trgyalsra az ltalnos illetkessg brsgtl eltr, de azonos hatskr brsgot jellhet ki. (4) Az Alaptrvny XXVIII. cikknek (1) bekezdsben biztostott sszer hatridn belli bri dntshez val alapjog rvnyeslse rdekben mindaddig, amg a brsgok kiegyenslyozott gyterhels nem valsul meg, a legfbb gysz, mint az Alaptrvny 29. cikke alapjn az igazsgszolgltats kzremkdjeknt mkd gyszsg vezetje s irnytja az ltalnos illetkessg brsgtl eltr, de azonos hatskr brsg eltti vdemelsre adhat utastst. Ez a rendelkezs nem rinti az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek a (3) bekezdsben biztostott jogt, valamint az egyes gyszsgeknek azt a jogt, hogy az illetkessgi terletkn mkd brmely brsg eltt vdat emeljenek. Az Alaptrvny s az tmeneti Rendelkezsek az igazsgszolgltatshoz val jogok krben a nemzetkzi emberi jogi dokumentumokat kvetve fogalmazza meg a brsghoz forduls jogt, illetve a brsgok tisztessges eljrshoz val jogot, belertve az eljrsok sszer hatridn belli elbrlshoz val jogot. Az Alaptrvny a megtorl jelleg joghtrny alkalmazsnak lehetsgre tekintettel kln kiemeli az egyes alapvet bntetjogi, illetve bnteteljrs-jogi biztostkokat. A tisztessges eljrshoz val jog magban foglalja a fegyverek egyenlsge elvt, vagyis azt, hogy a brsg eltt mindenki egyenl esllyel rendelkezik. Az Alaptrvny szerint az alapjog tartalmi krbe tartozik: a hallgats joga, nullum crimen sine lege (nincs bntett trvny nlkl),
35

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

nulla poena sine lege (nincs bntets trvny nlkl), az rtatlansg vlelme, a brsghoz forduls joga, vdelemhez val jog, a kzigazgatsi hatrozatok brsg eltti megtmadsnak lehetsge, bri t biztostsa a szablysrtsi gyekben, a jogorvoslathoz val jog, a trgyals nyilvnossga a ktszeres eljrs al vons tilalma, a ktszeres bntets tilalma

Az Alaptrvny rtelmben senki sem nyilvnthat bnsnek s sjthat bntetssel olyan cselekmny miatt, amely az elkvets idejn a magyar jog vagy ms llam joga szerint nem volt bncselekmny. Fszablyknt a cselekmny magyar jog ltali bncselekmnny nyilvntst kveteli meg, ms llam jogt csak annyiban tartja relevnsnak a bncselekmnny nyilvnts tekintetben, amennyiben annak a bnss nyilvntsa, a bntetssel sjts, illetve az arra irnyul eljrs sorn trtn figyelembe vtelre nemzetkzi szerzds, illetve az Eurpai Uni jogi aktusa Magyarorszg szmra ktelezettsget teremt. Hasonlkppen szk rtelemben utal az Alaptrvny ms llam jogra a ktszeres eljrs al vons s a ktszeres bntets tilalmnak (ne bis in idem elv) megfogalmazsa esetben is. Az Alaptrvny a nemzetkzi egyezmnyek ltal is elfogadott mdon az elkvets idejn hatlyos bels jogi szablyokra s bels jogi elvlskre tekintet nlkl lehetv teszi valamely szemly megbntetst olyan cselekmny miatt, amelyek az elkvetsk idejn a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyai szerint bncselekmnynek minsltek. (Lsd mg a mr hivatkozott tmeneti Rendelkezsek 2. cikkelyt, valamint a 2011. CCX. Trvnyt.) Az Alaptrvny elismeri mindenki jogt ahhoz, hogy jogorvoslattal ljen az olyan brsgi, kzigazgatsi s ms hatsgi dnts ellen, amely jogt s jogos rdekt srti. Magyarorszg Alaptrvnynek XXIV. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. A hatsgok trvnyben meghatrozottak szerint ktelesek dntseiket indokolni. (2) Mindenkinek joga van trvnyben meghatrozottak szerint a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn neki jogellenesen okozott kr megtrtsre. Az Alapjogi Chartban foglalt megfelel gyintzs, az n. j kzigazgatshoz val jog mintjra fogalmazza meg az Alaptrvny a brsgon kvl a kzigazgatsi hatsgi eljrsokra vonatkozan is a tisztessges eljrs kvetelmnyt. Ez alapjn mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. Utal tovbb az Alaptrvny arra, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy az llam trvnyben meghatrozottak szerint megtrtse a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn neki jogellenesen okozott krt. A kzlekeds, a mozgs szabadsga Magyarorszg Alaptrvnynek IV. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van a szabadsghoz s a szemlyi biztonsghoz. (2) Senkit nem lehet szabadsgtl msknt, mint trvnyben meghatrozott okokbl s trvnyben meghatrozott eljrs alapjn megfosztani. Tnyleges letfogytig tart szabadsgveszts csak szndkos, erszakos bncselekmny elkvetse miatt szabhat ki.

36

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

(3)A bncselekmny elkvetsvel gyanstott s rizetbe vett szemlyt a lehet legrvidebb idn bell szabadon kell bocstani, vagy brsg el kell lltani. A brsg kteles az el lltott szemlyt meghallgatni s rsbeli indoklssal elltott hatrozatban szabadlbra helyezsrl vagy letartztatsrl haladktalanul dnteni. (4) Akinek szabadsgt alaptalanul vagy trvnysrten korltozzk, krnak megtrtsre jogosult. Az Alaptrvny a hagyomnyos, nemzetkzi egyezmnyek szvegben is bevett megnevezssel a szabadsghoz s szemlyes biztonsghoz val jogknt fogalmazza meg a fogvatartstl val mentessg jogt, s egyben meghatrozza a korltozs garancilis elemeit. A szablyozs nem zrja ki a szabadsgtl val megfoszts lehetsgt, azonban erre kizrlag bncselekmny elkvetse miatt, jogers bri tlet alapjn, a szksgessgi s arnyossgi kritriumok rtelemszer figyelembevtelvel kerlhet sor. A kzlekeds s a mozgs szabadsga alkotmnyos korltozsnak esetei: A bntets-vgrehajtsi intzetben tlttt bntetst brsg szabja ki bncselekmny elkvetse miatt. Az rizetbe vtel szabadsgvesztssel bntetend bncselekmny megalapozott gyanja esetn rendelhet el, legfeljebb 72 rig tarthat. Elzetes letartztatsra szabadsgvesztssel bntetend bncselekmny esetn, egyb felttelek megvalsulsakor (pl. a terhelt megszktt, elrejtztt) kerlhet sor. Az elfogs s az elllts rendri intzkeds. Betegsg esetn is sor kerlhet a szemlyes szabadsg korltozsra, pl. pszichitriai betegek szabadsgnak korltozsa, vagy jrvnygyi elklnls esetn. Amennyiben valakit jogellenesen tartztattak le, vagy tartottak fogva, krtrtsi ignnyel lhet. Az Alaptrvny XXVII. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek, aki trvnyesen tartzkodik Magyarorszg terletn, joga van a szabad mozgshoz s tartzkodsi helye szabad megvlasztshoz. (2) Minden magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy klfldi tartzkodsnak ideje alat t Magyarorszg vdelmt lvezze. Az Alaptrvny szerint mindenkinek, aki trvnyesen tartzkodik Magyarorszg terletn, joga van a szabad mozgshoz s a tartzkodsi hely szabad megvlasztshoz, amelynek rtelmben alapjogi vdelem al esik pldul a kltzs, a lakhely szabad megvlasztsnak s az orszg elhagysnak joga. Az llampolgroknak azt a jogt, hogy az llam terlett elhagyhatja, illetve hogy oda visszatrjen, migrcis jognak nevezzk. Magyar llampolgrt a Magyarorszg terletrl nem lehet kiutastani, klfldit pedig csak a trvnynek megfelelen hozott hatrozat alapjn. Magyar llampolgr klfldrl brmikor hazatrhet. Az Alaptrvny szerint minden magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy klfldi tartzkodsnak ideje alatt Magyarorszg vdelmt lvezze. A rendelkezs alapveten a konzuli vdelemre val jogot biztostja s a nemzetkzi jogik ktelezettsgekkel sszhangban rtelmezend. A nemzetkzi jogi szablyokat tiszteletben tartva a tbbes llampolgrsggal rendelkez magyar llampolgroknak a msik llampolgrsguk szerinti llammal szembeni vdelmre az Alaptrvny rtelemszeren csak korltozottan biztost lehetsget. A nemzetkzi jogi felttelrendszer az alapvet jog korltozhatsgra irnyad ltalnos szablyok keretei kztt rtkelhet. A bntetjog korltozhatja a mozgsszabadsgot s a lakhely megvlasztsnak szabadsgt (lakhelyelhagysi tilalom, hzi rizet). A szabad mozgshoz val jog, a kzlekeds szabadsga nem korltozhatatlan jog, hiszen a kzti kzlekeds szablyait mindenkinek be kell tartani. (Az Alkotmnybrsg a fentiek alapjn nem tekintette alkotmnyellenesnek azt a jogszablyi rendelkezst, amely a gpkocsiban utazkat biztonsgi v becsatolsra ktelezi.)
37

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Magyarorszg Alaptrvnynek XIV. cikkelye alapjn: (1) Magyar llampolgr Magyarorszg terletrl nem utasthat ki, klfldrl brmikor hazatrhet. Magyarorszg terletn tartzkod klfldit csak trvnyes hatrozat alapjn lehet kiutastani. Tilos a csoportos kiutasts. (2) Senki nem utasthat ki olyan llamba, vagy nem adhat ki olyan llamnak, ahol az a veszly fenyegeti, hogy hallra tlik, knozzk, vagy ms embertelen bnsmdnak, bntetsnek vetik al. (3) Magyarorszg ha sem szrmazsi orszguk, sem ms orszg nem nyjt vdelmet krelemre menedkjogot biztost azoknak a nem magyar llampolgroknak, akiket hazjukban vagy a szoksos tartzkodsi helyk szerinti orszgban faji, nemzeti hovatartozsuk, meghatrozott trsadalmi csoporthoz tartozsuk, vallsi, illetve politikai meggyzdsk miatt ldznek, vagy az ldztetstl val flelmk megalapozott. Az Alaptrvny magyar llampolgrsghoz ktd sttuszjogknt hatrozza meg a szmzets tilalmt. Ennek rtelmben egyrszt a magyar llampolgrt Magyarorszgrl nem lehet kiutastani, azaz a kzrend, kzbiztonsg srelmre hivatkozssal az orszg terletnek elhagysra ktelezni, msrszt a magyar llampolgr brmikor belphet az orszg terletre. A klfldiek esetben az Alaptrvny a kiutastst lehetv teszi, arra azonban csak trvnyes hatrozat alapjn kerlhet sor. Mindemellett senkit, gy klfldit sem lehet kiutastani olyan llamba, ahol az a veszly fenyegeti, hogy hallra tlik, knozzk, vagy ms embertelen bnsmdnak, vagy bntetsnek vetik al. A kiutasts mellett a kiadats is tilos az ilyen llamokba. Magyarorszg a nemzetkzi jogi ktelezettsgeivel sszhangban biztost menedkjogot az arra rszorul nem magyar llampolgroknak.

1.5.3.5. Az informcis nrendelkezsi jog

Magyarorszg Alaptrvnynek VI. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magn- s csaldi lett, otthont, kapcsolattartst s j hrnevt tiszteletben tartsk. (2) Mindenkinek joga van szemlyes adatai vdelmhez, valamint a kzrdek adatok megismershez s terjesztshez. (3) A szemlyes adatok vdelmhez s kzrdek adatok megismershez val jog rvnyeslst sarkalatos trvnnyel ltrehozott, fggetlen hatsg ellenrzi. Az Alaptrvny a magnszfra krben a magn- s csaldi let, az otthon, a msokkal val brmilyen mdon, illetve eszkzzel trtn kapcsolattarts s a jhrnv tiszteletben tartshoz, valamint a szemlyes adatok vdelmhez val jogrl rendelkezik. A magyar jogi szablyozs hagyomnyainak megfelelen az Alaptrvny a szemlyes adatok vdelmvel sszefggsben rendelkezik a kzrdek adatok megismershez s terjesztshez val jogrl. A szemlyes adatok vdelmhez s a kzrdek adatok nyilvnossghoz val jog rvnyeslsnek ellenrzst az Alaptrvny fggetlen hatsg feladatv teszi. (Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg) Az informcis nrendelkezsi jog a jogok harmadik genercijhoz tartozik. A modern llam az llampolgrok egyre tbb adatt kezeli (adzk, honvdelemre ktelezettek stb.). Szksgess vlt a nyilvntartsok s a szemlyisgi autonmia rszt kpez adatvdelem sszhangba hozatala. Az Alaptrvny az 1949. vi XX. tv. 59. (1) bekezdshez kpest kitgtja a vdett alapjogok krt. A magnlet mellett a csaldi letet is vdi, valamint kapcsolattartshoz val srthetetlen jogt. A magnlet vdelmrl s a szemlyes adatok hatrokon tvel ramlsrl szl OECD ajnls (1980) alapjn az adatvdelem alapelvei: az adatgyjts korltozsnak elve (csak trvnyes eszkzkkel trtnhet, az adatalany tudtval s beleegyezsvel);
38

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

az adatminsg elve (az adatokban az adatkezels cljval sszhangban pontosnak, teljesnek s aktulisnak kell lennie); a korltozott felhasznls elve (csak trvnyi rendelkezs alapjn, vagy az adatalany hozzjrulsval lehet felhasznlni); az adatbiztonsg elve (vdeni kell az adatokat a jogosulatlan hozzfrs, megvltoztats, nyilvnossgra hozatal, megsemmisls ellen); a nyltsg elve (az adatkezels tnynek, helynek s cljnak, az adatkezel szemlynek, valamint az adatkezelsi politiknak nyilvnosnak kell lennie); a szemlyes rszvtel elve (az adatalany megismerheti a r vonatkoz adatokat, azokat helyesbtheti vagy akr trlheti); a felelssg elve (az adatkezel felels a fenti elvek megtartsrt, s tudnia kell bizonytani az adatkezels jogszersgt). Az Alkotmnybrsg 15/1991. (IV. 13.) AB hatrozatban a szemlyi szm alkotmnyellenessgrl foglalt llst, kifejtve azt, hogy az univerzlis szemlyi szm ellenttes az informcis nrendelkezsi joggal. A szemlyi szm alkalmas a klnbz nyilvntartsokban szerepl adatok sszekapcsolsra, ezltal hordozza annak kockzatt, hogy felhasznlsval teljes szemlyisgprofil alkothat brmely egynrl. Jelenleg az llamigazgatsban hrom egymstl eltr cl s eltr krben alkalmazott azonost jel hasznlatos: szemlyazonost jel (npessg-nyilvntartsban), az adazonost jel (adigazgatsban), a trsadalombiztostsi azonost jel (a trsadalombiztostsban). A trvny kivtelesen, kzrdekbl elrendelheti szemlyes adat nyilvnossgra hozatalt. Ezek az adatok az n. kzrdekbl nyilvnos adatok.

1.5.3.6. A levltitok
A Polgri Trvnyknyvrl szl 1959. vi IV. trvny 81. (1) bekezdse szerint: Szemlyhez fzd jogokat srt, aki a levltitkot megsrti, tovbb aki a magntitok vagy zleti titok birtokba jut, s azt jogosulatlanul nyilvnossgra hozza vagy azzal egyb mdon visszal. A levltitok vdelmre irnyul szablyozs a technikai eszkzk fejldsvel prhuzamosan kiterjedt minden olyan eszkzre s berendezsre, amely alkalmas szemlyes kzls tovbbtsra (telefon, fax, e-mail stb.). A magntitok vdelmhez val jog korltozsnak esetei: a titkos informcigyjts (a rendrsgi, a bnteteljrsi, illetve a nemzetbiztonsgi szolglatokrl szl trvnyek teszik csak lehetv); a fogvatartottak levelezse (Az eltlt levelezse a hatsgokhoz s a nemzetkzi szervezetekhez kldtt levelek kivtelvel ellenrizhet a bntets-vgrehajtsi intzet biztonsga szempontjbl.); az elzetes letartztatsban lvk levelezsi joga korltozhat; a postai kldemnyeket a postai szolgltat felbonthatja, ha felbonts nlkli tcsomagolssal a kldemny tartalmnak megvsa nem biztostott.

1.5.3.7. Az otthon, a magnlaks srthetetlensge

A magnlaks srthetetlensghez val alapjog a magnszfrn kvlllk zavar, beavatkoz megnyilvnulsaival szemben biztost vdelmet, az otthont jelent jogosan hasznlt lakshoz, helyisget. Az alapjog kapcsoldhat tulajdonoshoz, birtokoshoz s ms jogos lakshasznlhoz.

39

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Aki msnak a laksba, egyb helyisgbe vagy ezekhez tartoz bekertett helyre erszakkal, fenyegetssel, hivatalos eljrs sznlelsvel bemegy, vagy ott bent marad, vtsget kvet el a bntet trvnyknyv szerint. A magnlaks srthetetlensghez val jog korltozhat. Ilyen korltozst jelentenek: a hzkutats (a bnteteljrs sorn eljr szervek vgezhetik); a rendri intzkedsek (A rendr a magnlakba bebocsts esetn vagy hatsgi hatrozat birtokban lphet be. Ezek nlkl csak abban az esetben, ha seglyhvs rkezett, bncselekmnyt vagy ngyilkossgot kvn megakadlyozni, veszlyelhrts cljbl.); a titkos informcigyjts.

1.5.3.8. A lelkiismereti s vallsszabadsg

Magyarorszg Alaptrvnynek VII. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van a gondolat, lelkiismeret s a valls szabadsghoz. Ez a jog magban foglalja a valls vagy ms meggyzds szabad megvlasztst s azt a szabadsgot, hogy vallst vagy ms meggyzdst mindenki vallsos cselekmnyek, szertartsok vgzse tjn vagy egyb mdon, akr egynileg, akr msokkal egyttesen, nyilvnosan vagy a magnletben kinyilvntsa vagy kinyilvntst mellze, gyakorolja, vagy tantsa. (2) Az llam s az egyhzak klnvltan mkdnek. Az egyhzak nllak. Az llam a kzssgi clok rdekben egyttmkdik az egyhzakkal. (3) Az egyhzakra vonatkoz rszletes szablyokat sarkalatos trvny hatrozza meg. Az Alaptrvny rgzti, hogy mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret, s a valls szabadsgra. Megfogalmazza az llam s az egyhz klnllsnak elvt, amely amellett, hogy a szekularizlt llam mkdsnek egyik alapelve, a vallsszabadsg egyik garancijnak is tekinthet. Az Alaptrvny azonban kifejezsre juttatja azt is, hogy az llam vilgnzeti semlegessge nem jelent egyttal trsadalmi kzmbssget is, hanem a trsadalmilag kzssgi clok rdekben az llam egyttmkdik az egyhzakkal. A lelkiismereti s vallsszabadsg tekintetben hrom fontos elemet hatrozott meg az Alkotmnybrsg: a hit s meggyzds szabadsga, a vallsgyakorls szabadsga, vallsi gylekezsi s egyeslsi szabadsg {41/1993. (II. 12.) AB hatrozat}. A lelkiismereti s vallsszabadsg szorosan kapcsoldik az egyenjogsghoz, ahhoz az ignyhez, hogy az llam ne tegyen klnbsget a polgrai kztt aszerint, hogy azok milyen vallst kvetnek. Eredetileg a valls szabad megvlasztst jelentette (a protestantizmus idszakban), ksbb pedig a valls szabad megvallst. Napjainkban magban foglalja: az egynnek azt a jogt, hogy lelkiismereti meggyzdst, s ezen bell az istenhez s a vallshoz val viszonyt szabadon alakthassa ki, illetleg vltoztassa meg; a vallsalapts s a vallsos kzssg ltrehozshoz s szabad mkdshez val jogot; az egynnek azt a jogt, hogy lelkiismereti meggyzdst kinyilvntsa, avagy azt mellzze, hirdesse s tantsa, tovbb egynileg vagy msokkal kzsen vallsos cselekmnyeket, szertartsokat vgezzen, illetleg azokon rszt vegyen. A Magyarorszgon az egyhz az llamtl elvlasztva mkdik. Az egyhz llamtl val elvlasztsnak alkotmnyos kvetelmnye szerint: az llam az egyhzak irnytsra felgyeleti szervet nem hozhat ltre; az llam sem az egyhzakkal, sem valamely egyhzzal nem kapcsoldhat ssze intzmnyesen;
40

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

az llam nem azonosthatja magt egyetlen egyhz tantsval sem; az llam nem avatkozhat be az egyhzak bels gyeibe; nem foglal llst hitbli igazsgok krdsben. (Napjainkban is tallunk pldt az llam s a valls kztti szoros kapcsolatra. Libanonban a kztrsasgi elnk mindenkor keresztny, a miniszterelnk muszlim szunnita, a parlament elnke muszlim sita.) Az egyhzak egyenjogak, azonos jogok illetik meg, s azonos ktelezettsgek terhelik ket. Az egyhzak tevkenyen rszt vllalnak a nevelsi-oktatsi, kulturlis, szocilis, egszsggyi, gyermek- s ifjsgvdelmi tevkenysgek elltsban. Az llam e feladatok elltshoz normatv tmogatst nyjt. A ngy trtnelmi egyhz (katolikus, reformtus, evanglikus, zsid) Tbori Lelkszi Szolglatot is mkdtet a Magyar Honvdsgnl. Az egyhzakat a megyei (fvrosi) brsg veszi nyilvntartsba, legalbb szz termszetes szemly megllapodsa alapjn. A 2011. vi CCVII. A lelkiismereti s vallsszabadsg jogrl, valamint az egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl sarkalatos trvny hatrozza meg az egyhzakra vonatkoz rszletes szablyokat.

1.5.3.9. A tanszabadsg
Magyarorszg Alaptrvnynek X. cikkelye alapjn: Magyarorszg biztostja a tudomnyos kutats s mvszeti alkots szabadsgt, tovbb a lehet legmagasabb szint tuds megszerzse rdekben a tanuls, valamint trvnyben meghatrozott keretek kztt a tants szabadsgt. Az Alaptrvny XI. cikkelye alapjn: Minden magyar llampolgrnak joga van a mveldshez. Magyarorszg ezt a jogot a kzmvelds kiterjesztsvel s ltalnoss ttelvel, az ingyenes s ktelez alapfok, az ingyenes s mindenki szmra hozzfrhet kzpfok, valamint a kpessgei alapjn mindenki szmra hozzfrhet felsfok oktatssal, tovbb az oktatsban rszeslk trvnyben meghatrozottak szerinti anyagi tmogatsval biztostja. Az Alaptrvny XVI. cikkelye alapjn: (1) Minden gyermeknek joga van a megfelel testi, szellemi s erklcsi fejldshez szksges vdelemhez s gondoskodshoz. (2) A szlknek joguk van megvlasztani a gyermekknek adand nevelst. (3) A szlk ktelesek kiskor gyermekkrl gondoskodni. E ktelezettsgk magban foglalja gyermekk tanttatst. Az Alaptrvny a tan s tantsi szabadsgot a tudomnyos kutats s mvszeti alkots szabadsgjogt, a mveldshez val alapjog, valamint a gyermekek s szlk jogait szablyz alapjogok keretei kztt hatrozza meg, azok rszeknt szablyozza. Az oktatshoz val jog egyrszt jogosultsg, msrszt ktelessg. A kzoktats llami feladat. Az ltalnos s kzpfok iskolai oktats ingyenes s ktelez. Az Alaptrvny a szemlyisg kibontakoztatsnak, a tjkozott s felels polgrr vlsnak az egyik alapvet feltteleknt valamennyi magyar llampolgr jogt elismeri a mveltsg megszerzsre trekvshez. E jog rvnyestse szksgszeren llami cselekvst ignyel, ezrt a XI. cikkely a mvelds alapvet intzmnyeit is meghatrozza. Az elengedhetetlenl fontos ismeretek megszerzst, a gyermekek megfelel fejldst a ktelez s ezzel sszhangban brki szmra ingyenesen hozzfrhet alapfok oktatssal biztostja. A tovbbi ismeretbvtst, valamely foglalkozs elsajttshoz vagy magasabb szint szakmai vagy tudomnyos oktatsban val rszvtelhez szksges tanuls lehetsgt a cikkely a kzpfok oktats korltozs mentes s ingyenes elrhetsgvel sztnzi. A felsfok oktatsban val rszvtelt a cikkely az elmlyltebb ismeretszerzshez szksges kpessgek figyelembevtele alapjn teszi elrhetv.
41

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alaptrvny trvnyi szinten rendeli meghatrozni azokat a juttatsi formkat, amelyek az oktats brmely szintjn rsztvevk szmra elsegthetik a tanulssal jr anyagi terhek enyhtst. Kzoktatsi intzmnyt az llam, helyi s kisebbsgi nkormnyzatok, egyhzi jogi szemlyek, gazdlkod szervezetek, alaptvnyok s ms jogi szemlyek s termszetes szemlyek is fenntarthatnak. Az llam a feladat elltshoz kltsgvetsi tmogatst nyjt. A szlt megilleti a szabad iskolavlaszts joga. Eldntheti gyermeke adottsgnak, kpessgnek, sajt vallsi, illetve vilgnzeti meggyzdsnek, nemzeti vagy etnikai hovatartozsnak megfelelen, hogy milyen vodt, iskolt vlaszt. Az llami s a helyi nkormnyzati nevelsi-oktatsi intzmny nem lehet elktelezett egyetlen valls vagy vilgnzet mellett sem. Vallsi s vilgnzeti krdsekben semlegesnek kell maradnia. Ltrejhetnek azonban vallsilag, vilgnzetileg elktelezett intzmnyek is, egyhzak vagy szlk alaptsa rvn. Az llami s egyhzi iskola kzti hasonlsg, hogy mindkett kteles az ismeretek objektv, tolerns s a tanulk lelkiismereti szabadsgt tiszteletben tart kzvettsre, klnbsg azonban, hogy mg az egyhzi iskola valamely valls tanaival azonosul, addig az llami iskola a vallsi tantsok igazsgrl nem foglalhat llst. (A nemzeti kznevelsrl a 2011. CXC. tv., A nemzeti felsoktatsrl a 2011. CCIV., tv. rendelkezik.)

1.5.3.10. A tudomny s a mvszeti let szabadsga

Magyarorszg Alaptrvnynek X. cikkelye alapjn: (1) Magyarorszg biztostja a tudomnyos kutats s mvszeti alkots szabadsgt, tovbb a lehet legmagasabb szint tuds megszerzse rdekben a tanuls, valamint trvnyben meghatrozott keretek kztt a tants szabadsgt. (2) Tudomnyos igazsg krdsben az llam nem jogosult dnteni, tudomnyos kutats rtkelsre kizrlag a tudomny mveli jogosultak. (3) Magyarorszg vdi a Magyar Tudomnyos Akadmia s a Magyar Mvszeti Akadmia tudomnyos s mvszeti szabadsgt. A felsoktatsi intzmnyek a kutats s a tants tartalmt, mdszereit illeten nllak, szervezeti rendjket s gazdlkodsukat trvny szablyozza. Az Alaptrvny a tudomnyos elrehalads s a gazdag, sokszn, rtkteremt kulturlis let jogi feltteleinek biztostsa rekben alaptrvnyi vdelemben rszesti a tudomnyos, szakmai llspontok kifejtsnek, a mvszi kifejezsnek, valamint az ismeretek megszerzsnek s msok szmra val tadsnak szabadsgt. A szabadsg biztostkaknt a cikkely kiemelten is rgzti azt, hogy valamely tudomnyos ttel, felismers vagy rtkels megalapozottsgrl vagy helytllsgrl val dntsre az llam nem jogosult. A X. cikkely a tudomny, a mvszet s a magas oktats kiemelt fontossg intzmnyeinek szabad, kls befolystl mentes mkdst kln is garantlja. Ezeknek az intzmnyek esetben az Alaptrvny a szervezeti autonmia kereteinek meghatrozst trvnyi szintre utalja. Az Alaptrvny kt meghatroz kztestletknt mkd intzmny tudomnyos s mvszeti szabadsgt kln is vdi. A Magyar Tudomnyos Akadmia a magyar nyelv polsra, a tudomny szolglatra jtt ltre. A Magyar Mvszeti Akadmia a kulturlis rtkek vdelmre s gyaraptsra, a mvszeti s trtneti rtkek megrzsre, a mvszeti alkotmunka kzssgi feltteleinek megerstsre, az alkot munka megbecslsre, szabadsgnak megvdsre. A kt kzintzmny jogllst, feladatkrt, gazdlkodst kt kln trvny szablyozza. (A Magyar Mvszeti Akadmirl szl 2011. vi CIX. tv.)

42

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A mvszeti let szabadsga a vlemnynyilvnts anyajogbl eredeztetett kommunikcis jogcsoportba tartozik, amely jelenti a mvszi alkotmunka szabadsgt, a mvsz brmely meg nem engedett korltozstl mentes nkifejezst, a mvszeti alkotsok nyilvnossg el trsnak, terjesztsnek szabadsgt. A mvszeti tevkenysg folytatsa anyagi elfeltteleket kvn. Ma mr a legfontosabb mecns az llam. Az llam, mint hatalom, csak olyan korltozsokat alkalmazhat, amelyek a szabad vlemnynyilvnts esetben alkotmnyosnak szmtanak. Mint mecns, preferlhat bizonyos terleteket, pldul trtnelmi mlt megjelentsre. (Nem kteles semleges maradni.) Mvszeti alkots llam ltali megszerzsnek szakrti vlemny beszerzshez ktse sem alkotmnyellenes, hiszen a kzpnzek felhasznlsnak megalapozott dntsen kell alapulnia. A tudomnyos let szabadsgt az llam kteles biztostani. Ennek megfelelen: a tudomnyos kutatst nem korltozhatja, a tudomnyos igazsgok krdsben nem dnthet, nem korltozhatja a tudomny eredmnyeinek megismerst. Az llam, mint hatalom, tmogatja a tudomnyos letet, de az llamnak a tudomnyos igazsgok krdsben semlegesnek kell lennie.

1.5.4.

Politikai szabadsgjogok

1.5.4.1. A kzgyekben val rszvtel

A kzgyekben val rszvtel szkebb rtelemben a kzgyek viselshez val jogot jelenti, melyhez tartozik az aktv s a passzv vlasztjogosultsg, a npszavazson val rszvtel joga, a kzigazgatsban, illetve az igazsgszolgltatsban val kzremkds joga. Ezen jogok gyakorlsa ltalban llampolgrsghoz kttt. Tgabb rtelemben a kzgyek viselshez val joghoz soroljk az egyeslsi s gylekezsi jogot, a vlemnynyilvnts szabadsgt, a kzrdek informcihoz val jogot. Gyakorlsuk ltalban nem llampolgrsghoz kttt.

1.5.4.2. A vlasztjog
Magyarorszg Alaptrvnynek XXIII. cikkelye alapjn: (1)Minden nagykor magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy az orszggylsi kpviselk, a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek, valamint az eurpai parlamenti kpviselk vlasztsn vlaszt s vlaszthat legyen. (2) Az Eurpai Uni ms tagllamnak magyarorszgi lakhellyel rendelkez minden nagykor llampolgrnak joga van ahhoz, hogy a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek, valamint az eurpai parlamenti kpviselk vlaszt s vlaszthat legyen. (3) Magyarorszgon menekltknt, bevndoroltknt, vagy letelepedettknt elismert minden nagykor szemlynek joga van ahhoz, hogy a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsn vlaszt legyen. (4) Sarkalatos trvny a vlasztjogot vagy annak teljessgt magyarorszgi lakhelyhez, a vlaszthatsgot tovbbi felttelekhez ktheti. (5) A helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsn, a vlasztpolgr lakhelyn vagy bejelentett tartzkodsi helyn vlaszthat. A vlasztpolgr a szavazs jogt lakhelyn vagy bejelentett tartzkodsi helyn gyakorolhatja.

43

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

(6) Nem rendelkezik vlasztjoggal az, akit bncselekmny elkvetse vagy beltsi kpessgnek korltozottsga miatt a brsg a vlasztjogbl kizrt. Nem vlaszthat az Eurpai Uni ms tagllamnak magyarorszgi lakhellyel rendelkez llampolgra, ha az llampolgrsga szerinti llam jogszablya, brsgi vagy hatsgi dntse alapjn hazjban kizrtak e jog gyakorlsbl. (7) Mindenkinek joga van orszgos npszavazson rszt venni, aki az orszggylsi kpviselk vlasztsn vlaszt. Mindenkinek joga van helyi npszavazson rszt venni, aki a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsn vlaszt. (8) Minden magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy rtermettsgnek, kpzettsgnek s szakmai tudsnak megfelelen kzhivatalt viseljen. Trvny hatrozza meg azokat a kzhivatalokat, amelyeket prt tagja vagy tisztsgviselje nem tlthet be. Az Alaptrvny a npszuverenits elvre alapulva hatrozza meg a politikai rszvteli jogokat: a vlasztjogot, valamint az orszgos s helyi npszavazson val rszvtel jogt. A vlasztjogot valamennyi kzjogi vlasztson egyetlen felttelhez, a magyar llampolgrsghoz kti a cikkely. Ez azonban nem zrja ki, hogy az (5). bekezds szerint a trvny a vlasztjogot magyar llampolgrsggal nem rendelkez szemlynek is biztostsa. Msrszt lehetsg van arra, hogy sarkalatos trvny a vlasztjogot magyarorszgi lakhelyhez, a vlaszthatsgot pedig tovbbi felttelekhez ksse. Az Alaptrvny kizrja meghatrozott trsadalmi csoportok automatikus kirekesztst a politikai kzssgbl, a vlasztjogbl val kizrsra csak egyediestett bri dnts alapjn kerlhet sor. A magyarorszgi nemzetisgek s a hatron tli magyarok kln eljrs sorn vlaszthatnak kpviselket az Orszggylsbe. Nincs vlasztjoga annak: aki cselekvkpessget korltoz vagy kizr gondnoksg hatlya alatt ll, kzgyek gyakorlstl eltilts hatlya alatt ll, szabadsgveszts bntetst tlti, bnteteljrsban elrendelt intzeti knyszergygykezelst tlti, az Eurpai Uni ms tagllama polgrnak, ha hazjban kizrtk e jog gyakorlsbl.

A vlasztjog ltalnos s egyenl, a szavazs kzvetlen s titkos. (Az ltalnossg azt jelenti, hogy minden nagykor llampolgr kivve a felsorolt kizr okok esett szavazati joggal rendelkezik. Az egyenlsg azt fejezi ki, hogy minden vlasztsra jogosultnak azonos rtk szavazati joggal kell rendelkeznie. A kzvetlensg elve alapjn a vlasztpolgrok kzvetlenl a jelltre szavaznak. A titkossg biztostja, hogy a vlasztpolgrok a szavazatok tartalmnak nyilvnossgra kerlse nlkl adhatjk le szavazatukat.) A vlasztjognak aktv s passzv vlfajt klnbztethetjk meg. Az aktv vlasztjog a vlasztjogosultsg joga (szavazati jog), mg a passzv vlasztjog a kpviselv val megvlaszthatsg joga. A vlasztjog gyakorlsa a vlasztpolgr szabad elhatrozsn alapul. A korbban hatlyos trvny alapjn az orszggylsi kpviselk 2010. vlasztsn az egyni vlasztkerletben 176 kpviselt vlasztottak, a tbbi 210 mandtumot a terleti s az orszgos listrl osztottk ki. Az orszggyls 2010. mjus 25-n dnttt a kisebb ltszm parlamentrl, kimondva, hogy az orszggylsi kpviselk szma legfeljebb kettszz f, a nemzeti s etnikai kisebbsgek kpviseletre tovbbi, legfeljebb 13 orszggylsi kpvisel vlaszthat. Az Alaptrvny XXIII. cikk (1), (4) s (6) bekezdse s a 2. cikk (1) s (2) bekezdse alapjn megalkotott, Az orszggylsi kpviselk vlasztsrl szl 2011. vi CCIII. sarkalatos trvny az orszggylsi kpviselk szma 199. Ebbl 106 orszggylsi kpviselt egyni vlasztkerletben, 93 orszggylsi kpviselt orszgos listn vlasztanak. A jogszably a lecskkentett szm egyn vlasztkerletek hatrait is meghatrozta.

44

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Egyni vlasztkerletben kpviseljellt prt jelltjeknt vagy fggetlen jelltknt indulhat. Kt vagy tbb prt kzs jelltet is llthat. Az egyni vlasztkerletben a jellshez ezer, az adott egyni vlasztkerlet nvjegyzkben szerepl vlasztpolgr ajnlsa szksges. Orszgos lista prtlista, vagy nemzetisgi listaknt llthat. Prtlistt az a prt llthat, amely legalbb kilenc megyben s a fvrosban legalbb huszonht egyni vlasztkerletben nllan jelltet lltott. Kt vagy tbb prt kzs prtlistt llthat. Orszgos nemzetisgi nkormnyzat nemzetisgi listt llthat. A nemzetisgi lista lltshoz a nvjegyzkben nemzetisgi vlasztpolgrknt szerepl vlasztpolgrok legalbb egy szzalknak ajnlsa, de legfeljebb ezertszz ajnls szksges. A nemzetisgi listn a nvjegyzkben az adott nemzetisg vlasztpolgraknt szerepl vlasztpolgr lehet a jellt. Az orszggylsi kpviselk vlasztsa egyforduls. A magyarorszgi lakhellyel rendelkez vlasztpolgr egy egyni vlasztkerleti jelltre s egy prtlistra szavazhat; a magyarorszgi lakhellyel rendelkez, nvjegyzkben nemzetisgi vlasztpolgrknt szerepl vlasztpolgr egy egyni vlasztkerleti jelltre s nemzetisgnek listjra, ennek hinyban egy prtlistra szavazhat; a magyarorszgi lakhellyel nem rendelkez vlasztpolgr (a hatron tli magyarok) egy prtlistra szavazhat. [A korbbi szablyozs szerint a vlasztpolgrok egyni vlasztkerleti jelltekre s terleti listra szavazhattak, az orszgos listra nem, arrl az egyni vlasztkerleti jelltek s a terleti listk tredkszavazatai alapjn juthattak mandtumhoz a jelltek (kompenzcis lista).] A korbbi szablyozs az egyni vlasztkerleti vlaszts sorn rvnyessgi s eredmnyessgi kszbket alkalmazott, amit a jelenlegi szablyozs megszntetett. Az egyni vlasztkerletben az a jellt lesz orszggylsi kpvisel, aki a legtbb rvnyes szavazatot kapta. A jogszably a prtlistkra s a nemzetisgi listkra leadott sszes rvnyes szavazatnl 5 szzalkos rvnyessgi kszbt llapt meg. (Kzs prt s nemzetisgi lista esetn a kszb 10 szzalk, kettnl tbb prt ltal lltott kzs prtlista esetben legalbb 15 szzalkot kell elrni az orszggylsbe jutshoz prtlistn. Kt vagy tbb orszgos nemzetisgi nkormnyzat nem llthat kzs nemzetisgi listt.) Az egyni vlasztkerleti prt jelltek tredkszavazatai a prtlista tredkszavazatainak szmtanak. A nemzetisgek parlamenti kpviseletre vonatkoz szablyok az orszggylsi kpviselk vlasztsrl szl 2011. vi CCIII. trvnyben nyertek szablyozst. Ezzel az Orszggyls kzel hsz ves mulasztst ptolta, amelyre az Alkotmnybrsg is tbbszr rmutatott. A 9. rtelmben az orszgos nemzetisgi nkormnyzat nemzetisgi listt llthat s az Orszggylsbe jelltet a listrl juttathat be. A nemzetisgi lista lltshoz a nvjegyzkben nemzetisgi vlasztpolgrknt szerepl vlasztpolgrok legalbb egy szzalknak ajnlsa, de legfeljebb ezertszz ajnls szksges. A nemzetisgi listn amelyen legalbb hrom jelltnek kell szerepelnie olyan vlasztpolgr lehet jellt, aki a nvjegyzkben az adott nemzetisg vlasztpolgraknt szerepel. Kt vagy tbb orszgos nemzetisgi nkormnyzat nem llthat kzs nemzetisgi listt. A nemzetisgi listt llt, de azon mandtumot nem szerz nemzetisget nemzetisgi szszl kpviseli az Orszggylsben, aki a nemzetisgi listn, els helyen szerepl jellt lesz. Az Orszggylsben a hatron tli magyarok is listn vlaszthatnak kpviselket. A helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsa egyforduls. A 10.000 vagy ennl kevesebb lakos teleplseken a kpviselket egyni listrl vlasztjk. A fvrosi kerletekben s a 10.000-nl tbb lakos teleplsen a kpviselk egy rszt egyni vlasztkerletben vlasztjk, msik rszk kompenzcis listrl jut mandtumhoz. A fvrosi kzgyls s a megyei kzgyls tagjait a vlasztpolgrok kzvetlenl, listn vlasztjk. A polgrmestert, a fpolgrmestert kzvetlenl vlasztjk. Nemzetisgi teleplsi, terleti, valamint orszgos nkormnyzati vlasztsokon az vlaszt, aki a nemzetisgi nvjegyzkben szerepel.

45

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A nemzetisgi nvjegyzkbe krelmre fel kell venni azt, aki a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsn szavazati joggal rendelkezik, a nemzetisgi trvnyben meghatrozott 13 nemzetisg egyikhez tartozik, s e nemzetisghez tartozst megvallja. A vlasztpolgr a lakhelye szerinti teleplsen vagy (a vlaszts kitzst megelz harmincadik napig) bejelentett tartzkodsi helye szerinti teleplsen szerepelhet egyidejleg csak egy a nemzetisgi nvjegyzkben. Nemzetisgi nkormnyzati vlasztson vlaszthat, a nemzetisgi nvjegyzkbe vett vlasztpolgr, ha a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsn vlaszthat, tovbb nyilatkozatot tesz arrl, hogy a nemzetisg kpviselett vllalja, a vlasztst megelz tz vben ltalnos vagy idkzi nemzetisgi nkormnyzati vlaszts sorn nem volt ms nemzetisg nkormnyzatnak jelltje, s a nemzetisgi kzssg nyelvt beszli, kultrjt s hagyomnyait ismeri. Az Eurpai Parlament tagjainak vlasztsa arnyos vlasztsi rendszerben, lists szavazssal trtnik. A vlasztsi eljrsrl szl 1997. vi C. trvny alapjn a vlasztpolgr fszablyknt a lakhelye szerint kijellt szavazhelyisgben szavazhat. Az orszggylsi kpviselk vlasztsn, az eurpai parlamenti vlasztson valamint az orszgos npszavazson azok is szavazhatnak, akik a szavazs napjn nem tartzkodnak Magyarorszgon, de egybknt itt lakhellyel rendelkeznek. A szavazs Magyarorszg nagykvetsgein s fkonzultusain trtnik. A helyi nkormnyzati kpviselk vlasztsn, illetve a helyi npszavazson a vlasztpolgrok abban az esetben gyakorolhatjk az aktv vlasztjogukat, ha a Magyarorszg terletn tartzkodnak. A szavazs napjn lakhelytl tvol, de Magyarorszgon tartzkod vlasztpolgr igazolssal szavazhat. Az orszggylsi, eurpai parlamenti vlasztson s az orszgos npszavazson a vlasztpolgr igazolssal brmely igazolssal szavazk szmra kijellt szavazkrben szavazhat. Az nkormnyzati vlasztson igazolssal szavazni csak a vlaszts kitzst megelz 30. napig ltestett tartzkodsi hely szerinti szavazkrben lehet. Az orszgos npszavazson val rszvtelre jogosultak krt az Alaptrvny az orszggylsi kpviselk vlasztsn fennll vlasztjoghoz, a helyi npszavazson val rszvtel jogt pedig az nkormnyzati vlasztjoghoz kti.

1.5.4.3. A kzhivatal visels joga.

A kzhatalom gyakorlsban val rszvtel ltalnos alapjogt garantlja a kzhivatal viselshez val jog rgztse. A kzhivatal visels jog alapjn senkinek sincs alanyi joga meghatrozott kzhivatal betltshez. Trvny a kzhivatal viselshez val jogot szablyozhatja, a kzhivatal betltst felttelekhez ktheti, megfelel kpestshez, gyakorlathoz. Pldul a kztisztviselkkel szemben olyan kvetelmnyeket fogalmaz meg a jog, amelyek a kzszolglat tisztasgt, a prtatlan, rszrehajlstl s befolystl mentes eljrst biztostjk. A kzszolglati jogviszonyt A kzszolglati tisztviselkrl szl 2011. vi CXCIX. sarkalatos trvny szablyozza.

1.5.4.4. A petcis jog

Magyarorszg Alaptrvnynek XXV. cikkelye alapjn: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedl, vagy msokkal egytt, rsban krelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon brmely kzhatalmat gyakorl szervhez. Az Alaptrvny rtelmben a petcis jog alapjn mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedl vagy msokkal egytt rsban krelemmel, panasszal, vagy javaslattal forduljon brmely kzhatalmat gyakorl szervhez, idertve az nkormnyzatokat is. A petcis jog a legrgibb jogorvoslathoz val jog.
46

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Aranybulla (1222) elrta, hogy a kirly, akadlyoztatsa esetn a ndor, venknt Szent Istvn napjn Szkesfehrvrott megjelenni, s a krvnyezket, panaszosokat kihallgatni tartozik. A trtnelem sorn lnyeges vltozs kvetkezett be a petcis jog szerepben, hiszen kiplt a rendes jogorvoslati rendszer, megjelentek a prtok, amelyek parlamenti kpviseliken keresztl krds, interpellci formjban kpviselik tagjaik, szimpatiznsaik gyeit. A rendelkezs rtelmben a petcis jog sszefoglalan a brsgi s hatsgi eljrson kvli a krelmezsi s a panaszjogot, valamint a javaslatttel jogt jelenti. A krelmezs (krvnyezs) joga egyni vagy kzssgi cl megvalsulsra irnyul (ami a jelenben nem lv, a jvben elvrt). Ezzel szemben a panaszjog valamilyen srelem elhrtsra irnyul (ami a jelenben lv, a jvben nem kvnatos). Panasszal s kzrdek bejelentssel brki szban, rsban vagy elektronikus ton fordulhat az eljrsra jogosult szervhez. A petcira a hatsgnak 30 napon bell vlaszolnia kell, kteles foglalkozni az ggyel. Ha a panasz, illetve a kzrdek bejelents alaposnak bizonyult, gondoskodni kell a szksges intzkedsek megttelrl. Garancilis szably, hogy a panaszost, illetleg a bejelentt nem rheti htrny a panasz, a kzrdek bejelents megttele miatt (kivve, ha rosszhiszemen jrt el).

1.5.4.5. Az egyeslsi s gylekezsi jog

Magyarorszg Alaptrvnynek VIII. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van a bks gylekezshez. (2) Mindenkinek joga van szervezeteket ltrehozni, s joga van szervezetekhez csatlakozni. (3) Prtok az egyeslsi jog alapjn szabadon alakulhatnak s tevkenykedhetnek. A prtok kzremkdnek a np akaratnak kialaktsban s kinyilvntsban. A prtok a kzhatalmat kzvetlenl nem gyakorolhatnak. (4) A prtok mkdsnek s gazdlkodsnak rszletes szablyait sarkalatos trvny hatrozza meg. (5) Szakszervezetek s ms rdek-kpviseleti szervezetek az egyeslsi jog alapjn szabadon alakulhatnak s tevkenykedhetnek. Az Alaptrvny rendelkezik a bks gylekezshez, valamint az egyeslshez val jogrl. Az egyeslsi jog alapjn ltrehozhat szervezetek kzl nevestve kiemeli a VIII. cikkely a prtokat s a szakszervezeteket. A prtok mkdsnek s gazdlkodsra vonatkoz szablyokat az Alaptrvny sarkalatos trvny trgykrbe sorolja. Az egyeslsi jog mindenkit megillet alapvet szabadsgjog, amelynek zavartalan gyakorlst a Magyarorszg biztostja. Az egyeslsi jog alapjn: magnszemlyek s jogi szemlyek, valamint jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek trsadalmi szervezeteket hozhatnak ltre s mkdtethetnek; olyan trsadalmi szervezetnek nem minsl kzssget is ltre lehet hozni, amely nem mkdik rendszeresen, nincs nyilvntartott tagsga. Az egyeslsi jog korltai: nem irnyulhat a hatalom erszakos megszerzsre vagy gyakorlsra, illetleg kizrlagos birtoklsra; nem valsthat meg bncselekmnyt s bncselekmny elkvetsre val felhvst; nem jrhat msok jognak s szabadsgnak srelmvel; trsadalmi szervezet nem alapthat elsdlegesen gazdasgi-vllalkozsi tevkenysg vgzse cljbl; az egyeslsi jog alapjn fegyveres szervezet nem hozhat ltre. A prt kivtelvel a trsadalmi szervezet mkdse felett az gyszsg trvnyessgi felgyeletet gyakorol.
47

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A prtok specilis jellemzi: csak magnszemlyek lehetnek tagjai, a prtok felett az gyszsg nem gyakorol trvnyessgi felgyeletet, jogosultak llami kltsgvetsi tmogatsra, az egyeslsi szabadsg, illetve a prtalaptsi szabadsg alapjn jnnek ltre, kzvett szerepet tltenek be a trsadalom s a kzhatalom politikai kapcsolatban, az egyeslsi jog alapjn ltrejv egyb szervezethez viszonytva tbbletjogostvnyok illetik meg (kpviseleti szervek ltrehozsa, vlasztsa), sajtos ktelessgek terhelik (pl.: gazdlkodsukra, megsznskre vonatkoz szablyok). Gylekezsi jog jellemzi: a klasszikus politikai jogok sorba tartozik, kapcsoldik az egyeslsi joghoz s a vlemnynyilvnts szabadsghoz, a vlemnyszabadsgbl eredeztetett, nem korltozhatatlan (szksgessgi-arnyossgi teszt), csak a bks cl gylekezs rszesl vdelemben.

A hatsgoknak biztostaniuk kell a jogszeren tartott gylsek lebonyoltst, illetve meg kell akadlyozniuk, hogy ezt msok megzavarjk. A rendrsg a bejelentett rendezvnyt tudomsul veszi vagy megtiltja. A megtiltsra csak akkor kerlhet sor, ha a rendezvny megtartsa a npkpviseleti szervek vagy a brsgok zavartalan mkdst slyosan veszlyeztetn, vagy ha a kzlekeds ms tvonalon nem biztosthat. A prtok mkdsrl s gazdlkodsrl sarkalatos trvny fog rendelkezni.

1.5.4.6. A vlemny s sajtszabadsg

Magyarorszg Alaptrvnynek IX. cikkelye szerint: (1) Mindenkinek joga van a vlemnynyilvnts szabadsghoz. (2) Magyarorszg elismeri s vdi a sajt szabadsgt s soksznsgt, biztostja a demokratikus kzvlemny kialakulshoz szksges szabad tjkoztats feltteleit. (3) A sajtszabadsgra, valamint a mdiaszolgltatsok, a sajttermkek s a hrkzlsi piac felgyelett ellt szervre vonatkoz rszletes szablyokat sarkalatos trvny hatrozza meg.

1.5.4.7. A vlemnynyilvnts szabadsga

Az Alaptrvny a demokratikus trsadalom mkdshez elengedhetetlen vlemnypluralizmus biztostsa rdekben elismeri, hogy mindenkinek joga van a vlemnynyilvnts szabadsghoz, valamint vdelemben rszesti a sajtnak, mint a vlemnyek s informcik kzlse s megismerse intzmnyeslt frumnak a szabadsgt. A vlemnynyilvnts szabadsgnak tartalma: egyfell egyni szabadsgjog, msfell politikai alapjog; tbbfle szabadsgjog, az n. kommunikcis alapjogok anyajoga. A vlemnynyilvnts szabadsga azt jelenti, hogy mindenkinek joga van vlemnyt, gondolatait szabadon kifejezsre juttatni, illetve joga van arra is, hogy ne nyilvntson vlemnyt. A vlemny annak rtk- s igazsgtartalmra tekintet nlkl vdend. Nem abszolt, korltozhatatlan alapjog, azonban az alkotmnybrsgi gyakorlat rtelmben fokozott alkotmnyos vdelmet lvez.

48

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A vlemnynyilvntshoz val jog korltozsa kapcsn csak olyan korltozsok lehetnek, amelyek msok jogainak vagy j hrnevnek tiszteletben tartsa, illetleg az llambiztonsg, a kzrend, a kzegszsggy vagy a kzerklcs vdelme rdekben szksgesek. A vlemnynyilvnts korltai ngy vdend rdek kr csoportosthatk: az llam rdekei (llami szimblumok vdelme); a trsadalom egsznek rdeke (kzerklcs, kzrend s kzbke); (gy pl.: a Bntet Trvnyknyvet (1978: IV. tv.) mdost 2010: LVI. tv szerint: aki nagy nyilvnossg eltt a nemzeti szocialista s kommunista rendszerek ltal elkvetett npirts s ms emberisg elleni cselekmny tnyt tagadja, ktsgbe vonja, vagy jelentktelen sznben tnteti fel, bntettet kvet el.) az egyes trsadalmi csoportok rdekeinek vdelme a jogi, etnikai, vallsi, nemi stb. diszkrimincit jelent megnyilvnulsokkal szemben a magnszfra vdelme (az egyn becslete, magntitka, j hrneve).

1.5.4.8. A sajtszabadsg
A szls- s sajtszabadsg a vlemnynyilvnts fogalma al tartozik. Eredenden azt jelentette, hogy mindenki kimondhatja vlemnyt, s azt szabadon terjesztheti. vszzadokon keresztl a nyomtatott sajt kzvettette a gondolatokat, vlemnyeket, ezrt is kapcsoldik szorosan ssze a szls- s a sajtszabadsg. A nyomtatott sajtt a cenzra korltozta, ami a sajttermkek kibocstsnak elzetes vagy utlagos engedlyezst s tartalmnak ellenrzst jelentette. A sajtszabadsg elemei: mindenkinek jogban ll sajttermket ellltani s nyilvnosan kzlni, ltrehozhat a sajttevkenysgre irnyul vllalkozs. A sajt azonban nem csak a szabad vlemnynyilvnts eszkze, hanem a tjkoztatsra is szolgl. Sajttermk lehet tbbek kztt idszaki lap, rdi- s televzi msor, knyv, rplap s egyb szveges kiadvny, trkp, videokazetta, hangszalag, hanglemez. Ma mr a rdi, televzi jelentsge nagyobb az rott sajtnl. A rdira s a televzira vonatkoz specilis szablyok: a msorszolgltati hozzfrs lehetsgei korltozottabbak (a frekvencik nem llnak korltlanul rendelkezsre), teht nem lehet korltlanul alaptani; sajtos megoldsok szksgesek az orszgos kzszolglati televzi s rdi esetben (teljes kr, kiegyenslyozott arny s valsgh tjkoztats); a kzszolglati mdiaszolgltats mkdik kzre a nemzeti nazonossg s az eurpai identits, a magyar, valamint a kisebbsgi nyelvek s kultra polsban. A kzszolglati mdiaszolgltatst autonm kzigazgatsi hatsg s fggetlen tulajdonosi testlet felgyeli. Az ltalnostl eltr szablyok rvnyeslnek abban az esetben, ha kzszereplrl, llami tisztsget betlt szemlyek becsletrl van sz. Az Alkotmnybrsg szerint a kzszereplst vllal szemlyeknek vllalni kell azt is, hogy a sajt s kzvlemny figyelemmel ksri szavukat s cselekedeteiket, gy nagyobb trelmet kell tanstaniuk a kritizl megnyilvnulsokkal szemben. A mdia trvnyessgi felgyelett a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg s a Mdiatancs ltja.

49

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A sajtszabadsgrl s a mdia, a hrkzls szablyairl 2011-ben trvny rendelkezett, de az Alaptrvny rendelkezse alapjn a sajtszabadsgrl, valamint a mdiaszolgltatsok, a sajttermkek s a hrkzlsi piac felgyelett ellt szervre sarkalatos trvnyt kell alkotni.

1.5.5.

Az egyn trsadalmi pozcijt meghatroz jogok

1.5.5.1. A tulajdonjog
Magyarorszg Alaptrvnynek XIII. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz s az rklshez. A tulajdon trsadalmi felelssggel jr. (2) Tulajdont kisajttani csak kivtelesen s kzrdekbl, trvnyben meghatrozott esetekben s mdon, teljes, felttlen s azonnali krtalants mellett lehet. Az Alaptrvny egy rendelkezsben szl a tulajdonhoz s az rklshez val jogrl. A tulajdonhoz val jog szmos ms alapvet jogtl eltren nem egy eleve adott termszetes llapotot jell, hanem csupn meghatrozott trsadalmi kzegben, az llam ltali jogi szablyozs keretei kztt, annak elfelttelvel ltezik. A XIII. cikkely elismeri mindenki tulajdonhoz val jogt, ugyanakkor kifejezi a tulajdon trsadalmi ktttsgt is, a trsadalmi felelssget trst hozz. Garancilis elemknt rgzti a cikkely, hogy tulajdon elvonsra, kisajttsra csak kivtelesen s kzrdekbl, trvnyben meghatrozott esetben s mdon, teljes, felttlen s azonnali krtalants mellett kerlhet sor. Az Alkotmnybrsg elismerte a tulajdonjog alapjogi minsgt, s alapvet jogknt rszesti alkotmnyos vdelemben. A rendszervlts nagy krdse volt, hogy az j, magntulajdonon alapul gazdasgi rendszer privatizci vagy reprivatizci tjn jjjn ltre. Az llami tulajdon lebontsa privatizci tjn trtnik. Az Alkotmny kimondja, hogy a kztulajdon s a magntulajdon egyenjog s egyenl vdelemben rszesl. Az llami tulajdon kizrlagos trgyait trvny hatrozza meg (pl. folyvizek, orszgos kzutak, fld mlynek kincsei stb.). Az llami vagyon kt csoportja: kincstri vagyon zleti vagyon. A nemzeti vagyon krt s gazdlkodst A nemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. sarkalatos trvny szablyozza. A tulajdonhoz val jog korltozsnak megtlsre a szksgessgi arnyossgi tesztnl enyhbb mrct alkalmaz. (Ugyanis nemcsak ms alapjoggal val tkzs miatt kerlhet sor a korltozsra, hanem kzrdek miatt is.) Az Alkotmnybrsg legitim clknt fogadja el a kzrdeket a tulajdonhoz val jog korltozsa esetn. Az Alaptrvny kiemeli, hogy a tulajdon trsadalmi felelssggel jr, azaz a kzrdekkel ellenttes rendelkezs, birtokls, hasznlat nem csak morlis krds, de az llamhatalom a kzrdek rdekben a tulajdonszerzst, valamint a tulajdonnl jr szelvnyjogokat korltozhatja is. A kisajtts a tulajdonviszonyokba val llami beavatkozs legersebb eszkze, a tulajdon kzjogi eszkzkkel trtn elvonsa, amire csak akkor kerlhet sor, ha a kzrdek cl ms mdon, mint kisajttssal nem valsthat meg.

1.5.5.2. Az rklsi jog

Az rkls jognak biztostsa azt jelenti, hogy a jogszablyokban meghatrozott felttelek esetn az rkhagy vagyont halla esetn ms szemly megszerezhesse. A rszletes szablyokat a Polgri Trvnyknyv hatrozza meg.

50

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

1.5.5.3. A szerzdsi szabadsg

A szerzds szabadsgt az Alkotmnybrsg nll alkotmnyos jognak tekinti, amely a piacgazdasg egyik lnyeges eleme, viszont nem alkotmnyos alapjog. Ily mdon a szerzdsi szabadsg mg lnyegi tartalmt illeten is korltozhat. A szerzdsekbe jogszably, illetve a brsg kivteles esetben jogosult beavatkozni. Kivteles esetnek tekinthet, ha a szerzdsktst kveten bellott krlmnyek folytn a szerzds valamelyik fl lnyeges, jogos rdekt srti, a krlmnyvltozs nem volt sszeren elre lthat, ugyanakkor tlmegy a normlis vltozs kockzatn, s a beavatkozs trsadalmi mret ignyt elgt ki. Az Alkotmnybrsg esetenknt hatroz arrl, hogy fennllnak-e a beavatkozs alkotmnyos indokai. Az Alkotmnybrsg rmutatott, hogy modern krlmnyek kztt a szerzdsek kzjogiasodtak, azaz az llam sok esetben nem ad teljesen szabad kezet a feleknek a megllapodshoz, hanem jogszablyokban klnfle korltokat szab, amelyektl a felek a szerzdsben nem trhetnek el. Magyarorszg Alaptrvnynek V. cikkelye szerint: Mindenkinek joga van trvnyben meghatrozottak szerint a szemlye, illetve a tulajdona ellen intzett vagy az ezeket kzvetlenl fenyeget jogtalan tmads elhrtshoz.. A Bntet Trvnyknyv a jogos vdelmet bntethetsget kizr krlmnyknt rtkeli. Nem bntethet, akinek cselekmnye sajt, illetleg msok szemlye, javai, kzrdek ellen intzett, illetleg ezeket kzvetlenl fenyeget jogtalan tmads elhrtshoz szksges. Nem bntethet, aki a jogtalan tmads megelzshez szksges vdelmi eszkzt alkalmaz, ha az let kioltsra nem alkalmas. A bri gyakorlat szksgessgi arnyossgi mrtk szerint tlte meg a jogos vdelmet, mint bntethetsget kizr okot. Az Alaptrvny megersti nvdelem alapjogt, gy a tulajdon vdelmt is a tmad szemlyi jogaival szemben.

1.5.5.4. A munka, a foglalkozs s a vllalkozs szabad megvlasztsa

Magyarorszg Alaptrvnynek XII. cikkelye alapjn: (1) Mindenkinek joga van a munka s a foglalkozs szabad megvlasztshoz, valamint a vllalkozshoz. Kpessgeinek s lehetsgeinek megfelel munkavgzssel mindenki kteles hozzjrulni a kzssg gyarapodshoz. (2) Magyarorszg trekszik megteremteni annak a feltteleit, hogy minden munkakpes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson. Az Alaptrvny mindenki szmra adottnak ttelezi azt a lehetsget, hogy maga dntsn arrl, mely hivats gyakorlsval kvnja a megfelel ismeretek birtokban, a hivats gyakorlshoz szksges felttelek teljestse mellett kpessgeit kibontakoztatni s a meglhetshez szksges javakat elrni. Ugyancsak elismeri az Alaptrvny azt a jogot, hogy brki nllan, vagy msokkal trsulva vllalkozsi formban vgezze a fenti tevkenysget, vegyen rszt a gazdasgi letben. Az egyn s a kzssg rszre egyarnt hasznot hajt, tevkeny lt ugyanakkor nem pusztn mindenki szmra biztostand jog, hanem a trsadalom s az llam mkdsnek zloga, ezrt az arra val trekvst, mint elvrst az Alaptrvny XII. cikkelye mellett az Alapvets rsznek M cikkelye is rgzti: Magyarorszg gazdasga az rtkteremt munkn s a vllalkozs szabadsgn alapszik. Az Alaptrvny llamclknt tzi ki tovbb, hogy a munkalehetsgek hinya minl kevsb kpezhesse gtjt a fentiek megvalsulsnak. A munka s a foglalkozs szabad megvlasztshoz val alapjog kiterjed mindenfle munkra, foglalkozsra, vllalkozsra, ugyanakkor nem garantl alanyi jogot meghatrozott foglalkozs folytatshoz, tevkenysg vgzshez. A foglalkozshoz val jogot leginkbb az korltozza, ha az ember az illet tevkenysgtl el van zrva, azt nem vlaszthatja. Nem jelent viszont alkotmnyellenes korltozst, ha a jogszablyok meghatrozott foglalkozsok tekintetben specilis kvetelmnyeket tmasztanak. Ilyen specilis kvetelmny pldul az, hogy gyvdi tevkenysget csak az folytathat, aki az gyvdi kamara tagja.
51

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Alapvet jogknt kezeli az Alaptrvny a vllalkozs jogt az Alapvets rsz mr hivatkozott M cikkelye is az llam mkdsnek alapvet feltteleknt rgzti. Az Alkotmnybrsg a kvetkezkre mutat r: A vllalkozs joga egy bizonyos, a vllalkozsok szmra az llam ltal teremtett kzgazdasgi felttelrendszerbe val belps lehetsgnek biztostst, ms szval a vllalkozv vls lehetsgnek esetenknt szakmai szempontok ltal motivlt felttelekhez kttt, korltozott biztostst jelenti. A vllalkozs joga teht nem abszolutizlhat s nem korltozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatrozott foglalkozssal kapcsolatos vllalkozs, sem pedig ennek adott vllalkozsi-jogi formban val gyakorlshoz. A vllalkozs joga annyit jelent, de annyit alkotmnyos kvetelmnyknt felttlenl hogy az llam ne akadlyozza meg, ne tegye lehetetlenn a vllalkozv vlst.

1.5.5.5. A csald, a hzassg, a gyermekek vdelme

Magyarorszg Alaptrvnynek Alapvets rsznek L. cikkelye, az llam s a nemzet ltezsnek alapvet feltteleknt jelentette ki, miszerint: (1) Magyarorszg vdi a hzassg intzmnyt, mint a frfi s n kztt, nkntes elhatrozs alapjn ltrejtt letkzssget, valamint a csaldok mint a nemzet fennmaradsnak alapjt. (2) Magyarorszg tmogatja a gyermekvllalst. (3) A csaldok vdelmt sarkaltos trvny szablyozza. Az Alaptrvny a frfi s n kztti hzassg intzmnynek vdelme mellett ktelezi el magt ms egyttlsi formk kzl. Az Alkotmnybrsg az ltalnos szemlyisgi jogbl (az emberi mltsghoz val jogbl) vezette le a hzassgktshez val alanyi jog jelleg alkotmnyos alapjogot. A hzassg intzmnynek alkotmnyos vdelme azt is jelenti, hogy az Alkotmny egyben garantlja a hzassgkts szabadsgt. A hzassgktssel kapcsolatos jog, a hzassgkts szabadsga, a hzastrs szabad megvlasztsa csupn klnnemek ltal gyakorolhat. A hzassg hagyomnyosan frfi s n letkzssge, amelyet az llam alkotmnyos vdelemben rszest. A hzastrsak a hzassgon bell egyenrangak. A tizennyolcadik letvket betlttt azonos nem szemlyek gyszintn az emberi mltsghoz val jogbl kvetkezen bejegyzett lettrsi kapcsolatot ltesthetnek. (A csaldok vdelmrl szl 2011. vi CCXI. sarkalatos trvny rendelkezik.) Magyarorszg Alaptrvnynek XVI. cikkelye alapjn: (1) Minden gyermeknek joga van a megfelel testi, szellemi s erklcsi fejldshez szksges vdelemhez s gondoskodshoz. (2) A szlknek joguk van megvlasztani a gyermekknek adand nevelst. (3) A szlk ktelesek kiskor gyermekkrl gondoskodni. E ktelessg magban foglalja gyermekk tanttatst. (4) A nagykor gyermekek ktelesek rszorul szleikrl gondoskodni. A gyermeket fszablyknt minden olyan jog megillet, mint brmely ms embert, de ahhoz, hogy a jogok teljessgvel kpes legyen lni, biztostani kell szmra az letkornak megfelel minden felttelt a felntt vlshoz. Erre tekintettel kifejezetten a gyermekek jogaknt rgzti az Alaptrvny a megfelel testi, szellemi s erklcsi fejldshez szksges vdelemre s gondoskodshoz val jogot. Erre a vdelemre s gondoskodsra a gyermek mindenkivel szemben ignyt tarthat. Ennek megfelelen a gyermek szlei, csaldja, az llam s a trsadalom valamennyi tagja is kteles a gyermek jogait tiszteletben tartani, s a trsadalom fennmaradsnak zlogaknt biztostani szmra a megfelel fejldshez szksges feltteleket.

52

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A magnszfrban a gondoskods s vdelem joga s ktelezettsge elsdlegesen a szlket (vagy a gyermek ms trvnyes kpviselit) illeti, illetve terheli. Ezzel sszefggsben az Alaptrvny a szlk jogaknt hatrozza meg a gyermekknek adand nevels megvlasztst s egyben ktelezettsgkk teszi a kiskor gyermekkrl val gondoskodst, idertve a tankteles gyermekk tanttatst is. Ugyanakkor az Alaptrvny a gyermekek szleik irnti felelssgviselst is kifejezi annak elrsval, hogy a nagykor gyermekek ktelesek gondoskodni az ket felnevel rszorul szleikrl. Az Alaptrvny XV. cikkelynek (5) bekezdse, az eslyegyenlsg s a diszkriminci tilalmnak megfogalmazsa mellett a gyermekeket s mellettk klnleges gondoskodsra szorul s kln vdelmet ignyl csoportknt emeli ki a nket, az idseket s a fogyatkossggal lket. (Magyarorszg kln intzkedssekkel vdi a gyermekeket, a nket, az idseket s a fogyatkkal lket.) Magyarorszg Alaptrvnynek XVIII. cikkelye alapjn: (1) Gyermekek foglalkoztatsa testi, szellemi s erklcsi fejldsket nem veszlyeztet, trvnyben meghatrozott esetek kivtelvel tilos. (2) Magyarorszg kln intzkedssel biztostja a fiatalok s a szlk munkahelyi vdelmt. Az Alaptrvny Magyarorszg nemzetkzi jogi ktelezettsgvel sszhangban tiltja a gyermekek foglalkoztatst, azon trvnyben meghatrozott esetkrk kivtelvel, amelyekben a gyermek testi, szellemi s erklcsi fejldst a munkavgzs nem veszlyezteti. Az Alaptrvny rtelmben Magyarorszg kln intzkedsekkel biztostja a fiatalok s a szlk munkahelyi vdelmt.

1.5.6.

Szocilis-gazdasgi jogok

1.5.6.1. A szakszervezeti szervezkeds s az rdek-kpviselet szabadsga.

Magyarorszg Alaptrvnynek VIII. cikkelye az egyeslsi jog biztostsa mellett kln kiemeli az (5). bekezdsben: Szakszervezetek s ms rdek-kpviseleti szervezetek az egyeslsi jog alapjn szabadon alakulhatnak s tevkenykedhetnek. Az egyeslsi jogon alapul jog mellett Magyarorszg Alaptrvnynek XVII. cikkelye alapjn: (1) A munkavllalk s a munkaadk a munkahely biztostsra, a nemzetgazdasg fenntarthatsgra s ms kzssgi clokra is figyelemmel egyttmkdnek egymssal. (2) Trvnyben meghatrozottak szerint a munkavllalknak, a munkaadknak, valamint szervezeteiknek joguk van ahhoz, hogy egymssal trgyalst folytassanak, annak alapjn kollektv szerzdst kssenek, rdekeik vdelmben egyttesen fellpjenek, vagy munkabeszntetst tartsanak. (3) Minden munkavllalnak joga van az egszsgt, biztonsgt s mltsgt tiszteletben tart munkafelttelekhez. (4) Minden munkavllalnak joga van a napi s heti pihenidhz, valamint az ves fizetett szabadsghoz. Az Alaptrvny a munka vilghoz kapcsold jogok kztt szl a munkagyi kapcsolatok egyes vonatkozsairl s elismeri, hogy minden munkavllalnak, valamint szakszervezeteiknek joga van a trvnyben meghatrozottak szerint az rdekei vdelmben trtn kollektv fellpshez, trgyalsok folytatshoz, kollektv szerzds ktshez s a sztrjkjog gyakorlshoz. A nemzetgazdasg egyenslya, a gazdasg fenntarthatsga, a munkahelyek biztostsa s ms kzssgi clok megvalstsa rdekben elrja a XVII. cikkely a munkavllalk s a munkaadk egyttmkdsnek ktelezettsgt is.

53

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alaptrvny a munkavllali jogok kztt elismeri, hogy minden munkavllalnak joga van az egszsgt, biztonsgt, s mltsgt tiszteletben tart munkafelttelekhez, valamint testilelki feltltds rdekben a napi s heti pihenidhz, valamint az ves fizetett szabadsghoz. Az Alaptrvny a munkavllal fogalmt olyan ltalnos fogalomnak tekinti, amely valamennyi foglalkoztatottra kiterjed, gy rendelkezseit minden foglalkoztatsra irnyul jogviszonyban tiszteletben kell tartani. A szakszervezetek az egyeslsi jog ltalnos szablyai szerint alakulnak. A szakszervezetek jogosultak kollektv szerzdst ktni. , Az zemi tancs figyelemmel ksri a munkaviszonyra vonatkoz szablyok megtartst s egytt dnt a munkltatval a jlti cl pnzek felhasznlsrl. A munkltatnak az zemi tancs vlemnyt ki kell krnie egyetrtse szksges a munkavdelmi szablyok kiadshoz, a munkavllalk nagyobb csoportjt rint munkltati intzkedsekrl s szablytervezetekrl. A munkltat tjkoztatst ad az zemi tancsnak a vllalat gazdasgi helyzetrl, a munkabrrl, a munkaidrl s munkafelttekrl.

1.5.6.2. A sztrjkjog
A sztrjktrvny szerint a dolgozkat a gazdasgi s szocilis rdekeik biztostsra illeti meg a sztrjkjog. A sztrjk nem lehet politikai jogok rvnyestsnek eszkze. A sztrjkban val rszvtel nkntes. Nem lehet sztrjkolni az igazsgszolgltatsi szerveknl, a fegyveres testleteknl, a rendszeti szerveknl, valamint a polgri nemzetbiztonsgi szolglatoknl. A sztrjk a lakossgot alapveten rint tevkenysget ellt munkltatknl (pl. kzforgalm tmegkzlekeds vagy a tvkzls tern) csak gy gyakorolhat, hogy az a mg elgsges szolgltats teljestst ne gtolja. Sztrjk akkor kezdemnyezhet, ha az egyeztet eljrs ht napon bell nem vezet eredmnyre, vagy ha az egyeztet eljrs a sztrjkot kezdemnyezknek fel nem rhat ok miatt nem jtt ltre. Sztrjkban rszt vevk szmra a kiesett munkaidre djazs s egyb juttats nem jr.

1.5.6.3. A szocilis biztonsghoz val jog

Magyarorszg Alaptrvnynek XIX. cikkelye alapjn: (1) Magyarorszg arra trekszik, hogy minden llampolgrnak szocilis biztonsgot nyjtson. Anyasg, betegsg, rokkantsg, zvegysg, rvasg, s nhibjn kvl bekvetkezett munkanlklisg esetn minden magyar llampolgr trvnyben meghatrozott tmogatsra jogosult. (2) Magyarorszg a szocilis biztonsgot az (1) bekezds szerinti s ms rszorulk esetben a szocilis intzmnyek s intzkedsek rendszervel valstja meg. (3) Trvny a szocilis intzkedsek jellegt s mrtkt a szocilis intzkedst ignybe vev szemlynek a kzssg szmra hasznos tevkenysghez igazodan is megllapthatja. (4) Magyarorszg az idskori meglhets biztostst a trsadalmi szolidaritson alapul nyugdjrendszer fenntartsval s nkntesen ltrehozott trsadalmi intzmnyek mkdsnek lehetv ttelvel segti el. Trvny az llami nyugdjra val jogosultsg feltteleit a nk fokozott vdelmnek kvetelmnyre tekintettel is megllapthatja. Az Alaptrvny rgzti az llam azon szndkt, hogy minden magyar llampolgrnak megteremtse a szocilis biztonsgot. Ennek rdekben azokban az lethelyzetekben, amikor gyermeknek szletse, egszsgi llapotnak idleges, vagy vgleges romlsa, hozztartozjnak vagy munkalehetsgnek elvesztse miatt a meglhetshez szksges javak elteremtsre nem kpes, valamennyi llampolgr jogosult trvny szerinti llami segtsget ignybe venni. Az Alaptrvny ugyanakkor az llami szocilis intzmnyek s intzkedsek ignybevtelre nem csupn a nevestett lethelyzetekben levket, hanem mindazokat feljogostja, akiknek erre szksgk van.

54

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A rszorultsg megszntetse ltalnosan csak az egyn s az llam kzs erfesztsvel lehetsges, ezrt az Alaptrvny lehetv teszi az olyan trvnyi szablyozst, amely a szocilis intzkedst ignybe vev ezen trekvshez kapcsolja az intzkeds tartalmt vagy annak mrtkt. Az Alaptrvny kln szablyozza az idskori meglhets biztostsnak alapjait. Ebben az egyn s az llam egyttmkdse az llam az annak mkdtetshez szksges hozzjrulsokbl nyugdjrendszert tart fenn. Az egyni ngondoskodst pedig az ennek kereteit ad, nkntes trsadalmi intzmnyek szablyozsval segti el az llam. Az Alaptrvny lehetv teszi tovbb az llami nyugdjrendszer kialaktsakor a nk sajtos helyzetnek figyelembe vtelt s a nyugdjjogosultsg szablyait a nk fokozott vdelmre tekintettel trtn kialaktst.

1.5.6.4. A lakhats joga

Magyarorszg Alaptrvnynek XXII. cikkelye alapjn: Magyarorszg trekszik arra, hogy az emberhez mlt lakhats feltteleit s a kzszolgltatsokhoz val hozzfrst mindenki szmra biztostani.. Az Alaptrvny clknt fogalmazza meg, hogy az llam lehetsgeihez mrten segtse el a hajlktalansg elkerlst s felszmolst, az elemi ltkrlmnyek biztostst. A XXII. cikkely deklarlja az llamnak azt a trekvst, hogy a ltfenntartshoz s a trsadalmi egyttlshez nlklzhetetlen erforrsok s technikai lehetsgek ltal meghatrozott mrtkben, a szolgltatsok megfelel ellenrtke fejben brki szmra elrhetek legyenek. E trekvs megvalstsa a trsadalmi s gazdasgi viszonyokhoz igazodan elsdlegesen az llami szablyoz eszkzk ignybevtele tjn trtnik.

1.6.

Az alapvet ktelessgek

Az Alaptrvny a korbbi alkotmnyos szablyozshoz kpest kiegsztette az alapvet ktelezettsgek krt. A korbbi szablyozs alapjn a jogszablyok megtartsnak ktelessge, a kztehervisels, a tanktelessg, a fellps a hatalom erszakos megszerzi, illetve kizrlagos birtoklival szemben, valamint a honvdelmi ktelezettsg tartozott, az alapvet ktelezettsgek kz.

1.6.1.

A jogszablyok megtartsnak ktelessge

Magyarorszg Alaptrvnynek Alapvets rsznek R cikkelye alapjn: Az Alaptrvny s a jogszablyok mindenkire ktelezek.. Az Alaptrvny mindenki ktelezettsgnek rja el az Alaptrvny s a jogszablyok megtartst, amely az llam s a trsadalom mkdsnek alapvet felttele.

1.6.2.

A kzterhekhez val hozzjruls ktelessge

Magyarorszg Alaptrvnynek XXX. cikkelye alapjn: (1)Teherbr kpessgnek, illetve a gazdasgban val rszvtelnek megfelelen mindenki hozzjrul a kzs szksgletek fedezshez. (2) A kzs szksgletek fedezshez val hozzjruls mrtkt a gyermeket nevelk esetben a gyermeknevels kiadsainak figyelembevtelvel kell megllaptani. Az Alaptrvny a trsadalmi igazsgossg elvnek megfelelen ltalnos jelleggel, valamennyi szemlyre s szervezetre kiterjeden llaptja meg a kzteherviselsi ktelezettsget.

55

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ennek clja, hogy a zavartalan trsadalmi mkdshez, a kzssg ltal elltand feladatokhoz szksges anyagi fedezetet biztostsa. Ez a ktelezettsg a teherbr kpessgen alapul, azaz mindenki olyan rszben kteles rszt vllalni a kzs szksgletek fedezsbl, amennyire ezt krlmnyei lehetv teszik. A kzteherviselsnek ezt az elvt az egyes hozzjrulsi-tpusokra s jogalanyokra val alkalmazsa a trvnyi szablyozs feladata. Az Alkotmny gy rendelkezik, hogy minden termszetes szemly, jogi szemly s jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet kteles jvedelmi s vagyoni viszonyainak megfelelen a kzterhekhez hozzjrulni. A kzterhekhez val hozzjrulsnak tbb mdja van. Ezek kzl a legfontosabb az ad-, illetk- s vmfizetsi ktelezettsg. Mindhrom emltett fizetsi ktelezettsgnek csupn egyik clja az llami bevtelek nvelse, emellett az llami gazdasgpolitiknak is eszkzei: gy pl. bizonyos kedvezmnyek nyjtsval tmogatni lehet az llam ltal fontosnak tlt tevkenysget, illetleg kedvez gazdasgi folyamatokat lehet gerjeszteni. Az Alaptrvny a termszetes szemlyek vonatkozsban a teherbr kpessg ltalnos elvt rszletezve kifejezetten elrja, hogy a kztehervisels krben az arnyossg mellett is hangslyozottan tekintetbe kell venni a gyermekvllalssal egytt jr terheket s a konkrt ktelezettsgeket ennek megfelelen kell megllaptani.

1.6.3.

A honvdelmi ktelezettsg

Magyarorszg Alaptrvnynek XXXI. cikkelye alapjn: (1) Minden magyar llampolgr kteles a haza vdelmre. (2) Magyarorszg nkntes honvdelmi tartalkos rendszert tart fenn. (3) Rendkvli llapot idejn, vagy ha arrl megelz vdelmi helyzetben az Orszggyls hatroz, a magyarorszgi lakhellyel rendelkez, nagykor, magyar llampolgrsg frfiak katonai szolglatot teljestenek. Ha a hadktelezett lelkiismereti meggyzdsvel a fegyveres szolglat teljestse sszeegyezhetetlen, fegyver nlkli szolglatot teljest. A katonai szolglat teljestsnek formit s rszletes szablyait sarkalatos trvny hatrozza meg. (4) Magyarorszgi lakhellyel rendelkez, nagykor magyar llampolgrok szmra rendkvli llapot idejre sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint honvdelmi munkaktelezettsg rhat el. (5) Magyarorszgi lakhellyel rendelkez nagykor magyar llampolgrok szmra honvdelmi s katasztrfavdelmi feladatok elltsa rdekben - sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint polgri vdelmi ktelezettsg rhat el. (6) Honvdelmi s katasztrfavdelmi feladatok elltsa rdekben sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint mindenki gazdasgi s anyagi szolgltats teljestsre ktelezhet. Az Alaptrvny alapvet ktelezettsgknt rgzti a haza vdelmnek ktelezettsgt. Az Alaptrvny meghatrozza a honvdelmi ktelezettsg formit. Ennek megfelelen meghatrozza a szemlyes honvdelmi ktelezettsg tpusait. A szemlyes honvdelmi ktelezettsg az albbiakat jelenti: hadktelezettsg (csak rendkvli llapot idejn, illetve az Orszggyls kln dntse alapjn megelz vdelmi helyzetben ll fenn); honvdelmi munkaktelezettsg (rendkvli llapot esetn); polgri vdelmi ktelezettsg. A hadktelezettsg csak a magyar llampolgr frfiakra, a honvdelmi munkaktelezettsg s a polgri vdelmi ktelezettsg a magyar llampolgr frfiakra s nkre egyarnt vonatkozik. A honvdelmi ktelezettsg rszletes szablyait sarkalatos trvny (2011. vi CXIII. trvny) rja el. Magyarorszg terletn lakhellyel rendelkez termszetes szemlyek, llampolgrsgukra val tekintet nlkl, valamint jogi szemlyek vagyoni szolgltatsknt gazdasgi s anyagi szolgltatsra ktelezhetk honvdelmi s katasztrfavdelmi feladatok ellts rdekben.
56

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Fegyveres szolglat helyett vlaszhat polgri szolglat, de ez nem alanyi jog, engedlyezstl fgg. Az Alaptrvny a bkeidszaki felkszls alapjainak megteremtsvel alaptrvnyi szinten rendezi az nkntes tartalkos rendszerben val rszvtel lehetsgt.

1.6.4.

A tanktelezettsg

A tanktelezettsg (az Alaptrvny XI. s XVI. cikkelye alapjn) valjban a mveldshez val alapvet jog ktelezettsgi oldala, amit az tesz indokoltt, hogy bizonyos ismeretek elsajttsa s ma mr messze nem pusztn az rs, az olvass s a szmols tudomnya elengedhetetlen mind az egynnek a trsadalomba val beilleszkedshez, mind pedig az ott val boldogulshoz. (Minl alacsonyabb az egyn kpzettsgi szintje, annl kisebb az eslye a munkaerpiacon.) A tanktelezettsg tulajdonkppeni alanya a gyermek, m mivel cselekvkptelen vagy korltozottan cselekvkpes e ktelezettsget az Alkotmny a szlkre (gondviselkre) hrtja: k ktelesek a gyermek tanttatsrl gondoskodni, illetleg ket sjtjk szankcival, ha e ktelessgket nem teljestik.

1.6.5.

A gondoskods

Az Alaptrvny XVI. cikkelye alapjn a szl vagy a szli felgyeleti jogot gyakorl szemly kteles a kiskor gyermekrl gondoskodni. A nagykor gyermek kteles a rszorul szlkrl gondoskodni.

1.6.6.

Hozzjruls a kzssg gyarapodshoz s a kzssgi feladatok elltshoz

Az Alaptrvny Alapvets rsznek O cikkelye alapjn: Mindenki felels nmagrt, kpessgei s lehetsgei szerint kteles az llami s kzssgi feladatok elltshoz hozzjrulni. Az Alaptrvny XII. cikkelynek (2) bekezdse alapjn: Kpessgeinek s lehetsgeinek megfelel munkavgzssel mindenki kteles hozzjrulni a kzssg gyarapodshoz.

1.6.7.

Krnyezeti krok helyrelltsnak ktelessge, annak kltsgeinek viselse.

Az Alaptrvny XXI. cikkelynek (2) bekezdse alapjn: Aki a krnyezetben krt okoz, kteles azt a trvnyben meghatrozottak szerint helyrelltani, vagy a helyrellts kltsgt viselni.

1.6.8.

A termszeti erforrsok, a nemzet kzs rksgnek vdelme.

Az Alaptrvny Alapvets rsznek P cikkelye alapjn: A termszeti erforrsok, klnsen a termfld, az erdk s a vzkszlet, a biolgiai sokflesg, klnsen a honos nvnys llatfajok, valamint a kulturlis rtkek a nemzet kzs rksgt kpezik, amelynek vdelme, fenntartsa s a jv nemzedkek szmra val megrzse az llam s mindenki ktelessge.

1.6.9.

A trvnyes fellps a hatalom erszakos megszerzivel, kizrlagos birtokosaival szemben.

Az Alaptrvny Alapvets rsznek C cikkelye (2) bekezdsnek alapjn: Senkinek a tevkenysge nem irnyulhat a hatalom erszakos megszerzsre, vagy gyakorlsra, illetve kizrlagos birtoklsra. Az ilyen trekvsekkel szemben trvnyes ton mindenki jogosult s kteles fellpni.

57

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

1.7.

Az alapjogok vdelme, rvnyre juttatsa

Az alapjogok rvnyeslsnek elsdleges biztostka a jogok alkotmnyba, illetve trvnybe foglalsa. Emellett az alapjogok vdelmt elssorban az Alkotmnybrsg, a brsgok, az ombudsmanok az alapvet jogok biztosa biztostjk. Alkotmnyjogi panasszal fordulhat az Alkotmnybrsghoz az, akinek a jogsrelme az alkotmnyellenes jogszably alkalmazsa folytn kvetkezett be, s a jogorvoslati lehetsgeket mr kimertette. Az Alaptrvny szerint alkotmnyjogi panasszal mr nemcsak a jogszablyok, de a bri dntsek Alaptrvnybe tkzst is vizsglhatja a testlet. Az utlagos normakontroll sorn az Alkotmnybrsg jogszably, illetve az llami irnyts egyb jogi eszkznek alkotmnyellenessgt llaptja meg, s azt rszben vagy teljesen megsemmistheti. A rendes brsgok alapjogvd feladatot ltnak el az egyes alapjogi trvnyekben szablyozott hatskrkben, s kzvetett mdon szolgljk az alapjogok vdelmt a szakjogszi (polgri jogi, munkajogi) szablyok alkalmazsakor. Az egyes alapjogokrl szl trvnyek (gy pldul az adatvdelmi trvny) megnyitjk a rendes brsghoz forduls lehetsgt. Az ombudsmani jogvdelmet az alapvet jogok biztosa ltja el, aki helyetteseivel egytt elltja a korbban az llampolgri jogok orszggylsi biztosa, a nemzeti s etnikai kisebbsgi jogok orszggylsi biztosa, s a jv nemzedkek orszggylsi biztosok hatskrbe tartoz feladatokat is. Az ombudsmanok egyedi panaszok kivizsglst vgzik, s vizsglatuk vgn ajnlst fogalmaznak meg a feltrt srelem orvoslsra. Az j szablyozs alapjn llampolgrok utlagos normakontrollal az alapvet jogok biztoshoz fordulhatnak, aki mrlegelsi jogkrvel lve jrhat el Alkotmnybrsg fel. (Az adatvdelmet pedig a Nemzeti s Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg ltja el.)

1.8.
1.8.1.

Az llamszervezet felptsnek alkotmnyos alapjai

A hatalmi gak sztvlasztsnak s egyenslynak elve

Az Alkotmnybrsg mondta ki mg 1990-ben, hogy a magyar llamszervezet legfontosabb szervezeti s mkdsi alapelve a hatalmi gak elvlasztsa. Az Alaptrvny C cikk (1) bekezdse alapjn: A magyar llam mkdse a hatalom megosztsnak elvn alapszik. A demokratikus jogllamokban ltalnosan elfogadott a hatalmi gak megklnbztetse. E gondolat kzponti eleme, hogy korltlan s korltozhatatlan hatalom nincs s nem is lehet, ezrt a kzhatalom klnbz szervek kztt oszlik meg. Montesquieu hrom klasszikus hatalmi gat klnbztetett meg: a trvnyhoz hatalmat, a vgrehajt hatalmat s az igazsgszolgltati hatalmat. Benjamin Constant nyomn jelenik meg a negyedik egyenslyoz hatalmi komponens, amely a mrleg nyelveknt gyakorol kzhatalmi funkcikat. A modern korban ezt a szerepkrt a kztrsasgi elnk tlti be, aki feladatkrt s hatskrt tekintve valjban nem is tekinthet klasszikus rtelemben vett nll hatalmi gnak. Van olyan nzet is, hogy mra a hatalmak szma megsokszorozdott, hatalomm vlt a kzigazgats, a mdia. A trvnyhoz hatalom, az orszggyls tagjait ngy vre a vlasztpolgrok kzvetlenl vlasztjk. A Kormny nem egyszeren a vgrehajt hatalom cscsszerve, hanem lnyegesen tbb ennl, hiszen mivel ltalban mgtte ll a parlamenti tbbsg jelents befolysa van a trvnyhozsra, emellett alkotmnyos felhatalmazsa van bizonyos, nem a trvnyi szablyozs szmra fenntartott trgykrkben az letviszonyoknak kormnyrendelettel trtn elsdleges szablyozsra.
58

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az igazsgszolgltats krbe tartoznak a brsgok, mint a klasszikus igazsgszolgltats szervei. A klnbz hatalmi gak gyakran klcsnsen egyms hatalmi korltaiknt jelennek meg. gy pl. az Alkotmnybrsg a trvnyhoz hatalom brja, s ltalban jogban ll megsemmisteni a trvnyek alkotmnyellenes rendelkezseit. Ugyanakkor az Orszggyls hatrozza meg az Alkotmnybrsg hatskreit, dntsi jogkrnek korltait, tovbb ugyancsak az Orszggyls vlasztja meg az alkotmnybrkat s hatrozza meg az Alkotmnybrsg kltsgvetst. Hasonlkppen: a brsgok trvnyessgi kontrollt gyakorolnak a vgrehajt hatalom egyedi dntsei felett, jogosultak azok megsemmistsre, msfell viszont a vgrehajt hatalom erre feljogostott szervei ltal kibocstott jogszablyok a brsgokra nzve is ktelez rvnyek. Az Alkotmny szmos garancilis rendelkezst foglal magban egyes szervek vagy tisztsgviselk tlhatalmnak megelzse rdekben. Jellemz plda erre az a szably, amelynek rtelmben a kztrsasgi elnk az Orszggyls akadlyoztatsa esetn csak akkor jogosult a hadillapot kinyilvntsra, valamint a rendkvli llapot vagy a szksgllapot kihirdetsre, ha elzetesen az Orszggyls elnke, az Alkotmnybrsg elnke s a miniszterelnk egyttesen megllaptotta mind az akadlyoztats tnyt, mind az emltett intzkeds megttelnek indokoltsgt. Magyarorszgon a npszuverenits alapveten a kpviseleti szervek, illetleg a tbbi hatalmi g tevkenysge tjn jut rvnyre, de maga a np kzvetlenl is hatalmi tnyez. A np kzvetlen hatalomgyakorlsnak jogi eszkze az orszgos, illetleg helyi npszavazs.

1.8.2.

A npszuverenits elve

A npszuverenits akkor valsul meg, ha szles kr a vlasztjog, ha a kpviseleti szervekben klnbz rdekek tkzhetnek egymssal, hathatnak egymssal.

1.8.3.

A trvnyek uralma, a jogllam megvalsulsa

A polgri alkotmnyok alapvet kvetelmnye a trvnyessg biztostsa, ennek rdekben alkotmnyos intzmnyek ltestse (alkotmnybrskods, ombudsman).

1.8.4.

Az egyenjogsg elve

Az egyenjogsg a trvny eltti egyenlsget jelenti.

1.8.5.

Az emberi jogok deklarlsa

Ez a kvetelmny olyan alkotmnyos jogelveket jelent, amelyeket a trvnyalkots alkalmazni kteles, s ezek rvnyeslse ellenrizhet. Ismeretellenrz krdsek: Mi az alkotmny s milyen tpusai vannak? Definilja az alapjog fogalmt! Hogyan csoportosthatk az alapjogok? Mit jelent a pozitv diszkriminci? (pldval) Melyek az llampolgrok alapvet ktelessgei? Lehet-e a megyei jog vros jogi osztlynak vezetje a 15 ve Gyrben lak, magyar anyanyelv ukrn llampolgr? Ltrehozhatnak-e a Budapesten lak knaiak terleti kisebbsgi nkormnyzatot? Minimlisan hny teleplsi nkormnyzat hozhatja ltre a Magyar nkormnyzatok Prtjt? Kthet-e Magyarorszgon egymssal hzassgot egy 21 ves s egy 17 ves frfi?
59

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.

Az llami szervek rendszere, jellegk s egymshoz val viszonyuk

Az Alaptrvny Az llam cmet visel harmadik rsze tartalmazza Magyarorszg llamszervezsre vonatkoz legalapvetbb szablyokat. Az Alaptrvny Magyarorszgot demokratikus jogllamknt hatrozza meg, az llami szervek rendszerre vonatkozan a demokratikus jogllam jellemzje a hatalommegoszts elvnek rvnyeslse. A hatalommegoszts elvnek klasszikus rtelmezse szerint az llam funkciit trvnyhozs, vgrehajts s igazsgszolgltats hatalmi gakra vonatkozan kell meghatrozni, s e hatalmi gakat szervezetileg s szemlyileg is el kell klnteni egymstl. Ennek clja a hatalomkoncentrci megakadlyozsa. A hatalommegoszts amint errl Bib Istvn is vlekedik nem elssorban kormnyzati technika, hanem annak az ltalnos kvetelmnynek a kifejezdse, hogy a hatalom ellenrizetlenl ne legyen gyakorolhat. A hatalommegoszts elvnek rtelmezse a modern demokratikus jogllamok intzmnyrendszerben tgabb rtelmet nyer, ltalnossgban az llami szervek sszessgre vonatkozan rtelmezhetjk. Az Alkotmny s ms trvnyek szablyai ltal meghatrozott llami szervek esetn teht ltrejttk, szervezetk, mkdsk, hatskreik mellett figyelemmel kell lennnk azok egymshoz val viszonyra, bonyolult kapcsolatrendszerre is.

2.1.

Az Orszggyls

A modern polgri parlamentek az egyre szlesed vlasztjogon alapul npkpviseletet valstjk meg, a trvnyhozs funkcijt gyakoroljk. Magyarorszgon 1945 ta egykamars parlament mkdik, de 1949-tl a rendszervltozsig sznetelt a parlamentarizmus. A parlamentris kztrsasgi kormnyforma visszalltsa az 1989-es alkotmnymdostsokkal valsult meg. Az Alaptrvny az Orszggylst a Magyarorszg legfbb npkpviseleti szerveknt hatrozza meg, amely a npszuverenitsbl ered jogait gyakorolva biztostja a trsadalom alkotmnyos rendjt, meghatrozza a kormnyzs szervezett, irnyt s feltteleit.

2.1.1.

Az Orszggyls feladat- s hatskre

Az Orszggyls kt legfontosabb funkcija: a trvnyhoz hatalom gyakorlsa s a vgrehajt hatalom ellenrzse. E funkciit az Alkotmnyban meghatrozott hatskrei gyakorlsval, az ott meghatrozott eljrsi szablyok szerint ltja el. Az Alaptrvny Az llam rsz Az Orszggyls fejezete 1. cikkelyben hatrozza meg az Orszggyls feladat krt. Az (1) bekezds alapjn: Magyarorszg legfbb npkpviseleti szerve az Orszggyls.. A (2) bekezds alapjn az Alaptrvny rtelmben az Orszggyls: megalkotja s mdostja Magyarorszg Alaptrvnyt; trvnyeket alkot; elfogadja a kzponti kltsgvetst, s jvhagyja annak vgrehajtst; jvhagyja az llami kltsgvetst s annak vgrehajtst; felhatalmazst ad a feladat- s hatskrbe tartoz nemzetkzi szerzdsek ktelez hatlynak elismersre;

60

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

dnt kzhatalmi tisztsgek betltsrl: e jogkrben megvlasztja a kztrsasgi elnkt, az Alkotmnybrsg tagjait s elnkt, a Kria elnkt, a legfbb gyszt, az alapvet jogok biztost s helyetteseit, valamint az llami Szmvevszk elnkt; megvlasztja a miniszterelnkt, dnt a Kormnnyal kapcsolatos bizalmi krdsekrl; feloszlatja az alaptrvny-ellenesen mkd kpvisel-testletet; az nkormnyzatok mkdsvel kapcsolatos fontos hatskre az Orszggylsnek, hogy feloszlatja azt a kpvisel-testletet, amelynek a mkdse az alkotmnnyal ellenttes, tovbb dnt a megyk terletrl, nevrl, szkhelyrl, megyei jog vross nyilvntsrl s fvrosi kerletek kialaktsrl; hatroz hadillapot kinyilvntsrl s a bkektsrl; klnleges jogrendet rint, valamint katonai mveletekben val rszvtellel kapcsolatos dntseket hoz; rendkvli jogrend bevezetsvel kapcsolatos dntseket hoz, ennek keretben: dnt a hadillapot kinyilvntsrl s a bkektsrl, hadillapot vagy hbors veszly esetn rendkvli llapotot hirdet ki, s ltrehozza a Honvdelmi Tancsot, az alkotmnyos rend megdntsre vagy a hatalom kizrlagos megszerzsre irnyul fegyveres cselekmnyek, valamint az llampolgrok let- s vagyonbiztonsgt tmeges mrtkben veszlyeztet fegyveresen vagy felfegyverkezve elkvetett slyos erszakos cselekmnyek, elemi csaps vagy ipari katasztrfa esetn szksgllapotot hirdet ki, az Alkotmnyban meghatrozott esetek kivtelvel dnt a Magyar Honvdsg orszgon belli vagy klfldi alkalmazsrl, klfldi fegyveres erk magyarorszgi, vagy az orszg terletrl kiindul alkalmazsrl, valamint a Magyar Honvdsg klfldi, illetve a klfldi fegyveres erk magyarorszgi llomsozsrl, hatrozott idtartamra kihirdeti a megelz vdelmi helyzetet, illetleg felhatalmazza a Kormnyt a szksges intzkedsek megttelre; kzkegyelmet gyakorol; amely a jogellenes cselekmnyek elkvetinek meghatrozott kre tekintetben lemonds az llam bntet ignyrl; az Alaptrvnyben s trvnyben meghatrozott tovbbi feladat- s hatskrket gyakorol. (gy megvlasztja az Orszgos Brsgi Hivatal elnkt, a Mdiatancs tagjait). Az orszggylsi kpviselk vlasztsnak alapelveit s idpontjt Az Orszggyls fejezet 2. cikkelye szablyozza. Az orszggylsi kpviselket a vlasztpolgrok ltalnos s egyenl vlasztjog alapjn, kzvetlen s titkos szavazssal, a vlasztk akaratnak szabad kifejezst biztost vlasztson vlasztjk. A vlaszts lebonyoltst, mdjt sarkalatos trvny szablyozza. A Magyarorszgon l nemzetisgek rszvtelt, kpviselett is sarkalatos trvny rendezi. Az Alaptrvny alapjn: Az orszggylsi kpviselk ltalnos vlasztst az Orszggyls feloszlsa vagy feloszlatsa miatti vlaszts kivtelvel az elz Orszggyls megvlasztst kvet negyedik v prilis vagy mjus hnapjban kell megtartani.

2.1.2.

Az Orszggyls megalakulsa

Az Orszggyls megalakulsrl Az Orszggyls fejezet 3. cikkelye rendelkezik. Az Alaptrvny az Orszggyls megbzatsnak keletkezse mellett annak megsznst is egyrtelmen meghatrozza: a megbzatsa az alakul lssel kezddik, s az j Orszggyls alakul lsig tart. gy biztosthat az Orszggyls mkdsnek folyamatossga, amennyiben arra srgs szksg van (pl.: klnleges jogrend bevezetse indokolt), sszehvhat a feloszlott, vagy feloszlatott orszggyls. Elrehozott vlasztsokat a feloszls, vagy az Orszggyls feloszlatsa eredmnyezhet.

61

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Orszggylst feloszlatni a kztrsasgi elnknek van lehetsge kt esetben: 1. amennyiben a Kormny megbzatsnak megsznse esetn az ltala miniszterelnknek javasolt szemlyt az Orszggyls az els szemlyi javaslat megtteltl szmtott negyven nap alatt nem vlasztja meg; 2. ha az adott vre vonatkoz kltsgvetsi trvnyt az Orszggyls ugyanazon v mrcius 31-ig sem tudja elfogadni. A kztrsasgi elnknek a dnts meghozatalakor szabad mrlegelsi joga van, kteles azonban kikrni a miniszterelnk, az Orszggyls elnke, s frakcik vezetinek vlemnyt. A feloszlatsi jog nem korltlan idben. Ha a feloszlatsi felttelek teljeslsekor a kztrsasgi elnk nem dnt azonnal, s az Orszggyls helyrehozza a mulasztst, a kztrsasgi elnk feloszlatsi joga elvsz. Garancilis jelleg, hogy a feloszlst, illetve feloszlatst kveten kilencven napon bell j Orszggylst kell vlasztani.

2.1.2.1. Alakul ls
Az Orszggyls alakul lst, a vlasztsokat kvet 30 napon bell a kztrsasgi elnk hvja ssze s nyitja meg. Az Orszggyls alakul lsn trtnik a kpviseli mandtumok igazolsa, valamint az Orszggyls bels szervezetnek kialaktsa, az alakul lsen szletik dnts az alelnkk s a jegyzk szmra, az lland bizottsgok rendszerre, ltszmra, prtsszettelre, a bizottsg elnki, alelnki tisztsgnek betltsre vonatkozan. Ennek megfelelen az alakul lsen az eskttelt kveten a kpviselcsoportokra vonatkoz bejelents hangzik el, amely tartalmazza a kpviselcsoport elnevezst, tovbb vezetjnek s egyb tisztsgviselinek nevt, valamint a kpviselcsoport nvsort. Az emltett bejelentsek elhangzsa utn, a kpviselcsoportok ajnlst figyelembe vve megvlasztjk az Orszggyls elnkt, alelnkeit s jegyzit. A kialakul magyar alkotmnyos gyakorlat (szoksok) szerint az elnkre, valamint az alelnkkre trtn javaslatttelt a prtok parlamenti ersorrendje hatrozza meg. A tisztsgviselk megvlasztsval s a frakcivezetk nevnek bejelentsvel ltrejn a Hzbizottsg, s megvlasztjk az Orszggyls lland bizottsgait is, amelyeknek elnkei alkotjk a hzelnk vezetsvel a Bizottsgi elnki rtekezletet.

2.1.3.

Az orszggylsi kpviselk jogllsa

A jogllst Az Orszggyls fejezet 4. cikkelye szablyozza. Az Alaptrvny az orszggylsi kpviseli joglls krben rgzti a kpviseli egyenlsg s a szabad mandtum elvt. Az orszggylsi kpvisel a kzrdeket kpviseli, szabad mandtummal rendelkezik, nem kti sem vlaszti utasts, sem kpviseljelltknt tett gret, sajt beltsa szerint dnt s szavaz. A vlasztkerletnek nem tartozik felelssggel, nem lehet beszmoltatni s visszahvni. A kpviselk azonos jogllsak, fggetlenl mandtumuk megszerzsnek mdjtl. A kpviselk prthoz val tartozsa mandtumuk politikai ktttsgt jelenti, amelynek nincsen jogi relevancija. Jogilag nem szankcionlhat, ha a prtsznekben megvlasztott kpvisel nem a frakci elvrsainak megfelelen cselekszik. (Ugyanakkor a frakcik szigor szankcikat alkalmazhatnak tagjaikkal szemben.) A kpvisel mandtumt nem rinti az sem, ha kilp a prtbl vagy a parlamenti kpviselcsoportbl. Az orszggylsi kpviselket fggetlensgnek biztostkaknt, mentelmi jog s javadalmazs illeti meg. Az orszggylsi kpviseli jogllsnak kt legfontosabb eleme: a mentelmi jog s az sszefrhetetlensg.

62

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A mentelmi jog ketts tartalommal br. Egyfell feleltlensget, msfell srthetetlensget jelent. A kpvisel brsg vagy ms hatsg eltt megbzatsnak ideje alatt s azt kveten nem vonhat felelssgre leadott szavazata, tovbb a megbzatsnak gyakorlsa sorn ltala kzlt tny vagy vlemny miatt. Ez a mentessg nem vonatkozik a szigoran titkos s titkos minsts adattal val visszalsre, a rgalmazsra s a becsletsrtsre, valamint a kpviselk polgri jogi felelssgre. A srthetetlensg abban jut kifejezsre, hogy a kpviselt csak tettenrs esetn lehet rizetbe venni, s ellene csak az Orszggyls elzetes hozzjrulsval lehet bnteteljrst, valamint szablysrtsi eljrst indtani, vagy folytatni, tovbb bntet eljrsjogi knyszerintzkedst alkalmazni. A kpvisel mentelmi jogrl a szablysrtsi eljrs kivtelvel nem mondhat le. E jogt mindenki kteles tiszteletben tartani. A kpvisel kteles mentelmi jognak megsrtst az Orszggyls elnknek haladktalanul bejelenteni. A mentelmi jog a kpviselt a megvlasztsa napjtl illeti meg. A kpviselvlasztson jelltknt igazolt szemlyt azonban a mentelmi jog szempontjbl gy kell tekinteni, mintha kpvisel lenne, a mentelmi jog felfggesztsrl azonban nem az Orszggyls, hanem az Orszgos Vlasztsi Bizottsg hatroz. Az sszefrhetetlensgre vonatkoz jogi normk biztostjk a kpvisel fggetlensgt, a nem kvnatos befolysoktl val mentessgt. Az sszefrhetetlensg kizrja az Alkotmnyban, valamint trvnyben meghatrozott pozcik, tisztsgek, tagsgok, foglalkozsok s a kpviseli megbzats egyidej betltst, illetleg meghatrozott tevkenysgek vgzst a kpviseli megbzats idejn. A kpviseli sszefrhetetlensg fajti: Hivatali sszefrhetetlensg: a hatalmi gak elvlasztsnak elvbl kiindulva ms hatalmi ghoz tartoz tisztsgekkel a kpviseli tisztsg a kormnytagsg, az llamtitkri pozci s a polgrmesteri tisztsg kivtelvel sszefrhetetlen. (2014-tl vltozik a szablyozs.) Az Orszggyls elnke s alelnkei ms keres foglalkozst egyltaln nem folytathatnak, s egyb tevkenysgkrt a szerzi jogvdelem al es tevkenysg kivtelvel djazst nem fogadhatnak el. Gazdasgi sszefrhetetlensg: az erre vonatkoz jogszablyok szerint az sszefrhetetlensg elssorban az llami s nkormnyzati tulajdon gazdasgi trsasgok vezeti tisztsgnek elltsra vonatkozik. Mltatlansgi sszefrhetetlensg, amelynek rszben bntetjoggal sszefgg alakzatai lteznek, de ilyen okbl kell megszntetni annak a kpviselnek a mandtumt is, aki az llammal szembeni tartozst a trvnyben meghatrozott feltteleknek megfelelen nem rendezi. Az tlthatsg rdekben a kpviselt bejelentsi ktelezettsg terheli az sszefrhetetlensggel nem rintett munkavgzsrl, klnbz szervezetekben fennll rszesedsrl, tagsgrl, tisztsgeirl s az ezekbl szrmaz jvedelmeirl. A kpvisel kteles a trvnyben meghatrozott mdon s idpontokban vagyonnyilatkozatot tenni. Az sszefrhetetlensg eseteit sarkalatos trvny hatrozza meg. A kpviseli megbzats klasszikus esetein tl (a megbzats megsznse; a hall; az sszefrhetetlensg kimondsa; a lemonds; ha a megvlasztshoz szksges felttelek mr nem llnak fel) az orszggylsi munktl val egyves tvolmaradsra tekintettel is megsznhet. Errl s az sszefrhetetlensgrl, tovbb a megvlasztshoz szksges felttelek fennllsnak megsznsrl az Orszggyls a jelen lv kpviselk ktharmadnak szavazatval hatroz. Az orszggylsi kpviselk jogllsra s javadalmazsra vonatkoz rszletes szablyokat sarkalatos trvny hatrozza meg.

63

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.1.4.

Az Orszggyls szervezete

Az Orszggyls szervezetrl Az Orszggyls fejezet 5. cikkelye rendelkezik.

2.1.4.1. Tisztsgviselk
Az Orszggyls az alakul lsn az Orszggylsben kpviselettel rendelkez prtok kpviselcsoportjai vezetinek indtvnyra, a korelnk javaslata alapjn titkos szavazssal megvlasztja az Orszggyls elnkt, alelnkeit s a jegyzket. Az Orszggyls elnknek megbzatsa kiemelked fontossg kzjogi tisztsg, amelyet jeleznek az Alkotmnyban meghatrozott jogostvnyai is. Ennek megfelelen, az elnk kzremkdik annak megllaptsban, hogy a rendkvli vagy szksgllapot kztrsasgi elnk ltal trtn kihirdetse indokolt-e, az Orszggyls feloszlatsa eltt vlemnyt nyilvnt, tagja a Honvdelmi Tancsnak, az llamf tmeneti akadlyoztatsa vagy megbzatsnak id eltti megsznse esetn a kztrsasgi elnki jogkrt az Alkotmnyban foglalt korltozsokkal az j kztrsasgi elnk hivatalba lpsig gyakorolja. (Ez id alatt viszont kpviseli s hzelnki jogait nem gyakorolhatja.) A hzelnkkel szemben hzelnki tevkenysgnek elltsa sorn elvrs a prtok felettisg, az objektivits, az lsek rszlehajls nlkli vezetse. Az elnk biztostja az Orszggyls jogainak gyakorlst, gondoskodik tekintlynek megvsrl, rendjnek s biztonsgnak fenntartsrl s munkjnak megszervezsrl. Az Orszggyls elnke: kpviseli az Orszggylst ms llami s egyb szervekkel val kapcsolatban, valamint az Orszggyls nemzetkzi kapcsolataiban; sszehangolja a bizottsgok tevkenysgt, kapcsolatot tart a kpvisel-csoportokkal, elnke a Hzbizottsgnak s a Bizottsgi elnki rtekezletnek, tancskozsi joggal rszt vehet brmelyik bizottsg lsn; tveszi az Orszggylshez rkezett javaslatokat, indtvnyokat, kezdemnyezseket, petcikat, s azokat elkszts illetleg intzkeds cljbl kiadja a hatskrrel rendelkez bizottsgoknak; sszehvja az Orszggyls lsszakait, lseit, javaslatot tesz a trgysorozatra, napirendre, a trgyals mdjra, vezeti a tancskozsokat, kihirdeti a szavazs eredmnyt, berekeszti az lseket; az Orszggyls hivatali tevkenysgvel kapcsolatban gyakorolja a Hzszablyban meghatrozott kinevezsi jogkrket, jvhagyja a hivatali szervek szervezeti s mkdsi szablyzatt, tovbb az Orszggyls kltsgvetsnek tervezett, ellenrzi annak vgrehajtst. Az alelnkk az Orszggyls elnke ltal meghatrozott rendben helyettestik az elnkt. Az elnkt tarts akadlyoztatsa esetn a legnagyobb tagltszm frakcihoz tartoz alelnk helyettesti. Az Orszggyls elnkt helyettest alelnk jogai s ktelezettsgei a kinevezsi s felmentsi jog kivtelvel az Orszggyls elnkvel azonosak. A jegyzk segtik az elnkt az lsek vezetsben. Vezetik a felszlalsra jelentkez kpviselk nvsort, jelzik a beszdid lejrtt, felolvassk az orszggylsi iratokat, elolvassk az esk szvegt. Kzremkdnek a szavazatszmllsnl, hitelestik az Orszggyls lseirl kszlt szszerinti jegyzknyveket, valamint az Orszggyls hatrozatait. Az Orszggyls lsn az Orszggyls elnke ltal meghatrozott sorrendben egyidejleg kt jegyz teljest szolglatot, akik kzl lehetleg egy kormnyprthoz, egy ellenzki prthoz tartozik.
64

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

2.1.4.2. A Hzbizottsg
A Hzbizottsg az Orszggyls legfontosabb ltalnos hatskr szerve, amelynek tevkenysge a Hz munkjnak szervezshez, sszehangolshoz kapcsoldik. Magyarorszgon, az 1990-ben megvlasztott tbbprti parlamentben a kormnyz s az ellenzki prtok kztt feszl konfliktusok feloldsra, a Hz folyamatos mkdsnek elsegtsre, tancskozsi rendjnek kialaktsra, a trvnyjavaslatok s egyb indtvnyok bizottsgi trgyalsnak elksztsre, az Orszggylst rint szemlyi dntsek elzetes egyeztetsre hoztk ltre a Hzbizottsgot. A Hzbizottsg elnke az Orszggyls elnke, tagjai az alelnkk s a kpviselcsoportok vezeti. llsfoglalsait fszably szerint egyhangan hozza, de szavazati joga csak a frakcivezetnek van. Olyan krdsekben, amelyekben nem alakul ki egyetrts, a Hzszablyban meghatrozott esetekben az Orszggyls, ms esetekben pedig az Orszggyls elnke dnt. A Hzbizottsg lst az Orszggyls elnke hvja ssze s vezeti. Az Orszggyls lsnek ideje alatt az elnk sszehvhatja a Hzbizottsg lst. A Hzbizottsgot ssze kell hvni, ha ezt brmelyik kpviselcsoport vezetje kri. A Hzszably a Hzbizottsg szmra szles krben biztost javaslattteli, vlemnyezsi, egyetrtsi, dntsi s llsfoglalsi hatskrt. A Hzbizottsg llsfoglalsai tovbbfejlesztettk a Hzszablyt, s a parlamenti jog szerves rszeiv vltak.

2.1.4.3. Bizottsgi rendszer

A trvnyhoz szervek ltalban kt szervezsi elv alapjn alaktjk ki bels szervezetket. Egyfell a kpviselk politikai prtllsa szerint ltrehozzk a parlamenti kpviselcsoportokat (frakcikat), msfell pedig ltalban a kormnyzati struktrhoz igazodva szakmai munkamegoszts alapjn parlamenti bizottsgokat hvnak letre. Az Orszggyls ltrehozhat lland s ideiglenes bizottsgokat. Az utbbiak kt altpusa: az eseti s a vizsglbizottsg. Az lland bizottsgok szakterletek, gazatok szerint klnlnek el. A Hzszably szerint ktelez ltrehozni a trvny-elksztssel (alkotmnyozssal), a kltsgvetssel, a klggyel, a honvdelemmel, az eurpai integrcis gyekkel, tovbb a mentelmi, sszefrhetetlensgi s mandtumvizsglati gyekkel foglalkoz lland bizottsgokat. A bizottsg egyes feladatok elltsra albizottsgot hozhat ltre. Az lland bizottsgok tagjai csak orszggylsi kpviselk lehetnek, de munkjukban szakrtk segtsgt is ignybe vehetik. Az lland bizottsgok az Orszggyls kezdemnyez, javaslattev, vlemnyez, trvnyben s Hzszablyban meghatrozott esetekben gydnt s a kormnyzati munka ellenrzsben kzremkd szervek. Az lland bizottsgokat trvnykezdemnyezsi jog illeti meg, az Orszggyls pedig trvnyjavaslat, hatrozati javaslat, politikai nyilatkozat s jelents ksztsre krheti fel azokat. A Hzelnk ltal kijellt bizottsg ajnlst kszt az Orszggyls dntsi javaslathoz, vlemnyezi azt, s llst foglal a mdost javaslatok tmogatsrl. A kivteles eljrsban trtn trvny- vagy hatrozati javaslat vitja a kijellt bizottsgban trtnik. Az Orszggyls valamely gy meghatrozott ideig trtn intzsre eseti bizottsgot hozhat ltre, amely tagjainak legfeljebb a fele nem orszggylsi kpvisel is lehet, akik szavazati joggal nem rendelkeznek. A parlamenti ellenrzs fontos intzmnye a vizsglbizottsg, amelyet meghatrozott gy vizsglatra hoz ltre az Orszggyls. Tagjai csak orszggylsi kpviselk lehetnek. A Hzszably szerint ktelez a vizsglbizottsg kikldse, ha azt a kpviselk legalbb egytde indtvnyozza.

2.1.4.4. Frakcik
A kpviselk politikai prtllsa szerinti szervezdsek a parlamenti kpviselcsoportok. Orszggylsi kpviselcsoport a Hzszablyban meghatrozott felttelek szerint alakthat.

65

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A frakcit az ugyanazon prthoz tartoz kpviselk parlamenti tevkenysgnek sszehangolsra hozzk ltre. A kpvisel csak egy kpviselcsoportnak lehet a tagja, a belpsre azonban egyik kpvisel sem knyszerthet. A kpviselcsoportnak tagja lehet az a kpvisel is, aki nem tagja az adott prtnak, de annak tmogatsval indult a vlasztson, illetleg fggetlen kpvisel, akinek csatlakozst a kpviselcsoport elfogadta. A frakcitagsg kilpssel vagy kizrssal sznhet meg, az gy fggetlenn vlt kpvisel azonban hat hnapig nem csatlakozhat ms frakcihoz. A kpviselcsoport kiemelked kzjogi szerept a kvetkez garancilis szablyok is jelzik: A frakcivezetk tagjai a Hzbizottsgnak, valamint a Honvdelmi Tancsnak. Vlemnyket ki kell krni az Orszggyls feloszlatsa eltt, indtvnyukra vlasztjk meg az Orszggyls tisztsgviselit, ajnlst tesznek a bizottsgok elnkeire, alelnkeire, tagjaira, megilleti ket a napirend eltti felszlals joga, valamely krds idkeretben trtn trgyalsra vonatkoz hatrozathozatal eltt felszlalhatnak. Nylt szavazskor legalbb egy frakci javaslatra nv szerinti szavazst kell tartani, az indtvnyok trgyalsakor a vitban valamennyi kpviselcsoportnak lehetsget kell adni llspontja kifejtsre, a vita lezrsa utn frakcinknt mg 1-1 kpvisel felszlalhat, az interpellcik s a krdsek elmondsnak idpontjban biztostjk, hogy minden kpviselcsoport ltal benyjtott legalbb egy interpellci s krds trgyalsra kerljn. A frakcivezet rsbeli krelme alapjn a trvnyjavaslat vitja sorn trgyalni kell az olyan mdost javaslatokrl is, amelyek nem nyertk el a kijellt bizottsg jelen lv tagjainak egyharmados tmogatst.

2.1.4.5. Parlamenti appartus

A parlamenti szakmai appartust ltalban a parlament egsze mell teleptik. (Emellett azonban a kpviselcsoportok is rendelkeznek szakmai appartussal.) Az Orszggyls Hivatala az Orszggyls munkaszervezete. Feladata, hogy biztostsa az Orszggyls folyamatos mkdst s segtse a kpviselk s az Orszggyls tisztsgviseli tevkenysgt. A Hivatal legfontosabb feladatai: elkszti az lsszakokat, lseket, bizottsgi lseket; ennek keretben jogi-szakmai segtsget nyjt a bizottsgoknak az indtvnyok s ajnlsok elksztsben; szakmai szrevtelekkel segti a kijellt bizottsgok tevkenysgt, a kodifikcis munkt; eljuttatja a kpviselkhz a trgyalsi anyagokat, gondoskodik a jegyzknyvek szerkesztsrl s a trvnyek kihirdetsre val elksztsrl; elkszti a Hzbizottsg, a Bizottsgi elnki rtekezlet s a bizottsgok lseit; mkdteti a kpviselk tjkoztatsra szolgl informcis rendszert; elltja a Hzelnk s az alelnkk titkrsgi feladatait, az Orszggyls nemzetkzi kapcsolataival, valamint a sajtval kapcsolatos tevkenysget. A Hivatalt a ftitkr vezeti, akinek fontos feladata, hogy az ls vezetsben segtse az elnkt s a soros jegyzket. Az Orszggylsi Knyvtr az llam- s jogtudomny, a politikatudomny, a legjabb kori magyar s egyetemes trtnelem, valamint a parlament dokumentumainak orszgos feladatkr, tudomnyos, nyilvnos szakknyvtra s informcis kzpontja.

2.1.5.

Az Orszggyls mkdse

Az Orszggyls mkdst Az Orszggyls fejezet 5. cikkelye szablyozza. Fszablyknt az Alaptrvny az Orszggyls lseinek nyilvnossgt rgzti, garancilis jelentsg, hogy ettl eltrni csak minstett tbbsggel lehet.

66

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Orszggyls mkdsnek rendjt a Hzszably hatrozza meg. Az Orszggyls mkdsnek, a trvnyhozsnak meghatroz terepe a plenris ls. A magyar parlament mkdsnek szablyait az Alkotmny s a Hzszably llaptja meg. A Hz venknt kt rendes lsszakot tart: februr elsejtl jnius tizentdikig s szeptember elsejtl december tizentdikig. Rendkvli lsszak vagy ls sszehvsa a kztrsasgi elnk, a Kormny, vagy a kpviselk 1/5-nek rsbeli krelmre trtnik a Hzszablyban meghatrozott felttelek szerint. Az lsszak lseibl, az ls lsnapokbl ll. Az lsnapok vrhat szmt az ls sszehvsakor jelezni kell. A Hzszably alapjn a kztrsasgi elnk az Orszggyls lst egy lsszak alatt egy alkalommal, legfeljebb 30 napra elnapolhatja, a Hzelnk azonban a kpviselk 1/5-nek krelmre az elnapolt Orszggylst 8 napon belli idpontra kteles sszehvni. Az Orszggyls akkor hatrozatkpes, ha a kpviselknek tbb mint a fele, illetleg ha az Alaptrvny hatrozathozatalhoz szksges ltszmot ettl eltren szablyozza a meghatrozott szm kpvisel jelen van. Az Alaptrvny mellett a Hzszablyban van lehetsg egyes dntsek meghozatalt minstett tbbsghez ktni, utbbi azonban csak az Alaptrvnyben meghatrozottnl szigorbb kvetelmnyt tmaszthat egyes dntsek meghozatalakor. A szavazsokon a kpvisel kteles jelen lenni, vagy tvolmaradst elzetesen megindokolni. A szavazsokon val jelenltre s a szavazsokban val rszvtelre nemcsak a Hzszably rendelkezsei, hanem a frakcifegyelem betartsa is sztnz. Az Orszggyls lsein a kpviselkn kvl rszt vehet s felszlalhat a kztrsasgi elnk, a Kormny tagja, az Alkotmnybrsg elnke, a Kria elnke, a legfbb gysz, az alapvet jogok biztosa, valamint az llami Szmvevszk elnke. Az Orszggyls trgyalsai nyilvnosak, de a Hzszably rendelkezse szerint zrt ls is tarthat. Az Orszggyls lsein elhangzottakrl (s trtntekrl) szszerinti jegyzknyv kszl, amelyet a soros jegyzk hitelestenek, s amelyet a nyilvnossg mg szlesebb kr biztostsa rdekben az Orszggylsi Knyvtrban is elhelyeznek. Az Orszggylsben a hatrozathozatal az Alkotmnyban, trvnyben vagy a Hzszablyban megllaptott kivtelektl eltekintve minden krdsben nylt szavazssal trtnik. Titkos szavazs esetn a szavazs szavazlappal, szavazflke s urna ignybevtelvel trtnik. A kpviselk szavazatt a nyilvnossg eltt megjelent szavazsi md a nv szerinti szavazs, melyet brmely kpviselcsoport indtvnyra el kell rendelni. A nv szerinti szavazs esetn a jegyz ABC sorrendben felolvassa a kpviselk nvsort. A kpviselk felllva igen, nem, tartzkodom nyilatkozattal szavaznak. Az Orszggyls trgysorozatba nll napirendi pontknt felvehet indtvnyok (nll indtvnyok) s ezekhez kapcsold indtvnyok (nem nll indtvnyok) nyjthatk be. nll indtvny: a trvnyjavaslat, a hatrozati javaslat, a politikai nyilatkozattervezet, a jelents, az interpellci s a krds, nem nll indtvny pedig: a srgssgi javaslat, a kivtelessgi javaslat, a mdost javaslat s a bizottsgi ajnls. Az Orszggyls a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval fogadja el a mkdsnek s szablyait s trgyalsi rendjt megllapt Hzszablyt. Az Orszggyls rendszeres lsezst biztost rendelkezseket sarkalatos trvny hatrozza meg.

2.1.6.

A trvnyalkots

A trvnyalkotsrl Az Orszggyls fejezet 6. cikkelye szl. Magyarorszgon az alkotmnyoz s a trvnyhoz hatalmat egyarnt az Orszggyls gyakorolja, ennek megfelelen az Orszggyls rendelkezik hatskrrel a Magyarorszg Alaptrvnynek megalkotsra s mdostsra. A trvnyek elfogadsra kizrlag a parlament jogosult, az Alkotmny a kizrlagosan trvny ltal szablyozhat viszonyokat szles krben hatrozza meg.
67

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.1.6.1. A trvnyjavaslatok trgyalsa

A trvnyjavaslat az Orszggyls hatskrbe tartoz jogszably megalkotsa irnti javaslat, amely tartalmazza a trvny javasolt szvegt s cmt. Trvnyjavaslatot indokolssal egytt a kztrsasgi elnk, a Kormny, az orszggylsi bizottsg vagy kpvisel nyjthat be az Orszggyls elnkhez. A kpvisel ltal benyjtott trvnyjavaslat csak abban az esetben kerl az Orszggyls trgysorozatra, ha azt a kijellt bizottsg tmogatja. Az Alaptrvnnyel val sszhang biztostsa rdekben a kztrsasgi elnk s az Orszggylsnek is lehetsge van a trvny kezdemnyezje, az Orszggyls elnke, vagy a miniszterelnk indtvnyra vizsglatot krni az Alkotmnybrsgtl. Erre a trvny elfogadst kveten, annak a kztrsasgi elnk ltali alrsa eltt kerlhet sor. Az Alkotmnybrsgnak harminc nap ll rendelkezsre a trvny Alaptrvnnyel val sszhangjnak megtlsre. Amennyiben a trvnyt vagy annak valamely rendelkezst alaptrvny-ellenesnek tallja, ennek elhrtsa rdekben az Orszggyls a trvnyt jbl megtrgyalja, s elfogadsrl ismt hatroz. Az gy elfogadott trvny vizsglata az eredeti eljrsnak megfelelen jbl krhet, az Alkotmnybrsg ismtelt dntsre tz nap ll rendelkezsre. Az elterjeszt krheti a trvnyjavaslat srgs, illetleg kivteles eljrsban trtn trgyalst. Srgssg elrendelse esetn a trvnyjavaslatot legkorbban az elrendelst kvet legkzelebbi lsen lehet, legksbb pedig az elrendelstl szmtott 30 napon bell kell napirendre tzni. A kivteles eljrs azt jelenti, hogy a trvnyjavaslat vitja a Hzszablyban meghatrozott felttelek s korltok szerint a kijellt bizottsgban, a dntshozatal pedig az Orszggyls plenris lsn trtnik. A kivteles eljrsban val trgyalsra irnyul krelem srgssgi krelemmel is sszekapcsolhat. A kivteles eljrsban val trgyals elfogadshoz a jelen lv kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. Ha az Alkotmny rtelmben a trvny elfogadshoz az orszggylsi kpviselk, illetve a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges, tovbb Magyarorszg ves kltsgvetsrl, annak mdostsrl, vgrehajtsrl, valamint a ptkltsgvetsrl szl trvnyjavaslat trgyalsnl kivteles eljrs nem krhet. A trvnyjavaslat trgyalsa az ltalnos vitval kezddik, amelynek a lezrsig a trvnyjavaslathoz mdost javaslatokat lehet elterjeszteni. A rszletes vita a trvnyjavaslat mdostsokkal rintett rendelkezseinek s a bizottsg ajnlsnak megvitatsbl ll. A lezrt rszletes vita utn az Orszggyls elbb a mdost javaslatokrl szavaz, majd ezt kveten legkorbban a szavazst kvet t nappal a trvny egszrl zrszavazst tart. Elfogadott mdost (kapcsold mdost) javaslat hinyban a zrszavazst a mdost javaslatokrl trtn szavazst kveten meg lehet tartani. Az Orszggyls ltal elfogadott trvnyt az Orszggyls elnke alrja, majd megkldi a kztrsasgi elnknek. Az Orszggyls felkrheti az Orszggyls elnkt, hogy a kztrsasgi elnktl a trvny srgs kihirdetst krje. Errl az Orszggyls vita nlkl hatroz. Amennyiben a trvnyt, vagy annak valamely rendelkezst a kztrsasgi elnk nem tartja az Alaptrvnybe tkznek, gy alkotmnyossgi vtval nem l, de a trvnnyel, vagy annak valamely rendelkezsvel mgsem rt egyet, politikai vtval is lhet: egy alkalommal krheti a trvny, vagy rendelkezs megfontolst az Orszggylstl. A kztrsasgi elnk politikai vtra val joga az Orszggyls ltal kezdemnyezett vizsglatot kveten akkor is fennll, ha a trvnyt az Alkotmnybrsg az Alaptrvnnyel sszhangban levnek tallta. Ha a kztrsasgi elnk egyet nem rts folytn visszakldtt trvnyt az Orszggyls vltozatlan szveggel fogadja el, a kztrsasgi elnk a trvny megalkotsra vonatkoz, az Alaptrvnyben foglalt eljrsi kvetelmnyek nem teljeslsre tekintettel krheti az Alaptrvnnyel val sszhang vizsglatt.

68

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Alaptrvny az Orszggyls elnke s a kztrsasgi elnk alrsa tekintetben is garancilis jelleg rvid hatridt llapt meg annak rdekben, hogy a kihirdets mielbbi megtrtntvel amit a kztrsasgi elnk rendel el a kihirdetsre val megkldssel megkezddhessen a trvny alkalmazsra val felkszls.

2.1.7.

Parlamenti ellenrzs

A parlamenti ellenrzs formirl Az Orszggyls fejezet 7. cikkelye rendelkezik. Az ellenrz tevkenysg az Orszggyls fontos, nll funkcija, amelynek trgya elssorban a vgrehajt hatalom tevkenysgnek ellenrzse. Az ellenrzs megvalsulhat a plnum eltt s a bizottsgokban is. A folyamatos ellenrzs alapja az Orszggyls Kormny irnti bizalma, a kormnyprogram szmonkrse. A Kormny feladatkrbe tartoz egy-egy krdst trgyalhat meg az Orszggyls politikai vitanap keretben. A politikai vitt az Orszggyls az indtvny benyjtstl szmtott tizenngy napon tl s huszonnyolc napon bell tartja meg. Az ellenrzs eszkzei az Alkotmny vagy kln trvny alapjn tett rendszeres vagy venknti beszmolk, valamint a jelents, amely valamely megtett intzkedsrl, elvgzett vizsglatrl, valamely szerv tevkenysgrl tjkoztatja az Orszggylst. Az interpellci a parlamenti ellenrzs egyik legmarknsabb eszkze. Interpellcit a kpvisel magyarzat krse cljbl a Kormnyhoz, annak brmely tagjhoz intzhet a feladatkrkbe tartoz brmely gyben. Az interpellcit az Orszggyls elnknl kell benyjtani. Az interpellcinak tartalmaznia kell a vele kapcsolatos tnyek s krlmnyek kzlst. Az interpellcira adott vlaszt kveten a kpviselnek viszontvlaszra van lehetsge, amelyben nyilatkozik a vlasz elfogadsrl vagy elutastsrl is. Ha a kpvisel a vlaszt elfogadja, az eljrs vget r, ellenkez esetben viszont a plenris ls szavazssal dnt a vlasz elfogadsrl. Amennyiben az Orszggyls sem fogadja el a vlaszt, az gy elszr az illetkes lland bizottsghoz, majd dnts vgett jbl a plenris ls el kerl. Az orszggylsi kpvisel krdst intzhet felvilgosts krse cljbl az alapvet jogok biztoshoz, a legfbb gyszhez, az llami Szmvevszk elnkhez, valamint a Magyar Nemzeti Bank elnkhez a feladatkrkbe tartoz brmely gyben. Krdst intzhet tovbb a Kormnyhoz, a Kormny tagjhoz is a feladatkrkbe tartoz brmely gyben. A krds esetn a kpviselnek nincsen lehetsge viszontvlaszra, s a vlasz elfogadsrl az Orszggyls nem hoz hatrozatot. Az orszggylsi bizottsgok vizsglati tevkenysgrl, a bizottsg eltti megjelensi ktelezettsgrl sarkalatos trvny rendelkezik.

2.1.8.

Az Orszgos npszavazs

Magyarorszg Alaptrvnynek az Orszgos npszavazs fejezete rendelkezik a npszuverenits gyakorlsnak kzvetlen mdjrl. Orszgos npszavazst az Orszggyls feladat- s hatskrbe tartoz krdsekben lehet tartani. Az Alaptrvny felsorolja azokat a trgykrket, amelyek nem bocsthatak orszgos npszavazsra. Nem lehet orszgos npszavazst tartani: az Alaptrvny mdostsra irnyul krdsrl, a kzponti kltsgvetsrl, vgrehajtsrl, kzponti adnemrl, illetkrl, jrulkrl, vmrl, valamint a helyi adk kzponti feltteleirl, az orszggylsi kpviselk, a helyi nkormnyzati kpviselk, s polgrmesterek, s az eurpai parlamenti kpviselk vlasztsnak szablyozsrl, nemzetkzi szerzdsbl ered ktelezettsgrl, az Orszggyls hatskrbe tartoz szemlyi s szervezetalaktsi krdsrl, az Orszggyls feloszlatsrl, kpvisel-testlet feloszlatsrl,
69

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

hadillapot kinyilvntsrl, rendkvli llapot s szksgllapot kihirdetsrl, valamint megelz vdelmi helyzet kihirdetsrl s meghosszabbtsrl, katonai mveletekben val rszvtelrl, kzkegyelem gyakorlsrl. Az Alaptrvny kt tpus orszgos npszavazst tesz lehetv. Ha 200 ezer vlasztpolgr kezdemnyezi, az Orszggyls a npszavazst kteles elrendelni. A npszavazs elrendelse az Orszggyls mrlegelsi krbe tartozik, ha azt a kztrsasgi elnk, a Kormny, vagy 100 ezer vlasztpolgr kezdemnyezte. Az rvnyes s eredmnyes npszavazson hozott dnts az Orszggylsre ktelez. Az orszgos npszavazs rvnyes, ha az sszes vlasztpolgr tbb mint fele rvnyesen szavazott, s eredmnyes, ha az rvnyesen szavaz vlasztpolgrok tbb mint fele a megfogalmazott krdsre azonos vlaszt ad.

2.2.
2.2.1.

A Kormny
A kormnyzati tevkenysg, a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom viszonya

A kormnyzs kifejezs tgabb rtelemben a kormnyzati tevkenysg gyakorlst jelenti, ezen a trvnyhozs szervnek, valamint az llamfnek s a vgrehajt hatalmat megtestest kormnynak az Alkotmny ltal meghatrozott sszehangolt tevkenysgt, egymshoz val viszonyt, valamint ezek kapcsolatrendszert rtjk. Szkebb rtelemben kormnyzsnak a Kormny munkjt, feladatainak megvalstst, hatskreinek gyakorlst tekintjk. A hatalmi gak megosztsnak rendszerben az egyes feladatok megvalstsra ltrehozott szervek az Alkotmnyban meghatrozott hatskreiket gyakoroljk, s egyms hatskreit nem vonhatjk el. Kzttk a fkek s ellenslyok elvnek alkalmazsval egyensly jn ltre, nincsenek egymssal al-flrendeltsgi kapcsolatban, csupn kontrollljk egyms tevkenysgt. A vgrehajt hatalom al van vetve az Alkotmny s a trvnyek uralmnak, politikai felelssggel tartozik a trvnyhoz szervnek, de nincsen annak alrendelve. A kt hatalmi g kztt bonyolult s sszetett viszony ll fenn, ami nem rhat le azzal az egyszer kplettel, hogy a trvnyhoz szerv megalkotja, a vgrehajt hatalom pedig mechanikusan vgrehajtja a trvnyeket. A parlament ltal megalkotott legtbb trvnynek ugyanis a Kormny a kezdemnyezje, az elterjesztje, szles szakmai appartussal rendelkezik a tervezetek kidolgozshoz. A kormnyprogramban s egyb a Kormny ltal kidolgozott hossz tv szakmai koncepcikban megtesteslt clkitzsek trvnyi formt ltenek, meghatrozva bennk az llam cselekvsnek f irnyait. A vgrehajt hatalom szerveinek a Kormny ltal vgzett operatv irnytsa szintn trvnyeken alapul, s ehhez eszkzl szolglnak a trvnyeket rszletez vgrehajtsi rendeletek, tovbb a sajt hatskrben alkotott, a trsadalmi viszonyokat elsdlegesen szablyoz autonm rendeletek. A Kormny s a parlament kztti kapcsolatot a parlamentris kormnyzati rendszer llamokban tovbb sznezi, a kzttk lv kapcsolatrendszert tovbb finomtja, hogy a Kormnyt ltalban a parlamenti tbbsggel rendelkez prt vagy prtok alaktjk meg. A parlamenti tbbsg birtokban azzal a biztonsggal gyakorolhatjk a trvnykezdemnyezs jogt, hogy a tbbsgi prtok parlamenti frakciira tmaszkodva el tudjk fogadtatni javaslataikat. A trvnyhoz s a vgrehajt hatalom kztti viszony legalapvetbb jellemzje a Kormnynak a parlament eltti politikai felelssge. A Kormnynak a parlament bizalmval kell rendelkeznie, s a bizalomveszts a Kormny bukshoz vezethet. Magyarorszg Alaptrvnynek harmadik Az llam rsznek A Kormny fejezete rendelkezik feladat- s hatskrrl, szervezetrl, politikjrl, mkdsrl.
70

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

2.2.2.

A Kormny feladat- s hatskre

Az Alaptrvny rgzti, hogy a magyar llam mkdse a hatalom megosztsnak elvn alapszik. A vgrehajt hatalom lettemnyese Magyarorszgon a Kormny. Az Alaptrvny a Kormnyt a parlamentris kormnyformra tekintettel a vgrehajt hatalom ltalnos s az Orszggylsnek felels szervknt hatrozza meg. A vgrehajt hatalom feladat- s hatskre olyan sszetett s tfog, hogy a Kormny hatskri jogostvnyainak kimert felsorolsa lehetetlen. Ezrt az Alaptrvny rgzti, hogy feladat s hatskre kiterjed mindarra, amit az Alaptrvny vagy jogszably kifejezetten nem utal ms szerv feladat- s a hatskrbe. (15. cikk (1) bekezds) A Kormny a kzigazgats legfbb szerveknt az llamigazgatsi feladatok elltsrt a kormny a felels. E felelssg elltshoz elengedhetetlen a hatkony s racionlis szervezetrendszer kialaktsa. A Kormny a kzigazgats legfbb szerve, trvnyben meghatrozottak szerint llamigazgatsi szerveket hozhat ltre. (15. cikk (2) bekezds) A Kormny azonban nem csupn az llamigazgats egyik mindjrt a legfelsbb szerve, hanem az Alkotmnyban meghatrozott feladataibl kvetkezen a vgrehajt hatalomnak olyan kzponti szerve, amelynek tevkenysge mind az llamszervezeten bell, mind az egsz orszg lete szempontjbl kiemelkeden fontos. E szerint a Kormny: vdi az alkotmnyos rendet, vdi s biztostja a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek jogait; biztostja a trvnyek vgrehajtst; irnytja a minisztriumok s a kzvetlenl alrendelt egyb szervek munkjt, sszehangolja tevkenysgket; biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzst; biztostja a trsadalmi-gazdasgi tervek kidolgozst, gondoskodik megvalsulsukrl; meghatrozza a tudomnyos s kulturlis fejleszts llami feladatait, s biztostja az ezek megvalsulshoz szksges feltteleket; meghatrozza a szocilis s egszsggyi ellts llami rendszert, s gondoskodik az ellts anyagi fedezetrl; irnytja a Magyar Honvdsg s a rendvdelmi szervek mkdst; az let- s vagyonbiztonsgot veszlyeztet elemi csaps, illetleg kvetkezmnyeinek az elhrtsa, valamint a kzrend s a kzbiztonsg vdelme rdekben megteszi a szksges intzkedseket; kzremkdik a klpolitika meghatrozsban; a Magyarorszg Kormnya nevben nemzetkzi szerzdseket kt; kpviseli a Magyarorszg az Eurpai Uni kormnyzati rszvtellel mkd intzmnyeiben; elltja mindazokat a feladatokat, amelyeket trvny a hatskrbe utal; a megelz vdelmi helyzet kihirdetsnek kezdemnyezst kveten a kzigazgats, a Magyar Honvdsg s a rendvdelmi szervek mkdst rint trvnyektl eltr intzkedseket vezethet be. A Kormny feladat- s hatskrei kzl kiemelend a Kormny jogalkot hatskre. A Kormny a maga feladatkrben rendeleteket bocst ki, s hatrozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnk rja al. A Kormny rendelete s hatrozata trvnnyel nem lehet ellenttes. A Kormny rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. A Kormny feladatkrben eljrva trvnyben nem szablyozott trgykrben eredeti jogalkoti hatskrrel (autonm hatskr), illetve trvnyben kapott felhatalmazs alapjn szrmazkos jogalkoti hatskrrel rendeletet (vgrehajtsi rendelet) alkothat.
71

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A vgrehajtsi rendelet szablyozsa nem lpheti tl a felhatalmazst ad jogszablyban meghatrozott terjedelmet s tartalmat. Autonm rendelet kiadsra a Kormnynak elg szles krben van lehetsge. E rendeletek azonban nem szablyozhatnak olyan trsadalmi visz onyokat, amelyek az Orszggyls kizrlagos vagy fenntartott trvnyalkot hatskrbe tartoznak. A hatrozatokban a Kormny a sajt szervezetre, tovbb a neki alrendelt vagy kzvetlen irnytsa al tartoz szervekre vonatkozan llapt meg feladatokat, hatridket, jell meg felelsket. A Kormny jogszably kivtelvel az alrendelt szervek minden trvnybe tkz hatrozatt vagy intzkedst megsemmisti vagy megvltoztatja. A normakontroll jogkrvel az Alkotmnybrsg rendelkezik. Ha a Kormny miniszteri rendeletben szlel trvnysrtst, az illetkes minisztert felhvhatja arra, hogy a trvnysrtst sajt hatskrben orvosolja (rendeletmdostssal vagy hatlyon kvl helyezssel), vagy az Alkotmnybrsghoz fordulhat. Feladatainak elltsa sorn a Kormny egyttmkdik az rdekelt trsadalmi szervezetekkel. Ez sokoldal, szles skln mozg, klnbz szervezeti formkban s mdszerekkel val kapcsolati megoldsokat jelent a jogszably-tervezeteknek a szervezetekkel trtn vlemnyeztetstl kezdve a szemlyes trgyalsokig. Az egyttmkdsben rdekelt szervezetek lehetnek pl. rdekkpviseletek, szakszervezetek, egyhzak, a hatron tli magyarsg szervezetei, nemzetisgi s etnikai kisebbsgi szervezetek. (A trsadalmi rdekegyeztets kzponti fruma a 2011-ben ltrehozott Nemzeti Gazdasgi s Trsadalmi Tancs.) Az Alkotmny azon rendelkezse, miszerint a Kormny jogosult az llamigazgats brmely gt kzvetlenl felgyelete al vonni, s erre kln szerveket ltesteni, azt jelenti, hogy ltrehozhat vagy megszntethet olyan llamigazgatsi szerveket, amelyeket ltrehozni jogosult, illetleg miniszter felgyelete alatt mkd kzponti llamigazgatsi szervet kzvetlen felgyelete vagy ms miniszter felgyelete al vonhat. Nem teheti azonban meg azt, hogy az llamigazgats krbe tartoz gyben a kzvetlen intzkedsi jogosultsgot a hatskrrel rendelkez szervtl elvonja, s helyette a Kormny, vagy annak tagja jrjon el. A minisztriumok s a Kormny al rendelt szervek alkalmazottainak jogllst, djazst, tovbb felelssgre vonsuk mdjt trvny szablyozza.

2.2.3.

A Kormny ltrejtte, megbzatsa

A miniszterelnkt a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls kpviselinek tbb mint felnek szavazatval vlasztja. A miniszterelnk a megvlasztsval hivatalba lp. A kztrsasgi elnk javaslatt a 16. cikkely (5) bekezdse alapjn: ha miniszterelnk megbzatsa az jonnan megvlasztott Orszggyls megalakulsval sznt meg, az j Orszggyls alakul lsn teszi meg; ha a miniszterelnk megbzatsa lemondssal, hallval, sszefrhetetlensg kimondsval, a megvlasztshoz szksges felttelek hinya miatt, vagy azrt sznt meg mert az Orszggyls bizalmi szavazson a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezte ki, a miniszterelnk megbzatsa megsznstl szmtott 15 napon bell teszi meg. Ha a miniszterelnknek javasolt szemlyt az Orszggyls nem vlasztotta meg, a kztrsasgi elnk j javaslatt 15 napon bell teszi meg. A Kormny miniszterelnkbl s miniszterekbl ll. A miniszterelnk a miniszterek kzl egy vagy tbb miniszterelnk-helyettest jell ki. A minisztereket a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki s menti fel. A Kormny a miniszterek kinevezsvel alakul meg.

72

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A Kormny tagjai a Kormny megalakulsa utn az Orszggyls eltt eskt tesznek. A miniszterek megbzatsa megsznik (20 cikk. (3) bekezds): a miniszterelnk megbzatsnak megsznsvel; a miniszter lemondsval; felmentsvel; hallval.

A miniszter a miniszterelnk megbzatsnak megsznstl az j miniszter kinevezsig vagy az j Kormny ms tagjnak a miniszteri feladatok ideiglenes elltsval val megbzsig gyvezet miniszterknt gyakorolja a hatskrt, rendeletet azonban csak halaszthatatlan esetben alkothat. Mkdsrt a Kormny az Orszggylsnek felels, s munkjrl kteles rendszeresen beszmolni. A miniszterelnk megbzatsnak megsznsvel a Kormny megbzatsa megsznik (20 cikk (1) bekezds). A Kormny megbzatsa legfeljebb egy parlamenti ciklusra (ngy vre) szl, s megsznik (20. cikk): az jonnan megvlasztott Orszggyls megalakulsval; a miniszterelnk, illetleg a Kormny lemondsval: A lemonds a kztrsasgi elnk tjn az Orszggyls elnkhez intzett rsbeli nyilatkozattal trtnhet. A lemonds rvnyessghez az Orszggyls elfogad nyilatkozata nem szksges. Ha a miniszterelnk megbzatsa a fent megjellt okok valamelyike miatt sznik meg, a miniszterelnk az j miniszterelnk megvlasztsig gyvezet miniszterelnkknt gyakorolja a hatskrt, azonban j miniszter kinevezsre, vagy miniszter felmentsre nem tehet javaslatot, s rendeletet csak trvny kifejezett felhatalmazsra, halaszthatatlan esetben alkothat. a miniszterelnk hallval, a megvlasztshoz szksges felttel hinya miatt; ha az Orszggyls a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezi ki, s j miniszterelnkt vlaszt; ha az Orszggyls a miniszterelnk ltal kezdemnyezett bizalmi szavazson a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezi ki. Ha a miniszterelnk megbzatsa lemondssal, vagy az jonnan megvlasztott Orszggyls megalakulsval sznik meg, a miniszterelnk az j miniszterelnk megvlasztsig gyvezet miniszterelnkknt gyakorolja hatskrt, miniszter felmentse, vagy j miniszter kinevezsre azonban javaslatot nem tehet, rendeletet csak trvny felhatalmazsa alapjn, halaszthatatlan esetben alkothat. (22. cikk (2) bekezds) Ha a miniszterelnk megbzatsa a hallval, a vele szembeni sszefrhetetlensg megllaptsval, a megvlasztshoz szksges felttelek hinya miatt sznt meg (pl.: vlasztjognak elvesztse), vagy azrt mert az Orszggyls bizalmi szavazson a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezeti ki, az j miniszterelnk megvlasztsig a miniszterelnk hatskrt az elbbiekben meghatrozott korltozsokkal a miniszterelnkhelyettes vagy tbb miniszterelnk-helyettes esetn az els helyen kijellt miniszterelnkhelyettes gyakorolja. A miniszterelnk, megvlasztshoz szksges felttelek hinynak megllaptsrl s az sszefrhetetlensg kimondsrl az Orszggyls a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval hatrozat. A bizalom megvonsa az n. konstruktv bizalmatlansgi indtvnnyal trtnik.

73

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A bizalmatlansgi indtvnyt a kpviselknek legalbb egytde a miniszterelnkkel szemben rsban a miniszterelnki tisztsgre jellt szemly megjellsvel nyjtja be, amelyet a Kormnnyal szembeni bizalmatlansgi indtvnynak kell tekinteni. Ha ennek alapjn az orszggylsi kpviselk tbbsge bizalmatlansgt fejezi ki, az j miniszterelnknek jellt szemlyt megvlasztottnak kell tekinteni. A Kormny a miniszterelnk tjn maga is bizalmi szavazst javasolhat, vagy azt is javasolhatja, hogy az ltala benyjtott elterjeszts feletti szavazs egyben bizalmi szavazs legyen. Bizalmi szavazs esetn az Orszggyls a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgot fejez ki, ha a miniszterelnk javaslatra tartott bizalmi szavazson az orszggylsi kpviselk tbb mint fele nem tmogatja a miniszterelnkt. Ha a benyjtott elterjeszts feletti szavazs egyben bizalmi szavazs is az Orszggyls a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezi ki, ha a Kormny ltal benyjtott elterjesztst nem tmogatja. Az Orszggyls a bizalmi krdsrl val dntst a (konstruktv) bizalmatlansgi indtvny, vagy a miniszterelnk indtvnyt a beterjesztstl szmtott hrom nap utn, de legksbb a beterjesztstl szmtott nyolc napon bell hozza meg. (21. cikkely) Ezekben az esetekben, ha a Kormny a bizalmat nem kapja meg, kteles lemondani. A kormnyzs folyamatossgt hivatott biztostani az Alkotmny azon rendelkezse, miszerint ha a Kormny megbzatsa megsznik, az j kormny megalakulsig a Kormny hivatalban marad (gyvezet kormny), s gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a kormnyt megilletik, de nem kthet nemzetkzi szerzdst, rendeletet pedig csak trvny kifejezett felhatalmazsa alapjn, halaszthatatlan esetben alkothat.

2.2.4.

A Kormny tagjai, szervezeti jellege

A Kormny testleti szerv, nll dntshozatali centrum, amely dntseit az lsein hozza. ln a miniszterelnk ll, tagjai a miniszterek. A Magyarorszg Alaptrvnye, a korbbi alkotmnnyal megegyezen n. miniszterelnki kormnyzst hozott ltre, ami azt jelenti, hogy a miniszterelnk a primus inter pares szerepen tl jelents formlis s informlis hatalommal rendelkezik, jogostvnyainak egy rsze az Alkotmnybl, ms rsze egyb trvnyekbl ered. Javaslatra nevezi ki, illetve menti fel a kztrsasgi elnk a minisztereket. A miniszterelnk tisztsgnek megsznsvel megsznik a Kormny megbzatsa is, mindez azonban nem jelenti azt, hogy a miniszterelnknek a prezidencilis kormnyformj llam elnkhez hasonl jogllsa lenne. Az Alaptrvny kiemeli a miniszterelnkt a Kormny tagjai kzl. A miniszterelnk Kormny tnyleges stratgiai vezetje, ezrt az Alaptrvny rgzti, hogy az ltalnos politikt hatrozza meg. A miniszter e politikai keretek kztt nllan irnytja az llamigazgatsnak feladatkrbe tartoz gazatait s az alrendelt szerveket, illetve elltja a Kormny vagy miniszterelnk ltal meghatrozott feladatokat. a a a

A Kormny Orszggylsnek val felelssget megllapt rendelkezse mellett az Alaptrvny a Kormny tagjai nll felelssgt is megjelenti az Orszggylssel szemben A miniszterek a Kormny tagjaknt szavazati joggal vesznek rszt a dntsek meghozatalban s a kormnyprogramban foglaltak figyelembevtelvel nll felelssggel irnytjk a rjuk bzott minisztrium (szakterlet) tevkenysgt. A Kormny tagjai kztti viszony a miniszterelnk s a miniszterek egyms irnti politikai szolidaritsn alapul. A miniszterelnk pozcijt ersti, hogy a miniszterek a miniszterelnknek tartoznak felelssggel.

74

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Alaptrvny biztostja a Kormny tagjai szmra a jogalkot hatskrt: a Kormny tagja szrmazkos jogalkoti hatskrrel trvnyben, vagy kormnyrendeletben kapott felhatalmazs alapjn, feladatkrben eljrva, nllan, vagy ms miniszter egyetrtsvel rendeletet alkot; a rendelet trvnnyel, kormnyrendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehet ellenttes. (18. cikkely) A miniszterek lehetnek a minisztriumot irnyt, annak ln ll, vagy trca nlkli miniszterek. A trca nlkli miniszter nem ktdik minisztriumi szervezethez. A miniszterelnk munkaszerve a Miniszterelnksg, melyre - ha trvny eltren nem rendelkezik - a minisztriumra vonatkoz szablyokat megfelelen kell alkalmazni. A Miniszterelnksg tevkenysgt a miniszterelnk irnytja. A Miniszterelnksget llamtitkr vezeti. A Miniszterelnksg segti a miniszterelnk tevkenysgt s kzremkdik a kormnyzati politika kialaktsban. A Kormny tagja jogllsnak rszletes szablyait, javadalmazst, valamint a miniszterek helyettestsnek rendjt trvny hatrozza meg. Az Alkotmny sem a minisztriumok felsorolst, sem a miniszterek szmt nem hatrozza meg. A kormnyvltozsok utn a miniszterelnknek szabad keze van a minisztriumi struktrk vltoztatsra, trck megszntetsre, vagy sszevonsra, j trck ltrehozsra s tevkenysgi krk tcsoportostsra, vagy trca nlkli miniszteri tisztsgek megszntetsre, illetve jak ltrehozsra. Ugyanakkor a minisztriumok felsorolst trvny tartalmazza, teht a krdsben a vgs szt az Orszggyls mondja ki. A trca nlkli miniszter a Kormny ltal meghatrozott feladatkr elltsra nevezhet ki. Az Alaptrvny rendelkezse alapjn a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve a fvrosi s a megyei kormnyhivatal. Sarkalatos trvny minisztrium, miniszter vagy kzigazgatsi szerve megjellsre vonatkoz rendelkezst trvny mdosthatja. Az Alaptrvny rendelkezik arrl is (17. cikkely (5) bekezds), hogy a kormnytisztviselk jogllst trvny szablyozza (A 2011. vi CXCIX. trvny).

2.2.5.

A Kormny mkdse, szervei

A Kormny rendkvl sokoldal feladatai miatt, valamint a dntshozatala szakszersge s hatkonysga rdekben munkjban kiemelked szerepe van a dnts-elksztsnek. Ennek sorn azt kell biztostani, hogy a Kormny csak azokban a krdsekben dntsn, amelyekben a dnts a miniszterek szintjn nem oldhat meg, a testleti dntst ignyl gyekben pedig olyan sznvonalas, szakszer elterjesztsek kerljenek ksedelem nlkl a Kormny el, amelyek szksg szerint alternatvkat is tartalmaznak. Az elterjesztssel kapcsolatos legfontosabb vlemnyklnbsgeket, vitatott krdseket az egyeztetsi eljrs sorn clszer tisztzni. Az elterjesztseknek megfelelen megalapozottaknak kell lennik. A Kormny mkdsnek rendjt a kormnyhatrozatban szablyozott gyrend hatrozza meg. lseit a flves temezs munkaterv alapjn, rendszeresen, legalbb hetente tartja. A Kormny lsn rszt vesznek egyenl szavazati joggal a Kormny tagjai, tancskozsi joggal az lland meghvottak, az elterjesztk s a miniszterelnk ltal meghvott szemlyek. A Kormny akkor hatrozatkpes, ha tagjainak tbb mint fele jelen van. A dntseket szavazattbbsggel hozzk, szavazategyenlsg esetn a miniszterelnk szavazata dnt. A Kormny dntst a miniszterelnk mondja ki.

75

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Kormny dntseiben meghatrozott feladatok elvgzsrl, vagy a dntst nem ignyl gyekben vgzett munkjukrl a ktelezettek jelentsben tjkoztatjk a Kormnyt. A dnts-elkszts sznvonalnak javtsa, a kormnyf s a kormnyls tehermentestse rdekben az Alaptrvnybl fakad jogkrben meghatrozott feladatok elltsra a Kormny kormnybizottsgokat alakthat, ezen kvl lehetsge van kabinetek, valamint egyb javaslattev, vlemnyez, tancsad testletek ltrehozsra. E szervezetek mind sszettelk, mind jogllsuk szempontjbl szmos eltrst mutatnak. A kormnyzati dnts-elksztsnek, de az egsz kormnyzati munknak is kiemelkeden fontos koordincijt vgzi a hetente legalbb egyszer lsez kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet. A Kormny hatrozatval kormnybiztost nevezhet ki olyan feladat elltsra, amely egy minisztrium, illetve kormnyhivatal feladatkrbe sem illeszthet be, vagy amelynek elltsa kiemelten fontos. Magyarorszg Alaptrvnye az nll szablyz szervek fejezetben kiemeli a kzponti llamigazgatsi szervek kzl a jogalkot hatskrrel rendelkez szerveket, ltrehozva gy egy j kzponti llamigazgatsi szerve kategrit. Az nll szablyoz szervet az Orszggyls jogosult sarkalatos trvnyben s vezetjt a miniszterelnk, vagy a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki, a trvnyben meghatrozott idtartamra. Az nll szablyoz szerv vezetje a szervezet tevkenysgrl vente beszmol az Orszggylsnek. Az nll szablyoz szervezet sajtossga a jogalkoti hatskr: vezetje szrmazkos jogalkoti hatskrrel trvnyben kapott felhatalmazs alapjn a trvnyben meghatrozott feladatkrben rendeletet adhat ki. A rendelet a trvnnyel, a kormnyrendelettel, miniszterelnki rendelettel, miniszteri rendelettel, s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehet ellenttes. nll szablyoz szerv a Nemzeti Hrkzlsi s Mdia Hatsg s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete.

2.3.

A kztrsasgi elnk

Az llamf a trtnelem sorn ltez klnbz trsadalmi formcikban meghatroz szerepet jtszott a kzhatalom gyakorlsban. A hbri llam abszolt uralkodjnak korltlan vagy alig korltozott hatalma a polgri llamokban, kezdetben a feudalizmustl rklt, de megszeldtett formkat lttt. Montesquieu elmlete alapjn az llamf a vgrehajt hatalom gyakorljv, Benjamin Constant szerint pedig nll hatalmi gg semleges, kiegyenslyoz hatalomm vlt, feladata a trvnyhozs, illetve a vgrehajts szervei kztt keletkezett konfliktusok kezelse, elhrtsa lett. A polgri llamok alkotmnyai rgztettk a hatalmi gak sztvlasztsn alapul kzhatalmi berendezkedst, amelyet az egyes llamokban az ott kialakult kzjogi hagyomnyok alapjaiban meghatroztak, de amelyre termszetesen hatssal voltak ms llamok alkotmnyos megoldsai is.

2.3.1.

A kztrsasgi elnk alkotmnyos helyzete

Az llamf alkotmnyos helyzetre, jogllsra vonatkoz szablyozs kialaktst az hatrozza meg elsdlegesen, hogy milyen kormnyzati berendezkeds, kormnyformj llamrl van sz. Az elnki (prezidencilis) kztrsasgban (pl. USA) az elnk a vgrehajt hatalom gyakorlja, egy kzben sszpontostja az llamfi s a kormnyfi (miniszterelnki) jogokat, amelyeket az ltala kivlasztott s kinevezett minisztereken (llamtitkrokon) keresztl gyakorol. Politikai felelssggel sem az elnk, sem a miniszterek nem tartoznak a Kongresszusnak. A fkek s ellenslyok elve alapjn az elnk s a Kongresszus klcsnsen kontrollljk egymst (elnki vt, szentusi jvhagyshoz kttt elnki jogkrk).
76

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A flprezidencilis berendezkeds llamokban (pl. Franciaorszg, Orosz Fderci) dualista vgrehajt hatalom rvnyesl, amelyen bell meghatroz szereppel br az llamf. Ezekben az llamokban mr nem ugyanaz a szemly tlti be az llamfi s a kormnyfi posztot, de az llamf is jogosult a kormnyls sszehvsra, s ilyenkor azon elnkl. Emellett a kztrsasgi elnknek jelents formlis vagy informlis befolysa van bizonyos szakterleteken (pl. a klgyek tern). A parlamentris kormnyformj llamokban az llamf vagy csak formlisan, vagy mg gy sem feje a vgrehajt hatalomnak. Az elnki hatalom erssge a klnbz hatalmi gak vonatkozsban eltr lehet. A kztrsasgi elnki intzmny szablyozsa az Alaptrvnyben a rendszervltozs krlmnyei kztt szakmai, valamint politikai vitk eredmnyeknt alakult ki. Magyarorszg elnke az alkotmnyi szablyozs szerint a hatalmi gakon kvl ll, s kzttk egyenslyoz, kzvett szerepet tlt be. Nem feje, mg csak nem is rszese a vgrehajt hatalomnak. A kztrsasgi elnknek valamennyi hatalmi g de klnsen a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom tekintetben vannak jogostvnyai anlkl, hogy e szerveket irnytan, vagy azok hatskreit gyakorolhatn. Az elnk jogllsnak legfontosabb elemeit az Alaptrvny tartalmazza, amelyek kzl tbbet az Alkotmnybrsg rtelmezett. A kztrsasgi elnk kifejezi a nemzet egysgt, s rkdik az llamszervezet demokratikus mkdse felett. A nemzet egysge kifejezsre val utals az elnk politikai fggetlensgt, prtatlansgt jelenti, amely konkrt formban is megjelenik a kztrsasgi elnkre vonatkoz sszefrhetetlensgi szablyban. Az llamszervezet demokratikus mkdse feletti rkdst az elnk az Alaptrvnyben meghatrozott klnbz hatskrei gyakorlsval ltja el, amelynek sorn mindig figyelemmel kell lennie az egsz llamszervezet demokratikus mkdsre. Az rkds megnyilvnulhat az elnk kifejezett ellenrz jogkrei (pl. relatv vtjog, npszavazs vagy trvny kezdemnyezse) gyakorlsban, de a demokratikus mkds slyos zavarnak elhrtst szolglhatjk az elnk nll politikai dntsei is (pl. az Orszggyls feloszlatsa, a feloszlott vagy feloszlatott Orszggyls jbli sszehvsa rendkvli llapot vagy szksgllapot esetn, illetve a kinevezs vagy jvhagys tartalmi okbl trtn megtagadsa). A politikai dntsek alapjul szolgl felttelek fennllsa vagy minstse nem fgg az elnk rtkelstl, csak sajt beavatkozsnak szksgessgt mrlegeli. m e krn bell sem felttlenl rvnyesl az elnk dntsi autonmija, gy pldul az Orszggyls akadlyoztatsa esetn kinyilvnthatja a hadillapotot, kihirdetheti a rendkvli llapotot s ltrehozhatja a Honvdelmi Tancsot, vagy kihirdetheti a szksgllapotot. Ennek az elnki dntsnek azonban felttele, hogy elzetesen a Hzelnk, a miniszterelnk s az Alkotmnybrsg elnke egyttesen llaptsa meg az Orszggyls akadlyoztatsnak tnyt, valamint az intzkeds indokoltsgt.

2.3.2.

A kztrsasgi elnk feladat- s hatskre

Az llamf jogllsnak egyik legfontosabb krdse, hogy mennyire kap nllsgot az llamfi hatalom gyakorlsban, illetleg mi korltozhatja az elnk cselekvsi lehetsgeit. Az llamfre vonatkoz magyar alkotmnyos szablyozsbl megllapthat, hogy aktusainak dnt tbbsge a vgrehajt hatalom (miniszterelnk, miniszter) ellenjegyzshez kttt. Az ellenjegyzs az aktusok rvnyessgi kellke, amellyel a vgrehajt hatalom tvllalja a politikai felelssget az llamftl, s biztostja a vgrehajt hatalom cselekvsi egysgt. Van nhny olyan hatskr, amelyeket az elnk a vgrehajt hatalom ellenjegyzse nlkl gyakorol. Az Alaptrvny elklnti az llamf meghatrozott hatskrein bell az ellenjegyzst nem ignyl dntseket a Kormny tagjnak ellenjegyzshez kttt hatskrket.

77

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az ellenjegyzst nem ignyl hatskrk (Az Alaptrvny 9. cikkelynek (3) bekezdse alapjn): kpviseli a magyar llamot, kitzi az orszggylsi kpviselk, a helyi nkormnyzati kpviselk s a polgrmesterek ltalnos vlasztst, valamint az eurpai parlamenti vlaszts, tovbb az orszgos npszavazs idpontjt, rszt vehet s felszlalhat az Orszggyls s az orszggylsi bizottsgok lsein, trvnyt kezdemnyezhet, orszgos npszavazst kezdemnyezhet, klnleges jogrendet rint dntseket hoz, sszehvja az Orszggyls alakul lst, feloszlathatja az Orszggylst, az elfogadott trvnyt az Alaptrvnnyel val sszhangjnak vizsglatra megkldheti az Alkotmnybrsgnak, vagy megfontolsra visszakldheti az Orszggylsnek, javaslatot tesz a miniszterelnk, a Kria elnke, a legfbb gysz, s az alapvet jogok biztosa szemlyre, (trvny alapjn az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek szemlyre is) kinevezi a hivatsos brkat s a Kltsgvetsi Tancs elnkt, megersti tisztsgben a Magyar Tudomnyos Akadmia elnkt, kialaktja hivatala szervezett A kztrsasgi elnk ellenjegyzshez kttt hatskrei (Az Alaptrvny 9. cikkelynek (4) bekezdse alapjn): az Orszggyls felhatalmazsa alapjn elismeri a nemzetkzi szerzdsek ktelez hatlyt (a Magyarorszg nevben nemzetkzi szerzdseket kt, ha a szerzds trgya a trvnyhozs hatskrbe tartozik, a szerzds megktshez az Orszggyls elzetes hozzjrulsa szksges), megbzza s fogadja a nagykveteket s a kveteket, kinevezi a minisztereket, (kln trvnyben meghatrozott szemly vagy szervek javaslatra) kinevezi a Magyar Nemzeti Bank elnkt, alelnkeit s az egyetemi tanrokat; megbzza az egyetemek rektorait; kinevezi s ellpteti a tbornokokat; kinevezi az nll szablyoz szerv vezetjt, adomnyozza a trvnyben meghatrozott cmeket, kitntetseket s djakat, valamint engedlyezi klfldi llami kitntetsek viselst, gyakorolja az egyni kegyelmezs jogt, amely az llam bntet ignyrl, illetleg a bntetjogi felelssg jogers megllaptsa utn a kiszabott bntets vagy a helyre lp intzkeds vgrehajtsrl val lemondst, vagy a bntetett ellethez fzd htrnyok alli mentestst jelenti, dnt a feladat-s hatskrbe tartoz terletszervezsi gyekben, dnt az llampolgrsg megszerzsvel s megsznsvel kapcsolatos gyekben (honosts, visszahonosts, az llampolgrsgrl val lemonds elfogadsa,) dnt mindazokban az gyekben, amelyeket a trvny hatskrbe utal (gy trvny alapjn a Kria elnkhelyetteseit s az Egyenl Bnsmd Hatsg elnkt is kinevezi).(Ugyanakkor trvny rendelkezhet gy, hogy a trvny ltal a kztrsasgi elnk hatskrbe utalt dntshez ellenjegyzs nem szksges (5. bekezds). A kinevezs kttt jogkr, amelyet nem az elnk kezdemnyez, hanem a trvnyben meghatrozott ms szerv. A kinevezs teljestse a javasolt szemly kivlasztsnak elfogadst s megerstst jelenti. ( A kztrsasgi elnk nll jogkrben nevezi ki a Kztrsasg Elnki Hivatalnak vezetjt s annak helyettest.)

78

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A kztrsasgi elnk tartalmi okbl akkor utasthatja el a kinevezsi javaslatot, ha a jogszablyi felttelek hinyoznak, valamint ha alapos okkal arra kvetkeztet, hogy a javaslat teljestse az llamszervezet demokratikus mkdsnek slyos zavart eredmnyezn. Ezt a 9. cikkely 5. bekezdse alapjn: a nagykvetek s kvetek fogadsa s megbzsa; a miniszterek, a Magyar Nemzeti Bank elnknek s alelnkeinek, az nll szablyoz szerv vezetjnek; az egyetemi tanrok kinevezse, tovbb az egyetemek rektorainak megbzsa s a tbornokok kinevezse s ellptetse esetn teheti meg. A kztrsasgi elnknek meg kell tagadnia a kinevezst, ha azt szleli, hogy a teljestshez megkvnt jogi elfelttelek nem llnak fenn (pl. magyar llampolgrsg, eljrsi kvetelmnyek, szakmai kvalifikci stb.). A kinevezsi javaslatot elutast dntsbl ki kell tnnie, hogy az elnk a javaslatot mely jogszablyi felttelek hinya miatt utastotta el, illetleg szerepelnie kell benne azoknak a tnyeknek, amelyekbl az elnk alapos okkal arra kvetkeztet, hogy a javaslat teljestse az llamszervezet demokratikus mkdst slyosan zavarn. A 9. cikkely 7. bekezdse alapjn a kztrsasgi elnk a kitntetsek, djak, s cmek adomnyozst, valamint a klfldi llami kitntetsek viselst megtagadja, ha az Alaptrvny rtkrendjt srten. Az elnk alkotmnyjogi jogllsnak rszeknt foghat fel, hogy a kztrsasgi elnk a Magyar Honvdsg fparancsnoka. Az Alkotmnybrsg rtelmezse szerint a fparancsnok a Magyar Honvdsgen kvl ll, annak nem vezetje, hanem irnytja. Az irnytsra vonatkoz hatskre kzjogilag nem klnbzik egyb kinevezsi, jvhagysi, megerstsi jogkreitl. Az Alkotmny nem is nevesti, hogy az elnk hatskrn bell melyek a fhadri jogostvnyok. Az Alkotmnyon kvl a honvdelmi trvny is rendelkezik a Magyar Honvdsg irnytsrl. A Magyar Honvdsg irnytsra az Alkotmnyban meghatrozott keretek kztt kizrlag az Orszggyls, a kztrsasgi elnk, a Kormny, tovbb a honvdelmi miniszter, valamint egyes honvdelmi feladatok vgrehajtsnak irnytsra feladat- s hatskrnek megfelelen az illetkes miniszter jogosult. A rendkvli llapot (hadillapot vagy hbors veszly) esetn az Orszggyls ltal ltrehozott Honvdelmi Tancs, amelynek a kztrsasgi elnk az elnke, dnt a Magyar Honvdsg alkalmazsrl.

2.3.3.

Az llamf s az Orszggyls viszonya

Az llamf s a trvnyhoz szerv kztt minden alkotmnyosan mkd llamban rendkvl sokoldal, sszetett s gazdag kapcsolatrendszer van. A kapcsolatok formi az egyes llamokban jelents eltrseket mutatnak, amelyek alakulsra hatssal van az adott llam kormnyzati rendszere, az elnk hatalmi slya, a trvnyhoz szerv szerkezete. Az Alaptrvny szerint: az elnkt az Orszggyls vlasztja meg, az Orszggyls dnt az elnkkel szembeni sszefrhetetlensg megllaptsrl, lemondsnak elfogadsrl, a feladatai elltsban val tmeneti akadlyoztatsa megllaptsrl, valamint az elnkkel szembeni jogi felelssgre vons kezdemnyezsrl, az elnk tzi ki az orszggylsi kpviselk ltalnos vlasztsnak idpontjt, tveszi a kpviselk megbzleveleit, sszehvja s megnyitja az Orszggyls alakul lst, tovbb sszehvja a feloszlott vagy feloszlatott Orszggylst a rendkvli jogrend idtartama alatt, megbzatsa meghosszabbtsa vgett, az elnk krelmre az Orszggylst rendkvli lsszakra vagy lsre kell sszehvni,
79

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

behatrolt dntsi hatskr a parlament feloszlatsnak joga; a kztrsasgi elnk a vlasztsok egyidej kitzsvel feloszlathatja az Orszggylst, ha a Kormny megbzatsnak megsznse esetn a kztrsasgi elnk ltal miniszterelnknek javasolt szemlyt az Orszggyls az els szemlyi javaslat megttelnek napjtl szmtott negyven napon bell nem vlasztja meg; illetve az Orszggyls az adott vre vonatkoz kzponti kltsgvetst mrcius 31-ig nem fogadja el, a kztrsasgi elnk rszt vehet s felszlalhat az Orszggyls s annak bizottsgai lsn, npszavazst kezdemnyezhet, trvnyt kezdemnyezhet s kteles gondoskodni a trvnyek kihirdetsrl; ez utbbi gy valsul meg, hogy a kihirdetsre megkldtt trvnyt alrja, s a Magyar Kzlny szerkesztsgnek kihirdets cljbl megkldi, a kihirdetsi hatskrhz csatlakozhat az elnk egyszeri halaszt hatly (relatv) vtjoga, valamint alkotmnyellenessg esetn elzetes normakontroll kezdemnyezse az Alkotmnybrsgnl (alkotmnyossgi vt). Ha az Alkotmnybrsg soron kvli eljrsban megllaptja az alkotmnyellenessget, nem kerlhet sor a kihirdetsre, hanem a trvnyt a kztrsasgi elnk az alkotmnyellenessg megszntetse vgett visszakldi az Orszggylsnek. Ha az Alkotmnybrsg nem llapt meg alkotmnyellenessget, az elnk t napon bell kteles a trvnyt alrni s elrendelni annak kihirdetst. A halaszt hatly vt s az alkotmnyossgi vt nem zrja ki egymst, a kztrsasgi elnk ugyanazon trvnnyel kapcsolatban mindkettvel lhet.

2.3.4.

Az llamf s a Kormny viszonya

A kztrsasgi elnk s a Kormny kapcsolatnak alapja az Alkotmny azon rendelkezse, miszerint: a miniszterelnkt a kztrsasgi elnk javasolja s az Orszggyls a kpviselk tbb mint felnek tagjai tbbsgnek szavazatval vlasztja meg. A miniszterelnk jellsre a parlamentris llamok alkotmnyos gyakorlatt kvetve nlunk is az a megolds alakult ki, hogy a kormnyfre tett javaslatkor az elnk a kpviselvlasztsok sorn kialakult parlamenti prterviszonyokat s a koalcis trgyalsok eredmnyt veszi figyelembe. A megvlasztott miniszterelnk javaslatra a minisztereket a kztrsasgi elnk nevezi ki. A miniszterek felmentsre is csak a miniszterelnk javaslatra kerlhet sor. Az llamtitkrokat (a kzigazgatsi llamtitkrt is) szintn a kztrsasgi elnk nevezi ki s menti fel a miniszterelnk javaslatra.

2.3.5.

A kztrsasgi elnk megvlasztsa, megbzatsa, felelssge

A kztrsasgi elnkt az Orszggyls t vre vlasztja. Kztrsasgi elnkk megvlaszthat minden vlasztjoggal rendelkez magyar llampolgr, aki a vlaszts napjig a harminctdik letvt betlttte. A kztrsasgi elnkt e tisztsgre legfeljebb egy alkalommal lehet jravlasztani. (10. cikkely) A 11. cikkely alapjn a kztrsasgi elnk vlasztst jells elzi meg. A jells rvnyessghez az Orszggyls legalbb egytdnek rsbeli ajnlsa szksges. A jellst az Orszggyls elnknl a szavazs elrendelse eltt kell benyjtani. Az Orszggyls minden tagja csak egy jelltet ajnlhat. Annak, aki tbb jelltet ajnl, mindegyik ajnlsa rvnytelen. Az Orszggyls a kztrsasgi elnkt titkos szavazssal vlasztja. A szksghez kpest tbbszri szavazsnak van helye. Az els szavazs alapjn megvlasztott kztrsasgi elnk az, aki a kpviselk ktharmadnak szavazatt elnyeri. Ha az els szavazs alkalmval ezt a tbbsget egyik jellt sem nyeri el, a szavazs eredmnytelen volt a kt legtbb szavazatot kapott jelltre lehet szavazni.
80

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Ha az els szavazskor az els helyes szavazategyenlsg alakul ki, azokra a jelltekre lehet szavazni, akik a legmagasabb szm szavazatot kaptk. H az els szavazskor csak a msodik helyen ll el szavazategyenlsg, azokra a jelltekre lehet szavazni, akik a kt legmagasabb szm szavazatot kaptk. A msodik szavazs alapjn megvlasztott kztrsasgi elnk az, aki tekintet nlkl a szavazsban rszt vevk szmra a legtbb rvnyes szavazatot kapott. Ha a msodik szavazs is eredmnytelen, ismtelt jells alapjn j vlasztst kell tartani. A szavazsi eljrst legfeljebb kt egymst kvet nap alatt be kell fejezni. A kztrsasgi elnkt a korbbi elnk megbzatsnak lejrta eltt legalbb 30 nappal, legfeljebb 60 nappal, ha pedig a megbzats id eltt sznt meg, a megsznstl szmtott 30 napon bell kell megvlasztani. Az elnkvlasztst az Orszggyls elnke tzi ki. A megvlasztott kztrsasgi elnk a korbbi elnk megbzatsnak lejrtakor, illetleg a megbzs id eltti megsznse esetn a kirt vlaszts eredmnynek kihirdetst kvet nyolcadik napon lp hivatalba; hivatalba lpst megelzen az Orszggyls eltt eskt tesz. A kztrsasgi elnk tmeneti akadlyoztatsa esetn, vagy ha a kztrsasgi elnk megbzatsa valamely okbl id eltt megsznik, az j kztrsasgi elnk hivatalba lpsig a kztrsasgi elnki jogkrt az Orszggyls elnke gyakorolja. A kztrsasgi elnk tmeneti akadlyoztatsnak tnyt a kztrsasgi elnk, a Kormny, vagy brmely orszggylsi kpvisel kezdemnyezsre az Orszggyls llaptja meg. A kztrsasgi elnk helyettestse idejn az Orszggyls elnke kpviseli jogait nem gyakorolhatja, s helyette az Orszggyls elnknek feladatt az Orszggyls ltal kijellt alelnk ltja el. (14. cikkely). A 12. cikkely alapjn az elnki megbzats megsznik: a megbzats idejnek lejrtval; az elnk hallval; lemondssal; ha 90 napot meghalad idn t kptelen feladatkreinek elltsra;; ha vlasztshoz szksges felttelek mr nem llnak fenn; az sszefrhetetlensg kimondsval; az elnki tisztsgtl trtn megfosztssal.

A kztrsasgi elnk feladatkrei elltst 90 napon tl lehetetlenn tev llapotnak s megvlasztshoz szksges felttelek hinynak megllaptsrl, valamint az sszefrhetetlensg kimondsrl ha az elnk a fennll sszefrhetetlensgi okot nem sznteti meg brmelyik kpvisel javaslatra az Orszggyls a jelen lv kpviselk ktharmadnak szavazatval hatroz. A kztrsasgi elnki tisztsg sszeegyezhetetlen minden ms llami, trsadalmi, gazdasgi s politikai tisztsggel vagy megbzatssal. A kztrsasgi elnk ms keres tevkenysget nem folytathat, s egyb tevkenysgrt a szerzi jogi vdelem al es tevkenysg kivtelvel djazst nem fogadhat el. Az Alaptrvny szablyai szerint a kztrsasgi elnk szemlye srthetetlen, bntetjogi vdelmt kln trvny biztostja. Az elnki srthetetlensg azonban nem azonos a felelssg alli abszolt mentessggel. A srthetetlensg biztostsnak a clja csupn az esetleges zaklatsnak az elnk szemlytl val tvoltartsa jogi eszkzkkel, valamint az llamfi tisztsg tekintlynek a megrzse. A magyar szablyozs sszhangban ms parlamentris kztrsasgok alkotmnyaival a kztrsasgi elnk srthetetlensgnek megllaptsn tl ugyancsak szablyozza az elnk jogi felelssgnek hatrait. E szerint felelssge akkor ll fenn, ha az Alaptrvnyt, vagy tisztsge gyakorlsval sszefggsben valamely trvnyt szndkosan megsrt, illetve szndkos bncselekmnyt kvet el a kztrsasgi elnk.
81

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az elnk olyan bntetjogilag ldzend cselekmnyvel kapcsolatban, amely hivatali tevkenysgvel nincsen sszefggsben, csak megbzatsnak lejrta utn indthat bnteteljrs (ha az idkzben nem vl el). A tisztsgtl val megfosztst az orszggylsi kpviselk egytde indtvnyozhatja. A megfosztsi eljrs megindtshoz az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazat szksges. A szavazs titkos. A felelssgre vonst a tisztsge gyakorlsa sorn az Alkotmnyt vagy valamely ms trvnyt szndkosan megsrt, illetve szndkos bncselekmnyt elkvet kztrsasgi elnkkel szemben az Alkotmnybrsg vgzi, amely, ha a trvnysrts tnyt megllaptja, az elnkt megfoszthatja tisztsgtl. (9. cikkely 14. bekezds) Bncselekmny esetn ezt kveten a bntets kiszabsa mr a bntetbrsg hatskrbe tartozik.

2.4.

A brsg

A brsgokrl Magyarorszg Alaptrvnynek A brsg fejezete, valamint a brsgok szervezetrl s igazgatsrl szl 2011. vi CLXI. s A brk jogllsrl s javadalmazsrl szl 2011. vi CLXII. sarkalatos trvnyek rendelkeznek. Az igazsgszolgltats a kzhatalom gyakorlsnak az llamilag szervezett trsadalom ltrejtte ta gyakorolt formja. Az igazsgszolgltats jogalkalmaz tevkenysg, amelynek sorn egyedi jogvits gyeknek jogszablyok alapjn trtn eldntse valsul meg annak rdekben, hogy a jogszer llapot helyrelljon, illetleg a jogsrelem ltal okozott joghtrny kiegyenltdjn. Az igazsgszolgltats kzhatalmi tevkenysg, mely a trvnyessg rvnyre juttatsa mellett az ltalnos jogvdelem szerept tlti be. Az igazsgszolgltats mint tevkenysg bntet-, polgri s kzigazgatsi brskodsra tagozdik, szervezeti rtelemben a hatalommegoszts rendszerben a bri hatalom megtestestje. Az igazsgszolgltatsi tevkenysg elltsa a brsgok feladata. Az Alaptrvny alapvet emberi jogknt rgzti nemzetkzi szerzdsekre s ms nemzetkzi jogi dokumentumokra is tekintettel , hogy Magyarorszgon: mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt brmely vdat, vagy valamely perben a jogait s a ktelessgeit a trvny ltal fellltott fggetlen s prtatlan brsg igazsgos s nyilvnos trgyalson, sszer hatridn bell brlja el.(XXVIII. Cikkely (1) bekezds) A brsgi tra tartoz gyek krt trvny llaptja meg. Az igazsgszolgltats a brsgok monopliuma, a trvnyessg s prtatlansg feltteleit ugyanis a brsgi eljrs sajtos garanciarendszere tudja a leghatkonyabban megteremteni. Ennek megfelelen minden, az igazsgszolgltats hatskrbe tartoz gyet, jogvitt vagy jogsrelmet brsg el lehet vinni, illetleg igazsgszolgltatsi tevkenysget fszably szerint kizrlag brsg vgez. A jogegyenlsg ltalnos alkotmnyos elvbl kvetkezik, hogy a brsg eltt mindenki egyenl, mindenki brsgra tartoz gyben ugyanolyan brsg jr el, egysges jogszablyok alapjn. Nincsenek sem privilegizlt, sem diszkriminatv brsgok. A brsgok a Magyarorszgon egysges rendszert alkotnak. Az egysges brsgi rendszeren bell mkd n. rendes brsgok jellemzje, hogy hatskrkbe tartozik minden olyan igazsgszolgltatsi jelleg gy, amelyre nzve jogszably nem rja el ms szervek eljrst. Ezektl eltr a munkagyi brsg hatskre, hiszen ezt specilis igazsgszolgltatsi feladat elltsra rendszerestettk, teht kln brsgknt mkdik. Az Alaptrvny szerint: Az gyek meghatrozott csoportjaira klnsen a kzigazgatsi s munkagyi jogvitkra kln brsg ltesthetek. (25. cikk (4) bekezds).
82

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

2.4.1.

Az igazsgszolgltats alkotmnyos alapelvei

Az igazsgszolgltats alkotmnyos alapelvei a brsgok szervezeti felptsnek s mkdsnek, az igazsgszolgltatsi tevkenysg elltsnak, a bri fggetlensgnek alkotmnyos kvetelmnyeit hatrozzk meg. Az Alaptrvny alapjn az igazsgszolgltats alapelveit az albbi mdon hatrozhatjuk meg: a bri fggetlensg elve, az igazsgszolgltats bri monopliumnak elve, az igazsgszolgltats egysgnek elve, a trsasbrskods, az lnkk rszvtelnek elve, a brsgi trgyals nyilvnossgnak elve, az anyanyelv hasznlatnak joga, az rtatlansg vlelme, a vdelemhez val jog, a jogorvoslathoz val jog, a tisztessges eljrs elve.

Az igazsgszolgltatsra vonatkoz alapelvek a jogrendszer ltalnos alapelveihez (alkotmnyossg, jogllamisg, trvnyessg) szorosan ktdnek, ugyanakkor az adott igazsgszolgltatsi tevkenysghez (bntet, polgri, kzigazgatsi brskods) igazodan rszletesebb tartalommal egszlnek ki.

2.4.2.

A brsgok szervezete s hatskre

A Magyarorszg brsgai vdik s biztostjk az alkotmnyos rendet, a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek jogait s trvnyes rdekeit, bntetik a bncselekmnyek elkvetit. A brsg dnt bntetgyben, magnjogi jogvitban, trvnyben meghatrozott egyb gyben; a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgrl; nkormnyzati rendeletek ms jogszablyba tkzsrl s megsemmistsrl; helyi nkormnyzatok trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsg elmulasztsnak megllaptsrl. (25. cikk. (2) bekezds) A kzigazgatsi brskods krben a brsg fellvizsglja a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgt, az egyedi kzigazgatsi hatrozatok fellvizsglata sorn a vgrehajt hatalom egyedi aktusain keresztl, annak mkdse kerl brsgi kontroll al. A kzigazgatsi brskodssal az llampolgrok jogainak vdelme ersdik, a kzigazgatsi szervek hatsgi tevkenysge kerl bri, trvnyessgi kontroll al. A kzigazgatsi per a polgri perrendtarts szablyai szerint a rendes brsgok eltt zajl klnleges eljrs. (Kln kzigazgatsi brsgot mg nem lltottak fel.) Az Alaptrvny rendelkezik a magyar brsgok szervezetrendszerrl. E szerint az igazsgszolgltatst a Kria, az tltblk, a (fvrosi s megyei) trvnyszkek, a jrsbrsg (2013-ig helyi: vrosi s kerleti brsgok), s kzigazgatsi s munkagyi brsg gyakoroljk, de trvny az gyek meghatrozott csoportjaira kln brsgok ltestst is elrendelheti. Magyarorszg brsgi szervezett, illetkessgi terlett az tltbla kivtelvel llam kzigazgatsi terleti beosztsa szerint alaktottk ki. A kzigazgatsi hatrok megvltozsa kvetkeztben a brsg illetkessgi terlett az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek javaslatra a kztrsasgi elnk hatrozatban mdostja. A brsgok fggetlenek, kztk szervezeti al-flrendeltsg nincsen, a tbbi, hatalmi tevkenysget megvalst kzhatalmi szervvel pedig mellrendeltsgi kapcsolatban llnak.

83

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A brsgi szervezet tbbszint. A brsg ha trvny msknt nem rendelkezik tancsban tlkezik. A trvny ltal meghatrozott gyekben s mdon nem hivatsos brk is rszt vesznek az tlkezsben. Egyesbrknt s a tancs elnkeknt csak hivatsos br jrhat el. Trvny ltal meghatrozott gyekben, egyesbr hatskrben brsgi titkr is eljrhat. A brsgi szervezet als szintjn a (helyi) jrsbrsgok llnak, melyek ltalnos hatskr elsfok brsgknt mkdnek. A kzigazgatsi s munkagyi brsg els fokon jr el. A jrsbrsgot, a kzigazgatsi- s munkagyi brsgot elnk vezeti. (2013. janur 1-tl lesz jogutdja a jrsbrsg a helyi brsgoknak: a kerleti s vrosi brsgoknak; a jrsbrsgi vezet a helyi brsgi vezetnek; a jrsbrsgi br, a helyi brsgi brnak.) Magyarorszgon 19 trvnyszk s a Fvrosi Trvnyszk alkotja a megyei brsgi szintet. A trvnyszkek trvnyben meghatrozott gyekben els fokon jrnak el, s msodfokon elbrljk az illetkessgi terletkn mkd jrsbrsgok valamint a kzigazgatsi s munkagyi brsgok hatrozatai ellen bejelentett fellebbezseket. A trvnyszkeken bntet, polgri, gazdasgi s kzigazgatsi-munkagyi kollgiumok mkdnek. A trvnyben meghatrozott trvnyszkeken s illetkessgi terlettel els fokon katonai tancsok mkdnek. A trvnyszkeket elnk vezeti. 2003. jlius 1-jtl Budapest, Szeged s Pcs szkhelyekkel hrom, 2005. janur 1-jtl Debrecen s Gyr szkhelyekkel tovbbi kt tltbla kezdte meg mkdst Magyarorszgon. Az tltblk elbrljk a trvnyben meghatrozott gyekben a jrsbrsg s a trvnyszk hatrozata ellen elterjesztett jogorvoslatot, illetve eljrnak a hatskrkbe utalt egyb gyekben. Az tltblkat az elnk vezeti, szervezetkben tancsok, bntet, polgri kollgiumok a Fvrosi tltbln kzigazgatsi kollgium is , tovbb a brk fegyelmi gyeiben eljr els fok fegyelmi brsg mkdnek. A kijellt megyei brsgokon mkd katonai tancsok ltal els fokon elbrlt gyekben a Fvrosi tltbla katonai tancsa jr el. A bri szervezet cscsn a Kria helyezkedik el. A Kria elnkt a brk kzl 9 vre a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls vlasztja. A Kria elnknek megvlasztshoz az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. A Kria elnkhelyetteseit a kztrsasgi elnk nevezi ki a Kria elnknek javaslatra. A Kria: elbrlja trvnyben meghatrozott gyekben a trvnyszkek, vagy az tltblk hatrozata ellen elterjesztett jogorvoslatokat; elbrlja a fellvizsglati krelmeket; a brsgokra ktelez jogegysgi hatrozatokat hoz; eljr a hatskrbe tartoz egyb gyekben. A Krin az tlkez tevkenysget a hivatsos brk gyakoroljk tlkez tancsokban, a jogegysgi hatrozatokat a jogegysgi tancsok hozzk meg, tovbb nkormnyzati, s elvi kzztteli tancsok mkdnek. Az azonos gyekben eljr brk pedig bntet, polgri s kzigazgatsi-munkagyi kollgiumot alkotnak, tovbb brsgi joggyakorlat-elemz csoportok mkdnek. Krin a brk fegyelmi gyeiben els s msodfokon eljr fegyelmi brsg mkdik. A Krin, az tltblkon s a trvnyszkeken a brsgok igazgatsban rszt vev testleti szervek (bri nkormnyzatok) mkdnek. Az tlkezs, a brsgi jogalkalmazs egysgessgnek biztostsa a Kria feladata. A Kria e feladatnak elltsa krben jogegysgi hatrozatokat hoz, s elvi brsgi hatrozatokat tesz kzz. Ezek clja, hogy a brsgok azonos gyek elbrlsakor egysgesen rtelmezzk a jogszablyokat. Jogegysgi eljrsnak van helye, ha: a joggyakorlat tovbbfejlesztse vagy az egysges tlkezsi gyakorlat biztostsa rdekben elvi krdsben jogegysgi hatrozat meghozatala szksges, illetve
84

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

ha a Kria valamely tancsa jogkrdsben el kvn trni a Kria msik tlkez tancsnak hatrozattl. Ebben az esetben a Kria tancsa kezdemnyezi a jogegysgi eljrst, s a jogegysgi hatrozat meghozatalig az eljrst felfggeszti. A Krin, bntet, sszevont polgri-gazdasgi, tovbb sszevont kzigazgatsi-munkagyi jogegysgi tancsok mkdnek, amelyek ttagak s ad hoc jellegek. A tancsot az Kria elnke, az elnkhelyettes, a kollgiumvezet vagy annak helyettese vezeti. A jogegysgi tancs az elnkbl s tovbbi 4 tagbl ll, a tagokat a jogegysgi tancs elnke vlasztja ki. Ht tag tancs jr el a Kria elnknek vagy elnkhelyettesnek elnkletvel akkor, ha a jogegysgi tancsban hozand dnts tbb szakg gykrt rinti. A jogegysgi tancs a hatrozatt a Magyar Kzlnyben kzz kell tenni. A jogegysgi hatrozatok a brsgokra formlisan is ktelezek, a felekre azonban ha trvny kivtelt nem tesz nem terjed ki a hatlyuk. A kollgiumok az egysges tlkezsi tevkenysg biztostsa rdekben elemzik a brsgok gyakorlatt, s vlemnyt nyilvntanak a vits jogalkalmazsi krdsekben, szksg esetn pedig javasoljk a Kria illetleg az tltblk kollgiumvezetinek a jogegysgi eljrs kezdemnyezst. A brsgok a jogalkalmazs sorn a jogszablyok szvegt elssorban azok cljval s az Alaptrvnnyel sszhangban rtelmezik. Az Alaptrvny s a jogszablyok rtelmezsekor azt kell felttelezni, hogy a jzan sznek s a kzjnak megfelel, erklcss s gazdasgos clt szolgljanak. (28. cikk.) A brsgi vezetk feladata a brsg, illetleg a brsgi szervezeti egysg vezetse, k felelsek a vezetsk alatt ll szervezet jogszablyoknak, s az OBH elnke ltal kiadott szablyzatoknak s hatrozatoknak megfelel hatkony mkdsrt. Brsgi vezet: a brsg elnke, elnkhelyettese, a kollgiumvezet, a kollgiumvezet-helyettes, a tancselnk, a csoportvezet s a csoportvezet-helyettes. Brsgi vezeti llst csak hatrozatlan idre kinevezett br tlthet be, vezeti kinevezse a tancselnk kivtelvel hat vre szl. A tancselnkt hatrozatlan idre kell kinevezni. A brsgi vezeti llst a Kria elnknek kivtelvel, ellenkez trvnyi rendelkezs hinyban plyzat tjn kell betlteni, az illetkes bri nkormnyzat vlemnynek meghallgatsval. A bri nkormnyzati szervek kzremkdnek a brsgok igazgatsban.

2.4.3.

A brsgok kzponti igazgatsa

2.4.3.1. Az Orszgos Brsgi Hivatal

Az Orszgos Brsgi Hivatal (OBH) a bri fggetlensg alkotmnyos elvnek megtartsval elltja a brsgok igazgatsnak kzponti feladatait, (a kltsgvetsi trvny brsgokrl szl fejezete tekintetben a fejezet irnyt hatskreit) s felgyeletet gyakorol az tltblk s a trvnyszkek elnkeinek igazgatsi tevkenysge felett. Az OBH elnkt a kztrsasgi elnk javaslatra, az Orszggyls a legalbb 5 ves bri szolglati viszonnyal rendelkez brk kzl 9 vre vlasztja meg a kpviselk ktharmadnak szavazatval. Az OBH ltalnos elnkhelyettest, s elnkhelyetteseit a kztrsasgi elnk plyzattjn az OBH elnknek javaslatra hatrozatlan idre nevezi ki. Az OBH elnke tbbek kztt: igazgatsi feladatainak elltsa rdekben a jogszablyok keretei kztt a brsgokra ktelez szablyzatokat alkot, ajnlsokat s hatrozatokat hoz, s ezek megtartst ellenrzi, kpviseli a brsgokat, brsgokat rint jogszablyt kezdemnyezhet, vlemnyez,

85

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

gyakorolja a brsgi fejezetre vonatkoz kltsgvetsi s gazdlkodsi feladatokat, kzvetlenl irnytja a bels ellenrzst s a brsgi fejezet felgyeleti, pnzgyi ellenrzst, meghatrozza a brsgok szksges bri ltszmt, az eljr brsg helyett msik brsgot jell ki az eljrsra, ha az gyek sszer idn bell val elbrlsnak biztostsa rdekben szksges, kivtelesen indokolt esetben elrendelheti a trsadalom szles krt rint vagy a kzrdek szempontjbl kiemelked jelentsg gyek soron kvli intzst, irnytja s ellenrzi a kinevezsi hatskrbe tartoz brsgi elnkk igazgatsi tevkenysgt, az OBH elnke nevezi ki s menti fel az tltblk elnkeit s azok helyetteseit, valamint kollgiumvezetit, a trvnyszkek elnkt s elnkhelyettest, a kollgiumvezett, vlemnyt nyilvnt, illetve kinevezsi (felmentsi) jogkrt gyakorol a hatskrbe tartoz brsgi vezeti tisztsgekkel kapcsolatban, kirja a bri plyzatot, javaslatot tesz a kztrsasgi elnknek a brk kinevezsre, felmentsre, a jogszablyban meghatrozott felttelek mellett dnt a brk beosztsrl, szolglati helyrl, munkltati s szemlygyi jogkrt gyakorol, tovbb elltja a kzponti oktatsi feladatokat, valamint az lnkk vlasztsval kapcsolatos feladatokat, megllaptja az OBH szervezeti s mkdsi szablyzatt, s meghatrozza a brsgok szervezeti s mkdsi szablyzatnak alapelveit, jvhagyja a hatskrbe tartoz brsgok szervezeti s mkdsi szablyzatait; a brsgi elnkk igazgatsi tevkenysgt, irnytja a Hivatal tevkenysgt, tovbb a brsgok informatikai fejlesztst, a jogszablyban meghatrozott szervezeteket fel tjkoztatsi s beszmolsi ktelezettsge van.

2.4.4.

A brsgok kzponti igazgatsnak felgyelete

2.4.4.1. Az Orszgos Bri Tancs

Az Orszgos Bri Tancs a brsgok kzponti igazgatsnak felgyeleti testlete. Az OBT ltszma 15 f. Tagjai: A Kria elnke s 14 br. Az OBT-t az elnk vezeti s kpviseli. Az OBT elnki tisztsgt a tagok flvenknt egymst vltva viselik. A tagokat kldttgyls vlasztja 6 vre. A kldtteket a Kria teljes lsn, az tltbla, a trvnyszk sszbri rtekezletn vlasztjk meg. Az OBT vlasztott tagsga bri jogviszonyt, beosztst, illetve munkltati jogait, ha a trvny mskpp nem rendelkezik, nem rinti. Az OBT hatskrbe tartoz gyekben lsen hatroz. Az OBT mkdsi feltteleit az OBH biztostja. Az OBT feladatai: ellenrzi az OBH elnknek kzponti igazgatsi tevkenysgt, a jogszablyban meghatrozott esetekben jelzssel, javaslattal l s vlemnyezsi jogkre van, a kltsgvets terletn vlemnyezi a brsgok kltsgvetsre vonatkoz javaslatot, ellenrzi a brsgok gazdlkodst, vlemnyezi az OBH, a Kria elnknek a bri, valamint a bri vezeti plyzatok elbrlsa tekintetben folytatott gyakorlatot, hozzjrulsi jogkre van a jogszablyban meghatrozott esetekben vezeti kinevezsekhez.

2.4.5.

A brk jogllsa

A bri fggetlensg rendkvl fontos alkotmnyos alapelv, amely minden ms hatalmi gtl val fggetlensget, befolystl mentessget, kizrlag a trvnynek val alvetettsget jelent.
86

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Alaptrvny, valamint a brsgok szervezetrl s igazgatsrl szl sarkalatos trvny szerint a brk fggetlenek, s csak a trvnynek vannak alrendelve, a jogszablyok alapjn meggyzdsknek megfelelen dntenek, az tlkezsi tevkenysgkkel sszefggsben nem befolysolhatak, s nem utasthatak. A brkat tisztsgkbl csak sarkalatos trvnyben meghatrozott okbl s eljrs keretben lehet elmozdtani. A bri fggetlensg garancii kzl kiemelkedik, hogy a brk egzisztencija biztostott legyen. A hivatsos brt ha a trvny kivtelt nem tesz plyzat alapjn, plyaalkalmassgi vizsglatnak alvetve, a bri tancs vlemnyt meghallgatva, az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki. A plyaalkalmassgi vizsglat eredmnyt az Orszgos Brsgi Hivatal brlja el. Az els bri kinevezs hrom vre, ezt kveten hatrozatlan idre szl. Magyarorszgon brv az nevezhet ki, aki magyar llampolgr, bntetlen ellet, vlasztjogosult, egyetemi jogi vgzettsggel rendelkezik, s a jogi szakvizsgt letette, legalbb egy vi brsgi vagy algyszi, vagy trvnyben meghatrozott ms szakmai tevkenysget folytatott, s vllalja, hogy a vonatkoz trvny rendelkezseinek megfelel vagyonnyilatkozatot tesz s aki 30. letvt betlttte. A katonai brv trtn kinevezs tovbbi felttele, hogy a kinevezend szemly a Magyar Honvdsg hivatsos tisztje legyen. A bri szolglati viszonyt a br akarata ellenre csak a trvnyben meghatrozott okbl s a trvnyben szablyozott eljrs szerint (pl. ha a br tisztsgnek elltsra tartsan alkalmatlann vlik, vele szemben jogersen szabadsgvesztst vagy kzrdek munkt szabtak ki, knyszergygykezelst rendeltk el, ha vlasztjogt elveszti, vagyonnyilatkozat-tteli ktelezettsgt elmulasztja stb.) lehet megszntetni. A bri fggetlensget garantljk az sszefrhetetlensgi rendelkezsek is. A hivatsos br nem lehet tagja politikai prtnak, s politikai tevkenysget sem folytathat. Nem lehet orszggylsi vagy nkormnyzati kpvisel, polgrmester, illetleg a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny hatlya al tartoz llami vezet, tisztsge elltsn kvl a tudomnyos, mvszeti, irodalmi, oktat s mszaki alkot tevkenysg kivtelvel ms keres foglalkozst nem folytathat, s ezzel sem veszlyeztetheti fggetlensgt s prtatlansgt. Nem lehet gazdasgi trsasg s szvetkezet vezet tisztsgviselje vagy felgyel bizottsgnak tagja, valamint gazdasgi trsasg szemlyes kzremkdsre ktelezett vagy korltlanul felels tagja, nem lehet vlasztott brsg tagja. A br kteles a tisztsghez mlt, kifogstalan magatartst tanstani, s tartzkodni minden olyan megnyilvnulstl, amely a brsgi eljrsba vetett bizalom, vagy a brsg tekintlynek csorbtsra lenne alkalmas, minden gyben befolystl mentesen s rszrehajls nlkl kteles eljrni. A brsg elnknek, elnkhelyettesnek, valamint kollgiumvezetjnek s csoportvezetjnek a Polgri perrendtartsban (1952. vi III. trvny) meghatrozott hozztartozja az ltala vezetett brsgon, kollgiumban vagy csoportban brknt nem mkdhet (egyttalkalmazsi tilalom). A brt hivatsa mltsgnak s felelssge slynak megfelel, fggetlensgt biztost javadalmazs illeti meg. Ugyancsak a bri fggetlensg biztostkul szolgl a brk mentelmi jognak szablyozsa. Hivatsos brval (valamint az igazsgszolgltatsban val rszvtelvel sszefgg cselekmny miatt lnkkel) szemben bntet vagy szablysrtsi eljrst indtani, vagy ilyen eljrsban knyszerintzkedst alkalmazni a tettenrs esett kivve csak a kztrsasgi elnk a Legfelsbb Brsg elnke esetben az Orszggyls hozzjrulsval lehet. A brk fegyelmi gyeiben a fegyelmi brsgok folytatjk le az eljrst.

87

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.5.

Az gyszsg

A nyugat-eurpai polgri llamok az gyszi funkcit az llam bntet hatalmnak gyakorlshoz ktik. Az gyszt a legszlesebb rtelemben felfogott bntet igazsgszolgltats rsznek tekintik, akinek f feladata a bnldzs. A bnldzsnek rsze a bncselekmnyek feldertse, a felelssgre vons rdekben a bri eljrs megindtsa a vdemelssel, valamint a vd kpviselete a brsg eltt. Az gyszi funkci kiterjed a nyomozs trvnyessgnek s a bntets vgrehajtsnak ellenrzsre is. Az gysz, mint kzvdl, a vdindtvny tjn kpviseli a trvnyessget, valamint a vgrehajt hatalom bntet politikjt. Magyarorszgon a modern polgri gyszsgi szervezet kialaktsra az 1871. vi XXXIII. trvnycikkel kerlt sor. Az gyszsg az igazsggy-miniszternek alrendelten mkdtt. A kelet-eurpai, volt szocialista orszgokban az 1936. vi szovjet (sztlini) alkotmny mintjra alaktottk ki az llamszervezetet, a hatalom egysgnek elve alapjn. Az gyszsget szervezetileg a trvnyhoz szervnek rendeltk al, de minden ms llami szervtl fggetlentettk, ugyanakkor a hagyomnyos gyszi funkcik mellett szovjet mintt kvetve ltrehoztk az ltalnos trvnyessgi felgyeletet, amely 2012-tl eddigi formjban megsznt. Ennek rszeknt az gyszsg ellenrizhette a kzigazgats, a gazdlkod szervek s a trsadalmi szervek trvnyes mkdst, lland, rendszeres, tervszer ellenrzseket vgezve az rintett szerveknl. Helyre, a kzrdekvdelmi feladatkr lpett (ennek rsze a trvnyessgi felgyelet), amelyben az gysz nem nllan, hanem a brsg eltt rvnyest jogokat. Az gyszsg e feladatkrben ellenrizheti a kzigazgats, a gazdlkod szervek s a trsadalmi szervek mkdst, bizonyos polgri jogkrket is gyakorolhat.

2.5.1.

Az gyszsg feladat- s hatskre

A hatlyos szablyozs alapjn az gyszsg nem nll hatalmi g, az Alaptrvny rendelkezseinek megfelelen az igazsgszolgltats kzremkdje, amely az Orszggylsnek felels.. Az gyszsgrl az Magyarorszg Alaptrvnynek Az gyszsg fejezete s a 2011. vi CLXIII. Az gyszsgrl, valamint a 2011. vi CLXIV. A legfbb gysz, az gyszek s ms gyszsgi alkalmazottak jogllsrl s az gyszi letplyrl szl sarkalatos trvnyek rendelkeznek. Az Alaptrvny 29. cikk (1) bekezdse alapjn: A legfbb gysz s az gyszsg az igazsgszolgltats kzremkdjeknt az llam bntetignyt rvnyesti. Az gyszsg ldzi a bncselekmnyeket, fellp ms jogsrt cselekmnyekkel s mulasztsokkal szemben, valamint elsegti a jogellenes cselekmnyek megelzst.Ennek rdekben az gyszsg az albbi hatskrt gyakorolja: jogokat gyakorol a nyomozssal sszefggsben: meghatrozott gyekben nyomozst vgez, valamint felgyeletet gyakorol a nyomozs trvnyessge felett; a brsgi eljrsban kpviseli a kzvdat; felgyeletet gyakorol a bntets-vgrehajts trvnyessge felett; kzremkdik annak biztostsban, hogy a trsadalom valamennyi szervezete, minden llami szerv s llampolgr megtartsa a trvnyeket, trvnysrts esetn pedig fellp a trvnyessg rdekben a trvny ltal meghatrozott feladat- s hatskrket gyakorol. Az gysz kteles biztostani a tudomsra jutott bncselekmnyek kvetkezetes ldzst, tovbb azt, hogy senkit trvnyellenesen ne vonjanak bntetjogi felelssgre, ne fosszanak meg szemlyi szabadsgtl, senkit trvnytelen jogfoszts, korltozs vagy zaklats ne rjen.

88

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

2.5.1.1. Nyomozs, felgyelet a nyomozs trvnyessge felett

A nyomozs trvnyessge feletti felgyelet sorn az gyszsgre ketts feladat hrul, egyrszt biztostania kell a bncselekmnyek kvetkezetes ldzst, msrszt az eljrs al vont szemlyek szemlyes szabadsgjogainak vdelmt. A trvnyben meghatrozott bncselekmnyek nyomozsa kizrlag az gyszsg hatskrbe tartozik. Ilyenek pldul: a kpviselk, az Orszggyls ltal vlasztott tisztsgviselk, brk, gyszek ltal vagy ellen elkvetett bncselekmnyek, vagy a hamis vd, hamis tanzs, zugrszat, a katona ltal elkvetett katonai bntett stb. Az gysz a nyomozs trvnyessge feletti felgyelete keretben: a trvnyessg szempontjbl fellvizsglhatja a nyomoz szerveknek a feljelentsek trgyban s a nyomozsok sorn tett intzkedseit; fellvizsglhatja az rizetbe vtel elrendelsnek trvnyessgt; elbrlja a nyomozs sorn hozott hatrozatok ellen, intzkedsek s intzkedsek elmulasztsa miatt elterjesztett panaszokat s ellenvetseket; nyomozst vagy feljelents kiegsztst rendelhet el, annak lefolytatsra a nyomoz hatsgot utasthatja; trvnyben meghatrozott felttelek esetn gondoskodik a feljelents elutastsrl vagy a nyomozs megszntetsrl, illetleg az gyet kzvetti eljrsra utalja, a vdemelst elhalasztja, rszben mellzi vagy az gyben vdat emel; egyes nyomozsi cselekmnyek lefolytatsra a nyomoz szerveket utasthatja, egyes bngyeket a nyomozst folytat szervtl maghoz vonhat; a bnzs elleni kzdelem rdekben sszehangolt intzkedseket kezdemnyezhet a nyomoz vagy ms rdekelt szerveknl. A nyomoz szerv a nyomozsra vonatkozan egyedi gyekben adott gyszi utastsokat kteles teljesteni.

2.5.1.2. A vd kpviselete, rszvtel a brsg eltti eljrsban

Az gysz a brsgi eljrsban, a bntet gyekben vdat emel, kpviseli a vdat, s indtvnyt tesz. Annak megvizsglsa cljbl, hogy az adott gyben az eljrs s a hatrozat, valamint a vgrehajts megfelel-e a trvnyeknek, brmely bntetgy iratait maghoz krheti. A bnteteljrsban az gysz a vd ura, a brsg a vdon tl nem terjeszkedhet. Az gysz egyrszt mdosthatja a vdat, amely esetben a brsg csak a mdostott vd szerint folytathatja az eljrst s szabhat ki tletet. Msrszt az gysz el is ejtheti a vdat, amely esetben a brsg megsznteti az eljrst.

2.5.1.3. Az gysz bntets vgrehajtsval kapcsolatos szerepe

Az gysz felgyeletet gyakorol a bntets-vgrehajts trvnyessge felett, felgyelete kiterjed a brsg ltal kiszabhat valamennyi bntets s intzkeds vgrehajtsnak trvnyessgre, fggetlenl attl, hogy a vgrehajtst melyik llami szerv foganatostja. Ennek keretben ellenrzst folytathat a bntets-vgrehajtsi intzmnyekben s a nyomoz hatsgoknl a szemlyes szabadsgot korltoz intzkedsek foganatostsa, valamint a fogva tarts krlmnyei trvnyessgnek vizsglata cljbl, valamint megtekintheti a fogva tarts krlmnyeit s rendjt szablyoz utastsokat s a fogva tartsi iratokat. Az gysz kteles azonnal szabadlbra helyezni azokat, akiket trvnyes hatrozat nlkl, vagy a hatrozatban megjellt idponton tl tartanak fogva, ellenrizheti az illetkes szerveknl a bntetsek s intzkedsek vgrehajtsra vonatkoz jogszablyok megtartst, meghallgathatja a fogva tartottakat, illetleg fellvizsglhatja a bntetgyben hozott hatrozatok vgrehajtsval kapcsolatos panaszokat.
89

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.5.1.4. Az gyszsg kzrdekvdelmi feladatai

Az gyszsg a bntetjogon kvli kzrdek feladat- s hatskreit a trvnysrts kikszblse rdekben elssorban brsgi peres s nem peres eljrsok megindtsval (perindtsi jog), valamint hatsgi eljrsok kezdemnyezsvel s jogorvoslat elterjesztetsvel (felhvs) gyakorolja. Az gysz rszvtele peres s nem peres eljrsban Ha a jogosult brmely okbl nem kpes jogainak vdelmre, az gysz polgri peres vagy nemperes eljrst indthat, kivve, ha a jogszably szerint kizrlag meghatrozott szemly ltal rvnyesthet jogrl van sz (pl. hzassg felbontsa, apasg vagy anyasg bri megllaptsa stb.). Az gysz akkor is jogosult perindtsra, ha erre meghatrozott esetben kln trvny jogostja fel. (Ilyen pl. az egyeslsi jogrl szl trvny, de maga az gyszsgi trvny is, amely alapjn az gysz a felhvs eredmnytelensge esetn az alapgyben hozott jogers hatrozatot brsg eltt tmadhatja meg.) Az eljrsban val rszvtele sorn az gysznek tiszteletben kell tartania a felek rendelkezsi jogt, ezrt jogrl nem mondhat le, ktelezettsget nem vllalhat, egyezsget nem kthet. Az gysz az ltala indtott gyben hozott brsgi hatrozatokkal szemben jogorvoslattal lhet. Az gysz: a perben felperesknt, vagy az ellene indtott perben alperesknt vesz rsz, a msok kztt foly perben trvny felhatalmazs alapjn fellphet, vagy a ms ltal indtott perbe belphet. A trvny perindtsra jogosthatja az gyszt klnsen: a nemzeti vagyonnal trtn rendelkezssel, a kzpnzek jogszertlen felhasznlsval, a semmis szerzdssel a kzrdekben okozott srelem megszntetsvel, a kzhiteles nyilvntartsba bejegyzett adatokkal, a krnyezet, termszet, s termfld vdelmvel, magnszemlyek fogyaszti szerzdsei megtmadsval, csald joglls megvltoztatsval sszefggsben.

Ha a trvny az gyszt perindtsra jogostja, az eljrs kzrdeksgt vlelmezni kell. Az gyszi trvnyessgi felgyelet (egyes hatsgi eljrsokhoz s intzmnyekhez kapcsold gyszi feladatok) Az gyszi trvnyessgi felgyelet szervi hatlya kiterjed a minisztriumokra, a Kormnynak alrendelt ms orszgos hatskr szervekre, a regionlis s helyi kzigazgatsi, az nkormnyzati igazgats krbe tartoz szervekre, valamint ms olyan Kormnynl alacsonyabb szint szervekre s tisztsgviselkre, amelyek hatsgi, vagy jogalkalmazsi feladatot ltnak el. A felgyelet trgyi hatlya a fent rszletezett szerveknl kiterjed a jogalkalmaz tevkenysgre, egyedi dntsekre, intzkedsekre. Az gyszi trvnyessgi felgyelet eszkzei kz tartozik az ellenrzs, a felgyeleti intzkedsek foganatostsa, valamint a keresetindtsi jog. Az ellenrzs trvnyessgi szempontok szerint valsthat meg, nem terjed ki clszersgi, gazdasgossgi szempontokra. Az gysz ellenrzi a kzigazgatsi hatsgok, valamint a brsgon kvli ms jogalkalmaz szervek ltal hozott egyedi, brsg ltal fell nem brlt jogers, vagy vgrehajthat dntsek, valamint hatsgi intzkedsek trvnyessgt. Az gysz felhvssal l a trvnysrts megszntetse rdekben. Az gysz a felhvsban indtvnyozhatja a trvnysrt dnts vgrehajtsnak felfggesztst. A felhvs cmzettje a vgrehajtst a dntsig kteles a zonnal felfggeszteni, s errl az gyszt egyidejleg tjkoztatni.
90

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az gysz a felhvst az gyben eljr szerv felgyeleti szervhez nyjtja be. Ha a dntst hoz szervnek nincs felgyeleti szerve, vagy felgyeleti szerve a Kormny, vagy ha az gyben felgyeleti intzkeds jogszably alapjn kizrt, a felhvst az gysz a dntst hoz szervhez nyjtja be. A felhvs eredmnytelensge esetn az gysz az alapgyben hozott jogers dntst tmadhatja meg a brsg eltt. Az gysz a jogszablyokban megllaptott felttelek fennllsa esetn azok ellen, akik a trvnyt megsrtettk, bntet, fegyelmi, szablysrtsi s krtrtsi eljrst kezdemnyezhet. E kezdemnyezsi jog valamennyi gyszsgi tevkenysgi krben megilleti az gyszt. A trvnysrtsnek nem minsl hinyossg s az olyan csekly jelentsg trvnysrtsre, amely fellpst tesz indokoltt az gysz jelzsben hvja fel az illetkes szerv vezetjnek figyelmt. Az gysz ellenrizheti a gyermekvdelmi intzmnyek mkdsnek trvnyessgt. Jogszably egyes kzigazgatsi s szablysrtsi eljrsban elrendelt knyszerintzkedsek foganatostst, egyb eljrsi cselekmnyek elvgzst, illetve titkos informciszerzsre irnyul bnteteljrson kvli - hatsgi eljrs megindtst, az gysz elzetes jvhagyshoz ktheti vagy feljogosthatja az gyszt ezek megtiltsra. A szablysrtsi gyekkel kapcsolatos gyszi feladatok Ha a szablysrtsi hatsg bncselekmnyt brlt el szablysrtsknt, az gysz a hatrozat ellen a bncselekmny elvlsi idejn bell lhet felhvssal. Az gysz trvnyben meghatrozott szablyok szerint elbrlja a szablysrtsi hatsg intzkeds s hatrozata ellen benyjtott panaszt. Az gysz hatrozata a szablysrtsi hatsgra ktelez. Egyes jogi szemlyekkel s jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetekkel kapcsolatos gyszi feladatok Az gyszt trvnyben meghatrozott jogi szemlyek s jogi szemlyisggel nem rendelkez ms szervezetek (egytt: jogi szemly) kzhiteles nyilvntartsba vtelt (bejegyzst), trlst elrendel, valamint nyilvntartsba bejegyzett adatok vltozsval kapcsolatban hozott brsgi hatrozattal szemben jogorvoslati, vagy perindtsi jog illeti meg. Ha a kzhiteles nyilvntarts adata trvnysrt, az gysz az adat trlst, kijavtst, megvltoztatst kezdemnyezheti. Ha az gysz trvny alapjn jogi szemly mkdsnek trvnyessgt ellenrizheti, a bejegyzsrl, illetve nyilvntartsi adataiban trtn vltozsrl rendelkez brsgi hatrozatot az gysszel kzlni kell. Ha jogi szemly mkdsnek trvnyessge felett brsg, kzigazgatsi hatsg, vagy ms jogalkalmaz szerv gyakorol trvnyessgi felgyeletet az gysz trvnyessgi felgyeleti eljrst kezdemnyezhet. Az gysz a jogi szemly feloszlatsa, megszntetse, vagy a trvnyes mkds helyrelltsa rdekben pert indt, ha a tudomsra jutott slyos jogszablysrts, illetve ms adat vagy krlmny folytn alappal tehet fel, hogy a jogi szemly mkdst beszntette, illetve az Alaptrvny vagy jogszablyt srt tevkenysget folytat.

2.5.2.

Az gyszsg szervezete

Az gyszsg fggetlen, csak a trvnyeknek alrendelt nll alkotmnyos szervezet. Az gyszsg nll kzhatalmi feladatot megvalst szervtpus, amely az Orszggylsnek felels, de minden ms kzhatalmi szervvel mellrendeltsgi viszonyban, kls kapcsolataiban fggetlen szervknt, csak a trvnyeknek s ms jogszablyoknak alrendelten mkdik. Az gyszsg szervezetnek s mkdsnek, a legfbb gysz s az gyszek jogllsnak rszletes szablyait, valamint javadalmazsukat sarkalatos trvny hatrozza meg.

91

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az gyszi szervezet ln a legfbb gysz ll, aki: az gyszi szervezetet a legfbb gysz vezeti s irnytja; kinevezi az gyszeket; bncselekmny nyomozst gyszsg hatskrbe vonhatja; bntetgyekben hozott jogers hatrozatok ellen fellvizsglati indtvnyt nyjthat be a Krihoz; jogegysgi eljrst kezdemnyezhet a Kria eltt; indtvnyozza a mentelmi jog felfggesztst; jogszably tervezetre kivve az nkormnyzati rendelet vlemnyt nyilvnthat; a trvny kezdemnyezsre, illetve rendelet s kzjogi szervezetszablyz eszkz kibocstsra jogosult szervnl jogszably, illetve kzjogi szervezetszablyz eszkz alkotst, mdostst, vagy hatlyon kvl helyezst javasolhatja; tancskozsi joggal rszt vehet az Orszggyls lsein s a Kria teljes lsn; a Kria eltti jogegysgi eljrsban gyakorolja a kln trvnyben meghatrozott jogkrt; az Alkotmnybrsghoz fordulhat az gysz rszvtelvel lefolytatott egyedi gyben alkalmazott jogszably Alaptrvnyben biztostott jogok srelmt okoz alaptrvnyellenessg vizsglat rdekben, valamint a jogi normk nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek vizsglatt; tovbb gyakorolja a ktelez ervel nem ismert vlemny-nyilvntst a Kria eltti eljrsokban. Ennek sorn az gysz nem a per alanyaknt, hanem prtatlan kls szereplknt, a kzrdek vdelmben fejti ki llspontjt a Kria eltti eljrsokban (amicus curiae).

A Magyar Kztrsasg legfbb gyszt az gyszek kzl a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls a kpviselk ktharmadnak szavazatval kilenc vre vlasztja. A legfbb gysz vente beszmol az Orszggylsnek s kteles az Orszggyls lsn a kpviseli krdsekre vlaszt adni. A legfbb gysz az Orszggylsnek felels. Az gyszsg a legfbb gysz vezetse s irnytsa alatt ll centralizlt, hierarchizlt szervezet. Az gyszsgek szervezett s mkdst belertve a bels egysgek kztti munkamegosztst is a legfbb gysz utastsa szablyozza. Az gyszeket a helyettesei kivtelvel a legfbb gysz nevezi ki s menti fel, velk kapcsolatban a munkltati jogok teljessge illeti meg, amelynek egy rszt truhzott hatskrben ms vezeti munkakrt betlt gyszsgi alkalmazottak is gyakorolhatjk. Az gyszeknek utastst csak a legfbb gysz s a felettes gysz adhat. A Magyarorszgon a kvetkez gyszi szervek mkdnek: a Legfbb gyszsg; fellebbviteli fgyszsgek (az tltblknl ismertetett t szkhelyen); fgyszsgek (a megykben s a fvrosban, tovbb a budapesti szkhely Kzponti Nyomoz Fgyszsg); jrsi gyszsgek.

2.5.3.

Az gyszek jogllsa

A legfbb gysz az gyszt els alkalommal plyzat alapjn nevezi ki az gyszi tisztsgbe. Kinevezs eltt a plyznak plyaalkalmassgi vizsglaton kell rszt vennie. A fggetlensg biztostsa rdekben az gysszel kapcsolatban szigor sszefrhetetlensgi szablyok rvnyeslnek.

92

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az gysz nem lehet tagja prtnak, s politikai tevkenysget sem folytathat, nem lehet egyidejleg orszggylsi vagy nkormnyzati kpvisel, tudomnyos, oktati (edzi, versenybri), mvszeti, illetleg szerzi jogvdelem al es tevkenysgen kvl ms keres foglalkozst nem folytathat, munkakri feladataihoz kapcsold nyilvnos szereplsrt tiszteletdjat nem fogadhat el, nem lehet gazdasgi trsasg felgyel bizottsgnak, illetleg szemlyes kzremkdsre ktelezett tagja, valamint hivatsval sszefrhetetlen egyb tisztsget sem vllalhat. Az gyszeket mentelmi jog illeti meg. A legfbb gyszt az Orszggyls, a tbbi gyszt, gyszsgi titkrt, fogalmazt s nyomozt pedig a legfbb gysz hozzjrulsa nlkl rizetbe venni, ellene bntet-, illetleg szablysrtsi eljrst indtani, vagy ilyen eljrsban knyszerintzkedst alkalmazni a tettenrs esett kivve nem lehet. E jogrl a szablysrtsi eljrs kivtelvel lemondani nem lehet. Alaptrvny szerint a legfbb gysz kivtelvel az gysz szolglati jogviszonya az ltalnos regsgi nyugdjkorhatr betltsig llhat fenn.

2.6.

Az alapvet jogok biztosa

Az alapvet jogok biztosnak intzmnye jelents mltra tekinthet vissza. A jogintzmny a skandinv llamokban, elssorban Svdorszgban alakult ki a XIX. szzad elejn, Eurpa tovbbi terletein az 1960-as vektl indult rendkvl gyors fejldsnek, a volt szocialista orszgokban az 1980-as vek vgn s a 90-es vek elejn a rendszervltozsok kvetkeztben jtt ltre. Funkciit tekintve ptllagos garancikat teremtett az alapvet llampolgri jogok biztostsra, valamint a vgrehajt hatalom parlamenti ellenrzsre is. Az orszggylsi biztos a trvnyhoz hatalom intzmnye, ezrt e tisztsg betltsrl is a parlament dnt. Elsdleges feladata annak ellenrzse, hogy a kzigazgatsban a trvnyessg megvalsul-e. A vizsglat azonban arra is kiterjed, hogy a hatsg munkjban nincsen-e mulaszts, illetleg hogyan bnnak az gyfelekkel, vizsglhatjk tovbb a mrlegelsi jogkrben hozott dntseket. Az ombudsman hatskre rendszerint kiterjed az orszgos s a helyi igazgats ellenrzsre is, amelyet ltalban a rendes jogorvoslati eljrst kveten gyakorolhat. A bri fggetlensg elvbl kvetkezen azonban az igazsgszolgltatsra nem terjed ki az orszggylsi biztos vizsglati lehetsge. Az llampolgrok az orszgok tbbsgben kzvetlenl fordulhatnak panaszaikkal az orszggylsi biztoshoz. Az ombudsmani tisztsg ltalban egyszemlyes, de pl. Svdorszgban vagy Ausztriban hrom-ngytag kollgiumok ltjk el a feladatot. Tevkenysgk jellemzje, hogy ltalban nincsen kzvetlen intzkedsi jogosultsguk, intzkedsk ereje munkjuk sajtnyilvnossgban rejlik. Svdorszgban pldul az ombudsman htfnknt ad tjkoztatst az elz heti gyekrl s intzkedsekrl. Az ombudsman azonban nemcsak az egyes llamokban tallhat meg. Az Eurpai Unirl szl maastrichti egyezmny 1991-ben ltrehozta az Eurpai Uni ombudsmanja intzmnyt. Az ombudsmant az Eurpai Parlament vlasztja meg. Jogkre kiterjed az Eurpai Uni Brsga kivtelvel az Uni valamennyi intzmnynek vagy testletnek mkdsre. Az Eurpai Uni ombudsmanja feladatai elltsa sorn fggetlen, nem utasthat, s megbzatsnak idtartama alatt nem folytathat ms foglalkozst. Magyarorszgon az orszggylsi biztosi intzmny nem tmaszkodhatott trtnelmi hagyomnyokra, kzjogi elzmnyekre. Az orszggylsi biztosrl, a re vonatkoz rszletes szablyozst kln trvnybe utalva, az 1989. vi XXXI. trvnnyel trtnt tfog alkotmnymdosts rendelkezett mindssze egyetlen paragrafusban.

93

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alkotmny ekkor egyetlen orszggylsi biztosi tisztsg ltestsrl szlt, de lehetsget biztostott arra, hogy az Orszggyls egyes alkotmnyos jogok vdelmre kln biztost vlasszon. A kln biztosok kzl elsknt a szemlyes adatok vdelmrl s a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl 1992. vi LXIII. trvny rendelkezett, ltrehozva az adatvdelmi biztosi intzmnyt. Az Alkotmny 32/B -ban foglalt felhatalmazs alapjn vgl az 1993. vi LIX. trvny rgztette rszletesen az orszggylsi biztosok feladatrl, jogllsrl, vlasztsrl, eljrsrl szl szablyokat. Ugyanebben az vben az 1993. vi LXXVII. trvny rendelkezett a nemzeti s etnikai kisebbsgek jogairl, s egyben szablyozta a nemzetisgi kisebbsgi biztos feladatait is. Az orszggylsi biztosok megvlasztsra els alkalommal 1995-ben kerlt sor. Az ltalnos hatskr orszggylsi biztos s a szakombudsmanok egymssal mellrendeltsgi viszonyban vannak, s az egyes biztosok a maguk szakterletn nll jogkrben jrnak el. A trvny csupn a biztosok helyettesthetsgrl rendelkezik. Az llampolgri jogok orszggylsi biztosrl szl 1993. vi LIX. trvny mdostsrl szl 2007. vi XXXVII. trvny 2007. jlius 2-i hatllyal megszntette az ltalnos hatskr orszggylsi biztos helyettesnek tisztsgt. Ezzel egytt fogalmazdott meg az a szndk, hogy jjjn ltre a jv nemzedkek biztosa, akit az Orszggyls az egszsges krnyezethez val alapvet jog vdelme rdekben kln biztosknt vlasztott meg. A jv nemzedkek orszggylsi biztosa figyelemmel ksrte, rtkelte s ellenrizte azon jogszablyi rendelkezsek rvnyeslst, amelyek biztostjk a krnyezet s a termszet llapotnak fenntarthatsgt s javtst. Feladatkrbe tartozott a mindezekkel kapcsolatban tudomsra jutott visszssgok kivizsglsa vagy kivizsgltatsa, s orvoslsuk rdekben ltalnos vagy egyedi intzkedsek kezdemnyezse. Az Alaptrvny az ombudsmani funkcit korszer elnevezssel alapvet jogok biztosaknt hatrozza meg, akinek az Orszggylshez val viszonya nem elnevezsben, hanem az Orszggyls ltali megvlasztsban s beszmolsi ktelezettsgben nyilvnul meg. Az Alaptrvny j megkzeltsben nincsenek kln biztosok, hanem egy alapvet jogok biztosa mkdik. Feladatait a helyetteseivel val munkamegosztsban ltja el, akiket maga nevez ki. Az alapvet jogok biztosrl Magyarorszg Alaptrvnynek Az alapvet jogok biztosafejezet, valamint az alapvet jogok biztosrl szl 2011. vi CXI. sarkalatos trvny rendelkezik. Az Alaptrvny alapjn (30. cikk) az alapvet jogok biztosa alapjogvdelmi tevkenysget lt el, eljrst brki kezdemnyezheti. Az alapvet jogok biztosa az alapvet jogokkal kapcsolatban tudomsra jutott visszssgokat kivizsglja, vagy kivizsgltatja, orvoslsuk rdekben ltalnos vagy egyedi intzkedseket kezdemnyez. Az alapvet jogok biztosnak helyettesei a jv nemzedkek rdekeinek (a gyermekekt, valamint az Alaptrvny P cikkelyben foglaltakat), valamint a Magyarorszgon l nemzetisgek jogainak vdelmt ltjk ki. Az adatvdelmet, azaz a szemlyes adatok vdelmhez, valamint a kzrdek, s a kzrdekbl nyilvnos adatok megismershez val jog rvnyeslst s elsegtst a 2012-tl a fggetlen s csak a trvnyeknek alrendelt, Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg (NAIH) ltja el, amely elnke az adatvdelmi ombudsman helyre lpett, s amely fggetlen az alapvet jogok biztosnak hivataltl. A NAIH elnkt a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki 9 vre a kztrsasgi elnk. (A 2011. vi CXII. trvny az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl.)
94

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

2.6.1.

Az alapvet jogok biztosnak jogllsa

Az alapvet jogok biztosa az Orszggyls szerve, kizrlag neki felels. Tevkenysgnek tapasztalatairl ennek keretben az alkotmnyos jogok hatsgi eljrsokkal kapcsolatos jogvdelme helyzetrl, valamint az ltala tett kezdemnyezsek, ajnlsok fogadtatsrl s eredmnyrl vente beszmol az Orszggylsnek. A beszmolt az orszggylsi hatrozathozatalt kveten a Magyar Kzlnyben kell kzztenni. Az alapvet jogok biztost s helyetteseit az Orszggyls a kztrsasgi elnk javaslatra vlasztja meg hat vre a kpviselk ktharmados tbbsgi szavazatval. Az orszggylsi biztosok egyszer jravlaszthatk. A javasolt szemlyeket az Orszggyls illetkes bizottsga vlemnyezsi jogkrrel meghallgatja. A helyetteseket az alapvet jogok biztosnak javaslatra vlasztja meg az Orszggyls hat vre. A nemzetisgek jogainak vdelmt ellt helyettes jellst megelzen ki kell krni a nemzetisgek rdekkpviseleteinek vezetjnek vlemnyt is. Az alapvet jogok biztosnak olyan egyetemi jogi vgzettsg, bntetlen ellet magyar llampolgr vlaszthat meg, aki kiemelked tuds elmleti jogsz, illetve legalbb tz v szakmai gyakorlattal rendelkezik az alkotmnyos jogokat rint eljrsok lefolytatsban, s azok felgyeletben vagy tudomnyos elmletben jelents tapasztalatokkal rendelkezik, valamint kztiszteletnek rvend s 35. vt betlttte. Nem lehet az alapvet jogok biztosa az, aki a vlasztsra irnyul javaslat megttelnek idpontjt megelz ngy vben orszggylsi s eurpai parlamenti kpvisel, kztrsasgi elnk, az Alkotmnybrsg tagja, a Kormny tagja, llamtitkr, kzigazgatsi llamtitkr, helyettes llamtitkr, a helyi nkormnyzati kpvisel-testlet tagja, jegyz, gysz, a fegyveres erk, a rendvdelmi szervek hivatsos llomny tagja, valamint prtalkalmazott volt. A kizr felttel azt kvnja megelzni, hogy az ombudsman esetleg sajt korbbi tevkenysgt vizsglhassa. Az orszggylsi biztos jogllsnak fontos elemt rgzti a trvny, amikor kimondja, hogy eljrsa sorn fggetlen, intzkedst kizrlag az Alaptrvny s trvnyek alapjn hozza meg. Fggetlensgnek biztostkai a re vonatkoz sszefrhetetlensgi szablyokban s mentelmi jognak trvnyi szablyozsban rejlenek. Megbzatsa sszefrhetetlen minden ms llami, nkormnyzati, trsadalmi s politikai tisztsggel. Az alapvet jogok biztosa ms keres foglalkozst nem folytathat, s egyb tevkenysgrt kivve a tudomnyos, az oktat, a mvszeti, a szerzi jogvdelem al es, a lektori s a szerkeszti tevkenysget djazst nem fogadhat el. Nem lehet gazdasgi trsasg vezet tisztsgviselje, felgyel bizottsgnak tagja, tovbb szemlyes kzremkdsre ktelezett tagja. Az alapvet jogok biztosa s helyettesei, valamint a NAIH elnke nem lehetnek tagjai prtnak. Politikai tevkenysget nem folytathat, politikai nyilatkozatokat nem tehet. Ha az alapvet jogok biztosval kapcsolatban sszefrhetetlensgi ok ll fenn, kteles azt a megvlasztst kvet tz napon bell megszntetni. Ennek megtrtntig e tisztsgbl ered jogkrt nem gyakorolhatja. Ha e trvnyi elrsnak nem tesz eleget, az sszefrhetetlensg megllaptsrl az Orszggyls a kpviselk ktharmadnak a szavazatval dnt. Az alapvet jogok biztost a kpviselkkel azonos mentelmi jog illeti meg, amely kiterjed mind a feleltlensgre, mind a srthetetlensgre. Az alapvet jogok biztost a mentelmi jog a megvlasztsnak napjtl megilleti, de a mentelmi jog szempontjbl mr az e tisztsgre javasolt szemlyt is gy kell tekinteni, mintha az alapvet jogok biztosa lenne. Az alapvet jogok biztosa megbzatsa a megbzatsi id leteltvel, halllal, lemondssal, sszefrhetetlensg kimondsval, felmentssel, tisztsgtl val megfosztssal sznik meg. A lemondst rsban kell kzlni az Orszggyls elnkvel, aki kteles azt elfogadni.

95

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Felmentssel sznhet meg a megbzs, ha az ombudsman neki fel nem rhat okbl kilencven napon tlmenen nem kpes megbzatsbl ered feladatainak eleget tenni. Ha az alapvet jogok biztosa neki felrhat okbl nem tesz eleget megbzatsbl ered feladatainak, vagy jogers tletben megllaptott bntettet kvet el, illetleg tisztsgre ms mdon mltatlann vlik, az Orszggyls megfoszthatja a tisztsgtl. A megfosztst az Orszggyls mentelmi s sszefrhetetlensgi bizottsga indtvnyozhatja.

2.6.2.

Az alapvet jogok biztosnak feladat- s hatskre

Az alapvet jogok biztosnak feladata, hogy alapjogvdelmi tevkenysget lsson el. Az alkotmnyos jogokkal kapcsolatban tudomsra jutott visszssgokat az alkotmnyos jogokkal sszefggsben okozott srelmet, illetleg ennek kzvetlen veszlyt kell rteni - kivizsglja vagy kivizsgltassa, s orvoslsuk rdekben ltalnos vagy egyedi intzkedseket kezdemnyezzen. A trvny nem hatrozza meg az alkotmnyos visszssg fogalmt. Az ombudsman eljrsnak megindtsa rdekben brki fordulhat hozz, ha megtlse szerint valamely hatsg, illetleg kzszolgltatst vgz szerv eljrsa, ennek sorn hozott hatrozata, intzkedse, illetleg a hatsg intzkedsnek elmulasztsa kvetkeztben alkotmnyos jogaival kapcsolatban srelem rte vagy ennek kzvetlen veszlye ll fenn (feltve, hogy a rendelkezsre ll kzigazgatsi jogorvoslati lehetsgeket ide nem rtve a kzigazgatsi hatrozat brsgi fellvizsglatt mr kimertette, illetve jogorvoslati lehetsg nincsen szmra biztostva). Az llampolgrok az alapvet jogok biztoshoz fordulhatnak utlagos normakontroll (jogszablynak az Alaptrvnnyel val sszhang utlagos vizsglata) cljbl. A biztos a krelmet mrlegeli, s ha az alapvet jogok biztosnak llspontja szerint a jogszably alaptrvnyellenessge fennll, hatrozott krelmet tartalmaz indtvnnyal lhet az Alkotmnybrsg fel. Az alapvet jogok biztosa az alkotmnyos jogokkal kapcsolatos visszssg megszntetse rdekben hivatalbl is eljrhat, ha az eljrsnak az elbbiekben emltett felttelei fennllnak. Az orszggylsi biztoshoz val forduls miatt senkit nem rhet htrny. Ha a beadvnyt benyjt szemly kri, kilte nem fedhet fel. Az alapvet jogok biztoshoz benyjtott valamennyi beadvny illetkmentes. Az ombudsman a hozz benyjtott beadvnyt kivve, ha megtlse szerint a beadvnyban szerepl visszssg csekly jelentsg kteles megvizsglni, a vizsglat megtagadsrl pedig a beadvnyt tev szemlyt rtesti. A vizsglathoz szksges s ltala clszernek tartott intzkedst a trvny keretei kztt az alapvet jogok biztosa maga vlasztja meg. Kzvetlen beavatkozsi lehetsge nincsen, ilyen kzhatalmi jogostvnnyal nem rendelkezik, viszont joga van kezdemnyezni a kzhatalmi szervek eljrst. Az alapvet jogok biztosa vizsglata csak az 1989. oktber 23-a utn indult eljrsokra terjed ki. Ha az gyben jogers hatrozat szletett, ennek kzlstl szmtott egy ven bell beadvnnyal lehet az orszggylsi biztoshoz fordulni. Az alapvet jogok biztosa hatskre kiterjed:
96

a kzigazgatsi feladatot ellt szervekre; a kzigazgatsi jogkrben eljr egyb szervekre, e jogkrkben; a Magyar Honvdsgre s a rendvdelmi szervekre; nemzetbiztonsgi szolglatokra; a nyomoz hatsgokra (az gyszsgi nyomozst vgz gyszsgi szervre is); a helyi nkormnyzatokra s a kisebbsgi nkormnyzatokra; a kztestletekre; a kzjegyzkre;

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

a megyei brsgi vgrehajtra s az nll brsgi vgrehajtra; a kzszolgltatst vgz szervre. Nem terjed ki azonban hatskre az Orszggylsre, a kztrsasgi elnkre, az Alkotmnybrsgra, az llami Szmvevszkre, a brsgokra, az gyszsgekre, kivve az gyszsgi nyomozst vgz gyszsgi szervezetet, valamint a vlasztsi szerv tevkenysgre. Az adatvdelmi terletn a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg (NAIH) hatskre, vizsglatnak trgya a konkrt jogsrelem, vagy annak kzvetlen veszlye, szervi hatlya minden adatkezelre kiterjed, s szlesebb krben alkalmazhat knyszert jelleg jogi eszkzket (felszlts, ktelezettsg elrsa). Az alapvet jogok biztost szleskr ellenrzsi jog illeti meg. A jogersen befejezett gyekre vonatkozan jogosult brmely hatsg helyisgbe belpni, a hatsgnl keletkezett iratokba betekinteni, azok megkldst, vagy ha ez nem lehetsges, rluk msolat ksztst krni. Jogosult a hatsgtl az ltala lefolytatott eljrssal, vagy annak elmulasztsval kapcsolatban adatokat, felvilgostst krni, az gyintzt vagy az rintett szerv brmely munkatrst meghallgatni, a szerv vezetjt, felgyeleti szervnek vezetjt, vagy az arra egybknt jogszablyban feljogostott szervet vizsglat lefolytatsra felkrni. Az ltala vizsglt gyben brmely szervtl idertve a trvny szerint hatsgnak nem minsl szerveket is vagy annak munkatrstl rsbeli magyarzatot, nyilatkozatot, felvilgostst vagy vlemnyt krhet. Az alapvet jogok biztosa a lefolytatott vizsglat eredmnyrl, illetleg esetleges intzkedsrl a beadvnyt tev szemlyt rtesti, a nyilvnvalan alaptalan, tovbb az ismtelten elterjesztett s rdemben j tnyt, adatot nem tartalmaz beadvnyt elutastja, a nem jogosult ltal, valamint nvtelenl benyjtott beadvnyt pedig dntse indoklsa mellett elutasthatja. Az alapvet jogok biztosa a hozz benyjtott, de ms szerv hatskrbe tartoz beadvnyt a beadvnyt tev egyidej rtestse mellett a hatskrrel rendelkez szervhez teszi t. (Adatvdelmi gyekben a NAIH-hoz)

2.6.3.

Az alapvet jogok biztosnak intzkedsei

Ha a lefolytatott vizsglat alapjn az orszggylsi biztos azt llaptja meg, hogy a visszssg fennll, annak orvoslsra a kvetkez intzkedseket teheti: ha a rendelkezsre ll adatok szerint az alkotmnyos jogokkal kapcsolatos visszssgot az elidz szerv sajt hatskrben meg tudja szntetni, az alapvet jogok biztosa a visszssg orvoslsa cljbl az rintett szerv egyidej rtestse mellett ajnlssal fordulhat a visszssgot elidz szerv felgyeleti szervhez. llsfoglalsrl, valamint a megtett intzkedsrl a felgyeleti szerv az ajnls kzhezvteltl szmtott 30 napon bell rtesti az ombudsmant. Ha a felgyeleti szerv az ajnlsban foglaltakkal nem rt egyet, az alapvet jogok biztosa 15 napon bell tj koztatja a felgyeleti szervet az ajnls fenntartsrl, mdostsrl, vagy visszavonsrl. Ha a szervnek nincs felgyeleti szerve, az alapvet jogok biztosa a vizsglt hatsg szmra tesz ajnlst. Ha az alapvet jogok biztosa vizsglata sorn a szemlyes adatok vdelmvel, vagy kzrdek adatok megismershez val joggal sszefggsben visszssgot rez, bejelentssel fordul a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsghoz. Az alapvet jogok biztosa az Alkotmnybrsgnl indtvnyozhat utlagos normakontrollt, a jogszably vagy az llami irnyts egyb jogi eszkze nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek vizsglatt. Az alapvet jogok biztosa az gyszsgrl szl trvnyben foglaltak szerint az gysznl trvnyessgi felgyeleti eljrst kezdemnyezhet.

97

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ha az alapvet jogok biztosa eljrsa sorn szablysrtst vagy fegyelmi vtsg alapos gyanjt szleli, az illetkes szervnl felelssgre vonsra irnyul eljrst kezdemnyezhet, bncselekmny alapos gyanja esetn pedig kezdemnyezi azt. Ha az alapvet jogok biztosa megtlse szerint a visszssg valamely jogi norma nem egyrtelm rendelkezsre, illetve az adott krds jogi szablyozsnak hinyra vezethet vissza, javasolhatja a visszssg jvbeni elkerlse rdekben az illetkes llami szervnl jogi norma kiadst, mdostst vagy hatlyon kvl helyezst. Ha az alapvet jogok biztosa ltal megkeresett szerv az rdemi llsfoglals kialaktst s az annak megfelel intzkedst elmulasztja, vagy az alapvet jogok biztosa az llsfoglalssal, a megtett intzkedssel nem rt egyet, az gyet az ves beszmolja keretben az Orszggyls el terjeszti kivizsgls cljbl. Ha a beadvny alapjn felttelezhet, hogy a hatsgnak nem minsl szervezet tevkenysge vagy mulasztsa termszetes szemlyek nagyobb csoportjnak alapvet jogait slyosan srt, az alapvet jogok biztosa kivteles vizsglatot is lefolytathat. Kirvan slyos, illetve az llampolgrok nagyobb krt rint visszssg esetn az orszggylsi biztos indtvnyozhatja az Orszggylsnek az adott krds napirendre tzst mr az ves beszmolt megelzen. Az alapvet jogok biztosa feladatval kapcsolatos gyvitel s elkszts teendit az Alapvet Jogok Biztosa Hivatala ltja el.

2.7.

Az Alkotmnybrsg

A modern alkotmnybrskods a XIX. szzad elejn az Amerikai Egyeslt llamokban alakult ki, Eurpban pedig a XX. szzadban jelent meg. Az alkotmnyvdelem szervezetrendszere a szzad vgre teljesedett ki. A modern alkotmnybrskodsnak kt egymstl alapveten eltr formja alakult ki. Az alkotmnybrskods kialakulsnak eredeti indoka az Egyeslt llamokban a szvetsgi s a tagllami hatskri sszetkzs vizsglata volt. A Szvetsgi Legfelsbb Brsg 1803-ban egy konkrt gy eldntse kapcsn gyakorlati megfontolsbl jutott arra az elhatrozsra, hogy egy trvnyt az alkotmnyhoz mrjen. Az alkotmnybrskods ekkortl nyert teret az Egyeslt llamokban, de nagyon visszafogottan alkalmaztk. Kialakulsnak alapgondolata az volt, hogy minden br az alkotmnyra tesz eskt, s ebbl kvetkezen kteles nem ltezknt kezelni, figyelmen kvl hagyni a szvetsgi alkotmnnyal majd ksbb a jogszablyi hierarchiban magasabb szint jogszabllyal ellenttes jogszablyt. Az USA-ban ma nincsen kln alkotmnybrsg, az alkotmnybrskodst a rendes brsgok vgzik a bntet, polgri stb. gyekben. A dntshozatal eltt megvizsgljk, hogy az adott gyben alkalmazand jogszably nem alkotmnyellenes-e. Mindig konkrt normakontrollt valstanak meg, absztrakt normakontroll nem is kezdemnyezhet. Miutn valamennyi brsg jogosult alkotmnybrskodsra, meglehetsen nagy jogbizonytalansg keletkezik, amely csak akkor sznik meg, ha a konkrt normakontrollnak alvetett jogszably alkotmnyellenessgt a Szvetsgi Legfelsbb Brsg is megllaptja. Odig azonban az gyeknek csak jelentktelenl kis rsze jut el, az is viszonylag hossz id utn. Az eurpai alkotmnybrskodsban az absztrakt normakontroll valsul meg, amelyet a hatalommegoszts rendszerben ltalban elklnlt szervezetben, nll hatalmi gknt mkd alkotmnybrsg gyakorol. Tevkenysge sorn mind a trvnyhoz, mind a vgrehajt hatalom korltjaknt jelenik meg. Eurpban az els alkotmnybrsg Ausztriban 1920-ban lteslt.

98

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Magyarorszgon az Alkotmnybrsg 1990 ta mkdik. Az 1989. vi I. (alkotmnymdost) trvny kiltsba helyezte az Alkotmnybrsg fellltst, amelyre azonban csak az tfog alkotmnymdostst megvalst 1989. vi XXXI. trvny hatlyba lpst kveten kerlt sor. Az Alkotmnybrsg hatskrre, szervezetre, eljrsra vonatkoz rszletes szablyokrl az 1989. vi XXXII. trvny rendelkezett. Az Orszggyls 1989 novemberben vlasztotta meg az Alkotmnybrsg els t tagjt, az Alkotmnybrsg tnyleges mkdst 1990. janur 1. napjtl kezdte meg. Magyarorszg Alaptrvnynek Az Alkotmnybrsg rsze rendelkezik az Alkotmnybrsgrl (24. cikkely). Az Alkotmnybrsg hatskrnek, szervezetnek, mkdsnek rszletes szablyait a 2011. vi CLI. az Alkotmnybrsgrl szl sarkalatos trvny hatrozza meg. Az Alkotmnybrsgrl szl trvny preambuluma alapjn az Alkotmnybrsg a demokratikus jogllam, az alkotmnyos rend s az Alaptrvnyben biztostott jogok vdelme, a jogrendszer bels sszhangjnak megrzse, valamint a hatalommegoszts elvnek rvnyre juttatsa rdekben, az Alaptrvny vdelmnek legfbb szerveknt mkdik.Az alkotmnyos jogllamban az Alaptrvny rtkrendjnek t kell hatnia a teljes jogrendszert. Az Alkotmnybrsg nll szerv, fggetlensgt szmos szervezeti s szemlyi garancia biztostja. Elnkt s tagjait az Orszggyls, elnkhelyettest az Alkotmnybrsg tagjainak sorbl az elnk javaslatra az Alkotmnybrsg teljes lse vlasztja meg. Az elnkt az Orszggyls az Alkotmnybrsg tagjai kzl vlasztja meg a kpviselk ktharmadnak szavazatval. Az elnk megbzatsa az alkotmnybri hivatali ideje lejrtig tart.

2.7.1.

Az Alkotmnybrsg feladat- s hatskre

Az alkotmnybrskods a jogllamisg fontos garancija, amely biztostja, hogy az alkotmnyossg megtartsa felett fggetlen brsg rkdjn. Az Alaptrvny olyan hatskrket llapt meg az Alkotmnybrsg szmra, amelyek lehetv teszik, egyrszt az alaptrvnyellenes jogszably hatlybalpsnek megelzst, msrszt a tnyleges jogsrelmet okoz alaptrvny-ellenes jogszably ltal okozott jogsrelme kikszblst. Az Alaptrvny s Alkotmnybrsgrl szl sarkalatos trvny szerint az Alkotmnybrsg hatskre a kvetkez gyekre terjed ki.

2.7.1.1.

Az Alaptrvnnyel normakontroll

val

sszhang

elzetes

vizsglata

elzetes

Az Alkotmnybrsg az Alaptrvnnyel val sszhang szempontjbl megvizsglja az elfogadott, de ki nem hirdetett trvnyeket. Az alkotmnyellenessg elzetes vizsglata (elzetes normakontroll) alkalmazhat az Orszggyls ltal elfogadott, de mg ki nem hirdetett trvny agglyosnak tartott rendelkezsre. Az elzetes normakontrollt a trvny kezdemnyezje, a Kormny, az Orszggyls elnke, a kztrsasgi elnk, indtvnyozhatja. Elzetes normakontroll alkalmazhat az Orszggyls Hzszablyra, amelyet az Orszggyls annak elfogadsa eltt az Alkotmnnyal val sszhang vizsglata cljbl kldhet meg az Alkotmnybrsgnak. A nemzetkzi szerzds megerstse eltt, annak agglyosnak tartott rendelkezseire vonatkozan elzetes normakontrollt indtvnyozhat az orszggylsi kpviselk egynegyede, a Kormny s a kztrsasgi elnk.

2.7.1.2.

Az Alaptrvnnyel val sszhang (az alkotmnyellenessg) utlagos vizsglata utlagos normakontroll

Az Alkotmnybrsg a Kormny, az orszggylsi kpviselk egynegyede, vagy az alapvet jogok biztosa kezdemnyezsre fellvizsglja a jogszablyoknak az Alaptrvnnyel val sszhangjt.
99

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Jogszably, valamint kzjogi szervezetszablyoz eszkz utlagos vizsglatnak (utlagos normakontroll) kezdemnyezsre a korbbi szablyok alapjn brki jogosult volt, az j szablyozs alapjn az llampolgrok utlagos vizsglatot az alapvet jogok biztosnl kezdemnyezhetnek. Az Alkotmnybrsg a jogszably Alaptrvnnyel val sszhangjt az alapvet jogok biztosnak hatrozott krelmet tartalmaz indtvnya alapjn akkor vizsglhatja, ha az alapvet jogok biztosnak llspontja szerint a jogszably alaptrvny-ellenessge fennll. Az alapvet jogok biztost llampolgri kezdemnyezs nlkl is megilleti az utlagos normakontrollra vonatkoz indtvny ttelnek joga. Ha az Alkotmnybrsg megllaptja jogszably vagy valamely kzjogi szervezetszablyoz eszkz alkotmnyellenessgt, azt teljesen vagy rszben megsemmisti. A kltsgvetsrl, a kltsgvets vgrehajtsrl, a kzponti adnemekrl, illetkekrl s jrulkokrl, a vmokrl, valamint a helyi adk kzponti feltteleirl szl trvnyeket, illetleg rendelkezseket azonban kizrlag akkor semmistheti meg az Alkotmnybrsg, ha azok tartalma az lethez, emberi mltsghoz val jogot, a szemlyes adatok vdelmhez val jogot, a gondolat, lelkiismeret s valls szabadsgt vagy a magyar llampolgrsghoz kapcsold alkotmnyos jogokat srti. Az Alkotmnybrsg hatskrben megsemmisti az Alaptrvnnyel ellenttes jogszablyt, vagy jogszablyi rendelkezst. Az Alkotmnybrsg a megsemmistsrl szl hatrozatt kzz teszi a Magyar Kzlnyben, illetleg abban a hivatalos lapban, amelyben a kzjogi szervezetszablyoz eszkzt kzz tettk.

2.7.1.3. Bri kezdemnyezs egyedi normakontroll eljrs irnt

Az Alkotmnybrsg bri kezdemnyezsre fellvizsglja az egyedi gyben alkalmazand jogszablynak az Alaptrvnnyel val sszhangjt. Az Alkotmnybrsgrl szl trvny kln nevesti a brt, aki a brsgi eljrs felfggesztse mellett eltte folyamatban lev egyedi gy elbrlsa sorn olyankor kezdemnyezheti az Alkotmnybrsg eljrst, ha az alkalmazand jogszablyt, vagy jogszablyi rendelkezst (vagy az llami irnyts egyb jogi eszkzt) alaptrvny-ellenesnek vli. A br krheti az alaptrvny-ellenessg megllaptst, illetve az alaptrvny-ellenes jogszably alkalmazsnak kizrst. Az Alkotmnybrsg hatskrben megsemmisti az Alaptrvnnyel ellenttes jogszablyt vagy jogszablyi rendelkezst.

2.7.1.4. A nemzetkzi szerzdsbe tkzs vizsglata

Jogszably, valamint brmely kzjogi szervezetszablyoz eszkz nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek vizsglatt indtvnyozhatja az orszggylsi kpviselk egynegyede, a Kormny, a Kria elnke s a legfbb gysz s az alapvet jogok biztosa. A br a brsgi eljrs felfggesztse mellett az Alkotmnybrsg eljrst kezdemnyezheti, ha az eltte folyamatban lev egyedi gy elbrlsa sorn olyan jogszablyt kell alkalmazni, amelynek nemzetkzi szerzdsbe tkzst szleli. A vizsglat eredmnyeknt az Alkotmnybrsg a kvetkez intzkedseket teheti: ha a nemzetkzi szerzdst kihirdet jogszabllyal azonos vagy annl alacsonyabb szint jogszably a nemzetkzi szerzdsbe tkzik, megsemmisti a nemzetkzi szerzdssel ellenttes jogszablyt; ha a nemzetkzi szerzdst kihirdet jogszablynl magasabb szint jogszablyba tkzst llapt meg, az ellentt feloldsra felhvja a nemzetkzi szerzdst kt szervet vagy szemlyt, illetleg a jogalkot szervet;

100

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

ha a jogalkot szerv a nemzetkzi szerzdsbl szrmaz jogalkoti feladatt elmulasztotta, a mulaszt szervet hatrid megjellsvel felhvja feladatnak teljestsre.

2.7.1.5. Alkotmnyjogi panasz elbrlsa

Az Alaptrvnyben biztostott jogainak megsrtse miatt az fordulhat alkotmnyjogi panasszal az Alkotmnybrsghoz, akinek jogsrelme az alkotmnyellenes jogszably alkalmazsa folytn kvetkezett be, s egyb jogorvoslati lehetsgeit mr kimertette, illetleg ms jogorvoslati lehetsg nincsen szmra biztostva. Tovbb ha az alaptrvny-ellenes jogszably rendelkezsnek alkalmazsa vagy hatlyosulsa folytn kzvetlenl, bri dnts nlkl kvetkezett be a jogsrelem, s nincs a jogsrelem orvoslsra szolgl jogorvoslati eljrs, vagy a jogorvoslati lehetsgeit az indtvnyoz mr kimertette. Az alkotmnyjogi panaszt a jogers hatrozat kzbeststl szmtott 60 napon bell lehet csak benyjtani, emellett az alkotmnyjogi panaszt benyjt szemly srelmnek orvoslshoz nem elgsges csupn az alkotmnyellenes jogszably megsemmistse, hanem a srtett szmra biztostani kell a rendkvli jogorvoslat lehetsgt (perjtst), amely eljrsban mr nem alkalmazzk az alkotmnysrt jogszablyt. Ha az Alaptrvnyben biztostott jog az alaptrvny-ellenes jogszably rendelkezse kzvetlenl okoz jogsrelmet, alkotmnyjogi panaszt az alaptrvny-ellenes jogszably hatlybalpstl szmtott 180 napon bell lehet rsban benyjtani. Az Alkotmnybrsg hatskrben megsemmisti az Alaptrvnnyel ellenttes jogszablyt vagy jogszi rendelkezst. Az Alaptrvny az alapjogvdelem j korszakt nyitja meg azzal, hogy alkotmnyjogi panasz eljrs keretben, hogy az alkalmazott jogszably fellvizsglatn tl, az Alkotmnybrsg az egyedi gyben hozott bri dnts esetleges Alaptrvnybe tkzst is megvizsglja. Ez a rendes jogorvoslati lehetsgeit mr kimert panaszos szmra egy olyan tovbbi klnleges jogorvoslatot biztost, amely a legslyosabb alkotmnyos jogsrelmek esetn lehetsget ad az Alaptrvnnyel sszhangban lv dnts meghozatalra. Az Alkotmnybrsg hatskrben megsemmisti az Alaptrvnnyel ellenttes bri dntst.

2.7.1.6. Az Orszggyls npszavazs elrendelsvel sszefgg hatrozatnak vizsglata.

Az Orszggyls npszavazst elrendel, valamint ktelezen elrendel npszavazs elrendelst elutast hatrozatt az Alkotmnybrsg az elrendels vagy elutasts Alaptrvnnyel val sszhangja s trvnyessge tekintetben fellvizsglja brki indtvnyra, aki orszgos npszavazs kezdemnyezsre vagy orszgos npszavazs kezdemnyezs szervezsre jogosult. (Az indtvnynak az Orszggyls hatrozatnak kzzttelt kvet 15 napon bell be kell rkeznie. Az Alkotmnybrsg a hatrozat rdemben csak akkor folytat vizsglatot, ha az alrsgyjt v hitelestse s a npszavazs elrendelse kztt a krlmnyekben olyan lnyeges vltozs kvetkezett be, amelyet a hitelestsrl, illetve az azzal szembeni fellvizsglati krelemrl hozott dnts sorn az Orszgos Vlasztsi Bizottsg, illetve a Kria nem vehetett figyelembe s a dntst rdemben befolysolhatja. Nem vizsglja rdemben az Alkotmnybrsg az indtvnyt, ha az a npszavazsi krds tartalmt illet, illetve a hitelestssel sszefgg alkotmnyossgi agglyokra hivatkozik.

101

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.7.1.7. Az Alaptrvny-ellenesen sszefgg vlemny.

mkd

kpvisel-testlet

feloszlatsval

Az Alkotmnybrsg a helyi nkormnyzat s a nemzetisgi nkormnyzat kpviseltestletnek alaptrvny-ellenes mkdsre vonatkozan a Kormny indtvnya alapjn elvi vlemnyt nyilvnt.

2.7.1.8. A kztrsasgi elnk tisztsgtl val megfoszts

Az Alaptrvny 13. cikke alapjn a kztrsasgi elnk tisztsgtl val megfosztsra irnyul eljrsban az Alkotmnybrsg az Orszggyls hatrozatban rszletesen megindokolt, az Alaptrvny, illetve ms trvny kztrsasgi elnki tisztsg gyakorlsval sszefggsben trtn szndkos megsrtse, illetve szndkos bncselekmny elkvetsre vonatkoz indtvny alapjn jr el. Az Alkotmnybrsg az eljrst soron kvl folytatja le. Az Alkotmnybrsg eljrsa sorn a vizsglt trvnysrts jellegnek megfelelen a bnteteljrsrl, illetve a polgri perrendtartsrl szl trvnyben foglaltak szerinti bizonytsi eszkzt is alkalmazhat, s a kztrsasgi elnkt is meghallgatja. Dntst az Alkotmnybrsg a teljes ls jelenlv tagjai ktharmadnak egyetrtsvel hozza meg.

2.7.1.9. A hatskri sszetkzs feloldsa (hatskri vita)

Az Alkotmnybrsg jr el egyes hatskri vitk eldntse sorn, ha a brsgok s a kzigazgatsi hatsgok kivtelvel a hatskri vita llami szervek kztt, vagy az nkormnyzatok kztt, illetleg az nkormnyzatok s megint csak a brsgok s kzigazgatsi hatsgok kivtelvel az llami szervek kztt (pozitv vagy negatv hatskri tkzs kvetkeztben) merl fel, s ezek a szervek az Alkotmnybrsgnl indtvnyozzk a hatskri sszetkzs megszntetst. Az Alkotmnybrsg az indtvnyoz meghallgatsa nlkl dnt arrl, hogy a vitatott gyben kit illet a hatskr, s kijelli az eljrsra ktelezettet. Nem tartoznak az Alkotmnybrsg hatskrbe a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (Ket.) hatlya al tartoz gyekben keletkezett hatskri vitk. Ezekben az gyekben az eljr szervet ha az rintett hatsgok kztt a vita eldntse cljbl lefolytatott elzetes egyeztets nem vezetett eredmnyre a Fvrosi tltbla jelli ki.

2.7.1.10. Az Alaptrvny rtelmezse

Az Alaptrvny rtelmezsre irnyul eljrst indtvnyozhatja az Orszggyls, annak lland bizottsga, a Kormny a kztrsasgi elnk. Az indtvnyoz nem krhet ltalban alkotmnyrtelmezst, pontosan meg kell jellnie azt az alkotmnyjogi krdst, amelyre nzve az Alkotmny rtelmezst kri. A dnts a teljes ls hatskrbe tartozik. Az alkotmny rtelmezsre vonatkoz hatrozatot a Magyar Kzlnyben kzz kell tenni, az mindenkire ktelez. Az egyb hatskrk Az Alkotmnybrsg eljr mindazokban az gyekben, amelyeket az Alaptrvny illetve sarkaltos trvny utal feladat- s hatskrbe. E szerint az ltalnos klauzula szerint nem kizrt, hogy maga az Alaptrvny Az Alkotmnybrsgi fejezetben szablyozott krdseken tl is tovbbi konkrt hatskrket adjon az Alkotmnybrsgnak. Ennek megfelelen az Alkotmnybrsg hatskrbe tartozik a kztrsasgi elnk kzjogi felelssgnek megllaptsa, az orszgos npszavazst elrendel hatrozat, a hatskri sszetkzs felolds, az Alaptrvny rtelmezse vagy a helyi kpvisel-testlet feloszlatsa eltti vlemnynyilvnts. Ms sarkalatos trvnyek, gy pldul a vlasztsi eljrsrl szl trvny is telept hatskrket az Alkotmnybrsgra.
102

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Alkotmnybrsgrl szl trvny alapjn szmos, az alkotmnybrkat rint szemlyi krdsben is az Alkotmnybrsg dnt.

2.7.2.

Az Alkotmnybrsg szervezete, eljrsa

Az Alkotmnybrsg szervezetre s eljrsra vonatkoz szablyokat az Alkotmnybrsgrl szl trvny s a trvny alapjn kialaktott gyrendje llaptja meg. Az Alkotmnybrsg szkhelye Budapest. Az Alkotmnybrsg elnkt s tagjait az Orszggyls az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval vlasztja meg 12 vre. Az Alkotmnybrsg tagja nem vlaszthat jra. Az Alkotmnybrsg elnke: sszehangolja a szervezet tevkenysgt; sszehvja s vezeti a teljes lst; kpviseli az Alkotmnybrsgot az Orszggyls s ms szervek eltt; elltja azokat a feladatokat, amelyeket trvny vagy az Alkotmnybrsg gyrendje szmra meghatroz; a nem jogosult ltal elterjesztett indtvnyt megkldi az indtvnyozsra jogosult szervnek, a nyilvnvalan alaptalan indtvnyt pedig elutastja. Az alkotmnybrsgi eljrssal Alkotmnybrsg Hivatala ltja el. kapcsolatos gyviteli s elksztsi teendket az

A ftitkr szavazati s tancskozsi jog nlkl rszt vehet az Alkotmnybrsg teljes lsn, gondoskodik a teljes ls jegyzknyvnek, emlkeztetjnek elksztsrl, elvgzi tovbb az alkotmnybrsgi eljrshoz kapcsold elkszt, eljrsi feladatokat. Szerkeszti tovbb az Alkotmnybrsg hivatalos kiadvnyait, s gondoskodik az Alkotmnybrsg hatrozatainak kzzttelrl. Az Alkotmnybrsg az eljrst vagy a jogosult indtvnyra vagy hivatalbl folytatja le. Az Alkotmnybrsg dntseit teljes lsben, tancsban vagy egyesbrknt eljrva hozza meg. A bizonytsi eljrst a rendelkezsre ll iratok alapjn vgzi, s az ltala krt adatokat mindenki kteles az Alkotmnybrsg rendelkezsre bocstani. Indokolssal elltott hatrozatt amely mindenkire ktelez zrt lsen, ltalban sztbbsggel hozza meg.

2.7.3.

Az alkotmnybrk jogllsa

Az Alkotmnybrsg 15 tagbl ll testlet. Alkotmnybrv csak olyan bntetlen ellet, jogi vgzettsg, orszggylsi kpviselk vlasztsn vlaszthat magyar llampolgr vlaszthat meg, aki 45. letvt betlttte, tovbb kiemelked tuds elmleti jogsz (egyetemi tanr, vagy az MTA doktora), illetleg olyan gyakorlati jogsz, akinek legalbb hszves szakmai gyakorlata van llam- s jogtudomnyi vgzettsghez kttt munkakrben. Nem lehet tagja az Alkotmnybrsgnak az a szemly, aki a megvlaszts napjt megelz ngy ven bell a Kormny tagja, valamely prt vezet tisztsgviselje volt, vagy llami vezeti tisztsget tlttt be. Az Alkotmnybrsg tagjai nem lehetnek tagjai prtnak s nem folytathatnak politikai tevkenysget. Az alkotmnybrkra - a kpviselcsoportok kztti ltszmarnyokat is figyelembe vve - az Orszggylsben kpviselettel rendelkez prtok kpviselcsoportjainak legalbb 9 s legfeljebb 15 tagjbl ll jell bizottsg tesz javaslatot. Az Alkotmnybrsg tagjainak megvlasztshoz az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. A javasolt szemlyeket az Orszggyls alkotmnygyi krdsekkel foglalkoz lland bizottsga ltal trtnt meghallgats utn, s vlemnynek figyelembevtelvel vlasztjk meg.
103

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alkotmnybrsg j tagjt az Orszggyls az eldje megbzatsi idejnek lejrtt megelz 90 napon bell vlasztjk meg. Ha trvnyben meghatrozott hatridig nem vlasztja meg az Orszggyls, az Alkotmnybrsg tagjnak megbzatsa az utdja hivatalba lpsig meghosszabbodik. Az Alkotmnybrsg tagjai fggetlenek, dntseiket kizrlag az Alkotmny s a trvnyek alapjn hozzk meg. Az alkotmnybrk fggetlensgt a rejuk vonatkoz sszefrhetetlensgi szablyok, valamint a mentelmi jogukat meghatroz rendelkezsek biztostjk. Ezek szerint az alkotmnybr nem lehet orszggylsi, nkormnyzati kpvisel, ms llami szervnl nem tlthet be tisztsget, rdek-kpviseleti szervnl vezet tisztsget, nem lehet tagja prtnak, s az Alkotmnybrsg hatskrbl add feladatokon kvl politikai tevkenysget nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet, tudomnyos, oktat, irodalmi s mvszeti tevkenysg kivtelvel ms keres foglalkozst nem folytathat. Ha az alkotmnybrnak megvlasztott szemllyel szemben valamely sszefrhetetlensgi ok ll fenn, azt hivatalba lpst kvet 10 napon bell meg kell szntetni. Ha alkotmnybri tevkenysge sorn merl fel az sszefrhetetlensgi ok, azt haladktalanul meg kell szntetnie. Ennek megtrtntig a tisztsgbl ered jogait nem gyakorolhatja. Az alkotmnybrt az orszggylsi kpviselvel azonos tartalm mentelmi jog illeti meg, hivatsa teljestse sorn kifejtett vlemnye s szavazata miatt nem vonhat felelssgre, az Alkotmnybrsg teljes lsnek hozzjrulsa nlkl letartztatni, ellene bnteteljrst indtani vagy rendrhatsgi knyszerintzkedst alkalmazni a tettenrs esett kivve nem lehet. Az Alkotmnybrsgban betlttt tagsg megsznik a 70. letv betltsvel, a megbzatsi idtartam leteltvel, halllal, lemondssal, sszefrhetetlensg megllaptsval, ha az orszggylsi kpviselk vlasztsn mr nem vlaszthat, felmentssel, kizrssal. Az sszefrhetetlensg megllaptsrl, a felmentsrl s a kizrsrl az Alkotmnybrsg teljes lse hoz hatrozatot, a tbbi megsznsi okot az Alkotmnybrsg elnke llaptja meg s hirdeti ki. A lemondst rsban kell kzlni az Alkotmnybrsg elnkvel, aki kteles azt elfogadni. Felmentssel sznhet meg a megbzats, ha az alkotmnybr neki fel nem rhat okbl nem kpes megbzatsbl ered feladatainak eleget tenni. Kizrssal akkor sznhet meg a megbzs, ha az alkotmnybr neki felrhat okbl nem tesz eleget megbzatsbl ered feladatainak, illetleg jogers tletben megllaptott bntettet kvet el, vagy tisztsgre ms mdon vlt mltatlann. Ki kell zrni az alkotmnybrk tagjai kzl azt, aki egy vig nem vett rszt az Alkotmnybrsg munkjban.

2.8.

A helyi nkormnyzatok

A helyi nkormnyzatokrl Magyarorszg Alaptrvnynek A helyi nkormnyzatokrl szl fejezet s a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. sarkalatos trvny szl.

2.8.1.

Az nkormnyzatisg alkotmnyos garancii

A helyi nkormnyzati autonmia intzmnye trtnetileg a kzpkori vrosi nllsgig, illetve a nemesi rendi autonmiig nylik vissza. Mai modern formjnak alapelvei s intzmnyei az eurpai polgri talakuls sorn az llam demokratizlsa, az alulrl ptkez llam (a szubszidiaritsi elv) gondolatnak jegyben jttek ltre. E hossz trtnelmi fejlds esszencija a Helyi nkormnyzatok Eurpai Kartja szerint ma a kvetkez: A helyi nkormnyzs az nkormnyzatok joga s ktelessge arra, hogy trvnyi keretek kztt a kzgyek lnyegi rszt sajt hatskrkben s felelssgkre szablyozzk s igazgassk a helyi lakossg rdekben.
104

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az nkormnyzati autonmia tartalma s keretei az uralkod llspont szerint terleti, szablyozsi (jogalkotsi), szervezeti (szemlyzeti), funkcionlis (feladat szerinti), gazdasgi (pnzgyi) nllsgot jelentenek. A helyi nkormnyzs gyjtfogalom magba foglalja a teleplsi s a terleti (kzpszint, megyei, regionlis) autonmit. Az Alaptrvny s a sarkalatos trvny az nkormnyzshoz val jogot (kollektv) alapjogknt definilja. Magyarorszgon a helyi kzgyek intzse s a helyi kzhatalom gyakorlsa rdekben helyi nkormnyzatok mkdnek. A sarkalatos trvny alapjn a helyi nkormnyzs joga a teleplsek (teleplsi nkormnyzatok) kzssgt, azaz a kzsg, a vros, a jrsszkhelyi vros (2013-tl), a megyei jog vros, a fvros s kerletei kzssgt illeti meg. (2013. janur elsejtl megyei jog vros: a megyeszkhely vros, valamint az Orszggyls a sarkalatos trvny hatlyba lpse eltt megyei jog vross nyilvntott vros). A helyi nkormnyzs joga a megyk (terleti nkormnyzatok) vlasztpolgrait is megilleti. A fvrosi nkormnyzat teleplsi s terleti nkormnyzat. Az nkormnyzshoz val jog alkotmnyos alapjog, amely jelenti egyrszt a vlasztpolgrok kzssgt rint helyi kzgyek nll, demokratikus intzst, msrszt a helyi kzhatalomnak a lakossg rdekben val gyakorlst. A helyi nkormnyzst a vlasztpolgrok az ltaluk vlasztott kpviselk tjn, illetleg helyi npszavazssal gyakoroljk. A helyi nkormnyzati jogokat s ktelezettsgeket trvny alapjaiban az nkormnyzati trvny hatrozza meg. Az nkormnyzati jogokat, valamint az nkormnyzat hatskrnek jogszer gyakorlst alkotmnybrsgi, illetleg brsgi vdelem illeti meg. Az nkormnyzati rendszer fontos jellemzje, hogy az nkormnyzati jogok minden nkormnyzatot egyenlen illetnek meg, br feladataik s hatskreik eltrek lehetnek. Az nkormnyzatok kztt nincsen al-flrendeltsg.

2.8.2.

Az nkormnyzati jogok

Az nkormnyzati jogok tartalma az Alaptrvny 32. cikkelye szerint: A helyi nkormnyzat a helyi kzgyek intzse krben trvny keretei kztt: rendeletet alkot; hatrozatot hoz; nllan igazgat; meghatrozza szervezeti s mkdsi rendjt; gyakorolja az nkormnyzati tulajdon tekintetben a tulajdonost megillet jogokat; meghatrozza kltsgvetst, annak alapjn nllan gazdlkodik; e clra felhasznlhat vagyonval s bevteleivel ktelez feladatai elltsnak veszlyeztetse nlkl vllalkozst folytathat; dnt a helyi adk fajtjrl s mrtkrl; nkormnyzati jelkpeket alkothat, helyi kitntetseket s elismer cmeket alapthat, a feladat- s hatskrrel rendelkez szervtl tjkoztatst krhet, dntst kezdemnyezhet, vlemnyt nyilvnthat; szabadon trsulhat ms helyi nkormnyzattal, rdek-kpviseleti szvetsget hozhat ltre, feladat- s hatskrben egyttmkdhet ms orszgok helyi nkormnyzatval, s tagja lehet nemzetkzi nkormnyzati szervezeteknek; trvnyben meghatrozott tovbbi feladat- s hatskrket gyakorol, tovbb feladatkrben eljrva a helyi nkormnyzat trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezse, illetve trvnyben kapott felhatalmazs alapjn nkormnyzati rendeletet alkot. Az nkormnyzati rendelet ms jogszabllyal nem lehet ellenttes..
105

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alkotmny kinyilvntja, hogy tiszteletben tartja az nkormnyzatok tulajdont. A helyi nkormnyzatok tulajdona kztulajdon, amely feladataik elltst szolglja. (32. cikk (6) bekezds). A kpvisel-testlet az nkormnyzati tulajdon tekintetben gyakorolja a tulajdonost megillet jogokat, az nkormnyzat bevteleivel nllan gazdlkodik, sajt felelssgre vllalkozhat. Az nkormnyzati trvnyben meghatrozott feladatai elltshoz sajt bevtelre jogosult, valamint a feladatokkal arnyosan llami tmogatsban rszesl. A helyi adk fajtit s mrtkt a trvny keretei kztt nllan llaptja meg, vagyis a helyi kzgyek megoldshoz szksges anyagi s pnzgyi feltteleket nllan alaktja ki. A trvny a kltsgvetsi egyensly megrzse rdekben a helyi nkormnyzat trvnyben meghatrozott mrtk klcsnfelvtelt vagy ktelezettsgvllalst felttelhez, illetve a Kormny hozzjrulshoz ktheti. (34. cikk (5) bekezds) Az nkormnyzs joga magban foglalja, hogy az nkormnyzat a trvny keretei kztt nllan alaktja ki szervezeti s mkdsi rendjt, nkormnyzati gyekben nllan szablyozhat s igazgathat, tovbb dntse csak trvnyessgi okbl vizsglhat fell. A kpvisel-testlet a trvny ltal ktelezen elrt helyi feladatokat kteles elltni, a feladats hatskrbe tartoz egyb gyek tekintetben azonban a jogszablyok keretei kztt nll mrlegelsi joga van. Feladatkrben a helyi kpvisel-testlet rendeletet alkothat, amely nem lehet ellenttes magasabb szint jogszabllyal. Helyi rendeletet kteles alkotni trvny felhatalmazsa alapjn, annak vgrehajtsa cljbl. Autonm rendeletet alkothat a helyi jogi szablyozst ignyl olyan krdsekben, amelyekben nem alkottak magasabb szint jogszablyt. Az autonm rendeletalkots joga nem terjedhet ki az Orszggyls kizrlagos vagy fenntartott trvnyalkotsi hatskrbe tartoz krdsekre. Rendeletben pl. alkothatnak helyi nkormnyzati jelkpeket, alapthatnak helyi kitntetseket s elismer cmeket. A helyi nkormnyzat az nkormnyzati rendeletet a kihirdetst kveten haladktalanul megkldi a fvrosi s megyei kormnyhivatalnak. Ha a fvrosi s megyei kormnyhivatal az nkormnyzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezst jogszablysrtnek tallja, kezdemnyezheti a brsgnl az nkormnyzati rendelet fellvizsglatt. A kormnyhivatal kezdemnyezheti a brsgnl a helyi nkormnyzat trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsge elmulasztsnak megllaptst. Ha a helyi nkormnyzat a jogalkotsi ktelezettsgnek a brsg ltal meghatrozott idpontig nem tesz eleget, a brsg a kormnyhivatal kezdemnyezsre elrendeli, hogy a mulaszts orvoslshoz szksges nkormnyzati rendeletet a helyi nkormnyzat nevben a kormnyhivatal vezetje alkossa meg. (32. cikk (4-5) bekezdsek) A Kormny a fvrosi s a megyei kormnyhivatal tjn biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett. A helyi kzssget rint kzgyekben az nkormnyzatnak felterjesztsi joga van, azaz kezdemnyezssel fordulhat a dntsre jogosult szervhez. Szabadon trsulhat ms helyi kpvisel-testlettel, rdekeinek kpviseletre nkormnyzati rdekszvetsget hozhat ltre, feladatkrben egyttmkdhet ms orszgok helyi nkormnyzatval, tagja lehet nemzetkzi nkormnyzati szervezeteknek. A helyi nkormnyzatok a demokratizmus s a nyilvnossg eszkzrendszert felhasznlva intzik a helyi kzgyeket. A kpvisel-testletek, valamint a polgrmester megvlasztsa az ltalnos vlasztjog alapjn, kzvetlen vlasztssal trtnik. A helyi kpvisel-testletet a polgrmester vezeti. A megyei kpvisel-testlet (kzgyls) elnkt a megyei kpvisel-testlet sajt tagjai kzl vlasztja meg megbzatsnak idtartamra. Az nkormnyzatok lsei ltalban nyilvnosak.
106

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A dntsi hatskr a vlasztott kpvisel-testletet illeti meg, illetleg bizonyos hatskrk gyakorlst truhzhatja a polgrmesterre, a bizottsgra, a rsznkormnyzat testletre, illetve a kisebbsgi nkormnyzat testletre. Dntst hozhat mg a helyi npszavazs is. A helyi kpvisel-testlet elnke a polgrmester, aki szmra trvny vagy trvnyi felhatalmazson alapul kormnyrendelet kivtelesen llamigazgatsi feladat- s hatskrt is megllapthat. Az nkormnyzs lnyeghez tartozik, hogy az nkormnyzat minden feladatot vllalhat, amit jogszably nem tilt, vagy nem utal ms szerv hatskrbe. Mgis annak rdekben, hogy az egyes llampolgri jogok rvnyesljenek a trvny az nkormnyzatok szmra ktelez feladat- s hatskrt is megllapthat.

2.8.3.

A helyi nkormnyzatok s a kzhatalom gyakorlsban rszt vev szervek kapcsolata

A helyi nkormnyzat s az llami szervek a kzssgi clok rdekben egyttmkdnek. A helyi nkormnyzat rszre ktelez feladat- s hatskrt trvny llapt meg. A helyi nkormnyzat rszre ktelez feladat- s hatskreinek elltshoz azokkal arnyban ll kltsgvetsi, illetve ms vagyoni tmogatsra jogosult. A trvny elrendelheti a helyi nkormnyzat ktelez feladatnak trsulsban trtn elltst. A helyi nkormnyzatok jogllsnak, nkormnyzati jogainak, ktelez elltand feladatainak, alapvet szervezeti krdseinek, gazdlkodsuk anyagi eszkzeinek rendezst, valamint az nkormnyzati kpvisel-vlaszts s polgrmester-vlaszts rendjt az Orszggyls trvnyben szablyozza. A helyi nkormnyzati kpviselket s polgrmestereket a vlasztpolgrok ltalnos s egyenl vlasztjog alapjn, kzvetlen s titkos szavazssal, a vlasztk akaratnak szabad kifejezst biztost vlasztson, sarkalatos trvnyben meghatrozott mdon vlasztjk. A helyi nkormnyzati kpviselket s polgrmestereket sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint 5 vre vlasztjk. Az Alaptrvny szablyozza, hogy a kpvisel-testlet megbzatsa a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek ltalnos vlasztsig tart. Jelltek hinyban elmaradt vlaszts esetn a kpvisel-testlet megbzatsa meghosszabbodik az idkzi vlaszts napjig. A polgrmester megbzatsa az j polgrmester megvlasztsig tart. A kpvisel-testlet sarkalatos trvnyben - meghatrozottak szerint kimondhatja feloszlatst. Az Orszggyls hatskrbe tartozik alkotmnyellenes mkds esetn az nkormnyzatokkal szemben alkalmazhat legslyosabb llami intzkeds, a kpvisel-testlet feloszlatsa. Ezt a Kormny indtvnyra s az Alkotmnybrsg vlemnynek kikrst kveten teheti meg. A feloszls s a feloszlats a polgrmester megbzatst is megsznteti. Az Alaptrvny a legfontosabb llami terletszervezsi dntseket az Orszggyls hatskrbe utalja. gy az Orszggyls dnt a megykrl (sszevons, sztvlaszts, megyehatrok megvltoztatsa, elnevezs, szkhely), megyei jog vross nyilvntsrl, tovbb fvrosi kerletek kialaktsrl. Minthogy az nkormnyzatok mkdsi terlethez, kzigazgatsi hatraik kialaktshoz az nkormnyzatoknak jelents politikai, gazdasgi, elltsi, infrastrukturlis stb. rdekei fzdnek, az emltett terletszervezsi dntsekre csak az rintett nkormnyzatokkal trtn egyeztets utn kerlhet sor. A kztrsasgi elnk tzi ki az nkormnyzati ltalnos vlasztsokat, az rintett nkormnyzatok kezdemnyezsre dnt a vrosi cm adomnyozsrl, kzsg alaktsrl, egyestsrl, a kzsgegyests megszntetsrl, vros, kzsg elnevezsrl.

107

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Kormny kezdemnyezi az alkotmnyellenesen mkd nkormnyzat feloszlatst, kzremkdik a helyi nkormnyzatok feladatt s hatskrt, a polgrmester tevkenysgt rint jogszablyok elksztsben, valamint sszehangolja az nkormnyzatok mkdsvel sszefgg kormnyzati feladatokat. A Kormny a fvrosi s megyei kormnyhivatalok tjn biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzst. Az llami Szmvevszk ellenrzi a helyi nkormnyzatok adztatsi tevkenysgt, tovbb az llami kltsgvetsbl juttatott tmogats felhasznlst. Ellenrzse sorn figyelemmel ksri az llami szmviteli rend betartst, az llami kltsgvets szerkezeti rendjbe tartoz fejezetek gazdlkodst. Az alapvet jogok biztosa hivatalbl vagy brki bejelentse alapjn vizsglatot folytathatnak az alkotmnyos jogokkal kapcsolatos visszssgok gyben. E vizsglatok, s a vizsglatok nyomn tett kezdemnyezsek, intzkedsek kiterjednek az llampolgri jogok orszggylsi biztosairl szl trvnyben meghatrozott hatsgokra, gy az nkormnyzatokra is. Az Alkotmnybrsg az nkormnyzatokkal kapcsolatos mr emltett hatskrei gyakorlsn tl a Ket. hatlya al tartoz hatsgi gyek kivtelvel megsznteti az nkormnyzat s a brsgok kivtelvel ms llami szervek, illetve az nkormnyzatok kztt felmerlt hatskri sszetkzseket.

2.9.

A kzpnzek

Magyarorszg Alaptrvnynek A kzpnzek fejezete alapjn egysgesen j fejezetben jelennek meg a kzpnzgyekrl szl rendelkezsek. Az llami gazdlkods a trsadalom egszre s a jvend genercikra kihat jelentsget elismerve alaptrvnyi szintre kerlnek az llami kiadsok s bevtelek tervezsnek s teljestsnek, valamint az llam s az nkormnyzatok tulajdonban ll vagyonelemekkel val gazdlkods alapvet szablyai, tovbb az e feladatok ellenrzsben kiemelt szereppel rendelkez, a vgrehajt hatalomtl fggetlen intzmnyek. Az Alaptrvny rgzti a kzponti kltsgvetsre vonatkoz alapvet szablyokat, ennek keretben adssgkorltot llt fel. Az Alaptrvny fokozott vdelmet biztost a kzpnzeknek s a nemzeti vagyonnak, valamint garancikat rgzt az ezekkel val felels s tlthat gazdlkods rdekben.

2.9.1.

A kltsgvets

Az llami gazdlkods alapjaknt az Orszggyls jogkrei kzt nevesti a kzponti kltsgvets megllaptst s az annak vgrehajtst jvhagy zrszmads elfogadst. A kltsgvetsnek s ezzel sszhangban a zrszmadsnak is egy naptri vre kell vonatkoznia s azt trvny formjban kell elfogadni. A Kormny a kzponti kltsgvetst trvnyesen s clszeren, a kzpnzek eredmnyes kezelsvel s az tlthatsg biztostsval kteles vgrehajtani. Kormny kizrlagos jogkre a kzponti kltsgvets tervezse, arra vonatkoz javaslat kialaktsa s az Orszggyls el terjesztse. A Kormnynak kell beszmolnia a zrszmadsi trvnyjavaslat keretben arrl, hogy az Orszggyls ltal jvhagyott kltsgvetst miknt hajtotta vgre. A kltsgvets s a zrszmads hatridejt trvny llaptja meg. A kltsgvetsi trvny felhatalmazsa alapjn s annak keretei kztt jogosult a vgrehajt hatalom az llam gazdasgi gyeinek vitelre.

108

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Ha trvnyt az Orszggyls naptri v kezdetig nem fogadta el a Kormny jogosult a jogszablyok szerinti bevteleket beszedni s az elz naptri vre a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben meghatrozott kiadsi elirnyzatok keretei kztt a kiadsokat idarnyosan teljesteni. (A kztrsasgi elnk feloszlathatja az orszggylst, ha az adott vre vonatkoz kzponti kltsgvetst mrcius 31-ig nem fogadja el.) Az Alaptrvny elrja, hogy az Orszggyls nem fogadhat el olyan kzponti kltsgvetst, amelynek eredmnyekppen az llamadssg meghaladn a teljes hazai ssztermk felt. Amg az llamadssg a tejes hazai ssztermk felt meghaladja, az Orszggyls csak olyan kzponti kltsgvetsrl szl trvnyt fogadhat el, amely az llamadssg cskkentst tartalmazza. Kedveztlen elhrthatatlan krlmnyek esetn klnleges jogrend idejn, az azt kivlt krlmnyek okozta kvetkezmnyek enyhtshez szksges mrtkben, vagy a nemzetgazdasg tarts s jelents visszaesse esetn - azonban az ettl a korltozstl el lehet trni a nemzetgazdasgi egyensly helyrelltsa rdekben. Az Alaptrvny az elzekben lert kivtelek fenntartsa mellett elrja, hogy a kzponti kltsgvets vgrehajtsa sorn nem vehet fel olyan klcsn, s nem vllalhat olyan pnzgyi ktelezettsg, amely azt eredmnyezn, hogy az llamadssg meghaladja a teljes hazai ssztermk felt. Tovbb, - az elz kivteles krlmnyek fenntartsa mellett nem vehet fel olyan klcsn sem, s nem vllalhat olyan pnzgyi ktelezettsg, amelynek kvetkeztben az llamadssg a teljes hazai ssztermkhez viszonytott arnya, a megelz vben fennllhoz kpest nvekedne. Az Alaptrvny az Alkotmnybrsg hatskrt is korltozza, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja. Az Alkotmnybrsg rszben mr kifejtettek szerint a kltsgvets trgykrbe tartoz jogszablyt csak az lethez, az emberi mltsghoz val joggal, a szemlyes adatok vdelmhez val joggal, a gondolat, a lelkiismeret s valls szabadsghoz val joggal vagy a magyar llampolgrsghoz val jogokkal sszefggsben, illetve a jogszablyalkots eljrsi kvetelmnyek tekintetben vizsglhatja fell s ezek miatt semmistheti meg.

2.9.2.

A nemzeti vagyon

Az Alaptrvny az llam s a helyi nkormnyzatok tulajdont nemzeti vagyonknt hatrozza meg. A nemzeti vagyonnal val gazdlkods, kezelse s vdelme nem szolglhat magnrdeket, hanem azt a kzssg cljra, a kzrdek szolglatra, a kzs szksgletek kielgtsre kell hasznlni. Kiemelt figyelmet kell fordtani a termszeti forrsok megvsra, s figyelembe kell venni a jv nemzedkek szksgleteit. A nemzeti vagyon rsze az llam s a helyi nkormnyzatok tulajdonban ll gazdlkod szervezetek is, amelyek trvnyben meghatrozott mdon, nllan s felelsen gazdlkodnak a trvnyessg, a clszersg, s az eredmnyessg kvetelmnyei szerint. A nemzeti vagyon megrzsnek, vdelmnek s a nemzeti vagyonnal val felels gazdlkods kvetelmnyeit sarkalatos trvny hatrozza meg. Sarkalatos trvny hatrozza meg az llam kizrlagos tulajdonnak s kizrlagos gazdasgi tevkenysge krt, valamint a nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyon elidegentsnek korltait s feltteleit. (Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCVI. s A nemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. sarkalatos trvnyek.) Nemzeti vagyont csak a trvnyben meghatrozott clbl trvnyben meghatrozott kivtelekkel rtkarnyosan lehet truhzni. truhzsra, illetve hasznostsra vonatkoz szerzdst, csak olyan szervezettel kthet, amely a nemzeti vagyon kezelsre vonatkoz tevkenysge tlthat.

109

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.9.3.

Kifizets s tmogats kzpnzekbl

Az Alaptrvny a kltsgvetsi bevtelek clszer felhasznlsnak kvetelmnyeknt elrja, hogy csak olyan szervezet rszre nyjthat tmogats, vagy teljesthet szerzds alapjn kifizets, amelynek tulajdonosi szerkezete, felptse, valamint a tmogats felhasznlsra irnyul tevkenysge tlthat. A kzpnzeket s a nemzeti vagyont az tlthatsg s a kzleti tisztasgnak az elve szerint kell kezelni. A kzpnzekkel gazdlkod minden szervezet kteles a nyilvnossg eltt elszmolni a kzpnzekre vonatkoz gazdlkodsval. A kzpnzekre s a nemzeti vagyonra vonatkoz adatok kzrdek adatok.

2.9.4.

A kztehervisels s a nyugdj

Az llam s az egyn kzti kt, pnzgyi kihatsban legjelentsebb kapcsolat, a kztehervisels s a trsadalombiztostsi rendszer nyugdj rsze. A kztehervisels s a nyugdjrendszer alapvet szablyait a kzs szksgletek kielgtshez val kiszmthat hozzjruls s az idskori ltbiztonsg rdekben sarkalatos trvny hatrozza meg.

2.9.5.

A pnzgyi rendszert irnyt s ellenrz fggetlen szervezetek

Az Alaptrvny rendelkezik a Magyar Nemzeti Bankrl, a pnzgyi kzvettrendszer felgyelett ellt szervrl, az llami Szmvevszkrl, valamint a Kltsgvetsi Tancsrl. Mindegyik intzmny szervezetrl s mkdsrl sarkalatos trvny rendelkezik.

2.10.

A Magyar Nemzeti Bank

A Magyar Nemzeti Bank (MNB) Magyarorszg kzponti bankja, sarkalatos trvnyben (A Magyar Nemzeti Bankrl szl 2011. vi CCVIII. trvny) meghatrozott mdon felels a monetris politikrt. A szemlyi fggetlensg s a stabilits biztostkaknt a MNB elnkt s alelnkeit a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki 6 vre. Az MNB elnke venknt beszmol az Orszggylsnek, az MNB tevkenysgrl. Ez a ktelezettsg rvnyesti az MNB-nek az Orszggyls fel fennll felelssgt. Az Alaptrvny rendelet alkotsi jogkrrel ruhzza fel feladatkrben az MNB elnkt. A rendelet nem lehet ellenttes a trvnnyel. A rendelet kiadsban az ltala rendeletben kijellt alelnk helyettesti.

2.11.

A Kltsgvetsi Tancs

A kzponti kltsgvets elksztse a Kormny feladata s felelssge. A Kltsgvetsi Tancs az Orszggyls megalapozott hozzjrulst segti a kltsgvetsi trvny elfogadshoz. Kltsgvetsi Tancs az Orszggyls trvnyhoz tevkenysgt tmogat szerv, amely a kltsgvets megalapozottsgt vizsglja. Kzremkdse elengedhetetlen a kltsgvets megalkotsnak folyamatban. A Kltsgvetsi Tancs a trvnyben meghatrozott mdon kzremkdik a kzponti kltsgvetsrl szl trvny elksztsben. A testlet a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyre vonatkoz vtjoggal is rendelkezik, a kltsgvetsi trvny elfogadshoz az llamadssg Alaptrvnyben elfogadott korltok kzt tartsa rdekben elzetes hozzjrulsa szksges. A Kltsgvetsi Tancs tagja a Kltsgvetsi Tancs elnke, a Magyar Nemzeti Bank elnke, s az llami Szmvevszk elnke. A Tancs elnkt a kztrsasgi elnk nevezi ki hat vre. A Kltsgvetsi Tancs mkdsnek rszletes szablyait sarkalatos trvny hatrozza meg.

110

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

2.12.

Az llami Szmvevszk

A hatalmi gak elvlasztsa s egyenslya elvre pl llamszervezetben rendkvl fontos olyan jogi garanciarendszer kiptse, amely a fkek s ellenslyok elve alapjn megakadlyozza az esetleges tlsly kialakulst valamelyik hatalmi gnl. E cl elrsnek egyik eszkze a vgrehajt hatalomnak a trvnyhozs ltal trtn ellenrzse. Az llami Szmvevszk az Orszggyls pnzgyi s gazdasgi ellenrz szerve. Az ellenrzs klnbz eszkzei mr a korai eurpai parlamenti rendszerekben bepltek a trvnyhozs szervezetbe (beszmolk, jelentsek, bizottsgok, interpellci). Az llami pnzeszkzk vgrehajt hatalom ltal trtn felhasznlsnak ellenrzse olyan kiemelked ignyknt fogalmazdott meg, amely megkvetelte, hogy erre a clra specilis gazdasgipnzgyi szakrtelemmel rendelkez szakemberekbl ll, a trvnyhoz hatalomnak alrendelt, de minden ms hatalomtl fggetlen szervezeteket, szmvevsgeket, szmvevszkeket hozzanak ltre, melyek kpesek a folyamatos ellenrzsre. A magyar Legfbb llami Szmvevszk ltrehozsrl szl 1870. vi XVIII. tc. gy fogalmazta meg az intzmny ltrehozsnak cljt: Az llam bevteleinek s kiadsainak, az llamvagyonnak s az llamadssg kezelsnek, s ltalban az llam szmvitelnek ellenrzse vgett llami szmvevszk llttatik fel. A Legfbb llami Szmvevszket a Magyar Npkztrsasg Elnki Tancsa 1949-ben megszntette. Tbb vtizedes knyszersznet utn, a demokratikus jogllam kiptsnek folyamatban jra az alkotmnyos szablyozs rszv vlt az llami Szmvevszk. Az 1989. vi XXXVIII. trvny rszletesen rendelkezett az llami Szmvevszk jogllsrl, hatskrrl s szervezetrl. A trvnyjavaslat miniszteri indokolsa leszgezi, hogy az Orszggyls akkor tud eleget tenni az llamhztartssal kapcsolatos ellenrzsi feladatainak, ha olyan ellenrz szervvel rendelkezik, amely fggetlen a Kormnytl, s csak a trvnyeknek van alrendelve. Az Orszggyls a kzpnzek felhasznlsrl, a nemzeti vagyon kezelsnek s hasznostsnak ellenrzsnek rdekben alkotta meg Az llami Szmvevszkrl szl 2011. vi LXVI. sarkalatos trvnyt. A trvnyhoz hatalom megbzsbl vgzett ellenrzs nlklzhetetlen a jogllamban azrt, hogy a vgrehajt hatalom gazdlkodsa a trvnyessg, a clszersg, a gazdasgossg s a takarkossg elvei szerint valsuljon meg, s hogy a trvnyektl s az emltett elvektl val esetleges eltrs jelzse, a felelssg megllapthatsga intzmnyesen biztostott legyen.

2.12.1. Az llami Szmvevszk hatskrei

Az llami Szmvevszk (SZ) ltalnos pnzgyi-gazdasgi ellenrz szerv, az llami ellenrzs legfbb szerve. Az SZ trvnyben meghatrozott feladatkrben ellenrzi a kzponti kltsgvets vgrehajtst, az llamhztarts gazdlkodst, az llamhztartsbl szrmaz forrsok felhasznlst s a nemzeti vagyon kezelst. ltalnos ellenrzsi hatskre lehetv teszi, hogy ellenrzst vgezzen mindenhol, ahol llami pnzt hasznlnak fel vagy kezelnek. Az SZ ellenrzst trvnyessgi, clszersgi, s eredmnyessgi szempontok szerint vgzi. Az llami Szmvevszkrl szl trvny alapjn a szmvevszk hatskrei az albbiak: Az llami Szmvevszk ellenrzi az llamhztarts gazdlkodst, ennek keretben a kltsgvetsi javaslat megalapozottsgt, a bevteli elirnyzatok teljesthetsgt, a kltsgvets hitelfelvteleit, azok felhasznlst s trlesztst, a kzponti kltsgvets vgrehajtsrl ksztett zrszmadst. Az llami Szmvevszk elnke ellenjegyzi a kltsgvets hitelfelvteleire vonatkoz szerzdseket. Az ellenjegyzs azt tanstja, hogy a hitelfelvtel megfelel a trvnyi elrsoknak.
111

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az llami Szmvevszk ellenrzi a kzponti kltsgvets szerkezeti rendjbe tartoz fejezetek mkdst, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjainak s az elklntett llami pnzalapoknak a felhasznlst, valamint a helyi nkormnyzatok s a kisebbsgi nkormnyzatok gazdlkodst. Az llami Szmvevszk ellenrzi az llami adhatsg s a helyi nkormnyzatok adztatsi tevkenysgt, valamint a vmhatsg tevkenysgt. Az llami Szmvevszk ellenrzi az llami kltsgvetsbl gazdlkod szerveket (intzmnyeket), valamint az llami kltsgvetsbl nyjtott tmogats vagy az llam ltal meghatrozott clra ingyenesen juttatott vagyon felhasznlst. Az llami Szmvevszk ellenrzi az llamhztarts alrendszereinek krbe tartoz vagyon kezelst, a vagyonnal val gazdlkodst, az llami rsz/tulajdonban, illetleg tbbsgi nkormnyzati tulajdonban lv gazdlkod szervezetek vagyonrtk-megrz s vagyongyarapt tevkenysgt, az llamhztarts krbe tartoz vagyon elidegentsre, illetve megterhelsre vonatkoz szablyok betartst. Az llami Szmvevszk az ellenrzse sorn figyelemmel ksri az llamhztarts szmviteli rendjnek betartst, az llamhztarts bels pnzgyi ellenrzsi rendszernek mkdst, vlemnyezi a tovbbfejlesztskre vonatkoz javaslatokat, illetleg ilyen javaslatot tesz. Az llami Szmvevszk az adott ellenrzsi feladataival sszefggsben vizsglhatja az llamhztarts alrendszereibl finanszrozott beszerzseket s az llamhztarts alrendszereinek vagyont rint szerzdseket. Az llami Szmvevszk ellenrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdlkodst s a Magyar Nemzeti Bankrl szl trvnyben foglaltak alapjn folytatott, az alapvet feladatok krbe nem tartoz tevkenysgt. E krben az llami Szmvevszk azt ellenrzi, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogszablyoknak, az alapszablynak s a kzgylse hatrozatainak megfelelen mkdik-e. Az llami Szmvevszk kln trvny rendelkezseinek megfelelen ellenrzi a prtok gazdlkodst.

2.12.2. Az llami Szmvevszk szervezete s mkdse

Az llami Szmvevszk elnkbl, alelnkkbl, ftitkrbl, vezetkbl, szmvevkbl, gyviteli s kisegt szemlyzetbl ll. Az elnkt s az alelnkket az Orszggyls a kpviselk 2/3-os tbbsgvel vlasztja 12 vre, megbzatsuk lejrta utn jravlaszthatk. A vlaszts eltt a jellteket meghallgatja az Orszggyls illetkes bizottsga. Az elnkt s az alelnkket az orszggylsi kpviselkre vonatkoz mentelmi jog srthetetlensgi alakzata illeti meg. Az llami Szmvevszk fggetlensgt szigor sszefrhetetlensgi szablyok s egyttalkalmazsi tilalmak biztostjk. Az elnk (az alelnkk), a szmvevk nem tlthetnek be semmilyen tisztsget kltsgvetsi tmogatsban rszesl szervnl, nem lehetnek orszggylsi kpviselk, nem tlthetnek be rdekkpviseleti szervnl vezeti tisztsget, ms keres foglalkozst, vagy megbzst kivve a szerzi jogvdelem al es tevkenysget nem folytathatnak, nem fogadhatnak el djazst. Elnkk (alelnkk) nem jellhet olyan szemly, aki a jellst megelz ngy vben tagja volt a Kormnynak, vagy brmely prt orszgos vlasztott tisztsgviselje volt. Az elnk (alelnkk), vezetk, szmvevk sem egymssal, sem a Kormny tagjaival nem lehetnek kzeli hozztartozi kapcsolatban. Az elnk s az alelnkk megbzsa megsznik a megbzatsi idtartam leteltvel, a 70. letv betltsvel, lemondssal, sszefrhetetlensg megllaptsval, felmentssel, kizrssal s halllal. Felmentssel az Orszggyls akkor sznteti meg a megbzst, ha az elnk (alelnk) neki fel nem rhat okbl nem kpes eleget tenni megbzsbl ered feladatainak.
112

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Kizrssal sznteti meg a megbzst az Orszggyls, ha az elnk (alelnk) neki felrhat okbl nem tesz eleget megbzatsbl ered feladatainak, illetve jogers bri tletben megllaptott bntettet kvet el, vagy tisztsgre ms mdon vlt mltatlann. Az elnk (alelnkk), vezetk, szmvevk amennyiben velk kapcsolatban az elbbiekben emltett sszefrhetetlensgi okok valamelyike fennll a megvlasztstl, kinevezstl szmtott 10 napon bell ktelesek azt megszntetni. Ennek megtrtntig a tisztsgbl ered jogkrt nem gyakorolhatjk. Ha az rintettek az elrt hatridben nem szntetik meg az sszefrhetetlensget, azt az Orszggyls hatrozatban llaptja meg, illetleg az llami Szmvevszk elnke llaptja meg. Az llami Szmvevszk elnknek fontosabb feladatai: tancskozsi joggal rszt vesz az Orszggyls s bizottsgainak lsein; kteles a kpviselk ltal feltett krdsekre vlaszolni; ellenjegyzi a kltsgvets hitelfelvteleire vonatkoz szerzdseket; az v sorn vgzett ellenrzsekrl jelentsben tjkoztatja az Orszggylst; a zrszmads ellenrzsrl kszlt jelentst a zrszmadssal egytt terjeszti az Orszggyls el, javaslatot tesz az Orszggylsnek a Szmvevszk szervezeti felptsre s ltszmra; jvhagyja az SZ szervezeti s mkdsi szablyzatt, irnytja a Szmvevszk tevkenysgt; gondoskodik az ves ellenrzsi terv vgrehajtsrl; kpviseli a Szmvevszket.

Az elnk felelssggel tartozik az Orszggylsnek az ltala benyjtott jelentsek adatainak s tnymegllaptsainak valdisgrt s helytllsgrt. Az SZ elnke az SZ tevkenysgrl vente beszmol az Orszggylsnek. Az SZ szervezetnek s mkdsnek rszletes szablyait sarkalatos trvny hatrozza meg.

2.12.3. A szmvevszki vizsglat

A Szmvevszk az ellenrzseit a trvnyben foglalt kivtelekkel, ahol az ellenrzs csak trvnyessgi szempontokra terjed ki clszersgi, eredmnyessgi s trvnyessgi szempontbl vgzi. A prtok gazdlkodsra, a prtfrakcik szmra az Orszggyls ltal folystott hozzjruls felhasznlsra, a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- s rmekibocstsra, valamint a nemzetbiztonsgi szolglatok specilis kltsgkeret-felhasznlsra vonatkoz adatainak ellenrzse kizrlag trvnyessgi szempontbl trtnik. A trvny szerint az ellenrzsek vente (pl. az llami kltsgvetsi javaslat s a zrszmads, a Magyar Nemzeti Bank llamhztartssal val hitelkapcsolatai kapcsn), az Orszggyls utastsra esetenknt (pl. a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- s rme-kibocstsi tevkenysgt vizsgland), illetve rendszeresen trtnnek (pl. a prtok gazdlkodsa, vagy az llami kltsgvets szerkezeti rendjbe tartoz fejezetek s az llami pnzalapok gazdlkodsa esetben). Az llami Szmvevszk a Kormny, a NATO, az Eurpai Uni, illetve olyan nemzetkzi szervezet felkrsre, amelynek a magyar llam tagja, tovbb az Orszggyls vagy a Kormny ltal vllalt nemzetkzi szerzdsbl ered ktelezettsg teljestsre ellenrzst folytathat, s az gykrbe tartozan szakrti tevkenysget is vgezhet. E tevkenysgek azonban az ves ellenrzsi program teljestst nem veszlyeztethetik.

113

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.13.

A Magyar Honvdsg

Magyarorszg Alaptrvnynek A Magyar Honvdsg fejezete meghatrozza, hogy Magyarorszg fegyveres ereje a Magyar Honvdsg. Alapvet feladata Magyarorszg fggetlensgnek, terleti psgnek s hatrainak katonai vdelme, nemzetkzi szerzdsbl ered kzs vdelmi s bkefenntarti feladatok elltsa, valamint a nemzetkzi jog szablyaival sszhangban humanitrius tevkenysg vgzse. j eleme a szablyozsnak a korbbiakhoz kpest, hogy kzremkdik a katasztrfk megelzsben, kvetkezmnyeinek elhrtsban s felszmolsban. A Magyar Honvdsg szervezetre, feladataira, irnytsra s vezetsre, mkdsre vonatkoz rszletes szablyok meghatrozst az Alaptrvny sarkalatos trvnyre bzza. Az Alaptrvny kifejezetten csak az irnytsi viszonyok kereteit, ezen bell a Kormny szerepkrt kiemelve hatrozza meg. A 45. cikk (2) bekezdse alapjn: A Magyar Honvdsg irnytsa ha nemzetkzi szerzds msknt nem rendelkezik az Alaptrvnyben s sarkalatos trvnyben meghatrozott keretek kztt az Orszggyls, a kztrsasgi elnk, a Honvdelmi Tancs, a Kormny, valamint a feladat- s hatskrrel rendelkez miniszter jogosult. A Magyar Honvdsg mkdst a Kormny irnytja. A honvdsg hivatsos llomny tagjai nem lehetnek tagjai prtnak s nem folytathatnak politikai tevkenysget. Az Alaptrvny XXXI cikkelye alapjn a Magyar Honvdsg nemcsak hivatsos, hanem nkntes honvdelmi tartalkos katonkbl ll.

2.14.

Dnts katonai mveletekben val rszvtelrl

Az Alaptrvny egysgesen szablyozza a katonai mveletekben val rszvtelhez kapcsold dntsek meghozatalra vonatkoz dntseket: Az Orszggylsnek biztostja (a jelen lv kpviselk ktharmadnak dntsvel) azokban az esetekben a dntsi kompetencit, amikor a Magyar Honvdsg klfldi vagy magyarorszgi alkalmazsrl, klfldi llomsozsrl, valamint a klfldi fegyveres erk magyarorszgi, Magyarorszg terletrl kiindul alkalmazsrl, magyarorszgi llomsoztatsrl kell dnteni. A Kormny dnt a nemzetkzi szerzdsekbl fakad ktelezettsge alapjn a Magyar Honvdsg s a klfldi fegyveres erk az Eurpai Uni vagy az szak-atlanti Szerzds Szervezete dntsn alapul alkalmazsrl, valamint ms csapatmozgsrl. Ezekben az esetekben a kztrsasgi elnk egyidej tjkoztatsa mellett haladktalanul beszmol az Orszggylsnek. A Kormny dnt az elbbi beszmolsi s tjkoztatsi ktelezettsge mellett a Magyar Honvdsg bkefenntartsban val rszvtelnek, vagy klfldi hadmveleti terleten vgzett humanitrius tevkenysgnek engedlyezse trgyban hozott dntsrl is. (47. cikk)

2.15.

A rendrsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok

Magyarorszg Alaptrvnynek A rendrsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok fejezetben (46. cikk) a rendvdelmi funkcikkal rendelkez szervek kzl kiemeli a rendrsget s a nemzetbiztonsgi szolglatokat. Az Alaptrvny mindkt szervezet vonatkozsban funkcionlis, feladatkri meghatrozssal l: a rendrsg alapvet feladata a bncselekmnyek megakadlyozsa, feldertse, a kzbiztonsg, a kzrend s az llamhatr rendjnek vdelme. A nemzetbiztonsgi szolglatok pedig Magyarorszg fggetlensgnek s trvnyes rendjnek vdelme, a nemzetbiztonsgi rdekeinek rvnyestse. Az Alaptrvny nem korltozza egyb, rendvdelmi funkcikkal rendelkez szerv kialaktst. A rendrsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok mkdst a Kormny irnytja. A rendrsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok tagjai nem lehetnek tagjai prtnak s nem folytathatnak politikai tevkenysget.
114

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az Alaptrvny alapjn: A rendrsg s nemzetbiztonsgi szolglatok szervezetre, mkdsre vonatkoz szablyokat, a titkosszolglati eszkzk s mdszerek alkalmazsnak szablyait, valamint a nemzetbiztonsgi tevkenysggel sszefgg szablyokat sarkalatos trvny hatrozza meg. Magyarorszg nemzetbiztonsgi szolglatai:
A.) A polgri nemzetbiztonsgi szolglatok: az Informcis Hivatal, az Alkotmnyvdelmi Hivatal, a Nemzetbiztonsgi Szakszolglat. B.) A katonai nemzetbiztonsgi szolglat: a Katonai Nemzetbiztonsgi Szolglat.

2.16.

A klnleges jogrend

A minstett idszaki helyzetek, a klnleges jogrend az Alaptrvnyben val szablyozsnak indoka az, hogy ezek a rendelkezsek magtl az Alaptrvnytl engednek eltrst. A klnleges jogrendben felfggeszthetek vagy korltozhatak az alkotmnyossg klasszikus alapelvei. A minstett idszakokban korltozni lehet az emberi jogokat, a nyilvnossgot, illetve el lehet trni az llamszervezet mkdsnek szablyaitl, a hatalommegoszts elvtl. Az Alaptrvnyben rgztett elvektl, a demokrcia legfontosabb intzmnyeitl az Alaptrvnyen kvl ms jogszably nem rendezheti. Az Alaptrvny a klnleges jogrend t tpust klnbzteti meg: 1. Rendkvli llapot: az Orszggyls hadillapot kinyilvntsa, vagy idegen hatalom fegyveres tmadsnak kzvetlen veszlye (hbors veszly) esetn a kpviselk ktharmadnak szavazatval kihirdeti a rendkvli llapotot s Honvdelmi Tancsot hoz ltre. (Az Orszggyls akadlyoztatsa esetn a kztrsasgi elnk jogosult a hadillapot s a rendkvli llapot kihirdetsre s a Honvdelmi Tancs ltrehozsra.) a Honvdelmi Tancs tagjai: a kztrsasgi elnk ( a Tancs elnke), az orszggyls elnke, a kpviselcsoportok vezeti, a miniszterelnk, a miniszterek s a vezrkari fnk. A Honvdelmi Tancs gyakorolja az Orszggyls egyes jogkreit, a kormny s a kztrsasgi elnk jogait. 2. Szksgllapot: a trvnyes rend megdntsre, vagy a hatalom kizrlagos megszerzsre irnyul fegyveres cselekmnyek, tovbb az let- s vagyonbiztonsgot tmeges mretekben veszlyeztet, fegyveresen, vagy felfegyverkezve elkvetett slyos, erszakos cselekmnyeke esetn szksgllapotot hirdet ki a kpviselk ktharmadnak szavazatval. (Az Orszggyls akadlyoztatsa esetn a kztrsasgi elnk jogosult a szksgllapot kihirdetsre.) A sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli intzkedseket a kztrsasgi elnk rendelettel vezeti be. 3. Megelz vdelmi helyzet: Az Orszggyls kls fegyveres tmads veszlye esetn vagy szvetsgi ktelezettsg teljestse rdekben meghatrozott idre kihirdeti a vdelmi helyzetet a jelenlv kpviselk ktharmadnak szavazatval. Ezzel egyidejleg felhatalmazza a Kormnyt a sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli intzkedsek bevezetsre. 4. Vratlan tmads: A Kormny kls fegyveres csoportnak Magyarorszg terletre trtn vratlan betrse esetn a tmads elhrtsra, Magyarorszg terletnek honi s szvetsges lgvdelmi s repl kszltsgi erkkel val oltalmazsra, valamint let- s vagyonbiztonsg, a kzrend s kzbiztonsg rdekben, a szksgllapot vagy a rendkvli llapot kihirdetsre vonatkoz dntsig arnyos s fegyveres erkkel intzkedni kteles. A Kormny sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli intzkedseket vezethet be.

115

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5. Veszlyhelyzet: A Kormny az let- s vagyonbiztonsgot veszlyeztet elemi csaps vagy ipari szerencstlensg esetn, valamint ezek kvetkezmnyeinek az elhrtsa rdekben veszlyhelyzetet hirdet ki s sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli intzkedseket vezethet be. A klnleges jogrend valamennyi esetben az Alaptrvny: meghatrozza a klnleges jogrend bevezetsnek esetkreit, meghatrozza a klnleges jogrend bevezetsre jogosult szervet, meghatrozza azokat a szablyokat tekintettel arra, hogy az Alaptrvnyben rgztett alapvet szablyoktl s garancilis rendelkezsektl trnek el amelyeket sarkalatos trvnyben nem lehetne rendezni, meghatrozza azokat a lehetsgeket, amely az llamszervezet hathats cselekvst segti el, meghatrozza a klnleges jogrend alkalmazsnak garancilis (elsdlegesen alkalmazhatsi ideje, s az alkalmaz szervek ellenrzse) korltait. A klnleges jogrend bevezetsnek idejn az alkotmnyos garancik kzl kiemelend, hogy az Alaptrvny alkalmazsa a klnleges jogrendben nem fggeszthet fel, az Alkotmnybrsg mkdse nem korltozhat. Az alapvet jogok gyakorlsa a bkeidszaki szablyoktl eltr mrtkben is korltozhat, vagy felfggeszthet, ugyanakkor egyes alapvet jogok (pldul az let vagy az emberi mltsg) ezekben az esetekben is rinthetetlenek. A klnleges jogrendben alkalmazand rszletes szablyokat A honvdelemrl s a Magyar Honvdsgrl, valamint a klnleges jogrendben bevezethet intzkedsekrl szl 2011. vi CX. sarkaltos trvny hatrozza meg. Ismeretellenrz krdsek: Mutassa be a Kormny Orszggyls eltti ellenrzsnek eszkzrendszert! Mit jelent a konstruktv bizalmatlansgi indtvny? rja le a jogintzmny fbb szablyait! Melyek a kztrsasgi elnk megvlasztsra vonatkoz fbb szablyok? Mutassa be az gyszsg fbb funkciit! Hatrozza meg az alapvet jogok biztosa jogllst, feladatt! Sorolja fel az Alkotmnybrsg hatskreit! Kik rendelkeznek szavazati joggal a Hzbizottsg lsein, mi a teend, ha a szavazati joggal rendelkez tagok valamely krdsben nem rtenek egyet? Milyen felttelekkel csatlakozhat ms prt frakcijhoz a frakcibl kizrt orszggylsi kpvisel? Milyen eszkzkkel lhet a Kormny, ha szleli, hogy egy minisztrium egyedi hatrozata jogszablysrt? Megvlaszthat-e a korbbi krnyezetvdelmi miniszter a miniszteri megbzatsnak megsznst kvet vben a jv nemzedkek orszggylsi biztosnak? Melyek azok a rendelkezsek az Alaptrvnyben, amelyek az eladsods folyamatt kvnjk meglltani? Ismertesse a klnleges jogrend tpusait!

3.
3.1.

A kzigazgats az llami funkcik rendszerben

A kzigazgats helye a hatalmi gak rendszerben

A kzigazgats hatalmi gak rendszerben val elhelyezsnek vizsglata sorn kiindulpontknt a hatalommegosztsra vonatkoz llamszervezeti modell ttekintetse szksges.
116

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A hatalommegoszts elvnek lnyege, hogy a zsarnoksg ltrejttnek megakadlyozshoz arra van szksg, hogy a hatalomkoncentrci kialakulsnak lehetsgt kizrjuk. Teht annak biztostsa szksges, hogy a hatalmat ne lehessen ellenrizetlenl gyakorolni, a hatalom ne sszpontosulhasson egy kzben. A magyar llamszervezet jellemzse tern rvnyesl hatalommegoszts elvre tekintettel a hatalmi gakat (trvnyhozs, vgrehajts, igazsgszolgltats) egymshoz val viszonyukban kell megragadni s rtelmezni. Ennek megfelelen a vgrehajt hatalom rszt kpez kzigazgats hatalmi gak rendszerben val elhelyezse a kzigazgats trvnyhozshoz s igazsgszolgltatshoz val viszonynak rtelmezse sorn lehetsges. A trvnyhoz s a vgrehajt hatalom illetve a kzigazgats kztt nincs al-flrendeltsgi viszony, ugyanakkor mgis rvnyesl egy bizonyos fajta fggsgi helyzet ezen hatalmi gak viszonylatban. Ez egyrszt az Orszggylsnek val felelssg, msrszt az Orszggyls egyes ellenrzsi jogostvnyai vonatkozsban jelenik meg. Az Alkotmny szerint mkdsrt a Kormny az Orszggylsnek felels, munkjrl az Orszggylsnek rendszeresen kteles beszmolni. Emellett rvnyesl a miniszteri felelssg intzmnye is, hiszen a Kormny tagjai a Kormnynak s az Orszggylsnek felelsek, tevkenysgkrl ktelesek ezen szerveknek beszmolni. Emellett a miniszterelnkt a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls tagjai tbbsgnek szavazatval vlasztja meg. A miniszterelnk megvlasztsrl, tovbb a Kormny programjnak elfogadsrl az Orszggyls egyszerre hatroz. A parlamenti ellenrzs az Orszggyls lsein (pl. krds, interpellci formjban), valamint az orszggylsi bizottsgok tevkenysge sorn nyilvnulhat meg. Tovbbi kapcsoldsi pont ezen hatalmi gak kztt, hogy az Orszggyls a Kormny javaslatra feloszlatja azt a kpvisel-testletet, amelynek mkdse az Alkotmnnyal ellenttes. A trvnyhozs s a vgrehajts kztti viszony jellemzje mg, hogy a kzigazgats legfontosabb tevkenysgeknt elltja a trvnyek vgrehajtshoz s a parlamenti dntsek elksztshez kapcsold feladatokat is. Az igazsgszolgltats s a kzigazgats egymshoz val viszonya tekintetben kt tny a meghatroz: egyrszt a brsg ellenrzi a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgt, msrszt a brsgok dntsei a kzigazgats szerveire nzve ktelezek. Az llamf tevkenysge egyes nzetek szerint nll hatalmi gat alkot, azonban a hatlyos alkotmnyos szablyozs figyelembevtelvel inkbb a hatalmi gak kztt jelentkez kzvett, egyenslyoz szerepet betlt kztrsasgi elnki tevkenysg jellemz. A vgrehajt hatalom illetve a kzigazgats s az llamf viszonya tekintetben tbb kapcsoldsi pontot kell kiemelnnk. Egyrszt a kztrsasgi elnk egyes intzkedseihez s rendelkezseihez szksges a miniszterelnk vagy az illetkes miniszter ellenjegyzse, valamint a miniszterelnk szemlyre a kztrsasgi elnk tesz javaslatot. Msrszt a kztrsasgi elnk tevkenysghez kapcsold elkszt tevkenysget a kzigazgats vgzi.

3.2.

A kzigazgats fogalma, sajtossgai

A kzigazgats egy igazgatsi tevkenysg, amelynek clja az llami feladatok megvalstsa. A kzigazgats fogalmnak meghatrozshoz szmba kell vennnk a kzigazgats azon jellemz sajtossgait, melyek ms igazgatsi rendszerektl megklnbztetik. A kzigazgats a trsadalomban megjelen legnagyobb szakigazgatsi rendszer. Erre tekintettel a kzigazgats igazgatsi tevkenysge az egsz trsadalomra kiterjed. Nincs nllsult clja, alapveten a politikai hatalom cljait valstja meg, ugyanakkor a politikai hatalommal szemben relatv autonmival is rendelkezik, mely egyben hatkony s szakszer mkdsnek felttele is.

117

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Erre tekintettel megjelenik a kzigazgatsi rendszerrel szemben a fennll politikai befolys cskkentsre s magas sznvonal szakmaisg kialaktsra vonatkoz igny. A politika s kzigazgats kapcsoldsi pontjainak tbbek kztt a kormnyprogramban megjelen clok rvnyre juttatst s a jogszablyokban esetlegesen megjelen politikai clokat tekinthetjk. A kzigazgats tovbbi sajtossga, hogy egyes tevkenysgeit kzhatalom birtokban ltja el (pl. jogszablyt alkot, hatsgi jogalkalmazst vgez). Meghatroz eleme a kzigazgats ltal vgzett igazgatsi tevkenysgnek a jogllamisg kvetelmnynek mindenkori rvnyre juttatsa. Ez kifejezdik a kzigazgats szervezett, szemlyzett s mkdst szablyoz kzigazgatsi jog elklnlt joggi mivoltban is.

3.3.

A kzigazgats feladatai

A kzigazgats az llami feladatok megvalstsra irnyul tevkenysge keretben egyrszt a dntsek elksztsben, msrszt azok vgrehajtsban vesz rszt. Egyes felfogsok a kzigazgats feladatai kzl kln kiemelik a kzigazgats kzszolgltatsok nyjtshoz kapcsold tevkenysgt. A kzszolgltatsok kztt megklnbztethetjk az alkotmnyosan elrt s a trvny alapjn ktelezen elltand kzszolgltatsokat. Emellett a kzigazgats olyan kzszolgltatsokat is nyjthat, melyek nem ktelezek, azonban fakultatvan, nknt vllaltan teljesthetk. A kzszolgltatsok kztt klnbsget tehetnk abban a vonatkozsban is, hogy azokat az llam kzigazgatsi szervek rvn biztostja, vagy azok teljestst tengedi a trsadalom egyb szervei szmra. A kzigazgats rendeltetsi krbe tartoz tevkenysgeinek kt fajtjt klnbztethetjk meg: a kzhatalmi tevkenysget s a kzvetlen igazgatst. A kzhatalmi tevkenysgek: jogalkots, hatsgi jogalkalmazs. szervezetirnyts, bels igazgats, gazdlkods, materilis tevkenysg.

A kzvetlen igazgats krbe sorolhat tevkenysgek:

Mindemellett a kzigazgats ellt egyes nem kzigazgatsi jogi, hanem ms jogg ltal szablyozott tevkenysgeket is, pl. bncselekmny szlelse esetn a bnteteljrsi jogban szablyozott feljelentst tesz. A kzigazgats kzhatalmi tevkenysgeinek elltsa sorn kzhatalom birtokban igazgat, azaz kzvetett igazgatsi tevkenysget vgez. Kzhatalmi eszkzkkel trekszik a kzfeladatok megvalstsra. Jogalkots: a magyar jogrendszerben a trvnyhozs primtusa rvnyesl. A jogi szablyozsban fszably, hogy a kzigazgats intzmnyei trvnyi felhatalmazs alapjn alkothatnak jogszablyokat (szekunder jogalkotsi jogkr). Azonban meghatrozott keretek kztt a kzigazgats is jogosul felhatalmazs nlkl jogszablyalkotsra (primer jogalkotsi jogkr). A Kormny a maga feladatkrben primer jogalkotsi jogkrben jogosult rendelet kibocstsra s hatrozat meghozatalra, melyek nem lehetnek ellenttesek trvnnyel, s melyeket a miniszterelnk r al. A Kormny rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. Emellett a Kormny tagjai trvnyben vagy kormnyrendeletben kapott felhatalmazs alapjn feladatkrkben eljrva rendeletet adhatnak ki, amelyek trvnnyel s kormnyrendelettel nem lehetnek ellenttesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.

118

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A helyi kpvisel-testlet a feladatkrben rendeletet alkothat, amely nem lehet ellenttes a magasabb szint jogszabllyal. Ennek megfelelen a kpvisel-testlet a trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezsre (primer jogalkotsi jogkr), tovbb trvny felhatalmazsa alapjn, annak vgrehajtsra (szekunder jogalkotsi jogkr) nkormnyzati rendeletet alkot. A fentiekben meghatrozott kzigazgatsi jogalkotsnak korltjt kpezi a jogszablyi hierarchia rvnyestsnek ktelezettsge, mely szerint a megalkotand jogszably nem lehet ellenttes magasabb szint jogszabllyal. Hatsgi jogalkalmazs: a jogalkalmaz szervek kzhatalom birtokban egyedi gyekben, jogszablyban meghatrozott felhatalmazs alapjn dntenek. Dntsket hatskrk s illetkessgk keretei kztt, jogszablyok alapjn hozzk meg. Meg kell klnbztetnnk egymstl a brsgok s a kzigazgatsi hatsgok ltal vgzett jogalkalmaz tevkenysget. A kt jogalkalmaz tevkenysg kzs jellemzi a jogalkalmazs fogalmi elemeinek azonossgbl erednek. A kt tevkenysg kztt azonban szmos klnbsg is addik. Alapvet klnbsg fedezhet fel a tevkenysgek funkcii kztt. A kzigazgatsi jogalkalmazs funkcija valamilyen kzrdek, kzcl megvalstsa, a brsgi jogalkalmazs pedig jogvd funkcival br. Klnbsgek mg, hogy a kzigazgatsi jogalkalmazs hivatalbl s krelemre is indthat nem peres eljrs, a brsgi jogalkalmazs kizrlag krelemre indul peres eljrs. A kzigazgats kzvetlen igazgatsi feladatainak elltsa sorn nem kzhatalmi jelleg, hanem egyb igazgatsi tevkenysget lt el, pl. szervezeteket irnyt, kzszolgltatsokrl gondoskodik. Szervezetirnyts: a kzigazgatsi szervek ltal vgzett szervezetirnyt tevkenysg lehet hierarchikus, azaz al-flrendeltsgben lv irnyt s irnytott szerv kztti kapcsolat, valamint hierarchin kvli. Utbbi esetben az irnyt tevkenysge csak indirekt mdon hat az irnytottra, de annak tevkenysgt mgis lnyegesen befolysolja. Az llamigazgatsi szervek viszonylatban fennll irnytsi jogkr hierarchikus. Magban foglalhatja tbbek kztt az llamigazgatsi szerv alaptst, tszervezst, megszntetst, az llamigazgatsi szerv vezetjnek kinevezst s felmentst, a vele kapcsolatos egyb munkltati jogok gyakorlst, tovbb a szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzst, valamint a szervezeti s mkdsi szablyzatnak jvhagyst. Mindemellett az irnyt szerv jogosult meghatrozott esetekben az llamigazgatsi szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagyshoz ktsre, dntsnek megsemmistsre, szksg esetn j eljrs lefolytatsra val utastsra, egyedi utasts kiadsra feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra vonatkozan, illetve jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezsre. Bels igazgats: a kzigazgatsi szerv bels igazgatsa, vezetse ltalban egyszemlyi vezet kezben sszpontosul. Fontos kiemelni, hogy az irnyts fogalma kt szerv viszonylatban, a vezets fogalma pedig egy adott szerven bell rtelmezhet. Gazdlkods: a kzigazgats gazdlkodsi tevkenysge hrom dimenziban rtelmezhet: egyrszt a kltsgvetsi gazdlkods, msrszt az llam tulajdonban lv kincstri vagyon, harmadrszt az llam zleti (vllalkoz) vagyona tekintetben. A kltsgvets az llamhztartst alkot jogalanyok gazdlkodsnak alapjul szolgl pnzgyi terv, amely az llami s az nkormnyzati feladatok elltsra fordthat kltsgvetsi kiadsokat s kltsgvetsi bevteleket tartalmazza.

119

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az llami vagyon rendeltetstl fggen kincstri vagyon vagy zleti vagyon lehet. Kincstri vagyonnak minsl minden olyan vagyonelem, amely valamely llami feladat elltshoz szksges, valamint amelyet trvny kizrlagos llami tulajdonba tartoz vagyonknt forgalomkptelennek, illetve korltozottan forgalomkpesnek minst. Az llami vagyon felett a Magyar llamot megillet tulajdonosi jogok s ktelezettsgek sszessgt az llami vagyon felgyeletrt felels miniszter gyakorolja, aki e feladatt a Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrtkren Mkd Rszvnytrsasg, a Magyar Fejlesztsi Bank, illetve az ltala a kzponti kltsgvetsi szervek, ezek intzmnyei, tovbb a 100%-ban llami tulajdonban ll gazdasgi trsasgok kzl kijellt tulajdonosi joggyakorl szervezet tjn ltja el. Az Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt. a Magyar llam ltal alaptott egyszemlyes rszvnytrsasg, melynek rszvnye forgalomkptelen. Alapt okiratnak elfogadsa s mdostsa az llami vagyon felgyeletrt felels miniszter hatskrbe tartozik. A Magyar llam rszvnyesi jogait az llami vagyon felgyeletrt felels miniszter gyakorolja. Mkdsrl s az llami vagyonnal val gazdlkodsrl a Kormny vente beszmol az Orszggylsnek. A Magyar Fejlesztsi Bank Zrt. rszvnyeinek szz szzalka a Magyar llam tulajdonban van. A rszvnyek elidegentse, biztostkul adsa semmis. A trvny mellkletben meghatrozott gazdlkod szervezet llami tulajdon rszesedse tekintetben a tulajdonos jogait a Magyar llam nevben a Magyar Fejlesztsi Bank gyakorolja. Az llami tulajdonban lv ingatlanok a Nemzeti Fldalapba tartoznak, amely felett a tulajdonosi jogokat a miniszter az agrrpolitikrt felels miniszterrel kzsen gyakorolja. Materilis tevkenysg: materilis tevkenysgrl beszlnk, amikor a kzigazgats kzvetlenl nyjt valamely tevkenysget a trsadalom szmra, pldul informcit gyjt s rendszerez, szakrti tevkenysget vgez. Ismeretellenrz krdsek: A Kormny felels-e a mkdsrt valamely szervnek, s ha igen, miben nyilvnul meg ez a felelssg? A kzigazgats milyen tevkenysgeket lt el, amikor kzhatalom birtokban igazgat? Az llamigazgatsi szervek kztt fennll hierarchikus viszony alapjn az irnyt szerv milyen cselekmnyeket jogosult vgezni az irnytott szerv vonatkozsban? A kzigazgats gazdlkodsi tevkenysge milyen viszonylatokban rtelmezhet? Mely szerv gyakorolja a Magyar llam nevben az llami vagyon feletti tulajdonosi jogok s ktelezettsgek sszessgt? Jogosult-e a teleplsi nkormnyzat kpvisel-testlete a helyi kzutak nem kzlekedsi cl ignybevtelnek szablyait megllaptani nkormnyzati rendeletben trvnyi felhatalmazs hinyban (erre vonatkoz trvnyi szablyozs nincs)? Jogszably lehetv teheti-e az erdszeti hatsg szmra, hogy hivatalbl eljrst indtson az erdterv mdostsa irnt, vagy a hatsgi eljrs kizrlag krelemre indulhat? Jogosult-e a Nemzeti Ad- s Vmhivatal (NAV) felgyelett ellt pnzgyminiszter arra, hogy beszmolt krjen a hivataltl az elvgzett feladatok vonatkozsban? Mely szerv jogosult a Magyar llam tulajdonban lv vagyontrgy tekintetben vagyonkezelsi szerzds megktsre?

120

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

4.
4.1.

A kzigazgats szervezetrendszere
A szervezetrendszer tagoldst meghatroz tnyezk

A kzigazgats szervezetrendszert tbb tnyez befolysolja. Az egyik meghatroz tnyez a minsgi s mennyisgi munkamegoszts. A minsgi munkamegoszts folytn jn ltre a kzigazgatsi szervek feladat szerinti tagozdsa, a mennyisgi munkamegoszts kvetkezmnye a terleti szint tagozds. A szervezetrendszer felptst emellett befolysoljk az adott orszg gazdasgi viszonyai, hiszen hatssal vannak pldul a szocilis gondoskods szksges mrtkre, ezltal a jelentkez feladatokhoz igazod szervek rendszernek kiptsre s mretre. A belpolitikai viszonyok hatsaknt jelentkezik pldul a kzrend, kzbiztonsg fenntartsa rdekben kiptett szervek megjelense. Emellett a klpolitikai tnyezk hatsaknt jelentkez, kzigazgats ltal kezelend problmk pldul a klfldn fennll feszltsgek eredmnyekppen jelentkez migrci kezelse vagy az llamok kztti egyttmkds megvalstsa. A kzigazgatsi szervezetrendszerre hatssal lv igazgatsi trvnyszersgek a horizontlis (mellrendeltsg) s a vertiklis (al-flrendeltsg) tagozds illetve a centralizci (kzpontostott) decentralizci (nem kzpontostott) arnya s mrtke. Mindemellett a kzigazgatsi struktrra hatst gyakorl tnyezk mg a fldrajzi adottsgok, a kzlekedsi viszonyok, a trtnelmi hagyomnyok, tradcik.

4.2.

A kzigazgatsi szerv fogalma, jogi paramterei

A kzigazgatsi szervezetrendszer ttekintsnek nlklzhetetlen eleme, annak legkisebb ptkvnek, a kzigazgatsi szerv fogalmnak ismertetse. A kzigazgatsi szerv a vgrehajt hatalom rszeknt jogszablyban elrt jogrendben ltrehozott , kzigazgatsi feladatokat ellt szerv, mely jogszablyban meghatrozott feladatait, hatskre s illetkessge ltal krlhatroltan, kzhatalommal felruhzva ltja el. A kzigazgatsi szerv jogkpessgnek elemei: A kzigazgatsi szerv jogszablyban elrt jogrendben val ltrehozsa. A kzigazgatsi tevkenysg vgzsnek jogval val felruhzs, azaz a feladat meghatrozsa s ennek elltshoz szksges kzhatalom biztostsa. A feladatkr a kzigazgatsi szerv trsadalmi rendeltetst, a kzigazgats ltal megvalstand clkitzsek sszessgt jelenti. A kzigazgatsi szervnek jogszablyban biztostott hatskrrel kell rendelkeznie, mely a feladatok teljestshez szksges jogostvnyok s ktelezettsgek sszessgt jelenti. A kzigazgatsi szervek hatskrk szerint lehetnek ltalnos vagy klns hatskr szervek. Mg a klns hatskr szervek (pl. minisztriumok) feladatkre egy meghatrozott kzigazgatsi szakterlethez kapcsoldik, az ltalnos hatskr szervek (pl. Kormny) valamennyi kzigazgatsi feladatra kiterjed. A kzigazgatsi szerv illetkessgt jogszably hatrozza meg. A kzigazgatsi szerv hatskrt csak a mkdsi terletn, azaz illetkessgi krn bell gyakorolhatja, gy tulajdonkppen az illetkessg meghatrozsa esetn az azonos hatskr szervek kztt terleti (mennyisgi) munkamegoszts megteremtsrl van sz (pl. fvrosi s megyei kormnyhivatalok). Terleti tagozds szerint megklnbztetnk kzponti s terleti szerveket. A kzponti szervek illetkessge az egsz orszg terletre kiterjed (pl. Kormny, minisztriumok), a terleti szervek viszont az llam terleti beosztshoz igazodik (pl. megyei katasztrfavdelmi igazgatsgok) vagy attl a szakfeladat specilis jellegre tekintettel eltr fldrajzi terletre korltozdik (pl. Fels-Tisza-Vidki Krnyezetvdelmi, Termszetvdelmi s Vzgyi Felgyelsg).
121

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzigazgatsi szervek nllsga s jogalanyisga szempontjbl megklnbztethetnk nll s nem nll kzigazgatsi szerveket. Az nll kzigazgatsi szervek (pl. NAV terleti szervei) elklnlt szemlyi llomnnyal s szervezettel, valamint elklnlt kltsgvetssel rendelkeznek, tovbb polgri jogi jogalanyisguk van (azaz jogi szemlyek), szemben a nem nll kzigazgatsi szervekkel (pl. Kulturlis rksgvdelmi Hivatal terleti szervei).

4.3.

Az llamigazgats szervezetrendszere

A kzigazgatsi rendszer llamigazgatsi s nkormnyzati igazgatsi alrendszerekre oszthat. Az llamigazgatsi alrendszeren bell terleti tagozds szerint megklnbztetjk a kzponti s a terleti szerveket. Kzponti szervek: Kormny, kormnybizottsgok, Miniszterelnksg minisztriumok, kormnyhivatalok, kzponti hivatalok, autonm llamigazgatsi szervek, nll szablyoz szervek, rendvdelmi szervek (a rendrsg, a polgri vdelem, a bntets-vgrehajtsi szervezet, az llami s hivatsos nkormnyzati tzoltsg s a katonai s polgri nemzetbiztonsgi szolglatok) orszgos parancsnoksgai.

A terleti szerveken bell elklnlnek a kzponti alrendeltsg (dekoncentrlt) terleti s a helyi llamigazgatsi szervek. Az nkormnyzati kzigazgatsi szervek terleti s teleplsi szinten mkd decentralizlt szervek.

4.3.1.

A Kormny

A Kormny ltalnos hatskr, kzponti llamigazgatsi szerv, mely az llamigazgatsi hierarchia cscsn helyezkedik el. A Kormny miniszterelnkbl s miniszterekbl ll. A Kormny a feladat- s hatskrt a miniszterelnk vezetsvel, testletknt gyakorolja, feladatait az Alkotmny hatrozza meg. Jelen fejezetben csak azon kormnyfeladatok szmbavtelre kerl sor, melyek ttekintse az llamigazgats tmakre szempontjbl szksges, azaz melyeket a Kormny, mint kzponti llamigazgatsi szerv gyakorol. A Kormny, mint kzponti llamigazgatsi szerv: irnytja a minisztriumok s a kzvetlenl alrendelt egyb szervek munkjt, sszehangolja tevkenysgket; biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzst; meghatrozza a tudomnyos s kulturlis fejleszts llami feladatait, s biztostja az ezek megvalsulshoz szksges feltteleket; meghatrozza a szocilis s egszsggyi ellts llami rendszert, s gondoskodik az ellts anyagi fedezetrl; irnytja a Magyar Honvdsg s a rendvdelmi szervek mkdst. A Kormny egyik legfontosabb feladataknt: biztostja a trvnyek vgrehajtst.

122

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A Kormny hatskre: Jogalkoti hatskr: primer s szekunder jogalkotsi hatskrrel is rendelkezik a korbbiakban meghatrozottak szerint (lsd mg 1. modul 3.3. A kzigazgats feladatai c. alfejezetben). Aktus-fellvizsglati jog: a Kormny aktus-fellvizsglati joga igen szk kr, mivel csak a jogszablynak nem minsl aktusok tekintetben rvnyesl. Ennek megfelelen a Kormny az alrendelt szervek ltal hozott minden olyan hatrozatot vagy intzkedst megsemmist, illetleg megvltoztat, amely trvnybe tkzik. Szervezetalaktsi jog: ez a hatskr egyrszrl azt jelenti, hogy a Kormny meghatrozott feladatkrk elltsra kormnybizottsgokat alakthat, msrszt pedig azt, hogy jogosult az llamigazgats brmely gt kzvetlenl felgyelete al vonni, s erre kln szerveket ltesteni. A Kormny mkdsnek rendjt a kormnyhatrozatban szablyozott Kormny gyrendje hatrozza meg.

4.3.2.

A Kormny munkjt segt szervek

4.3.2.1. A kormnybizottsgok
A Kormny szervezetalaktsi joga gyakorlsa keretben a hatskrbe tartoz jelents, tbb minisztrium feladatkrt rint feladatok sszehangolt megoldsnak irnytsra kormnybizottsgokat hozhat ltre, melyeknek tagjai a feladatkrkben rintett miniszterek. A kormnybizottsgok dnts-elkszt, javaslattev, koordinl szerepet tltenek be.

4.3.2.2. Kabinetek
A Kormny kiemelt fontossg trsadalompolitikai, gazdasgpolitikai vagy nemzetbiztonsgi gyekben a Kormny lsei eltti llsfoglalsra jogosult kabineteket hozhat ltre. A kabinet tagjai a feladatkrkben rintett miniszterek, valamint a miniszterelnk ltal kijellt szemlyek. A kabinet fszably szerint gydnt jogkrrel nem rendelkezik.

4.3.2.3. Egyb tancsad testletek

A Kormny egyb javaslattev, vlemnyez vagy tancsadi tevkenysget vgz testleteket is ltrehozhat.

4.3.2.4. Kormnybiztos
A Kormny egy minisztrium vagy kormnyhivatal feladatkrbe sem tartoz vagy kiemelt fontossg feladat elltsra kormnybiztost nevezhet ki, akinek a tevkenysgt a miniszterelnk irnytja. Szemlyre a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter tesz javaslatot. Kormnyrendelet a Kormny irnytsa al tartoz szervek vezeti, a szervek szervezeti egysgei vezetinek tevkenysge, valamint egyes llamtitkrok tevkenysge tekintetben a kormnybiztost irnytsi jogkrrel ruhzhatja fel. A Kormny szmra a trvny felhatalmazst tartalmaz arra nzve, hogy rendeletben irnytsi jogkrrel ruhzza fel a kormnybiztost. A kormnybiztos megbzatsa meghatrozott idre, de legfeljebb kt vre szl. Tevkenysgnek elltsban a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter ltal vezetett minisztriumban mkd titkrsg segtheti.

4.3.2.5. Miniszterelnki biztos

A miniszterelnk a feladatkrbe tartoz feladat elltsra miniszterelnki biztost nevezhet ki. A miniszterelnki biztos megbzatsa meghatrozott idre, de legfeljebb addig szl, amg a miniszterelnk hatskreit gyakorolja.
123

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Tevkenysgt a miniszterelnk irnytja, aki rendeletben a kormnybiztosnl meghatrozott szemlyek tevkenysge tekintetben irnytsi jogkrrel ruhzhatja fel. A miniszterelnk szmra a trvny felhatalmazst tartalmaz arra nzve, hogy rendeletben irnytsi jogkrrel ruhzza fel a miniszterelnki biztost. A biztost tevkenysgnek elltsban a Miniszterelnksgen mkd titkrsg segtheti.

4.3.2.6. Miniszterelnksg
A Miniszterelnksg a miniszterelnk munkaszerve. Tevkenysgt a miniszterelnk irnytja s llamtitkr vezeti. A Miniszterelnksgre eltr rendelkezs hinyban a minisztriumra vonatkoz szablyokat megfelelen kell alkalmazni. A Miniszterelnksg a vezet llamtitkrhoz cmzett feladatai krben figyelemmel ksri a Kormny trvnyalkotsi programjnak, a munkatervnek s a programozsi-munkaszervezsi dntseinek vgrehajtst, kzremkdik a Kormny parlamenti kapcsolatrendszernek sszehangolsban, valamint kapcsolatot tart az Orszggyls kormnyprti kpviselcsoportjaival. Tovbbi feladatai a miniszterelnk szemlyhez kapcsoldnak, gy tbbek kztt elltja a miniszterelnk szemlye krl teendket, segti a miniszterelnk orszggylsi, kormnyzati irnytssal kapcsolatos szakmai, trsadalompolitikai, kl-, biztonsg- s nemzetpolitikai krdsekkel sszefgg tevkenysgt, valamint kzvetti a miniszterelnk eseti dntseit a miniszterek s a kormnyzati szervek fel.

4.3.3.

A minisztriumok

A minisztrium a miniszter munkaszerveknt a Kormny irnytsa alatt ll, klns hatskr kzponti llamigazgatsi szerv. A minisztriumok felsorolst kln trvny tartalmazza. A minisztriumok feladat- s hatskrt jogszably hatrozza meg. A minisztriumok fbb feladattpusai: kormny-elterjesztsek elksztse s a Kormny dntseinek vgrehajtsa; jogszably-elksztsi s jogalkotsi feladatok; gazati stratgiaalkots, tervezsi feladatok; irnytsi, felgyeleti s ellenrzsi feladatok; els- vagy msodfok dntsi jogkrk gyakorlsa; informcis szolgltat feladatok; nemzetkzi kapcsolatok szervezse; civil kapcsolatok kiptse.

A miniszter teljes jogkr helyettese az llamtitkr (ha trvny vagy a szervezeti s mkdsi szablyzat eltren nem rendelkezik), tevkenysgt a miniszter irnytja. A miniszter normatv utastssal kiemelt fontossg feladat elltsra miniszteri biztost nevezhet ki, akinek tevkenysgt a miniszter irnytja. Megbzatsa meghatrozott idre, de legfeljebb hat hnapra szl. A minisztrium szervezett trvnyben meghatrozott keretek kztt a minisztrium szervezeti s mkdsi szablyzata (a tovbbiakban: szmsz.) hatrozza meg, melyet a miniszter a miniszterelnk jvhagyst kveten normatv utastsban ad ki. Az utasts rvnyessgnek felttele, hogy azt a Magyar Kzlnyben az utasts hatlybalpst megelzen kzztegyk. A minisztrium hivatali szervezett a miniszter irnytsa alatt a kzigazgatsi llamtitkr a jogszablyoknak s a szakmai kvetelmnyeknek megfelelen vezeti. A minisztriumban csak egy kzigazgatsi llamtitkr mkdhet. A minisztrium miniszteri kabinetre, llamtitkrsgokra, helyettes llamtitkrsgokra, fosztlyokra s titkrsgokra, a fosztly osztlyokra tagozdik. A szmsz. rendelkezhet gy, hogy az llamtitkr munkjt kabinet segti.
124

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A miniszteri kabinetet fosztlyvezetknt a kabinetfnk kzvetlenl vezeti, akinek tevkenysgt a miniszter irnytja. Az llamtitkri kabinetet a kabinetfnk fosztlyvezetknt kzvetlenl vezeti, akinek a tevkenysgt az llamtitkr irnytja. A fosztlyt fosztlyvezet vezeti, akinek a tevkenysgt a szmsz.-ben meghatrozott helyettes llamtitkr irnytja. A szmsz. rendelkezhet gy, hogy a fosztlyvezet tevkenysgt a miniszter, az llamtitkr vagy a kzigazgatsi llamtitkr, illetve a helyettes llamtitkr irnytja. Az osztlyokat kzvetlenl a fosztlyvezet, illetve olyan fosztlyvezet-helyettes vagy osztlyvezet vezeti, akinek a tevkenysgt a fosztlyvezet irnytja. A minisztriumi vezetk kzl a miniszter s az llamtitkr politikai vezetnek, a kzigazgatsi llamtitkr s a helyettes llamtitkr szakmai vezetnek minsl. Szakmai elemek a minisztriumban a szakmai munkt lethivatsszeren vgz kormnytisztviselk. A kzponti llamigazgatsi szervek rendszerben megjelen szervek kztt nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervekknt mkdnek: a kormnyhivatalok s a kzponti hivatalok.

4.3.4.

A kormnyhivatalok

A kormnyhivatal trvny ltal ltrehozott, a Kormny irnytsa alatt mkd kzponti llamigazgatsi szerv, melynek felgyelett a miniszterelnk ltal kijellt miniszter ltja el. A kormnyhivatalok taxatv felsorolst trvny tartalmazza. Kormnyhivatalok: a Kzponti Statisztikai Hivatal, a Magyar Energia Hivatal, az Orszgos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala s a Nemzeti Ad- s Vmhivatal.

A kormnyhivatal vezetjt a kormnyhivatalt felgyel miniszter javaslatra a miniszterelnk, a kormnyhivatal vezetjnek helyettest a kormnyhivatal vezetjnek javaslatra a kormnyhivatalt felgyel miniszter nevezi ki s menti fel. A kormnyhivatal trvnyben meghatrozott feladatkrben nem utasthat. A kormnyhivatal tevkenysgrl beszmol a Kormnynak, valamint tjkoztatja az Orszggyls feladatkrben rintett bizottsgt. Szervezett a kormnyhivatal szervezeti s mkdsi szablyzata hatrozza meg, amelyet a kormnyhivatal vezetje kszt el, s a kormnyhivatalt felgyel miniszter a miniszterelnk jvhagyst kveten normatv utastsban ad ki. Az utasts rvnyessgnek felttele, hogy azt a Magyar Kzlnyben az utasts hatlybalpst megelzen kzztegyk. A kormnyhivatal terleti szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a kormnyhivatalt ltrehoz trvny kifejezetten lehetsget ad. A kormnyhivatal klns tpusa az llamigazgatsi feladatok mellett fegyveres rendvdelmi feladatokat is ellt kormnyhivatal (NAV).

4.3.5.

A kzponti hivatalok

A kzponti hivatal kormnyrendelet ltal ltrehozott, miniszter irnytsa alatt mkd kzponti llamigazgatsi szerv, melynek vezetjt a kzponti hivatalt irnyt miniszter nevezi ki s menti fel. Szervezett a kzponti hivatal szervezeti s mkdsi szablyzata hatrozza meg, amelyet a kzponti hivatalt irnyt miniszter normatv utastsban ad ki. A kzponti hivatal terleti szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a kzponti hivatalt ltrehoz kormnyrendelet kifejezetten lehetsget ad.
125

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzponti hivatalok taxatv felsorolst a kormnyhivatalokkal ellenttben nem tartalmazza jogszably. Kzponti hivatalok pldul: az llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglat, a Nemzeti llamigazgatsi Kzpont, a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal, vagy a Nemzeti Kzigazgatsi Intzet.

4.3.6.

A terleti s helyi llamigazgatsi szervek

A terleti s helyi llamigazgatsi szervek jellemzje, hogy kzponti alrendeltsg, azaz dekoncentrlt szervek. Ez a jellemz az llamigazgatsi szervezetrendszer fentrl lefel val hierarchikus szervezettsgbl addik. A Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szervei a fvrosi s megyei kormnyhivatalok, melyeket a trvnyben foglalt eltrsekkel - a Kormny a kzigazgats-szervezsrt felels miniszter tjn irnyt. A fvrosi s megyei kormnyhivatalokat vezet kormnymegbzottakat a kzigazgats-szervezsrt felels miniszter javaslatra a miniszterelnk nevezi ki s menti fel. A kormnymegbzott megbzatsa megsznik: a Kormny megbzatsnak megsznsvel, lemondsval, felmentsvel, hallval, ha az orszggylsi kpviselk vlasztsn mr nem vlaszthat, sszefrhetetlensgnek megllaptsval.

Ha a kormnymegbzott megbzatsa a Kormny megbzatsa megsznsvel sznt meg, az j kormny megalakulsig gyakorolja a hatskrt. A kormnymegbzott tovbbi munkavgzsre irnyul jogviszonyt ide nem rtve a tudomnyos, oktati, mvszeti, lektori, szerkeszti, valamint jogi oltalom al es szellemi tevkenysget s az orszggylsi kpviseli megbzatst nem ltesthet. A fvrosi s megyei kormnyhivatal hivatali szervezett figazgat vezeti, akit a kormnymegbzott javaslatra a kzigazgats-szervezsrt felels miniszter nevez ki s ment fel. A figazgat a kormnyhivatalt vezet kormnymegbzottat tvollte vagy akadlyoztatsa esetn helyettesti. A figazgat munkjt ltalnos helyettesknt igazgat segti, akit a figazgat javaslatra a kormnymegbzott nevez ki s ment fel. A fvrosi s megyei kormnyhivatal a kormnymegbzott ltal kzvetlenl vezetett trzshivatalbl, valamint - kormnyrendeletben megllaptott - gazati szakigazgatsi szervekbl ll. A trzshivatal s a szakigazgatsi szervek egy kltsgvetsi szervet kpeznek. A szakigazgatsi szervek - trvny vagy kormnyrendelet rendelkezse alapjn - nll feladat-s hatskrrel rendelkez szervezeti egysgekkel rendelkezhetnek. A szakigazgatsi szerv vezetje vezeti munkakrbe trtn kinevezshez s felmentshez a szakmai irnyt szerv vezetjnek egyetrtse szksges. A szakigazgatsi szervek vezetje feletti munkltati jogokat a kormnymegbzott gyakorolja. A kormnyhivatal szervezeti egysgeknt mkd szakigazgatsi szerveket a Kormny rendeletben llaptja meg. A kormnyhivatal tevkenysge tekintetben a trvnyessgi s szakszersgi, valamint hatkonysgi ellenrzst a kzigazgats-szervezsrt felels miniszter a szakmai irnyt szerv vezetjvel kzremkdve folytatja le.

4.3.6.1. A fvrosi s megyei kormnyhivatal feladat s hatskre

A jogszablyoknak s a Kormny dntseinek megfelelen sszehangolja s elsegti a kormnyzati feladatok terleti vgrehajtst. Ennek keretben a trzshivatal koordincis tevkenysget, ellenrzsi tevkenysget, valamint hatsgi s trvnyessgi felgyeletet,
126

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

vlemnyez s dnts elkszt tevkenysget, informatikai tevkenysget, valamint kpzst, tovbbkpzst szervez, sszehangol feladatokat, elltja a jogszablyban meghatrozott egyb feladatait, illetve a trzshivatal s a szakigazgatsi szervek mkdtetsvel sszefgg funkcionlis feladatokat lt el. Koordinci keretben tbbek kztt gondoskodik a tbb gazatot rint kormnyzati dntsek vgrehajtsnak terleti sszehangolsrl, a fvrosi, megyei llamigazgatsi kollgium ltrehozsrl, mkdsrl, gyrendjnek elksztsrl. A kollgium a fvrosi s megyei kormnyhivatal koordincis feladatait elsegt lland frum. Tagjai: kormnymegbzott, a trzshivatal s szakigazgatsi szervek vezeti, a kormnyhivatal koordincis s ellenrzsi jogkrbe tartoz terleti llamigazgatsi szervek vezeti, valamint a kormnymegbzott ltal meghvottak. Szksg esetn a kormnymegbzott fvrosi, megyei koordincis rtekezletet hvhat ssze. A kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei, tovbb a terleti illetkessggel rendelkez llamigazgatsi feladatot ellt ms szervek s szemlyek llamigazgatsi jogkrkben eljrva, illetve az ltaluk elltott llamigazgatsi feladatokat rinten szervezeti, szakmai nllsguk megtartsval a fvrosi s megyei kormnyhivatalok koordincis jogkrbe tartoznak. (Kivtel: a Nemzeti Ad- s Vmhivatal /NAV/). Ellenrzsi, valamint hatsgi s trvnyessgi felgyeleti tevkenysge sorn a fvrosi s megyei kormnyhivatal - a rendvdelmi szervek, valamint a NAV kivtelvel gondoskodik a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei ellenrzsi terveinek sszehangolsrl, a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei tevkenysgben a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl trvny rendelkezseinek rvnyeslsrl. A kormnyhivatal a rendvdelmi szervek, valamint a NAV kivtelvel ellenrzsi feladatokat lt el, klns tekintettel a hatsgi eljrs s szolgltatsi ltalnos szablyairl szl trvny vgrehajtsnak s a hatsgi tevkenysg jogszersgnek ellenrzsre. Ha jogszably kivtelt nem tesz, a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei, tovbb a terleti illetkessggel llamigazgatsi feladatot ellt ms szervek s szemlyek llamigazgatsi jogkrkben eljrva, illetve az ltaluk elltott llamigazgatsi feladatokat rinten szervezeti s szakmai nllsguk megtartsval a fvrosi s megyei kormnyhivatal ellenrzsi jogkrbe tartoznak. A fvrosi s megyei kormnyhivatal a helyi nkormnyzati szervek tekintetben kln jogszablyban meghatrozottak szerint kzszolglati ellenrzst vgez, emellett ellenrzi az gyiratkezelsrl, tovbb a szerv ltal kezelt adatok nyilvntartsrl s vdelmrl, a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl jogszablyok vgrehajtst. A fvrosi s megyei kormnyhivatal a rendvdelmi szervek, valamint a NAV kivtelvel a Kormnynak alrendelt szervek brmely terleti szervtl, a polgrmestertl s a jegyztl az ltaluk elltott llamigazgatsi feladatokat rinten, valamint llamigazgatsi feladatot ellt ms szervtl s szemlytl brmely dntst bekrhet, a szerv intzkedsrl tjkoztatst krhet, illetve az iratokba betekinthet. Amennyiben ennek sorn trvnysrtst szlel, egyeztet eljrst kezdemnyez, melynek eredmnytelensge esetn a szerv felgyeleti szervnl felgyeleti eljrst kezdemnyez. Amennyiben ez is eredmnytelennek bizonyul, a kormnyhivatal a feladatkrben rintett miniszter eljrst kezdemnyezi. Mindezen intzkedsek eredmnytelensge esetn, azaz ha a trvnysrts msknt nem orvosolhat a felgyeleti szerv s a szakmai irnyt miniszter egyidej tjkoztatsa mellett , kezdemnyezi a kzigazgats-szervezsrt felels miniszternl a trvnybe tkz hatrozat vagy intzkeds Kormny ltali megsemmistst, illetve megvltoztatst (a Kormny aktus-fellvizsglati joga).

127

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kormnyhivatal vlemnyezi a rendvdelmi szervek, valamint a NAV kivtelvel a Kormnynak alrendelt szervek terleti szervei vezetinek kinevezst, felmentst; ltrehozsra, tszervezsre, jogllsuk s illetkessgi terletk mdostsra vonatkoz elterjesztst; valamint ltszmra s kltsgvetsnek megllaptsra vonatkoz elterjesztst, javaslatot. Dnts elkszt s javaslattev szervknt kzremkdik a Kormnynak az Alaptrvny 35. cikk (5) bekezdse, az nkormnyzati trvnyben s ms jogszablyban meghatrozott feladatai elltsban. Informatikai feladatok keretben a fvrosi s megyei kormnyhivatal kzremkdik a kzigazgatsi informatikai tevkenysg terleti sszehangolsban, kzigazgatsi informatikai kzremkd tevkenysget lt el, valamint elltja a vlasztsokkal, npszavazsokkal sszefgg informatikai feladatokat. Kpzs, tovbbkpzs terletn pedig ves terv alapjn szervezi a fvrosban, illetleg a megyben az llamigazgatsi feladatokat ellt helyi nkormnyzati szervek kztisztviselinek kpzst, tovbbkpzst, gondoskodik a kzigazgatsi vizsgk, szakvizsgk, anyaknyvi szakvizsgk, llampolgrsgi s egyb vizsgk, valamint az ezek elksztsre szolgl tanfolyamok megszervezsrl s lebonyoltsrl. A fvrosi s megyei kormnyhivatalok integrlt gyflszolglatokat mkdtetnek. Az gyflszolglatoknl a jogszablyban meghatrozott gycsoportokban: krelem terjeszthet el, tjkoztats krhet az eljrs menetrl, valamint az eljrssal kapcsolatos gyfli jogokrl s ktelezettsgekrl, tovbb informatikai segtsg ignyelhet, ide rtve pl. az gyflkapu ltestsnek lehetsgt. A fvrosi s megyei kormnyhivatalokat feladataik elltsban a Nemzeti llamigazgatsi Kzpont (NK) segti, amely koordinl, szervez s szolgltat feladatokat lt el a kormnyhivatalok funkcionlis, szemlygyi, gazdlkodsi s nemzetkzi tevkenysgben. A NK a fvrosi s megyei kormnyhivatalok egyes bels igazgatsi tevkenysge felett gy pl. bels szablyzatok elksztse - ellenrzsi jogkrt is gyakorol. A NK-ot a kzigazgatsszervezsrt felels miniszter irnytja. gazati feladatokat ellt, azaz klns hatskr terleti s helyi llamigazgatsi szervek fbb jellemzi: llamigazgatsi feladatot ltnak el, klns hatskrek, terleti egysgekben mkdnek, azaz illetkessgk egy meghatrozott terleti egysgre terjed ki, erteljes a centrumhoz val kapcsoldsuk, terleti ktdsk ltalban gyenge, egyszemlyi vezets alatt llnak. A klns hatskr terleti llamigazgatsi szervek tbbsge 2011. janur 1-jtl a fvrosi, megyei kormnyhivatalok szervezeti egysgeknt (szakigazgatsi szerv) mkdik a terleti integrci eredmnyekpp. Pldul a terleti nyugdj-biztostsi igazgatsgok amelyek nyugdjmegllaptsi, illetve - folystsi feladat- s hatskrrel rendelkeznek - az Orszgos Nyugdjbiztostsi Figazgatsg, mint kzponti hivatal kzvetlen szakmai irnytsa alatt llnak, ugyanakkor a fvrosi s megyei kormnyhivatalok szervezeti egysgeiknt mkdnek. Az egyes szakigazgatsi szervek 2011. janur 1-tl integrlt terleti llamigazgatsi szervek hatsgi s egyb feladatait ltjk el. Az llamigazgatsi feladatok egy rsznek elltst melyek leginkbb a helyi kzssg gyei azonban a terleti ktds llamigazgatsi szervek helyett a helyi nkormnyzatok vgzik.
128

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Trvny vagy trvny felhatalmazsa alapjn kormnyrendelet kivtelesen a polgrmestert, fpolgrmestert, megyei kzgyls elnkt llamigazgatsi hatsgi hatskrrel ruhzhatja fel, tovbb meghatrozott esetekben honvdelmi, polgri vdelmi, katasztrfa-elhrtsi gyekben az orszgos llamigazgatsi feladatok helyi irnytsban s vgrehajtsban val rszvtelket rhatja el. Trvny vagy kormnyrendelet llamigazgatsi feladatot, hatsgi hatskrt llapthat meg a jegyznek, a fjegyznek s kivtelesen a kpvisel-testlet hivatala gyintzjnek is (nkormnyzat ltal elltott llamigazgatsi hatsgi gyek).

4.3.7.

Sajtos joglls llamigazgatsi szervek

A magyar llamigazgatsi rendszerben mkd egyes szervek jogllsa ms llamigazgatsi szervekhez kpest specilis. Ezek az n. autonm s a kvzi autonm llamigazgatsi szervek. Az autonm joglls llamigazgatsi szervek autonmija azt jelenti, hogy ugyan a vgrehajt hatalom rszt kpezik, de a Kormnytl fggetlenek. Ezen jogalkot ltal ltrehozott specilis joglls indokai lehetnek tbbek kztt a politikai semlegessg ignye a szerv tevkenysgvel szemben, alkotmnyos alapjog rvnyestsnek garancija. Az autonm joglls szervek autonmijnak garancii: szablyozsuk csak trvnyben lehetsges; az Orszggyls fel tartoznak beszmolssal; a vezetk s a tagok megvlasztsa, kinevezse ltalban fggetlen a Kormnytl; szigor sszefrhetetlensgi szablyok rvnyeslnek; gazdasgi nllsg; gazdlkodsukat az llami Szmvevszk ellenrzi; dntseiket kizrlag brsg vizsglhatja fell. a Kzbeszerzsi Hatsg, a Gazdasgi Versenyhivatal, az Egyenl Bnsmd Hatsg, a Nemzeti Adatvdelmi s Informcis Hatsg.

Autonm joglls llamigazgatsi szervek:

A Kzbeszerzsi Hatsg az Orszggyls felgyelete alatt ll nllan mkd s gazdlkod kzponti kltsgvetsi szerv, melynek kltsgvetst az ves kzponti kltsgvetsben elklntetten kell elirnyozni. Mkdsnek clja a kzpnzek sszer felhasznlsa sorn az tlthatsg s a szles kr nyilvnos ellenrizhetsg, valamint a kzbeszerzsek sorn a tiszta verseny kvetelmnyeinek megteremtse s biztostsa. A Kzbeszerzsi Hatsg keretn bell Tancs mkdik. A Tancs elnke a Hatsg elnke. Az elnkt a Tancs jelenlev tagjainak ktharmada vlasztja meg s nevezi ki 5 vre. A kinevezs egyszer ismtelhet. A Tancs tz tagbl ll. Kln tagok kerlnek kijellsre a trvny alapelveinek s egyes kzrdek cloknak az rvnyestsre, a kzbeszerzsi eljrs ajnlatkrinek s az eljrs ajnlattevinek ltalnos rdekeinek kpviseletre. Az egyes kzrdek clok rvnyestsre tagokat a Gazdasgi Versenyhivatal elnke, a kzbeszerzsekrt felels miniszter s a gazdasgpolitikrt felels miniszter jell ki, az ajnlatkrk ltalnos rdekeit kpvisel tagokat a Nemzeti Fejlesztsi gynksg, a helyi nkormnyzatok orszgos szvetsgei s az ptsgyrt felels miniszter ltal kijellt szemlyek jellik ki. Az ajnlattevk ltalnos rdekeit a Tancsban a munkltatk orszgos rdekkpviseletei s az orszgos gazdasgi kamark ltal kijellt hrom szemly kpviseli. A Tancs vente beszmol az Orszggylsnek tevkenysgrl, melyet tjkoztatsul az llami Szmvevszknek is megkld.

129

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Gazdasgi Versenyhivatal kzponti kltsgvetsi szerv, amely a kzponti kltsgvetsben nll fejezetet alkot. A Versenyhivatal szmra feladatot csak trvny rhat el. A Gazdasgi Versenyhivatal a gazdasgi hatkonysgot s a trsadalmi felemelkedst szolgl piaci verseny fenntartshoz fzd kzrdek, tovbb az zleti tisztessg kvetelmnyeit betart vllalkozsok s a fogyasztk rdeke ltal megkvetelt versenyfelgyeleti feladatokat ltja el. Elnkt a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki, kt elnkhelyettese szemlyre javaslatot a Gazdasgi Versenyhivatal elnke illetve az elnknek javasolt szemly tesz a miniszterelnknek, aki azt egyetrtse esetn elterjeszti az elnkhelyetteseket kinevez kztrsasgi elnk szmra. Az elnkt s az elnkhelyetteseket 6 vre nevezi ki a kztrsasgi elnk. (Az egyik elnkhelyettest a kztrsasgi elnk egyben megbzza a Versenytancs elnki teendinek elltsra.) A kinevezs egyszer ismtelhet. A miniszterelnk javaslatnak megttele eltt a jellteket a miniszterelnk kezdemnyezsre az Orszggyls illetkes bizottsga nyilvnosan meghallgatja. Egyenl Bnsmd Hatsg kzponti kltsgvetsi szerv, amely az egyenl bnsmd biztostsrt s trsadalmi felzrkzsrt felels miniszter kltsgvetsi fejezetn bell nll cmet kpez. A trvnyben meghatrozott esetekben hivatalbl vizsglatot folytat annak megllaptsra, hogy megsrtettk-e az egyenl bnsmd kvetelmnyt, valamint krelem alapjn vizsglatot folytat, hogy az arra ktelezett munkltatk elfogadtak-e eslyegyenlsgi tervet. Tovbb eljrst folytat az egyenl bnsmd trvny hatlya al tartoz megsrtsrl a srelmet szenvedett fl krelmre. A Hatsg hatrozatt brsg eltt lehet megtmadni. A hatsg elnkt a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki 9 vre. A hatsg feladatainak elltst az Egyenl Bnsmd Tancsad Testlet vezeti. A Testlet a trvny rtelmezst segti, illetve a Hatsg egyes llsfoglalsaihoz egyetrtse szksges. A Testlet 3 tagjt a trsadalmi eslyegyenlsg elmozdtsrt felels miniszter s 3 tagjt javaslatra a miniszterelnk kri fel. A Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg. A hatsg feladata a szemlyes adatok vdelmhez, valamint a kzrdek s a kzrdekbl nyilvnos adatok megismershez val jog rvnyeslsnek ellenrzse s elsegtse. Az llamigazgatsi szerv elnkt a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki 9 vre. A Hatsg elnkhelyettest az elnk nevezi hatrozatlan idre. A Hatsg elnke az adatvdelmi biztos feladat- s hatskrt vette t. Hatsgi jogkrben brsgot is kiszabhat.

4.3.8.

nll szablyoz szerv

Az nll szablyoz szerv vezetje sarkalatos trvnyben meghatrozott feladatkrben rendeletet ad ki, amely nem lehet ellenttes trvnnyel, kormnyrendelettel, miniszterelnki rendelettel, miniszteri rendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel. Vezetjt a miniszterelnk, vagy a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki s tevkenysgrl kteles vente beszmolni az Orszggylsnek. Az nll szablyz szerv vezetje nevezi ki helyettest, vagy helyetteseit. nll szablyoz szervek az albbiak: Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete A Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete alkotmnyos joglls orszgos hatskr kzigazgatsi szerv. A Felgyelet kizrlag a trvnynek van alrendelve, szmra feladatot csak trvny vagy trvny felhatalmazsa alapjn kiadott jogszably rhat el. Felgyeleti jogkrben a Felgyelet dntst megvltoztatni vagy megsemmisteni, illetve a Felgyeletet eljrs lefolytatsra ktelezni nem lehet. A Felgyelet elnkt a kztrsasgi elnk a miniszterelnk javaslatra, alelnkeit pedig a Felgyelet elnknek javaslatra a miniszterelnk nevezi ki hat vre.
130

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az elnk a Felgyelet tevkenysgrl vente beszmol az Orszggylsnek. A Felgyelet elnke trvnyben meghatrozott feladatkrben, trvnyben kapott felhatalmazs alapjn rendeletet alkothat, mely tevkenysgbenben akadlyoztatsa esetn az ltala kijellt alelnk helyettesti. A Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete a Magyarorszg pnzgyi kzvett rendszert felgyel, ellenrz s szablyoz szerv, amely felels a pnzgyi kzvett rendszer zavartalan mkdsrt. A Felgyelet tevkenysgnek a clja a pnzgyi kzvettrendszer stabil, zavartalan, tlthat s hatkony mkdsnek biztostsa, rsztvevi prudens mkdsnek elsegtse, a tulajdonosok gondos joggyakorlsnak folyamatos felgyelete. Clja tovbb a pnzgyi rendszer egyes szektorait fenyeget, nemkvnatos zleti s gazdasgi kockzatok feltrsa, azok cskkentse vagy megszntetse, megelz intzkedsek alkalmazsa, valamint a szolgltatsok ignybe vevi rdekeinek vdelme, gy a pnzgyi kzvettrendszer irnti kzbizalom erstse. A Nemzeti Mdia s Hrkzlsi Hatsg A Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg alkotmnyos joglls nll szablyoz szerv, nllan mkd s gazdlkod kzponti kltsgvetsi szerv, mely feladat- s hatskrt nllan, a jogszablyoknak megfelelen gyakorolja. A Hatsg feladata az elektronikus hrkzlsi piac zavartalan, eredmnyes mkdsnek, a piac szerepli rdekei vdelmnek s magatartsuk, valamint a tisztessges, hatkony verseny kialakulsnak s fenntartsnak felgyelete. Elnkt a miniszterelnk nevezi ki 9 vre, aki trvnyben kapott felhatalmazs alapjn rendeletet alkothat. A Hatsg tevkenysgrl vente beszmol az Orszggylsnek. A Hatsg Orszggyls ltal vlasztott tagokbl ll, nll jogi szemlyisg autonm szerve a Mdiatancs, mely szerv az Orszgos Rdi s Televzi Testlet jogutdja. A Mdiatancs elnkt s ngy tagjt az Orszggyls a jelenlv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval 9 vre vlasztja egyidej, lists szavazssal.

4.4.

Az nkormnyzati igazgats

Teleplsi nkormnyzat: kzsgi nkormnyzat, vros (2013 janurjtl: jrsszkhelyi vros, valamint vrosi nkormnyzat), megyei jog vros: amely 2013 janurjtl megyeszkhely vros, valamint az Orszggyls ltal az j nkormnyzati trvny hatlyba lpse eltt megyei jogv nyilvntott vros. Terleti nkormnyzat: megyei nkormnyzat. Fvrosi nkormnyzat: olyan teleplsi nkormnyzat, amely a terleti nkormnyzat feladatait is elltja. Budapest fvros nkormnyzata ktszint. A fvros nkormnyzati rendszere a fvrosi s kerleti nkormnyzatokbl ll. Az nkormnyzatok nkormnyzati alapjogaikat tekintve egyenlek, a feladat s hatskreik eltrnek.

4.4.1.

Az nkormnyzat feladat- s hatskre

Az Alkotmny rtelmben a kzsg, a vros, a fvros s kerletei, valamint a megye vlasztpolgrainak kzssgt megilleti a helyi nkormnyzs joga, mely a vlasztpolgrok kzssgt rint helyi kzgyek nll, demokratikus intzst, a helyi kzhatalomnak a lakossg rdekben val gyakorlst jelenti. A vlasztpolgrok ezen alkotmnyos jogukat az ltaluk vlasztott kpvisel-testlet tjn, illetleg helyi npszavazssal gyakoroljk. A helyi kpvisel-testlet nkormnyzati gyekben nllan szablyoz s igazgat, dntse kizrlag trvnyessgi okbl vizsglhat fell. A helyi kzgyek a lakossg kzszolgltatsokkal val elltshoz, a kzhatalom nkormnyzati tpus helyi gyakorlshoz, valamint mindezek szervezeti, szemlyi s anyagi feltteleinek helyi megteremtshez kapcsoldnak.
131

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A helyi nkormnyzatok alapjogai egyelek, azonban ktelezettsgei eltrek lehetnek. A megyei (terleti) s a teleplsi nkormnyzatok kztt nincs fggsgi viszony, a klcsns rdekek alapjn egyttmkdnek. A kzsgnek, vrosnak, fvrosnak s kerleteinek, a megyei nkormnyzatnak egymstl eltr feladat- s hatskrei lehetnek. A helyi nkormnyzatok faladatai tekintetben megklnbztethetjk a ktelezen elltand s az nkntesen vllalhat feladatokat. A helyi nkormnyzatok szmra ktelez feladatot kizrlag trvny llapthat meg. Ezen feladatok meghatrozsval egyidejleg az Orszggyls biztostja az ezek elltshoz szksges anyagi feltteleket, dnt a kltsgvetsi hozzjruls mrtkrl s mdjrl. Ktelez nkormnyzati feladatknt a teleplsi nkormnyzat kteles gondoskodni (2013 janur 1-tl): teleplsfejlesztsrl, teleplsrendezsrl, kzintzmny elnevezsrl, krnyezet-egszsggyrl, kulturlis szolgltatsrl, helyi kzmveldsrl, az vodai nevelsrl, az egszsggyi alapelltsrl, s a szocilis, gyermekjlti s gyermekvdelmi elltsrl, teleplszemeltetsrl: a kzvilgtsrl, a helyi kzutak s a kztemet fenntartsrl s a helyi kzutakon, a helyi nkormnyzat tulajdonban ll kzforgalom ell el nem zrt magnutakon, valamint tereken, parkokban s egyb kzterleteken kzti jrmvel trtn vrakozs (parkols) biztostsrl, helyi kzssgi kzlekeds biztostsrl, kteles biztostani a nemzetisgi gyekrl, hajlktalann vl szemlyek elltsrl, laks- s helyisggazdlkodsrl, helyi krnyezetvdelemrl, sport s ifjsgi gyekrl, kistermelk, stermelk szmra rtkestsi lehetsgrl, hulladkgazdlkodsrl, tvhszolgltatsrl, honvdelmi, polgri vdelmi, katasztrfavdelmi gyekrl, helyi kzfoglalkoztatsrl, helyi adval, gazdasgszervezsi s turizmussal kapcsolatos feladatokrl, kzremkds a telepls kzbiztonsgnak biztostsban. Teleplsi s fvrosi nkormnyzat a helyi kzbiztonsgrl, vagyonnak, ms rtknek vdelmrl knyszert eszkz alkalmazsra jogosult szervezetet is ltrehozhat, az illetkes terleti fkapitnysggal kttt rsbeli megllapods alapjn, amit a rendrsg szakmai felgyeletvel vgez.

Trvny helyi kzgyek, valamint a helyben biztosthat kzfeladatok krben elltand ms helyi nkormnyzati feladatot is megllapthat. Trvnynek differencilni kteles a helyi nkormnyzatok eltr adottsgait ktelez feladat s hatskreik megllaptsnl. A helyi nkormnyzatok a trvnyben meghatrozott esetekben az llammal kttt kln megllapods alapjn ellthat llami feladatokat. (A megllapodsban rendelkezni kell a feladatellts finanszrozsrl.) Mindemellett a helyi nkormnyzatok a helyi ignyektl s teljestkpessgtl fggen egyb feladat- s hatskrket vllalhatnak. nknt vllalhatjk minden olyan helyi kzgy nll megoldst, amelyet jogszably nem utal ms szerv hatskrbe. Ezek az nknt vllalt nkormnyzati feladatok, melyek azonban nem veszlyeztethetik a trvny ltal ktelezen elrt nkormnyzati feladat- s hatskrk elltst.

132

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A helyi nkormnyzatok hatsgi jogkrrel is rendelkeznek. Az elltott hatsgi gyek egy rsze llamigazgatsi hatsgi gy, melyek nkormnyzatra val teleptse trvnyben vagy kormnyrendeletben trtnt meg (nkormnyzat ltal elltott llamigazgatsi hatsgi gyek). A hatsgi gyek msik rszt a helyi nkormnyzati hatsgi gyek kpezik. Ezen hatsgi gyekben a kpvisel-testlet vagy truhzott hatskrben a polgrmester (fpolgrmester), a kpvisel-testlet bizottsga vagy rsznkormnyzat testlete dnt. A bevezetend jrs terletn az llamigazgatsi feladatokat ellt jrsi kormnyhivatal tveszi a jegyzre teleptett llamigazgatsi hatsgi gyek trvnyben meghatrozott rszt. A jrsi kormnyhivatalok a jrsi szkhelyeken mkdnek. A fentiekben mr ismertetettek szerint a vlasztpolgrok a helyi nkormnyzshoz val jogukat az ltaluk vlasztott kpvisel-testlet tjn, illetleg helyi npszavazssal gyakoroljk Ennek megfelelen nkormnyzati dntst a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete annak felhatalmazsa alapjn, azaz truhzott hatskrben annak bizottsga, trsulsa, a rsznkormnyzat testlete, a helyi kisebbsgi nkormnyzat testlete, a polgrmester , illetleg a helyi npszavazs hozhat. Ugyanakkor a helyi nkormnyzatokrl szl 2011. vi CLXXXIX. sarkalatos trvny (a tovbbiakban: tv.) meghatrozza azon kpvisel-testleti hatskrket, melyek nem ruhzhatak t. Ilyen hatskrk: a rendeletalkots, az nkormnyzat szervezetnek kialaktsa s mkdsnek meghatrozsa, a helyi npszavazs kirsa, az nkormnyzati jelkpek, kitntetsek s elismer cmek meghatrozsa s hasznlatuk szablyozsa, dszpolgri cm adomnyozsa, a kltsgvets megllaptsa, dnts annak vgrehajtsrl szl beszmol elfogadsrl, helyi ad megllaptsa, nkormnyzati trsuls ltrehozsa, a teleplsi kpvisel, a polgrmester sszefrhetetlensgi gyben val dnts stb. A korbbiakban meghatrozottaknak megfelelen a helyi kpvisel-testlet szekunder jogalkotsi hatskrben, feladatkrben eljrva rendeletet alkothat, amely nem lehet ellenttes a magasabb szint jogszabllyal. Tovbb primer jogalkotsi hatskrben a trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezsre nkormnyzati rendeletet alkothat. Az Alkotmnyban rgztett trsulshoz val joguk alapjn a helyi nkormnyzatok feladataik hatkonyabb, clszerbb megoldsra rsbeli megllapodssal, szabadon trsulhatnak ms helyi kpvisel-testlettel (rdekeik kpviseletre nkormnyzati rdekszvetsget hozhatnak ltre, feladatkrkben egyttmkdhetnek ms orszgok helyi nkormnyzatval, s tagjai lehetnek nemzetkzi nkormnyzati szervezetnek). Fontos, hogy ezen trsulsok a helyi nkormnyzatok egyenjogsga tiszteletben tartsval s a klcsns elnyk s az arnyos tehervisels alapjn mkdjenek. A teleplsek trsult kpvisel-testlet alakthatnak. Trsult kpvisel-testlet alaktsa esetn a kpvisel-testletek rszben, vagy egszben egyestik a kltsgvetsket, kzs nkormnyzati hivatalt tartanak fenn s intzmnyeiket kzsen mkdtetik. (Az j tv. 2012-13-as hatlyba lpsig nevestett trsulsi formk: a hatsgi igazgatsi trsuls, intzmnyi trsuls, s a trsult kpvisel-testlet. A helyi nkormnyzatok kpviseltestletei megllapodhatnak abban, hogy egy, vagy tbb nkormnyzati feladat- s hatskr, valamint a polgrmester s a jegyz llamigazgatsi feladat- s hatskrnek hatkonyabb, clszerbb elltsra jogi szemlyisggel rendelkez trsulst hozzanak ltre. A hatsgi igazgatsi trsuls ltrehozsnak clja egyes llamigazgatsi hatsgi gyfajtk szakszer intzse. Az intzmnyi trsuls keretben az rdekelt kpvisel-testletek kt vagy tbb kzsget, illetleg vrost s kzsget ellt egy vagy tbb intzmny kzs alaptsban, fenntartsban s fejlesztsben llapodnak meg. Eltr megllapodsuk hinyban a kzs intzmnyek fenntartshoz az rdekelt kpvisel-testletek a teleplsk lakossgszmnak arnyban jrulnak hozz. Az elkpzels szerint az llamigazgatsi feladatokat elvonjk a jegyz hatskrbl s a fellltand jrsi (kormny) hivatalok veszik t azokat s a teleplsi nkormnyzatok kizrlagosan nkormnyzati feladatokat fognak elltni.)
133

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Kpvisel-testletek trsulsa esetn (trsult kpvisel-testlet) a kpvisel-testletek rszben vagy egszben egyestik a kltsgvetsket, kzs hivatalt tartanak fenn, s intzmnyeiket kzsen mkdtetik. Azokban az gyekben azonban, amelyek kizrlag csak az egyik teleplst rintik, a telepls kpvisel-testlete tovbbra is nllan dnt. Trsult kpvisel-testlet gy is ltrehozhat, hogy az rdekelt teleplsi kpvisel-testletek a teleplsek lakossgszmnak arnyban vlasztjk meg annak tagjait a teleplsi kpviselk kzl. Emellett ki kell emelnnk a kln trvnyben szablyozott tbbcl kistrsgi trsuls ltrehozsnak lehetsgt. Ugyanis a kistrsgben kivve a fvrost s azt a kistrsget, amelyben egy telepls alkot egy kistrsget mkd teleplsi nkormnyzatok kpviseltestletei a kistrsgi egyttmkds hossz tv biztostsra rsbeli megllapodssal a kistrsgben egy tbbcl kistrsgi trsulst alakthatnak. Alapvet cljaknt a trsuls rszt vehet a kistrsg terletnek sszehangolt fejlesztsben (klnsen: fejlesztsi tervek, programok, plyzatok ksztsben, megvalstsban) s a teleplsfejleszts sszehangolsban, vllalhatja kistrsgi kzszolgltatsok biztostst, fejlesztst s szervezst, valamint intzmnyek fenntartst.

4.4.2.

Az nkormnyzat szervezete

Az elzekben meghatrozott nkormnyzati feladatokat a helyi kpvisel-testlet s szervei: a polgrmester, a kpvisel-testlet bizottsgai, a rsznkormnyzat testlete a polgrmesteri hivatala, valamint 2013 janurjtl a kzs nkormnyzati hivatala ltjk el. A kpvisel-testlet vente legalbb hat lst tart. A kpvisel-testlet elnke a polgrmester, aki sszehvja s vezeti annak lst. Az ls fszably szerint nyilvnos. Zrt ls pl. az nkormnyzat vagyonval val rendelkezs s plyzat trgyalsa (ha a nyilvnos trgyals zleti rdeket srtene) vagy kinevezs, felments, fegyelmi eljrs megindtsa, fegyelmi bntets kiszabsa (ha az rintett a nyilvnos trgyalsba nem egyezik bele) stb. esetn tarthat. A kpvisel-testlet a dntseit (rendelet, hatrozat) nylt szavazssal hozza. Titkos szavazs kivtelesen tarthat. A kpvisel-testlet akkor hatrozatkpes, ha az lsen a teleplsi kpviselknek tbb mint a fele jelen van. A javaslat elfogadshoz fszably szerint egyszer sztbbsg szksges, azaz a jelenlev teleplsi kpviselk tbb mint a felnek igen szavazata. Minstett tbbsg szksges azonban tbbek kztt a rendeletalkots, a szervezet kialaktsa s mkdsnek meghatrozsa, nkormnyzati trsuls ltrehozsa, trsulshoz, rdekkpviseleti szervezethez val csatlakozs vagy intzmnyalapts esetn. A minstett tbbsghez a megvlasztott sszes nem csak az lsen jelen lv teleplsi kpvisel tbb mint a felnek a szavazata szksges. A kpvisel-testlet maga hatrozza meg bizottsgi szervezett, s vlasztja meg bizottsgait. (A kpvisel-testlet a szz, vagy a szznl kevesebb lakos teleplsen bizottsgot nem vlaszt, a bizottsgi feladatokat a kpvisel-testlet ltja el.) A trvny elrendelheti valamely bizottsg ltrehozsnak ktelezettsgt. Ilyen trvnyi ktelezs vonatkozik a ktezernl tbb lakos teleplsen pnzgyi bizottsg ltrehozsra. Emellett a kpvisel-testlet kisebbsgi jelltknt mandtumot nyert tagjai kezdemnyezsre a kpvisel-testlet kisebbsgek gyeivel foglalkoz bizottsgot hoz ltre. A bizottsgok elnkt s tagjainak tbb mint a felt a teleplsi kpviselk kzl kell megvlasztani. A bizottsgok alapvet feladata, hogy elksztik a kpvisel-testlet dntseit, valamint szervezik s ellenrzik a dntsek vgrehajtst. A kpvisel-testlet tovbb meghatrozhatja azon elterjesztseket, amelyeket bizottsg nyjt be, tovbb azokat, melyek a bizottsg llsfoglalsval nyjthatk be a kpvisel-testlethez. A korbbiakban meghatrozottaknak megfelelen a kpvisel-testlet egyes hatskreit truhzhatja a bizottsgokra, ezltal dntsi jogot adva nekik. A bizottsg hatrozatkpessgre s hatrozathozatalra a kpvisel-testletre vonatkoz szablyokat kell megfelelen alkalmazni.
134

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A kpvisel-testlet meghatrozott teleplsrszt rint gyekben egyes hatskreinek truhzsval teleplsrszi nkormnyzatot hozhat ltre, szmra anyagi eszkzket biztosthat. A teleplsrszi nkormnyzat teleplsi kpviselkbl s ms vlasztpolgrokbl hozhat ltre, vezetje teleplsi kpvisel. Megyei jog vros kpvisel-testlete a kzgyls. A polgrmestert a helyi vlasztpolgrok kzvetlenl vlasztjk. A polgrmester tisztsgt fllsban, vagy trsadalmi megbzatsban ltja el. A polgrmesteri tisztsg a 3000-nl kevesebb lakos kzsgekben trsadalmi megbzsban is betlthet. Egyb esetekben a polgrmester tisztsgt fllsban kell betlteni. A polgrmester tagja a kpvisel-testletnek, annak hatrozatkpessge, dntshozatala, mkdse szempontjbl teleplsi kpviselnek tekintend. Ezen tisztsggel szemben az tv. szigor sszefrhetetlensgi szablyokat llapt meg. A polgrmester nem lehet kztrsasgi elnk, tovbb aki olyan tisztsget tlt be, aki olyan feladatot lt el, amelyre kinevezst, megbzatst az Orszggylstl, a kztrsasgi elnktl, kormnyftl, kormnytl, kormny tagjtl, vagy az Orszggyls, kormny alrendeltsgbe tartoz szervtl (vezetjtl) kapta. Nem lehet a polgrmester az Alkotmnybrsg tagja, alapvet jogok biztosa, az llami Szmvevszk elnke, elnkhelyettese s szmvevje, a Kormny tagja, llamtitkr, kzponti llamigazgatsi szerv kztisztviselje, br, gysz, kzjegyz, brsgi vgrehajt, jegyz, fjegyz, krjegyz, aljegyz, a kpvisel-testlet hivatalnak kztisztviselje stb. A polgrmester vonatkozsban a kpvisel-testlet gyakorolja a munkltati jogokat. A kpvisel-testlet a sajt tagjai kzl, a polgrmester javaslatra, titkos szavazssal a polgrmester helyettestsre, munkjnak segtsre alpolgrmestert vlaszt, alpolgrmestereket vlaszthat, akik a polgrmester irnytsval ltjk el feladataikat. Lehetsg van arra, hogy a kpvisel-testlet ne csupn sajt tagjai kzl vlasszon alpolgrmestert. Azon alpolgrmester, akit nem a kpvisel-testlet tagjai kzl vlasztottak, nem lesz tagja a kpvisel-testletnek, a polgrmestert a kpvisel-testlet elnkeknt nem helyettestheti, de a kpvisel-testlet lsein tancskozsi joggal rszt vehet. A kpvisel-testlet plyzat alapjn jegyzt nevez ki hatrozatlan idre. A jegyz vezeti a polgrmesteri hivatalt, s a kzs nkormnyzati hivatalt. A jegyz feladatai krben pl. gondoskodik az nkormnyzat mkdsvel kapcsolatos feladatok elltsrl, gyakorolja a munkltati jogokat a kpvisel-testlet hivatalnak kztisztviseli tekintetben. Dntsre elkszti a polgrmester hatskrbe tartoz llamigazgatsi gyeket, dnt azokban a hatsgi gyekben, amelyeket a polgrmester ad t szmra, tovbb tancskozsi joggal rszt vesz a kpvisel-testlet, a kpvisel-testlet bizottsgnak lsn. A jegyz kteles jelezni a kpviseltestletnek, a bizottsgnak s a polgrmesternek, ha a dntsknl jogszablysrtst szlel. llamigazgatsi hatsgi jogkr cmzettje lehet. A jegyz szmra az tv.-ben foglaltakon tl egyb jogszablyok is meghatroznak feladatokat. gy tbbek kztt a teleplsi nkormnyzat jegyzje a szocilis igazgats szervnek minsl, s elltja a trvnyben meghatrozott feladatokat, pl. szocilis rszorultsg esetn a jogosult szmra rendszeres szocilis seglyt llapt meg. Tovbb a polgrok szemlyi adatainak s lakcmnek nyilvntartsa tekintetben a nyilvntarts szervezethez tartozik, pl. elltja a lakcmbejelents tudomsul vtelvel sszefgg hatsgi feladatokat. Kormnyrendeletben kijellt krzetkzponti feladatokat ellt teleplsi (fvrosi kerleti) nkormnyzat jegyzje a polgrmesteri hivatal rszeknt okmnyirodt mkdtet. Emellett vlasztsokhoz kapcsoldan a helyi vlasztsi iroda vezetje a jegyz. A feladatok tovbb sorolsa helyett sszegzskppen elmondhat, hogy a jegyz szmra klnbz jogszablyokban elrt feladatok szmos terletet rint s igen sokrt tevkenysget fognak t. A jegyzt a polgrmester nevezi ki plyzat alapjn s a jegyz javaslatra az aljegyzt. A jegyz munkltatja a polgrmester. A kpvisel-testlet hivatalaknt a kpvisel-testlet egysges hivatalt hoz ltre polgrmesteri hivatal elnevezssel.
135

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A hivatal az nkormnyzat mkdsvel, valamint az llamigazgatsi gyek dntsre val elksztsvel s vgrehajtsval kapcsolatos feladatokat ltja el. A hivatal kzremkdik a polgrmester nkormnyzati, valamint llamigazgatsi feladatainak, hatskreinek elltsa sorn. A hivatal a polgrmester irnytsa s a jegyz vezetse alatt llt. A polgrmester pl. a jegyz javaslatainak figyelembevtelvel meghatrozza a hivatal feladatait az nkormnyzat munkjnak a szervezsben, a dntsek elksztsben s vgrehajtsban, a jegyz javaslatra elterjesztst nyjt be a kpvisel-testletnek a hivatal bels szervezeti tagozdsnak, munkarendjnek, valamint gyflfogadsi rendjnek meghatrozsra, a hatskrbe tartoz gyekben szablyozza a kiadmnyozs rendjt. Igazgatsi s teleplsi feladataik elltsra 2013-tl kzs nkormnyzati hivatalt hoznak ltre azok a jrson belli kzsgi nkormnyzatok, amelyek kzigazgatsi terlett legfeljebb egy telepls kzigazgatsi terlete vlasztja el egymstl, s a kzsgek lakossgszma nem haladja meg a 2000 ft. A 2000 ft meghalad telepls is tartozhat kzs nkormnyzati hivatalhoz. A kzs nkormnyzati hivatalhoz tartoz teleplsek sszlakossgszma legalbb 2000 f, vagy a kzs hivatalhoz tartoz teleplsek szma legalbb 7. Ha a kzs nkormnyzati hivatalt mkdtet teleplsek egyike vros, akkor a vros szkhelytelepls (jrsszkhely). Egyb esetekben a szkhelyteleplst a kzs nkormnyzati hivatalhoz tartoz nkormnyzatok kpvisel-testletei hatrozzk meg. A kzs nkormnyzati hivatal ltszmt, fenntartsnak kltsgeihez az rdekelt kpvisel-testletek a hivatalt ltrehoz megllapodsuk szerint llaptjk meg s jrulnak hozz. Ha vros mkdteti a hivatalt, megllapods hinyban a vros kpviseltestlete llaptja meg azt. A fvros ktszint nkormnyzata a fvros s kerletei nkormnyzataibl ll. A fvros kpvisel-testlete a fvrosi kzgyls. A kerletben polgrmestert, a fvrosban fpolgrmestert vlasztanak. A fvrosban a kerleti kpvisel-testlet hivatalt, a kerleti nkormnyzati hivatalt, a jegyz, a fvrosi kpvisel-testlet hivatalt (a fvrosi nkormnyzati hivatalt) a fjegyz vezeti. A megyei nkormnyzat terleti nkormnyzat. A megyei nkormnyzat jogi szemly, melynek feladatait s hatskrt a kzgyls ltja el. A megyei nkormnyzatot a kzgyls elnke kpviseli, akit a megyei kzgyls sajt tagjai kzl titkos szavazssal vlaszt. A megyei kzgyls kteles ltrehozni pnzgyi bizottsgot, tovbb ha a megyben terleti kisebbsgi nkormnyzat alakul, kteles megalaktani kisebbsgi gyekkel foglalkoz bizottsgt, amelynek munkjban a megyei kisebbsgi nkormnyzat elnke lland tancskozsi joggal vesz rszt. A megyei testletek s tisztsgviselk munkjt megyei nkormnyzati hivatal segti, melynek feladata a dntsek szakmai elksztse, valamint a dntsek vgrehajtsnak szervezse s ellenrzse. A hivatal vezetje a megyei fjegyz, akit a megyei kzgyls nevez ki hatrozatlan idre. A megyei nkormnyzat kteles elltni azokat a trvnyben szmra elrt feladatokat, amelyek megoldsra teleplsi nkormnyzat nem ktelezhet. Trvny a megyei nkormnyzat ktelez feladatv teheti az olyan krzeti jelleg kzszolgltats biztostst, amely a megye egsz terletre vagy annak nagy rszre kiterjed. Trvny ktelez megyei feladatknt rhatja el tovbb az olyan krzeti jelleg kzszolgltatsok megszervezst, amelyek esetben a szolgltatst ignybe vevk tbbsge nem a szolgltatst nyjt intzmny szkhelye szerinti telepls terletn lakik.

4.4.3.

Az nkormnyzat gazdlkodsa

A helyi nkormnyzatok autonmija biztostsnak garancija a gazdasgi (vagyoni) nllsg.

136

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

Az nkormnyzat sajt tulajdonnal rendelkezik, bevteleivel nllan gazdlkodik, s sajt felelssgre vllalkozhat. Az nkormnyzati vagyonrl az tv. s a nemzeti vagyonrl szl 2011. vi trvny rendelkezik. A helyi nkormnyzat vagyona a tulajdonbl s a helyi nkormnyzatot megillet vagyoni rtk jogokbl ll, melyek az nkormnyzati clok megvalstst szolgljk. A helyi nkormnyzatot egyes eltrsekkel megilletik mindazok a jogok s terhelik mindazok a ktelezettsgek, amelyek ltalban a tulajdonost megilletik, illetleg terhelik. A tulajdonost megillet jogok gyakorlsrl a kpvisel-testlet dnt. Az nkormnyzat vagyona a nemzeti vagyon rszeknt trzsvagyonbl s annak nem minsl zleti vagyonbl tevdik ssze. A trzsvagyon kzvetlenl a ktelez nkormnyzati feladat- s hatskr elltst vagy a kzhatalom gyakorlst szolglja. Trzsvagyon az a forgalomkptelen vagyon: amit a nemzeti vagyonrl szl trvny kizrlagosan nkormnyzati tulajdonban ll vagyonnak minst; amit trvny, vagy nkormnyzati rendelet nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyonnak minst, valamint a helyi nkormnyzat rendelete korltozottan forgalomkpes vagyonelemknt llapt meg. A trzsvagyon krbe tartoz tulajdon gy vagy forgalomkptelen, vagy korltozottan forgalomkpes: forgalomkptelenek a helyi kzutak s azok mtrgyai, a terek, a parkok s minden ms ingatlan s ing dolog, amelyet trvny vagy a helyi nkormnyzat forgalomkptelennek nyilvnt; forgalomkptelen tovbb a helyi nkormnyzat tulajdonban ll nemzetkzi repltr a hozz tartoz lgiforgalmi irnyt eszkzk s a helyi nkormnyzat tulajdonban ll vizek, kzcl vzi ltestmnyek, ide nem rtve a vzi kzmveket. Korltozottan forgalomkpesek a kzmvek, intzmnyek s kzpletek, tovbb a helyi nkormnyzat ltal meghatrozott ingatlanok s ingk. Emellett az nkormnyzatnak joga van sajt felelssgre vllalkozni, azonban vllalkozsa ktelez feladatainak elltst nem veszlyeztetheti. Mindemellett az nkormnyzat bevteleivel s kiadsaival nllan gazdlkodik, trvnyben meghatrozott feladatainak elltshoz megfelel sajt bevtelre jogosult, tovbb e feladatokkal arnyban ll llami tmogatsban rszesl, trvny keretei kztt megllaptja a helyi adk fajtit s mrtkt. Az nkormnyzat bevtelei: sajt bevtelek, tengedett kzponti adk, ms gazdlkod szervektl tvett bevtelek, kzponti kltsgvetsi normatv hozzjrulsok s tmogatsok.

Sajt bevtelek: az nkormnyzatok ltal megllaptott s kivetett helyi adk; sajt tevkenysgbl, vllalkozsbl s az nkormnyzati vagyon hozadkbl szrmaz nyeresg, osztalk, kamat s brleti dj; illetkek, brsg, dj (kln trvnyben meghatrozottak szerint); tvett pnzeszkzk; az nkormnyzat s intzmnyei egyb sajtos bevtelei. Az Orszggyls ltal tengedett kzponti adk: a magnszemlyek jvedelemadjnak meghatrozott rsze; az egyb megosztott adk.

137

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Orszggyls normatv kltsgvetsi hozzjrulst llapt meg a teleplsek lakossgszmval, egyes korcsoportokkal, intzmnyi elltottakkal arnyosan s egyb mutatk alapjn. Tmogatsok: Cltmogats: az Orszggyls meghatrozza azon trsadalmilag kiemelt clokat, melyek megvalsulst tmogats nyjtsval kvnja elsegteni. A cltmogats kizrlag az adott clra hasznlhat fel. Cmzett tmogats: az Orszggyls egyes nagy kltsgigny beruhzsi feladatok megvalstsra meghatrozott helyi nkormnyzatoknak cmzett tmogatst nyjthat, mely kizrlag a meghatrozott clra fordthat. Kiegszt tmogats: ezen tmogats az nhibjn kvl htrnyos helyzetben lv teleplsi nkormnyzatot nllsga s mkdkpessge vdelme rdekben illeti meg. A tmogats feltteleirl s mrtkrl az Orszggyls az llami kltsgvetsi trvnyben dnt. Az nkormnyzatok gazdlkodsnak alapja az nkormnyzat gazdasgi programja s kltsgvetse. A helyi nkormnyzat gazdlkodst az llami Szmvevszk ellenrzi (kls ellenrzs). Emellett az nkormnyzat bels pnzgyi ellenrzst folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzs s bels ellenrzs tjn biztostja. A jegyz kteles olyan pnzgyi irnytsi s ellenrzsi rendszert mkdtetni, mely biztostja a helyi nkormnyzat rendelkezsre ll forrsok szablyszer, szablyozott, gazdasgos, hatkony s eredmnyes felhasznlst (bels ellenrzs).

4.5.

A kztestleti nkormnyzatok

A helyi nkormnyzatoktl meg kell klnbztetnnk a kztestleti nkormnyzatokat. A kztestlet nkormnyzattal s nyilvntartott tagsggal rendelkez szervezet, jogi szemly, amelynek ltrehozst trvny rendeli el. A kztestlet olyan szemlyegyesls, amely a tagsghoz, illetleg a tagsga ltal vgzett tevkenysghez kapcsold kzfeladatot lt el. Erre tekintettel a kztestletek ltrehozsnak indoka az, hogy ezltal a jogalkot a kzfeladatok elltst az rdekeltekre bzza. A kztestletek fajti: Szakmai kamark, pl. orvos, gyvd, mrnk. Gazdasgi kamark, pl. Magyar Kereskedelmi s Iparkamara, Magyar Agrrkamara. Magyar Tudomnyos Akadmia. Magyar Mvszeti Akadmia. Gazdasgi igazgatsi feladatokat ellt kztestletek: hegykzsgek, Magyar Szabvnygyi Testlet, Nemzeti Akkreditl Testlet. Egyb kztestletek, pl. nkntes tzoltsg, Magyar Olimpiai Bizottsg, orszgos sportszvetsgek. Egyes kztestletek esetben knyszertrsulsrl beszlhetnk, mivel a jogszably a tevkenysg vgzst (tipikusan a foglalkozs gyakorlst) kztestleti tagsghoz kti, pl. orvos, gyvd. Egyes tevkenysgek vgzse esetn a kztestlet kzhatalom birtokban jr el. Ilyen a tagokra vonatkozan a szablyozsi jog, a kzhatalmi ellenrzsi jogkr s a dntsi jogkr (etikai, fegyelmi gyek, tevkenysg engedlyezs) gyakorlsa. A kztestletnek a tagsgon kvlre hat hatsgi jogostvnyai is lehetnek, pl. a Nemzeti Akkreditl Testlet (mg) nem tag vizsgllaboratriumokat akkreditl eljrsa.

138

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A kztestletek llami felgyelete egyes esetekben igen szk kr, pl. a kztrsasgi elnk csupn megersti tisztsgben a Magyar Tudomnyos Akadmia elnkt. Ms esetekben szorosabb llami felgyelet rvnyesl, pl. a hegykzsgek mkdse felett az agrrpolitikrt felels miniszter trvnyessgi felgyeletet gyakorol. Ezen jogkrbe tartoz feladatait a mezgazdasgi igazgatsi szerv tjn ltja el, amely ha trvnysrtst szlel, trvnyessgi felgyeleti intzkedst kezdemnyez az agrrpolitikrt felels miniszternl. Ha a hegykzsg mkdsnek trvnyessge mskpp nem llthat helyre, az agrrpolitikrt felels miniszter keresettel fordulhat a brsghoz, amely akr a hegykzsg tevkenysgt is felfggesztheti, vagy ha a trvnyes mkds nem llthat helyre, a hegykzsgi szervezetet fel is oszlathatja. Ismeretellenrz krdsek: Mi indokolja a kzigazgatsi feladatok terleti szint megosztst? Mi indokolja valamely szerv illetkessgi terletnek az llam terleti beosztstl val eltrst? Mirt tekinthetjk szk krnek a Kormny aktus-fellvizsglati jogt? Mely szervek s szakmai frumok vesznek rszt a Kormny dntseinek elksztsben? Hogyan nyilvnul meg a nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek s a Kormny kztt fennll hierarchikus viszony? Miben nyilvnul meg az autonm llamigazgatsi szervek autonmija? Milyen felttelek fennllsa esetn vllalhatja a helyi nkormnyzat nknt ktelezen elltandakon tli feladatok elltst? Jogosult-e a Kormny arra, hogy a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsgot utastsa valamely msorszolgltatsi szerzds ellenrzsre? Ltrehozhat-e tbbcl kistrsgi trsulst a Hajd-Bihar Megyei nkormnyzat Kzgylse, Ebes s Hajdszovt kpvisel-testlete? Jogosult-e azon jogsz gyvdi tevkenysg vgzsre, aki egyetemi jogi vgzettsghez kttt foglalkozstl eltilts hatlya alatt ll, s emiatt nem lehet az gyvdi kamara tagja?

5.
5.1.

A kzigazgats mkdse
A kzigazgatsi szervek tevkenysgi tpusai

A kzigazgats ltal feladatainak elltsa rdekben vgzett tevkenysgek kztt klnbsget kell tennnk a kzigazgatsi aktusok, a tnyleges cselekmnyek s a kzigazgatsi szervek ms joggba tartoz cselekmnyei kztt. Kzigazgatsi aktusoknak nevezzk a kzigazgats azon cselekvseit, melyek valamilyen joghats kivltsra irnyulnak. Ezzel szemben a kzigazgats tnyleges cselekmnyeinek nincsenek jogi kvetkezmnyei. Ilyenek az igazgatsi cselekmnyek (pl. tervezs, rtekezletek szervezse, lebonyoltsa), egyes nyilvntartsi s regisztratv cselekmnyek (pl. informcik gyjtse, trolsa. Azonban kizrlag olyan nyilvntarts vezetse sorolhat a tnyleges cselekmnyek kz, melyekhez nem fzdnek joghatsok, azaz nem minslnek aktusnak. Aktus pl. az ingatlan-nyilvntarts vezetse, mivel trvny rtelmben az ingatlan tulajdonjognak megszerzshez az ingatlan-nyilvntartsi bejegyzs is szksges.), a relcselekmnyek (pl. gyfl kioktatsa, irnytott szerv tjkoztatsa. Nem fzdik hozzjuk kzvetlenl joghats, de kapcsoldnak az aktusokhoz.) s a materilis cselekmnyek (pl. gazdlkod tevkenysg, karbantarts, irodaszerek beszerzse). Mindemellett a kzigazgats ms joggba tartoz cselekmnyeket is ellt (pl. a bnteteljrsban szablyozott feljelentst tesz, munkltatknt a munkajog ltal szablyozott szerzdseket kt).
139

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzigazgatsi aktusok krbe sorolhatak a kzigazgats azon joghats kivltsra irnyul cselekmnyei, melyek sorn a kzigazgatsi szerv mint hatsg jr el, vagy a kzigazgatsi szervezetrendszer mkdshez kapcsoldan cselekszik, vagy a kzintzet mint kzszolgltatst nyjt jr el, vagy a kzigazgatsi szerv kzigazgatsi szerzdst kt. A hatsgi tevkenysg a jogszably ltal hatsgi jogkrrel felruhzott kzigazgatsi szerv ltal, kzhatalom birtokban vgzett tevkenysg. Sajtos jellemzje, hogy kls, azaz a kzigazgatsi szervtl fggetlen szemlyekkel, szervezetekkel (gyfelekkel) szemben egyedi gyek tekintetben valsul meg. Ide soroljuk azon kzigazgatsi tevkenysgeket, melyek sorn a kzigazgatsi szerv (hatsg) hatsgi hatrozatot hoz (pl. a llskeressi jradk megllaptsa), szakhatsgi hozzjrulst ad (pl. ptsi engedlyezsi eljrsban a tzvdelmi hatsg), hatsgi intzkedst vgez ( pl. a hatsg kzege s nem a hatsg ktelezettsg azonnali teljestsre hv fel a veszly elhrtsa rdekben, gy a tzolt a ments sorn mindenkire ktelezen elrendeli az plet kirtst) vagy eljrst kezdemnyez ms szervnl (pl. szablysrts szlelse esetn a szablysrtsi hatsgnl). A kzigazgatsi szerv a kzigazgatsi szervezetrendszer mkdse sorn klnbz tpus aktusokat bocst ki. Ezek lehetnek hierarchikus irnytsi aktusok (pl. az irnyt szerv kinevezi az irnytott szerv vezetjt, jvhagyja annak szervezeti s mkdsi szablyzatt, utastst ad feladat elvgzsre) vagy bels vezetsi aktusok (pl. a szerv vezetje a szerv szervezeti egysgeinek vezeti szmra szolglati utastst ad) vagy hierarchin kvli irnytsi aktusok (pl. a szakminisztrium a helyi nkormnyzatoktl azok gazati feladatai krben adatokat s tjkoztatst kr, amelyet az nkormnyzat kteles teljesteni) vagy kzigazgatsi szervek kztti egyttmkdsi aktusok. A kzintzetek (pl. mzeum, levltr, knyvtr, oktatsi intzmny) akkor vgeznek joghatssal br kzigazgatsi cselekmnyeket, amikor az ltaluk nyjtott kzszolgltatst ignybe vevk felvtelrl, elbocstsrl, jogairl vagy ktelezettsgeirl dntenek. A kzigazgatsi szerzdsek (pl. a teleplsi nkormnyzatok trsulsi szerzdsei, az OEP ltal kttt finanszrozsi szerzdsek, a hatsgi szerzdsek) alapvet jellemzje, hogy legalbb az egyik szerzd fl kzigazgatsi szerv (azaz a msik szerzd fl lehet szintn kzigazgatsi szerv, de lehet kls szemly vagy szerv is), clja valamilyen kzigazgatsi feladat elltsa. Nem rvnyesl a szerzd felek kztti egyenjogsg, mivel a kzigazgatsi szervnek eljogai vannak (pl. rendkvli felmondsi lehetsgek). A hatsgi szerzdst a hatsg a hatskrbe tartoz gyben az gyfllel kti hatrozathozatal helyett, az gy kzrdek s az gyfl szempontjbl is elnys rendezse rdekben (ha jogszably ezt lehetv teszi). Ha az gyfl a szerzdsben foglaltakat megszegi, a szerzds jogers s vgrehajthat hatrozatnak minsl, s a hatsg hivatalbl intzkedik a vgrehajts elrendelsrl. Ha a hatsg nem teljesti a szerzdsben foglaltakat, az gyfl a teljestsre irnyul felhvs eredmnytelensge esetn a kzigazgatsi gyekben eljr brsghoz fordulhat.

5.2.

A kzigazgatsi szervek hatsgi jogalkalmaz tevkenysgnek alapvet tpusai

A hatsg hatsgi jogalkalmaz tevkenysge sorn kzhatalom birtokban egyedi gyekben dnt pl. jogot vagy ktelezettsget llapt meg, nyilvntartst vezet, szankcit alkalmaz stb. A jogi szablyozsban viszonylag kevs a tisztn hatsgi jogalkalmazsnak minsl tevkenysg (ilyen pl. ptsi tevkenysg folytatsra ptsi engedly kiadsa), azaz amelyhez nem fzdik hatsgi felgyelet (melynek sorn a hatsg felgyeli, ellenrzi a jogszablyok betartst, jogszablysrts esetn a hatsg rendszerint jogalkalmaz aktust bocst ki, pl. szankcit alkalmaz). A hatsgi jogalkalmazs krben kiadott hatsgi hatrozatok kztt azok jogi tartalma szerint megklnbztetnk jogost s ktelez (ktelezst tartalmaz) hatrozatokat.
140

ltalnos kzigazgatsi ismeretek 1. modul: A kzponti llami szervek rendszere

A jogost hatrozat az gyfelek szmra jogot llapt meg (pl. pnzbeli vagy termszetbeni elltsra val jogosultsg). A jogost hatrozatok specilis formja az engedlyez hatrozat, amely az gyfelet feljogostja valamely olyan tevkenysg gyakorlsra, amelynek vgzse engedly nlkl jogszablysrt volna. Az engedlyezsi eljrsban a hatsg azt vizsglja meg, hogy a jvben folytatand tevkenysg elre lthatan meg fog-e felelni a jogszablyban elrt ktelezettsgeknek. Ennek megfelelen pl. az ptsgyi hatsg az ptmnyre hasznlatbavteli engedlyt akkor ad ki, ha meggyzdtt arrl, hogy az ptsi tevkenysget az ptsi engedlynek megfelelen vgeztk el, az ptmny rendeltetsnek megfelel s biztonsgos hasznlatra alkalmas llapotban van, a zavartalan hasznlathoz szksges jrulkos ptmnyek (pl. parkolk, hulladktrolk) megvalsultak, a felvonulsi pletet elbontottk, s a krnyezetrendezst elvgeztk. A ktelez hatrozat elrhatja az gyfl szmra valamilyen aktv tevkenysg elvgzst (pl. az rksgvdelem szablyainak megsrtse esetn a memlk beavatkozs eltti llapotnak helyrelltsra ktelezs) vagy valamilyen passzv magatarts gyakorlst (pl. a magatarts kifejtstl val tartzkods vagy trs: pl. rgszeti lelhely krostsa, veszlyeztetse esetn a tevkenysg lelltsa, attl val eltilts elrendelse). A ktelezst tartalmaz hatrozat sajtos fajtja a szankcit megllapt hatrozat. A szankci kiszabsval a hatsg mindig valamilyen jogsrtsre reagl. A szankcik lehetnek reparatvak, melyek a megsrtett jogllapot helyrelltst rjk el, vagy represszvek, melyek a jogsrt felelssgre vonsra irnyulnak. A represszv szankci mindig valamilyen htrny okozsra irnyul. Ez a htrny lehet anyagi (pl. az erdgazdlkodval szemben engedly nlkli fakitermels miatt kiszabott erdgazdlkodsi brsg), vagy az gyfl szemlyt rint (pl. szemlyes szabadsg korltozsa: pl. szablysrtsi eljrsban kiszabhat elzrs), vagy jogi (pl. jogosultsg elvesztse: pl. jrmvezetstl eltilts szablysrtsi eljrsban) htrny. Ismeretellenrz krdsek: Mikor minsl egy nyilvntartsi cselekmny kzigazgatsi aktusnak s mikor tnyleges cselekmnynek? Mi a klnbsg alanyaikat tekintve a hierarchikus irnytsi s a bels vezetsi aktusok kztt? Mirt tekinthet alanyai vonatkozsban specilisnak a hatsgi szerzds a kzigazgatsi szerzdshez viszonytva? Milyen jogalkoti szndk hzdik meg egyes cselekmnyek engedlyhez ktse mgtt? Mi lehet a hatsg clja a szankci kiszabsval? Jogosult-e a hatsg kzegeknt a rendr intzkedsknt a kzbiztonsg vdelme rdekben igazoltatni az utcn? (Ez a kzigazgats milyen tevkenysge?) Mit kell tennie a fogyasztvdelmi hatsgnak, ha jogszablysrtst szlel, azonban nem rendelkezik hatskrrel s illetkessggel az intzkedsre? Mit tesz a hatsg, ha az gyfl a hatsgi szerzdsben foglaltakat nem teljesti? Jogosult-e az gyfl engedlyhez kttt tevkenysget megkezdeni az engedly kiadsa eltt, br az ennek kiadsra irnyul eljrs idtartama alatt? Jogosult-e a hatsg szankci kiszabsra abban az esetben, ha a hatsg llspontja szerint az gyfl elre lthatan jogsrtst fog elkvetni?

141

II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

1.
1.1.
1.1.1.

A jogalkots tartalmi krdsei

Trsadalmi normk erklcsi normk - jogi normk
Trsadalmi normk

Amita ltezik trsadalmi egyttls, azta szablyozzk azt normk, minden kzssgnek vannak olyan trsadalmi normi, magatartsi szablyai, amelyek egy bizonyos magatartst elrnak, megengednek, illetleg megtiltanak az adott kzssg tagjai szmra, s amelyek be nem tartst a kzssg szankcionlja. Tekintve, hogy ezekre az egyttlst rendez szablyokra minden kzssgnek alapvet szksge van, a trsadalmi normk egyidsek az emberi kzssgekkel. A trsadalmi normk egy adott kzssg egysgnek megteremtse rdekben az albbi funkcikat tltik be: magatartsmintt nyjtanak a trsadalom tagjai szmra, tjkoztatnak arrl, hogy adott esetben mi a helyes, a kvetend magatarts, s azt el is rjk; kzremkdnek a trsadalom tagjai kztt keletkezett konfliktusok rendezsben; lehetv teszik msok magatartsnak az rtkelst, ahhoz rtkelsi alapot nyjtanak; lehetv teszik msok magatartsnak a kiszmthatsgt tekintve, hogy a normba foglalt magatarts kalkullhatv vlik a minsts kvetkeztben.

Az, hogy a trsadalmi norma ezen kzssgteremt feladatt teljesteni tudja, alapveten hrom elem meglte szksges, amely elemek a norma nyelvi megfogalmazsban sszeolvadnak, csak logikai elemzs tjn vlaszthatk el egymstl. A trsadalmi norma hrom eleme teht a magatarts megjellse, krlrsa, a magatarts normatv minstse, vagyis tiloss, ktelezv vagy megengedett nyilvntsa; a kvetkezmnyek elrsa, amely valamely elrs kvetst honorl elny kiltsba helyezsben, vagy szankci (bntets) meghatrozsban lthet testet. A trsadalmi normk magatartsmintt tartalmaznak, gy befolysoljk az emberek viselkedst. A trsadalmi normkra jellemz a tarts idbeli rvnyessg. A trsadalmi normkat az ismteltsg vagy az ismtldsre trekvs jellemzi. A bennk megfogalmazott kvetelmny nem egyszeri viselkedsre irnyul, hanem a hasonl helyzetek minden esetre, azaz ismtld helyzetben ismtld magatartsra kteleznek. A trsadalmi normk jellemzje az ltalnossg. A trsadalmi normk ltalnosan megfogalmazott s ltalnosan kvetend elrsokat, magatartsmintkat jelentenek, amelyeket az azonosan ismtld trsadalmi kapcsolatokban a kzssg tagjainak kvetnik kell.

A trsadalmi normk legfontosabb sajtossgai a kvetkezk:

143

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A trsadalmi normk formai eleme a szankci, vagyis a normasrts esetre kiltsba helyezett, a normasrt szemly szmra htrnyos kvetkezmny elrsa. A szankci a trsadalom, a kzssg tagjai vagy kpviseli szmra a magatarts-elrs megsrtse esetre elrja a kiltsba helyezett htrny rvnyre juttatst is.

1.1.2.

Erklcsi normk

A trsadalmi normk egy sajtos csoportjt kpezik az erklcsi normk, amelyek szintn a trsadalmi viszonyokat szablyozzk. A trsadalmi normk rendszern bell a jog s erklcs viszonya a trsadalomfejlds s a tudomnyos gondolkods si, rk dilemmja. A trsadalom fejldsi foktl, a trsadalom, az llam s a jog viszonyban tartalmat jelent trsadalmi viszonyok alakulstl fgg, hogy az adott trsadalomban az erklcsi normk s a jog milyen kapcsolatban llnak egymssal, hogy a knyszer milyen krben s mdon vlik betartsukat motivl tnyezv. Az erklcsi knyszer slya, szigora ltalban enyhbb a jogi knyszerhez kpest. A knyszert alkalmaz tnyez szempontjbl az erklcs tlnyomrszt nem formlis, azaz rvnyestsrl nem valamilyen trsadalmi szervezet gondoskodik. Tipikus megnyilvnulsi formja a megvets, a kzvlemny eltl llsfoglalsa, rosszallsa. Az erklcs normi a megfogalmazs pontossga, kvetelmnyeinek ltalnossga s egysgessge tekintetben messze a jogi normk mgtt maradnak. Szmos olyan terlete van a trsadalmi egyttlsnek, ahol a jogi s erklcsi norma helyenknt egymst kiegszt mdon, helyenknt prhuzamosan, megint mshelytt egymssal ellenttesen szablyoz. Ezek az eltrsek egy kzssgen bell egymssal klcsnhatsra lpve ersthetik, illetve gyengthetik a jog s az erklcs ltal diktlt magatartsi szablyok rvnyeslst. Abban az esetben, ha a trsadalmi s erklcsi normk nem elegendk ahhoz, hogy valamely magatarts tanstst vagy az attl val tartzkodst biztosthassk, szksgkppen felmerl az llami-kzhatalmi knyszer ltal garantlt jogi szablyozs irnti igny. Az ehhez tapad knyszer s szankci markns biztostkaiv lesznek ilyenkor annak, hogy a ktelezett jogkvet magatartst tanstson.

1.1.3.

Jogi normk

A jogi normk mint a trsadalmi normk egy csoportja - az llam megjelensvel jhettek ltre, s a trsadalmi normk ltalnos kategrijhoz kpest rendelkeznek bizonyos csak rjuk jellemz sajtossgokkal. Ilyen megklnbztet jegy az, hogy a jogi normk keletkezse minden esetben llami, kzhatalmi szervekhez ktdik, tovbb azok a trsadalom minden tagja szmra ktelezek, illetleg azok rvnyeslst vgs soron az llam knyszert ereje biztostja. A jogi norma fogalmt az albbiak szerint hatrozhatjuk meg: a jog olyan magatartsi szablyok sszessge: amelyek keletkezse llami szervekhez ktdik, azaz azokat az llam, illetleg a kzhatalom bocstja ki vagy ismeri el (vagyis a mr kialakult magatartsszablyok megsrtshez llamilag knyszerintzkedseket, htrnyokat fz); amelyek ltalnosan ktelezek; amelyek rvnyeslst az llami szervek vgs soron knyszerrel tnylegesen biztostjk.

A fogalmi elemek rtelmezse keretben kiemeljk, hogy az llam vagy kzhatalom alatt a szban forg llam mindenkori alkotmnyos berendezkedsben a kzhatalmi szerveket jelenti, a magatartsi szably ltalnossga pedig azt jelenti, hogy a jogi normk az emberek egy kisebbnagyobb csoportjra nzve s azon csoporton bell megklnbztets nlkl mindenkire nzve ltalnos normaknt szablyoznak.
144

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A szablyozs pedig mindig absztrakt mdon valsul meg ez azt jelenti, hogy a jogalkot ltalban trekszik a tipikus, az egyttls sorn gyakorta elfordul lethelyzetek szablyozsra, tpus-magatartsok szablyozsra. A jogi normk szerkezetkre nzve hrom elembl llnak, hipotzisbl, diszpozcibl s szankcibl. Az els szerkezeti elem a hipotzis vagy felttel. Ez az elem jell egy olyan tnyllst, amely bekvetkezse esetn a jogalkot egy meghatrozott magatartst r el vagy tilt el. A magatarts pontos, rszletes krbersa fontos feladata a hipotzisnek. J plda erre a Ne lj! erklcsi norma s a bntetjogi tnylls sszehasonltsa, hiszen az Aki mst megl megfogalmazs sokkal pontosabb meghatrozst tesz lehetv a jogalkot szmra, ti. az ehhez kthet tovbbi rszek is fontosak bncselekmnyt kvet el (a magatarts minstse s . szabadsgvesztssel bntethet (szankci). A jogi norma msodik szerkezeti eleme a diszpozci, a rendelkezs, amely tartalmazza azt a magatartst, amelyet a jogalkot a hipotzisben krlrt tnylls megvalsulsa esetre r el. Amennyiben teht megvalsul a hipotzis, gy a diszpozciban elrtakat kell, illetleg lehet, vagy akr tilos alkalmazni ezen megklnbztetsnl fogva hrom tpus diszpozcit klnthetnk el: a parancsol, a megenged s a tilt diszpozcit, rendelkezst. A harmadik elem a jogkvetkezmny, a szankci, amely alapveten a hipotzisben s a diszpozciban krlrt magatartshoz rendelt llami magatartst jelli. Megklnbztethetnk pozitv vagy negatv jogkvetkezmnyt aszerint, hogy a jogalkot a diszpozciszer magatartshoz kedvez vagy htrnyos jogkvetkezmnyt fz-e de ezek is tovbb csoportosthatak aszerint, hogy a diszpozciszer magatarts kvetse vagy ppen az attl val tartzkods esetre rja-e el a jogalkot a jogkvetkezmny alkalmazst. A jogi normnak, gy vgs soron a jognak: ltalnosnak; kzztettnek, jvbeni cselekvsre irnyulnak; vilgosnak; ellentmondsmentesnek, lehetsgest kvetelnek; bizonyos stabilitssal rendelkeznek; a kinyilvntott szably s a hivatalos cselekvs kzt egyezst mutatnak kell lennie. Melyek a trsadalmi normk funkcii? Melyek a trsadalmi normk sajtossgai? Milyen sszefggs van a jog s az erklcs normarendszere kztt? Ismertesse a jogi norma fogalmt! Trsadalmi normnak tekinthet-e az iskola hzirendje? (Igen, mert magatartsmintt nyjt a tanulk szmra (mi a helyes, kvetend magatarts), ezt szablyknt elrja, s megszegit elmarasztaljk.) Hogyan rtkeli a jog, illetleg az erklcs azt a magtartst, ha a frfi nem elzkeny a hlggyel szemben, valamint ha egyik ember megli a msikat? (A jog nem vonja szablyozsi krbe a trsadalom szempontjbl kevsb fontos udvariassgi szablyokat, msfell azonban, amit a jog tilt (pl. az emberlst), azt az erklcs is tilalmazza.) Jogi normnak tekinthet-e egy blyeggyjt egyeslet alapszablya? (Nem, mert keletkezse nem llami szervhez, hanem egy trsadalmi szervezethez (egyeslet) ktdik.

Ismeretellenrz krdsek:

145

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Jogalkot tevkenysgnek tekinthet-e, ha egy jogalkot hatskrrel felruhzott llami szervnl vezeti rtekezleten megllapodnak bizonyos feladatok elvgzsrl? (Nem, mert a vezeti feladat-meghatrozs az llami szervnek nem ltalnos s absztrakt magatartsszablyok formjban megfogalmazand jogi normk ltrehozsra irnyul tevkenysge.) Felelssgre vonhat-e valaki egy rvnyesen megalkotott, de a Magyar Kzlnyben ki nem hirdetett trvny megszegsrt? (Nem, mert a jogi normval szemben egyik legalapvetbb kvetelmny, hogy kihirdetett, azaz megismerhet legyen.)

2.
2.1.

Magyarorszg jogforrsi rendszere

A jogforrsi rendszer elemei

A jogforrs fogalmra nzve jelentheti egyrszrl magt a jogalkot szervet, msrszrl a jog kls megjelensi formjt, amelyben vgl a norma testet lt ilyen rtelemben beszlhetnk n. bels vagy kls jogforrsokrl -, de jellheti akr magt a jogalkot tevkenysget is. Adott llamban a jogrendszert az adott idpontban adott terleten hatlyban lv jogi normk sszessge adja, a jogi normknak pedig egy alcsoportjt alkotjk a jogszablyok, amelyek olyan ltalnos magatartsi szablyok, amelyet az arra kifejezetten feljogostott kzhatalmi szervek azzal a cllal alkotnak meg vagy adnak ki, hogy a jvre nzve absztrakt jelleggel szablyozzk a trsadalmi viszonyokat, s amelyek formlisan is mindenkire nzve ktelezek s amelyek rvnyeslst vgs soron a kzhatalom knyszert ereje is biztostja. Magyarorszg jogforrsi rendszernek elemeit az Alaptrvny s a jogalkotsrl szl trvny rendelkezsei hatrozzk meg. Az Alaptrvny alapjn ltalnosan ktelez magatartsi szablyt az Alaptrvnyben megjellt, jogalkot hatskrrel rendelkez szerv ltal kiadott jogszably llapthat meg. Az Alaptrvnyben foglalt keretszablyokat a jogalkotsi trvny bontja tovbb a jogalkotsrl szl 2010. vi CXXX. trvny (a tovbbiakban: Jat.) , amely alkotmnybrsgi ktelezs folytn mr az Alaptrvny eltt megszletett s 2011. janur 1-jn lpett hatlyba. Az Alaptrvny s a Jat. rendelkezsei alapjn tekintjk t a kvetkezkben Magyarorszg jelenlegi jogforrsi rendszert. A jogalkot szervek a kvetkez jogszablyokat alkotjk: az Orszggyls Magyarorszg Alaptrvnyt, valamint trvnyt; a Kormny rendeletet; a Magyar Nemzeti Bank elnke rendeletet Kormny tagjai (a miniszterelnk s a miniszterek) rendeletet; az nll szablyoz szerv vezetje rendeletet; a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete rendeletet.

Ezen jogforrsok mellett meg kell emltennk, hogy a rendszervlts eltt az Orszggylst helyettest jogkrben alkotott trvnyerej rendeletet a Magyar Npkztrsasg kollektv llamfje, a NET, amely jogforrsok noha az ket alkot szerv mr nem ltezik mgis lteznek, nhnyuk mg ma is hatlyban van. A Npkztrsasg Elnki Tancsa teht, amely mint jogalkot szerv ugyan 1989-ben megsznt, azonban az ltala alkotott, jogforrsi hierarchia szempontjbl a trvnyekkel egy szinten lv jogforrsok kzl mg nhny szz a mai napig hatlyban van, teht lthat, hogy a bels, anyagi jogforrs megsznse nem eredmnyezi a kls, alaki jogforrs megsznst.

146

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az llamlet normlis menettl eltr llapotokban, az n. klnleges jogrendben ilyenek a rendkvli llapot, a szksgllapot, a megelz vdelmi helyzet, a vratlan tmads s a veszlyhelyzet ms kzhatalmi szervek is felhatalmazst kapnak a jogalkotsra; gy rendkvli llapotban a Honvdelmi Tancs, szksgllapotban a kztrsasgi elnk is alkothat rendeletet, mg megelz vdelmi helyzetben, vratlan tmadsnl s veszlyhelyzetben megint csak a Kormny alkothat rendeletet, azonban a normlis llamletben t megillet jogkrktl eltr mdon. A jogszablyok mellett sajtos normk a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk, amelyek lehetnek normatv hatrozatok vagy normatv utastsok. Ezek a jogforrsok Magyarorszgon mint a kontinentlis jogcsaldba tartoz magyar jogrendszer keretben zrt rendszert alkotnak s hierarchikus rendbe rendezdnek a hierarchia alapjt minden esetben az anyagi vagy bels jogforrs teht a jogalkot szerv vagy szemly llamszervezetben elfoglalt helye adja, hatrozza meg. A hierarchia lnyegi tartalma az, hogy a hierarchia alacsonyabb szintjn ll jogszably nem lehet ellenttes a magasabb fok jogszabllyal. A jogalkots szmra is fontos informcikat hordozhat a jogforrsi hierarchia intzmnye ugyanis egy adott jogforrs megalkotsnl tartalmi szempontokbl figyelembe kell venni az ppen szlet jogforrsnl magasabb szint normk tartalmt, azzal az alacsonyabb rend szably ti. nem lehet ellenttes tartalm amennyiben ilyen eset elfordul, gy az a jogszably rvnytelensghez vezet. A magyar jogrend jogforrsi hierarchijban a jogforrsok ln az Alaptrvny ll, ezt kvetik az Orszggyls alkotta trvnyek s az ezekkel egy szinten ll NET ltal hozott trvnyerej rendeletek. A hierarchia kvetkez fokain a rendeletek llnak, de ltezik az egyes ren deletek kztt is al-flrendeltsg, amely alapjn a rendeletek kztt els helyen a Kormny mint testlet s a Magyar Nemzeti Bank elnke ltal kibocstott rendeletek osztoznak. Ezen jogforrsokat kvetik a hierarchiban a kormnytagok a miniszterelnk s a miniszterek ltal kibocstott rendeletek, majd az nll szablyoz szervek vezetinek, vagyis a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete elnknek s a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg elnknek rendelete, ezutn kvetkeznek a helyi nkormnyzati rendeletek. Azonban azt fontos hangslyozni, hogy noha Magyarorszgon n. miniszterelnki elv kormnyzs valsul meg, a miniszterelnk s a miniszterek ltal alkotott rendeletek kztt nincs a hierarchit tekintve szintbeli klnbsg, de aszerint sem tehet klnbsg a rendeletek kztt, hogy azokat a Kormny tagja nllan vagy ms miniszterekkel egyttesen adta-e ki. Tekintettel arra, hogy a helyi nkormnyzatok rendszerben nincs klnbsg teleplsi vagy terleti nkormnyzatok kztt, gy jogforrsi hierarchia szempontjbl sem tehet klnbsg az ltaluk alkotott a teleplsi nkormnyzat kpvisel-testlete vagy a terleti nkormnyzat kzgylse ltal alkotott nkormnyzati rendeletek kztt.

2.1.1.

A trvny

2.1.1.1. Az Alaptrvny
Formailag az Alaptrvny is egy a trvnyek kzl, mgis primus inter pares, azaz els az egyenlk kztt ezt a ttelt maga az Alaptrvny deklarlja, amikor kimondja: az Alaptrvny Magyarorszg jogrendszernek alapja. Az Alaptrvny tartalmra nzve rgzti az llami folyamatok rendjt, meghatrozza az llami szervek szablyozst, felhatalmazst s cselekvsk kereteit, valamint biztostja az llami funkcik jogszer gyakorlst. Az Alaptrvny s ltalban az alkotmny, mint alaptrvny feladata, hogy megllaptsa az llamhatalom szervezetnek alapvet smjt mindenkire nzve ktelez jelleggel.
147

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alaptrvny gy hatrozza meg az llamszervezet normatv rendjt, hogy vagy maga rendelkezik az llam egyes kiemelked jelentsg szerveirl, vagy ezek ltrehozatalnak feltteleit s eljrst llaptja meg, azaz ltestsi felhatalmazst ad a trvnyhoz hatalomnak vagy a vgrehajts kzponti szerveinek olyan rendelkezsi jogra vonatkozan, amely lehetv teszi az llami funkcik gyakorlst vgz szervek ltrehozatalt, valamint meghatrozza az llamszervezetben elfoglalt helyket, feladat- s hatskrket, funkcijukat, illetleg mkdsi mdjukat. Az llamszervezet alkotmnyi szint szablyozsnak kvetkezmnye, hogy a legmagasabb normatv szint szablyozsbl addan az llamszervezet s az egyes llami szervek alaptrvnyi igazolst s alkotmnybrsgi vdelmet kapnak, ami hozzjrul az llamszervezet keretnek stabilitshoz. Ez pedig a kiszmthatsgot s az tlthatsgot nveli. Magyarorszgon 1949 eltt trtneti, ratlan alkotmnyknt rvnyeslt az n. ezerves Alkotmny, amelyet Magyarorszg kzel ezer ves trtnelme sorn az uralkodk ltal megalkotott trvnyek vagy megllapodsok alkottak, amelyek alapveten az llamberendezkedsre vonatkozlag tartalmaztak rendelkezseket. Els rott, teht egysges kdexbe foglalt alkotmnyunk 1949. vi XX. trvnyknt 1949. augusztus 20-n lpett hatlyba, s amelynek egyes rendelkezsei Magyarorszg Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei (2011. december 31.) (a tovbbiakban: tmeneti Rendelkezsek) alapjn tovbb alkalmazandk. Az tmeneti Rendelkezsek 5. cikke rendelkezik arrl, hogy az Alaptrvny hatlybalpse nem rinti a hatlybalpse eltt alkotott jogszablyok, kibocstott kzjogi szervezetszablyoz eszkzk s az llami irnyts egyb jogi eszkzei hatlyt. A Magyarorszgon alkotmnyoz hatalommal az Orszggyls van felruhzva, a nemzeti parlament jogosult az Alaptrvny elfogadsra s mdostsra egyarnt mindkt esetben az Orszggyls abszolt minstett tbbsggel jogosult dnteni, teht szksg van az sszes kpvisel 2/3-nak szavazatra.

2.1.1.2. Trvnyek
A trvnyhozs joga Magyarorszg legfbb npkpviseleti szervt, az Orszggylst illeti meg, amely alapveten hatrozza meg a magyar trsadalom alkotmnyos rendjt, a kormnyzs szervezett, irnyt s feltteleit. Az Orszggyls alkotta trvnyek az Alaptrvnyt kvetik a jogforrsi hierarchiban, amelyeket az Orszggyls ltalban a jelenlv kpviselk tbb mint a felnek szavazatval hozza. Azonban az Alaptrvny megvltoztatshoz, valamint az Alaptrvnyben meghatrozott egyes trvnyek meghozatalhoz az sszes orszggylsi kpviselk ktharmadnak a szavazata szksges, s bizonyos trgykrkre vonatkozan a trvnyhozs minstett tbbsg tmogatst ignyel ezekben az Alaptrvnyben meghatrozott trgykrkben a jelenlv kpviselk ktharmadnak szavazata szksges a trvny elfogadshoz; termszetesen mindehhez hozztartozik az is, hogy a dntskor az Orszggyls hatrozatkpes legyen . A megvlasztott kpviselk ktharmadnak szavazata szksges: Az Alaptrvny elfogadshoz s mdostshoz. Magyarorszg egyes Alaptrvnybl ered hatskreinek az EU tbbi tagllamval kzsen, vagy az EU intzmnyei tjn val gyakorlsrl szl nemzetkzi szerzds megerstshez s kihirdetshez. A hadillapot kinyilvntshoz, a bkektshez, valamint klnleges jogrend kihirdetshez, illetve az errl szl dnts fellvizsglathoz.

A jelenlv kpviselk ktharmadnak szavazata szksges, azaz sarkalatos trvnyt kell hozni a kvetkez szablyozsi trgyakban: az llampolgrsgrl, a cmer s a zszl hasznlatrl, az llami kitntetsekrl,
148

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

a csaldok vdelmrl, a szemlyes adatok vdelmhez s a kzrdek adatok megismershez val jog rvnyeslst ellenrz fggetlen hatsg ltrehozsrl, az egyhzakrl, a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl, a sajtszabadsgrl, valamint a mdiaszolgltatsok, a sajttermkek s a hrkzlsi piac felgyelett ellt szervre vonatkoz szablyokrl, a vlasztjogrl, a Magyarorszgon l nemzetisgek jogaira vonatkoz rszletes szablyok, valamint a helyi s orszgos nkormnyzataik megvlasztsnak szablyairl, a honvdelmi ktelezettsgrl (katonai szolglat teljestse, honvdelmi munkaktelezettsg, polgri vdelmi ktelezettsg, gazdasgi s anyagi szolgltatsi ktelezettsg szablyai), az orszggylsi kpviselk vlasztsrl, a Magyarorszgon l nemzetisgek Orszggyls munkjban trtn rszvtelrl, az orszggylsi kpviselk jogllsrl s javadalmazsrl, az Orszggyls rendszeres lsezst biztost rendelkezsekrl, az orszggylsi bizottsgok vizsglati tevkenysgrl, a bizottsgok eltti megjelensi ktelezettsgrl, a kztrsasgi elnk jogllsrl s javadalmazsrl, az nll szablyoz szervek ltrehozsa, feladatkrk, mkdsk szablyairl, az Alkotmnybrsg hatskrnek, szervezetnek s mkdsnek szablyairl, a brsgok szervezetrl s igazgatsrl, a brk jogllsrl, javadalmazsrl, az gyszsg szervezetrl s mkdsrl, valamint az gyszek jogllsrl, javadalmazsrl, a helyi nkormnyzatokrl, a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsrl, a nemzeti vagyon megrzsrl, vdelmrl s a nemzeti vagyonnal val felels gazdlkods kvetelmnyeirl, az llam kizrlagos tulajdonrl s kizrlagos gazdasgi tevkenysgek krrl, valamint a nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyon elidegentsnek korltairl s feltteleirl, a Magyar Nemzeti Bank szervezetnek s mkdsnek rszletes szablyairl, a pnzgyi kzvettrendszer felgyelett ellt szervre vonatkoz szablyokrl, az llami Szmvevszk szervezetnek s mkdsnek rszletes szablyairl, a kztehervisels s a nyugdjrendszer alapvet szablyairl, a Kltsgvetsi Tancs mkdsnek rszletes szablyairl, a Magyar Honvdsg szervezetre, feladataira, irnytsra s vezetsre, mkdsre vonatkoz rszletes szablyokrl, a rendrsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok szervezetre, mkdsrl, a titkosszolglati eszkzk s mdszerek alkalmazsrl, valamint a nemzetbiztonsgi tevkenysggel sszefgg szablyokrl, a klnleges jogrendben alkalmazand rszletes szablyokrl (szksgllapot idejn a kztrsasgi elnk ltal rendeleti ton bevezethet intzkedsek, a Kormny ltal megelz vdelmi helyzetben, veszlyhelyzet esetn bevezethet rendkvli intzkedsek, vratlan tmads).

149

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alaptrvny ktharmados tbbsget alapveten kt nagy trvnyhozsi terleten kvn meg, egyrszt egyes alkotmnyos szervek (intzmnyek) szervezetre s/vagy mkdsre vonatkozan, msrszt egyes alapjogokat rinten. A minstett tbbsg alapproblmja (fggetlenl attl, hogy intzmnyi vagy alapjogi krdsekrl van sz) szorosan sszefgg a jogllamisggal. Egyik oldalon ll magban a ktharmadossgban rejl jogllami garancia: az az igny, hogy az alkotmnyossgi szempontbl rzkeny, kiemelt terleteken szles kr politikai konszenzuson nyugv szablyozs jjjn ltre. Az Alkotmnybrsg ezt gy foglalta ssze, hogy a minstett tbbsg nem egyszeren a trvnyalkotsi eljrs formai elrsa, hanem olyan alkotmnyos garancia, amelynek lnyeges tartalma az orszggylsi kpviselk kztti szles kr egyetrts. Alkotmnyvdelmi szempont is indokolja, hogy bizonyos trgyakat (amelyek az Alaptrvnyben szablyozottakat kzvetlenl vgrehajtjk) csak minstett tbbsggel elfogadhat trvnyben lehessen szablyozni. A ktharmadban rejl jogllami biztostkkal szemben a msik oldalon szintn jogllami rtk ll: a kormnyzs stabilitsa, a szilrd s hatkony kormnyzs ignye, a parlamentris rendszer mkdkpessgnek fenntartsa, az Orszggyls dntshozatali kpessgnek megrzse. Ezek a jogllamisg alapjn szintn rvnyeslst kvn kvetelmnyek. A kt oldal, azaz a minstett tbbsgben rejl jogllami garancia s a hatkony kormnyzs jogllami ignye nem egyszer konfliktusba kerlhet egymssal, s az Alkotmnybrsgnak esetenknt kell eldnteni, hogy az adott gyben melyik engedhet a msik rvnyeslse rdekben. Olyan irny egysgesen alkalmazhat mdszer azonban nem alakult ki, hogy a jogllamisgon belli konfliktus alkotmnyossgi rtkelsnek melyek a minden esetben alkalmazhat tmpontjai (gy, mint pl. alapjog-korltozsnl a szksgessgi/arnyossgi teszt). Teht ha a minstett tbbsg kvetelmnye, mint alkotmnyos biztostk, s a hatkony kormnyzs kvetelmnye egymssal tkzik, azt a jogllam-rtelmezs keretben kell feloldani. Az alkotmnyrtelmezs krbe tartoz tovbbi lnyegi krds, hogy van-e jogforrstani szempontbl hierarchikus viszony a minstett tbbsg trvny s az egyszer szavazattbbsggel elfogadhat trvny kztt. Az Alkotmnybrsg egy korai hatrozata alapjn ilyen hierarchia nem ll fenn. Az Alkotmny megjelli azokat a trgykrket, amelyekben minstett szavazattbbsggel alkothat trvny, de nem llapt meg a trvnyek kztt hierarchit. A ktharmados trvnyeket az Alkotmny csupn eljrsi szempontbl, a meghozatalukhoz szksges minstett tbbsggel klnbzteti meg az alapvet jogokra vonatkoz egyb trvnyektl; a minstett trvny a jogforrsi hierarchiban nem ll a tbbi trvny felett, nem foglalnak el a jogforrsi hierarchiban megklnbztetett helyet, hanem az Alkotmny szerint minden brmilyen szavazatarnnyal meghozand trvny egyenrang. Az Alkotmnybrsg hatrozatban foglaltak analg az azonos szablyozsi elvek miatt az Alaptrvnyre is irnyadak. Fel kell tennnk azt a krdst, van-e gyakorlati jelentsge azon megllaptsoknak, hogy nincs hierarchikus viszony az egyszer s a minstett tbbsg trvny kztt? Jogforrstani szempontbl nyilvnvalan azt jelenti, hogy nmagban nem ll el alkotmnyellenes/alaptrvny-ellenes helyzet, ha az egyszer sztbbsg trvny nem illeszkedik a minstett tbbsg trvnyhez. Teht ellenttesen is rendelkezhet vele? Erre azonban azt a vlaszt kell adnunk, hogy nem. Ugyanis ha ellenttes szablyokat tartalmaz a feles trvny, akkor egyben a mr megalkotott minstett tbbsg trgykrben rendelkezett, ami ezen okbl alkotmnyellenes helyzetet teremt. Ugyangy az egyszer sztbbsggel meghozott trvnyi rendelkezs nem mdosthatja, nem helyezheti hatlyon kvl a minstett sztbbsg trvnyt.

150

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Teht az alkotmnyvdelem krben br nem jogforrstani szempontbl , de mgis megjelenik a trvnyek egyfajta rtegzdse, ami gyakorlatilag hasonl eredmnyre vezet(het), mintha akr az Alkotmnyban, akr a jogalkotsi trvnyben szvegszeren is szerepelne az a kvetelmny, hogy az egyszer sztbbsggel meghozott trvny nem lehet ellenttes a minstett sztbbsg trvnnyel. De jure nincs hierarchikus viszony, de facto mgis ltezik. A trvnyhozs szablyozsi trgykrei egy-egy csoportba sorolhatk aszerint, hogy azok jelentsgknl fogva csak s kizrlag trvnyben vagy rszben trvnyben szablyozhatk eszerint beszlhetnk kizrlagos s kifejezett vagy fenntartott trvnyhozi trgykrkrl. A kizrlagos trvnyhozi trgykrkre jellemz, hogy azokat az elnevezsbl is addan kizrlag trvnyben lehet szablyozni, ezt teht gy kell rteni, hogy azokat semmilyen ms, alacsonyabb rend jogszablyban nem lehet szablyozni. Ilyen trgykrre j plda a bncselekmnyek meghatrozsa ti. csak s kizrlag trvny minsthet egy cselekmnyt, egy magatartst bncselekmnny: a nullum crimen sine lege alapelve teht itt konkrt trvnyi jelentssel br. A kifejezett vagy ms nven fenntartott trvnyhozsi trgykrk sajtja pedig az, hogy mg azokat a legmagasabb szinten trvnyek szablyozzk, a rszletszablyozst mr el lehet vgezni alacsonyabb szinten is; rendeleti szablyozs tjn. Ide tartozik az alapvet jogok szablyozsnak trgykre, ahol az Alaptrvny kti ki , hogy az alapvet jogokra s ktelezettsgekre vonatkoz rendelkezseket trvnynek kell szablyoznia st, azok lnyeges tartalmt mg trvny sem korltozhatja, s maga az Alaptrvny egy egsz fejezetet szentel a legnagyobb jelentsggel br alapvet jogok deklarlsnak , de az alapvet jogok s ktelezettsgekre vonatkoz rszletszablyozs mr lehet a rendeletalkots feladata. 2004. mjus 1-je ta az Eurpai Unihoz trtnt csatlakozsunk ta a magyar jogrend ismer egy harmadik tpus trvnyhozsi trgykrt is ez pedig az n. vgrehajti trvnyhozsi trgykr , amely elnevezsbl is sejthet mdon az unis normk vgrehajtsra, rszletezsre, tltetsre szletett rendelkezsek kategrijt fedi le.

2.1.1.3. A trvnyerej rendeletek

Mr a jogforrs elnevezse is utal a hierarchira: trvnyerej, azaz azonos erej a trvnnyel, teht mindenkire nzve ktelez jelleget hordoz, mgis rendelet, azaz nem mgsem azonos jogforrsi szempontbl a trvnnyel, hiszen nem a trvnyhoz alkotta, hanem annak helyetteseknt eljr testlet, Magyar Npkztrsasg Elnki Tancsa, a NET. A trvnyi er mgis azt jelenti, hogy a gyakorlatban trvnyknt fungltak, teht trvnyt lehetett velk ptolni, mdostani, hatlyon kvl helyezni, vagy akr vgrehajtsban felfggeszteni. A trvnyerej rendelet kibocstsra teht a Magyar Npkztrsasg Elnki Tancsa volt feljogostva, amely ha az Orszggyls nem lsezett az Orszggylst helyettest jogkrben trvnyerej rendeletet alkothatott; az Alkotmnyt azonban nem vltoztathatta meg. Az Alkotmny mdostsrl szl 1989. vi XXXI. trvny 1989. oktber 23-val megszntette az Elnki Tancsot s gy megsznt a trvnyerej rendelet alkotsnak joga is, m ez nem rinti a hatlyos trvnyerej rendeleteket. Ezeket csak trvny mdosthatja vagy helyezheti hatlyon kvl, a tartalmi deregulci feladatt kpezi, hogy a mg hatlyos trvnyerej rendeletek helybe a Parlament trvnyeket alkosson. Termszetes, hogy ilyen jogforrs megalkotsra ma mr nincs lehetsg, azonban a kodifiktoroknak abbl a szempontbl br a jogintzmny jelentsggel, miszerint a mai napon hatlyos prszz tvr. mdostsra s hatlyon kvl helyezsre csakis trvnyi ton van jogi lehetsg.

151

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.1.2.

A rendeletek

Magyarorszgon ugyangy, mint a vilgon ltalban a XIX. szzadban terjedt el ez a szablyozsi forma, amikor trsadalmi-gazdasgi letviszonyok soksznsge miatt a trvnyek, mint a legltalnosabb s legabsztraktabb normk mr nem voltak kpesek minden szablyozst ignyl lethelyzetet kezelni igny merlt fel teht egy rugalmasabb, knnyebben vltoztathat s rszletezbb szablyozsi formra a szablyozsban. A rendeleti jogalkots mozgstere a trvnyihez kpest ersen korltozott. A rendeletbe foglalt jogszably a jogforrsok hierarchijbl addan nem lehet ellenttes a trvnnyel. A rendeletek tpusait illeten beszlhetnk autonm s vgrehajtsi rendeletekrl. Trtnelmileg elsknt az n. vgrehajtsi rendeletek jelentek meg, ksbb, a rendeleti ton trtn szablyozs cizellldsval a XX. szzad termkeknt jelentek meg az autonm rendeletek. A XXI. szzad jogalkotsra pedig a jogllamisg kvetelmnynek ismtelt eltrbe kerlsvel megint csak elterjedtebbnek tekinthetek a vgrehajtsi rendeletek. Az autonm rendelet ms nven primr vagy eredeti rendelet olyan trgykrket szablyoz rendelet, amely esetben nem ltezett korbban magasabb szint szablyozs, s amelyet a jogalkot szerv eredeti jogalkoti hatskrben alkot meg. Ezzel szemben a vgrehajtsi rendelet vagy szekunder, illetve szrmazkos rendelet trvnyi felhatalmazson alapul, trvny vgrehajtsra megalkotott rendelet.

2.1.2.1. A Kormny rendelete

A Kormny a maga feladatkrben rendeleteket bocst ki autonm s vgrehajtsi tpus rendeleteket is , amelyek trvnnyel nem lehetnek ellenttesek. A kormnyrendeletet a miniszterelnk rja al, s azt a hivatalos lapban (Magyar Kzlny) kell kihirdetni.

2.1.2.2. A Magyar Nemzeti Bank elnknek rendelete

Az Alaptrvny 41. cikk (4) bekezdse rtelmben a Magyar Nemzeti Bank (a tovbbiakban: MNB) elnke kln trvnyben kapott felhatalmazs alapjn, sarkalatos trvnyben meghatrozott feladatkrben rendeletet ad ki, amely trvnnyel nem lehet ellenttes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni. Az MNB elnkt a rendeletalkotsi jog haznkban az Eurpai Unihoz val csatlakozsa ta (2004. mjus 1.) illeti meg. A Magyar Nemzeti Bankrl szl 2011. vi CCVIII. trvny sorolja fel azokat a trgykrket, amelyekben az MNB elnke rendeletet adhat ki: a jegybanki alapkamat mrtkt, a ktelez tartalkrta mrtkt, a bankjegyek s rmk kibocstst, a magyar s klfldi trvnyes fizeteszkzk hamists elleni vdelmvel kapcsolatos feladatokat, a jegybanki informcis rendszerhez val kapcsolds rszletkrdseit. Az MNB elnknek rendelete esetben az igazsggyrt felels miniszter vlemnyt nem kell kikrni.

2.1.2.3. A Kormny tagjainak rendelete

A Kormny tagjai azaz a miniszterelnk s a miniszterek feladatuk elltsa krben rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban trvnnyel, a Kormny rendeletvel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehetnek ellenttesek. A miniszterelnk rendelett a miniszterelnk, a miniszteri rendeletet a jogforrs kibocstsra hatskrrel rendelkez miniszter rja al. A rendeleteket hivatalos lapban (Magyar Kzlny) kell kihirdetni. A kormnytagok rendelete csak trvnyhez vagy kormnyrendelethez kapcsold vgrehajtsi rendelet lehet, s kibocstshoz mindig kln felhatalmazsra van szksg. Rendeletet nllan vagy ms miniszter egyetrtsvel alkothatnak. Rendeletalkotsi szempontbl a Kormny tagjai kztt nincs hierarchikus viszony: a miniszterelnki s a miniszteri rendelet ugyanazon a szinten helyezkedik el a jogforrsi rendszerben.
152

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

2.1.2.4. Az nll szablyoz szervek vezetjnek rendelete

Az nll szablyoz szerv vezetje trvnyben kapott felhatalmazs alapjn, sarkalatos trvnyben meghatrozott feladatkrben rendeletet ad ki, amely nem lehet trvnnyel, kormnyrendelettel, miniszterelnki rendelettel, miniszteri rendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehet ellenttes. Az nll szablyoz szerv vezetjt rendelet kiadsban az ltala rendeletben kijellt helyettese helyettestheti. Az nll szablyoz szerv rendelete fent felsorolt jogszablyokkal nem lehet ellenttes, vagyis jogforrsi hierarchia szempontjbl mindezen jogszablyok alatt helyezkedik el. Jogalkot feladatkrrel rendelkez nll szablyoz szerv jelenleg a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete (a tovbbiakban: PSZF) s a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg (a tovbbiakban: NMHH) elnke.

2.1.2.5. A helyi nkormnyzat rendelete

A helyi nkormnyzatok, mint a helyi kzhatalom-gyakorls szervei dntst hozhatnak kzvetlenl helyi npszavazs tjn vagy kzvetett mdon, azaz vlasztott testletei tjn. A kpviseleti demokrcia megvalsulsakppen az nkormnyzat kpvisel-testlete a helyi kzgyekben azaz a helyi nkormnyzatok feladat-s hatskrbe tartoz helyi rdek olyan kzgyekben, amelyekben a lakossg kzszolgltatsokkal val elltshoz, a kzhatalom nkormnyzati tpus gyakorlshoz, illetleg mindezek szervezeti, szemlyi, anyagi feltteleinek biztostshoz kapcsoldnak nllan jr el. Ekkppen valstja meg a helyi kzakaratot ez a jogalkotsban jelenti az eredeti jogalkoti hatskrben, vagy trvnyi felhatalmazs alapjn alkotott rendeletet. A helyi nkormnyzat feladatkrben eljrva trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezsre, illetve trvnyben kapott felhatalmazs alapjn alkot nkormnyzati rendeletet. Az eredeti jogalkotsi hatskr a magasabb szinten nem szablyozott, feladatkrbe illeszthet helyi kzgyekben illeti meg a kpvisel-testletet, mg a magasabb szint jogszably felhatalmazsa alapjn a helyi, terleti sajtossgoknak megfelel rszletes szablyok kiadsra vgrehajtsi, szekunder rendelet alkotshoz trvnyi felhatalmazs szksgeltetik, amelyben meg kell jellni a jogalkotsi jog jogosultjt, a felhatalmazs trgyt s kereteit. A gyakorlatban legalbbis az elvi jelleg krdsek kzl a legfbb problma az n. eredeti jogalkoti hatalommal sszefggsben merlt fel. Az Alkotmnybrsg elvi jelentsggel mutatott r, hogy az nkormnyzat rendelete nem alkotmnyellenes pusztn amiatt, mert valamely trvny nem ad kifejezett felhatalmazst a helyi nkormnyzat szmra a rendeletalkotshoz. A kpvisel-testlet ugyanis alapjogval lt a rendelet megalkotsakor, gy jogalkotsi felhatalmazsa magbl az Alkotmnybl ered. Ha helyi kzgyrl van sz, az nkormnyzati testlet kzvetlenl az Alkotmnyban biztostott jogkrben kln trvnyi felhatalmazs hinyban is jogosult az orszgos szint szablyozssal nem ellenttes, ahhoz kpest kiegszt jelleg helyi jogalkotsra, st elsdleges szablyozsra is olyan tmakrkben, amelyekben nincs orszgos szint szablyozs. Ez a jogalkotsi jogkre az Alaptrvny hatlybalpse utn is megmaradt. A helyi nkormnyzati rendelet ms jogszabllyal nem lehet ellenttes. A helyi nkormnyzat az nkormnyzati rendeletet a kihirdetst kveten haladktalanul megkldi a fvrosi s megyei kormnyhivatalnak. Ha a fvrosi s megyei kormnyhivatal az nkormnyzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezst jogszablysrtnek tallja, kezdemnyezheti a brsgnl az nkormnyzati rendelet fellvizsglatt. A fvrosi s a megyei kormnyhivatal kezdemnyezheti a brsgnl a helyi nkormnyzat trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsge elmulasztsnak megllaptst.
153

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ha a helyi nkormnyzat a jogalkotsi ktelezettsgnek a brsg ltal a mulasztst megllapt dntsben meghatrozott idpontig nem tesz eleget, a brsg a fvrosi s a megyei kormnyhivatal kezdemnyezsre elrendeli, hogy a mulaszts orvoslshoz szksges nkormnyzati rendeletet a helyi nkormnyzat nevben a fvrosi s a megyei kormnyhivatal vezetje alkossa meg. Ehhez kapcsoldan az tmeneti Rendelkezsek 28. cikk (3) bekezdse rgzti, hogy a fvrosi s a megyei kormnyhivatal kezdemnyezheti a brsgnl a helyi nkormnyzat trvnyen alapul hatrozathozatali ktelezettsge elmulasztsnak megllaptst. Ha a helyi nkormnyzat a hatrozathozatali ktelezettsgnek a brsg ltal a mulasztst megllapt dntsben meghatrozott idpontig nem tesz eleget, a brsg a fvrosi s a megyei kormnyhivatal kezdemnyezsre elrendeli, hogy a mulaszts orvoslshoz szksges nkormnyzati hatrozatot a helyi nkormnyzat nevben a fvrosi s a megyei kormnyhivatal vezetje hozza meg. Szksges az elz rendelkezsekkel sszefggsben arra is felhvni a figyelmet, hogy 2012. janur 1-jtl eltren ms jogszablyoktl az nkormnyzati rendelet jogszablyba tkzsrl s megsemmistsrl a brsg, s nem az Alkotmnybrsg dnt. A fenti alaptrvnyi szablyok vgrehajtsa rdekben br ngy eltr idpontban lpnek hatlyba a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. trvny (a tovbbiakban: Mtv.) egyes rendelkezsei, a Mtv. 2012. janur 1-jtl hatlyos rendelkezsei szerint a fvrosi s megyei kormnyhivatal kezdemnyezheti a Kormnynl, hogy indtvnyozza az Alkotmnybrsgnl az nkormnyzati rendelet Alaptrvnnyel val sszhangjnak fellvizsglatt [136. (1) bekezds]; kezdemnyezheti a Krinl az nkormnyzati rendelet jogszabllyal val sszhangjnak fellvizsglatt [136. (2) bekezds]; kezdemnyezi a Krinl a helyi nkormnyzat jogalkotsi ktelezettsge elmulasztsnak megllaptst, ha a helyi nkormnyzat trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsgt elmulasztotta [137. (1) bekezds]; tovbb kezdemnyezheti a trvnyszknl az nkormnyzat hatrozatnak fellvizsglatt [139. (1) bekezds]; vgl kezdemnyezheti a hatrozathozatali, feladat elltsi ktelezettsgt nem teljest helyi nkormnyzattal szemben brsgi eljrs megindtst, a hatrozathozatal ptlsnak elrendelst [140. (1) bekezds]. Az nkormnyzati rendeletalkotshoz termszetesen szksgeltetik a hatrozatkpessg, a trvnyi szablyozs szerint pedig az nkormnyzat kpvisel-testlete hatrozatkpes abban az esetben ha az nkormnyzati kpviselk tbb mint fele jelen van az lsen. A minstett tbbsg is eltr a parlamenti jogban hasznlatos fogalomtl az nkormnyzatok esetben: a helyi nkormnyzat kpvisel-testletben az sszes nkormnyzati kpvisel tbb mint felnek egyez szavazatt ignyl szavazati arny ugyanezen megnevezs alatt a parlamenti jogban a jelenlv orszggylsi kpviselk 2/3-os szavazati arnyt rtjk.

2.1.2.6. Rendeletalkots klnleges jogrendben

Az llamlet normlis menettl eltr helyzetekben valamely rendkvli krlmny, tnyhelyzet teheti szksgess, hogy a jogalkots is a szoksostl eltrjen, gyorsabb, hathatsabb, rugalmasabb szablyozst valstson meg erre pedig leginkbb alkalmas a rendeleti ton trtn szablyozs, ezrt ezekben az esetekben kivtel nlkl rendeletalkotsrl beszlhetnk. Attl fggen, hogy ezek a rendkvli krlmnyek miben llnak, beszlhetnk klnbz minstett helyzetekrl, ezekben pedig ms s ms szervek/szemlyek vlnak jogosultt a jogalkotsra, egyes szervek egybirnt nem is lteznek, ms szervek rendes krlmnyek kztt is lteznek ugyan, de ilyen jelentsg jogszablyt nem alkothatnak, mg megint msok szintn lteznek, de sem rendeletalkotsi, sem egyltaln jogalkotsi hatskrrel nem rendelkeznek.
154

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A rendkvli jogrendben is megtartott alkotmnyossgi minimumot fejezi ki szmos rendelkezs a hatlyos alkotmnyszvegben, s habr ilyen llapotokban korltozni lehet az emberi jogokat, a nyilvnossgot, a hatalommegoszts elvt, a demokrcia legfontosabb intzmnyeit, mgis meghatrozza az Alaptrvny az alapjogokon bell azokat az alapjogokat, amelyek rendkvli jogrendben sem fggeszthetk fel, vagy korltozhatk, tovbb a klnleges jogrendben sem lehet az Alaptrvny alkalmazst felfggeszteni vagy korltozni az Alkotmnybrsg mkdst. Az alkotmnyozs sorn figyelembe vettk a rendkvli helyzetek okozta klnleges lethelyzetekben ignyelt kontrollfunkcikat ez megmutatkozik az Orszggyls akadlyoztatsa esetn irnyad garancilis szablyok esetn, de a kztrsasgi elnk rendkvli jogrenddel sszefgg jogkreinl is. A.) Rendeletalkots szksgllapotban A trvnyes rend megdntsre vagy a hatalom kizrlagos megszerzsre irnyul fegyveres cselekmnyek, tovbb az let- s vagyonbiztonsgot tmeges mretekben veszlyeztet, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkvetett slyos erszakos cselekmnyek esetn az Orszggyls szksgllapotot hirdet ki. A szksgllapot kihirdetshez az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. A kztrsasgi elnk jogosult a szksgllapot kihirdetsre, ha az Orszggyls e dntsek meghozatalban akadlyoztatva van. Az Orszggyls e dntsek meghozatalban akkor van akadlyoztatva, ha nem lsezik, s sszehvsa az id rvidsge, tovbb a szksgllapotot kivlt esemnyek miatt elhrthatatlan akadlyba tkzik. Az akadlyoztats tnyt, tovbb a szksgllapot kihirdetsnek indokoltsgt az Orszggyls elnke, az Alkotmnybrsg elnke s a miniszterelnk egybehangzan llaptja meg. Az Orszggyls a szksgllapot kihirdetsnek indokoltsgt az akadlyoztatsnak megsznse utni els lsn fellvizsglja, s dnt az alkalmazott intzkedsek jogszersgrl. E dntshez az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. Szksgllapot idejn az Orszggyls nem mondhatja ki feloszlst, s nem oszlathat fel. Az orszggylsi kpviselk ltalnos vlasztst rendkvli llapot s szksgllapot idejn nem lehet kitzni, s nem lehet megtartani, ilyen esetben a szksgllapot megsznstl szmtott kilencven napon bell j Orszggylst kell vlasztani. Ha az orszggylsi kpviselk ltalnos vlasztst mr megtartottk, de az j Orszggyls mg nem alakult meg, a kztrsasgi elnk az alakul lst a szksgllapot megsznstl szmtott harminc napon belli idpontra hvja ssze. A feloszlott vagy feloszlatott Orszggylst rendkvli llapot idejn, szksgllapot idejn a kztrsasgi elnk is sszehvhatja. Szksgllapot idejn a sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli intzkedseket rendeleti ton a kztrsasgi elnk vezeti be. A kztrsasgi elnk rendeletvel sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint egyes trvnyek alkalmazst felfggesztheti, trvnyi rendelkezsektl eltrhet, valamint egyb rendkvli intzkedseket hozhat. A kztrsasgi elnk a bevezetett rendkvli intzkedsekrl haladktalanul tjkoztatja az Orszggyls elnkt. A szksgllapot idejn az Orszggyls akadlyoztatsa esetn az Orszggyls honvdelmi gyekkel foglalkoz bizottsga folyamatosan lsezik. Az Orszggyls akadlyoztatsa esetn az Orszggyls honvdelmi gyekkel foglalkoz bizottsga a kztrsasgi elnk ltal bevezetett rendkvli intzkedsek alkalmazst felfggesztheti. A rendeleti ton bevezetett rendkvli intzkedsek harminc napig maradnak hatlyban, kivve, ha hatlyukat az Orszggyls akadlyoztatsa esetn az Orszggyls honvdelmi gyekkel foglalkoz bizottsga meghosszabbtja. A kztrsasgi elnk rendelete a szksgllapot megsznsvel hatlyt veszti.

155

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

B.) Rendeletalkots rendkvli llapotban Az Orszggyls hadillapotban vagy idegen hatalom fegyveres tmadsnak kzvetlen veszlye azaz hbors veszly esetn kihirdeti a rendkvli llapotot, s Honvdelmi Tancsot hoz ltre. A kihirdetsre a szksgllapot kapcsn mr ismertetett szablyok vonatkoznak. A rendkvli llapot kihirdetsvel egyidejleg ltre kell hozni a Honvdelmi Tancsot, amely gyakorolja a kztrsasgi elnk s a kormny sszes hatskrt, valamint az Orszggyls ltal r truhzott jogkrket ez a klasszikus hatalommegoszts ellen hat ugyan, de fontos a hatkonyabb mkds rdekben. A Honvdelmi Tancs elnke a kztrsasgi elnk, tagjai pedig az Orszggyls elnke, az Orszggylsben kpviselettel rendelkez prtok kpviselcsoportjainak vezeti, a miniszterelnk, a miniszterek s tancskozsi joggal rszt vesz a munkjban a Honvd Vezrkar fnke. A Honvdelmi Tancs dntsi jogkre meglehetsen szles: dnthet a Magyar Honvdsg orszgon belli vagy klfldi alkalmazsrl, bkefenntartsban val rszvtelrl, klfldi hadmveleti terleten vgzett humanitrius tevkenysgrl, valamint klfldi llomsozsrl, a klfldi fegyveres erk magyarorszgi vagy az orszg terletrl kiindul alkalmazsrl, illetve magyarorszgi llomsozsrl. A Honvdelmi Tancs rendelete idben korltozott: a rendkvli llapot megsznsvel hatlyt veszti, kivve ha az Orszggyls a rendelet hatlyt meghosszabbtja. A rendeletet a kztrsasgi elnk s a miniszterelnk rja al s fszablyknt kihirdetse napjn lp hatlyba. A Magyar Kzlnyben ki kell hirdetni, de a rendkvli krlmnyekre val tekintettel az orszgban mkd sszes rdi s televzi adsban is, s minden mg fennll napilapban kzz kell tenni. Rendkvli llapotban ez a Honvdelmi Tancs jogosult a rendeletalkotsra de itt mr olyan rendeletekrl beszlnk, amelyek trvnyi ervel brnak teht trvnyt lehet velk ptolni, kiegszteni, mdostani a rendelet teht szlhat contra legem hatllyal is a Honvdelmi Tancs rendelete teht eltrhet a trvnyi rendelkezsektl, azokat megvltoztathatja. Az Alaptrvny rendelkezseit termszetesen mg ebben a legslyosabb minstett helyzetben sem lehet felfggeszteni, sem az alkotmnyvdelem legfbb szervnek, az Alkotmnybrsgnak a mkdst. C.) Rendeletalkots veszlyhelyzetben Veszlyhelyzetrl abban az esetben beszlhetnk, ha az llampolgrok let- s vagyonbiztonsgt elemi csaps vagy ipari szerencstlensg veszlyezteti. Az elemi csaps, ipari szerencstlensg, illetleg kvetkezmnyeinek az elhrtsa rdekben a Kormny jogosult megtenni a szksges intzkedseket ha szksges, akr rendeleti ton trtn rendkvli szablyozssal. A rendeletalkots rendkvlisge ez esetben abban ll, hogy a Kormny ekkor trvnyi ervel rendelkez rendeletet alkothat (egyes trvnyek alkalmazst felfggesztheti, trvnyi rendelkezsektl eltrhet valamint egyb rendkvli intzkedseket hozhat), amire normlis krlmnyek esetn a jogszablyi hierarchia keretei kzt nincs lehetsge. D.) Rendeletalkots megelz vdelmi helyzetben A megelz vdelmi helyzetet akkor hirdetheti ki az Orszggyls, ha az orszgot akr rendkvli llapot esetn hbors veszly fenyegeti, illetleg akkor, ha az orszgunk rszrl nemzetkzi szntren katonai ktelezettsgvllals esedkes. A megelz vdelmi helyzet kihirdetsnek kezdemnyezst kveten a Kormny jogosult arra, hogy a kzigazgats, a Magyar Honvdsg s a rendvdelmi szervek mkdst rint trvnyektl eltr intzkedseket vezessen be, az gy bevezetett intzkedsek hatlya az Orszggyls dntsig, de legfeljebb 60 napig tart, azokrl a Kormny a kztrsasgi elnkt s az Orszggyls illetkes bizottsgait folyamatosan tjkoztatja. Veszlyhelyzetben s megelz vdelmi helyzetben teht a Kormny az Orszggyls felhatalmazsa alapjn egyes trvnyek rendelkezseitl eltr rendeleteket s intzkedseket hozhat, de a veszlyhelyzetben s a megelz vdelmi helyzetben alkalmazhat szablyokrl szl trvny elfogadshoz a jelenlv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges.
156

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

E.) Rendeletalkots vratlan tmads esetn A Kormny kls fegyveres csoportoknak Magyarorszg terletre trtn vratlan betrse esetn a tmads elhrtsra, Magyarorszg terletnek a honi s szvetsges lgvdelmi s repl kszltsgi erkkel val oltalmazsra, a trvnyes rend, az let- s vagyonbiztonsg, a kzrend s a kzbiztonsg vdelme rdekben szksg esetn a kztrsasgi elnk ltal jvhagyott fegyveres vdelmi terv szerint a szksgllapot vagy a rendkvli llapot kihirdetsre vonatkoz dntsig a tmadssal arnyos s arra felksztett erkkel azonnal intzkedni kteles. A Kormny vratlan tmads esetn sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli intzkedseket vezethet be, valamint rendeletet alkothat, amellyel sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint egyes trvnyek alkalmazst felfggesztheti, trvnyi rendelkezsektl eltrhet, valamint egyb rendkvli intzkedseket hozhat. A Kormny a megtett intzkedsrl haladktalanul tjkoztatja az Orszggylst s a kztrsasgi elnkt. A Kormny rendelete a vratlan tmads megsznsvel hatlyt veszti. F.) Helyi rendeletalkots klnleges jogrendben A helyi jogalkotsban a dntsek az llamlet normlis menetben hozhat jogi normk rendelet s normatv hatrozat meghozatalra jogosult kpvisel-testlet mellett bizonyos rendkvli krlmnyek, a fentiekben trgyalt minstett helyzetek kztt megillethetik a megyei kzgyls elnkt s a fpolgrmestert is, akik a minstett helyzetek idejn bevezetett kzponti intzkedsek helyi viszonyokra alkalmazott kvetelmnyeit jogosultak rendeleti ton bevezetni egybirnt ezeknek a szemlyeknek nincs jogalkotsi hatskrk. Klnleges jogrendben a kzponti szervek ltal meghozott rendkvli intzkedsek helyi viszonyokra alkalmazott kvetelmnyeinek meghatrozsra teht a megyei kzgyls elnke s a fpolgrmester jogosult tehetik mindezt rendeleti ton.

2.2.

Kzjogi szervezetszablyoz eszkzk

A jogszablyok mellett az llami szervek kapcsolatban jelentsek a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk. Ezen jogforrsoknl alapvet kvetelmny, hogy az llampolgrok szmra jogokat s ktelezettsgeket nem llapthatnak meg, de a szervezeti rendszeren belli szervekre nzve normatv jelleg irnytsi eszkzk, ez klnbzteti meg a jogszablyoktl. A hatlyos szablyozs a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk kt csoportjt ismeri, a normatv hatrozatot s a normatv utastst.

2.2.1.

Normatv hatrozat

A normatv hatrozatok esetben nem egyedi hatsgi hatrozatokrl van sz, hanem olyan hatrozatok ezek, amelyek az llami s nkormnyzati tevkenysg vgzsnek, munkavitelnek hosszabb tvra szl meghatrozst adjk. E hatrozatok a kibocst szerv mkdsi rendjt, a kibocst szerv ltal irnytott szervek feladatait, a feladatkrkbe tartoz terveket llaptjk meg, s a hatrozatok kiadsa valamely testleti szerv illetkessgbe tartozik. E hatrozatok az llampolgrok jogait s ktelessgeit nem rinthetik. Jelentsgnl fogva kiemelkedik kzlk az Orszggyls Hzszablya amely formailag az Orszggyls normatv hatrozata , s amelynek elfogadshoz a jelen lv kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. Az Orszggyls, a Kormny s ms testleti kzponti llamigazgatsi szerv, az Alkotmnybrsg, a Kltsgvetsi Tancs, valamint a nemzetisgi nkormnyzat kpvisel-testlete a szervezett s mkdst, tevkenysgt, valamint cselekvsi programjt normatv hatrozatban szablyozhatja. A helyi nkormnyzatok kpvisel-testlete a sajt s az ltala irnytott szervek tevkenysgt s cselekvsi programjt, valamint az ltala irnytott szervek szervezett s mkdst szablyozhatja normatv hatrozatban. Az Orszggyls, a Kormny s ms testleti kzponti llamigazgatsi szervek hatrozatainak elksztsre vonatkoz szablyokat e szervek llaptjk meg.
157

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.2.2.

Normatv utasts

Normatv utastsban szablyozhatja a kztrsasgi elnk, a miniszterelnk, a testleti kzponti llamigazgatsi szerv kivtelvel a kzponti llamigazgatsi szerv vezetje, az Orszgos Brsgi Hivatal elnke, a legfbb gysz, az alapvet jogok biztosa, a Magyar Nemzeti Bank elnke, az llami Szmvevszk elnke, a fvrosi s megyei kormnyhivatal vezetje, valamint a polgrmester, a fpolgrmester, a megyei kzgyls elnke s a jegyz a vezetse, az irnytsa vagy a felgyelete al tartoz szervek szervezett s mkdst, valamint tevkenysgt. Emellett trvnyben meghatrozott trgykrben normatv utastst adhat ki az Orszggyls, a kztrsasgi elnk, az Alkotmnybrsg, az alapvet jogok biztosa, az nll szablyoz szerv, valamint a Miniszterelnksg s a minisztrium hivatali szervezetnek vezetje, amely a szerv llomnyba tartoz szemlyekre ktelez.

2.2.3.

A korbbi llami irnyts egyb jogi eszkzei-nek jogi sorsa

A hatlyos szablyozs kzjogi szervezetszablyoz eszkzeit a rgi jogalkotsi trvny az llami irnyts egyb jogi eszkzeiknt szablyozta, s azok krbe tartoztak a hatrozatok, utastsok, valamint a jogi irnymutatsok. A jogalkotsrl szl 2010. vi CXXX. trvny (a tovbbiakban: Jat.) ezen jogforrsi krt jelentsen leszkti, a jogi irnymutatsok az irnyelvek, elvi llsfoglalsok, tjkoztatk hatlyukat vesztik, illetleg visszavontnak minslnek. A korbbi statisztikai kzlemnyek hatlyt amelyeket a Kzponti Statisztikai Hivatal elnke adott ki -, ugyan nem rinti a Jat., azonban annak hatlyba lpst kveten annak kiadsra mr nincs tbb md, a statisztikai fogalmakat, mdszereket, osztlyozsokat, nvjegyzkeket s szmjeleket tartalmaz rendeleti ton trtn szablyozsra illetleg korbbi statisztikai kzlemnyek hatlyon kvl helyezsre a KSH felett felgyeletet gyakorl miniszter kap felhatalmazst. A jogszablyok mellett korbban kiadhat, a kiad szerv vagy szemly irnytsi, vezetsi, illetleg felgyeleti jogkrbe tartozkra nzve ktelez jelleggel br irnyt eszkzk krnek szkt meghatrozsra azrt volt szksg, mert azok az Alkotmnybrsg kifejezett llspontja szerint is a ktelez er ltszatt hordoz jellegk miatt nem voltak sszeegyeztethetek az Alkotmnnyal. Az j jogalkotsi trvny ezzel a rendelkezssel kveti az Alkotmnybrsg 60/1992. (XI.17.) AB hatrozatban kifejtett llspontjt, miszerint a jogalkotsrl szl trvny garancilis szablyainak mellzsvel hozott minisztriumi s egy kzponti llami szervektl szrmaz, jogi irnymutatst tartalmaz leiratok, krlevelek, tmutatk, irnymutatsok, llsfoglalsok s egyb informlis jogrtelmezsek kiadsa s az ezekkel val irnyts gyakorlata alkotmnyellenes.

2.3.

A jogszablyok ktelez ereje - rvnyessg, hatlyossg

A jogszablyok ktelez ereje mint azok alapvet fogalmi eleme, sajtos ismrve azok rvnyessgbl s hatlyossgbl fakad. Az rvnyessg s hatlyossg egymshoz kzel ll, de korntsem szinonim fogalmak egy jogszably rvnyessge azt jelenti, hogy az alkalmas joghats kivltsra, a hatlyossg pedig azt, hogy a jogszably mr ki is vltja a clzott joghatst.

2.3.1.

A jogszablyok rvnyessge

A jogszably rvnyessge teht az, hogy alkalmas-e joghats kivltsra alapveten ngy felttel egyttes fennllst felttelezi (konjunktv felttelek).

158

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A.) Az els rvnyessgi felttel abban ll, hogy a jogszablyt kizrlag az adott jogforrs tekintetben jogalkotsra felhatalmazott szerv alkossa meg, az rendelkezzen jogalkotsi hatskrrel. Mindebbl kodifikcis szempontbl az a lnyeges, hogy minden kzhatalmi szerv vagy szemly csak abban az esetben s kizrlag olyan tpus jogszablyt alkothat, amelyre az Alaptrvnybl ered felhatalmazsa van egybirnt az alkotott jogszably rvnytelen lesz. B.) Msodik rvnyessgi kellk, hogy a jogszably illeszkedjen a jogforrsi hierarchiba, azaz szablyozsi tartalma ne legyen ellenttes magasabb szint jogszably tartalmval a jogalkot szervnek ebbl foly ktelessge teht, hogy az adott szablyozsi trgykrben vizsglja a magasabb szint szablyozs tartalmt s gy kikszblje a kollzit amely az elzekben elmondottak szerint akr az Alkotmnybrsg eljrst is megalapozhatja s vgzetl a jogszably megsemmistshez vezethet , de szintn a fentebb trgyaltak szerint vizsglni szksges az azonos szinten meglv szablyozst is, s amennyiben attl a jogalkot eltrni kvn, szksges a korbbi jogszablyrl val rendelkezs is. C.) A harmadik rvnyessgi felttel egy processzulis elemt adja a jogalkotsnak azt kveteli meg ugyanis a jogalkottl, hogy a jogalkotsi eljrs sorn betartsa az adott jogszably meghozatalra irnyad eljrsi szablyokat; a jogalkots teljes folyamatban rvnyesljenek a vonatkoz dntshozatali eljrs szablyszersgnek formai kvetelmnyei tekintetbe kell teht venni az adott jogszably tekintetben megkvetelt egyeztetsi elrsokat, a dntshozatalnl a szavazati arnyokat, a kihirdetsre vonatkoz rendelkezseket, etc. Az Alkotmnybrsg gyakorlata szerint ezen elem be nem tartsa a jogszably esetben kzjogi rvnytelensghez vezet. D.) Utols rvnyessgi kellke minden jogszablynak a megfelel kihirdetettsg, amely azt jelenti, hogy az adott jogszablyt a r vonatkoz szablyok szerint hirdettk ki amely szablyozs minden egyes jogszably tekintetben eltr lehet, de garancilis szempontokbl soha nem hinyozhat. Garancilis jelentsggel br a megfelel kihirdetettsg kvetelmnye a jogllamisg rvnyeslse szempontjbl mondta ki tbb alkalommal is az Alkotmnybrsg , hiszen ha az llam egyik oldalrl elvrja llampolgraitl, hogy betartsk az ltala diktlt jogszablyokat, gy a msik oldalrl ktelessge is biztostani, hogy megismerhessk azokat. Az llam csak gy tud rvnyt szerezni annak az ltalnos elvnek, hogy a jog nem ismerete nem mentest a htrnyos jogkvetkezmnyek all, hiszen az llam csak akkor tudja elvrni, hogy megismerjk a polgrok a kzhatalmi szervezetrendszer ltal alkotott jogot, ha biztostja a hozzfrhetsget a jogszablyokhoz. E nlkl az elv nlkl minden llami szmonkrs elveszten alapjt, az llami szankcirendszer alkalmazsa parttalann vlna.

2.3.2.

A jogszablyok hatlya

A jogszably hatlyossga teht fogalmilag tbblettartalommal br az rvnyessghez kpest, a norma gyakorlatban trtn alkalmazhatsgt jelli, amely alapjn a norma a clzott joghats kivltsra nem csak alkalmas, de tnylegesen kivltja azt. A jogszably alkalmazhatsgaalkalmazandsga szerint pedig beszlhetnk terleti, szemlyi, trgyi, szervi s idbeli hatlyrl. A.) Terleti hatly A jogszably terleti hatlya a terleti alkalmazhatsggal azonosthat, teht azt fejezi ki, hogy mely terleten kell vagy lehet alkalmazni a normt. rdemben minden jogszablynak van terleti hatlya, azonban formlisan ltalban nem tartalmazzk a normaszvegek a terleti hatlyra vonatkoz rendelkezseket, ti. a fszably az, hogy kzponti jogszably terleti alkalmazhatsga az orszg teljes terletre terjed ki, nkormnyzati rendelet terleti hatlya pedig a helyi nkormnyzat illetkessgi terletre terjed ki.

159

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

B.) Szemlyi hatly A jogszably szemlyi alkalmazhatsga azt jelli, hogy azt mely szemlyi krre kell vagy lehet alkalmazni, mely szemlyi krre alkalmazand vagy alkalmazhat ezt el kell hatrolni dogmatikailag a jogszably cmzettjeinek kategrijtl, itt nem arrl van sz, hogy ki a cmzett, hanem arrl, hogy ki lehet egyltaln cmzettje a jogszablynak. A jogszably szemlyi hatlya kiterjed az orszg terletn tartzkod magnszemlyekre s jogi szemlyekre, valamint jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetekre, tovbb a klfldn tartzkod magyar llampolgrokra, nkormnyzati rendelet esetn pedig az nkormnyzat kzigazgatsi terletn a termszetes s jogi szemlyekre, valamint a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetekre. A jogszably terleti, illetve szemlyi hatlyt a jogszablyban akkor kell kifejezetten meghatrozni, ha ezektl a fszablyknt alkalmazand rendelkezsektl el kvn trni a jogalkot. A szemlyi hatly a terleti hatlyra vonatkoz rendelkezssel egyttalkalmazva korltozhatja vagy kiterjesztheti azt ezt teszi pldul a Btk. is, amikor bizonyos felttelek mellett a magyar bntet trvny alkalmazst rendeli el nem magyar llampolgrok ltal klfldn elkvetett cselekmnyekre is. C.) Szervi hatly A jogszably szervi hatlya azt jelli, hogy mely szerveknek kell vagy lehet alkalmazni a normt ezt alapveten az dnti el, hogy az adott letviszonyok, jogviszonyok tekintetben mely szerv jr el, mely szerv rendelkezik hatskrrel. D.) Trgyi hatly A trgyi hatly abban igaztja el a jogalkalmazt, hogy mely gyekben kell alkalmazni az adott szablyokat, mely jogviszonyokat, lethelyzeteket szablyozza a norma sok pldt tallunk eljrsi jogszablyokban a jogszably-mdosulsok sorn arra vonatkozan, hogy adott rendelkezsek folyamatban lv gyekben mg vagy mr alkalmazandak-e. E.) Idbeli hatly A jogszably idbeli hatlya azt jelenti, hogy adott normt mely idponttl mely idpontig kell, illetve lehet alkalmazni, mettl meddig ktelez egy jogszably. A ktelez er teht egybeesik az idbeli hatllyal: ebben az idszakban vlt ki joghatst a jogszably, ilyenkor alkalmas arra, hogy jogviszonyokat keletkeztessen, mdostson vagy megszntessen. Az idbeli hatlyra vonatkozlag a normaszvegben val szerepeltetse szempontjbl ppen az ellenkezje igaz a tbbi hatlyra vonatkoz rendelkezsekhez kpest: ez az a rendelkezs, amely minden jogszablynak mellzhetetlen eleme kell, hogy legyen, a jogalkotnak ezt a tnyezt mindig kell szablyoznia; de mg hatrozatlan idtartam jogszablyok esetn is - ahol teht nem meghatrozott az idbeli hatly befejez idpontja ktelez az idbeli hatly kezdetnek a normaszvegben trtn rgztse. A jogszablyban teht meg kell hatrozni a hatlybalps napjt. Az idbeli hatly kezdete Az idbeli hatly kezdete a hatlybalps idpontja a kihirdets idpontjhoz viszonytva hrom mdon trtnhet: a kt idpont egybeeshet, a kihirdets megelzheti, illetve kvetheti a hatlybalps idpontjt. Az idbeli hatly kezdete teht egyidben trtnhet a kihirdets idpontjval ezt hvjuk azonnali ex nunc hatlybelpsnek. A jogszably ebben az esetben teht a kihirdetse napjn lp hatlyba.

160

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Amennyiben a hatlybelps a kihirdetshez kpest egy ksbbi idpontban trtnik, beszlhetnk jvbeni pro futuro hatlybelpsrl, ekkor a jogszably a kihirdetst kveten egy jvbeli idponttl kezdden hatlyos. A hatlybalps harmadik lehetsgknt logikailag megelzheti a kihirdets idpontjt, ezt hvjuk visszamenleges ex tunc hatlybalpsnek.

A Jat. az idbeli hatly meghatrozsnl irnyad szempontot hatroz meg a jogalkotk szmra; eszerint a jogszably hatlybalpsnek idpontjt gy kell meghatrozni, hogy elegend id maradjon a jogszably alkalmazsra val felkszlsre a felkszls ez esetben jelenti a jogalkalmazk, az llampolgrok, de akr alkalmaz llami szervek felkszlst is ez a gyakorlatban egy magnszemly esetben jelentheti egy adjogszablyhoz val alkalmazkodshoz szksges idt, egy szerv esetben akr egy formanyomtatvny megalkotst, sokszorostst is. A hatlybalps napja fszably szerint a jogszably kihirdetst kvet valamely nap lehet, kivtelesen azonban amennyiben a szablyozs clja msknt nem rhet el a jogszably hatlybalpsnek napja a kihirdets napja is lehet, ebben az esetben a hatlybalps idpontjt rban kell meghatrozni, mely nem elzheti meg a kihirdets idpontjt. A visszamenleges hatly jogalkotst illeten jogalkotsi trvnynk rgzti, miszerint jogszably a hatlybalpst megelz idre nem llapthat meg ktelezettsget, illetleg ktelezettsget nem tehet terhesebb, valamint nem vonhat el vagy korltozhat jogot, s nem nyilvnthat valamely magatartst jogelleness. A Jat. 2. (2) bekezdse sszhangban ll az Alkotmnybrsg llspontjval, miszerint a visszahat hatly alkalmazsa nem ltalnosan tiltott, de csak akkor alkalmazhat, ha a jogszably cmzettjei, a jogalanyok rszre a korbbinl kedvezbb szablyozst tartalmaz. A jogalkots sorn elfordulhat, hogy az adott jogszably hatlybelpsnek kezd idpontja nem adhat meg egy konkrt idpont szerint ezen esetekre vonatkozan lehetv teszi a jogalkotsi trvny, hogy amennyiben a hatlybalps naptri napja nem hatrozhat meg a hatlybalps valamely jvbeli felttel bekvetkeztnek idpontjhoz is kthet legyen, illetleg amennyiben a szablyozs clja msknt nem rhet el , trvny rendelkezhet gy, hogy a hatlybalpsrl kln trvny rendelkezik, esetenknt pedig, amikor erre van szksg arra is sor kerlhet, hogy a jogszably egyes rendelkezseinek hatlybalpsre klnbz a jogszably hatlybalpst kvet idpontokat kell llaptani. Az idbeli hatly megsznse A hatlyos jogszably vagy jogszablyi rendelkezs hatlyt veszti ha a hatlyon kvl helyezend jogszablyt vagy jogszablyi rendelkezst ttelesen megjell, a hatlyon kvl helyezst kimond jogszablyi rendelkezs hatlyon kvl helyezi, ha a mdostand jogszablyi rendelkezst ttelesen megjell, annak helybe lpst kimond jogszablyi rendelkezs mdostja, vgrehajtott vlt rendelkezse a vgrehajtott vlst kvet napon hatlyt veszti [Jat. 12. (2) bekezds] vagy ha azt az Alkotmnybrsg vagy a brsg megsemmisti.

Fontosnak tartjuk kiemelni, hogy egy jogszably idbeli hatlya nem sznik meg a jogalkot szervnek teht az alaki jogforrsnak a megsznsvel, azonban ezzel kapcsolatban megjegyezni kvnjuk, hogy ezen elvi ttellel nem ellenttes az a gyakorlatban elfordul eset, amely sorn az nkormnyzati rendelet hatlya az nkormnyzatok egyeslsvel vagy sztvlsval sznik meg.

161

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.4.

A nemzetkzi s az unis jog

Magyarorszg bels jogforrsi rendszernek rszletes bemutatst kveten rviden mr a tananyag e rszben emltst kell tenni a nemzetkzi jogrl, valamint az unis jogrl, hiszen e jogforrsokbl is tbb ktelez erej norma szrmazik a hazai jogalanyokra.

2.4.1.

A nemzetkzi jog

Az Alaptrvny alapjn Magyarorszg nemzetkzi jogi ktelezettsgeinek teljestse rdekben biztostja a nemzetkzi jog s a magyar jog sszhangjt. Magyarorszg elfogadja a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyait. A nemzetkzi jog ms forrsai jogszablyban trtn kihirdetskkel vlnak a magyar jogrendszer rszv.

2.4.2.

Az unis jog

Az unis kzssgi jog krdseivel a ksbbiekben az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere cm rszben rszletesen foglalkozunk. Ismeretellenrz krdsek: Sorolja fel az egyes anyagi, illetleg alaki jogforrsokat! Hatrolja el egymstl a jogszablyokat s a kzjogi szervezetszablyoz eszkzket! Ismertesse a jogalkotssal szemben tmasztott legfontosabb jogllami kvetelmnyeket! Ismertesse az egyes jogforrsokra vonatkoz alapvet kvetelmnyeket! Milyen hivatalos lapokat ismer? Melyik jogforrsbl szrmazik az llami szervek jogalkoti felhatalmazsa? Az Alaptrvnybl vagy a jogalkotsi trvnybl? (Az Alaptrvnybl.) Mit rtnk sarkalatos trvny fogalmn? A valamennyi vagy a jelen lv kpviselk szavazatval elfogadott trvnyt? (Az utbbit. Valamennyi kpvisel ktharmadnak szavazsa csak az Alaptrvny, az n. EU-csatlakozsi trvny elfogadsa, mdostsa esetn, valamint a hadillapot kinyilvntshoz, a bkektshez, valamint klnleges jogrend kihirdetshez, illetve az errl szl dnts fellvizsglathoz szksges.) n. rendes krlmnyek kztt alkothat a Honvdelmi Tancs s a kztrsasgi elnk rendeletet? (Nem. A Honvdelmi Tancs csak rendkvli llapot idejn, a kztrsasgi elnk pedig csak szksgllapot esetn alkothat rendeletet.) llapthatnak meg llampolgrok szmra jogokat, ktelezettsgeket kzjogi szervezetszablyoz eszkzk? (Nem, mivel azok csak a kibocst llami szervnek alrendelt llami szervekre vonatkozhatnak.) Hivatalos jogszablygyjtemnynek tekinthetk-e a szmtgpes jogszablybzisok? (Nem, az azokban foglalt normaszvegek nem minslnek kzhitelesnek.)

3.
3.1.

A jogalkotsi eljrs s jogszably-szerkesztsi ismeretek

Jogllam s jogalkots

A jogalkots menetnek bemutatst nem lehet felvzolni anlkl, hogy elljrban legalbb vzlatosan ne mutassuk be a jogalkotval szemben tmasztott azon jogllami kvetelmnyeket, melyeket eljrsa sorn mindenkor figyelembe kell vennie. A jogalkotsrl szl 1987. vi XI. trvny (tovbbiakban: rgiJat.) a rendszervltst megelzen szletett, amely trvnyt az Alkotmnybrsg 2010. december 31-ei hatllyal megsemmistett.

162

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az Alkotmnybrsg llspontja szerint a rgiJat. legnagyobb rszben nem felel meg a jogalkotsrl szl trvny mai alkotmnyos tartalmnak, nagyrszt nincs sszhangban az idkzben bekvetkezett alkotmnyjogi vltozsokkal. A Jat. rendelkezseit az Alkotmnybrsg korbban mr szmos alkalommal vizsglta, egyes rendelkezst megsemmistette, s a jogllamisg alkotmnyos kvetelmnybl kiindulva tbb olyan elvet is megllaptott, amelyet a Jat. mr tartalmaz. Az Alkotmnybrsg szerint a rendszervlts alkotmnyjogi rtelemben a jogllamisg megvalsulst jelenti, ezltal eleve az Alkotmny keretei kz illesztett minden olyan folyamatot, amely a magyar trsadalomban vgbement. A jogllamisg egyes elemeinek (s ms alkotmnyos rendelkezseknek) a kibontsa pedig az Alkotmnybrsgot a rendszervlts rszesv is tette. Olyan folyamatrl van teht sz, amelyben az Alkotmnybrsg (az alkotmnyrtelmezssel) alaktja, de egyben brja is volt a rendszervlts (jogllamisg) megvalstsnak. llspontja szerint: Az 1989. oktber 23-n kihirdetett alkotmnymdostssal gyakorlatilag j Alkotmny lpett hatlyba, ami az llamnak, a jognak s a politikai rendszernek a korbbitl gykeresen klnbz, j minsgt vezette be azzal a meghatrozsval, hogy a Magyar Kztrsasg fggetlen, demokratikus jogllam. Alkotmnyjogi rtelemben ez a tartalma a rendszervlts politikai kategrijnak. Magyarorszg jogllamm minstse tnymegllapts s program egyszerre. A jogllam azltal valsul meg, hogy az Alkotmny valban s felttlenl hatlyosul. A jog szmra a rendszervlts azt jelenti, s jogi rendszervlts kizrlag abban az rtelemben lehetsges, hogy a jogllami Alkotmnnyal sszhangba kell hozni, illetleg az j jogalkotst tekintve sszhangban kell tartani az egsz jogrendszert. Nemcsak a jogszablyoknak s az llami szervek mkdsnek kell szigoran sszhangban lennik az Alkotmnnyal, hanem az Alkotmny fogalmi kultrjnak s rtkrendjnek t kell hatnia az egsz trsadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmny valsgoss. A jogllam megvalstsa folyamat. Az llami szervek szmra alkotmnyos ktelessg ezen munklkodni." A jogllami kzigazgats egyik alapttele a kzigazgats trvny al rendelse. Erre vonatkozan a kvetkez rvelseket emeljk ki: A jogllamisg elvbl foly egyik alapvet kvetelmny, a kzigazgats trvny al rendeltsgnek kvetelmnye, hogy a kzhatalommal rendelkez szervek a jog ltal meghatrozott szervezeti keretek kztt, a jog ltal megllaptott mkdsi rendben, a jog ltal a polgrok szmra megismerhet s kiszmthat mdon szablyozott korltok kztt fejtik ki tevkenysgket .Ez a kvetelmny magban foglalja azt is, hogy ha a trvny valamely alkotmnyos, illetleg trvnyben szablyozott jog korltozsra ad jogalkotsi felhatalmazst valamely kzigazgatsi szervnek, a trvnynek meg kell hatroznia a jogalkotsi hatskr terjedelmt, annak korltait is. Az llam az elre meghatrozott szablyokat kteles magra nzve is megtartani. Ezltal valsulhat csak meg az llampolgrt vd jogbiztonsg intzmnye, a jogllamisg. Ugyanakkor pp ilyen jelents, hogy az elre meghatrozott szablyok tartalmilag alkotmnyosak-e, jogllami normkrl van-e sz. Az Alkotmnybrsg egyik korai hatrozatban a kvetkezkre mutatott r: ...A jogllamisg s jogbiztonsg elvbl fakadnak az eljrsi garancik. Csak a formalizlt eljrs szablyainak kvetsvel keletkezhet rvnyes jogszably, csak az eljrsi normk betartsval mkdik alkotmnyosan a jogszolgltats. Az Alkotmnybrsg idzett megllaptsaibl tbb nll rtelmezsi irny ntt ki, gy pldul a normk rtelmezhetsgnek s kiszmthatsgnak (a normavilgossgnak a) kvetelmnye, a formalizlt eljrs szablyainak betartsa kvetelmnybl pedig kln dogmatika alapjn a kzjogi rvnytelensg trgykre. Mint ahogy ms jogalkotsi elvek, a normavilgossg kvetelmnye is a jogllamisgbl ered jogbiztonsg alapjn rszesl alkotmnyos vdelemben.

163

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Alkotmnybrsg a normavilgossg krben a jogbiztonsg szempontjait a rgiJat. meghatrozsnl miszerint a jogszablyokat a magyar nyelv szablyainak megfelelen, vilgosan s kzrtheten kell megszvegezni szlesebb krben s mlyebben rvnyestette. A normatartalommal szemben fennll alkotmnyos elvrsok az alkotmnybrsgi gyakorlatban fokozatosan fogalmazdtak meg, s elmondhat, hogy ez a kvetelmnyrendszer egyre szlesedett: a vilgos s rthet normatartalombl kiindulva, az nknyes jogrtelmezst lehetv tev norma alkotmnyellenessgnek megllapthatsgn t odig terjedt e bvl vdelem, hogy a jogbiztonsg srelmt jelentheti, ha a normaszveg ugyan rthet, de vgrehajthatatlan. Az alkotmnyos elvrs tgabb sszefggsben is jelentkezik: a jogrendszer egszre nzve is fontos, hogy ttekinthet, rthet s vilgos legyen. A Jat. elrsai szerint a jogszablynak a cmzettek szmra egyrtelmen rtelmezhet szablyozsi tartalommal kell rendelkeznie. Az Alkotmnybrsg a kzjogi rvnytelensg fogalmt a trvnyhozsi (jogalkotsi) eljrs szablynak megszegse krben vezette be, majd a ksbbiekben gyakorlata e krben egyre bvlt. Tbbszr idzett ltalnos ttel, hogy a trvnyalkotsi folyamat egyes eljrsi szablyainak betartsa a trvny rvnyessgnek az Alkotmny 2. (1) bekezdsbl levezethet jogllami kvetelmnye. Ezrt az Alkotmnybrsg megsemmisti a jogszablyt, ha a jogalkotsi eljrs sorn olyan slyos eljrsi szablytalansgot kvettek el, amely a jogszably kzjogi rvnytelensgt idzte el, illetleg, amely msknt nem orvosolhat, mint a jogszably megsemmistsvel. Az rtelmezs kiindulpontja egy korbbi AB hatrozat egyetlen mondata, amely gy hangzik: Csak a formalizlt eljrs szablyainak kvetsvel keletkezhet rvnyes jogszably. Ezzel prhuzamosan azonban az Alkotmnybrsg mr tlkezse kezdetn nyilvnvalv tette, hogy a jogalkotsi (trvnyhozsi) eljrs klnbz szablyainak mellzse nem azonos sllyal esik latba az alkotmnyos megtlskor. Aszerint, hogy egyrszt milyen szablyozsi szinten elrt rendelkezs megsrtsrl van sz, msrszt problmakrnknt, eltren jelentkezik, hogy a trvnyhozsi eljrs adott szablynak megszegse rvnytelensgi ok-e. Nyilvnval, hogy a trvnyhozsi eljrs Alkotmnyba/Alaptrvnybe foglalt rendelkezseit nem lehet megkerlni, azok felttlen rvnyeslst kvnnak. Ugyanakkor a trvnyhozsi eljrs egyb szablyai a maguk rszletessgvel az Alkotmny/Alaptrvny alatti szinten nyertek rendezst. A Hzszably, a jogalkotsi trvny, de egyb ms trvnyek is (pl. az Alkotmnybrsgrl szl trvny) szertegaz elrsokat tartalmaznak, s ezek slya alkotmnyos szempontbl eltr. Az Alkotmnybrsg ezt gy foglalta ssze: Az Alkotmnybrsg nem pusztn az eljrsi szablytalansg tnyt, hanem annak sajtossgt, illetleg slyt is mrlegeli. Ennek a vizsglati szempontnak az rvnyeslse akr oda is vezethet, hogy az Alkotmnybrsg ugyan szleli az eljrsi szablyok megsrtst, de ezt mgsem tekinti alkotmnyellenessget kivlt krlmnynek. Az Alkotmnybrsg az Alkotmnynak a Magyar Kztrsasgot jogllamnak minst rendelkezse alapjn azt a garancilis rendelkezst amely szerint a jogszably a kihirdetst megelz idre nem llapthat meg ktelezettsget, s nem nyilvnthat valamely magatartst jogelleness alkotmnyos jelleg szablynak tekinti. [Az Alaptrvny B) cikk (1) bekezdsben szerepel, hogy Magyarorszg fggetlen, demokratikus jogllam.] A visszamenleges hatly jogalkots tilalmt az Alaptrvny szvegszeren csak a bntet jogalkots tekintetben fogalmazza meg. Az Alaptrvny rtelmben senkit nem lehet bnsnek nyilvntani s bntetssel sjtani olyan cselekmny miatt, amely az elkvets idejn a magyar jog vagy nemzetkzi szerzds, illetve az Eurpai Uni jogi aktusa ltal meghatrozott krben ms llam joga szerint nem volt bncselekmny.

164

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az Alkotmnybrsg a bntetjog krn kvl az Alkotmny 2. (1) bekezdsbe/Alaptrvny B) cikk (1) bekezdsbe foglalt jogllamisg alapjn rvnyestette/fogja rvnyesteni a visszamenleges hatly jogalkots tilalmt. A tilalom csak a jogalanyok helyzett terhesebb tv jogalkotsra vonatkozik. Adott esetben ugyanis nem csupn a kihirdets napjn trtn, de a visszamenleges rvny hatlybalptets sem alkotmnyellenes. Ez a helyzet a kizrlag jogot megllapt, jogot kiterjeszt, ktelezettsget enyht, vagy ms, a jogszably valamennyi cmzettje szmra a korbbi jogi szablyozsnl egyrtelmen elnysebb rendelkezseket tartalmaz jogszablyok esetben. Az Alkotmnybrsg ezen megllaptsval sszhangban a Jat. szerint jogszably a hatlybalpst megelz idre nem llapthat meg ktelezettsget, ktelezettsget nem tehet terhesebb, valamint nem vonhat el vagy korltozhat jogot, s nem nyilvnthat valamely magatartst jogelleness. A jogszably alkalmazsra val felkszlshez szksges id biztostst az Alkotmnybrsg kezdetektl fogva jelents jogbiztonsgi kvetelmnynek tartotta. Az Alkotmnybrsg tbb hatrozatban rmutatott, hogy a jogbiztonsg kiemelkeden fontos jogllami rtk, s ebbl ereden meghatrozott ktelezettsgek hrulnak mind a jogalkot, mind a jogalkalmaz szervekre. A jogllam sem tud eltekinteni attl, hogy mind a termszetes, mind a jogi szemlyektl megkvetelje a trvnyesen kihirdetett jogszablyok ismerett, s az azokkal sszhangban ll magatartst, s mindezek garancijaknt rvnyre juttassa azt az elvet: a jogszably nem ismerse senkit sem mentest jogellenes magatartsnak kvetkezmnyei all. Ebbl kvetkezen az Alkotmnybrsg szerint a kvetkez rszktelezettsgek hrulnak a jogalkot szervekre: a jogszably hatlybalpsnek idpontjt gy kell meghatrozni, hogy kell id maradjon a jogszably szvegnek megszerzsre s ttanulmnyozsra (ide rtve bonyolultabb jogszablyok esetben az illetkes hatsgtl trtn felvilgostskrst is), a jogalkalmaz szervek szmra a jogszably alkalmazsra val felkszlshez (ide rtve szksg esetn a jogszably szervezett tovbbkpzs keretben val alapos megismerst, a felmerl jogszably-rtelmezsi problmk tisztzst, a zkkenmentes vgrehajts szemlyi s trgyi feltteleirl val gondoskodst), a jogszabllyal rintett szemlyek s szervek szmra annak eldntshez, hogy miknt alkalmazkodjanak a jogszably rendelkezseihez, az nkntes jogkvets szemlyi s trgyi feltteleirl val gondoskodshoz.

Az j Jat. elrja, hogy a jogszably hatlybalpsnek idpontjt gy kell megllaptani, hogy elegend id lljon rendelkezsre a jogszably alkalmazsra val felkszlsre.

3.2.
3.2.1.

A jogalkotsi eljrs
A jogalkots tervezse, a jogszablyok elksztse

A jogalkots tervezse fontos feladat, hiszen ez teszi lehetv, hogy minl szlesebb krben megismerhetv vljon, az adott idszakban milyen jogszablyok elksztse vrhat. A Kormny a trvnyek s kormnyrendeletek vonatkozsban jogalkotsi terv elksztsre s kzzttelre kteles, ezltal az Alaptrvnyben rgztett hatskrt tervezett formban gyakorolja. A Kormny jogalkotsi tervt az Orszggyls rendes lsszakaihoz igazodan normatv hatrozattal llaptja meg, amelynek sorn figyelembe veszi a nemzetkzi ktelezettsgvllalsokat, az eurpai unis ktelezettsgekkel val sszhang megteremtsre vonatkoz kvetelmnyeket, az Orszggyls s az Alkotmnybrsg dntseit, valamint a kormnyprogram clkitzseit. A jogalkotsi terv tartalmazza a felelsk megjellst is.

165

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A jogalkotsi terv elksztse s Kormny el terjesztse a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter feladata. A jogszably elksztsrt felels miniszter pedig jogalkotsi tjkoztatt tesz kzz az erre kijellt honlapon (a tovbbiakban: honlap) a Kormny jogalkotsi tervezsi idszakra vonatkozan. A jogszably elksztsrt felels miniszter jogalkotsi tjkoztatja tartalmazza az ltala elksztend jogszablytervezetek cmt, a szablyozs rvid tartalmi sszefoglalst s a jogszablytervezet kzzttelnek tervezett idpontjt. A kzztett miniszteri jogalkotsi tjkoztatk a kzztteltl szmtott egy vig nem tvolthatk el a honlaprl. Jogszably alkotsra gyakran felhatalmazs alapjn kerl sor. A jogszably alkotsra adott felhatalmazsban meg kell hatrozni a felhatalmazs jogosultjt, trgyt s kereteit. Ha a miniszteri rendelet esetben a felhatalmazsban adott jogalkotsi jogosultsg nem nll, a felhatalmazsban az egyetrtsi jog jogosultjt is meg kell jellni. Miniszteri rendelet kiadsra adott felhatalmazsban a felhatalmazs jogosultjt feladatkr szerint kell megjellni. A felhatalmazs jogosultja a jogi szablyozsra msnak tovbbi felhatalmazst nem adhat. A felhatalmazs jogosultja a jogszablyt kteles megalkotni, feltve, hogy a felhatalmazst ad jogszablybl kifejezetten ms nem kvetkezik. Trvnyjavaslat benyjtsra a kztrsasgi elnk, a Kormny, az orszggylsi bizottsg s brmely orszggylsi kpvisel jogosult. A Kormnyhoz elterjesztst nyjthat be a Kormny tagja, a Kormny dntse alapjn vagy a miniszterelnk megbzsbl a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium llamtitkra, feladatkrben a kormnybiztos, tovbb a Kormny dntse alapjn vagy a miniszterelnk elzetes hozzjrulsval ms szervek s szemlyek. Az nkormnyzati rendeletek esetben a jogszably kezdemnyezsre jogosultak krt, illetve a rendeletalkotsra vonatkoz rszletes szablyokat az tv. 18. (1) bekezdsben foglalt felhatalmazs alapjn az nkormnyzatok szervezeti s mkdsi szablyzata (a tovbbiakban: SZMSZ) llaptja meg. A jogszably elksztjnek feladata a jogszably szakmai tartalmnak kialaktsa. A jogszablyok megalkotsakor biztostani kell, hogy a jogszably megfeleljen az Alaptrvnybl ered tartalmi s formai kvetelmnyeknek, illeszkedjen a jogrendszer egysgbe, megfeleljen a nemzetkzi jogbl s az eurpai unis jogbl ered ktelezettsgeknek, tovbb megfeleljen a jogalkots szakmai kvetelmnyeinek. E kvetelmnyek rvnyestsrl a jogszably elksztje - a kormnyzati jogszably-elkszt tevkenysg sorn a Kormny az igazsggyrt felels miniszter tjn - kteles gondoskodni. E kvetelmnyek rvnyre juttatsa rdekben a jogszably elksztsrt felels miniszter a trvny s a kormnyrendelet tervezett az igazsggyrt felels miniszterrel egyetrtsben terjeszti a Kormny el, a miniszteri rendeletet az igazsggyrt felels miniszter vlemnynek kikrst kveten adja ki. A jogszably elksztje - a jogszably felttelezett hatsaihoz igazod rszletessg - elzetes hatsvizsglat elvgzsvel felmri a szablyozs vrhat kvetkezmnyeit. Az elzetes hatsvizsglat eredmnyrl a Kormny ltal elterjesztend trvnyjavaslat, illetve kormnyrendelet esetn a Kormnyt, nkormnyzati rendelet esetn a helyi nkormnyzat kpvisel-testlett tjkoztatni kell. A hatsvizsglat sorn vizsglni kell a tervezett jogszably valamennyi jelentsnek tlt hatst (klnsen trsadalmi, gazdasgi, kltsgvetsi hatsait, krnyezeti s egszsgi kvetkezmnyeit, adminisztratv terheket befolysol hatsait), valamint a jogszably megalkotsnak szksgessgt, a jogalkots elmaradsnak vrhat kvetkezmnyeit, s a jogszably alkalmazshoz szksges szemlyi, szervezeti, trgyi s pnzgyi feltteleket.

166

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

3.2.2.

A jogszablytervezet szerkesztse, szvegezse

A jogalkotssal foglalkoz szakemberek szmra e trgykrben hossz ideig a jogszablyszerkesztsrl szl 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet nyjtott rszletes ismereteket, amit jl egsztett ki a mdszertani krdseket feldolgoz 7001/1988. (IK 11.) IM irnyelv. E szablyozst 2010. mjus 1-jei hatllyal a jogszablyszerkesztsrl szl 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a tovbbiakban: IRMr.) vltotta fel, amely ktelez rendelkezseket tartalmaz a kodifikcis munkhoz, mellkletben pedig a korbbi irnyelvhez hasonlan az alkalmazand gyakorlati fogsokat mutatja be. A jogszablyszveg tbb, korbban flrerthet rendelkezst pontost, ugyanakkor tbb j kodifikcis megolds alkalmazst rja el. A rendelet szakmai fogadtatsa nem volt egyrtelmen pozitv, szablyozst sokan erltetettnek s kazuisztikusnak tltk, msok a kodifikci tern elengedhetetlen pontossg s rend szempontjbl kzeltve egyetrtettek a szinte mszaki lers jelleg szablyozssal. Ennek kvetkeztben a hatlybalpst kveten tbb alkalommal mdostottk rendelkezseit. A jelen tansegdlet csak a legfontosabb technolgiai megoldsok ismertetsre tartalmazza.

3.2.2.1. ltalnos jogszably-szerkesztsi ismeretek

Az IRM.r. az Alaptrvnyben meghatrozott klnleges jogrendben kiadhat jogszably kivtelvel a jogszably tervezetnek a megszerkesztsre s megszvegezsre, valamint a megalkotott jogszably megjellsnek a jogszably kihirdetse sorn trtn megszvegezsre vonatkoz kvetelmnyeket hatrozza meg. A nemzetkzi szerzdst kihirdet jogszably tervezetnek a megszerkesztsre s megszvegezsre a rendeletet a nemzetkzi szerzdsekkel kapcsolatos eljrsrl szl trvnyben meghatrozott eltrsekkel kell alkalmazni, tovbb a rendelet nem alkalmazhat a nemzetkzi szerzds hiteles szvege, annak magyar nyelv fordtsa, valamint a szerzdshez Magyarorszg rszrl fztt vagy Magyarorszg szempontjbl nemzetkzi jogi jelentsg fenntarts, kifogs s nyilatkozat megszerkesztsre s megszvegezsre. Ezekkel a megszortsokkal alkalmazandk az albbiakban kifejtend kvetelmnyek a jogszablyok tervezeteire (s nem alkalmazand mr pldul az Orszggylshez benyjtott trvnyjavaslatra vagy az elfogadott jogszablyra). A jogszably megszvegezsre vonatkoz ltalnos kvetelmnyek sorba tartozik, hogy a jogszably normatv tartalm rendelkezseit a jogszably szakaszai s mellkletei tartalmazzk. A jogszably tervezetben a normatv tartalmat jelen idej kijelent mondattal, egyes szm harmadik szemly megfogalmazs alkalmazsval kell kifejezni. Ha egy jogszablyon s a vgrehajtsra kiadott jogszablyokon bell ugyanazt a fogalmat vagy rendelkezst tbbflekppen is ki lehet fejezni, a fogalom vagy rendelkezs valamennyi elfordulsa esetben ugyanazt a megfogalmazst kell alkalmazni. Ha a jogszably szvegben ismtlden valamely kifejezs, szkapcsolat, szvegrsz fordul el, az ismtld elem helyett rvid megjellst lehet alkalmazni. A rvid megjellst a rvidteni kvnt elem els elfordulsakor kell meghatrozni, s a tovbbi hasznlatra utal a tovbbiakban kifejezssel egytt, zrjelben kell feltntetni. Ha a rvid megjells a felsorols elemeire egyttesen vonatkozik, a tovbbi egyttes hasznlatra az a tovbbiakban egytt kifejezssel kell utalni. Felsorols alkalmazsa esetn egyrtelmv kell tenni, hogy a felsorols elemei kzl valamennyinek teljeslnie kell, egyik sem teljeslhet, pontosan egynek kell teljeslnie vagy legalbb egynek teljeslnie kell a joghats kivltshoz.

167

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az illetve ktsz jogszablyban csak ms egyrtelm nyelvi megfogalmazs alkalmazhatatlansga esetn alkalmazhat. Az illetleg ktsz a jogszably tervezetben nem alkalmazhat. Az s s a vagy ktsz rsjellel sszekapcsolva vagy kzvetlenl egymst kveten a jogszably tervezetben nem alkalmazhat. A mennyisgek szmjeggyel trtn meghatrozsa sorn kizrlag arab szmok alkalmazhatk. A jogszablyban az azonos mrtkegysgeket azonos mdon kell megjellni. A jogszably cmben a jogszably trgyt vagy tartalmnak lnyegt kell rviden megjellni gy, hogy az a jogszablyt ms jogszablytl egyrtelmen elhatrolja. A cmet gy kell megfogalmazni, hogy a mdost s a hatlyon kvl helyez jogszablyok, valamint a klnbz helyi nkormnyzatok ltal megalkotott rendeletek kivtelvel ne legyen hatlyban tbb azonos cm jogszably; az ne tartalmazzon a mdosts s a hatlyon kvl helyezs kivtelvel a szablyozs aktusra utal kifejezst, s a cm utols szavhoz a -rl, -rl rag kapcsoldjon. A nemzetkzi szerzdst kihirdet jogszably cme tartalmazza a nemzetkzi szerzds teljes megjellst s a kihirdetsrl kifejezst. A jogszably kihirdetsnek idejeknt a jogszably kihirdetsnek vt, valamint zrjelben a kihirdets hnapjt s napjt kell megjellni. A jogszably kihirdetsnek vt s napjt arab, hnapjt rmai sorszmmal kell jellni. A jogszably megalkotjnak rvidtse a Kormny esetn Korm.; a Magyar Nemzeti Bank elnke esetn MNB; a miniszterelnk esetn ME; miniszter esetn a miniszter feladat- s hatskrrl szl kormnyrendeletben meghatrozott rvid megjellst kell hasznlni. A jogszably tpust trvny esetn a trvny, rendelet esetn a rendelete kifejezssel kell megjellni. Legalbb hrom miniszter egyttes rendeletnek a megjellsben az egyttes rendelet megalkotjnak megjellst s rvidtst a felhatalmaz rendelkezsben elsknt megjellt miniszter kivtelvel a rvidts szerinti bcsorrendben kell feltntetni. A jogszablyban ms jogszablyra vagy jogszably rendelkezsre akkor lehet hivatkozni, ha a hivatkozs a megfelel fogalomhasznlattal nem kszblhet ki, vagy ha a hivatkozs alkalmazsa a jogszably rtelmezst, alkalmazst megknnyti. A jogszablyban olyan jogszably szvegt, amellyel a jogszably az Alaptrvny alapjn nem lehet ellenttes, sem sz szerint, sem tartalmilag nem lehet idzni, ehelyett ha a jogalkalmazs megknnytse vagy a jogszably megfogalmazsa ezt megkveteli hivatkozst kell alkalmazni. A jogszablyban jogszablyra vagy jogszably rendelkezsre ms jogszably cmnek, ms jogszably szablyozsi trgykrnek vagy a felhvni kvnt rendelkezsek szablyozsi trgykrnek a megjellsvel (rugalmas hivatkozs) kell hivatkozni, kivve, ha ilyen mdon a hivatkozott jogszabl y vagy rendelkezs nem azonosthat egyrtelmen. A jogszably tervezete jogszablyra vagy annak rendelkezsre akkor hivatkozhat ms jogszably; ms jogszably s szerkezeti egysge; a hivatkozst tartalmaz jogszably, vagy a hivatkozst tartalmaz jogszably szerkezeti egysge tteles megjellsvel (merev hivatkozs), ha rugalmas hivatkozs nem alkalmazhat. A trvnyben feladat- s hatskr cmzettjeknt az llamigazgatsi szervet a Kormny, a Miniszterelnksg, a minisztrium, az nll szablyoz szervek, az autonm llamigazgatsi szervek, a rendvdelmi szervek s a kormnyhivatal kivtelvel kznvvel kell megjellni, s szksg szerint trvnyi felhatalmazst kell biztostani a Kormny rszre, hogy a kznvi formban megjellt szervet rendeletben jellje ki. A trvnyben a minisztert a feladatkre szerint kell megjellni (pl. jogalkotsrt felels miniszter). Ms jogszably tervezetben a minisztert a feladatkre szerint kell megjellni, kivve, ha a szablyozs clja gy nem biztosthat. A miniszter feladatkrt a miniszter feladat- s hatskrrl szl kormnyrendeletben meghatrozott feladatkrk szerint, vagy ha az elzek szerinti megjells nem lehetsges, brmely ms trvnyen vagy kormnyrendeleten alapul feladatkre szerint kell megjellni.

168

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Jogszablyban a jogalkotsra vonatkoz eurpai unis kvetelmnyekre utal rendelkezsek kivtelvel unis jogi aktusra akkor lehet hivatkozni, ha az unis jogi aktus ltal szablyozott krben a jogszably rendelkezseitl val eltrsre kell utalni, vagy a jogszably rendelkezse alkalmazsnak felttelt valamely unis jogi aktus vagy annak valamely rendelkezse hatrozza meg vagy tartalmazza.

Unis jogi aktusra vagy unis jogi aktusban szablyozott rendelkezsre rugalmas vagy ltalnos hivatkozssal csak akkor lehet hivatkozni, ha a szablyozs clja msknt nem rhet el. A jogszablyok formai tagolsa A jogszablyt az ttekinthetsg rdekben szerkezeti egysgekre kell tagolni. Jogszably tervezetben alkalmazhat szerkezeti egysg a mellkleten s a mellklet szerkezeti egysgein kvl a jogszably tervezetnek sszetettsgtl fggen, a szerkezeti egysgek nvekv szintjnek sorrendjben: az alpont, a pont, a bekezds, a szakasz, az alcm, a fejezet, a rsz s a knyv. A knyv megjellse nagybetvel az albbi sorrendben a knyvnek a pozitv egsz szmokbl kpzett sorszmt betvel kirva, a szerkezeti egysg tpusnak megnevezst s a knyv cmt foglalja magban. Rszeket akkor kell a jogszably tervezetben szerkezeti egysgknt kialaktani, ha a jogszably ttekinthetsge rdekben szksg van legalbb kt olyan nll szerkezeti egysg kialaktsra, amelyek legalbb kt-kt fejezetet magukban foglalnak. Ha a jogszably tervezetben a rsz a legmagasabb szint szerkezeti egysg, az utols rsz cme: Zr rendelkezsek. A jogszablyt akkor kell ltalnos s klns rszre tagolni, ha a jogviszonyok tgabb krt tfogan szablyoz nagy terjedelm jogszably egymstl egyrtelmen elklntheten tartalmaz olyan szablyokat, amelyek valamennyi szablyozott jogviszonyra s olyanokat, amelyek csak a jogviszonyok meghatrozhat krre alkalmazhatak. A jogszably logikai tagolsa A jogszably az elejn fel kell tntetni a jogszably megjellst. A jogszably az albbi sorrendben a kvetkez logikai egysgeket tartalmazhatja: preambulum vagy bevezet rsz, ltalnos rendelkezsek, rszletes rendelkezsek, zr rendelkezsek, ezen bell trvny vagy eredeti jogalkoti hatskrben kiadott kormnyrendelet-tervezet esetben felhatalmaz rendelkezsek, hatlyba lptet rendelkezsek, tmeneti rendelkezsek, trvny tervezete esetben a trvny vagy trvnyi rendelkezs sarkalatossgra utal rendelkezse, a jogalkotsra vonatkoz eurpai unis kvetelmnyekre utal rendelkezsek, mdost rendelkezsek, hatlyon kvl helyez rendelkezsek, a hatlyba nem lpsrl szl rendelkezsek.

Preambulum a jogszably normatv tartalommal nem rendelkez logikai egysge, amely Alaptrvnyben megjellt trvnyhozsi trgykrben megalkotni kvnt trvnyben alkalmazhat. A preambulumban ismertethet a szablyozs elzmnye, indoka s clja, valamint rgzthet olyan elvi, elmleti ttel, amelyet a trvnytervezet szakaszaiban a normatv tartalom hinya miatt nem lehet rendezni. Preambulum mint az elzekbl is kitnik csak trvnynl alkalmazhat.
169

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A rendelet bevezet rszt tartalmaz, amely szintn nem rendelkezik normatv tartalommal. A bevezet rsz a jogszably megalkotshoz szksges a vonatkoz alcmben meghatrozott rvnyessgi kellkek felsorolst s a jogalkots aktusra utal kifejezst foglalja magban. A bevezet rszben meg kell jellni, ha a rendeletet ms jogszablyban kifejezetten, az adott rendelet megalkotsa vonatkozsban vlemnyezsi hatskrrel felruhzott szervvel vagy szemllyel egyetrtsben, valamint ha ms szerv vagy szemly vlemnynek kikrsvel alkotjk meg. Eredeti jogalkoti hatskrben megalkotni tervezett kormnyrendelet, illetve miniszterelnki rendelet esetben meg kell jellni a Kormny, illetve a miniszterelnk jogalkoti hatskrt megllapt alaptrvnyi rendelkezst. Eredeti jogalkoti hatskrben megalkotni tervezett helyi nkormnyzati rendelet esetben az nkormnyzat eredeti jogalkoti hatskrt megllapt rendelkezsknt az Alaptrvny 32. (2) bekezdst, kormnyrendelet esetn az Alaptrvny 15. cikkt kell megjellni. nkormnyzati rendelet bevezet rszben meg kell jellni, ha az nkormnyzati rendeletet a trsulsban rsztvev helyi nkormnyzat kpvisel-testletnek hozzjrulsval vagy a trsult kpviseltestlet dntsnek megfelelen alkotjk meg. A nem eredeti jogalkoti hatskrben megalkotni tervezett rendelet bevezet rszben egyrtelmen meg kell jellni a jogszably egyes rendelkezseinek a megalkotshoz szksges valamennyi olyan felhatalmaz rendelkezst megllapt jogszablyi rendelkezst, amely alapjn a rendeletet kiadjk. A bevezet rszben a rendeletalkotsra felhatalmazst ad rendelkezs vagy az eredeti jogalkoti hatskrt megllapt rendelkezs utn meg kell jellni azt a feladatkrt megllapt jogszablyi rendelkezst, amely alapjn a jogszablyt kiadjk. A jogszablyban kizrlag az ltalnos rendelkezsek kztt szablyozhat a jogszably hatlya az idbeli hatly kivtelvel, a jogszably alkalmazsra, valamint a szablyozsra vonatkoz alapelv, a jogszably egszre vonatkoz rtelmez rendelkezs, valamint az a jogszably egszre vagy tbb szerkezeti egysgre vonatkoz rendelkezs, amely nem foglalhat ms szakasznl magasabb szint szerkezeti egysgbe. Az ltalnos rendelkezseket a preambulumban vagy a bevezet rszben, ezek hinyban a jogszably megjellse utn kzvetlenl kell elhelyezni. Nagyobb terjedelm jogszably tervezetben az ltalnos rendelkezseket nll, ltalnos rendelkezsek cm alcmben vagy fejezetben kell szablyozni. A jogszably szemlyi hatlyrl akkor rendelkezik, ha az a Jat.-ban meghatrozott szemlyi hatlya al nem tartoz jogalanyokra is kiterjed, vagy a Jat.-ban meghatrozott ltalnos szemlyi hatlytl egybknt eltr, s az a jogszably egyb rendelkezsei alapjn nem egyrtelm. A jogszably terleti hatlyrl akkor lehet rendelkezni, ha a jogszably terleti hatlya nkormnyzati rendelet esetben a Jat.-ban meghatrozott terleti hatlytl vagy egyb jogszably esetben az orszg terlettl eltr, s a jogszably terleti hatlya a jogszably tervezetnek egyb rendelkezsei alapjn nem egyrtelm. Az azonos vagy hasonl jogviszonyokat tfogan szablyoz jogszablyok tervezetben az ltalnos rendelkezsek kztt a jogszably alkalmazsra, rtelmezsre, valamint a szablyozsra vonatkoz alapelvek hatrozhatak meg. Normatv tartalommal nem rendelkez kijelentst vagy a szablyozs cljt nem lehet a jogszably alapelvei kztt rgzteni. Ha a jogszably alkalmazshoz egyes fogalmak bvebb kifejtse, magyarzata szksges, az ilyen fogalmakat a jogszablyban rtelmezni kell. rtelmez rendelkezst kell alkalmazni a jogszablyban, ha a fogalom jelentse az adott jogszably alkalmazsban eltr a kznyelvi jelentstl, a ms jogszablyban meghatrozott jelentstl, s a fogalom jelentse a jogszably egyb rendelkezsei alapjn nem egyrtelm.

170

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az rtelmezett fogalom a jogszably ms szerkezeti egysgeiben kizrlag az rtelmez rendelkezsben meghatrozott kifejezs megfelelen toldalkolt alakjban alkalmazhat. A magtl rtetd jelents vagy a kznyelvi rtelemben hasznlt fogalmak nem rtelmezhetek rtelmez rendelkezsben. Szakkifejezsek kivtelvel a fogalmat a kznapi jelentstl alapveten klnbz tartalommal nem lehet rtelmezni. A rszletes rendelkezsek kztt kell szablyozni a jogszably alapvet normatv tartalmt kpez azon rendelkezseket, amelyekrl a rendelet alapjn nem ms logikai egysgben kell rendelkezni. A rszletes rendelkezseket a szablyozs trgynak megfelel olyan logikai sorrendben, gy kell szablyozni, hogy a korbban szablyozott rendelkezsekbl logikusan, folyamatosan kvetkezzenek a ksbbiek. A jogszablyban az anyagi jogi s eljrsi szablyokat, valamint a szervezet jogllsra, a szervezet feladat- s hatskrre s a szervezet eljrsra vonatkoz szablyokat el kell klnteni egymstl. A jogszablyban az ltalnos szablyt tartalmaz szerkezeti egysgnek meg kell elznie a klns szablyt tartalmaz szerkezeti egysget. Ha a trvny vagy az eredeti jogalkoti hatskrben megalkotott kormnyrendelet valamely rendelkezsnek a vgrehajtshoz tovbbi, az adott jogszably szintjt nem ignyl jogszablyi rendelkezs (vgrehajtsi rendelkezs) megalkotsa szksges vagy lehetsges, a zr rendelkezsek kztt kell elhelyezni az erre felhatalmazst ad rendelkezst. Azt, hogy a felhatalmaz rendelkezs a vgrehajtsi jogszably megalkotst nem teszi ktelezv, a jogszablynak abban a rendelkezsben kell kifejezsre juttatni, amelynek a vgrehajtsra a vgrehajtsi rendelkezs megalkothat. A zr rendelkezseken kvl a jogszably ms logikai egysge nem tartalmazhat felhatalmaz rendelkezst. A felhatalmaz rendelkezs a kvetkez sorrendben a felhatalmazs aktust, a felhatalmazs jogosultjt, a felhatalmazs trgyt, a rendeletben kifejezst s a rendeletalkots aktusra utal kifejezst foglalja magban. A jogszably zr rendelkezsei kztt felhatalmazst ad jogszablyi rendelkezs hinyban a zr rendelkezsek els szakaszaknt nll szakaszban a szakasz els bekezdseknt kell rendelkezni a jogszably hatlybalpsrl, s a szakasz tovbbi bekezdseiben kell rendelkezni a jogszably hatlybalpst kvet idpontokban hatlyba lp szerkezeti egysgeinek hatlybalpsrl. A jogszably hatlybalpsnek idpontjtl eltr idpontban hatlyba lp szerkezeti egysgek hatlybalpsrl a hatlybalpsk sorrendjben nll bekezdsben kell rendelkezni. tmeneti rendelkezseket a jogszably szvegnek megismershez s az annak alkalmazsra val felkszlshez szksges id s a bizalomvdelem figyelembevtelvel akkor kell alkotni, ha az j szablyozs szksgess teszi, hogy elre meghatrozott vagy elre meg nem hatrozhat tmeneti idszakban, a jogszably hatlya al tartoz meghatrozott esetekben a jogszably alkalmazand rendelkezseitl eltr szablyokat kelljen alkalmazni. tmeneti rendelkezseket kell alkotni akkor is, ha a szablyozs bevezetshez szksges konkrt teendkrl kell intzkedni. Fszably szerint az tmeneti rendelkezseket annak a jogszablynak kell tartalmaznia, amelynek alkalmazsra vonatkoz rendelkezst tartalmaz (alapjogszably). Az tmeneti rendelkezseket jogszably hatlyon kvl helyezse esetn a hatlyon kvl helyez jogszablyban kell, az azonos vagy hasonl jogviszonyokat tfogan szablyoz trvnyek esetben pedig nll trvnyben is lehet szablyozni. Az tmeneti rendelkezsekben pontosan meg kell hatrozni, hogy azok a jogszably hatlya al tartoz mely esetekre vonatkoznak. tmeneti rendelkezsben lehet elrni, hogy az tmeneti idszakban mr a jogszably hatlybalpst megelzen bekvetkezett jogi tnyek rtkelse sorn is az j szablyozst kell a joghats kivltsa szempontjbl figyelembe venni; az adott jogszably rendelkezseit nem kell alkalmazni;
171

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

az adott jogszably rendelkezseit az tmeneti rendelkezsek kztt meghatrozott eltrsekkel kell alkalmazni; az adott jogszably rendelkezsei helyett a jogszably hatlybalpse eltt hatlyos szablyozst kell alkalmazni; vagy az adott jogszably rendelkezsei helyett az tmeneti rendelkezsek kztt meghatrozott tmeneti szablyokat kell alkalmazni.

Trvny esetn utalni kell annak sarkalatos voltra is: Ha a trvny vagy annak v alamely rendelkezse az Alaptrvny valamely rendelkezsnek vgrehajtst biztostja, s az alapjn sarkalatosnak minsl, ezt az Alaptrvny vonatkoz rendelkezsre hivatkozst tartalmaz sarkalatossgi zradkban meg kell llaptani. A sarkalatossgi zradkot nll szakaszban kell elhelyezni, s attl fggen kell szerkeszteni, hogy az egsz trvny vagy csupn annak valamely rsze szolgl az Alaptrvny valamely rendelkezsnek vgrehajtsra. Ha a jogszably vagy annak valamely rendelkezse unis jogi aktusnak val megfelelst valst meg, ezt az unis jogi aktusokra val hivatkozst tartalmaz jogharmonizcis zradkban meg kell llaptani. Ha a jogszably valamely unis jogi aktusnak s az azt mdost ksbbi unis jogi aktusoknak val megfelelst is biztostja, a jogharmonizcis zradkban az egyes mdost unis jogi aktusokat nllan is meg kell jellni. Ha valamely unis jogi aktusnak val megfelelst tbb jogszably egyttesen valstja meg, ezt valamennyi rintett jogszablyban jogharmonizcis zradkban kell megllaptani. A vonatkoz alcmben meghatrozott szablyokat kell alkalmazni akkor is, ha valamely jogszably vagy annak valamely rendelkezse kifejezetten az Eurpai Uni alapjt kpez valamely szerzdsnek vagy egyb unis jogforrsnak val megfelelst biztostja. Ha valamely unis jogi aktusnak val megfelelst a jogszably ms jogszably mdostsa tjn biztostja, a mdost jogszably jogharmonizcis zradkban kell megllaptani, hogy az adott mdost jogszably mely unis jogi aktusnak val megfelelst biztostja, s az rintett unis jogi aktusok vonatkozsban a mdostott jogszably jogharmonizcis zradkt mdostani kell, vagy azt jogharmonizcis zradkkal kell kiegszteni. A mdost jogszably kivtelvel ms jogszably szvegt a hatlyon kvl helyezs kivtelvel megvltoztatni csak a zr rendelkezsekben foglalt mdost rendelkezssel lehet. Jogszably kizrlag szerkezeti egysge valamely hatlyos szvegrsze helybe lp szveg megllaptsval (szvegcsers mdosts); a hatlyos szerkezeti egysge helybe lp szerkezeti egysg szvegnek megllaptsval, illetve a hatlyos szerkezeti egysgben foglalt mondat helybe lp mondat szvegnek megllaptsval (jraszablyozs); j szerkezeti egysggel val kiegsztsvel, illetve hatlyos szerkezeti egysge j mondattal val kiegsztsvel (kiegszts), vagy mg hatlyba nem lpett szerkezeti egysge eltr szveggel trtn hatlyba lptetsvel mdosthat.

A mdost rendelkezs nem tartalmazhatja a mdosts idpontjt. A mdosts idpontja a mdost rendelkezs hatlybalpsnek az idpontja. Mellkletet akkor kell alkotni, ha a jogszablyban rgzteni kvnt szablyozsi tartalom annak specilis megjelenthetsge vagy technikai jellege miatt nem fejezhet ki tlthatan a jogszably a szakaszaiban. Mellklet gy alkothat, hogy a jogszably valamely szakasza a mellklet szerinti szablyozsi tartalom megjellsvel hivatkozik a mellkletre. Mellklet nem tartalmazhat a szmra meghatrozott szablyozsi tartalomba nem tartoz, vagy a jogszably szakaszaiban meghatrozhat szablyt.

172

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

3.2.3.

A jogszablytervezetek vlemnyezse

A vlemnyezs alapvet clja az, hogy megllapthat legyen: Alkalmas-e az elterjeszts a megalapozott dntshozatalhoz? Tartalmazza-e a dntshez szksges informcikat? Helyt ad-e a megindokolt eltr llspontoknak? Relis szablyozsi alternatvkat vzol-e fel?

Kik vesznek rszt a vlemnyezsben? Ha trvny valamely llami, helyi nkormnyzati vagy ms szervezet szmra kifejezetten jogot biztost arra, hogy a jogllst vagy a feladatkrt rint jogszablyok tervezeteit vlemnyezhesse, a jogszably elksztje kteles gondoskodni arrl, hogy az rintett szerv e jogval lhessen. Fontos rdek fzdik ahhoz is, hogy egyes jogszablyok tervezeteirl az llampolgrok is vlemnyt formlhassanak. Az Orszggyls 1990-ben hatlyon kvl helyezte a rgiJat.-nak a jogszablytervezetek trsadalmi vitjra vonatkoz rendelkezseit. A Jat. alapjn azonban 2011. janur 1-jtl a jogszably elksztje a jogszablyok elksztsben val trsadalmi rszvtelrl szl 2010. vi CXXXI. trvnyben meghatrozottak szerint kteles gondoskodni arrl, hogy a jogszably tervezete megismerhet s vlemnyezhet legyen. A jogszablyok elksztsben val trsadalmi rszvtelrl szl 2010. vi CXXXI. trvny hatlya a miniszterek ltal elksztett jogszablytervezetek termszetes szemlyek, valamint nem llami s nem nkormnyzati szervek, szervezetek ltal trtn vlemnyezsre terjed ki (a tovbbiakban: trsadalmi egyeztets). A kpviseli nll indtvnyok teht nem tartoznak e trvny hatlya al. A trsadalmi egyeztets sorn biztostani kell, hogy a vlemnyezsi folyamatban a vlemnyeknek klns tekintettel a htrnyos helyzet, trsadalmi-gazdasgi szempontbl marginalizlt csoportok vlemnyre a lehet legszlesebb kre jelenjen meg. Trsadalmi egyeztetsre kell bocstani a trvny, a kormnyrendelet, valamint a miniszteri rendelet tervezett s indokolst. A tervezet trsadalmi egyeztetsre bocstst megelzen a jogszably elksztsrt felels miniszter dntse alapjn trsadalmi egyeztetsre lehet bocstani a tervezet koncepcijt is. A trvny meghatrozza azokat az eseteket, amikor a jogszably tervezett nem szksges, illetve azokat is, amikor nem lehet trsadalmi egyeztetsre bocstani. A trvny a trsadalmi egyeztets kt konkrt formjt rgzti: A.) a honlapon megadott elrhetsgen keresztl biztostott vlemnyezs (a tovbbiakban: ltalnos egyeztets) B.) a jogszably elksztsrt felels miniszter ltal bevont szemlyek, intzmnyek s szervezetek ltal trtn kzvetlen vlemnyezs (a tovbbiakban: kzvetlen egyeztets). A jogszably elksztsrt felels miniszter szmra azonban a trvny biztostja annak lehetsgt, hogy e kt egyeztetsi mdon kvl ms formkat is ignybe vegyen az egyeztets lefolytatshoz. Trsadalmi egyeztets keretben ltalnos egyeztets tartsa minden esetben ktelez. A honlapon megadott elektronikus levlcmen keresztl brki vlemnyt nyilvnthat a trsadalmi egyeztetsre bocsts cljbl kzztett tervezetrl, koncepcirl. A vlemnyek berkezsrl visszaigazolst kell kldeni. A tervezetet a kormnyzati szervekkel val egyeztetsre bocstssal egyidejleg gy kell kzztenni, hogy a tervezet cljhoz s hatlybalpshez igazodan megfelel id lljon rendelkezsre a tervezet rdemi megtlshez s a vlemnyek kifejtshez, tovbb a jogszably elksztjnek arra, hogy a berkezett vlemnyeket, javaslatokat rdemben mrlegelhesse.
173

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A jogszably elksztsrt felels minisztert egyedi vlaszadsi ktelezettsg nem terheli, a trvny kizrlag a berkezett vlemnyek mrlegelst, azokrl sszefoglal ksztst, s ezen sszefoglal honlapon val kzzttelt rja el szmra. A vlemnyezsi hatrid megegyezik a kormnyzati szervekkel val egyeztetsre bocsts sorn megllaptott hatridvel, kivteles esetben a jogszably elksztsrt felels miniszter ettl eltr idtartamot is meghatrozhat. A kzvetlen egyeztetshez a jogszably elksztsrt felels miniszter stratgiai partnersgi megllapodsokat hoz ltre. A jogszably elksztsrt felels miniszter e megllapodsok rvn szoros egyttmkdst alakthat ki azon szervezetekkel, amelyek kszek a klcsns egyttmkdsre, s amelyek az adott jogterletek szablyozsnak elksztsben szles trsadalmi rdeket jelentenek meg vagy az adott jogterleten tudomnyos tevkenysget vgeznek (a tovbbiakban: stratgiai partner). Stratgiai partnersg alakthat ki klnsen a civil szervezetekkel, egyhzakkal, szakmai, tudomnyos szervezetekkel, orszgos nemzetisgi nkormnyzatokkal, rdek-kpviseleti szervezetekkel, kztestletekkel, valamint a felsoktatsi intzmnyek kpviselivel. Az egyttmkds feltteleit s kereteit a stratgiai partner s a miniszter kztt hatrozott idej, de legksbb a miniszterelnk megbzatsnak megsznsig tart megllapodsban kell rgzteni. A stratgiai partner ktelessgv teszi a trvny, hogy a kzvetlen egyeztets sorn az adott jogterlettel foglalkoz, stratgiai partnersggel nem rendelkez szervezetek vlemnyt is megjelentse. A jogszably elksztsrt felels miniszter a stratgiai partnereken kvl mst is bevonhat az rintett tervezet kzvetlen egyeztetsbe, illetve krelemre lehetsget biztosthat meghatrozott jogszably vlemnyezsben val rszvtelre. A trvnyjavaslathoz fztt ltalnos indokols leszgezi, hogy az Alkotmnybrsg lland gyakorlata szerint nmagban a jogszablyban elrt ltalnos egyeztetsi ktelezettsg elmulasztsa nem eredmnyezi a megalkotott jogszably rvnytelensgt, vagyis a jogszablyok elksztsben val trsadalmi rszvtelrl szl 2010. vi CXXXI. trvnyben szablyozott trsadalmi egyeztets lefolytatsa, illetve szablyainak betartsa nem rvnyessgi kellke az egybknt hatlya al tartoz jogszablyoknak.

3.2.4.

A tervezet jogalkot szerv el terjesztse, elfogadsa

A jogszablytervezet megszvegezse s amennyiben jogszably elrja vlemnyeztetse utn a jogszably elksztsrt felels szemly elterjesztst kszt s nyjt be a jogalkot szervhez. A Kormnyhoz benyjtott, jogszablyalkotsra irnyul elterjeszts clja a testlet dntsnek kezdemnyezse. Ezen elterjeszts egyrszt a Kormny sajt jogalkoti hatskrbe tartoz jogszably megalkotst, vagy az Orszggyls hatskrbe tartoz trvnyalkots Kormny ltali kezdemnyezst clozza. A nagyobb jelentsg kormnyzati dntsek (pl. tfog trvnyjavaslatok, fontosabb kormnyrendeletek, programok) elksztse s a dntshozatal ktszakaszos eljrsban trtnik. Az elvi termszet, fbb tartalmi krdsekben val dntst kvet msodik szakasz a rszleteiben kidolgozott szablyozsi s egyb dntsek elksztsre s meghozatalra irnyul. A trvnyjavaslatokrl, orszggylsi hatrozatokrl szl elterjesztsek elksztst gy kell temezni, hogy azok a jogalkotsrl szl trvnyben, illetleg az Orszggyls Hzszablyban meghatrozott idpontban benyjthatk legyenek. Az eurpai unis tagsgbl fakad jogalkotsi ktelezettsgekkel kapcsolatos elterjesztsek elksztst gy kell temezni, hogy azok a ktelezettsg teljestsre meghatrozott hatridn bell elfogadhatak legyenek.

174

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A Kormny gyrendje a megfelel elkszts s a dnts megalapozsa rdekben az elterjesztsekkel szemben rszletes tartalmi kvetelmnyeket tmaszt: A.) Az elterjesztsben a szakmai rszletkrdsek mellzsvel rviden be kell mutatni a megalapozott dntshez szksges informcikat, gy klnsen a javasolt intzkedsnek a kormnyprogramhoz val illeszkedst, indokait, lnyegt, fbb tartalmi jellemzit, kltsgkihatst, valamint vrhat gazdasgi, kltsgvetsi, trsadalmi, igazgatsi, llamhztartsi, nemzetkzi s egyb hatsait szksg szerint pldkkal s szmtsokkal altmasztva , illetve kvetkezmnyeit (hatsvizsglati lap). B.) Jogszably esetben az alkalmazhatsg feltteleit, valamint a termszetes szemlyek s a vllalkozsok adminisztratv terhei cskkentst, illetve ezek nvekedse esetn az azt elkerlhetetlenl szksgess tev szempontokat, tovbb hatsgi eljrs esetben az elektronizls temezst. C.) Az elterjesztsnek tartalmaznia kell a dnts kommunikcijra vonatkoz javaslatot is. D.) Ha jogszably vagy nemzetkzi szerzds az Eurpai Uni jogbl ered tagllami ktelezettsgeket rint, az elterjesztsben tjkoztatst kell adni arrl is, hogy a javasolt szablyozs sszeegyeztethet-e az Eurpai Uni jogval, az eurpai unis jogi aktusok tltetst vagy vgrehajtst szolgl jogszably-tervezetekre vonatkoz elterjesztsekhez pedig rszletes tblzatot kell csatolni, amelyben fel kell tntetni, hogy az unis jogi aktus egyes rendelkezseinek a tervezet mely rendelkezsei felelnek meg (megfelelsi tblzat). E.) Ha a jogszablytervezetet az eurpai kzssgi jog szerint elzetesen meg kell kldeni vlemnyezsre az Eurpai Bizottsgnak, az Eurpai Kzponti Banknak, illetve az Eurpai Uni tagllamainak, a megkldsi ktelezettsg teljestsre vonatkoz nyilatkozatot csatolni kell. F.) Az elterjesztsnek tartalmaznia kell a trgyra vonatkoz fbb megllaptsok s javaslatok sszefoglalst, tovbb a pontosan megfogalmazott dntsi javaslatot. G.) Az elterjesztsnek indokolt esetben tartalmaznia kell a vgrehajtsi jogszably tervezett is. H.) Azokat a vits krdseket, amelyekben nem alakult ki egyetrts, az elterjesztsben az eltr vlemnyek ismertetsvel dntshozatalra alkalmas mdon be kell mutatni. Ha a megalapozott llsfoglals ezt szksgess teszi, kt vagy tbb azonos rszletessggel kidolgozott vltozatot kell ismertetni. I.) Az elterjesztsnek tartalmaznia kell a trsadalmi s rdek-kpviseleti szervezetekkel, szakmai testletekkel az elterjesztssel kapcsolatban folytatott egyeztetsek sszefoglaljt. J.) Ha a Kormny a jogi szablyozs indokoltsgnak vizsglatra szakrti bizottsgot hozott ltre, annak jelentst az elterjesztshez csatolni kell. K.) Trvnytervezet vagy orszggylsi hatrozattervezet esetben az elterjesztsnek tartalmaznia kell az elterjesztnek az orszggylsi trgyalsi mdra (srgs, kivteles, kivteles s srgs eljrs) vonatkoz javaslatt, valamint ennek indokait. A Kormny lsre benyjtott minden elterjesztst s jelentst, idertve a kormnybiztosok elterjesztseit (jelentseit) is, elzetesen kzigazgatsi llamtitkri rtekezleten kell megtrgyalni, amely a Kormny ltalnos hatskr dnts-elkszt testleteknt a kormnylsek elksztsnek ltalnos szakmai, szervez, egyeztet s ellenrz frumaknt mkdik. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet feladata a Kormny lseinek elksztse. Ennek keretben llst foglal az elterjesztsek s jelentsek kormnydntsre val alkalmassgrl, napirendre vtelrl, illetleg a tovbbi egyeztetsek, valamint az elterjeszts tdolgozsnak, kiegsztsnek szksgessgrl. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezletet a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra hvja ssze, szervezi s vezeti.
175

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A nem Kormny ltal kezdemnyezett trvnyalkotsra ezzel szemben kizrlag a Jat., tovbb az Orszggyls Hzszablya irnyad. Eszerint a nem Kormny ltal kezdemnyezett trvnyalkots esetben az elzetes hatsvizsglat elvgzse mellett az indokols csatolsa ktelez. Az indokolsban a jogszably elksztje bemutatja azokat a trsadalmi, gazdasgi, szakmai okokat s clokat, amelyek a javasolt szablyozst szksgess teszik, tovbb ismerteti a jogi szablyozs vrhat hatsait. A jogszably tervezetnek indokolsban tjkoztatst kell adni a javasolt szablyozs s az eurpai unis jogbl ered ktelezettsgek sszhangjrl, valamint az Eurpai Uni intzmnyeivel s tagllamaival folytatott egyeztetsi ktelezettsgrl. A trvnyjavaslatot az Orszggyls elnknl kell benyjtani. Az elnk a trvnyjavaslat benyjtst az Orszggyls kvetkez lsn bejelenti, megnevezve egyttal a kijellt bizottsgot. A kpvisel ltal benyjtott trvnyjavaslat csak abban az esetben kerl az Orszggyls trgysorozatra, ha azt a kijellt bizottsg tmogatja. A kpvisel ltal benyjtott trvnyjavaslatot az Orszggyls elnke kiadja a kijellt bizottsgnak, amely harminc napon bell ha a kpvisel srgs trgyalst krt, nyolc napon bell hatroz az indtvny trgysorozatba vtelrl. Az Orszggyls Hzszablya lehetv teszi, hogy a parlament a fontos trvnyeket kt fordulban trgyalja: elszr a tervezett trvny elveit vitassa meg s fogadja el orszggylsi hatrozatban, majd ksbb az ennek alapjn kidolgozott normaszveget. A trvnyjavaslatok trgyalsa ltalnos vitval nylik meg. Az ltalnos vita a trvnyjavaslat egsze vagy egyes rszei szksgessgnek s szablyozsi elveinek, tovbb rszletes vitra bocsthatsgnak megvitatsbl ll. Az ltalnos vita lezrsa utn az Orszggyls dnt arrl, hogy a trvnyjavaslatot rszletes vitra bocstja-e. A rszletes vita a trvnyjavaslat mdostsokkal rintett rendelkezseinek s a bizottsg ajnlsnak megvitatsbl ll. A vitt a rendelkezsek sorrendjnek betartsval minden nll rendelkezsre vonatkozan, vgl pedig a bevezetsre s a cmre vonatkozan kell megnyitni s lezrni. A rszletes vita s a mdostssal rintett rendelkezsek feletti szavazs utn legkorbban e szavazst kvet t nap elteltvel zrszavazst kell tartani a trvnyjavaslat egszrl. Az Orszggyls ltal elfogadott trvnyt az Orszggyls Hivatala szerkeszti, illetve kihirdetsre elkszti, majd az Orszggyls elnke az elfogadstl szmtott tizent napon bell alrja, ezt kveten haladktalanul megkldi a kztrsasgi elnknek. A trvny alrsra val megkldse eltt sor kerlhet az elfogadott trvny elzetes alkotmnybrsgi kontrolljra is. Az Orszggyls vita nlkl hatrozhat az Orszggyls elnknek felkrsrl, hogy a kztrsasgi elnktl a trvny srgs kihirdetst krje, akinek ekkor 5 nap ll a rendelkezsre a trvny vizsglatra s kihirdetsre. A kztrsasgi elnk vagy alrja a trvnyt, vagy ha azt vagy valamely rendelkezst az Alaptrvnnyel ellenttesnek tartja, akkor az Alkotmnybrsgnak kldi meg, ha pedig azzal nem rt egyet, az alrs eltt szrevteleinek kzlsvel egy alkalommal megfontolsra visszakldheti az Orszggyls rszre. A Kormny rendelett a Kormny dntst kveten haladktalanul a miniszterelnk rja al, akit e tekintetben az ltala rendeletben erre kijellt miniszterelnk-helyettes helyettesthet. A miniszterelnki rendeletet a miniszterelnk rja al. A miniszteri rendeletet a miniszter rja al. A Kormny tagja rendelet kiadsban (alrsban) nem helyettesthet. Az nkormnyzati rendelet hiteles, vgleges szvegt a jegyz szerkeszti meg, s azt a polgrmester s a jegyz rja al.

176

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

3.2.5.

A jogszablyok kihirdetse s kzzttele, a hivatalos lap

A jogszablyok kzzttele nem azonos a kihirdetskkel. A kihirdets a jogszablynak olyan, jogilag szablyozott mdon meghatrozott helyen s formban trtn megjelentse, amely egyben a jogszably rvnyessgi felttele is. A ki nem hirdetett, vagy nem elrt mdon kihirdetett jogszablyok rvnyessgi fogyatkossgban szenvednek, s mint ilyenek nem is alkalmazhatk,. A kzzttel a jogszablyok szvegnek a kihirdetsen tli egyb mdokon trtn megjelentetst jelenti. Magyarorszg hivatalos lapja a Magyar Kzlny. A Magyar Kzlnyt a kormnyzati portlon trtn elektronikus dokumentumknt val kzzttellel kell kiadni, melynek szvegt hitelesnek kell tekinteni. Jogszablynak a mdostott, illetve a hatlyukat vesztett rendelkezseivel egysges szerkezetbe foglalt szvege a Magyar Kzlnyben nem tehet kzz. A jogszablyokat az nkormnyzati rendelet kivtelvel a Magyar Kzlnyben kell kihirdetni. Ez all kivtel a kormnyhivatal vezetje ltal a trvnyessgi felgyeleti jogkrben eljrva a Mtv. 138. (1) bekezdse szerint az nkormnyzat nevben megalkotott rendelet, amelyet a Magyar Kzlnyben kell kihirdetni, s a jegyz gondoskodik a kihirdetett rendeletnek a szervezeti s mkdsi szablyzatban az nkormnyzati rendeletek kihirdetsre meghatrozott szablyokkal azonos mdon trtn kzzttelrl. A minstett adatot nem tartalmaz kzjogi szervezetszablyoz eszkzt a helyi nkormnyzat kpvisel-testletnek normatv hatrozata kivtelvel a Magyar Kzlnyben kzz kell tenni. A kztrsasgi elnk ltal alrt trvnynek, a Magyar Nemzeti Bank elnke rendeletnek, az nll szablyoz szerv rendeletnek, a kormnyrendeletnek, a miniszterelnki rendeletnek, tovbb a miniszteri rendeletnek a Magyar Kzlnyben val kihirdetsrl a kzhezvtelt kveten haladktalanul a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter gondoskodik. A helyi nkormnyzat kpvisel-testletnek normatv hatrozata kivtelvel a kzjogi szervezetszablyoz eszkz kzzttelrl az arra jogosult ltali alrst kveten a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter a kzhezvtelt kveten haladktalanul gondoskodik. Az nkormnyzati rendelet kihirdetsnek s a helyi nkormnyzat kpvisel-testletnek normatv hatrozata kzzttelnek szablyait a helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvny (a tovbbiakban: tv.) llaptja meg. E szablyozst felvltja 2013. janur 1 -jtl a Mtv. tartalmilag azonos szablyozsa. Az nkormnyzat rendelett az nkormnyzat hivatalos lapjban, illetleg a helyben szoksos mdon kell kihirdetni, amit az nkormnyzat szervezeti s mkdsi szablyzata llapt meg. nkormnyzati rendeletek esetben gyakran elfordul, hogy a jogszablyok kihirdetst helytelenl mindssze a jogszablyok tartalmnak az rdekeltek tudomsra hozatalaknt rtelmezik, s ezrt a kihirdetsnek tbb formjt is rgzti az nkormnyzat szervezeti s mkdsi szablyzata. Pontosan s egyrtelmen meg kell hatrozni, hogy az adott nkormnyzat esetben a fentiek kzl mely minsl a kihirdets mdjnak, s melyek szolgljk a jogszably megismerst. A helyes megolds, ha kihirdetsi mdknt mindssze egy konkrt mdszert hatroznak meg, mivel ebben az esetben nem kpezheti vita trgyt, hogy mely esetben kell a rendeletet kihirdetettnek, vagyis rvnyesnek tekinteni. A trvny megjellse annak kihirdetse sorn magban foglalja a trvny kihirdetsnek vt, sorszmt, a trvny elnevezst s a trvny cmt. Trvny kivtelvel a jogszably megjellse annak kihirdetse sorn magban foglalja a jogszably megalkotjnak megjellst, a sorszmt, a kihirdetsnek napjt, a jogszably elnevezst s cmt.
177

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Tekintettel arra, hogy jogszablynak a mdostott, illetve a hatlyukat vesztett rendelkezseivel egysges szerkezetbe foglalt szvege a Magyar Kzlnyben nem tehet kzz, 2012. janur 1-jvel sor kerlt a Nemzeti Jogszablytr fellltsra, amely a Hatlyos Jogszablyok Elektronikus Gyjtemnynek a tovbbfejlesztse. A Nemzeti Jogszablytr a kormnyzati portlon, elektronikus kzszolgltatsknt mkd, brki szmra trtsmentesen hozzfrhet, egysges szerkezet szvegeket tartalmaz elektronikus jogszablygyjtemny, amely a Trvnyek s Rendeletek Hivatalos Gyjtemnyt, tovbb az tvenknt kiadott Hatlyos Jogszablyok Gyjtemnyt is helyettesti. Az itt elrhet jogszablyszvegek azonban utnkzlsnek minslnek, gy nem hitelesek.

3.3.

A jogszably hatlyosulsnak vizsglata

A jogi szablyozs csak akkor rheti el a cljt, ha annak tartalma kpes rdemben befolysolni a trsadalmi viszonyok alakulst, ha azt a jogalkalmaz szervek a vgrehajts sorn maradktalanul alkalmazzk. A jogszablyban pontosan meg kell hatrozni a vgrehajtsra ktelezett szerveket s szemlyeket, illetleg lehetsg szerint a vgrehajtsrl szl beszmolk rendjt, formit s frumait. Ugyanakkor szksg van a jogszablyok hatlyosulsnak intzmnyestett vizsglatra is. Az j Jat. elrja a miniszter szmra, hogy folyamatosan figyelemmel ksrje a feladatkrbe tartoz jogszablyok hatlyosulst, s szksg szerint lefolytassa a jogszablyok utlagos hatsvizsglatt, ennek sorn sszevesse a szablyozs megalkotsa idejn vrt hatsokat a tnyleges hatsokkal. Az utlagos hatsvizsglat sorn a jogszablyok elzetes hatsvizsglatval azonos szempontokat kell vizsglni, nevezetesen a tervezett jogszably valamennyi jelentsnek tlt hatst (klnsen trsadalmi, gazdasgi, kltsgvetsi hatsait, krnyezeti s egszsgi kvetkezmnyeit, adminisztratv terheket befolysol hatsait), valamint a jogszably szksgessgt, s a jogszably alkalmazshoz szksges szemlyi, szervezeti, trgyi s pnzgyi feltteleket. Az utlagos hatsvizsglat lefolytatsrl az ltala alkotott rendelet esetn a Magyar Nemzeti Bankelnke, az nll szablyoz szerv vezetje, az nkormnyzati rendelet esetn a jegyz gondoskodik. A jogszablyok elksztsben val trsadalmi rszvtelrl szl 2010. vi CXXXI. trvny az utlagos hatsvizsglattal egyidejleg, tovbb a jogszably hatlybalpst kveten trvny esetben szksg szerint, de legalbb egy v elteltvel, kormnyrendelet s miniszteri rendelet esetben a jogszably elksztsrt felels miniszter dntse szerint - lehetsget biztost, hogy brki jelezhesse a jogszablyok hatlyosulsval kapcsolatos szrevteleit, problmit, tovbb megtegye esetleges mdostsi javaslatait. Ennek rdekben a honlapon legalbb hatvan napon keresztl megfelel elrhetsget kell biztostani, tovbb mindazokat, akik a jogszablytervezet elzetes egyeztetse sorn vlemnyt nyilvntottak, elektronikus ton is rtesteni kell. A jogszablyok vgrehajtsa tern rzkelhet legfontosabb hibaforrsok a kvetkezk: Szemlyi s technikai felttelek (nem klnben akarat) hinyban a jogszablyok vgrehajtsnak ellenrzse csak esetenknt, s akkor is hinyosan trtnik meg. ltalnos tapasztalat, hogy a jogszably megalkotsval befejezdik a jogalkots; nem minden esetben trtnik gondoskods a vgrehajts megszervezsrl; hinyzik a vgrehajtsrl trtn beszmoltats, ennek eljrsi mechanizmusa kialakulatlan. A cmzettek (klnsen a klnbz szolgltat szervek s intzmnyek vezeti) a jogszablyok alkalmazshoz csak igen kevs tnyleges segtsget kapnak a jogalkottl. A jelenlegi felfokozott jogalkotsi temp is a hatlyos joganyag elmlylt megismerse ellen hat.

178

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

ltalnos tapasztalat, hogy a nem kzponti jogszably vgrehajtsra kszlt nkormnyzati rendeletek mivel helyi kezdemnyezsre alkotjk meg ket, s a helyi sajtossgok figyelembevtelvel a helyben jelentkez elvrsoknak felelnek meg, illetleg helyi gondok megoldst clozzk jobban rvnyeslnek, nagyobb figyelmet fordtanak a bennk foglalt szablyok betartsra.

3.4.

A deregulci

Adott jogrendszer ttekinthetsghez az is nagymrtkben hozzjrul, hogy mennyi abban az l, tnylegesen hatlyosul jogi norma, illetleg msik oldalrl: milyen slyt kpviselnek abban a felesleges, idejtmlt szablyozsok. Ez utbbiak kiszrsre szolglnak a klnbz deregulcis szervezetek, technikk s mdszerek. A deregulcinak kt szintjt klnbztetjk meg. Az n. technikai deregulci a mr vgrehajtott, kirlt vagy hatlyon kvl helyezni elmulasztott jogszablyok kiszrst jelenti, mg a deregulci msik, minsgileg magasabb szintje az n. tartalmi deregulci. Ez utbbi tevkenysg a jogi beavatkozs mrsklsre, a brokratikus terhek cskkentsre, a kazuisztikus szablyozs megszntetsre vagy a piacgazdasg kialakulst gtl tlzott llami beavatkozs mrsklsre koncentrl, s komoly szakmai ismereteket felttelez, rdemi jogtiszttst cloz meg. Ez a munka nhny vtizede kitapinthat mdon jelen van tbb orszg gyakorlatban, elssorban azonban a kzponti szervek ltal alkotott joganyag tekintetben. Mi ll ennek a kzvetlen htterben? Azt az ignyt, hogy a jogalkots hibit minden krlmnyek kztt ki kell kszblni, sokkal knnyebb megfogalmazni, mint megvalstani. A kirvan durva fogyatkossgoktl azonban meg kell tiszttani a jogrendszert, hiszen anlkl nem megvalsthat a jogllami kvetelmnyek teljestse. A deregulci nlkl nem lehetsges az ttekinthet s ellentmondsoktl mentes joganyag megteremtse, amelynek kialaktsa pedig a jogalkalmazknak s az llampolgroknak egyarnt rdekk. Ez a jogszably-selejtezs tbb orszgban rendszeresen s folyamatosan trtnik. A vilg mind tbb orszgban n az igny egy szervezettebb, rendszeresebb s megbzhatbb mechanizmus jogtisztts irnt, amely az ttekinthetbb s knnyebben kezelhet jogi matria megteremtst tartja legfbb feladatnak. Bizonythat, hogy ahol az ilyen tgondolt deregulcit komolyan tervbe vettk, ott az idszertlenn, feleslegess vlt rendelkezsek nagy szmtl sikerlt viszonylag rvid id alatt megszabadulni. A jogtisztasgnak, jogszablyrendezsnek az Alkotmnybrsg ltal fellltott kvetelmnyekre figyelemmel is a joglet jellemzjv kell vlnia. Az e tren tapasztalhat kampnyszersget a jogalkotsi folyamatba beptett tervszer s folyamatos munknak kell felvltania, amely hatkony mkdse esetn biztostan a jogrendszerben elavultt, meghaladott, anakronisztikuss vl jogszablyok kiszrst. Ennek ki kell alaktani mind kzponti, mind helyi szinten a megbzhatan mkd szervezeti rendszert, de meg kell hatrozni azokat az eljrsi rendet rgzt szablyokat is, amelyek a folyamatos fellvizsglatot biztosthatnk. Az j Jat. mr kifejezett rendelkezseket tartalmaz a deregulci tekintetben. Kimondja, hogy a jogalkalmazs s az utlagos hatsvizsglat tapasztalatait is figyelembe vve a miniszter kteles gondoskodni arrl, hogy a trgykrt rint j jogi szablyozs vagy mdosts megalkotsa sorn, ennek hinyban e clbl kiadott jogszably keretben A.) az elavult, szksgtelenn vlt, B.) a jogrendszer egysgbe nem illeszked,
179

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

C.) a szablyozsi cl srelme nlkl egyszersthet, a jogszably cmzettjei szmra gyorsabb, kevsb kltsges eljrsokat eredmnyez szablyozssal felvlthat, D.) a normatv tartalom nlkli, tartalmilag kiresedett vagy egybknt alkalmazhatatlan, vagy E.) az indokolatlanul prhuzamos vagy tbbszint szablyozst megvalst, a feladatkrbe tartoz jogszablyi rendelkezsek hatlyon kvl helyezsre, illetve megfelel mdostsra kerljn sor. E fellvizsglat lefolytatsrl az ltala alkotott rendelet esetn a Magyar Nemzeti Bank elnke, az nll szablyoz szerv vezetje, az nkormnyzati rendelet esetn a jegyz gondoskodik. Szintn a jogrendszer tlthatsgt kvnja biztostani a Jat. azon rendelkezse, miszerint a mdost rendelkezs s hatlyon kvl helyez rendelkezs a hatlybalpssel, vagy ha a mdost, illetve a hatlyon kvl helyez rendelkezs a mdostst, illetve hatlyon kvl helyezst meghatrozott idponthoz vagy jvbeli felttelhez kti, ennek az idpontnak vagy jvbeli felttelnek a bekvetkezsvel vgrehajtott vlik. A jogszably ily mdon vgrehajtott vlt rendelkezse a vgrehajtott vlst kvet napon hatlyt veszti.

3.5.

A magyar jogalkots tipikus tartalmi s formai hibi

A magyar jogalkots tartalmi s formai hibinak sszessgre terjedelmi okokbl jelenleg nincs mdunk rmutatni, ezrt az albbiakban nhny tipikus hibt sorolunk fl. Tartalmi hinyossgok: A jogalkot tllpi a szablyozsi felhatalmazst, annak hatrait. Mg mindig gyakori, hogy az egymshoz kzel es trsadalmi viszonyokat kln-kln s egymstl eltr mdon szablyozzk. Ehhez nmikppen hasonl az n. tredezett rendezs esete. Hinyoznak az integrcis szempontok.

Sok esetben a jogalkots nem egysges koncepci alapjn trtnik, a jogszablyok felptse, tartalma nem egysges, s ez a kvetkezetlen szablyozs bels kollzikat eredmnyez. [Ezzel kapcsolatban meg kell emlteni, hogy az Alkotmnybrsg megllaptotta: A jogllamisg elvbl kvetkezik, hogy az azonos szint jogszablyok kztti norma-kollzi kizrt. ] Ehhez kapcsolhat a felletes jogszablyi rendelkezs is, amikor ppen a kiemelked jelentsg eljrsi krdsek s rszletszablyok hinyoznak, s a szvegbl csupn a jogalkoti cl ismerhet fel, m a vgrehajts eszkzei nem tisztzottak. Tbbszri mdostskor pontatlanul hatrozzk meg az alapjogszably mdostani kvnt rendelkezseit. A mdost rendelkezs nem illeszthet be a mdostott jogszably szvegbe. Az rtelmez rendelkezsek trvnyi mdostst kveten nem igaztjk a vltozshoz a rendeleteket. Nem gondoskodnak a jogszablyok vgrehajtsi feltteleinek megteremtsrl. Bonyolult a jogszablyok megfogalmazsa, ami veszlyezteti az egyes szablyok rthetsgt s rtelmezhetsgt, ami a vgrehajts sorn gondot okoz, illetleg a jogalkoti akarat megismerst teszi lehetetlenn az rintettek szmra, s ezzel megsrtik a jogbiztonsg alkotmnyos elvt. A rendeletben a trvnyben foglalt ktelez rendelkezsektl eltr, vagy azzal ellenttes rendelkezseket llaptanak meg. A trvnyben foglalt szablyozsi ktelezettsg, illetleg felhatalmazs ellenre sem tartalmaz szablyozst a trgykrben a jogszably.

180

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Nyelvhelyessgi problmk. Amint azt a Jat. 2. (1) bekezdse is tartalmazza, a jogszablynak a cmzettek szmra egyrtelmen rtelmezhet szablyozsi tartalommal kell rendelkeznie. A trvny felhatalmazsa alapjn, annak vgrehajtsra alkotott nkormnyzati rendeletben a trvnyi felhatalmazson tlterjeszkedve szablyoznak. A hatskr gyakorljnak adott mrlegelsi lehetsg feltteleit, krlmnyeit nem szablyozzk konkrtan, ami gy diszkrimincit eredmnyezhet. Tartalmi trvnyessgi problmaknt jelentkezik fknt az utbbi idben , hogy az nkormnyzatok rendeleteikben keverik a kzjogi s a polgri jogi kategrikat (pldul vadkot ktnek ki llamigazgatsi jogviszonyban). Ugyancsak az utbbi idkre jellemz trvnysrts a megklnbztets valamely rteg htrnyra (diszkriminci). Megjellsi s cmhibk. A jogszablyok megjellsre vonatkoz szablyok betartsa a jogalanyok jogrvnyestse szempontjbl fontos kvetelmny. A jogszably szerkezeti tagolsa elmarad, a rendelkezsek sszefolynak, nincs meg bennk a kell bels logikai-szerkezeti rend. Szembetn az is, hogy indokolsba ill megllaptsok cssznak t a rendelkez rszbe. Bels jellsi kvetkezetlensg. rtelemzavaros kifejezsek. Sokszor elfordul, hogy a csak formainak tn helytelen fogalmazs tartalmilag is hibs rendelkezs rgztst eredmnyezi. Nem trtnik gondoskods a jogszablyok nyilvntartsrl. Ismertesse a jogalkotsi folyamat fbb szakaszait! Milyen mdon trtnik a jogszably-tervezet trsadalmi egyeztetse? Milyen szerkezeti elemei vannak a jogszablynak? Mi a klnbsg a jogszably rvnyessge s hatlyossga kztt? Milyen elrsok vonatkoznak a jogszably hatlyra? Milyen krdsekkel kell foglalkozni a jogszably zr rendelkezsei kztt? Melyek a magyar jogalkots tipikus tartalmi s formai hibi? Mire szolgl a rendszeres deregulci s milyen mdszerei vannak? Kzjogi rvnytelensget idz-e el, ha egy ktharmados trvnyt egyszer tbbsggel mdost az Orszggyls? (Igen, mert a trvnyalkotsi folyamat egyes eljrsi szablyainak betartsa a trvny rvnyessgnek az Alaptrvny B) cikkbl levezethet jogllami kvetelmnye.) Elkszthet-e egy kdex jelleg trvny gy, hogy a kodifikcis bizottsg csak a kormnyprogramban foglalt kvetelmnyeket ismeri? (Nem, mert figyelemmel kell lennie a trgy szablyozsnak hazai gyakorlatra (eredmnyeire, hatsaira), a trggyal kapcsolatos esetleges alkotmnybrsgi hatrozatokra, a hazai brsgok gyakorlatra, az eurpai unis kvetelmnyekre stb.) A Kormny el terjeszthet-e egy trvnytervezet gy, hogy az elterjeszts csak a normaszveget tartalmazza? (Nem, az elterjeszts ktelez tartalmi elemeit a Kormny gyrendje tartalmazza ) Jogelleness nyilvnthatja-e egy jogszably azt, ha a hatlybalpse eltt valaki olyan magatartst tanstott, amely tilalmazst mr indokoltnak tartja a jogalkot? (Nem, mert a jogszably nem nyilvnthat jogelleness valamely magatartst a kihirdetst megelz idre visszahat hatly jogalkots tilalma.) Rendeleti jogalkotskor mire utal a rendelet sor- s vszmt kveten a zrjelben elhelyezett dtummegjells: pl. 1/2000. (I. 6.) Korm. rendelet? A rendelet elfogadsnak, vagy kihirdetsnek idpontja? (A kihirdets napja)
181

Formai hinyossgok:

Ismeretellenrz krdsek:

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

4.

ltalnos jogalkalmazsi ismeretek

A kzhatalmat megvalst jogalkalmazs ltalnos krdsei krben elssorban az albbi terleteket szksges rviden, nagy vonalakban megvizsglni: a jogalkalmaz tevkenysg fajti; a jogalkalmaz tevkenysget ellt szervek krnek meghatrozsa; a jogalkalmaz tevkenysg menete.

4.1.

A jogalkalmaz tevkenysg fajti

A kzhatalmat megvalst jogalkalmaz tevkenysgek alapvet jellegzetessgeiket tekintve kt f csoportba sorolhatk be. Egyfell vannak olyan jogalkalmaz tevkenysgek, amelyeknl a jogalkalmazs kzvetlenl valamely llami vagy nkormnyzati kzfeladat megvalstst, valamely kzssgi cl elrst szolglja. Msfell pedig lteznek olyan jogalkalmaz tevkenysgek, amelyek clja a jogvdelem, a klnbz szemlyek kztt felmerl jogvits krdsek, konfliktusok elbrlsa. Mindennek megfelelen a jogalkalmaz tevkenysg kt alapvet fajtjt szksges elklntennk: a kzfeladat megvalstst szolgl jogalkalmaz tevkenysget; illetleg a jogvdelmi cl jogalkalmaz tevkenysget.

A kzfeladat megvalstst szolgl jogalkalmaz tevkenysg esetben az anyagi jogviszonyok (meghatrozott jogok, illetve ktelezettsgek) a dnts kvetkezmnyekppen jnnek ltre. Ekkor a dntshoz szerv a fennll tnyek, adatok, krlmnyek stb. mrlegelsvel a jvre nzve llapt meg jogkvetkezmnyeket; dntse ennek megfelelen j anyagi jogviszonyt keletkeztet (konstitutv jogalkalmazi dnts). Plda lehet erre a fajta dntshozatalra valamely ru, termk gyrtsnak vagy forgalomba hozatalnak engedlyezse, illetleg valamely anyagi jogi brsg (termszetvdelmi brsg, reklmfelgyeleti brsg stb.) kiszabsa. Ezzel szemben a jogvdelmi cl jogalkalmaz tevkenysg esetben a jogalkalmaz szerv dntse egy korbbi idszakot vesz alapul, egy mr korbban ltrejtt anyagi jogi jogviszonyt, annak fennllst vagy hinyt brlja el. Ennek megfelelen e dnts a mr ltrejtt anyagi jogviszony alapulvtelvel llaptja meg a jogkvetkezmnyeket; a jogalkalmaz dntse ekkor teht nem keletkeztet j anyagi jogviszonyt, csupn megllaptja a ltez jogviszonyt (deklaratv jogalkalmazi dnts). E relciban pldaknt emlthet meg az egyenl bnsmd kvetelmnynek megsrtsvel, a szerzdsszegssel vagy a krtrtssel kapcsolatban hozott jogalkalmazi dnts.

4.2.

A jogalkalmazs szervei

A jogalkalmaz tevkenysget ellt szervek az esetek tlnyom rszben vagy kzigazgatsi hatsgok, vagy pedig brsgok. E kt szervtpus jogalkalmazknt val elfordulsa elssorban a jogalkalmaz tevkenysg fajtjtl fgg. A kzfeladat megvalstst szolgl jogalkalmaz tevkenysg krben a fszerep a kzigazgatsi hatsgok, amelyek vagy llamigazgatsi szervek, vagy helyi nkormnyzati szervek. Kivtelesen ms szervek vagy szemlyek (pl. kztestleti nkormnyzatok, kztrsasgi elnk) is elltnak e krbe tartoz jogalkalmazi tevkenysget. A brsgok szerepe e jogalkalmazi tevkenysgi krben jellemzen jogorvoslati szinten rhet tetten (brsgi fellvizsglat, kzigazgatsi per, egyes nem peres eljrsok). A jogvdelmi cl jogalkalmazi tevkenysg krben ppen fordtott helyzetet tapasztalhatunk; itt a fszerep egyrtelmen a klnbz brsgok.
182

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Egyes gytpusokban ugyanakkor kzigazgatsi hatsgok is szerepet kapnak; gy pldul a birtokvdelmi gyekben, az egyenl bnsmd kvetelmnynek megsrtse miatti gyekben, vagy a kiskorakkal val kapcsolattartsi gyekben.

4.3.

A jogalkalmazs folyamata

A jogalkalmazst legyen sz akr kzfeladat megvalstst szolgl jogalkalmazsrl, akr jogvdelmi cl jogalkalmazsrl jellemezhetjk oly mdon, hogy egyidejleg juttat rvnyre anyagi jogi s eljrsjogi (alaki jogi) jogszablyokat. Az anyagi jogi jogszablyok mindig az adott gy jellegnek, sajtossgainak megfelelen alakulnak, azaz gyenknt klnbz normkat kell alkalmazni a jogalkalmazs folyamatban. Ezzel szemben az eljrsjogi (alaki jogi) normk, br e krben is lehetnek eltrsek, jellemzen kzs mederbe terelik a jogalkalmazs folyamatt. A jogalkalmazs sorn a jogalkalmaz szerv mindig egy konkrt egyedi jogesetet brl el. E jogesetet a jogalkalmaz szerv sszeveti a vonatkoz anyagi jogi normkban foglaltakkal, s az eljrsjogi normk ltal kijellt keretekben mozogva megllaptja az adott gyben a tnyllst, s ettl fggen hozza meg az eljrst lezr dntst. Az anyagi jogi, illetve eljrsjogi normk rvnyre juttatsnak foglalataknt definilhat jogalkalmazsi tevkenysg menete hrom f szakaszra oszthat fel, gymint: a jogalkalmazi eljrs megindtsnak szakasza, a tnylls tisztzsnak szakasza, valamint a dnts meghozatalnak szakasza.

Mindhrom jogalkalmazi eljrsi szakaszban fontos szerep hrul a jogi normk szvegnek, a jogalkot vals szndknak rtelmezsre (ez elsdlegesen az anyagi jogi normk tekintetben lnyeges, de adott esetben az eljrsjogi normk rtelmezse is fontos lehet). A jogrtelmezs sorn tbbfle mdszer ll a jogalkalmaz rendelkezsre; a normaszveg elemzse sorn egyarnt szerephez juthat a nyelvtani, a logikai, a rendszertani, illetleg a trtneti jogrtelmezsi mdszer. Ismeret-ellenrz krdsek: Hatrozza meg a hatsgi jogalkalmazs fogalmt! Ismertesse a kzigazgatsi aktus fogalmt! Klnbztesse meg a jogalkalmazs tpusait! Ismertesse a jogszably-rtelmezs mdszereit! Jogalkalmaz tevkenysgnek tekinthet-e, ha a trsashzi kzgylsen kt tulajdonos kztt egy hzirenddel kapcsolatos vitt eldntenek? (Nem, mert e jogalkalmaz tevkenysg nem kzhatalmi jelleggel trtnik.) Konstitutv vagy deklaratv jogalkalmazi dntst hoz-e a jegyz, amikor egy zlet mkdst engedlyezi? (Konstitutv dntst hoz, mert az zemeltett megillet jogok, illetleg ktelezettsgek e dnts alapjn a jvre nzve jnnek ltre.) Brsgi vagy kzigazgatsi jogalkalmazsnak tekinthet-e egy szerzdsszegsbl ered jogvita eldntse? (Brsgi jogalkalmazsnak tekintend, mivel klnbz szemlyek kztt a mltban keletkezett jogvita (konfliktus) eldntsrl van sz szemben a kzigazgatsi jogalkalmazssal, amely jellemzen valamely kzfeladat megvalstst, jvbeli kzssgi cl elrst szolglja.)

183

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.

A kzigazgatsi hatsgi eljrs

A kzigazgatsi jog normarendszere s szablyozsi szintje alapveten eltr ms joggaktl, gy mindenekeltt a polgri s a bntetjog krben megszokottl. Az utbbi joggak krben viszonylag korn kialakultak az tfog jelleg anyagi jogi kdexek, illetleg sor kerlt az eljrsi szablyok egyetlen trvnyben val sszefoglalsra. Ezzel szemben a kzigazgatsi jogban mindmig nem jttek ltre az anyagi jog egszre kiterjed kdexek, s az eljrsi szablyokat illeten is sokig az ahny eljrsfajta - annyifle szably elve rvnyeslt. Ebbl ereden a trvnyek mellett jelents szerepet tlt be a klnbz szint rendeleti jogalkots is, s elg ltalnos, hogy egy-egy jogszably mind anyagi, mind eljrsjogi rendelkezseket magban foglal. Ma mr gyszlvn minden demokratikus jogllamnak van kzigazgatsi eljrsi trvnye, ugyanakkor ezek a trvnyek mind a szablyozs terjedelme, mind pedig jogi jellege (elsdleges szablyknt vagy szubszidirius rendelkezsknt val alkalmazandsga) tekintetben elg nagy eltrseket mutatnak. Az emltett klfldi modellekhez kpest Magyarorszgon az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvny (a tovbbiakban: e.) egy rugalmasan elsdleges szablyozsi mdot vezetett be. Ennek az a lnyege, hogy az e. tlnyomrszt olyan rendelkezseket foglal magba, amelyek minden gykategrira nzve irnyadk, azaz amelyektl a klns eljrsi szablyok nem trhetnek el. Ugyanakkor az e. kt vonatkozsban is rugalmassgot tanstott. Sajt trgyi hatlynak megllaptsnl az eljrsfajtkat hrom kategriba sorolta. Az els kategriba tartoz eljrsokat eleve kiveszi sajt hatlya all. A msodik kategriba sorolt eljrsokra ugyan elvileg kiterjedt az e. hatlya, m rendelkezseit csak akkor kellett alkalmazni, ha jogszably msknt nem rendelkezik. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy akr miniszteri rendelet is flretehette az e. brmelyik rendelkezst. Vgl a harmadik kategriba tartozik az sszes tbbi eljrsfajta, azaz az eljrsfajtk tlnyom tbbsge. sszessgben teht az e. amellett, hogy garancilis szablyokat llapt meg bsges mozgsteret biztostott a klns eljrsi szablyok szmra ahhoz, hogy azok megfelelen rvnyre juttathassk a klnbz kzigazgatsi eljrsfajtk sajtossgait. A Ket. elmlylt alkotmnyjogi s kzigazgatsi normatani elemzs utn alapveten fenntartotta az 1957-ben bevezetett szablyozsi modellt. Ez a modell azonban csak gy tltheti be a szerept, ha a klns eljrsi normknak a trvny elfogadsa utn esedkess vl tfog fellvizsglata sorn sikerl a valban indokolt krre visszaszortani az ltalnos szablyoktl eltr rendelkezseket, illetleg a ksbbi jogszably-elkszts keretben hangslyos szempontknt jut rvnyre az ltalnos s a klns eljrsi szablyok egymshoz val viszonynak vizsglata s az elbbiekbe foglalt garancilis rendelkezsek tiszteletben tartsa. Ez klns felelssget r mind a jogszably tervezett kidolgoz, mind pedig az azt szrevtelez koordincis jogkrrel felruhzott szervekre. Az e. megalkotsa ta eltelt idszakban, de klnsen a rendszervltozst kveten szmos olyan vltozs kvetkezett be, amely a maga sszessgben mr indokoltt tette egy j kzigazgatsi eljrsi trvny kidolgozst. Az emltett vltozsok kzl klnsen a kvetkezk rdemelnek emltst. A rendszervltoztats kapcsn talakult az egsz llamszervezet: a kzponti szervek ppgy, mint a helyi-terleti kzigazgats szervei. Indokoltt vlt ezrt elemezni ennek szksgszer kvetkezmnyeit a kzigazgatsi eljrs rendjre. Tekintettel kellett lenni arra is, hogy mlyrehat vltozsok kvetkeztek be a tulajdoni viszonyokban s a gazdasgi letben. Amg mind 1957-ben, mind 1981-ben, az e. fellvizsglatakor az llam egyszerre volt a kzhatalom lettemnyese s a legnagyobb tulajdonos, amely utbbi pozcijbl addan hierarchikusan irnytotta a gazdasgi let legfbb szereplit, az llami nagyvllalatokat, addig a rendszervlts nyomn az llam tulajdonosi szerepe lnyegesen szkebb krre szorult, s a hozzvetlegesen nyolcszzezer gazdlkod szervezet s magnvllalkoz tevkenysgt az llam a jogi szablyozs eszkzeivel, illetleg a hatsgi tevkenysg rvn (az engedlyezssel, hatsgi ktelezssel, hatsgi ellenrzssel, szankci alkalmazssal) befolysolja, illetleg tartja trvnyes keretek kztt.
184

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az eljrsi szablyok legutbbi tfog fellvizsglata (1981) ta nagymrtkben fejldtt a kzigazgats szmtstechnikai bzisa. Ez egyfell lehetsget nyjt az gyfelek eljrsi terheinek jelents knnytsre, msfell segti a hatsgok hivatalbli eljrsindtst is. Vannak ms korszer technikai eszkzk is, amelyek alkalmazst indokolt lehetv tenni a kzigazgats s az gyfelek kztti kapcsolatrendszerben. Az e. hossz vtizedekig volt hatlyban. A Kormny dntse alapjn 1999-ben kodifikcis bizottsgot hoztak ltre a majdan helybe lp j trvny tervezetnek kidolgozsra. A bizottsg rendkvl szles kr elmleti s gyakorlati alapozsra ptve dolgozta ki a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (a tovbbiakban: Ket.) szvegtervezett. Azonban az llamigazgatsi egyeztets sorn annyi hibs rendelkezs kerlt a szvegbe, hogy a Ket.-et mr hatlyba lpse eltt szmos helyen mdostani kellett. Ez a feladat a 2005. vi LXXXIII. trvnyre hrult, amely azonban a fogyatkossgoknak csupn egy rszt szmolta fel. Az gynevezett KET novella a 2008. vi CXI. trvny (a tovbbiakban: Mtv.), amelynek rendelkezsei ngy kivtelvel, 2009. oktber 1. napjn lptek hatlyba. A fvrosi s megyei kormnyhivatalokrl, valamint a fvrosi s megyei kormnyhivatalok kialaktsval s a terleti integrcival sszefgg trvnymdostsokrl szl 2010. vi CXVVI. trvny (a tovbbiakban: KHtv.) alapjn a hivatkozott rendelkezsek nem lptek hatlyba. A Ket. soron kvetkez jelents mdostst a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny s egyes kapcsold trvnyek, valamint a miniszteri hatsgi hatskrk fellvizsglatval sszefgg egyes trvnyek mdostsrl szl 2011. vi CLXXIV. trvny (a tovbbiakban: Mdtv.) vgezte el, amelynek kzponti elemei 2012. februr 1-jn, ezt megelzen 2012. janur 1-jn az Alaptrvnnyel s a sarkalatos trvnyekkel kapcsolatos mdostsok, hosszabb felkszlsi idt kveten 2012. prilis 1-jn az elektronikus gyintzssel kapcsolatos vltoztatsok lptek hatlyba. 2014. janur 1-jn lp hatlyba kt mdostsa: az gyintzsi hatrid 30-rl 21 napra cskkentse, valamint a hallgats-beleegyezs elvnek fszablyknt val elrsa.

5.1.

Eljrsi alapelvek

Az eljrsi alapelvek trvnyben trtn lefektetse egyidejleg tbb clkitzs megvalstst is szolglja; fontossga mind a jogalkotst, mind a jogalkalmazst illeten kimutathat. Az alapelvek elsdleges funkcija termszetesen hasonlan a trs-eljrsjogokhoz (bntet eljrsjog, polgri eljrsjog) a jogalkalmazi tevkenysg befolysolsa. E befolysols fkppen a hatsg munkjra irnyul, mivel tbbsgben a kzigazgatsi hatsg eljrsra nzve llapt meg elveket (pl. a hivatalbli eljrs elve, a trvny eltti egyenlsg elve, jhiszemen szerzett s gyakorolt jogok vdelme). Ugyanakkor az alapelvek egy kisebbik rsze az gyfelekre nzve (is) fontos, mivel vagy a hatsgra s az gyflre egyarnt vonatkozik (pl. az egyttmkds elve, a kltsgtakarkos eljrs elve), vagy kifejezetten az gyfl eljrsi magatartst rinti (pl. a jhiszem eljrs elve). A Ket. ltal megfogalmazott leglnyegesebb eljrsi alapelvek az albbiak: a trvnyessg elve; a rendeltetsszer eljrs elve; a trvny eltti egyenlsg elve; a hivatalbl val eljrs elve; az gyfljogok; az gyfl-ktelezettsgek; a kltsgtakarkos eljrs elve; az e-gyintzs sztnzsnek elve.

185

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.1.1.

A trvnyessg elve

A trvnyessg elve keretben a Ket. elrja, hogy a kzigazgatsi hatsg az eljrsa sorn kteles megtartani a jogszablyi rendelkezseket, legyen sz akr anyagi jogi, akr eljrsjogi normrl. Ezzel azonban nem zrul le a kzigazgatsi hatsgnak a trvnyessg elvbl keletkez ktelezettsge, ugyanis hatskrnek keretei kztt kteles a jogszablyi rendelkezseket ms szemlyekkel is megtartatni, s ennek rdekben pldul hatsgi ellenrzseket folytatnak le, a jogsrt magatartsokat meghatrozott ktelezettsg elrsval vagy brsg kirovsval szankcionljk.

5.1.2.

A rendeltetsszer eljrs elve

A rendeltetsszer eljrs elve annyit jelent, hogy a kzigazgatsi hatsg a jogszablyokban meghatrozott hatskrt rendeltetsszeren kteles gyakorolni. E ktelezettsg pozitv s negatv rtelemben egyarnt rtelmezhet. Pozitv megkzeltsben a hatsg ktelezettsge, hogy az eljrs sorn a hatskrt a jogszablyokban elrt clok megvalstsa rdekben s a jogszablyban meghatrozott keretek kztt gyakorolja. Negatv megkzeltsben a rendeltetsszer eljrs elvbl a hatskr gyakorlsval val visszals tilalma kvetkezik. A rendeltetsszer eljrs elvhez szorosan hozztartoznak tovbbi, az eljr hatsgra ktelezettsget eredmnyez elvek is, mint pldul a szakszer, egyszer, hatkony s gyors eljrs elve, valamint az egyttmkds elvbl is kvetkezen az gyfllel val egyttmkds ktelezettsge.

5.1.3.

A trvny eltti egyenlsg elve

A trvny eltti egyenlsg az Alkotmnybl, illetve az Alaptrvnybl levezetett alapelv. Ezzel kapcsolatban fknt az elg szles kr s stabilizldott alkotmnybrsgi gyakorlatra kell tmaszkodni. Az Alkotmnybrsg ugyanis rmutatott: az emberek tnylegesen nem egyenlek, kzttk gy pldul vagyoni helyzetkben, egszsgi llapotukban, testi psgkben, korukban, nemkben, foglalkozsukban lnyeges klnbsgek vannak, amelyeket a jogalkotnak s a jogalkalmaznak figyelembe kell venni. Ennek megfelelen a trvny eltti egyenlsg elve nem azt jelenti, hogy minden emberre ugyanazokat a szablyokat kell alkalmazni, hanem ebbl az elvbl az kvetkezik, hogy minden embert azonos emberi mltsg szemlyknt kell kezelni. Nem vletlen teht, hogy trvny nem brmifajta megklnbztetst, csak az indokolatlan megklnbztetst tiltja. Ebbl a szempontbl az a megklnbztets minsl indokolatlannak, amely az adott gy elbrlsnl irrelevns tnyeken alapul. gy pldul a szocilis seglyezsnl vagy bizonyos kedvezmnyek megadsnl nagyon fontos szempont a krelmez anyagi helyzete, ugyanakkor az egyetemi felvtelnl vagy az ptsi engedly kiadsnl egyltaln nem az. Hasonlkppen: vannak gyek, amelyekben nincs jelentsge az gyfl llampolgrsgnak, ms gyekben azt kell vizsglni, hogy az gyfl eurpai unis polgr-e, vgl vannak gyek, amelyekben a magyar llampolgrsg lte valamely jog megszerzsnek az elfelttele. Ezek a tnylegesen meglv klnbsgek az anyagi jog kzvettsvel annyiban hatnak ki az eljrsjogra, hogy esetenknt egyetlen az gy elbrlsa szempontjbl relevns klnbsg miatt az egybknt azonos tnylls ellenre az egyik gyfl krelmt teljesen jogszeren elutastjk, mg a msikt teljestik. Ettl eltekintve azonban a Ket. rendelkezseinek tlnyom tbbsge gy pldul a jogorvoslatra vonatkoz szablyozs brmifajta klnbsgttel nlkl mindenkire nzve egyformn irnyad. A kifejtettek rtelemszeren vonatkoznak az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyre juttatsra is. Ez sem azt jelenti, hogy az adott gyben relevns, tnylegesen meglv klnbsgeket figyelmen kvl hagyva minden gyfelet egyenl bnsmdban kell rszesteni.

186

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Eleve vannak olyan jogszablyok, amelyek csupn a termszetes vagy jogi szemlyek meghatrozott csoportjra pldul a mozgssrltekre, a vrands anykra, a 65. v felettiekre vonatkoznak. Aki teht nem tartozik az adott csoporthoz, az nem tarthat ignyt arra, hogy a szban forg jogszablyt re is alkalmazzk. Ms esetekben nincsenek ugyan pontosan krlhatrolt clcsoportok, de a jogszably szempontokat hatroz meg a mrlegelsi jogkr gyakorlshoz. Az egyenl bnsmd kvetelmnye csupn az indokolatlan kivtelezst, netn a diszkrimincit tiltja, de nem kvetel egyszersmind llektelen, mechanikus gyintzst, s egyltaln nem zrja ki az gyek vagy az gyfelek eltr adottsgaira alapozott egyniestst. A Ket. kimondja a szabad bizonyts elvt is, ami kzelebbrl annyit jelent, hogy amennyiben jogszably eltren nem rendelkezik az eljr hatsg nincs ktve egy meghatrozott tpus bizonytk-fajthoz, hanem a valsgh tnylls megllaptsnl brmely, rendelkezsre ll bizonytsi mdot felhasznlhat s brmilyen bizonytkot figyelembe vehet. Bonyolult gyekben elfordulhat, hogy a bizonytkok nem egyrtelmek: gy pldul a tank vallomsa vagy a szakrtk vallomsa eltr tartalm. Ilyenkor az eljr szerv kln-kln s a maguk sszessgben mrlegeli a bizonytkokat s eldnti, hogy melyiket s milyen sllyal veszi figyelembe dntsnek meghozatalnl.

5.1.4.

A hivatalbl val eljrs elve

A hivatalbl val eljrs elve egy sor fontos jogot s ktelezettsget jelent a kzigazgatsi hatsg szmra azon clbl, hogy az eleget tudjon tenni a hatskrbe utalt kzfeladat megvalstsnak. Ezen elv keretben a kzigazgatsi hatsgot megilleti a hatsgi eljrs megindtsnak joga (amely persze az esetek tbbsgben egyttal ktelezettsget is jelent), illetleg az gyfli krelemre indult eljrsokban a krelem visszavonsa esetn feltve, hogy ennek jogszablyban meghatrozott felttelei adottak az eljrs folytatsnak joga. Jogszablysrts esetn a hivatalbl val eljrs elvnek megvalsulsaknt a kzigazgatsi hatsgot megilleti a dnts-fellvizsglat joga, amely irnyulhat egyfell az ltala korbban meghozott dntsre (sajt hatskrben trtn hivatalbl val dnts-mdosts, illetve dntsvisszavons), msfell pedig a felgyelete al tartoz msik hatsg dntsre (felgyeleti jogkr gyakorlsa). Ugyancsak hivatalbl kerl sor a hibs hatsgi dnts kijavtsra, kiegsztsre, illetleg kicserlsre, tovbb az eredetileg hivatalbl indtott (vagy folytatott) eljrsok esetben a vgrehajts elrendelsre. A hivatalbl val eljrs elvbl fakad taln legfontosabb ktelezettsg a tnylls tisztzsval s megllaptsval kapcsolatos ktelezettsg, amelynek a kzigazgatsi hatsg n. szabad bizonytsi rendszer keretben tesz eleget. Ennek sorn a kzigazgatsi hatsg dnt a bizonyts mdjrl s terjedelmrl, azonban kteles figyelembe venni az gy szempontjbl fontos valamennyi krlmnyt.

5.1.5.

Az gyfl vdelme: az gyfli jogok

Br tbb szablyozs clul tzte ki az gyflbart kzigazgats megteremtst, az gyfelek terhei rdemben a gyakorlatban nem cskkentek, st egyes esetekben tbblet terheket rtt rjuk az eljr hatsg. E terhek egy rsze a Ket.-bl, ms rsze az gazati jogszablyok tgondolatlansgbl s sszehangolatlansgbl fakadt. Az Mtv., a Khtv. s a Mdtv. clja, hogy a Ket.-ben szerepl, felesleges, id- s kltsgpazarl, a magyar gazdasg szmra sokszor komoly versenyhtrnyt okoz, gyfli terheket jelent rendelkezseket hatlyon kvl helyezze vagy mdostsa. A korbbi rendelkezsek tbb esetben indokolatlanul rtk el azt a kvetelmnyt, hogy az gyfl az eljrst megindt krelmt szemlyesen nyjtsa be. Az Mtv. szerint ilyen felttelt csak trvny rhat el, s csak abban az esetben, ha a szemlyes megjelens hinyban az gy eldntshez szksges tny vagy adat nem szerezhet meg.
187

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A hatsgi eljrsok elhzdshoz vezet, az gyfl s a hatsg szempontjbl is felesleges teher a szemlyes megjelens megkvetelse. Az gyintzsi hatrid s a bels eljrsi hatridk betartsa, a tjkoztatsi ktelezettsg teljestse rvn a hatsg s az gyfl indokolatlan szemlyes tallkozsa cskkenthet. Az Mtv. lnyegesebb vltoztatsainak egyike az adatbeszerzsi ktelezettsgre vonatkozan tartalmazott tbb elremutat lpst. A korbbi szably rtelmben az gyfl-azonostshoz szksges adatok kivtelvel az gyfltl nem krhet olyan adat igazolsa, amelyet valamely hatsg jogszabllyal rendszerestett nyilvntartsnak tartalmaznia kell. Az Mtv. ugyanakkor ezt a szablyt nem csupn a kzigazgatsi eljrsokban rszt vev hatsgokra kvnta fenntartani. A szolgltat kzigazgats alapja, hogy az gyfl nem csak azzal a hatsggal ll kapcsolatban, amelynl az eljrst megindtotta, hanem a hatsgon keresztl az llammal. Indokolatlan s az gyflkzpontsg elvvel teljes mrtkben ellenttes az gyfltl olyan adat igazolst szmon krni, amellyel az llam maga rendelkezik. E koncepci alapjn mondta ki az Mtv., hogy az gyfltl nem krhet olyan adat igazolsa sem, amelyet brsg vagy a Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara jogszabllyal rendszerestett nyilvntartsnak tartalmaznia kell. E mdosts rvn pldul nem ktelezhet az gyfl zlogjog fennllsrl szl kamarai igazols vagy cgkivonat beszerzsre. Szintn indokolatlan a nyilvntartsok nyilvnos adatait az gyflen szmon krni, a trvny rtelmben ezen adatok szolgltatsra sem ktelezhet az gyfl. Az gyfl az adatszolgltatsrt jr illetket vagy igazgatsi szolgltatsi djat (a tovbbiakban: dj) az eljr hatsgnl kteles megfizetni. Az gyfljogok krben az gyfelet fkppen az albbi jogostvnyok illetik meg: a tisztessges gyintzshez val jog; a hatridben meghozott dntshez val jog; az anyanyelv hasznlatnak joga; a nyilatkozatttelhez val jog; a tjkoztatshoz val jog; az iratbetekintsi jog; jogaik s jogos rdekeik vdelme, idertve a gazdasgi rdekeket is; a jhiszemen szerzett s gyakorolt jogaik vdelme; a szemlyes adataik vdelme; a jogorvoslathoz val jog; a krtrtshez val jog.

A tisztessges gyintzshez val jog Az gyfeleket valamennyi magyarorszgi kzigazgatsi hatsg eljrsban megilleti a tisztessges gyintzshez val jog. Ezen gyfli jogosultsg gyakorlatilag egy keretjogknt fogand fel, minthogy a tisztessges gyintzs lnyegben az eljrs minden, gyfli szempontbl fontos vonatkozsra kiterjed. Ekkppen mintegy ernyknt magban foglalja a hatridben meghozott hatsgi dntshez val jogtl az anyanyelv hasznlatnak jogn keresztl a jhiszemen szerzett s gyakorolt jogok vdelmig szinte valamennyi gyfli jogostvnyt. A kzigazgatsi hatsg szemszgbl nzve az gyfl tisztessges gyintzshez val joga felttelezi, hogy a hatsg a trvnyessg elvnek, a rendeltetsszer eljrs elvnek s a trvny eltti egyenlsg elvnek megfelel mdon folytatja le eljrst. A tisztessges gyintzshez val jog lnyegesen tbbet jelent, mint pusztn a jogszablyok megtartst az eljrs sorn. A tisztessges gyintzs tgabb rtelemben vve magban foglalja az sszes eljrsi alapelv rvnyeslst: a trvny eltti egyenlsget pp gy, mint az gyfl tjkoztatst jogairl s ktelessgrl. Nem csak az az eljrs lehet tisztessges, amelybl az gyflnek valamilyen elnye szrmazik, hanem tisztessgesnek kell lennie a kifejezetten htrnyos jogkvetkezmnyekkel pldul egy engedly visszavonsval vagy brsg kiszabsval jr eljrsnak is.
188

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Sokfle mdon lehet teht vteni a tisztessges eljrs kvetelmnye ellen, e kvetelmny megszegse htterben leggyakrabban az eljrs indokolatlan elhzdsa ll. A kzigazgatsi gyekben ennek fokozott a veszlye. Amg ugyanis a polgri s a bntet gyekben a trvny tbbnyire nem llapt meg hatridt az egyes gyek elbrlsra nzve, addig a kzigazgatsi gyekben ltezik egy gyfajtnknt differencilt gyintzsi hatrid-rendszer. A hatridben hozott dntshez val jog A hatridben meghozott dntshez val jog az adott kzigazgatsi hatsgi gyre irnyad a Ket. szerinti 30 napos 2014. janur 1-jtl 21 napos (naptri napban szmtott) ltalnos gyintzsi, vagy a vonatkoz klns eljrsi szablyban meghatrozott, ettl eltr hatrid megtartst ignyli. Az gyintzsi hatrid megtartsa a kzigazgatsi hatsgok egyik legfontosabb ktelezettsge, amelynek jogellenes megsrtse a hatsg mulasztst valstja meg, s a jogszablyokban elrt kvetkezmnyeket (pl. az eljrsi illetk visszatrtsnek ktelezettsge) von maga utn A ksedelmes gyintzs gyakran kimutathat anyagi krt okoz az gyflnek. Ha pldul elhzdik az ptsi engedlyezsi eljrs, idkzben emelkedhetnek az ptanyagok rai, megvltozhatnak az ptsgyi elrsok vagy az llami tmogatshoz szksges felttelek. Szmottev lehet az elmaradt haszon is: ha pldul a ksedelmes gyintzs miatt egy panzi csak az idegenforgalmi idny vgn nyitja meg kapuit, minden elvesztett nap bevtelkiesst okoz a tulajdonosnak. Haznkban a Polgri Trvnyknyv rendelkezik az llamigazgatsi jogkrben okozott kr megtrtsrl. Elszr olyan perek indultak, amelyekben az gyfl felperesknt azt srelmezte, hogy a kzigazgats szerv jogszablysrt dntsvel okozott neki krt. Ksbb azonban a brsgi gyakorlat helyt adott az olyan kereseteknek is, amelyek a kzigazgatsi szerv jogellenes mulasztsa miatt kveteltek krtrtst. Az gyintzsi hatridt azonban nem szabad csupn mechanikusan kezelni, mivel ennek idtartamt adott esetben szmos tnyez befolysolhatja. gy pldul az eljrs felfggesztsnek idtartama a hatrid szmtsnl figyelmen kvl hagyand, vagy ha az adott gy klnsen bonyolultnak minsl, az eljr hatsg vezetje jogosult kivtelesen indokolt esetben egy alkalommal legfeljebb 30 nappal meghosszabbtani a hatridt azzal, hogy az errl szl vgzsben a hatrid-hosszabbts indokait is kifejezetten meg kell jellni. Az gyintzsi hatrid nem annyit jelent, hogy az gyintznek a teljes gyintzsi hatrid (harminc nap) ll rendelkezsre ahhoz, hogy a re szignlt gyiratot kzbe vegye. Elszr is mire az gyirat az gyintzhz rkezik, tbbnyire nhny nap mr letelt a hatridbl. Az gyintznek az a dolga, hogy minden gyiratot ksedelem nlkl tanulmnyozzon t annak megllaptsa vgett, hogy hatskri vagy illetkessgi okbl nem indokolt-e az tttel, magyar szervnek van-e az gyben joghatsga, nem kell-e az gyfelet hinyptlsra felhvni, nincs-e szksg az idegen nyelv krelem lefordttatsra, nem kell-e az gyben ideiglenes intzkedst tenni vagy az gyet soron kvl elbrlni stb.

Helytelen s szankcionland az a gyakorlat, ha minderre nem pldul a hatrid harmadik, hanem harmincadik napjn kerl sor. A vezet tennivalja sem szortkozhat a szignlsra s a hatrozat-tervezetek revzijra, hanem t terheli a felelssg a helyes s szakszer munkaszervezsrt azrt, hogy pldnak okrt a betegsg vagy szabadsg miatt tartsan tvollev munkatrsra szignlt (gyintzsre kiadott) gydarab, helyettes munkatrs ltal, de ha a helyzet ezt kvnja, akr a vezet szemlyes intzkedsvel, gy klnsen az azonnali intzkedst ignyl vagy rvid hatridn bell elintzend gyiratok (pldul szakhatsgi hozzjrulsra irnyul megkeress) elzetes tanulmnyozsa, avagy rdemi intzse megkezddjn.

189

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az anyanyelv hasznlatnak joga A tisztessges gyintzshez val jogbl az is kvetkezik, hogy a kzigazgatsi eljrsokban a magyar nyelvet nem ismer gyfelet ebbl a tnybl kifolylag semmifle joghtrny nem rheti. Ebbl addan a kzigazgatsi eljrsokban valamennyi gyfelet megilleti az anyanyelv vagy valamely kzvett nyelv (pl. az angol vagy a nmet nyelv) hasznlatnak joga. A Ket. deklarlja, hogy a kzigazgatsi hatsgi eljrs hivatalos nyelve a magyar. E fszably all kivtel az az eset, amikor a kzigazgatsi hatsg nem magyar llampolgrsg, a magyar nyelvet nem ismer szemly gyben, magyarorszgi tartzkodsnak ideje alatt indt eljrst, valamint az az eset, amikor a termszetese szemly, gyfl azonnali jogvdelemrt fordul a magyar kzigazgatsgi hatsghoz. Az itt emltett esetekben a hatsg kteles gondoskodni arrl, hogy az gyfelet htrny ne rje a magyar nyelv ismeretnek hinya miatt. A nyelvhasznlati jog egyarnt felleli a szbelisget (az egyes eljrsi cselekmnyeknl, pl. tan meghallgatsnl tolmcs ignybevtele), illetleg az rsbelisget (pl. a krelem vagy a hatsgi vgzsek s hatrozatok adott nyelvre trtn lefordtsa). E jogostvny (a fent emltett kt trvnybe foglalt kivtelen tl) a nemzetisgek jogairl szl 2011. vi CLXXXIX. trvny hatlya al tartoz termszetes szemlyeket, valamint a nemzetisgi szervezeteket ltalnosan megilleti, s a nyelvhasznlattal sszefgg kltsgeket a hatsgnak kell llnia. Ugyancsak nem rheti joghtrny a magyar nyelvet nem ismer, nem magyar llampolgr gyfeleket, az esetkben az eljr hatsg termszetesen az sszersg s a lehetsgek keretei kztt biztostja az anyanyelvk vagy valamely kzvett nyelv hasznlatt. A nem magyar llampolgrok fszablyknt maguk viselik a nyelvhasznlattal kapcsolatban felmerlt eljrsi kltsgeket. Kivtelt kpez azonban e fszably all az azonnali jogvdelemrt folyamods (pl. birtokvdelem irnti krelem) esete, illetve az azonnali intzkedssel jr eljrs (pl. fogyasztvdelmi vagy munkavdelmi intzkeds), ekkor a tolmcsolsi, fordtsi stb. kltsgek az eljr hatsgot terhelik. A nyelvhasznlat krdsben a trvny alapvet vltozst hoz. Ez ltszlag nagy visszalps az e. rendelkezshez kpest, amely kimondta: anyanyelvt szban s rsban mindenki hasznlhatja. Valjban azonban semmifle tnyleges visszalpsrl nincs sz, mivel az idzett rendelkezs egyrszt teljesthetetlen, msrszt tnylegesen soha nem rvnyeslt. (A magyar kzigazgats ugyanis 1957-ben sem volt felkszlve, s ma sincs felkszlve arra, hogy pldul zsiai orszg nyelvn s rsjelekkel ksztett ptsi engedlykrelmet s tervdokumentcit az gyfl ltal hasznlt nyelven brljon el, illetleg kizrlag trzsi nyelvjrst ismer afrikai gyfllel az anyanyelvn rintkezzk.) Tnylegesen teht nem a Ket. vezette be, hogy fszablyknt a kzigazgatsi eljrs hivatalos nyelve a magyar, hanem ez az ltalnos gyakorlat. Ehhez kpest nagy elrelps, hogy a Ket. garancilis rendelkezseket foglal magba egyfell a magyarorszgi nemzetisgek, msfell a magyar nyelvet nem beszl tbbi gyfl anyanyelvhasznlati jogt illeten, azzal az eltklt szndkkal, hogy Magyarorszg e rendelkezseket maradktalanul rvnyre is juttatja. Ez termszetesen bizonyos szervezsi intzkedseket kvetel meg a kzigazgatsi szervektl, m a feladat a technikai fejlettsg jelenlegi szintjn megoldhat. A Ket rtelmben a teleplsi, a terleti s az orszgos nemzetisgi nkormnyzat testlete meghatrozhatja a hatskrbe tartoz hatsgi eljrs magyar nyelv melletti hivatalos nyelvt. A teleplsi nemzetisgi nkormnyzatok ugyan jelenleg hatsgi feladat- s hatskrrel nem rendelkeznek, trvny viszont azokkal a felttelekkel utalhat hatsgi jogkrt nemzetisgi nkormnyzatra, mint brmely ms nem kzigazgatsi szervre, a Ket. erre felhatalmaz rendelkezse alapjn. A hatsgi jogkr gyakorlsra val feljogostst illeten a trvnyi szint ugyanakkor kvetelmny a nemzetisgi nkormnyzatok alkotmnyos jogllsra tekintettel.

190

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Mivel teht a nemzetisgi nkormnyzatok feljogosthatk hatsgi jogkr gyakorlsra, tovbbra is biztostani kell, hogy adott esetben hatsgi eljrsuk sorn a magyar nyelv mellett ms hivatalos nyelvet is hasznlhassanak. A nyilatkozatttelhez val jog Az gyfeleket megillet jogok krben megklnbztetett jelentsge van a nyilatkozattteli jogostvnynak, ugyanis az gyfl elsegtend a tnylls tisztzst ezzel az eszkzzel fontos bizonytkot szolgltathat az eljr hatsg fel. A nyilatkozatttelhez val jog gyakorlsa a Ket.ben meghatrozott kapcsolattartsi mdokon (jellemzen rsban s szban) egyarnt trtnhet, valamint magban foglalja a nyilatkozatttel megtagadsnak jogt (a hallgats jogt) is. Ugyanakkor a hivatalbl indult eljrsokban feltve, hogy ezt klns eljrsi szablyt tartalmaz trvny vagy kormnyrendelet elrja lehetsges nyilatkozattteli, adatszolgltatsi ktelezettsget is elrni az gyfl szmra. A tjkoztatshoz val jog Az gyfeleket klns tekintettel arra a tnyre, hogy az esetek tlnyom rszben jogi s szakmai ismeretekkel nem rendelkez szemlyekrl van sz megilleti az a jog, hogy kell informcival rendelkezzenek a sajt gykkel sszefggsben, megismerjk az eljrs sorn ket megillet jogokat, illetve ket terhel ktelezettsgeket, tovbb az ez utbbiak elmulasztsnak esetn bell jogkvetkezmnyeket (pl. ksedelmiptlk-fizetsi ktelezettsg). Ezen gyfli jogostvny is megkzelthet az eljr hatsg nzpontjbl, mint a hatsgot terhel ktelezettsg; a hatsg ktelezettsgt kpezi ugyanis az gyfli jogok gyakorlsnak elmozdtsa, illetve a hatsgot kitantsi ktelezettsg terheli egyebek mellett az gyre irnyad jogszablyi rendelkezsekrl, az gyfljogokrl s ktelezettsgekrl. A tjkoztatshoz val jog kevsb szigor akkor, ha az gyfl meghatalmazott jogi kpviselvel jr el. Ez esetben a hatsg okkal vrja el, hogy az gyvd is adjon tjkoztatst megbzjnak az gyfli jogokrl s ktelessgekrl. Az iratbetekintsi jog A tjkoztatshoz val jogbl ered, azzal rokon gyfli jogostvny az iratbetekintsi jog, melynek keretben a kzigazgatsi hatsg lehetv teszi az gyfl szmra az eljrs dokumentumaihoz val hozzfrst, azokbl jegyzetek ksztst, valamint a dokumentumokrl val msolatksztst. Termszetesen ez az gyfli jogostvny nem korltok nlkli; gy pldul gtja lehet adott esetben az iratbetekintsi jognak a minstett adatok vdelme, a szemlyes adatok vdelme, vagy a Ket. alapjn elrendelt zrt adatkezels esetn a tan vagy a bejelent szemly adatainak vdelme. Egyes esetek kivtelvel (errl trvnyben rendelkeznek) az eljrs jogers befejezst kveten a szemlyes, ill. vdett adatot nem tartalmaz jogers hatrozatot brki korltozs nlkl megismerheti, s arrl kltsgtrts ellenben msolatot is krhet. Az gyfl jogainak s jogos rdekeinek vdelme Sajtos az elbbi pontban trgyalt ltalnos jogvdelemhez kpest specilis gyfli jogosultsgot jelent a jhiszemen szerzett s gyakorolt jogok vdelme. Ebben az esetben egy korbbi kzigazgatsi eljrsban megszerzett s ami klnsen lnyeges elem gyakorolt gyfli jogot (pl. jogers ptsi engedly, amelynek alapjn az gyfl mr elkezdte az ptkezst) rszest a Ket. vdelemben. Termszetesen ennek a vdelemnek is vannak trvnyi korltai, gy nem rvnyesl a vdelem az ideiglenes intzkeds fellvizsglata sorn vagy a hatsgi nyilvntartsba felvett tves bejegyzs esetn. A szemlyes adatok vdelme Az ltalnos adatvdelmi szablyok alapulvtelvel a Ket. is megklnbztetett figyelemmel kezeli a szemlyes adatok s ezen bell klnsen az n. klnleges adatok vdelmt.

191

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A hatsg trvny eltr rendelkezse hinyban jogosult az eljrs lefolytatshoz elengedhetetlenl szksges szemlyes adatok megismersre s kezelsre. A kzigazgatsi hatsg felelssgt kpezi az eljrs sorn tudomsra jutott szemlyes adat megrzse, vdelme, annak megakadlyozsa, hogy az illetktelen szemly birtokba jusson. A jogorvoslathoz val jog Magyarorszg Alaptrvnynek XXVIII. cikk (7) bekezdse ltalban vve biztostja az gyflnek, hogy amennyiben a kzigazgatsi hatsg dntse valamely jogt vagy jogos rdekt srti, e dnts ellen jogorvoslattal lhessen. A Ket. alapjn az gyfl az adott eset krlmnyeitl fggen ngyfle jogorvoslati krelem (ezekrl rszletesebben lsd a tananyag ksbbi rszt) elterjesztsre jogosult: ltalnos, rendes jogorvoslatknt a fellebbezsi krelem; brsgi fellvizsglat irnti krelem (keresetlevl); jrafelvteli krelem; az Alkotmnybrsg hatrozata alapjn az egyezsget jvhagy hatrozat mdostsra, visszavonsra vonatkoz krelem.

A krtrtshez val jog A Ket. kln nevesti az gyfl krtrtshez val jogosultsgt, amennyiben a kr a kzigazgatsi hatsg nem jogszablyszer eljrsval okozati sszefggsben ll. A kzigazgatsi hatsg krtrtsi felelssgt, a krtrts mrtkt s mdjt termszetesen nem a Ket. szablyozza, erre a polgri jog llamigazgatsi jogkrben okozott krra vonatkoz rendelkezseit kell alkalmazni. Az gyfl (gyfelek) jogainak korltozsa A trvny korltozhatja az eljrs megindtsrl szablyszeren rtestett gyfl jogait, de csak arra tekintettel, hogy az gyfl az elsfok eljrsban nem tett nyilatkozatot vagy nem nyjtott be krelmet. E szably alkalmas lehet annak elrsre, hogy az rintettek mr az els fok eljrsban fejtsk ki llspontjukat, hogy lnyeges j szempontok a msodfok eljrsban ne merlhessenek fel. Az gyfeleket, s klnsen a civil szervezeteket illeten ez a szably nem ll ellenttben az Alaptrvnnyel vagy a krnyezeti gyekben az informcihoz val hozzfrsrl, a nyilvnossgnak a dntshozatalban trtn rszvtelrl s az igazsgszolgltatshoz val jog biztostsrl szl, Aarhusban, 1998. jnius 25-n elfogadott Egyezmny kihirdetsrl szl 2001. vi LXXXI. trvnnyel (a tovbbiakban: Aarhusi Egyezmny). A szervezetek esetn figyelembe veend az a szempont, hogy a civil szervezetek nem azltal kerlhetnek gyfli jogllsba a hatsgi eljrs sorn, mert a szervezet sajt jogt vagy jogos rdekt rinti az gy, hanem mert a Ket. alapjn trvny lehetv teszi, hogy gyflknt az ltaluk kpviselt rdek nevben lpjenek fel. Az Aarhusi Egyezmnyhez fztt kommentrok is elismerik, hogy llam meghatrozhat feltteleket, hogy mikor gyfl a krnyezetvdelmi szervezet, tovbb az egyezmnybl nem kvetkezik, hogy actio popularis-knt kellene mindenki szmra az igazsgszolgltatshoz val hozzfrst biztostani. Az Aarhusi Egyezmnyhez kapcsold jogesetekbl is az tnik ki, az igazsgszolgltatshoz val hozzfrs kvetelmnye felttelezi, hogy a civil szervezet elzetesen rszt vett a hatsgi eljrsban. Az eljrs gyors lefolytatsa, valamint az, hogy valamennyi informci s rdek lehetleg teljes mrtkben felsznre kerljn az elsfok eljrsban, ezltal elkerlhet legyen a jogorvoslati szak, olyan legitim rdekek, amelyek nevben elfogadhat, hogy az gyfelekkel szemben kvetelmnyknt lehessen tmasztani az elsfok eljrsban val rszvtelt.

192

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A kt szempontot a trvny maga nem mrlegeli egymshoz kpest, nem rszesti a gyors eljrs lefolytatst felttlenl elnyben, csupn lehetv teszi trvny szmra, hogy az eljrs gyors, hatkony lefolytatshoz ktd rdeknek elsbbsget biztostson. E lehetsges korltozsnak az gyfli oldalrl megfelel ellenttelezse az eljrs megindtsrl szl rtests hatkony mkdse. A trvny a civil szervezetek eljrsba val bekapcsoldsnak elsegtse rdekben - ppen azrt, hogy gyfli jogaikat gyakorolhassk - felhatalmazst adott a Kormnynak adatbzis ltrehozsra. Ez az adatbzis arra szolgl, hogy ha ebbe bejelentkeznek a civil szervezetek, valamint megjellik, hogy mely alapvet jogot vagy kzrdeket kvnjk vdeni mely tpus hatsgi eljrsokban, akkor az ilyen hatsgi eljrs megindtsrl a hatsgok az adatbzis alapjn kln rtestst kldenek. Az adatbzist a kormnyzati portl tartalmazza. Az adatbzisba val jelentkezs termszetesen nem felttele annak, hogy az rintett szervezet rszt vehessen az eljrsban, csupn elsegti, hogy idben rtesljn a hatsgi eljrs megindtsrl minden rintett szervezet. A sokgyfeles gyek s civil szervezetek rszvtelvel foly eljrsok grdlkeny lefolytatst kvnja elsegteni az a mdosts is, hogy trvny eltr rendelkezse hinyban kzmeghallgatst kell tartani, ha tvennl tbb gyfl vagy tnl tbb, az gyfl jogaival felruhzott szervezet vesz rszt az eljrsban. A kzmeghallgats alkalmas arra, hogy az rintettek rszletesen megismerhessk a hatsgi eljrs trgyt, a krelmet, egyttal kifejthessk llspontjukat, gy az rdekek egyeztetsnek hatkony frumv vlhat. Hasonlan a sokgyfeles gyek sszer s gyors intzst kvnja elsegteni az a szablyozs, amely lehetv teszi trvny s kormnyrendelet szmra annak biztostst, hogy ha az eljrs jelents szm gyfelet rint a Ket. alapjn minimlisan 50 szemlyt az eljrs megindtsakor, akkor a hatsg meghatrozott kivtelekkel ne kzvetlenl, hivatalos postai ton, hanem hirdetmnyi ton tartson kapcsolatot, kzlje dntseit. Kivtelnek az eljrs megindtsrl szl rtests, a szemlyre szl dnts (pl. idzs) szmtanak, valamint brmely ms dnts, ha az gyfl a hirdetmnyi helyett ms mdon kvnja megkapni a dntst.

5.1.6.

Az gyfl ktelezettsgei

A kzigazgatsi eljrsokban az gyfeleket rtelemszeren nem csak jogosultsgok illetik meg, hanem ktelezettsgek is terhelik. A legfontosabb gyfli ktelezettsgek az albbiak: a jhiszem eljrs ktelezettsge; az egyttmkds ktelezettsge; a kltsgek kmletnek ktelezettsge.

A jhiszem eljrs ktelezettsge A Ket. kategorikusan megfogalmazza az gyfl irnyban a jhiszem eljrs ktelezettsgt, amelynek tartalmra nzve kimondja, hogy az gyfli magatarts nem irnyulhat a hatsg megtvesztsre, a hatsgi dnts ksleltetsre, valamint a vgrehajts ksleltetsre. Ha az gyfl e tilalmak valamelyikt thgja, vele szemben a kzigazgatsi hatsg eljrsi brsgot szabhat ki, illetleg az gyfl rosszhiszem eljrsbl add eljrsi tbbletkltsgek megfizetsre ktelezheti. Fontos szably, hogy a hatsg kteles az gyfl figyelmt elzetesen felhvni a rosszhiszem eljrs jogi kvetkezmnyeire. Lnyeges szablyozsi elem ugyanakkor, hogy a Ket. vlelmezi az gyfli jhiszemsget, e trvnyi vlelem ellenkezjnek, azaz az gyfli rosszhiszemsgnek a bizonytsa az eljr kzigazgatsi hatsgot terheli.
193

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ez az elv nem minden jogi eljrsban jut rvnyre. A bnteteljrsban pldul a gyanstott vagy vdlott htrnyos jogkvetkezmnyek nlkl megteheti, hogy vdekezsknt valtlan tnyeket llt. A kzigazgatsi eljrsban erre nincs trvnyes lehetsg. Az gyfl kt dolog kzl vlaszthat: vagy nyilatkozatot tesz az gyben vagy megtagadja a nyilatkozatttelt. Az utbbi nem vonhat maga utn semmifle htrnyos jogkvetkezmnyt, azaz ez nem minsl a dntshozatal indokolatlan ksleltetsnek. Ha viszont az gyfl l nyilatkozattteli jogval, akkor igazmondsi ktelezettsg terheli, azaz valtlan lltsokkal nem ksrelheti meg a hatsg flrevezetst. (Amennyiben ezt mgis megteszi, magatartsa szankcit vonhat maga utn.) Valjban a megfogalmazott elv tbbet foglal magban, mint amennyit a magyar nyelvben a jhiszemsg kifejezs ltalban jelent. Ugyanis az gyfelet bizonyos krben a hatsggal val egyttmkdsi ktelezettsg is terheli, legalbbis olyan vonatkozsban, hogy tartzkodnia kell a dntshozatal vagy a vgrehajts indokolatlan ksleltetstl. Az ilyen ksleltetsnek szmtalan mdja van, azon kezdve, hogy az gyfl sorra-rendre tllpi az eljrsi hatridket, odig terjeden, hogy meghistja a hatsgi ellenrzst vagy helyszni szemlt. Fontos szably, hogy a rosszhiszemsg bizonytsa a hatsgot terheli. Indokolt esetben teht a szankci alkalmazsa eltt erre nzve kiegszt bizonytsi eljrst kell lefolytatni. Az egyttmkdsi ktelezettsg A jhiszem eljrs ktelezettsgvel szoros sszefggsben van az gyflnek a hatsggal val egyttmkdsi ktelezettsge, mely ktelezettsg egybknt, mint korbban lthattuk, ktirny a kzigazgatsi eljrsokban, azaz nemcsak az gyfelet, hanem a kzigazgatsi hatsgot is terheli. Az gyfl az egyttmkdsi ktelezettsge krben klnsen az krelmre indult eljrsokban a rendelkezsre ll informcikkal (adatokkal, tnyekkel stb.) kteles elsegteni a tnylls tisztzst, s ezen keresztl a jogszablyoknak megfelel dntshozatalt. A kltsgek kmlsnek ktelezettsge A Ket. ugyan elsdlegesen az eljr hatsg tekintetben fogalmazza meg a kltsgek kmlsnek ktelezettsgt (a kltsgtakarkos eljrs elvt), azonban e ktelezettsg az gyfli rszen felmerl egyb eljrsi kltsgek clszersgvel s indokoltsgval kapcsolatban is teret nyer. Az gyfl kteles ugyanis a rszrl felmerl egyb eljrsi kltsgek kmlsvel eljrni (pl. a szksges s rendelkezsre ll kzlekedsi eszkz helyett nem vehet ignybe indokolatlanul magasabb kltsggel jr kzlekedsi eszkzt), illetleg kteles tartzkodni az eljrs akadlyozstl (pl. ha miatta meg kell ismtelni valamely eljrsi cselekmnyt s az ismtlsnek kltsgvonzata van). E ktelezettsgeinek megsrtse esetn az gyfelet terhelik az indokolatlan kltsgek, illetleg az eljrs akadlyozsa kvetkeztben bell tbbletkltsgek.

5.1.7.

A kltsgtakarkos eljrs elve

Az eljrsi kltsgek jelentsgnek megersdst figyelembe vve a Ket. j kzigazgatsi eljrsi alapelvknt nevesti a kltsgtakarkos eljrs elvt. Ennek keretben elssorban a kzigazgatsi hatsg fel hatroz meg ktelezettsgeket, mely szerint a hatsg kteles oly mdon lefolytatni az eljrst, hogy az a lehet legkevesebb eljrsi kltsggel jrjon. Ugyanakkor, mint az elz pontban lthattuk, a kltsgtakarkos eljrs elve az gyfl vonatkozsban is elvrja a kltsgek kmlst. A kltsgtakarkos eljrs elvnek megsrtse a kzigazgatsi hatsgi eljrs mindkt oldaln az ltalnos kltsgviselsi szablyok megfordulst eredmnyezheti. Azaz a clszertlen, az indokolatlanul magas, illetleg az eljrs akadlyozsval okozott kltsgek akkor is a kltsg okozjt terhelik, ha az ltalnos kltsgviselsi szablyokbl egybknt ms kvetkezne.
194

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az elektronikus ton val kapcsolattarts Az elektronika fejldsvel, az Internet s az elektronikus levelezs mind szlesebb krben val elterjedsvel sszefggsben egyre nagyobb szerepre tesz szert a kzigazgatsi eljrsokban (klnsen az egyszerbb kzigazgatsi hatsgi gyekben) is az elektronikus ton val kapcsolattarts. A kzigazgats elektronizls fel val elktelezdst s a Ket. kiemelt szerept jelzi, hogy a Ket. X. Fejezete tartalmazza a kzigazgats egszre vonatkoz alapvet elektronikus gyintzsi szablyokat. A Ket. a kapcsolattartsrl szl II/A. fejezetben elvi jelleggel kimondja, hogy a kzigazgatsi hatsgi eljrsban az egyes eljrsi cselekmnyek fszablyknt az gyfl vlasztstl fggen elektronikus ton is vgezhetk, ha ezt trvny, eredeti jogalkoti hatskrben kiadott kormnyrendelet vagy helyi nkormnyzati rendelet az adott eljrsban nem zrja ki. Ugyanakkor trvny eltr rendelkezse hinyban az gyfl nem ktelezhet arra, hogy a hatsggal elektronikus ton tartsa a kapcsolatot. Az eljrs megindtsra irnyul krelmet benyjt gyfl s az eljrs egyb rsztvevje a Ket. keretei kztt - az egyes kapcsolattartsi formk kzl szabadon vlaszthat, s a hatsg csak akkor tagadhatja meg az gyfl ltal vlasztott j kapcsolattartsi forma alkalmazst, ha az gyfl visszalsszeren kvnja azt ignybe venni. A Ket. II/A. Fejezete a kapcsolattartsi szablyok ltalnos kereteit lefektetve szablyozza az elektronikus kapcsolattarts szablyait, gy az alapelvek kztt csak egy alapvet fontossg, a kapcsolattartshoz ktd elv kap helyet: az eljrs megindtsra irnyul krelmet benyjt gyfl s az eljrs egyb rszvevje a Ket. keretei kztt az egyes kapcsolattartsi formk kzl szabadon vlaszthat. Ezeket az elvi kereteket egyrszt a Ket. az egyes jogintzmnyekhez kapcsold specilis rendelkezsekkel egszti ki, msrszt X. Fejezetben tlti meg az elektronikus gyintzs tartalmra s formjra, az ezzel szemben rvnyesl kvetelmnyekre vonatkoz rszletszablyokkal. A Ket. rgzti, hogy ha jogszably eltren nem rendelkezik, a krelem szban vagy rsban is elterjeszthet. Ugyanakkor rsbelinek minsl a kapcsolattarts, ha az gyfl az iratot rsbelinek minsl elektronikus ton (idertve a telefaxot is) kldi meg a hatsgnak. A Ket. rgzti azt is, hogy a hatsg ahol technikai felkszltsge lehetv teszi jogszablyban meghatrozott felttelekkel a szbeli s rsbelinek nem minsl elektronikus nyilatkozaton alapul kapcsolattartst (sms, e-mail) is alkalmazza, illetve az gyfl ilyen iratait is elfogadja. Ilyen esetben a hatsgnak szksg esetn jegyzknyvet, egyszerstett jegyzknyvet vagy hivatalos feljegyzst kell ksztenie.

5.2.

Alapvet rendelkezsek

Az alapvet rendelkezsek jelentsge abban ll, hogy az e normkban foglaltakat a kzigazgatsi hatsg kteles az eljrs valamennyi szakaszban (azaz a hatsgi ellenrzs, az elsfok eljrs, a jogorvoslati eljrsok, valamint a vgrehajtsi eljrs sorn) rvnyre juttatni. Tallhatunk kztk olyan alapvet rendelkezseket is, amelyek az eljrsi alapelvekkel sszefggsben, az adott alapelv rvnyre jutsnak eszkzeknt fogalmazdtak meg. Ilyen pldul az anyanyelv hasznlatval kapcsolatos gyfli jogosultsgot realizl nyelvhasznlati szablyozs. A legfontosabb alapvet rendelkezsek a trvny (terleti, szemlyi, trgyi, idbeli, szervi) hatlyval, a kzigazgatsi hatsgi ggyel, a kzigazgatsi hatsgi eljrs szksgszer szereplivel (rszint a kzigazgatsi hatsggal, rszint az gyfllel), tovbb a joghatsggal, a hatskrrel s az illetkessggel kapcsolatban fogalmaznak meg ltalnos s kzs szablyokat.

195

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.2.1.

A trvny hatlya

Egy trvny hatlya hagyomnyosan ngyfle lehet: terleti, trgyi, szemlyi, illetleg idbeli hatly. A felsorolt hatlyelemek kzl rszletekbe menen a trgyi hatllyal (s ehhez kapcsoldan a kzigazgatsi hatsgi ggyel), illetve a szemlyi hatllyal (s ezen bell kiemelten a kzigazgatsi hatsggal, valamint az gyfllel) szksges foglalkozni. Ugyanis a terleti hatly s az idbeli hatly tartalma elgg kzenfekv, illetve egyszer: a terleti hatlynl nhny kivteltl eltekintve Magyarorszg llamterlett kell figyelembe venni, mg az idbeli hatlynl a Ket. szintn nhny kivteltl eltekintve 2005. november 1-jtl hatlyos. Trgyi hatly Kzhelynek szmt a kzigazgatsi eljrsok soksznsgrl beszlni, legalbb mintegy szz klnfle kzigazgatsi eljrst lehet megklnbztetni pl. az lelmiszerminsg-ellenrzsi eljrstl a mrsgyi eljrsokon t a vzgyi hatsgi eljrsig. Az egyes kzigazgatsi eljrsok azonban nemcsak gazati-szakmai tartalmukban, hanem eljrsjogi szksgleteikben is tekintlyes klnbzsgeket mutatnak fel; gy pldul eltrnek az gyintzshez szksges idtartamok, klnbzek a tipikusan ignybe vett bizonytsi eszkzk, lteznek egyszerbb s bonyolultabb bizonytsi eljrsok, jelents eltrs tapasztalhat az egyes szankcirendszerek kztt. Eme soksznsgre figyelemmel a kzigazgatsi eljrsjog teljes kr egysges szablyozsa elkpzelhetetlen, lehetetlensg valamennyi eljrsfajtt egysgesen szablyozni. A Ket. a klns eljrsokat ngy csoportba sorolja. Az els kategriba tartoz eljrsokra nem terjed ki a Ket. trgyi hatlya (n. kivett eljrsok). A msodik csoportba sorolt eljrsokban csak akkor kell a Ket. rendelkezseit alkalmazni, ha az gyfajtra vonatkoz trvny kivtelesen kormnyrendelet eltr szablyokat nem llapt meg. [Ennek a kategrinak egszen szlssges eleme a 82. (1) bekezdse, amely kimondja: a hatsgi nyilvntartsokkal kapcsolatos eljrsokban a trvnyt akkor kell alkalmazni, ha trvny, kormnyrendelet vagy nkormnyzati rendelet eltren nem rendelkezik. Ez gyakorlatilag annyit jelent, hogy az Orszggyls, a Kormny s az nkormnyzat ha neki gy tetszik akr a Ket. valamennyi rendelkezst figyelmen kvl hagyja.] A harmadik kategrira nzve ltalban irnyadk az ltalnos szablyok s az ezektl val eltrs csak akkor megengedett, ha azt a Ket. kifejezetten lehetv teszi. A negyedik csoportba azok a klns eljrsi szablyok tartoznak, amelyeket a Ket. szablyaival sszhangban ll kiegszt jelleg jogszablyi rendelkezsek llaptanak meg. Az gyfli kr, az gyek s dntsek hatsgi jellege nehezen bizonythat. Ettl fggetlenl bizonyra nem volt clszertlen egyrtelmv tenni, hogy a Ket. hatlya nem terjed ki ezekre az eljrsokra. Jelents eredmnyknt knyvelhet el s egyrtelmen az ltalnos szablyok alkalmazsnak kiterjesztst jelenti azoknak az eljrsoknak a lecskkentse, amelyekben a Ket.-nek msodlagos (szekunder) szerepe van. Annyit azonban meg kell jegyezni, hogy a privilegizlt eljrsok valjban jval tbb eljrsfajtt s gycsoportot foglalnak magukba. (Az egyes pontokban nem vletlenl szerepel a tbbes szm.) Ezek egy rsze meghatrozott tevkenysgek felgyeletvel kapcsolatos eljrs. sszefoglalva a Ket. trgyi hatlynak figyelembevtelvel a kzigazgatsi hatsgi eljrsokat ngy csoportba sorolhatjuk: teljesen kivett eljrsok, melyek esetben a Ket. szablyai egyltaln nem alkalmazhatk; rszlegesen kivett vagy ms elnevezssel: privilegizlt eljrsok, melyek esetben a Ket. szablyai akkor alkalmazandk, ha a vonatkoz klns eljrsi trvny nem szablyozza az adott eljrsjogi krdst;

196

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

a Ket. hatlya al tartoz eljrsok, amelyek esetben fszablyknt a Ket. rendelkezseit kell alkalmazni, azonban a Ket. ltal kifejezetten meghatrozott eljrsjogi krdsekben lehetsg van az ltalnos szablyoktl val eltrsre akr az adott krds mskppen trtn szablyozsval, akr az adott szably alkalmazhatsgnak kizrsval a Ket. szablyaival sszhangban lev kiegszt eljrsok a szablysrtsi eljrs; az llampolgrsgi eljrs (e krben azonban kivtelt kpez az llampolgrsgi bizonytvny kiadsa, amelynl a Ket. szablyait alkalmazni kell); a vlasztsi eljrs; a npszavazs elksztsvel s lebonyoltsval kapcsolatos eljrs; valamint a terletszervezsi eljrs.

Ket. hatlya all teljesen kivett eljrsok szma mindssze t, amelyek az albbiak:

A privilegizlt (vagy rszlegesen kivett) eljrsok krbe a Ket. az albbi kzigazgatsi hatsgi eljrst (eljrscsoportot) sorolja be: az iparjogvdelmi s szerzi jogi eljrsok; az llamhztarts alrendszereibe trtn befizetsi ktelezettsgekkel kapcsolatos eljrsok, illetve az llamhztarts kzponti alrendszereibl s az elklntett llami pnzalapokbl kapott tmogatsokkal kapcsolatos eljrsok (mindez sszessgben jellemzen az adhatsgi eljrsokat jelenti); a szabad mozgs s tartzkods jogval rendelkez szemlyek s a harmadik orszgbeli llampolgrok beutazsval s tartzkodsval kapcsolatos eljrsok, illetve a menedkjogi eljrs; a termkek s szolgltatsok forgalmazsval, illetve rtkestsvel, valamint ezekkel sszefgg kereskedelmi gyakorlatokra vonatkoz kvetelmnyek ellenrzsvel, illetve a piac szablyozsval kapcsolatos eljrsok, idertve a gygyszerek, gygyszati segdeszkzk s egszsggyi technolgik trsadalombiztostsi tmogatsval kapcsolatos eljrsokat is; a pnz- s tkepiaci, a biztostsi, az nkntes klcsns biztost pnztri s magnnyugdjpnztri tevkenysg felgyeletvel kapcsolatos eljrs, valamint a versenyfelgyeleti eljrs; az atomenergia alkalmazsi krbe tartoz gyek; az audiovizulis mdiaszolgltats nyjtsra s a sajttermk kiadsra irnyul tevkenysg felgyeletvel, a mdia- s hrkzlsi igazgatssal, az elektronikus hrkzlsi szolgltatsok, tevkenysgek, az audiovizulis mdiaszolgltatsok s a sajttermkek piaci felgyeletvel, piacszablyozsval, ellenrzsvel, valamint a mozgkpszakmai igazgatssal kapcsolatos eljrs; a veszlyes ltestmnyekkel kapcsolatos eljrs; a trsadalombiztosts elltsaival, a korhatr eltti elltssal, a szolglati jrandsggal, a balettmvszeti letjradkkal s az tmeneti bnyszjradkkal kapcsolatos eljrs; az adatvdelmi s titokfelgyeleti hatsgi eljrs; a kutats-fejlesztsi tevkenysg minstsvel kapcsolatos hatsgi s szakrti eljrsok; a jegybanki ellenrzs sorn, a fizetsi, illetve rtkpapr-elszmolsi rendszerekben trtn teljests vglegessgrl szl trvny szerinti eljrsokban, valamint a forgalomban lv magyar trvnyes fizeteszkzrl utnzat ksztsvel kapcsolatos eljrsok.

Ennl szlesebb krben trvny s kormnyrendelet szmra is lehetv teszi a Ket. a sajt rendelkezseitl val eltrst a kzbeszerzssel kapcsolatos jogorvoslati,
197

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

a honvdelmi s katonai cl ptmnyek, ingatlanok ptsgyi hatsgi engedlyezsre, illetve mkdsi s vdterleteik kijellsre vonatkoz, az egszsggyrl szl trvny szerinti rendkvli halllal kapcsolatos eljrsban.

Rszben privilegizltak vgl a Ket. 14. (2) s (3) bekezdsben meghatrozott eljrsok, mivel azok szablyozsa csak az ott ttelesen felsorolt trgykrben trhet el a Ket.-tl. Valamennyi, az elzekben nem emltett kzigazgatsi hatsgi eljrs a Ket. hatlya al tartozik. Esetkben is felmerlhetnek azonban egyedi eljrsjogi szksgletek, gy nhny pldt kiragadva az gyintzsi hatrid hosszsgt, a hatsgi szerzds ktsre vonatkoz lehetsget, vagy ppensggel az elektronikus gyintzs lehetsgeit illeten. E szksgleteket a Ket. oly mdon elgti ki, hogy meghatrozott eljrsjogi krdsekben kifejezetten megengedi az eltr klns eljrsi norma elfogadst. Fontos szablyozsi elem viszont, hogy ha valamely eljrsjogi krdsben a Ket. nem nevest eltrsi lehetsget, ott a klns eljrsi szably nem trhet el az ltalnos eljrsjogi normtl. Eltr klns eljrsi szably megalkotst a Ket. hrom klnbz mlysgben teszi lehetv: egyedi eltrsek, amikor a Ket. valamely krdsben kifejezetten megengedi a mskppen val szablyozst; a szably alkalmazsnak kizrst. csoportos eltrsek, amikor a Ket. valamely hatsgi eljrs nevestsvel csak a szban forg eljrsra nzve meghatrozott eljrsjogi trgykrre (trgykrkre) ad eltrsi felhatalmazst; ltalnos eltrsek, amikor a Ket. az Eurpai Uni jogbl, illetleg nemzetkzi jogbl fakad ktelezettsgekre tekintettel tudomsul veszi, illetleg lehetv teszi az ltalnos eljrsjogi normtl val eltrst.

Vannak az eljrsi trvnyben olyan eljrsjogi normk, jogintzmnyek, melyeknek az alkalmazhatsga kzvetlenl a Ket. alapjn nem lehetsges. Ilyen pldul a hatsgi szerzds megktse, vagy meghatrozott civil szervezetek gyfljogostvnyokkal val felruhzsa. Ezekben az esetekben csak akkor lnek a Ket. rendelkezsei, ha egy adott eljrsfajtban klns eljrsi jogszably ezt megengedi, teht a tnyleges alkalmazshoz szksges a lehetsget kitlt szablyozs. Nem keverend ssze a mskppen vagy kizran eltr szablyozssal, illetleg a lehetsget kitlt szablyozssal az n. kiegszt klns eljrsi szablyok megalkotsa. Kiegszt eljrsjogi szablyozsnak az minsl, amikor valamely klns eljrsi norma a Ket.ben nem szablyozott eljrsi krdsben fogalmaz meg elrsokat. Ezt a Ket. azzal a felttellel engedi meg, hogy a kiegszt szablyok sszhangban kell lljanak az ltalnos eljrsi normkkal; azaz nem vezethetnek sem a Ket. szablyainak fellrshoz, sem pedig valamely Ket.-rendelkezs kizrshoz. A kzigazgatsi hatsgi gy A Ket. a trgyi hatlya al tartoz eljrsok vonatkozsban kln definilja a kzigazgatsi hatsgi gy fogalmt. Eszerint a kzigazgatsi hatsgi gy fogalmi krbe az eljr kzigazgatsi hatsg ltal eszkzlt albbi aktusok tartoznak bele: az gyfelet rint jog megllaptsa, mint pldul az ptsi engedly megadsa, valamely veszlyes ksztmny gyrtsnak vagy forgalomba hozatalnak engedlyezse, szocilis segly vagy termszetbeni juttats megllaptsa, vagy kltsgvetsi tmogats odatlsrl szl dnts;

198

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

az gyfelet rint ktelezettsg megllaptsa, mint pldul a jogsrt magatarts jvbeni folytatsnak megtiltsa, valamely zlet vagy zem bezratsa, valamely (ipari, kereskedelmi, egszsggyi stb.) tevkenysg korltozsa vagy megtiltsa, valamely kzigazgatsi anyagi jogi brsg (pl. munkavdelmi brsg) alkalmazsa; adat, tny vagy jogosultsg igazolsa, amely trtnhet rendszeres jelleggel hatsgi igazolvny (pl. szemlyazonost igazolvny, tlevl vagy gpjrm forgalmi engedly) alakjban, illetleg eseti jelleggel hatsgi bizonytvny (pl. hatsgi erklcsi bizonytvny, rszorultsgi hatsgi bizonytvny, vagy a mreszkzkn elhelyezett trvnyes tanst jel) formjban; hatsgi nyilvntarts vezetse, mint pldul az ingatlan-nyilvntarts, a polgrok szemlyi adatainak s lakcmnek nyilvntartsa, az anyaknyvi nyilvntarts vagy a kzlekedsi nyilvntarts; hatsgi ellenrzs lefolytatsa, melynek keretben a kzigazgatsi hatsg vagy a jogszablyok hatlyosulst, vagy valamely korbbi dntsnek teljestst ellenrzi; a hatsgi ellenrzsre pldaknt hozhat fel a fogyasztvdelmi ellenrzs, a munkavdelmi s -biztonsgi ellenrzs, vagy az ptsfelgyeleti ellenrzs; a valamely tevkenysg/foglalkozs gyakorlshoz szksges nyilvntartsba vtel, amennyiben a tevkenysg/foglalkozs gyakorlst trvny kztestleti (pl. Magyar gyvdi Kamara, Magyar Knyvvizsgli Kamara) vagy ms szervezeti tagsghoz kti; a kztestleti vagy ms szervezeti tagsghoz kttt tevkenysg/foglalkozs esetben a nyilvntartsbl val trls; nem minsl viszont kzigazgats hatsgi gynek, ha a trlsre fegyelmi s etikai eljrs kvetkeztben kerlt sor.

Szemlyi hatly A Ket. szemlyi hatlya felleli termszetes szemly vagy jogi szemly voltuktl, jogllsuktl fggetlenl mindazon szemlyeket, akik/amelyek a kzigazgatsi hatsgi eljrs brmely szakaszban rszt vesznek az eljrsban, annak egszben vagy csupn egyik-msik eljrsi cselekmnyben. A kzigazgatsi hatsgi eljrs szksgkppeni szerepli, az eljrs f s meghatroz alanyai egyfell a kzigazgatsi hatsg, msfell pedig az gyfl (gyfelek). Brmelyik alanyi oldal hinyban nem beszlhetnk kzigazgatsi hatsgi eljrsrl. Kiemelked fontossgukra tekintettel a kzigazgatsi hatsgrl s az gyflrl az albbiakban rszletesen is szlni fogunk. A kzigazgatsi hatsgi eljrs eshetleges szerepli az adott gy sajtossgaitl (pl. bizonytsi szksgleteitl), illetve a hatsgi eljrs szakasztl fggen (pl. ms szereplk jellemzek az els fok eljrsra, mint a vgrehajtsi eljrsra) sokfle cllal, minsgben s szerepkrben fordulhatnak el. Az eshetleges szereplket az albbi csoportostsban clszer bemutatni: az eljr hatsgtl klnbz ms (de nem gyfli minsgben jelen lev!) hatsgok, m. a belfldi jogsegly keretben megkeresett hatsg, vagy az ideiglenes intzkedst elrendel hatsg; a Ket. ltal az eljrs egyb rsztvevi elnevezs gyjtfogalommal illetett szemlyi kr, amely magban foglalja a tant (hatsgi tant), a szakrtt, a tolmcsot (jeltolmcsot), az gyfl kpviseljt, a szemletrgy birtokost, valamint a hatsgi kzvettt; az egyb szereplk, mint pldul az gyflnek nem minsl bejelent szemly, akinek bejelentse alapjn a hatsg hivatalbl megindtja az eljrst; a jegyzknyvvezet; vagy a vgrehajtsi eljrsban a pnzgyi intzmny, illetve a munkltat.

199

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzigazgatsi hatsg A szksgkppeni eljrsi alanyok egyike az adott gyben eljr kzigazgatsi hatsg, valamely gyben mindig a jogszably alapjn hatskrrel s illetkessggel rendelkez kzigazgatsi hatsg jr el. Kzigazgatsi hatsgnak minsl: az llamigazgatsi szerv (dekoncentrlt kzigazgatsi szervek, nem minisztriumi joglls kzponti llamigazgatsi szervek, minisztriumok stb.); nkormnyzati hatsgi gyekben a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete (kzgylse), valamint ha a kpvisel-testlet e hatskrt rendeletben truhzza a kpvisel-testlet szervei (pl. polgrmester, valamely nkormnyzati bizottsg stb.); a polgrmester nem truhzott hatskrben, trvny vagy trvny felhatalmazsa alapjn kormnyrendelet alapjn kivtelesen szintn ellthat llamigazgatsi hatsgi hatskrt (pl. katasztrfavdelem terletn); nkormnyzati hatskrbe utalt llamigazgatsi hatsgi gyekben a jegyz (krjegyz, fjegyz), tovbb kivteles jelleggel a polgrmesteri hivatal nevestett gyintzje, illetve a hatsgi igazgatsi trsuls; a nem kzigazgatsi feladat elltsra ltrehozott egyb szervezet vagy szemly, amelyet trvny (vagy ennek felhatalmazsa alapjn kormnyrendelet) jogost fel hatsgi hatskr gyakorlsra, pldul valamely szakmai kztestlet (kamara).

Az gyfl A kzigazgatsi hatsgi eljrsok msik szksgkppeni szereplje az gyfl. gyfli pozciba termszetes szemly, jogi szemly, illetleg jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet (pl. betti trsasg, trsashzkzssg) egyarnt kerlhet, feltve, hogy valamely hatsgi gy rinti jogt, jogos rdekt; vele kapcsolatban valamely hatsgi nyilvntarts (szemlyi, vagyontrgyra vonatkoz stb.) adatot tartalmaz; illetve hatsgi ellenrzs al vontk.

A Ket. ltal bevezetett jogi helyzet fordulatot a gyakorlat nem tudta rtelmezni, annak alkalmazsra nem kerlt sor, ezrt azt az Mtv. elhagyta. Trvny vagy kormnyrendelet meghatrozott gyfajtkban megllapthatja azon szemlyek krt, akik kln erre vonatkoz vizsglat, gy adott esetben tnyleges jogi rintettsg nlkl is gyflnek minslnek. gy jogszably rendelkezse esetn az abban meghatrozott hatsterleten lv ingatlan tulajdonjogval vagy az ingatlan-nyilvntartsba bejegyzett hasznlati jogval rendelkez szemly is gyflnek minslhet anlkl, hogy vizsglni kellene, hogy a hatsgi gy jogt vagy jogos rdekt rinti-e vagy sem. Itt kell utalni arra, hogy a Ket. 2012. februr 1-jtl nem tartalmaz rtelmez rendelkezst a hatsterletre vonatkozan, annak meghatrozsa a kapcsold tevkenysg, berendezs, ltestmny sajtos jellemezire figyelemmel az gazati jogszablyok feladata. Eljrsjogunk jl ismeri a kvzi gyfli minsget is, amikor egy szervezet nem kifejezetten gyfl, viszont meghatrozott hatsgi gyfajtban gyakorolhatja az gyfli jogostvnyokat. A Ket. egyrszt gyfli jogot biztost az gy elbrlsban hatsgknt vagy szakhatsgknt rszt nem vev szervnek is, amelynek feladatkrt az gy rinti. Emellett a Ket. lehetv teszi, hogy meghatrozott gyekben jogszably gyfli jogllst, vagy legalbbis gyfli jogosultsgokat biztostson civil szervezeteknek, amelyeknek nyilvntartsba vett tevkenysge valamely alapvet jog vdelmre vagy valamilyen kzrdek rvnyre juttatsra irnyul.

200

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az unis jogi, nemzetkzi jogi kvetelmnyekre, valamint az gazati specifikumokra tekintettel gy az gazati jogszably hatrozza meg, hogy milyen tpus kzrdekkel (pl. fogyasztvdelemmel, krnyezetvdelemmel, az egyenl bnsmd kvetelmnyvel) foglalkoz, azokat kpvisel civil szervezeteknek biztost gyfli jogokat. A Ket. maga is biztost azonban egy jogot az rdek-kpviseleti tevkenysg hatkony folytatsara figyelemmel: a Ket. alapjn a civil szervezeteket nyilatkozattteli jog illeti meg, ez a nyilatkozat a hatsgokra azonban nem ktelez. Megjegyzend, hogy a Legfelsbb Brsg mr a Ket. hatlyba lpst megelzen levezette az Alkotmny s az e. szablyaibl, illetve a kln trvnyi rendelkezsek alapjn, hogy ezen szervezeteket megilletik az gyfli jogok. A gyakorlatban szmos problma forrsa s az eljrs jogers befejezsnek szmottev elhzdshoz vezetett az, hogy az gyfl eljrsba val bekapcsoldsnak nincs vgs hatrideje. Ha az gyfelek s az gyfli jogokkal felruhzott civil szervezetek brmilyen szmban, az eljrs brmely szakaszban a helyzetnek megfelel eljrsi szabllyal val kezels nlkl bekapcsoldhatnak az eljrsba, az az gy elintzst jelentsen ksleltetheti. A Ket. ugyanakkor alapelvknt rgzti a gyors eljrshoz val jogot, ami az Alkotmnybl s a nemzetkzi egyezmnyekbl egyarnt kvetkezik. A Ket. ezekre a krdsekre vlaszul lehetv teszi trvny szmra, hogy az gyfli jogokat ahhoz a felttelhez ksse, hogy az eljrs megindtsrl szablyszeren rtestett gyfl az els fok eljrsban rszt vett-e (nyilatkozatot tett vagy krelmet nyjtott be). A mdosts nemzetkzi tendencikat kvet, clja annak biztostsa, hogy a trvnyben meghatrozott eljrs gyorsan s hatkonyan folyhasson le annak ksznheten, hogy az rintett gyfelek mr az els fok eljrsba rdemben bekapcsoldnak, s ne legyen megkrdjelezhet vgl a kzigazgatsi hatrozat jogereje amiatt, hogy a ksbbiek folyamn j gyfl lp fel. A rendelkezs clja teht, hogy az gyfelek mr az els fok eljrsban fejtsk ki llspontjukat, hogy lnyeges j szempontok a msodfok eljrsban ne merlhessenek fel. A rendelkezs nem klnbztet a jog vagy jogos rdek rintettsge miatt gyfli jogllsba kerl gyfelek, illetve az gyfli jogokkal egybknt felruhzott trsadalmi s rdekvdelmi szervezetek kztt, gy nem lehet sz htrnyos megklnbztetsrl. A civil szervezet esetn figyelembe veend szempont az is, hogy az ilyen szervezet kt mdon vlhat a hatsgi eljrsban gyfll: ha bizonytja, hogy valamely gy jogt vagy jogos rdekt kzvetlenl rinti (pl. szkhelye a hatsterleten fekszik), ennek hinyban akkor, ha trvny az gyfl jogaival ruhzza fel. Az eljrs gyors lefolytatsa, valamint az, hogy valamennyi informci s rdek lehetleg teljes mrtkben felsznre kerljn az elsfok eljrsban, ezltal elkerlhet legyen a jogorvoslati szak, olyan legitim rdekek, amelyek nevben elfogadhat, hogy az gyfelekkel szemben kvetelmnyknt lehessen tmasztani az elsfok eljrsban val rszvtelt. A trvny biztostja az gyfli jogllst megtagad vgzs elleni fellebbezs lehetsgt, mivel ez olyan alapvet krds, amelyre a megtmadsi lehetsget az eljrs befejezst megelzen is biztostani kell az eljrsba bekapcsoldni kvn szemlynek. Kivtelt kpez a krelmez gyfl jogllsnak krdse: ha a krelem elterjesztsre jogosultsg hinya nyilvnvalan megllapthat, a Ket. alapjn a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsnak van helye, az eljrs ksbbi szakaszban pedig a szintn nllan fellebbezhet eljrs megszntetsre kerl sor. Az nll fellebbezsi jognak a Ket. 98. -tl elklnl szablyozst az indokolta, hogy a 98. (3) bekezdse az gyfl ltal nllan fellebbezhet vgzsekrl szl, mg jelen esetben ppen az gyfli jogllst illeten llapthat meg az egyelre harmadik szemlyknt bekapcsold szemly jogorvoslati joga.

201

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.2.2.

Joghatsg, hatskr s illetkessg

A joghatsg, a hatskr s az illetkessg hrom olyan tnyezt jelent a kzigazgatsi eljrsjogban, amelyeknek a megltt valamennyi kzigazgatsi hatsg kteles megvizsglni az eljrsa sorn. E hrom tnyez meglte vagy hinya ad vlaszt azon krdsre, hogy valamely kzigazgatsi hatsgnak adott gyben el kell-e jrnia, vagy sem. A mindhrom tnyezre adand igenl vlasz megalapozza adott kzigazgatsi hatsg eljrsi ktelezettsgt, mg brmelyik hinya kizrja adott kzigazgatsi hatsg eljrst. Az eljrsi ktelezettsg egyrtelm tisztzsa rdekben a kzigazgatsi hatsg kteles a joghatsgt, illetve ezzel sszefggsben az alkalmazand jogot, valamint hatskrt s illetkessgt az eljrs minden szakaszban hivatalbl vizsglni. A joghatsg A joghatsg fogalma a hatsgi gyeknek a magyar, illetleg klfldi hatsgok kztti megosztsval sszefgg fogalom, azaz btran nevezhetjk nemzetkzi hatskr-megosztsnak. A joghatsgot alapveten az llampolgrsg, a bejegyzs helye, illetve a terleti elhelyezkeds befolysolja. Ennek megfelelen fszablyknt (e fszablytl nemzetkzi szerzds, unis jogszably vagy hazai klns eljrsi norma alapozhat meg eltrst) a magyar llampolgrsg, illetve Magyarorszgon bejegyzett gyfelek gyeiben Magyarorszgon magyar kzigazgatsi hatsg jr el; a nem magyar llampolgrsg, illetve a nem Magyarorszgon bejegyzett gyfelek esetben Magyarorszgon a magyar hatsg akkor jr el, ha az eljrsban unis vagy magyar jogszablyt kell alkalmazni.

A hatskr A hatskr vizsglata mr felttelezi a joghatsg megltt, azaz a hatsgi gyeknek a magyar kzigazgatsi hatsgok kztti megosztst mutatja meg. A hatskr teleptsrl minden esetben jogszablynak kell rendelkeznie. A telept jogszablynak mindig pontosan meg kell hatroznia az els fokon eljr hatsgot. A msodfok (a fellebbezst elbrl) hatsg jogszablyban val megjellsre ltalban nincsen szksg, ez csak abban az esetben ktelez, ha a Ket. ltalnos szablyai alapulvtelvel e hatsg egyrtelmen nem llapthat meg, illetleg a jogalkotnak az a kifejezett szndka, hogy az ltalnos szablyoktl eltren teleptse a hatskrt.

A hatskr fogalmhoz szorosan hozztartozik kt elvi jelentsg trvnyi tilalom, a hatskr elvonsnak tilalma, illetleg a hatskr truhzsnak tilalma. A hatskr elvonsnak tilalma a kzigazgatsi hatsgi jogalkalmazs trvnyes mkdsnek zlogaknt fogalmazhat meg, azt biztostja, hogy a hatskr cmzettje teljes kr felelssggel, kls rhatstl fggetlenl jrjon el a hatskrbe tartoz hatsgi gyben. A kzigazgatsi hatsg jogszablyban meghatrozott hatskrt egyetlen ms hatsg nem vonhatja el, sem pozitv (azaz tnylegesen elvve a hatskrt), sem negatv (azaz a meghozand dntsre vonatkoz utastssal) rtelemben.

202

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

E garancilis szably all vannak azonban fontos kivtelek: amennyiben a kzigazgatsi hatsg nem tesz eleget a hatskrbl fakad eljrsi ktelezettsgnek, e jogellenes mulaszts egyik lehetsges jogkvetkezmnyeknt a mulaszt hatsg felgyeleti szerve a mulaszt hatsggal azonos hatskr msik hatsgot (az n. kijellt hatsg) jell ki; hatsggal szemben felmerlt kizrsi ok esetben a hatsg felgyeleti szerve ltal kijellt msik azonos hatskr hatsg jr el.

A hatskr, illetve hatskrgyakorls truhzsnak tilalma azt clozza, hogy az adott hatsgi jogkr jogszablyi cmzettje se szabadulhasson eljrsi ktelezettsgtl, hanem a jogalkot akaratnak megfelelen viselje a hatskr-teleptsbl fakad jogalkalmazi felelssgt. E tilalom all pragmatikus megfontolsbl trvny kivtelt tehet. Ilyen kivtel kvetkezik 2012. december 31-ig az tv., 2013. janur 1-jtl a Mtv. rendelkezsbl, melyre tekintettel a Ket. lehetv teszi, hogy a kpvisel-testlet (kzgyls) az nkormnyzati hatsgi hatskrt helyi nkormnyzati rendeletben truhzza a polgrmesterre (fpolgrmesterre, megyei kzgyls elnkre), nkormnyzati bizottsgra, illetleg hatsgi igazgatsi trsulsra. Elfordulhat, hogy valamely hatsgi gyben tbb klnbz kzigazgatsi hatsg llaptja meg hatskrt (pozitv hatskri sszetkzs), illetleg hatskrnek hinyt (negatv hatskri sszetkzs). Mindkt tpus hatskri sszetkzs feloldst amennyiben az rdekelt hatsgok nem jutottak megegyezsre a trvny a Fvrosi tltbla kompetencijba utalja. A hatskr ltalnos rtelemben munkamegosztsi szably. Meghatrozza, hogy a szervezet hol helyezkedik el a trsadalmi munkamegoszts rendszerben, milyen dntseket, intzkedseket hozhat, s ezt melyik (milyen tpus) szervezet hozhatja meg. Az alapvet hatskri szablyokat a jogrendszeren bell az Alaptrvny tartalmazza. Meghatrozza az Orszggyls, a Kormny, az nkormnyzatok, az Alkotmnybrsg, a brsg, az gyszsg, az llami Szmvevszk stb. alapvet hatskri szablyait. Ez alapozza meg a szervezetek feladatra vonatkoz konkrt hatskri szablyokat. A kzigazgatsi hatskrk nem korltozdnak kizrlagosan a hatsgi gyben val eljrs jogra, hanem kiterjednek a kzigazgatsi szervek minden olyan tevkenysgfajtjra, amelyek gyakorlsakor a szerv jogosult kzhatalmi jogkrben eljrni, dntst hozni, intzkedni. A Ket. szhasznlatban a hatskr a trvny hatlynak megfelelen (12. ) kizrlag a kzigazgatsi hatsgi gyekben val eljrs s dnts jogt jelenti. Azt, hogy a kzigazgatsi szerv milyen felttelek mellett milyen dntst hozhat, tlnyomrszt az anyagi jogi jogszablyok hatrozzk meg, ez adja meg a hatskr tartalmt, a hatsgi jogkrt. Az anyagi jogi jogszably hatrozza meg, hogy a hatsg milyen mdon: kizrlag nllan vagy a szakhatsg bevonsval, korltozottan gyakorolhatja hatskrt. Korltozs esetn az rdemi dntshoz szerv nem dnthet a szakhatsg nlkl [a Ket. 44. (1a) bekezdsben foglalt esettl eltekintve], a szakhatsg pedig nem hozhat a hatsgi gyben rdemi dntst. A trvny tartalmazza a szakhatsg kzremkdsre vonatkoz rszletes szablyokat (44-45/A. ). A jogalkots sorn alapelvknt kerlt meghatrozsra, hogy trvnyben meghatrozott kivtel lehetsge mellett, (melyet a trvny 100. -a hatroz meg) meg kell teremteni a fellebbezshez val jogot. A fellebbezsi jog gyakorlshoz azonban a jogszablyban ki kell jellni a fellebbezst elbrl szervet. Abban az esetben, ha a trvny kizrja a fellebbezs jogt, akkor biztostani kell azt, hogy az elsfok dntst brsg fellvizsglhassa. Az nkormnyzati rendszerrel egy idben ltrejtt az nkormnyzati hatsgi gy fogalma. A jogalkots sorn az elmlt idszakban nem nvekedett az nkormnyzati hatsgi gyek szma. Megllapthat volt, hogy a dntshoz testlet laikus jellege s a jogorvoslat hinya miatt az nkormnyzati hatsgi gy tpusnak bevezetse nem vltotta be a hozz fztt remnyeket.

203

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az tv./Mtv. annak rdekben, hogy tovbb nvekedjk az nkormnyzati hatsgi gyek szma, s kikszblhetek legyenek azok a problmk, amelyek az nkormnyzati hatsgi gyekkel kapcsolatban jelentkeztek, lehetv teszi, hogy a kpvisel-testlet a hatskrt rendeletben truhzhassa. Az tv./Mtv. ttelesen meghatrozza azoknak a krt, akikre a kpvisel-testlet a hatskrt truhzhatja. A kpvisel-testlet az nkormnyzat rendeletben nkormnyzati hatsgi gyben a hatskrt a kzgyls elnkre, a polgrmesterre, a fpolgrmesterre, a kpvisel-testlet bizottsgra, illetve trvnyben meghatrozottak szerint ltrehozott trsulsra ruhzhatja t. Ilyen esetben az truhzott hatskrben hozott dntssel szemben a fellebbezs elbrlsra a kpvisel-testlet jogosult. Biztostja a fellebbezsi jogot a polgrmester trvny alapjn nll hatskrben hozott nkormnyzati hatsgi dntsvel szemben is. Ilyen gyekben a fellebbezs elbrlsa szintn a kpvisel testlet hatskrbe tartozik. Kzigazgatsi rendszernk trvnyes mkdsnek kvetelmnye, hogy a kzigazgatsi szerv hatskrt minden szerv tiszteletben tartsa, azt tle ne vonja el, helyette az ideiglenes intzkeds esett kivve ne intzkedjen. A trvny a hatskr truhzsnak ltalnos tilalmt tovbbra is fenntartva rszletesen meghatrozza a kivtel lehetsgt. Hatskr truhzsra kivtelesen, csak trvnyben meghatrozott esetben s az ott meghatrozott msik hatsgra van lehetsg. Az Mtv. figyelemmel az 1/2003. Kzigazgatsi-polgri jogegysgi hatrozatra s a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny 5. (2) s (3) bekezdsben foglaltakra elvlasztja egymstl a hatskr truhzst s a kiadmnyozsi jog truhzst. A kiadmnyozsi jog tengedse a hatskr cmzettjnek hatskrt s szemlyi felelssgt nem rinti. A kiadmnyozsi jog truhzsa a szervezeti egysg valamely vezet megbzats szemlyre lehetsges s az szksges hozz, hogy a kiadmnyozsi jog tengedsnek szablyai a szervezet bels szablyzatban meghatrozsra kerljenek. Az gyfl tjkoztatst a hatskr cmzettjrl s a kiadmnyozsi jog gyakorljrl, oly mdon biztostja a trvny [Ket. 72. (1) bekezds f) pontja], hogy ha a kt szemly nem azonos, akkor a dntsben egyarnt szerepelnie a hatskr gyakorlja nevnek, hivatali beosztsnak, valamint a dnts kiadmnyozja nevnek s beosztsnak is. A trvny kimondja, hogy nem minsl hatskrelvonsnak, ha az gyben hatskrrel rendelkez szerv helyett a Ket. szerint kijellt ms hatsg jr el [Ket. 20. (3) bekezds]. Tisztzza a Ket. azt is, melynek alapjn nem minsl hatskr elvonsnak, ha trvny vagy kormnyrendelet alapjn tbb hatsg a hatskrt megosztva gyakorolja az albbiak szerint. Az Mtv. a Ket. 38/A. -nak beillesztsvel megteremtette az egyablakos gyintzsi modellt. Ez az gyflbart eljrs abban nyjt segtsget, hogy az gyfl egy kijellt hatsgnl nyjthassa be az gye elintzshez szksges sszes krelmet. Ennek alapjn teht nem csak az nem minsl hatskr elvonsnak, ha az gyben hatskrrel rendelkez szerv helyett a felgyeleti szerv a mulasztval azonos hatskr msik szervet jell ki, hanem az sem minsl hatskr-elvonsnak, ha trvny vagy kormnyrendelet alapjn a hatskrt tbb hatsg megosztva gyakorolja. Az egyablakos gyintzsi modell lehetv teszi, hogy a kijellt hatsg bizonyos hatskrket gyakorolhasson. Ilyen, hogy a Ket.-ben meghatrozott esetben a kijellt hatsg az rdemi dntsre jogosult hatsg hatskrt elvonja (pl. rdemi vizsglat nlkli elutasts, az eljrs megszntetsnek esete) vagy, hogy a trvnyben vagy kormnyrendeletben meghatrozott esetben egyes hatskrket osztottan gyakoroljk a hatsgok (pl. hinyptlsra val felhvs, dnts kzlse). A trvny kizrja a hatskri vitt a kzigazgatsi szervek s a brsg kztt, amikor tartalmban megismtelve a brsgok szervezetrl s igazgatsrl szl 2011. vi CLXI. trvny 6. -t kimondja: ha a brsg valamely gyben a hatskrt vagy annak hinyt llaptotta meg, vagy az gy rdemben hatrozott, ez a dnts az eljr hatsgra ktelez [l. Ket. 19. (5) bekezds]. E rendelkezsbl az llapthat meg, hogy a brsg s a kzigazgatsi szerv kztti hatskri vitt a trvny oly mdon rendezi, hogy biztostja a brsg llspontjnak elsbbsgt.
204

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A brsgnak a sajt hatskrt megllapt dntse esetn a kzigazgatsi szerv nem jrhat el s nem hozhat rdemi dntst. Ilyen esetben a kzigazgatsi szerv az eltte foly eljrs llsra tekintettel az gyfl krelmt rdemi vizsglat nlkl elutastja [l. Ket. 30. b) pont], az eljrst megsznteti [l. Ket. 31. a) pont], ha pedig rdemi hatrozatot hozott, akkor a hatrozat a Ket. 121. (1) bekezdsnek b) pontja alapjn semmis. Ugyanezt a szablyt kell alkalmazni akkor is, ha a brsg az gy rdemben hatroz. A brsg ugyanis akkor dnt rdemben, ha az gyet a sajt hatskrbe tartoznak tekintette. Ha a brsg a dntsben a hatskrnek hinyt llaptotta meg, akkor abbl viszont nem kvetkezik automatikusan, hogy a krdsben a kzigazgatsi hatsgnak van hatskre. (Lehetsges ugyanis, hogy az gy nem kzigazgatsi hatsgi gy. A trvny ismertetett rendelkezse csak a brsg s a kzigazgatsi szerv kztti hatskri vitk kikszblst szolglja, s nem vonatkozik azokra az esetekre, amikor a brsg a kzigazgatsi szerv dntst rdemben fellvizsglja. A hatsg eljrsi ktelezettsggel kapcsolatban a mdosts vilgoss teszi, hogy nemcsak a hatskrbe tartoz gyben illetkessgi terletn, hanem a felgyeleti szerv kijellse esetn a hatskrrel s illetkessggel rendelkez, de mulaszt vagy kizrt hatsg helyett is kteles eljrni. A Ket. 20. -a tartalmazza a hatsg mulasztsa esetn irnyad eljrst. A hatsg mulasztsra vonatkoz eljrsi rend sszhangban ll azzal is, hogy a Ket. alapjn jogszablyban meghatrozott esetekben a hatsg hallgatsa, mulasztsa beleegyezsnek minsl: ilyen esetekben indokolatlan msik hatsg kijellse s az eljrs folytatsa, hiszen a krelmezett jog megadottnak tekintend az gyintzsi hatrid elmulasztsval. A felgyeleti szerv soron kvli eljrsra utastja a mulaszt hatsgot, ha pedig a hatsg tovbbra sem teljesti eljrsi ktelezettsgt, msik hatsgot jell ki. A Ket. szablyozza az azon hatsgok mulasztsa esetn kvetend eljrst, amelyektl valamilyen oknl fogva az gy nem vonhat el, gy az eljrsra msik hatsg nem jellhet ki. A Ket. szerint nem vonhat el pldul a hatsgi igazolvny, bizonytvny killtsa, ellenben a hatsgi ellenrzsi ktelezettsg nem tekinthet olyan hatskrnek, amely egyetlen hatsg munkjhoz ktdne, gy hatsgi ellenrzs elmulasztsa esetn van helye msik hatsg kijellsnek. A Ket. biztostja az gyfl megfelel tjkoztatst: a felhvst intz szerv kteles rtesteni az gyfelet a felhvs megttelrl, az rtests pedig kitr arra is, hogy ha az nkormnyzati hatsg tovbbra sem jr el, az gyfl a kzigazgatsi gyekben eljr brsghoz a terletileg illetkes trvnyszkhez fordulhat. A Ket. meghatrozza az nkormnyzati hatsgi gyekben trtn mulasztsra vonatkoz szablyokat. A helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzsrt felels szerv (fvrosi s megyei kormnyhivatal) ktelezi az nkormnyzati hatsgot, hogy soron kvl, illetve legkzelebbi testleti lsn, de legksbb harminc napon bell jrjon el. Az gyfl rtestse a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzsrt felels szervnek a ktelezettsge, ha az nkormnyzati hatsg a felhvs ellenre tovbbra sem jr el, ekkor az gyfl a kzigazgatsi gyekben eljr brsghoz a terletileg illetkes trvnyszkhez fordulhat. Az nkormnyzati hatsgi gyben a felhvs eredmnytelensge esetn az gyfl vagy a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzsrt felels szerv, tovbb, ha az gyben nincs felgyeleti szerv, vagy a felgyeleti szerv az intzkedsi s eljrsi ktelezettsgnek nem tesz eleget, az gyfl krelmre a kzigazgatsi gyekben eljr brsg a terletileg illetkes trvnyszk ktelezi a kzigazgatsi hatsgot az eljrs lefolytatsra. Vgl az gyszsgrl szl 2011. vi CLXIII. trvnnyel (a tovbbiakban: tv.) sszhangban a Ket. tartalmazza, hogy a mulaszts megszntetsre felszlt gyszi felhvsban megllaptott hatrid eredmnytelen elteltt kveten az gysz a kzigazgatsi gyekben eljr brsghoz fordulhat a hatsg eljrsra ktelezse irnt.

205

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az illetkessg Az illetkessg fogalma a hatsgi gyeknek az azonos hatskr magyar hatsgok kztti megosztsval fgg ssze. Az illetkessg vizsglatnak termszetesen csak akkor van jelentsge, amikor valamely hatsgi gyet a jogalkot tbb azonos (akr egyfajta, akr klnbz) hatsg hatskrbe telept. Az azonos hatskr hatsgok kzl az illetkessgi okok figyelembevtelvel kell meghatrozni az eljrsra jogosult s kteles kzigazgatsi hatsgot. A Ket. ngy ltalnos illetkessgi okot ismer, melyek az albbiak: a termszetes szemly gyfl lak- vagy tartzkodsi helye, ennek hinyban szllshelye, illetve a nem termszetes szemly gyfl szkhelye (telephelye, fiktelepe); az gy trgyt kpez ingatlan fekvse; az gy trgyt kpez tevkenysg gyakorlsnak (tervezett gyakorlsnak) helye; a jogellenes magatarts elkvetsnek helye.

A Ket. a ngy ltalnos illetkessgi okhoz tovbbi hrom illetkessgi okot llapt meg, amikor kimondja, hogy hatsgi bizonytvny kiadsra a fenti illetkessgi okokon tl az a hatsg is illetkes, amelynek: terletn a bizonytand tny bekvetkezett, illetve az llapot tartott vagy megsznt; terletn a bizonytssal kapcsolatos dolog van, vagy a bizonytani kvnt idszakban volt; nyilvntartsa az adatot tartalmazza.

Az ltalnos illetkessgi okokon tl a Ket. specilis illetkessgi okokat is megllapt, pldul amikor gyfl lakcme ismeretlen. Ha valamely hatsgi gyben klnbz illetkessgi okok alapjn tbb kzigazgatsi hatsg illetkes az eljrsra, a megelzs elvt kell alkalmazni, amely szintn specilis illetkessgi oknak minsthet. Ennek alapjn a tbb illetkes hatsg kzl az a hatsg jogosult s kteles eljrni, amely az eljrst elsknt indtotta meg. Az illetkessgi sszetkzsek feloldst is elssorban az rintett kzigazgatsi hatsgoknak kell megksrelnik. Ennek eredmnytelensge esetn az illetkessgi vitt a legkzelebbi kzs felgyeleti szerv dnti el. Ha pedig ilyen szerv nincsen, a Kormnynak a vita eldntst kr hatsg szkhelye szerint illetkes ltalnos hatskr llamigazgatsi szerve (a megyei, illetve a fvrosi kormnyhivatal) vezetjnek kell dnteni. Ha jogszably tbb hatskrrel rendelkez hatsgot hatroz meg, e hatskrk tekintetben a hatsgok eljrsnak alapjul szolgl illetkessgi oknak azonosnak kell lennie, gy kerlhet el, hogy az egyes hatsgok illetkessge kztt tfeds vagy hiny legyen (pl. az egyik rgiban szkhellyel rendelkez hatsg az gyfl lakhelye, a msikban lv hatsg a jogsrts szlelsnek helye alapjn legyen illetkes). Nincs lehetsg ebbl kvetkezen arra, hogy az illetkessgi okokat megllapt jogszably az illetkessg meghatrozsn keresztl a hatskrrel rendelkez tbb hatsg kzl valamelyiknek kizrlagos illetkessget biztostson. A Ket. gy rendelkezik, hogy ha trvny vagy kormnyrendelet hatsgi gyben tbb hatsgot jogost fel valamely hatskr gyakorlsra, jogszably a hatsgok illetkessgre csak azonos okot llapthat meg. A megelzs szablyainl a Ket. biztostja az gyfl szmra azt a lehetsget, hogy tbb illetkes hatsg kztt vlaszthasson: a megelzs szablynak szigor rvnyestse esetn ugyanis nem lenne lehetsg arra, hogyha a lakhely szerint illetkes hatsg mr megindtja az eljrst, az gy tkerlhessen a tartzkodsi hely szerinti, teht az gyfl szmra kzelebb es illetkes hatsghoz. A kzigazgatsi szerv az illetkessgi terletn a hatskrbe tartoz gyben kteles eljrni. Az illetkessg annak meghatrozst jelenti, hogy adott gyben az azonos hatskr kzigazgatsi szervek kzl melyik jogosult eljrni.

206

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A kzigazgatsi szervek illetkessgi terletnek ismerete mind az gyfelek jogainak rvnyeslse, mind a kzigazgatsi szervek mkdse szempontjbl nlklzhetetlen. Az illetkessget megalapoz okokat jogszablyban kell megllaptani. Figyelemmel kell lenni arra, hogy a kzigazgatsi szerv ltalnos mkdsi terlete egyes esetekben eltrhet a kzigazgatsi szervnek az adott hatsgi gyekre nzve meghatrozott illetkessgi terlettl. Erre a legjabb plda az, hogy a kistrsgi szkhely telepls jegyzjhez teleptett llamigazgatsi hatsgi gyekben ez a jegyz illetkes a jogszablyban meghatrozott tbb teleplst magban foglal kistrsghez tartoz hatsgi gyekben eljrni. Az illetkessg az azonos hatskr szervek kztti munkamegosztst szablyozza. Az illetkessgi okok pontos, teljes kr trvnyi felsorolsra a kzigazgatsi gyek soksznsgre tekintettel nincs lehetsg. A trvny nem ad tteles felsorolst az illetkessgi okokrl, hanem a leggyakrabban elfordul illetkessgi okokat fogalmazza meg azzal, hogy jogszably attl eltren is rendelkezhet. Az gy jellege, trgya, az gyfl jogai gyakorlsnak biztostsa, a bizonyts megknnytse azok a szempontok, amelyek alapjn az ltalnos illetkessgi okok megllaptsra kerltek. A trvny az ltalnos illetkessgi okok kztt els helyen az gyfl lakcmt, lak-, tartzkodsi helyt, ennek hinyban szllshelyt az Mtv. rendelkezse alapjn egytt lakcm , szkhelyt, telephelyt, fiktelept l az Mtv. rendelkezse alapjn egytt szkhely jelli meg. Azokban az esetekben, amikor a jogi szemly gyflnek tbb telephelye, fiktelepe van, vagy akr az orszg egsz terletn mkdik, jogszably elrhatja, hogy az gyfl szkhelye hatrozza meg az eljr hatsg illetkessgt. A trvny ingatlanra (termfldre, hzra, egyb pletre, laksra, hzhelyre stb.) vonatkoz gyben annak a hatsgnak az illetkessgt hatrozza meg, amelynek terletn az ingatlan fekszik. Az eljr hatsg ismerheti az ingatlanra vonatkoz jogokat, tnyeket, helyismerettel rendelkezhet, a hasonl gyekben azonos mrlegelsi szempontokat alkalmazhat. A fentiek alapjn az eljrs gyorsabb lefolytatsa s szakszerbb lebonyoltsa biztosthat (pl. a kisajttssal, kilakoltatssal, ptsi, bontsi, hasznlatbavteli engedllyel kapcsolatos gyekben). Azokban a kzigazgatsi gyekben, amelyek engedlyhez vagy bejelentshez kttt tevkenysggel kapcsolatosak, az a hatskrrel rendelkez szerv jr el, amelynek terletn a tevkenysget gyakoroljk vagy gyakorolni kvnjk. Engedlyhez vagy bejelentshez kttt tevkenysggel kapcsolatos gyekben a tevkenysgi terleten azt a terletet kell rteni, ahol az gyfl jogszeren mkdik, dolgozik, illetve ahol a tevkenysg vgzsvel kapcsolatos telephelye van. Az illetkessg meghatrozsnl figyelemmel kell lenni arra is, hogy a tevkenysg folytatsa befolysolhatja a krnyezet llapott s az ott lk letkrlmnyeit. A jogellenes magatarts elkvetjvel szemben az a hatsg illetkes, melynek terletn a cselekmnyt elkvettk. Az eljrs gyors lebonyoltsa, az elkvetett jogellenes magatarts (cselekmny) miatt indokolt volt lehetsgknt megfogalmazni az ltalnos illetkessgi szablyt. Kialakulban vannak olyan szervek, amelyek esetben az illetkessgi terlet s az illetkessg mr nem rtelmezhet. gy pl. az gyfl az okmnyirodk hatskrbe tartoz egyes gyekben az orszg terletn mkd a kirendeltsgeket s a kzponti irodkat is idertve immr tbb mint 300 okmnyiroda brmelyikhez fordulhat. Ezt az teszi lehetv, hogy az okmnyirodk a kzponti adatbzisra tmaszkodva dolgoznak, az pedig brmely okmnyiroda szmra elrhet. Egybknt egy nagy bevsrlkzpontban mkd okmnyirodnak, vagy a Kzponti Okmnyirodnak, amelynek eleve nincs is kijellt illetkessgi terlete, illetkessge az orszg egsz terletre kiterjed. Ha az gyfl lakcme ismeretlen, az illetkessget az gyfl utols ismert hazai lakcme alapjn kell megllaptani. Abban az esetben, ha nem llapthat meg az gyfl utols ismert hazai lakcme, a trvny szerint az eljrsra az adott gyfajtban a fvrosban eljrsra jogosult hatsg, mg a jegyz hatskrbe tartoz gyben a fvrosi fjegyz az illetkes. Ezek a szablyok biztostjk, hogy az illetkes hatsg hinya ne akadlyozza az eljrs lefolytatst.

207

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az eljrsi ktelezettsg A jogllami mkds, a kzigazgatsi jogalkalmazs trvnyessge s az gyfli jogok nzpontjbl is kiemelked jelentsge van a kzigazgatsi hatsgot terhel eljrsi ktelezettsg trvnyi rgztsnek. Ennek alapjn a kzigazgatsi hatsg a joghatsga al s a hatskrbe tartoz gyben az illetkessgi terletn az gyfajtra irnyad gyintzsi hatridn bell kteles eljrni. E ktelezettsg megszegse esetn a mulaszts jogkvetkezmnyeit kell alkalmazni, melynek sorn fszerep jut a mulaszt hatsg felgyeleti szervnek. Jogellenes mulaszts esetn az ennek megllaptstl szmtott nyolc napon bell a felgyeleti szerv akr az rintett gyfl erre irnyul krelme alapjn, akr hivatalbl eljrva a mulaszt hatsgot az eljrs soron kvli lefolytatsra utastja. A soronkvlisg mellett az utastsban meghatrozott konkrt hatrid eredmnytelen eltelte utn a felgyeleti szerv az eljrs lefolytatsra haladktalanul egy msik, a mulaszt hatsggal azonos hatskr hatsgot jell ki. Ezzel egyidejleg a felgyeleti szerv kteles a mulaszt hatsg vezetje ellen fegyelmi eljrst kezdemnyezni; e kezdemnyezs alapjn a fegyelmi eljrs lefolytatsa ktelez. Eltr szablyok vonatkoznak arra az esetre, ha a mulaszt egy nkormnyzati hatsg. Ekkor a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels szerv (a fvrosi, megyei kormnyhivatal) vezetje hvja fel a mulaszt tisztsgviselt vagy testletet, hogy soronkvl, illetve a testlet legkzelebbi lsn, de legksbb harminc napon bell hatrozzon. Amennyiben kormnyhivatal felhvsa nem jr eredmnnyel, a kormnyhivatal vagy az gyfl krelmre a kzigazgatsi gyekben eljr brsg (az illetkes megyei, fvrosi trvnyszk) nemperes eljrsban ktelezi a hatsgot az eljrs lefolytatsra. Ugyanez a szably alkalmazand akkor, ha az adott gyben nincs felgyeleti szerv, vagy a felgyeleti szerv nem tesz eleget az intzkedsi, eljrsi ktelezettsgnek; mindezen esetekben az gyfl krelme alapjn kerl sor a brsgi ktelezs kibocstsra. A kzigazgatsi hatsgi jogalkalmazsban ltezik egy specilis eljrsi ktelezettsg is, amikor a ktelezettsg fggetlen a joghatsgtl, a hatskrtl s az illetkessgtl. Ha ugyanis valamely hatsg olyan helyzetet szlel, amelynl a ksedelem elhrthatatlan krral vagy veszllyel jrna, kteles megtenni az ennek elhrtshoz szksges ideiglenes intzkedst. A megtett ideiglenes intzkedsrl kteles haladktalanul rtesteni a joghatsggal s hatskrrel rendelkez illetkes hatsgot, amely az ideiglenes intzkeds szksgessgt fellvizsglja, s szksg esetn megteszi a megfelel intzkedst. A jogsegly Fszablyknt a kzigazgatsi hatsg csak illetkessgi terletn jrhat el, folytathat le klnfle eljrsi cselekmnyeket (pl. tanmeghallgats, helyszni szemle). Az illetkessgi terleten kvl felmerl, az adott gy tnyllsnak tisztzshoz szksges eljrsi cselekmnyek megttele cljbl az eljr kzigazgatsi hatsg a jogsegly intzmnyt veszi ignybe. Belfldi jogsegly esetn az erre irnyul megkeresst az adattal, bizonytkkal stb. rendelkez hatsghoz, ms esetekben (pl. eljrsi cselekmny megttele vgett) az gy jellegtl fggen a megkeres hatsggal azonos hatskr illetkes szervhez, ennek hinyban az illetkes teleplsi nkormnyzat jegyzjhez kell intzni. A belfldi jogsegly irnti krelmet a megkeresett hatsg adatszolgltats, iratklds stb. esetn nyolc napon bell, eljrsi cselekmny megttelnek szksgessge esetn pedig tizent napon bell kteles teljesteni, ettl eltren viszont szemle lehallgatsra, tan meghallgatsra harminc nap ll a megkeresett szerv rendelkezsre. Ha az adat elektronikusan rgztett nyilvntartsban ll rendelkezsre, a megkeresst t napon bell kell teljesteni. Nyilvnval, hogy az ilyen nyilvntartsbl val adatszolgltats nem bonyolult eljrsi cselekmny, gy hatridben val teljestse nem okozhat problmt.
208

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Ha az eljrsban szksgess vl adat, irat stb. klfldn tallhat, illetve a szksges eljrsi cselekmny klfldn vgezhet el, a magyar hatsg a nemzetkzi jogsegly intzmnyt alkalmazza. Nemzetkzi jogsegly ignybevtelre kzigazgatsi jogseglyegyezmny, egyttmkdsi megllapods vagy viszonossgi gyakorlat alapjn, valamint akkor kerlhet sor, ha ezt nemzetkzi szerzds lehetv teszi. Jogseglyre a hatsgi eljrsban akkor kerl sor, ha a hatskrrel rendelkez illetkes szervnek az adott gy intzse sorn olyan adatra, tnyre, iratra vagy bizonytkra van szksge, amely ms hatsgnl van, vagy onnan szerezhet be, illetleg ha olyan eljrsi cselekmnyt kell vgeznie, amely ms hatsg illetkessgi terletn foganatosthat. Ezen tlmenen sor kerlhet jogsegly krsre, ha az gyfl jogos rdeke vagy a kltsgtakarkossg azt indokoltt teszi. A jogsegly az az eljrsi cselekmny, amellyel a megkeresett hatsg a megkeres hatsgnak a felsorolt krlmnyekre, illetleg cselekmnyekre irnyul krelmt teljesti. Belfldi hatsgtl krt jogsegly esetn a belfldi megkeres hatsg a meghatrozott eljrsi cselekmny elvgzsre, valamint ha azt az gyfl jogos rdeke vagy a kltsgtakarkossg indokoltt teszi, megkeresi az gyben azonos hatskr illetkes hatsgot, ha ilyen nincs, akkor a megkeresst a teleplsi nkormnyzat jegyzjhez kell intzni. Ha az orszgos hatskrrel s illetkessggel rendelkez szerv konkrt gyben jr el, a kltsgtakarkossgra figyelemmel vagy az gyfl rdekben megkeresheti a terletileg illetkes jegyzt. Trvnyben meghatrozott gyfajtban ms hatsgon kvl egyb szervnek s szemlynek is kldhet belfldi jogsegly (megkeress), vagyis meghatrozott esetben a szolgltat vllalatok s a munkltatk is ktelesek teljesteni a jogsegly-krelmeket. Ez a szably ersti a kzigazgatsi hatsgi eljrs szolgltat jellegt. Ismeret-ellenrz krdsek: Sorolja fel az eljrsi alapelveket! Melyek az gyfl alapelvekben rgztett jogai s ktelezettsgei? Mit jelent a Ket. trgyi hatlya (kzigazgatsi gy fogalma)? Kikre terjed ki a Ket. szemlyi hatlya? Kik minslnek gyflnek, s kiket illet meg az gyfli joglls? Mely szervek intzhetnek kzigazgatsi hatsgi gyet? Ismertesse a jogsegly tartalmt! Hivatkozhat-e az gyfl a fellebbezsben arra, hogy az elsfok hatsg eljrsa sorn valamely eljrsi alapelvet megsrtette? (Igen, mert az alapelvek is a Ket. tteles jogi rendelkezsei.) Kzigazgatsi hatsgi gynek minsl-e, ha egy gyvdet fegyelmi eljrs eredmnyeknt kizrnak a Kamara tagjai sorbl? (Nem, mert a fegyelmi vagy etikai eljrs eredmnyeknt trtn nyilvntartsbl val trlst a Ket. nem tekinti kzigazgatsi hatsgi gynek.) gyflnek tekinthet-e a Leveg Munkacsoport egy krnyezetvdelmi hatsgi gyben? (n. kvzi gyflnek tekinthet, mivel a krnyezetvdelmi trvny felhatalmazsa alapjn a krnyezetvdelmi gyekben gyakorolhatja az gyfli jogokat.) Az llampolgrsgi bizonytvny killtsa a Ket. vagy az llampolgrsgi trvny alapjn trtnik? (A Ket. alapjn, kivtelknt, mert llampolgrsgi eljrs egybknt a Ket. hatlya all kivett eljrsok krbe tartozik.) A hatskr-truhzs tilalmba tkzik-e, ha a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete az n. nkormnyzati hatsgi gyek intzst egyes bizottsgaira ruhzza? (Nem, mert a hatskr-truhzs tilalma all trvny jelen esetben az nkormnyzati trvny kivtelt tehet.)

209

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.

A kzigazgatsi hatsgi eljrs szakaszai

az elsfok eljrs; a jogorvoslati eljrsok, valamint a vgrehajtsi eljrs.

A kzigazgatsi hatsgi eljrs tbb eljrsi szakaszra klnthet el:

Az egyes eljrsi szakaszok jellege, jelentsge, illetve elfordulsi gyakorisga eltr. A leggyakrabban megvalsul eljrsi szakasz termszetesen az akr krelemre, akr hivatalbl indul elsfok eljrs (alapeljrs); a jogszablysrtst fel nem tr hatsgi ellenrzsek kivtelvel gyakorlatilag valamennyi hatsgi gy megjrja az elsfok eljrs szakaszt. Szintn gyakori a hatsgi ellenrzs lefolytatsa (erre jellemzen hivatalbl kerl sor), amely jogszablysrts, illetve valamely ktelezettsg nemteljestsnek feltrsa esetn jellemzen az elsfok eljrs hivatalbli megindtshoz vezet. Hatsgi ellenrzsre azonban a msodfok eljrsban vagy vgrehajtsi eljrsban is sor kerlhet. Ebbl kvetezen a hatsgi ellenrzs nem nll eljrsi szakasz, hanem az egyes hatsgi eljrsi szakaszokban vgzett hatsgi cselekmny. Az elsfok eljrsokhoz, illetve a hatsgi ellenrzsekhez kpest viszont csak a hatsgi gyek tredkben kerl sor akr gyfli krelem alapjn, akr hivatalbl valamely jogorvoslati eljrsra, illetve vgrehajtsi eljrsra. Az elsfok eljrst a kzigazgatsi eljrsjogi szaknyelv gyakran alapeljrs nven is emlti. Ez a tall elnevezs azt juttatja kifejezsre, hogy a tipikus jelleg teht hatrozat kibocstsra irnyul eljrs az elsfok eljrson alapul, s a szksghez kpest erre az alapra pl r azutn a jogorvoslati eljrs, illetleg a vgrehajtsi eljrs. Vannak azonban olyan eljrsfajtk, amelyekben az elsfok eljrst a hatsgi ellenrzs megelzi, amely azutn vagy hatrozat kibocstsval zrul, vagy nem. Ha ugyanis az ellenrzst vgz hatsg mindent rendben tall, flsleges lenne hatrozatot hoznia.

6.1.

A hatsgi ellenrzs

A hatsgi ellenrzs trgya vagy a jogszablyban foglaltak hatlyosulsnak, vagy a jogers hatsgi dntsben (jellemzen hatsgi hatrozatban) megllaptott ktelezettsgek teljestsnek vizsglata. Az els esetkrben brmely jogalkot ltal kibocstott jogszably hatlyosulsa kpezheti az ellenrzs trgyt (pl. a munkavdelmi elrsokat meghatroz trvny, vagy a teleplsi nkormnyzat helyi iparzsi adt bevezet rendelete). A msodik esetkrben, a kzigazgatsi hatsgi dntsek esetben a hatsgi ellenrzs lefolytathatsgnak felttele az adott dnts (hatrozat, vgzs) vgrehajthatsga. A kzigazgatsi dntsnek teht fszablyknt jogersnek kell lennie. A Ket. meghatrozza a hatsgi ellenrzs eszkzeit adatszolgltats, iratbemutats s egyb tjkoztats krsvel megvalsul ellenrzs, helyszni ellenrzs, vagy ha jogszably lehetv teszi, a helysznre vagy a hatsgi nyilvntartshoz teleptett, illetve a folyamatba beptett ellenrz rendszerbl trtn tv-adatszolgltats tjn trtn ellenrzs.

Az egyes hatsgi ellenrzsfajtkon bell minden ktsget kizran a helyszni hatsgi ellenrzs br a legkiemelkedbb jelentsggel.

210

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A hatsgi ellenrzst rint koncepcionlis j elem 2012. februr 1-jtl, hogy a Ket. ltalnos jelleggel ellenrzsi terv, majd ez alapjn ellenrzsi jelents ksztst s kzzttelt rja el a hatsgok szmra. Tbb hatsgnl korbban is gyakorlat volt ilyen dokumentumok ksztse, a kiszmthat jogalkalmazs s a hatsgok tevkenysgnek tlthatsgt szolgl gyakorlat ltalnoss vlsa rdekben volt szksges ezt a Ket.-be emelni. A Ket. mindkt iratra vonatkozan a legfontosabb tartalmi elemeket hatrozza meg (ellenrzsi idszak, temezs; illetve a hatsgi ellenrzsek eredmnye, szma, megllaptott jogsrtsek szma), ezek konkrtumait teht az ellenrzsi idszak tnyleges hosszt a hatsg llaptja meg. A kzzttelt rinten fontos korlt, hogy a kzrdek vdelmre tekintettel a Ket. gy rendelkezik, hogy az ellenrzsi tervnek csak azokat a rszeit s gy kell kzztenni, hogy az ne veszlyeztesse az ellenrzs cljait.

6.1.1.

A helyszni hatsgi ellenrzs

A helyszni hatsgi ellenrzs lefolytatsval kapcsolatos trvnyi szablyozs kzppontjban kt fontos esetenknt egymssal tkz alapelv rvnyre juttatsa ll: egyfell az ellenrzst az gyfl (az ellenrzs al vont szemly) lehet legnagyobb kmletvel kell vgezni, msfell az ellenrzs sorn az ellenrzs eredmnyessgt mindig szem eltt kell tartani. A helyszni ellenrzssel kapcsolatos rszletes szablyok a kt alapelv tkzse esetn az eljrs eredmnyessgnek biztostjk az elsdlegessget. Garancilis jelentsggel br az ellenrzsi jegyzknyv elksztse, amelyben a helyszni ellenrzs sorn tett megllaptsokat, az gyfl ltal tett nyilatkozatokat, illetve az esetleges lefoglalssal kapcsolatos tnyeket s krlmnyeket kell rgzteni. A helyszni ellenrzs sorn, abban az esetben, ha a hatsg nem tapasztal jogsrtst, elegend csupn egyszerstett jegyzknyvet kszteni. Az egyszerstett jegyzknyvet az gyfl krelmre a helysznen t kell adni, vagy azt az ellenrzs befejezstl szmtott tz napon bell meg kell kldeni. Ezzel szemben a jegyzknyv egy pldnyt minden esetben, teht akkor is, ha ezt az gyfl kln nem kri t kell adni a helysznen az gyflnek, illetve rszre az ellenrzs befejezstl szmtott tz napon bell azt meg kell kldeni. Ettl eltren ha a dnts kizrlag a jegyzknyv megllaptsain alapul, a hatsg mellzheti a hatsgi ellenrzsrl kszlt jegyzknyv kln megkldst.

6.1.2.

A hatsgi ellenrzs jogkvetkezmnyei

A hatsgi ellenrzs brmely fajtja esetben az ellenrzs lezrultt kveten, az ellenrzs megllaptsaitl fggen a kzigazgatsi hatsg ktfle ton indulhat el. Ha a hatsgi ellenrzs az ellenrztt szemly vagy szerv nkntes jogkvet, ktelezettsgeket nkntesen teljest magatartst llaptotta meg, az ellenrzsi jegyzknyv irattrba kerl, s az gynek nem lesz tovbbi folytatsa. Ha viszont a kzigazgatsi hatsg az ellenrzs eredmnyeknt megllaptja, hogy az gyfl a jogszablyban, illetve hatsgi hatrozatban foglalt elrsokat megsrtette, a hatsg sajt hatskrre s az gy krlmnyeire (pl. a jogsrts slyossga, a ment krlmnyek lte) figyelemmel az gynek az albbi folytatsai lehetsgesek: a hatsg felhvja az gyfl figyelmt az ellenrzs sorn feltrt jogszablysrtsre, s hatrid megllaptsval felszltja annak megszntetsre; a hatsg hivatalbl megindtja az eljrst, s megteszi a szksges intzkedseket a jogszablysrts megszntetse rdekben, idertve a hatskrbe tartoz eljrsi cselekmnyek megttelt s jogkvetkezmnyek megllaptst (a hatsg adott esetben a helyszni ellenrzs lezrsaknt is kzlheti dntst); s/vagy
211

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

megkeresi az intzkedsre hatskrrel rendelkez hatsgot, szablysrtsi, bntet-, polgri vagy egyb eljrst kezdemnyez.

illetve

fegyelmi,

6.1.2.1. Kzigazgatsi brsg kiszabsnak eljrsjogi alapjai

A kzigazgatsi brsg kifejezs kifejezetten az anyagi jogi brsgok krt jelli, ebbe az eljrsi brsgok nem tartoznak bele, illetve a Ket. kzigazgatsi brsgra vonatkoz rendelkezsei nem alkalmazhatk az egyb jogkorltoz, ktelez hatsgi hatskrkre, intzkedsekre sem (pl. valamely tevkenysgvgzsi engedly visszavonsa tekintetben). Az anyagi jogi brsgok tekintetben jelentkezett az a problma, hogy a jogalkot a hatsg mrlegelsi lehetsgt kizrva valamely jogszablysrts esetre ktelezen rja el a brsgolst. Meghatrozott esetekben azonban gy biztost mrlegelst a brsgra, illetve annak mrtkre vonatkozan, hogy annak szempontjait a jogszably nem hatrozta meg. Erre tekintettel a Ket. meghatrozza az gazati jogszably ltal biztostott mrlegelsi jogkr esetn az rtkelend szempontokat a brsg kiszabsra s annak mrtkre vonatkozan. A Ket. a kzigazgatsi brsg kiszabsnak lehetsgt objektv s szubjektv hatrid megllaptsval szkti gy, hogy a kiszabsi jog irnti eljrs megindtsnak elvlse akkor kvetkezik be, ha a jogsrt magatartsnak a kiszabsra jogosult hatsg tudomsra jutstl szmtott 1 v eltelt, de legksbb az elkvetstl, azaz a jogsrt magatarts tanststl szmtott 5 v utn. Az ezzel jr jogveszts sztnzleg hathat a hatsgokra, arra ksztetheti ket, hogy kapacitsaikat minl megfelelbben hasznljk fel, gyakoribb s hatsosabb ellenrzseket folytassanak le. A brsgkiszabsi jog elvlsnek objektv hatrideje: az a nap, amelyen a magatarts megvalsult, amennyiben viszont a brsgoland cselekmny valamely jogsrt llapot fenntartsval valsul meg, csak a jogsrt llapot megsznsnek napjtl kezddik az elvls. A kzrdek mind teljesebb rvnyeslsnek rdekben viszont az elvls flbeszaktst is szksges volt szablyozni, a Ket. megllaptja azokat az esemnyeket, melyek bekvetkeztvel az egyves elvlsi jelleg hatrid a hatsg szmra jrakezddik. Ez a szably lehetv teszi, hogy az gyflnek az eljrs elhzsra irnyul magatartsa vagy adott esetben egy szleskren lefolytatott bizonytsi eljrs lefolytatsa ne legyen akadlya a brsgolsnak. Vgl arra szksges felhvni a figyelmet, hogy a Ket. kzigazgatsi brsgra vonatkoz rendelkezsei csupn szubszidiriusan, kisegt jelleggel alkalmazandak, a Ket. a hinyokat kvnja kiptolni. gy a hatlyos szablyokat nem rinti, s arra is lesz lehetsg a tovbbiakban, hogy az gazati jogszablyok figyelemmel az adott jogterlet specifikumaira tovbbi, illetve eltr mrlegelsi szempontokat hatrozzanak meg a brsg kiszabsakor, illetve sszegnek meghatrozsakor, tovbb a brsgkiszabsi jog elvlse kapcsn.

6.2.

Az elsfok eljrs

Az elsfok eljrsban elfordul eljrsi jogintzmnyek, normk jelents rszkben rtelemszeren a szksges kisebb-nagyobb vltoztatsokkal rvnyesek a kzigazgatsi eljrs valamely ms szakaszban, vagy akr az sszes szakaszban is. Pldnak okrt a bizonyts rendszervel, a bizonytsi eszkzkkel sszefgg eljrsi szablyokat kell alkalmazni a brsgi fellvizsglat kivtelvel a jogorvoslati eljrsokban is, vagy a krelemnek hatsgi vgzssel val rdemi vizsglat nlkli elutastsa mind a jogorvoslati eljrsokban (pl. a fellebbezsi krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsa), mind a vgrehajtsi eljrsban (a vgrehajts irnti krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsa) alkalmazand jogintzmny. Az elsfok hatsgi eljrs folyamata hrom szakaszra, spedig
212

az eljrs megindtsra,

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

a tnylls tisztzsra (bizonyts), valamint a dnts meghozatalra bonthat fel.

6.2.1.

Az eljrs megindtsa

A kzigazgatsi hatsgi eljrs vagy az gyfl aktivitsnak eredmnyekppen krelemre, vagy az gyfelet az eljrsindts szemszgbl passzv szerepre krhoztatva a hatsg elhatrozsa folytn hivatalbl (ex officio) indul meg. Krelemre indul eljrsok A magyar kzigazgatsi eljrsjog hagyomnyosan egy szkebb s egy tgabb rtelmet tulajdont a krelem fogalmnak. Szkebb rtelemben a krelem egy olyan beadvnyt jelent, amelyben az gyfl (a krelmez) a beadvnyval megclzott kzigazgatsi hatsgtl valamilyen jogosultsgot (pl. engedlyt, hozzjrulst, ktelezettsg elengedst) kr, valaminek az igazolst kri ltalban sajt maga rszre. Tgabb rtelemben a krelem magban foglalja mindazokat a kls (tipikusan gyfltl, de akr ms szemlytl vagy szervtl kiindul) kezdemnyezseket, amelyek eredmnyekppen a kzigazgatsi hatsg megindtja az eljrst. A krelem e tg fogalmba beletartozik a szkebb rtelemben vett krelem (az gyfl krelme), a bejelents, a nyilatkozat, ms hatsg kezdemnyezse (pl. a hatsgi ellenrzst kvet intzkedsi ktelezettsg rszeknt), valamint a kln jogszablyban meghatrozott panasz. A 2009. oktber 1-jn hatlyba lpett mdosts kvetkeztben azonban a Ket. szvegbl kikerlt a tgabb rtelemben vett beadvnyok megnevezsnek felsorolsa, ugyanakkor a krelem ktelez tartalmi elemeinek felsorolsa kiegszlt azzal, hogy a krelemnek tartalmaznia kell az gyflnek a hatsg dntsre vonatkoz kifejezett krelmt. A kiegszts megknnyti a hatsgok szmra a beadvnyok minstst: vagyis annak eldntst, hogy adott esetben krelemrl vagy kzrdek bejelentsrl van-e sz, utbbi esetben ugyanis legfeljebb az eljrs hivatalbli megindtsnak van helye. A krelmet rsban s szban is be lehet nyjtani. A krelem telefonon a hatlyos szablyok szerint csak a Ket. 34. (2) bekezdsben meghatrozott rendkvli helyzetekben terjeszthet el ilyen helyzetben kivtelt kell alkalmazni a fszably all, mely szerint joghats kivltsra alkalmas cselekmnyt nem lehet telefonon folytatni. A Ket. az elektronikus kapcsolattartsra vonatkoz szablyokkal sszhangban csak trvny szmra teszi lehetv, hogy elektronikus formanyomtatvny vagy szoftver ktelez alkalmazsrl rendelkezzen, egyb jogszably a krelem ms benyjtsi formi mellett szablyozhatja ezek, illetve a nyomtatvny alkalmazst. A hatsgnak az elektronikus tjkoztats szablyai szerint meghatrozott honlapon kell kzztennie a formanyomtatvny kitlthet, illetve letlthet, valamint a szoftver letlthet vltozatt. A hatsg nem kvetelheti meg a formanyomtatvny hasznlatt, ha azt nem tette elrhetv. Ha a hatsg a kzzttelt elmulasztotta, nem szntetheti meg az eljrst amiatt, hogy az gyfl a formanyomtatvny hinyban nem tett eleget a hinyptlsi ktelezettsgnek. A Ket. vilgoss teszi azt is, hogy a krelemre vonatkoz szablyok nem csupn az eljrs megindtsrl szl krelemre vonatkoznak, hanem minden krelemre, amellyel az gyfl egyedi gyben fordul a hatsghoz, gy pldul igazolsi krelem esetn. E szablybl kvetkezik, hogy minden krelmet tartalma szerint kell elbrlni, vagy hinyossg esetn hinyptlsi felhvsnak van helye. A krelem A Ket. a krelmet tekintettel annak kiemelked garancilis jelentsgre mind tartalmi, mind formai vonatkozsokban igen rszletesen szablyozza.

213

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Tartalmi vonatkozsait illeten a krelem ktelez elemei az albbiak: az gyfl s kpviseljnek neve (jogi szemly vagy jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet gyfl esetn annak megnevezse); az gyfl lakcme (szkhelye, telephelye); ha az adott gyfajtra vonatkoz klns eljrsi szably elrja: az gyfl trvny alapjn kezelhet azonostja (pl. adazonost jel, adszm, TAJ szm); a jogszablyban elrt mellkletek (pl. ptsi engedly irnti krelemnl a tervdokumentci); az gyflnek a hatsg dntsre irnyul kifejezett krelme.

Fentieken tl a krelem tartalmazhatja az elektronikus levlcmet s a tvkzlsi (telefon, telefax) ton val elrhetsget is. A krelem megfogalmazsbeli, megnevezsbeli hinyossgai viszont nem jrnak ezzel a jogkvetkezmnnyel. Lnyeges szably ugyanis, hogy a krelmet tartalma szerint kell elbrlni akkor is, ha az nem egyezik az gyfl ltal hasznlt elnevezssel. A magyar hatsgi jogalkalmazs deklarltan gyflbart s szolgltat jellege indokoltt teszi, hogy a jogi szablyozs tehermentestse az gyfeleket. E szempontra figyelemmel a Ket. kimondja, hogy a hatsg az gyfltl nem krheti a szakhatsgi llsfoglals vagy az elzetes szakhatsgi hozzjruls csatolst, illetleg az gyfl azonostshoz szksges adatok kivtelvel olyan adat igazolst, amely nyilvnos, vagy amelyet valamely hatsg, brsg vagy a Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara jogszabllyal rendszerestett nyilvntartsnak tartalmaznia kell.

Emellett klnleges adatok esetn az gyfl krheti, hogy az adattal rendelkez szerv az adatot az ltala megjellt hatsgnak tovbbtsa. A trvnyi megfogalmazsbl (nem krheti) ugyanakkor az is kvetkezik, hogy az gyfl sajt akaratbl dnthet gy, hogy bizonyos igazolsokat maga szerez be, s ilyen esetben (ha azok megfelelek) a hatsg ezeket kteles elfogadni. A krelmet az gyflnek a hatskrrel s illetkessggel rendelkez kzigazgatsi hatsgnl kell elterjesztenie. Ezen tlmenen a termszetes szemly gyfl az els fok eljrs megindtsra irnyul krelmt a lakcme vagy foglalkoztatjnak szkhelye (telephelye) szerinti illetkes, azonos hatskr hatsgnl; ennek hinyban pedig a lakcme vagy munkahelye szerint illetkes teleplsi nkormnyzat jegyzjnl, a Kormny ltal rendeletben meghatrozott gyekben az integrlt gyflszolglati irodnl (vagyis a kormnyablaknl) is elterjesztheti; ezekben az esetekben a krelmet tvev szerv tovbbtja a krelmet a hatskrrel rendelkez illetkes kzigazgatsi hatsghoz.

A Ket. emellett keretjelleggel lehetv teszi, hogy a magyar jogalkot gy rendelkezzen, hogy valamely jog megszerzshez szksges tbb eljrst az gyfl egy ablaknl, az n. kzremkd hatsgnl tudjon megindtani. Az egyablakos eljrsoknak teht a Ket.-ben foglalt szablyok csupn a kzs magjt alkotjk, amelyeket az gazatok szabadon alakthatnak. Fszablyknt ezrt a Ket. posts szereppel ruhzza fel a kzremkd hatsgot, amely a krelmeket tovbbtja a hatskrrel s illetkessggel rendelkez hatsgokhoz, amelyek nllan jrnak el, s amelyek kln-kln hozzk meg s kzlik dntsket az gyfllel. A Ket. emellett maga is felruhzza nhny hatskrrel a kzremkd hatsgot, amely pldul jogosult a krelem teljessgt ellenrizni, illetket s djat beszedni, illetve meghatrozott esetekben rdemi vizsglat nlkl elutastani a krelmet, ebbl a palettbl azonban az gazati jogalkot el is hagyhat egyes jogostvnyokat konkrt gynl. A kzremkd hatsg funkcija termszetesen nem az, hogy mg eggyel bvtse azon hatsgok szmt, amelyekkel az gyflnek kapcsolatot kell tartania.
214

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A szablyozs alapja az, hogy jelenleg is tipikusan tbb hatsgi eljrst kell lefolytatni ahhoz, hogy az gyfl egyetlen jogot vgl gyakorolni tudjon, pldul gazdasgi, kereskedelmi tevkenysget folytathasson. Az gyfl terheit cskkenti, ha az sszes eljrst egy hatsg megkeressvel meg tudja indtani, ezt kveten pedig a szksges hatsgi eljrsok prhuzamosan folyhatnak. A krelem vizsglata A krelemre indult eljrsokban kiemelked fontossga van a berkezett krelem alapos s krltekint elzetes vizsglatnak. Nem fogadhatja be a kzigazgatsi hatsg az gyfl krelmt, ha abbl nyilvnvalan megllapthat, hogy a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsnak van helye, vagy a krelmet t kell tenni a hatskrrel rendelkez illetkes hatsghoz.

A kzigazgatsi hatsg a befogadott krelmet haladktalanul ellenrzi abbl a szempontbl, hogy a krelem tartalmazza-e a trvny ltal elrt ktelez tartalmi elemeket (az gyfl azonostsra szolgl adatok, a szksges mellkletek rszletesebben lsd a korbbiakban lertakat); a hatsgnak van-e joghatsga, hatskre s illetkessge az gy brlsra, ideiglenes intzkeds vagy ideiglenes biztostsi intzkeds alkalmazsnak van-e helye.

Ha a vizsglat eredmnyeknt a krelem valamely hinyossga, fogyatkossga derl ki (pl. nem csatoltk valamelyik mellkletet), akkor a hatsg hinyptlsi felhvst bocst ki. Elfordulhat mg olyan eset is, amikor a krelem alapjn egyrtelmen megllapthat, hogy elzetes krds elbrlsra van szksg (ktelez felfggesztsi ok); ekkor az eljr hatsg lnyegben az eljrs megindtsval egyidejleg az eljrst az elzetes krds elbrlsig felfggeszti. A krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsa Ha a kzigazgatsi hatsg a krelem elzetes vizsglata sorn a kvetkez esetek valamelyiknek fennforgst szleli, a krelmet nem fogadhatja be, azt rdemi vizsglat nlkl, nyolc napon bell vgzssel el kell utastani. A trvny alapjn nem fogadhat be a krelem, ha az eljrsra magyar hatsgnak nincs joghatsga; a hatsgnak nincs hatskre vagy nem illetkes, s a krelem tttelnek nincs helye; a krelem nyilvnvalan lehetetlen clra irnyul; jogszably a krelem elterjesztsre hatridt vagy hatrnapot llapt meg, s a krelem id eltti vagy elksett; a hatsg a krelmet rdemben mr elbrlta, s vltozatlan tnylls s jogi szablyozs mellett ugyanazon jog rvnyestsre irnyul jabb krelmet nyjtottak be, s jrafelvtelnek nincs helye, feltve, hogy a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastst jogszably nem zrja ki; a krelem nyilvnvalan nem az elterjesztsre jogosulttl szrmazik; vagy a krelem tartalmbl megllapthat, hogy az gy nem hatsgi gy.

Nem szmt a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsnak indokul nmagban az, ha a krelem tttelnek alapjul szolgl adatok hinyoznak, s azok hivatalbl sem llapthatak meg. Az ilyen esetekben a jvben hinyptlsi felhvst kell kibocstani, s annak alapjn az gyet ttenni. A hinyptls elmulasztsa esetn pedig a hatsg az eljrst megszntetheti. A trvny kimondja, hogy a krelem rdemi vizsglat nlkl elutasthat, ha a krelem id eltti.

215

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Abban az esetben ugyanis, ha jogszably vagy a hatsg meghatrozza azt a hatridt, amelyen bell a krelem benyjthat, akkor a legkorbbi idpontot megelzen benyjtott krelem elbrlsra nincs lehetsg, s hatst tekintve azonosan kell kezelni, mint azt az esetet, amikor a krelem benyjtsa a jogszably vagy a hatsg ltal meghatrozott hatridn tl trtnik. A trvny gy rendelkezik, hogy rdemi vizsglat nlkl elutasthat a krelem, ha az nyilvnvalan nem az elterjesztsre jogosulttl szrmazik. Ha jogszably anyagi jogi szempontok szerint meghatrozza, hogy pontosan ki jogosult a krelmet benyjtani, akkor a hatsg a krelem elzetes, a hinyptls szablyaira tekintettel trtn vizsglata sorn megllapthatja a jogszablyi felttelek hinyt, ilyenkor indokolatlan az eljrs lefolytatsnak s rdemi dnts meghozatalnak az elvrsa, lvn az eljrs eredmnyeknt csak elutast dnts szlethet. A krelmet rdemi vizsglat nlkl elutast vgzs ellen nll fellebbezsnek, illetve brsgi fellvizsglat irnti keresetlevl elterjesztsnek van helye. tttel Amennyiben teht a hatsg a krelem els vizsglata alapjn hatskrnek vagy illetkessgnek hinyt szleli, a krelmet nem fogadhatja be, azt haladktalanul, de legksbb nyolc napon bell tteszi a hatskrrel vagy illetkessggel rendelkez hatsghoz. Az tttelrl egyidejleg az gyfelet is rtesteni kell. (Ehhez kapcsoldan megjegyezzk, hogy br itt tipikus az tttel szksgessge akr az eljrs folyamn ksbb is felmerlhet, ekkor az gyet az addig keletkezett valamennyi irattal egyetemben kell ttenni a hatskrrel rendelkez illetkes hatsghoz.) Hinyptlsi felhvs Ha a hatsg a krelem elzetes vizsglatnak eredmnyeknt annak befogadhatsgt llaptotta meg, viszont egyttal azt is szleli, hogy az gyfl a krelmet hinyosan nyjtotta be, ez utbbi hinyossg nem akadlya az eljrs megindtsnak. Ekkor az eljr hatsg a krelem berkezstl szmtott nyolc napon bell hinyptlsra hvja fel a krelmez gyfelet. A hinyptlsi felhvsrl szl vgzsben a kvetkez tartalmi elemeket kell megjelenteni: az gyfltl elvrt hinyptls pontos megjellse (mely adatot hinyol a hatsg, milyen dokumentumot kell az gyflnek becsatolnia stb.); a hinyptlsra nyitva ll megfelel hatrid kitzse (ennek idtartama a hinyossg jellegtl fggen vltoz lehet, a hatrid megfelelsgt a hatsgnak kell mrlegelnie s meghatroznia); a mulaszts jogkvetkezmnyeire trtn figyelmeztets.

Az eljrs megszntetse A hatsg megsznteti az eljrst mindazon esetekben, amikor az eljrs megindtsakor a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsnak lett volna helye, azonban az elutastsi ok az eljrs megindtst kveten jutott a hatsg tudomsra. Ezen tlmenen a hatsg megsznteti az eljrst a kvetkez esetekben is: az gy trgyt kpez vagyontrgy megsemmislt vagy olyan mrtkben krosodott, hogy az eljrs okafogyott vlt; a krelemre indult eljrsokban az gyfl az rdemi hatrozat jogerre emelkedse eltt krelmt visszavonta, kivve azokat az eseteket, amikor a hatsg az eljrst hivatalbl folytatja, vagy amikor tbb krelmez van az gyben, s nem mindegyikk vonta vissza krelmt; az gyfl halla vagy a jogi szemly, illetve a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet megsznse kvetkeztben okafogyott vlt, s eljrsbeli jogutdls sem kvetkezett be; az eljrs folytatsra okot ad krlmny mr nem ll fenn;

216

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

az gyfl a krelmre indult eljrsban a kpvisel visszautastsa esetn a hatsg felhvsa ellenre nem gondoskodik a kpviselet-elltsra alkalmas szemly meghatalmazsrl, vagy nem jr el szemlyesen, kivve, ha az eljrst a hatsg hivatalbl folyatja, vagy ha az eljrsban tbb krelmez vesz rszt, s k szemlyesen jrnak el vagy kpviseljket a hatsg nem utastotta vissza; jogszablyvltozs miatt az gy elbrlsa a tovbbiakban mr nem hatsgi hatskrbe tartozik; a hatsgi eljrsrt idertve a szakhatsgi eljrst is illetket, vagy igazgatsi szolgltatsi djat kell fizetni s az gyfl a fizetsi ktelezettsgnek a hatsg erre irnyul felhvsa ellenre, az erre kitztt hatrid alatt nem tesz eleget, s kltsgmentessgben sem rszesl, hivatalbli eljrsban a tnylls a hatrozat meghozatalhoz szksges mrtkben nem volt tisztzhat s tovbbi eljrsi cselekmnyektl sem vrhat eredmny; a hivatalbli eljrs jogsrtst nem trt fel.

Fenti ktelez megszntetsi esetkrkn tl a Ket. ismeri az eljrs megszntetsnek lehetsgt is. Eszerint az eljrs megszntethet, ha az gyfl a krelmre indult eljrsban a hinyptlsra val felhvsnak nem tett eleget, s az erre megllaptott hatrid meghosszabbtst sem krte; az gyfl a nyilatkozatttelre, adatkzlsre irnyul felhvsnak nem tett eleget, s ez megakadlyozta a tnylls tisztzst.

Az eljrs megszntetsrl mivel ez eljrsi s nem rdemi dnts a kzigazgatsi hatsg vgzssel dnt, s e vgzst nyolc napon bell kzli mindazon szemlyekkel, akiket az eljrs megindtsrl rtestett, tovbb a krelemre indult eljrsban a krelmez gyfllel. Az eljrst megszntet vgzs ellen nll fellebbezsnek, illetve brsgi fellvizsglat irnti keresetlevl elterjesztsnek van helye, mivel rdemi dnts hinyban fogalmilag kizrt az rdemi dntshez kapcsold fellebbezs lehetsge. Az eljrs megszntetsnek egyik oka lehet teht ha az gyfl a krelmre indul eljrsban nem tesz eleget a hinyptlsi felhvsnak, idertve a nyilatkozatttelre val felhvst is (Ket. 51. ). A Ket. vonatkoz rendelkezseinek sszevetse alapjn lesz egyrtelm, hogy a nyilatkozatttel elmaradsa esetn akkor szntethet meg az eljrs, ha az megakadlyozta a tnylls tisztzst, s nem volt md a rendelkezsre ll adatok alapjn val dntshozatalra. Az eljrs megindtsra irnyul krelem visszavonsa esetn a hatsg megszntet vgzst hoz, de a mr meghozott mg nem jogers, de nem is jogszablysrt hatrozatt visszavonni nem tudja, s a felgyeleti szerv sem tudja megsemmisteni, mivel az nem trvnysrt. A Ket. 31. (3) bekezdse egyrtelmv tette, hogy ilyen esetben a hatsg a dntst visszavonja. Hivatalbl indtott eljrsok A kzigazgatsi hatsg a hatskrbe tartoz gyben illetkessgi terletn hivatalbl hrom esetben kteles megindtani az eljrst. Az ex officio eljrs tipikus esete, ha az eljrs hivatalbl val megindtsnak ktelezettsgt jogszably rja el, pldul a hatsgi ellenrzs folyamn feltrt jogszablysrtsek kvetkezmnyeknt. Emellett kt specilis esetkr is megalapozza a hivatalbli eljrsindtsi ktelezettsget: az eljrsi ktelezettsg elmulasztsa krben kiadott felgyeleti szervi utasts, illetleg brsgi ktelezs, tovbb az letveszllyel vagy slyos krral fenyeget helyzetrl val tudomsszerzs.

217

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

rtests az eljrs megindtsrl Akr hivatalbl, akr krelemre indult meg a kzigazgatsi hatsgi eljrs, az eljr hatsgot a Ket. alapjn az eljrs megindtsval kapcsolatos rtestsi ktelezettsg terheli. E ktelezettsgnek a hatsg hivatalbl indult eljrsban az els eljrsi cselekmny elvgzstl, krelemre indult eljrsban a krelem berkezstl szmtott nyolc napon bell kteles eleget tenni. Az eljrs megindtsrl szl egyedi rtestsnek az albbiakat kell tartalmaznia: az gy trgyt, iktatsi szmt; az gyintz nevt s hivatali elrhetsgt; az eljrs megindtsnak napjt s az adott gyfajtra irnyad gyintzsi hatridt s az gyintzsi hatridbe be nem szmtand idtartamokat; a bizonyts sorn alapvet jelentsgnek minsl gyfljogokkal (az iratokba val betekints s a nyilatkozatttel lehetsge) kapcsolatos tjkoztatst; hivatalbl indult eljrsban az erre trtn utalst; krelemre indult eljrsban a krelmez gyfl nevt.

Hirdetmnyi rtestsre (a hatsg hirdettbljn, internetes honlapon, hivatalos lapban stb.), illetve kzhrr ttel tjn (a helyben szoksos mdon, helyi lapban stb.) val rtestsre az albbi esetekben kerl sor: a hatsterleten ingatlantulajdonnal, illetleg ingatlan-nyilvntartsba bejegyzett hasznlati joggal rendelkez gyfelek vonatkozsban; a kln trvny alapjn kvzi gyflnek minsl civil szervezetek vonatkozsban. az gy trgyt s rvid ismertetst, a vlelmezett hatsterlet kiterjedst, tovbb az arrl szl tjkoztatst, hogy az rintettek hol s mikor tekinthetnek be az gy irataiba.

A hirdetmny, illetve a kzlemny a kvetkez elemeket tartalmazza:

Megjegyzend, hogy jelents szm gyfl rintettsge esetn ppen az eljrs megindtsrl szl rtests nem kzlhet az gyfllel hirdetmnyi, minden ms rtests, dnts fszably szerint igen. Jelents szm gyfl esetn az eljrs megindtsrl szl rtestsre az ltalnos rtestsi szablyokat kell alkalmazni, azzal, hogy az rtestsnek tartalmaznia kell az albbiakat is: az arra val tjkoztatst, hogy a tovbbiakban hirdetmnyi ton trtnik a kapcsolattarts. a hirdetmnyi kzlssel kapcsolatos tudnivalkat (hol tekinthet meg stb), tjkoztatst arrl, hogy krheti a szemlyre szl kzlsi mdokat is, vagy krheti azt, hogy e-mailen kldjk meg szmra a dntseket.

Az eljrs megindtsrl szl rtests mellzse Bizonyos esetek, helyzetek az eljrs megindtsrl szl rtestsi ktelezettsg fszablytl eltren indokoltt tehetik az rtests mellzst. Ilyen mellzsre az eljr hatsg mrlegelse alapjn akkor kerlhet sor, ha azt valamilyen magasabb szempont (pl. az eredmnyessg rdeke, nemzetbiztonsgi megfontols) indokolja, illetleg ha az rtests rtelmetlen lenne (pl. mivel az eljrst lezr hatrozattal egytt kapn kzhez az gyfl). Ennl fogva az eljrs megindtsrl szl rtests mellzhetsgnek esetkreit a trvny az albbi helyzetekre korltozza: az rtests veszlyeztetn az eljrs eredmnyessgt; az gy egyszer megtls, tnylls elzetes tisztzst nem ignyli s az eljrs megindtst kveten a hatsg nyolc napon bell rdemben dnt, vagy a krelmet rdemi vizsglat nlkl elutastja, ill. az eljrst megsznteti;

218

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

az ellenrzsre feljogostott hatsg az adott trgyban folyamatosan lt el az gyflnl ellenrzsi feladatot; honvdelmi, nemzetbiztonsgi, illetve kzbiztonsgi okbl jogszably kizrja az rtestst.

Fontos eljrsjogi sszefggs viszont, hogy ha az eljr hatsg az eljrs megindtsrl szl rtestst a fentiek alapjn mellzte, s az gyben bizonytsi eljrst folytatott le, akkor a hatrozathozatal eltt lehetv kell tennie az gyfl szmra a bizonytkok megismerst.

6.2.2.

A tnylls tisztzsa

A hatsgi eljrs hivatalbli megindtstl, illetve az gyfl krelmnek befogadstl veszi kezdett a tnyleges gyintzsi folyamat. Ennek sorn a tnylls tisztzsa, a bizonyts jelenti a kzponti meghatroz elemet, gyakorlatilag a hatsg minden lpse kzvetve (pl. a meghallgatand tan rszre val idzs kibocstsakor, vagy az eljrs felfggesztsekor), vagy kzvetlenl (pl. az iratok megvizsglsakor, vagy a kirendelt szakrt vlemnynek elterjesztsekor) a jogszer s clszer hatrozathozatalt megalapoz tnylls megllaptsra irnyul. Az eljrs ezen szakasza az gy befogadstl kezdden a dntshozatalig nagyon sokfle eljrsi cselekmnyt (tanmeghallgats, helyszni szemle tartsa, kzmeghallgats tartsa stb.) magban foglalhat. Az gyintzsi hatrid Mind az gyfl, mind a hatsg oldalrl nzve alapvet jelentsg krds, hogy mennyi id ll rendelkezsre, mennyi id alatt kell a hatsgnak a tnyllst tisztznia s az gyben rdemi dntst hoznia. A kzigazgatsi hatsgi eljrsok rendkvli soksznsgre, jelents mrtkben klnbz idignyessgre, tlagos bonyolultsgi szintjre stb. figyelemmel lehetetlen vllalkozs lenne valamennyi gyfajta elintzsre egyfle gyintzsi hatridt megllaptani. Ezrt kzigazgatsi eljrsjogunk hagyomnyosan az gyintzsi hatrid differencilt rendszert alkalmazza. A Ket. fszablya szerint a hatrozatot, az eljrst megszntet vgzst, valamint a msodfok dntst hoz hatsgnak az els fok dntst megsemmist s j eljrsra utast vgzst a krelemnek az eljrsra hatskrrel s illetkessggel rendelkez hatsghoz trtn megrkezst kvet napon, illetve az eljrs hivatalbl trtn megindtsnak napjtl szmtott harminc napon bell kell meghozni. Ez minsl az n. ltalnos gyintzsi hatridnek, amely minden olyan gyfajtnl irnyad, amelyre nzve valamely klns eljrsi norma nem llapt meg eltr akr rvidebb, akr hosszabb gyintzsi hatridt. A trvny alapjn rvidebb hatridt brmely jogszably, hosszabb hatridt azonban csak trvny vagy kormnyrendelet llapthat meg. A Mdtv. alapjn ez az ltalnos gyintzsi hatrid 2014. janur 1-jtl 21 napra cskken. Az elzektl eltr, specilis hatrid-szablyozst ignyelnek azok a hatsgi eljrsok, amelyekben a hatsg testleti szerv (pl. a teleplsi nkormnyzat kpvisel-testlete) jr el. Ebben az esetben az gyintzsi hatrid fszablyknt az ltalnos harminc nap, illetve a klns eljrsi normban meghatrozott eltr hatrid, vagy ha ez nem lehetsges, a hatrid letelte utni els testleti ls napja, de legfeljebb kt hnap. Bizonyos lethelyzetekben szksges, hogy az eljr hatsg fggetlenl az irnyad gyintzsi hatridtl az adott gyet az eltte foly tbbi hatsgi gy el sorolja, s az rdemi hatrozatt vagy az eljrst megszntet vgzst soron kvl hozza meg. A Ket. alapjn ktelez a soronkvlisg a kiskor gyfl rdekeinek veszlyeztetse esetben, ha azt letveszllyel vagy slyos krral fenyeget helyzet elhrtsa indokolja, vagy ha a hatsg ideiglenes biztostsi intzkedst rendel el, illetve ha az a kzbiztonsg rdekben egybknt szksges.
219

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Soron kvli eljrst kell lefolytatni akkor is, ha a hatsg nem tett eleget eljrsi ktelezettsgnek, s felgyeleti szerve az eljrs lefolytatsra utastja t, vagy tovbbi mulaszts esetn a kijellt hatsgot. Az gyintzsi hatrid szmtsa Egy tmeneti idszakot leszmtva s nhny kivteltl eltekintve a Ket. naptri napban szmolja a hatridket. A Ket. meghatrozza azt is, hogy a hatsgnak harminc napon bell nem csupn a dntst kell meghoznia, hanem intzkednie is kell a dnts kzlse irnt. Nem elegend teht az, hogy a kiadmnyozs megtrtnjen, ezt kveten ugyanis haladktalanul kzlni is kell a dntst az gyfllel. A Ket. ugyanakkor csak akkor tekinti kzltnek a dntst, ha az gyfl azt kzhez kapta, vagy egybknt bellt a kzbestsi vlelem, a kzls idejt azonban indokolatlan s a klnbz kzlsi formkra tekintettel mltnytalan lenne az gyintzsi hatrid rszv tenni, st a trvny kifejezetten az gyintzsi hatridbe nem szmt idtartamok kz emeli a postzs s a hirdetmnyi kzls idejt, illetve a kzbestsi meghatalmazott s a kzbestsi gygondnok tjn trtn kzls. A Ket. ezrt vlasztotta vgl azt a megfogalmazst, hogy a hatsgnak az gyintzsi hatridn bell intzkednie kell a dnts kzlse irnt. A Ket. rgzti az ltalnos bels gyintzsi hatridt is: az ltalnos eljrsi ktelezettsgek kztt rgzti, hogy a hatsgnak trvnyben meghatrozott eljrsi cselekmnyeit haladktalanul, de legksbb nyolc napon kell elvgeznie. Ez az elrs vonatkozik pl. a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsra, az igazolsi krelemre, a kltsgmentessgi krelemre. Ezek gyintzsi hatrideje nyolc nap. Mint mr emltettk, az ltalnos gyintzsi, illetve az adott gyre kln jogszably szerint irnyad klns gyintzsi hatrid a krelemnek az eljrsra hatskrrel s illetkessggel rendelkez hatsghoz trtn megrkezst kvet naptl, illetve hivatalbli eljrs esetn az els eljrsi cselekmny elvgzsnek napjtl szmtand. A msodfok hatsg s s a felgyeleti szerv eljrsa esetn a hatrid az gy sszes iratnak a megrkezst kvet napon kezddik. Vannak azonban olyan idtartamok, amelyekre az eljr hatsgnak nincs rdemi rhatsa, amely idtartamok (pl. a szakhatsgi kzremkdshez vagy a jogsegly teljestshez szksges idtartam) alatt lnyegben ttlensgre van krhoztatva. Meglehetsen mltnytalan lenne az eljr kzigazgatsi hatsggal szemben, ha ezek az idtartamok beleszmtannak az gyintzsi hatridbe. Az gyintzsi hatrid szmtsnl figyelmen kvl hagyand idtartamok az albbiak: a hatskri vagy illetkessgi vita egyeztetsnek idtartama; a hatskri vagy illetkessgi vita egyeztetsnek sikertelensge esetn az eljr hatsg kijellsnek idtartama; a jogseglyeljrs idtartama, tovbb olyan adat beszerzshez szksges id, amely valamely hatsg, brsg vagy a Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara jogszabllyal rendszerestett nyilvntartsban szerepel; a hinyptlsra irnyul felhvstl az annak teljestsig terjed idtartam; a tnylls tisztzshoz szksges adatok kzlsre, nyilatkozatttelre irnyul felhvstl az annak teljestsig terjed idtartam; a szakhatsg eljrsnak idtartama, az eljrs felfggesztsnek idtartama; a bizonytkoknak az gyfllel val ismertetshez szksges idtartam; a hatsg mkdst legalbb egy teljes napra ellehetetlent zemzavar vagy ms elhrthatatlan esemny idtartama;

220

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

a krelem, a dnts s egyb irat hiteles fordtshoz szksges idtartam; a szakrti vlemny elksztsnek idtartama, valamint a hatsgi megkeress vagy a dnts postra adsnak napjtl annak kzbestsig terjed idtartam, a hirdetmnyi, tovbb a kzbestsi meghatalmazott s a kzbestsi gygondnok tjn trtn kzls idtartama.

A hinyptlsra, illetve a tnylls tisztzshoz szksges adatok kzlsre irnyul felhvstl annak teljestsig terjed id sem szmt bele az gyintzsi hatridbe. E rendelkezs alkalmazand a kpviseleti jogosultsg igazolsra, valamint a kpviselet elltsra alkalmas kpviselrl val gondoskodsra irnyul felhvs, valamint a nyilatkozatttelre trtn felhvs idtartama tekintetben. A Ket. rtelmben, az gyfltl nem krhet olyan adat igazolsa, amelyet valamely hatsg jogszabllyal rendszerestett nyilvntartsnak tartalmaznia kell. Ez okbl a jogseglyhez hasonl mdon meg kell keresni a nyilvntartst vezet hatsgokat az adatszolgltats vgett. A gyakorlatban krdsknt merlt fel, hogy az gyintzsi hatrid ilyenkor tovbb folyik-e, s a belfldi jogseglyre vonatkoz szablyokat kell-e alkalmazni, vagy az adatszolgltats ideje nem szmt be az gyintzsi hatridbe. A belfldi jogseglyre vonatkoz hatrid-szmts rendezsvel azzal sszhangban az gyfl helyetti adatbeszerzs idejt is rendezi a mdosts. A trvny az adatszolgltatst teljest hatsgok szmra nyolc napos gyintzsi hatridt szab. A szakhatsgi eljrs idtartama magban foglalja a szakhatsgi llsfoglals megllaptsnak idejt, valamint a szakhatsgi egyeztets s a szakhatsg felgyeleti szervnek eljrshoz szksges de korltok kz szortott idtartamot is. Az informatikai rendszerben bell zemzavar mellett szmos olyan kls ok lehet, amely a hatsg munkjt a hatsgnak fel nem rhat mdon teljes mrtkben ellehetetlenti. Ez az idtartam az gyintzsi hatridbe rtelemszeren nem szmthat bele, gy nem vehetk figyelembe azok az idtartamok sem, amelyek a hatsg befolysn kvl esnek. Az iratfelterjeszts hatridejt illeten a Ket. csak a felgyeleti szerv eljrsra utalt, noha a fellebbezsi krelem s az iratok felterjesztst kveten a msodfok eljrs is az iratoknak a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsghoz val rkezsekor kezddik. Az eljrsok gyorstsa, valamint a terleti integrci nyjtotta elnyk kihasznlsa rdekben (mivel gyakran a kormnyhivatal s annak szakigazgatsi szervei kzremkdsvel folyik az eljrs), a Ket. lehetsget biztost arra, hogy a fenti gyintzsi hatridk, illetve azok kzl egyesek mgis beszmtsanak az gyintzsi hatridbe. A rendelkezs rvn teht pl. a szakhatsgi eljrs idtartamval nem hosszabbodna meg az eljrs, vagyis cskken a nett gyintzsi hatrid, ami egyrtelmen az gyfl rdekeit szolglja. Brmely gazati jogszably lhet a hatrid ilyen tpus egyszerstsvel. Az gyintzsi hatrid meghosszabbtsa Nem szksges annak bizonygatsa, hogy egyazon gyfajtn bell az egyes gyeknek is jelentsen eltr gyintzsi idszksgletei merlhetnek fel. Erre az egyniestsre, az esetenknt felmerl szksgletre nyjt megoldst az gyintzsi hatrid hzon belli meghosszabbtsnak intzmnye. Ekkor az eljr hatsg vezetje szlelve a hosszabbts szksgessgt az gyintzsi hatridt kivtelesen indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc nappal meghosszabbthatja. A soron kvli dntst ignyl gyekben az gyintzsi hatrid meghosszabbtsa egy alkalommal, legfeljebb tizent napra szlhat. Az gyintzsi hatrid sajt hatskrben trtnt meghosszabbtsrl a hatsg vezetje vgzst hoz, amelyben a hatrid-hosszabbts indokait kifejezetten meg kell jellni. A trvny alapjn nemcsak a kiskor gyfl esetn, hanem ltalban a soron kvl folytatand eljrsokban rvidebb idvel lehet meghosszabbtani az eljrst, mint az ltalnos szably szerint.

221

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ellentmondsosnak tnik ugyan a szably, hogy a soron kvl folytatand eljrsnl is van helye meghosszabbtsnak, azonban knnyen elfordulhat, hogy az gyintzsi hatridn bell mg soron kvli eljrsban sem tud eljrni a hatsg. Jogpolitikai cl ugyanakkor, hogy ilyen esetben viszont mr csak kisebb mrtkben legyen meghosszabbthat az eljrs. Az eljrs meghosszabbtsnak csak az gyintzsi hatrid letelte eltt van helye. 2009. oktber 1-jei hatllyal a trvny bevezette a hatsgnak az illetk s dj visszafizetsre vonatkoz ktelezettsgt az gyintzsi hatrid elmulasztsnak esetre. Amennyiben a hatsg a r irnyad gyintzsi hatridt az gyflnek s az eljrs egyb rsztvevjnek fel nem rhat okbl tllpi, kteles az gyfl ltal az eljrs lefolytatsrt megfizetett illetknek vagy djnak megfelel sszeget, ha pedig az gyintzs idtartama meghaladja az gyintzsi hatrid ktszerest, a befizetett illetk vagy dj ktszerest az gyfl rszre visszafizetni. Amennyiben az gyfl rszben menteslt az illetk vagy dj megfizetse all, a hatsg visszafizetsi ktelezettsgt oly mdon teljesti, hogy az gyflnek fizeti vissza az illetknek, vagy djnak azt a rszt, amelyet fizetett meg, a fennmarad rszre a megfizetsi ktelezettsg a kzponti kltsgvets fel ll fenn. A kzponti kltsgvets rszre kell a megfizetst teljesteni abban az esetben is, ha az gyfl teljes egszben menteslt az illetk vagy dj fizetse all, tovbb ha az eljrs illetk- vagy kltsgmentes. Ez utbbi esetben a megfizetend sszeg nagysga az illetkekrl szl trvny szerinti ltalnos ttel eljrsi illetk sszegvel azonos (ktszeres hatrid-tllps esetn ennek ktszerese). Az eljrs felfggesztse Az eljrs felfggesztsnek alapveten kt oka lehet. Az egyik ok, hogy trvnyben rgztett felfggesztsi ok ll fenn, gy egy elzetes krdst kell eldnteni, vits a jogutd kilte, hatsgi kzvetti eljrs indul vagy a hatsgot j eljrsra ktelez brsgi dnts ellen fellvizsglati vagy perjtsi krelmet nyjtottak be. A felfggeszts msik oka lehet, ha az gyfl - ktelez felfggesztsi ok hinyban, egyni krlmnyei miatt - kri az eljrs felfggesztst. A mrlegelsi szempontok meghatrozsval lehetsg nylt arra, hogy a hatsg egy alkalommal, legfeljebb hat hnapra felfggessze az eljrst hatsgi kzvett kirendelse esetn, a kzvetti eljrs nyugodt lefolytatsa rdekben. A mdosts sszhangban ll a trvnynek a hatsgi kzvetti tevkenysget elsegt koncepcijval. A Ket. tisztzza, hogy a csak krelem alapjn indthat s az gyfl indokolt krelmre felfggesztett eljrs folytatsnak csak az gyfl krelmre van helye, ilyen irny krelem elterjesztsre viszont az gyfl feltehet rdekmlsra tekintettel a Pp. szablyaihoz hasonlan a felfggesztstl szmtott hat hnapon bell van lehetsg. A Ket. megklnbzteti az eljrs felfggesztsnek ktelez, illetleg fakultatv esetkreit. Ktelez az eljrs felfggesztse az albbi esetekben: ha olyan krds elzetes elbrlsa szksges, amelyben az eljrs ms szerv (pl. ms kzigazgatsi hatsg, brsg) hatskrbe tartozik a dnts meghozatalig; ha az eljr hatsgnak elbb egy, az adott ggyel szorosan sszefgg ms dntst kell meghoznia, amely nlkl az adott gy megalapozottan nem dnthet el a dnts meghozatalig; ha a kzigazgatsi gyekben eljr brsg a hatsgot j eljrsra ktelezi, s ezzel a brsgi dntssel szemben perjtsi vagy fellvizsglati krelmet terjesztettek el ezek elbrlsig; ha a krelmez gyfl kiesett (elhallozott vagy jogutdlssal megsznt) s vits a jogutd kilte a vita eldntsig.

222

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az eljr kzigazgatsi hatsg mrlegels alapjn felfggesztheti az eljrst a kvetkez esetekben: ha az gyfl kri az eljrs felfggesztst; ha a krelmez gyflen kvli gyfl esik ki az eljrsbl, s a jogutd kilte vits e vita eldntsig; hatsgi kzvett kirendelse esetn egy alkalommal, legfeljebb hat hnap idtartamra. azt klns eljrsi norma nem zrja ki, s az gyben nincs ellenrdek gyfl, vagy az gyben van ellenrdek gyfl, de hozzjrult az eljrs felfggesztshez, illetve a felfggeszts az ellenrdek gyfl rdekt nem rinti, ha jogszably a felfggesztst a fentieken tl egyb felttelhez kti, e felttel meglte esetn.

gyfli krelemre az eljrs indokolt esetben, egy alkalommal s akkor fggeszthet fel, ha

Ha az gyfl az eljrs folytatst hat hnapon bell nem kri, a krelemre folytathat eljrst meg kell szntetni. Az eljrs felfggesztsrl a hatsg vgzs formjban dnt. E vgzs ellen nll fellebbezsnek, illetve brsgi fellvizsglat irnti keresetlevl elterjesztsnek van helye. Ennek indoka, hogy a felfggesztsi krelemnek helyt ad dnts a tbbi gyfl rdekt kzvetlenl rintheti, ha viszont az ezzel kapcsolatos jogorvoslati jogukat csak a hatrozat elleni jogorvoslatban rvnyesthetik, teht a felfggeszts megszntetst kveten, a megsrtett jog vagy rdek rdemben mr nem lesz orvosolhat. Az eljrs felfggesztsnek legfbb joghatsa, hogy ezzel minden hatrid megszakad. Az eljrs felfggesztsnek megsznsekor a hatridk jbl kezddnek, kivve az gyintzsi hatridt, amelynl a hatrid a megszakads idpontjtl tovbb folytatdik. Mindezen szablyoktl eltren az eljr hatsg dnthet gy is (e dntst az eljrst felfggeszt vgzsbe bele kell foglalni), hogy a folyamatban lv eljrsi cselekmnyeket s az azok teljestsre megllaptott hatridket az eljrs felfggesztse nem rinti. A felfggeszts idtartama alatt megtett valamennyi eljrsi cselekmny hatlytalan, kivve azokat, amelyek a felfggesztsi ok megszntetsre irnyulnak. A hatsgi kzvett A hatsg s az gyfl, valamint az ellenrdek gyfelek kztti vita rendezse rdekben hatsgi kzvett vehet ignybe. A hatsgi kzvett segti az gyintzs folyamatt, a tnylls tisztzst s a clszer s jogszer hatrozathozatalt. Kirendelse esetn a hatsgi kzvett feladatkrt kpezi: az gyfelek hiteles, szakszer s kzrthet tjkoztatsa az eljrs cljrl, az e cl megvalsulsa kapcsn vrhat kvetkezmnyekrl, illetve az esetleges kedveztlen vltozsok/hatsok megelzsre vagy mrsklsre irnyul intzkedsekrl; az gyfelek tjkoztatsa az adott gyben irnyad jogszablyok rendelkezseirl, az anyagi jogi s eljrsjogi jogszablyokban meghatrozott gyfli jogaikrl, a hatsg s az gyfelek kztti, illetve ha vannak az ellenrdek gyfelek kztti kzvetts annak rdekben, hogy az eljrs cljnak elrshez klcsnsen elfogadhat megoldsi mdot talljanak; az gyfelektl berkezett, az eljrs trgyra vonatkoz szrevtelek sszegyjtse s rendszerezett formban a hatsg rendelkezsre bocstsa.

223

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Feladatkrnek eredmnyes elltsa rdekben a hatsgi kzvett amennyiben azt trvny nem korltozza vagy zrja ki betekinthet az adott gy irataiba a feladatainak elltshoz szksges mrtkben, tovbb a hatsg kteles rszre megadni minden olyan segtsget, amely szksges a tevkenysgnek elltshoz. Ha a hatsgi kzvett neki felrhat okbl nem megfelelen ltja el feladatt, az t kirendel hatsg eljrsi brsggal sjthatja, tovbb az ebbl ered tbbletkltsgek viselsre ktelezheti. Szakhatsgi kzremkds vtizedek ta fontos gyflbart megoldsa a magyar kzigazgatsi eljrsjognak a szakhatsgi modell alkalmazsa. E modell alkalmazsval ugyanis azokban az engedlyezsi eljrsokban, amelyekben az engedlyezs sszetett s tbb hatsg ltal kpviselt, klnbz szakmai elemekre pl fel, az gyfl mentesthet a klnbz hatsgoknl val gyintzs elssorban a jelents idrfordtsban jelentkez terhe all. A szakhatsgi modell lnyege ugyanis az, hogy az ilyen sszetett (voltakppen rsz-engedlyeket magban foglal) engedlyezsi eljrsokban a jogszably az egyik, a vgs engedly kiadsra jogosult rintett hatsgot kiemeli, a tbbi rintett hatsgot pedig kzremkdsi ktelezettsggel szakhatsgg minsti. A vgs engedly kiadsra jogosult hatsg lesz az eljr hatsg, s e hatsg ll kapcsolatban az gyfllel, tovbb e hatsg gondoskodik az gyben ktelezen kzremkd szakhatsgok llsfoglalsainak beszerzsrl, szksg esetn kzs helyszni szemle tartsval, illetve ellentt felmerlse esetn egyeztets lebonyoltsval. A szakhatsg kzremkdse azon alapszik, hogy hatskrt az gyfl ltal benyjtott krelem rinti, gy a szakhatsg fszably szerint olyan szakkrdsben ad ki llsfoglalst, amelynek megtlse hatsgi gyknt a hatskrbe tartozik. Elssorban erre a krlmnyre figyelemmel szintn fszably szerint a szakhatsg megkeressnek elmulasztsa, llsfoglalsnak figyelmen kvl hagysa azzal jr, hogy a hatsg dntse semmis. Elfordulnak azonban olyan esetek, amikor a szakhatsg ktelez, krlmnyektl fggetlen megkeresse csupn az eljrs elhzdst s valamennyi rintett hatsg s az gyfl adminisztratv terheinek nvekedst eredmnyezi. Erre figyelemmel a Ket. egyrszt elrja, hogy nem kell a szakhatsgot megkeresni, ha a hatsg tz napon bell megllaptja, hogy a krelmet a szakhatsgi llsfoglalstl fggetlenl el kell utastani. Msrszt a Ket. lehetv teszi trvny s kormnyrendelet szmra, hogy meghatrozott gyekben s szempontok alapjn a hatsg mrlegelje a szakhatsg megkeresst s maga dntsn a szakkrdsben; ilyen esetben az adott szakkrdsre vonatkoz szakhatsgi eljrsrt illetk s dj nem szedhet. Ez a lehetsg elssorban a msodfok eljrsok gyorstst eredmnyezheti, mivel ennek alapjn a hatsgnak pl. nem kell ismtelten megkeresnie azokat a szakhatsgokat, amelyeknek hatskrt, llsfoglalst a fellebbezs nyilvnvalan nem rinti. A jogszably ltal megjellt szakhatsgot kzremkdsi ktelezettsg (eljrsi ktelezettsg) terheli a hatskrbe s illetkessgbe tartoz hatsgi gyben. A szakhatsg n. jogszer hallgatsra csak akkor van lehetsg, ha jogszably erre kln felhatalmazst ad. Ez akkor lehetsges, ha az gyfl krelme jog megszerzsre irnyul, s ellenrdek gyfl az elsfok eljrsban nem vett rszt. A szakhatsgi gyintzsre, a szakhatsg llsfoglalsnak kibocstsra ha jogszably msknt nem rendelkezik tizent nap hatrid ll rendelkezsre. Indokolt esetben a szakhatsg vezetje e hatridt egy alkalommal tizent nappal vgzsben meghosszabbthatja. Eljrsnak eredmnyekppen a szakhatsg llsfoglalsa hromfle dntsben (szakhatsgi llsfoglalsban) lthet testet:
224

hozzjrulst megadja, hozzjrulst egyedi elrsokhoz s/vagy felttelekhez kttten adja meg, illetleg

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

hozzjrulst megtagadja.

A szakhatsg llsfoglalsa kti a hatsgot, az llsfoglals ellen nll jogorvoslatnak nincs helye, az gyfl a hatrozat elleni jogorvoslat keretben tmadhatja a szakhatsg llsfoglalst, illetve az eljrs sorn hozott ms vgzseit (pl. a hinyptlsi felhvst). A szakhatsg a dnts meghozatalig mdosthatja llsfoglalst, annak rdekben viszont, hogy ez lehetleg ne vezessen visszalsekhez s az eljrs elhzshoz, erre csak egy alkalommal, jogszablysrts orvoslsa cljbl kerlhet sor, a szakhatsgnak pedig viselnie kell az ezzel a mdostssal okozott kltsgeket. A szakhatsg az llsfoglalst nem vonhatja vissza. A gyakorlatban jl mkdik az elzetes szakhatsgi llsfoglals jogintzmnye, amely alapjn az gyfl elzetesen beszerezheti a szakhatsgi llsfoglalst, gy tisztzhatja az egsz krelem, eljrs szempontjbl szmra lnyeges elkrdseket. A Ket. alapjn mindazonltal nmagban nincs eljrsi ktelezettsge a szakhatsgnak, ha az gyfl a voltakppeni eljrs megindtsa eltt fordul hozz, hogy szakhatsgi hatskrben adja ki a szakhatsgi llsfoglalst. Kln trvnyben vagy kormnyrendeletben kell rendezni az elzetes szakhatsgi llsfoglals feltteleit s adott esetben specilis szablyait. rtelemszeren az elzetes szakhatsgi llsfoglals akkor hasznlhat fel, ha a szakhatsg hozzjrulst tartalmazza (mg ha egyedi elrssal vagy felttellel ki is egszl), ezrt a trvny az elzetes szakhatsgi hozzjruls defincit alkalmazza. Noha kln trvny s kormnyrendelet trgykrbe tartozik az elzetes szakhatsgi hozzjruls jogintzmnynek pontos szablyozsa, a Ket. akknt foglal llst, hogy az elzetes llsfoglals akkor tudja betlteni szerept s gyorstani az alapeljrst, ha a hatsgnak, illetve a szakhatsgnak nem kell kln megvizsglnia az eljrs sorn, hogy az llsfoglalst illeten nem vltozott a tnylls s a jogi szablyozs. E koncepci rtelmben az elzetes hozzjruls tartalmazza azokat az adatokat, amelyek alapjn az rdemi dntst hoz hatsg meg tudja llaptani, hogy az elzetes szakhatsgi eljrs s a ksbbi alapgy trgya azonos volt. Az elzetes szakhatsgi hozzjrulst lehetv tv trvny vagy kormnyrendelet rendelkezik arrl az idtartamrl, amely alatt a hozzjruls felhasznlhat. Az elzetes szakhatsgi hozzjruls nem vonhat vissza s nem mdosthat. A Ket. a hatsg s a szakhatsg kztti egyeztetsi ktelezettsg kt jl elklnl tpusrl rendelkezik. Egyeztets esetn az egyeztetst elrendel trvny vagy kormnyrendelet hatrozza meg, hogy mi a teend az egyeztets eredmnytelensge esetn, az eltr szakhatsgi felttelek miatt fennll egyeztetsi ktelezettsget viszont indokolt volt annyiban pontostani, hogy az egyeztetsnek eredmnyesen kell zrulnia, a szakhatsgoknak fellvizsglt llsfoglalsukat haladktalanul, teht az ltalnos bels eljrsi hatridn bell nyolc napon bell kell kzlni az eljr hatsggal. Ha a szakhatsg a szmra meghatrozott gyintzsi hatridn bell nem nyilatkozik, az gyben rdemi dntsre jogosult hatsg a szakhatsg felgyeleti szervhez fordul a Ket. az rdemi dntsre jogosult hatsg mulasztsra vonatkoz szablyainak megfelel alkalmazsval. Ha a szakhatsg llsfoglalsa az eljr hatsg megtlse szerint jogszablyba tkzik, idertve, ha nem felel meg a szakhatsgi llsfoglals kritriumainak (pl. a szakhatsg llsfoglalsbl hinyzik a megllaptott tnylls, az llsfoglals alapjul szolgl jogszablyhelyek megjellse, a mrlegels szempontjai, az okszersg), a hatsgoknak egyeztetnik kell, az egyeztets eredmnytelensge esetn az gyben rdemi dntsre jogosult hatsg a szakhatsg felgyeleti szervhez fordulhat felgyeleti eljrs lefolytatsa rdekben. Ha a hatsg nem szleli, hogy a szakhatsgi llsfoglals jogszablysrt, a Ket. 45. (3) bekezds szerinti felgyeleti eljrsra nem kerl sor, vagy az nem eredmnyes, viszont a brsg a hatsgi hatrozatot a szakhatsgi llsfoglals rszben jogszablysrtnek tallja, akkor indokolt, hogy az ezzel kapcsolatban felmerlt kltsgeket a szakhatsg viselje.

225

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Hasonlan a szakhatsgnl is keletkezhetnek kltsgek amiatt, hogy a hatsg nem vette figyelembe a szakhatsgi eljrst (a szakhatsgi eljrs jbli lefolytatsa, az intzkedssel jr kltsgek), ezrt a szakhatsg is kvetelheti az rdemi dntst hoz hatsgtl a kltsgek megtrtst. A kvetels polgri perben rvnyesthet, a Pp. ltalnos szablyai szerint. A trvny azt is megllaptotta, hogy ha a Ket. eltren nem rendelkezik, a szakhatsgra a hatsgra vonatkoz szablyokat kell alkalmazni. A trvny a Ket. 45/A. -ban hatrozza meg azokat az eltr szablyokat, amelyeket a szakhatsg specilis jogllsa tesz indokoltt: a trvny koncepcija rtelmben a szakhatsg nem dnthet pldul az ideiglenes biztostsi intzkeds alkalmazsrl vagy az eljrs felfggesztsrl, de ha eljrsa sorn szleli a felsorolt eljrsi cselekmnyek alkalmazsnak szksgessgt, akkor errl haladktalanul tjkoztatja az rdemi dntst hoz hatsgot. gy vilgoss vlik, hogy az eljrs lefolytatsval kapcsolatos dntsek az rdemi dntst hoz hatsg hatskrbe tartoznak, amelynek dntsei ellen az ltalnos szablyok szerint lehet lni jogorvoslattal. A trvny rendezi a hatskr s illetkessg vizsglatra vonatkoz eltr szablyokat, az tlt gy kategrijt mint a szakhatsgi eljrs megszntetsnek okt. A szakhatsg dntsei (elzetes szakhatsgi hozzjruls, llsfoglals, vgzs) ellen nll jogorvoslatnak nincs helye, a szakhatsgi llsfoglalst srelmez gyfl a jogorvoslati jogt jrulkos jelleggel a hatrozat (rdemi dnts), illetve az eljrst megszntet vgzs elleni jogorvoslat keretben gyakorolhatja. A szakhatsgi modell termszetesen nem csak a jogszablyban nevestett szakhatsg(ok) tekintetben keletkeztet (kzremkdsi) ktelezettsget, hanem a vgs dntsre jogosult kzigazgatsi hatsgot is meghatrozott ktelezettsg terheli. Az eljr hatsg ugyanis dntsnek meghozatalnl (az engedly kiadsnl, elrsokhoz/felttelekhez kttt kiadsnl, vagy az engedly irnti krelem elutastsnl) teljesen ktve van a szakhatsgnak a hatskre keretei kztt kialaktott, jogszablyon alapul llsfoglalshoz, az abban foglaltaktl val eltrs tilos. E ktttsg egyfell azt jelenti, hogy a szakhatsgi llsfoglals rendelkez rszben foglaltakat, illetleg ennek indokolst a vgs dntst hoz hatsg kteles a sajt dntsnek rendelkez rszbe, illetve indokolsi rszbe vltoztats nlkl belefoglalni. A bizonyts jellemz elvei s a bizonyts eszkzei A hivatalbl val eljrs elvbl fakad egyik legfontosabb ktelezettsg, hogy a hatsg eljrsa sorn kteles a dntshozatalhoz szksges tnyllst tisztzni. Ha a rendelkezsre ll adatok (az gyfl krelmbl megllapthat adatok, a hatsgnl meglev adatok stb.) alapjn nem lehetsges a dntshozatal, akkor a tnylls dntshozatalt lehetv tev szint tisztzshoz bizonytsi eljrst kell lefolytatni. Bizonytsi eljrsra, valamely bizonytk megvizsglsra mind az gyfl krelme alapjn, mind pedig hivatalbl sor kerlhet; megengedett a bizonytsi keresztindtvny is (ekkor az ex officio eljrsban az gyfl, a krelemre indult eljrsban pedig a hatsg indtvnyozza valamely bizonytsi eszkz vizsglatt). Minthogy azonban a tnylls tisztzsnak ktelezettsge a kzigazgatsi hatsgot terheli, az eljrsba bevonand bizonytkok megvlasztsnak joga (voltakppen a bizonytkok clszersgnek elbrlsi joga) fszablyknt kizrlagosan a hatsg; azaz az gyflnek a bizonytssal kapcsolatos indtvnyai nem ktik a hatsgot. Fontos rendelkezs, hogy a hatsg ltal hivatalosan ismert tnyek, illetleg a kztudoms tnyek nem szorulnak bizonytsra. A hatsgi eljrsban minden olyan bizonytk felhasznlhat, amely alkalmas a tnylls tisztzsra.

226

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A Ket. sszesen ht ltalnos bizonytsi eszkzt (mint a valsznstheten leggyakrabban s valamennyi eljrsfajtban potencilisan elfordul bizonytkokat) nevest, amelyek az albbiak: az gyfl nyilatkozata; az irat, a tanvalloms, a szemlrl kszlt jegyzknyv; a szakrti vlemny; a hatsgi ellenrzsen kszlt jegyzknyv, illetleg a trgyi bizonytk (pl. egy szmtgpes merevlemez).

A tnylls tisztzsnak meghatroz jellemzje, hogy erre az n. szabad bizonytsi rendszer keretben kerl sor. A szabad bizonytsi rendszer legfontosabb jellemzi, hogy a hatsg szabadon vlasztja meg az alkalmazand bizonytsi eszkzt, a bizonytkokat egyenknt s sszessgkben rtkeli, s a bizonytkok rtkelsn alapul meggyzdse szerint llaptja meg a tnyllst.

A szabad bizonytsi rendszernek ugyanakkor vannak jogszablyi korltjai. Ekkppen pldul trvny elrhatja, hogy valamely gyfajtban az eljr hatsg a hatrozatt kizrlag valamely bizonytsi eszkzre alapozza. Eljrsi cselekmnyekrl felvett jegyzknyv Ktelezen csak a trgyalsrl, a lefoglalsrl, a kzmeghallgatsrl, valamint ha hatsgi tant alkalmaznak a szemlrl s a biztostsi intzkeds vgzsrl kell jegyzknyvet kszteni, egybknt pedig akkor, ha jogszably gy rendelkezik. Ehhez kpest a szbeli krelemnl, az gyfl, tan, szakrt meghallgatsnl, ha hatsgi tant nem alkalmaz a szemlnl, valamint ms bizonytsi cselekmnyeknl a hatsg mrlegelsn, illetve az gyfl krelmn mlik, hogy jegyzknyvet vagy egyszerstett jegyzknyvet kszt. Megjegyzend, hogy az egyszerstett jegyzknyv a jegyzknyvtl ktelez tartalmi elemeiben ugyan alig klnbzik, tnylegesen a jegyzknyvhz kpest azonban kevsb rszletezetten veend fel, azaz tartalmban tekinthet egyszerstettnek. A trvny gy viszonylagos szabadsgot ad a hatsgoknak, amelyeknek azonban folyamatosan figyelemmel kell lennik az eljrs rdekeire, hogy a jegyzknyvezs hinya ne vezethessen ksbb vitkhoz. A Ket. vgl nevesti a hivatalos feljegyzst, amely az gy megtlse szempontjbl fontos vagy egybknt az gy termszetre tekintettel lnyeges minden egyb eljrsi cselekmnyre vonatkoz adatokat tartalmazhatja. Ennek a dokumentumnak az a clja, hogy a hatsg adott gyre vonatkoz iratanyaga, aktja minden lnyeges informcit magban foglaljon, azokat is, amelyek nem minslnek bizonytsi cselekmnynek (vagyis amikre a szigor jegyzknyvezsi ktelezettsg nem vonatkozik). A trvny egyrtelmv teszi, hogy jegyzknyvnek minsl a hangfelvtel, valamint a kps hangfelvtel. A hatsg vlasztja ki a hatkonysg s a kltsgtakarkossg elvnek megfelelen, hogy a jegyzknyv formi kzl melyiket alkalmazza, de az gyfl vagy az eljrs rsztvevje krheti valamelyik ignybevtelt, ha ennek a kltsgeit megtrti. A hatsgok kztti egyttmkdsi lehetsg kihasznlsra val sztnzs, az adminisztratv terhek cskkentse rdekben a Ket. lehetv teszi, hogy a tbb hatsg rszvtelvel vgzett eljrsi cselekmnyrl kzs jegyzknyv is kszthet. Az gyfl nyilatkozata, adatszolgltatsi ktelezettsge Az gyflnek mind a krelmre, mind pedig az ex officio indtott hatsgi eljrsokban joga van ahhoz, hogy az eljrs sorn nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozatttelt megtagadja.

227

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A nyilatkozattteli jog az gyfelet rsban vagy szban egyarnt megilleti, a szban eladott nyilatkozatot a hatsgnak jegyzknyvbe kell foglalnia. Ha az gyfl a krelmre indult eljrsban a hatsg felhvsra nem nyilatkozik, a hatsg a rendelkezsre ll adatok alapjn rdemben dnt, vagy megsznteti az eljrst. Errl a nyilatkozatttelre vonatkoz felhvsban tjkoztatst kell adni. A hivatalbl folytatott eljrsban feltve, hogy az adott gyfajtban trvny vagy kormnyrendelet ezt ktelezen elrja helye van az gyfelet terhel adatszolgltatsi ktelezettsgnek is. Ebben az esetben a hatsg adatkzlsre irnyul felhvsa alapjn az gyfl kteles kzlni az eljr hatsggal az rdemi dntshez szksges adatokat. Ugyanez a szably rvnyesl a krelemre indult eljrsok esetn az ellenrdek gyfl vonatkozsban is. A trvny felsorolja azokat az eseteket, amikor az adatszolgltats megtagadhat (ezek: minstett adat esetn nem kapott felmentst a titoktartsi ktelezettsg all, nyilatkozatval magt vagy hozztartozjt bncselekmny elkvetsvel vdoln). Az gyfelet nyilatkozatttele sorn igazmondsi ktelezettsg terheli. Ha e ktelezettsgt megsrtve, ms tudomsa ellenre az gy szempontjbl jelents valtlan tnyt llt, illetve a ktelez adatszolgltats krbe tartoz nyilatkozatban az gy szempontjbl jelents tnyt jogellenesen elhallgat, eljrsi brsggal sjthat. A Ket. specilis szablyokat tartalmaz arra az esetre is, ha az gyfl cselekvkptelen vagy korltozottan cselekvkpes. Ilyenkor az gyfl rdekben szigorbb garanciknak kell rvnyeslnik a meghallgats sorn. Ennek alapjn cselekvkptelen gyfl szemlyes nyilatkozatttelre csak akkor hvhat fel, ha a nyilatkozattl vrhat bizonytk mssal nem ptolhat. Kiemelt jelentsge van, hogy a meghallgatsnak megfelel lgkrben kell zajlania (vagyis a kiskor szmra is rthet, nem megflemlt mdon trtnjen). Cselekvkptelen s korltozottan cselekvkpes gyflnl is ktelez a trvnyes kpvisel jelenlte, kivve, ha rdekellentt ll fenn kzttk, ilyenkor a gymhatsg mkdik kzre az gyfl rdekei vdelmben. Az irat Az irat kpezi a kzigazgatsi hatsgi eljrsokban leggyakrabban ignybe vett bizonytsi eszkzt. Az iratok krbl rtelemszeren megklnbztetett szerepe van az okiratoknak, br adott esetben okiratnak nem minsl ms rs (pl. egy levl) is fontos lehet a tnylls tisztzsnak folyamatban. Az okiratok tartalmuktl fggen klnfle adatokat, tnyeket, jogokat, ktelezettsgeket, krlmnyeket stb. igazolnak. Az okiratoknak kt f csoportjt kell megklnbztetni: egyfell a kzokiratot, msfell pedig a magnokiratot. A nem magyar nyelven killtott okirat ha az gyfajtra vonatkoz jogszably msknt nem rendelkezik csak hiteles magyar fordtssal elltva fogadhat el. Kzokiratnak minslnek azok az okiratok, amelyeket kzigazgatsi hatsg, brsg, kzjegyz a hatskrben eljrva a jogszablyban elrt alakban llt ki, tovbb azon okiratok, amelyeket jogszably kzokiratnak nyilvnt. A kzokiratnak az eljrsban teljes bizonyt ereje van, amellyel szemben termszetesen lehet helye ellenbizonytsnak. A magnokirat lehet teljes bizonyt erej magnokirat, illetve kznsges magnokirat. A teljes bizonyt erej magnokirat (pl. az gyvd ltal szablyszeren ellenjegyzett okirat, vagy a kt tan ltal alrt okirat) az ellenkez bizonytsig igazolja a benne foglalt adatok, tnyek stb. valdisgt. A kznsges magnokirat (a killt szemly ltal szablyszeren alrt, de a teljes bizonyt erhz szksges alaki felttelek egyikvel sem rendelkez okirat) ilyen teljes bizonyt ervel nem br, azaz a tnylls tisztzsban betlttt szerepe nyilvnvalan kisebb jelentsg.

228

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A tanvalloms A hatsgi eljrs sorn az gyre vonatkoz valamely tny szksg esetn tanval is bizonythat. A tant tanvallomsnak megttele cljbl idzni kell. A tanknt megidzett szemlyt megjelensi ktelezettsg, fszablyknt vallomstteli ktelezettsg s ez utbbi ktelezettsg meglte esetn igazmondsi ktelezettsg terheli. A trvnyben meghatrozott esetekben a vallomstteli ktelezettsget klnbz akadlyok fennforgsa zrja ki (tansgtteli akadlyok). Abszolt tansgtteli akadly miatt nem hallgathat meg tanknt az a szemly, akitl nem vrhat bizonytkknt rtkelhet valloms; akinek vdett adatnak minsl tnyrl kellene tanvallomst tennie, de nem kapott felmentst a titoktarts all az arra jogostott szervtl vagy szemlytl.

Relatv tansgtteli akadly ll fenn abban az esetben s ennek alapjn a tansgttel megtagadhat (erre a tan figyelmt kln fel kell hvni), ha a tan az gyfelek valamelyiknek hozztartozja, illetleg a tan vallomsval sajt magt vagy hozztartozjt bncselekmny elkvetsvel vdoln.

Trvnyben meghatrozott esetek kivtelvel nem kteles tanvallomst tenni a diplomciai mentessgben rszesl szemly. Az olyan tanvalloms, amelyet az abszolt tansgtteli akadly meglte ellenre, illetleg relatv tansgtteli akadly esetn a tansgttel megtagadsnak jogra val figyelemfelhvs nlkl vettek fel, az eljrsban nem hasznlhat fel bizonytkknt. Az gyfl meghallgatshoz hasonl specilis szablyokat tartalmaz a Ket. a cselekvkptelen s a korltozottan cselekvkpes tan meghallgatsra vonatkozan. rdemi klnbsg azonban, hogy a korltozottan cselekvkpes szemly, vagy az, aki szellemi, valamint egyb llapota miatt korltozottan kpes megtlni a tanvalloms megtagadsnak jelentsgt, tanknt csak akkor hallgathat meg, ha vallomst kvn tenni s a trvnyes kpviselje ehhez hozzjrul. A tan specilis vlfajt kpezi a hatsgi tan, akit a hatsg meghatrozott eljrsi krben: a szemlnl, a biztostsi intzkeds alkalmazsa sorn, a lefoglalsnl, illetleg a hatsgi ellenrzsnl vehet ignybe. A hatsgi tan az eljrsi cselekmny sorn trtnt esemnyeket s az ltala tapasztalt tnyeket a jegyzknyv alrsval igazolja, t a tudomsra jutott tnyekre, adatokra nzve titoktartsi ktelezettsg terheli. A trvny lnyegesen bvti a hatsgi tanra vonatkoz rendelkezseket. Ennek alapja a 43/2004. (XI. 17.) AB hatrozat, amely a bnteteljrsrl szl 1998. vi XIX. trvny vizsglt rendelkezsrl megllaptotta, hogy az alkotmnyellenes, mivel a hatsgi tan alkalmazsa sorn az adott eljrsi cselekmny rintettje gy kteles trni a bnteteljrsban nem rintett, kvlll szemly jelenltt, kzremkdst a magnszfrjt rint nyomozsi cselekmny vgrehajtsa sorn, hogy a jogi szablyozs ezzel a kvlll szemllyel szemben nem biztostja a magnszfrhoz val jognak vdelmt. A magnszfrhoz val jog vdelme rdekben a jogalkotnak a kzigazgatsi hatsgi eljrsokban is pontosan meg kell hatroznia a hatsgi tan jogait, valamint azt, hogy milyen ktelezettsgek, elsknt titoktartsi ktelezettsg terheli. E szablyokat a Ket. tartalmazza. A biztostsi intzkeds szablyait kell alkalmazni az ideiglenes biztostsi intzkedsre is, teht hatsgi tan mindkt esetben ignybe vehet. A hatsgi tan alkalmazsnak j esetei olyan eljrsi cselekmnyek, amelyek adott esetben komoly beavatkozst jelenthetnek az rintett szemly magnszfrjba, illetve amelyeknl nagy jelentsg, hogy a hatsg eljrsa sorn szlelteket egy kls szemly, a hatsgi tan igazolja.

229

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Megfelel garancinak minsl az eljrs lefolytatsnak hangfelvtel vagy kp- s hangfelvtel tjn trtn dokumentlsa, ilyenkor nem szksges, hogy hatsgi tan is igazolja az ltala szlelt esemnyek pontos jegyzknyvbe foglalst. A szemle A Ket. alapjn ing, ingatlan s szemly figyelhet, vizsglhat meg szemle keretben, amelyeket egysgesen szemletrgynak nevez el. Tekintettel arra, hogy a szably kodifikcis megfontolsok alapjn lehetv teszi szemle keretben szemly megfigyelst is, gy a megfigyelt szemly szemletrgynak minsl. Ilyen esetekben termszetesen a szemletrgy birtokosa kifejezs nem rtelmezhet, a szemletrgy birtokosra vonatkoz rendelkezsek a megszemllt szemlyre vonatkoznak. Itt is indokolt utalni arra, hogy a szemle szablyait kell alkalmazni a helyszni ellenrzsre is azzal, hogy az elzetes rtestsre jogszably eltr rendelkezseket llapthat meg, ha a hatsg az gyflnl folyamatosan lt el ellenrzsi feladatokat. Szemletrgy felmutatsa esetn a szemletrgy birtokost az eljr hatsg a jogkvetkezmnyre val figyelmeztets mellett a birtokban lev szemletrgy felmutatsra ktelezi. Az gy jellegtl fggen szemletrgynak minslhet klnsen az gy trgyval sszefgg irat (pl. zleti knyv, szerzds, bizonylat), valamint a tnylls tisztzshoz szksges brmely dolog (pl. hasznlati trgy, gpjrm). Mind gyakrabban elfordul eset, hogy helyszni szemle esetn a szemletrgy birtokosa nem engedi be az ingatlanra az ellenrdek gyfeleket. Ezrt a Ket. gy rendelkezik, hogy az gyflnek a zrt adatkezels esett kivve joga van rszt venni a helyszni szemln. A hatsg az gyfl jelenltt az ingatlan birtokosnak ktelezsvel biztosthatja. A vgzsben szerepl ktelezettsg eljrsi brsggal knyszerthet ki, a ktelezsrl pedig egyidejleg a tulajdonost is rtesteni kell. Az gyfl szemln val jelenltnek ltalnos korltja, ha a szemletrgy birtokosa termszetes szemlyazonost adatainak zrt kezelst rendeltk el, hiszen a vdelmi intzkeds rtelmt veszten, ha az gyfl egybknt jelen lehetne a szemln. Helyszni szemlre akkor kerl sor, ha a tnylls tisztzshoz az eljrssal sszefgg helyszn, illetve az ott lev trgy (pl. berendezs, felszerels) bizonytkknt val megtekintsre van szksg. A helyszni szemlrl az rintetteket elzetesen rtesteni kell, kivve, ha az elzetes rtests a szemle eredmnyessgt veszlyeztetn. Ha az a szemle eredmnyes s biztonsgos lefolytatshoz szksges, a hatsg a rendrsg kzremkdst krheti. A magnlaksban szksgess vl helyszni szemlt gy kell foganatostani, hogy az csak a szksges mrtkben korltozza a magnlethez val jogot. A szakrti vlemny Szakrtt akkor rendel ki a hatsg, ha az adott gyben jelents tny, egyb krlmny vagy az alkalmazand jog megllaptshoz klnleges szakrtelem szksges, s ezzel a szakrtelemmel a hatsg maga nem rendelkezik. Szakrtt kell kirendelni tovbb akkor is, ha ezt jogszably rja el. rtelemszeren klns tekintettel arra, hogy a szakhatsg llsfoglalst a szakrti vlemny nem rhatja fell nem kell viszont szakrtt ignybe venni akkor, ha jogszably a szakkrdsben szakhatsg llsfoglalsnak beszerzst rja el. Szakrtknt a jogszablyban meghatrozott szakrtt (szervezetet, intzmnyt, testletet vagy szemlyt), ilyen szakrt hinyban s ez tekinthet tipikus esetnek igazsggyi szakrtt (igazsggyi szakrti intzmnyt) kell kirendelni. Az gyfl is csak olyan szakrtre tehet javaslatot, aki igazsggyi szakrti tevkenysg vgzsre jogosult, tovbb az gyfl krelmre a hatsg a kirendelt szakrtn kvl msodik szakrtt is kirendelhet. Az gyfl ltal felkrt szakrt vlemnye bizonytkknt hasznlhat fel akkor is, ha a szakrtt a hatsg nem rendeli ki.

230

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Szakrtknt nem jrhat el az a szemly, akivel szemben az gyintzre vonatkoz kizrsi ok ll fenn (lsd a 6.4. alfejezetet), aki tanknt nem hallgathat meg (a szakrti vlemnyads abszolt akadlyai), vagy aki a tanvallomst megtagadhatja (a szakrti vlemnyads relatv akadlyai).

A szakrtt a hatsg vgzsben rendeli ki; e vgzse nllan nem fellebbezhet meg. A hatsg kteles a szakrtvel kzlni mindazokat az adatokat, amelyekre feladatnak teljestshez, a szakrti vlemny elksztshez szksge van. A szakrt tovbb megtekintheti az gy iratait; jelen lehet az gyfl s a tan meghallgatsnl, valamint a trgyalson s a szemln; krdseket intzhet az gyflhez, a tanhoz s a szemletrgy birtokoshoz.

Az igazsggyi szakrti tevkenysgrl szl 2005. vi XLVII. trvny (a tovbbiakban: Isztv.)rendelkezsei szerint a szakrt kteles megrizni a kirendels teljestse sorn tudomsra jutott vdett adatot s hivatsbeli titkot (titoktartsi ktelezettsg).A szakrtt megjelensi ktelezettsg (a szakrti meghallgatson, trgyalson, helyszni szemln stb.), valamint vlemnyadsi ktelezettsg terheli; tovbb kteles tartzkodni a hamis vlemnyadstl (erre s ennek jogkvetkezmnyeire kln figyelmeztetni kell t). Egyebekben a szakrtre az Isztv. szablyait kell alkalmazni. Az Isztv. felsorolja, hogy igazsggyi szakrti tevkenysget az erre feljogostott termszetes szemly (az igazsggyi szakrt), a cgjegyzkbe bejegyzett gazdasgi trsasg, az e clra ltestett igazsggyi szakrti intzmny, kln jogszablyban feljogostott llami szerv, intzmny, szervezet s kivtelesen eseti szakrt vgezhet. Az eseti szakrt jogaira s ktelezettsgeire is az Isztv. rendelkezseit kell alkalmazni, az eseti szakrt is igazsggyi szakrti tevkenysg vgzsre jogosult szakrtnek minsl. Az Isztv. hatrozza meg azt is, hogy milyen esetekben s hny napon bell krheti a szakrt, hogy a kirendels all mentsk fel, vagy miknt krheti a szakvlemny elksztsre rendelkezsre ll hatrid meghosszabbtst. A Pp. nyomn indokolt, hogy a Ket. is trjen ki arra, ha a szakrt ltal ksztett vlemny homlyos vagy hinyos, vgs esetben ilyenkor a hatsg msik szakrtt is kirendelhet a tisztzatlan krdsek megvlaszolsra. A Ket. lehetv tette, hogy trvny a szakrt vizsglatban val kzremkdsre ktelezze az gyfelet a kzremkds megtagadsa esetn is a kln trvny erre vonatkoz rendelkezseit kell alkalmazni, a Ket. maga nem rendel kln szankcit, pldul eljrsi brsgot erre az esetre. Az eljrs akadlyozsnak kvetkezmnyei Az eljrsi trvnyben meghatrozott esetekben (pl. az adatszolgltatsi ktelezettsg megszegsekor, a tan megjelensi s vallomstteli ktelezettsgnek megszegsekor, a hatsgi kzvett vagy a szakrt nem megfelel feladatteljestsekor) a ktelezettsg felrhat mdon trtn megszegse esetn az eljr hatsg az eljrst akadlyoz szemllyel vagy szervvel szemben eljrsi brsgot szabhat ki. Tovbb ha az gyfl vagy az eljrs egyb rsztvevje egybknt rosszhiszemen jr el, a hatsg eljrsi brsggal sjthatja. Az eljrsi brsg ugyanabban a hatsgi eljrsban, ugyanazon ktelezettsg ismtelt megszegse vagy ms ktelezettsgszegs esetn ismtelten is kiszabhat. Az eljrs akadlyozsa nem minden esetben vonja maga utn eljrsi brsg kiszabst, jellemzen ugyanakkor kltsg keletkezik a hatsg vagy az ellenrdek gyfl oldaln. Erre az esetre a Ket. gy rendelkezik a 61. (1a) bekezdsben, hogy a tbbletkltsgek megfizetsre kell ktelezni azt, akire vonatkozan eljrsi brsgot szabott ki, akinek jogellenes magatartsa folytn vlt szksgess valamely eljrsi cselekmny megismtlse, aki eljrsi cselekmnyt nem a clszersg figyelembevtelvel teljestette.
231

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az eljrsi brsg legkisebb sszege esetenknt tezer forint, legmagasabb sszege pedig: termszetes szemly esetn tszzezer forint, jogi szemly vagy jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet esetn pedig egymilli forint.

Fenti rtkhatrok kztt az eljrsi brsg konkrt mrtknek meghatrozsakor a hatsg elssorban a kvetkezket kteles mrlegelni: a jogellenes magatarts slyt s a felrhatsg mrtkt, az rintett vagyoni helyzett s jvedelmi viszonyait, tovbb az eljrsi brsgnak ugyanabban az eljrsban trtn ismtelt kiszabsa esetn az elz brsgolsok szmt s mrtkt.

Az eljrsi brsgot a hatsg vgzs formjban rja ki; e vgzs ellen nll fellebbezsnek, tovbb brsgi fellvizsglat irnti keresetlevl elterjesztsnek van helye. Trgyals s kzmeghallgats Szemben a polgri, illetve a bnteteljrssal, a kzigazgatsi eljrsban a trgyals atipikus jelensg, ennek tartsra a hatsgi gyek csekly rszben kerl sor. A hatsg akkor rendeli el trgyals tartst, ha: ezt jogszably elrja, a tnylls tisztzshoz szksg van az eljrsban rszt vev szemlyek egyttes meghallgatsra, illetve az ellenrdek felek rszvtelvel foly gyben egyezsgi ksrlet lefolytatshoz szksges.

A kzigazgatsi eljrsjog sajtos, br ritkn elfordul jelensge a kzmeghallgats. Kzmeghallgatst akkor tart a hatsg, ha: ezt jogszably elrja; trvny eltr rendelkezse hinyban az eljrsban tbb mint tven gyfl, vagy tbb mint t gyflnek minsl szervezet vesz rszt; vagy a hatsg a nyilvnossg vlemnynek megismerse rdekben ezt szksgesnek tartja.

A bizonytkok ismertetse az gyfllel Specilis helyzet ll el abban az esetben, ha adott gyben a hatsg az gyflnek az eljrs megindtsrl val rtestst mellzte, s egyttal az gyben bizonytsi eljrst folytatott le. Ekkor ugyanis garancilis jelentsge van annak, hogy az gyfl mg a hatrozat meghozatala eltt kpbe kerljn, azaz megismerhesse a bizonytkokat, azokra szrevtelt tehessen, lni tudjon nyilatkozattteli jogval, s tovbbi bizonytsra irnyul indtvnyt terjeszthessen el. Ennek rdekben az eljr hatsg kteles a bizonytsi eljrs befejezstl szmtott nyolc napon bell rtesteni e lehetsgekrl az gyfelet. Az rtests kzhezvteltl szmtva nyolc nap ll az gyfl rendelkezsre, hogy a felsorolt jogait gyakorolja. Ha e jogval az gyfl nem l, a nyolc napos hatrid elteltt kveten a hatsg kteles meghozni a hatrozatt.

6.3.

Kpviselet

Tbbfle akr az gyfl akarattl fgg, akr az gyfltl fggetlen ok vezethet ahhoz, hogy valamely kzigazgatsi hatsgi gyben az gyfl helyett vagy mellett kpvisel jrjon el. A kpviseletnek hrom fajtja ltezik: a trvnyes kpviselet, a meghatalmazotti kpviselet, valamint az gygondnoki kpviselet.
232

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A trvnyes kpviselet az gyfl akarattl fggetlen kpviselet, valamely objektv tnyhez: termszetes szemly gyfl esetn az eljrsi kpessg hinyhoz (ez a polgri jog szerinti cselekvkpessg valamilyen szint hinyt jelenti), illetleg nem termszetes szemly gyflnl a szervezeti jogllshoz (akr rendelkezik jogi szemlyisggel, akr nem) kapcsoldik. Ennek megfelelen trvnyes kpvisel lehet a szl, a gym, a cselekvkpessget kizr vagy korltoz gondnoksg alatt ll szemly gondnoka, illetleg adott szervezet (kltsgvetsi szerv, gazdasgi trsasg, szvetkezet stb.) vezetje vagy kpviselje. A meghatalmazotti kpviselet mindig az gyfl akarattl fgg, felttelezi az gyfl s az ltala kivlasztott kpvisel (pl. gyvd, hozztartoz) kztt megbzsi jelleg jogviszony keletkezst. Az gygondnoki kpviselet csak termszetes szemly gyfl esetben valsulhat meg, ha az ismeretlen helyen tartzkodik, vagy egybknt nem tud az gyben eljrni, s nincs trvnyes kpviselje vagy meghatalmazottja. Ilyen esetekben az eljr hatsg az gyfl rdekeinek vdelme cljbl gygondnok kirendelst kezdemnyezi az illetkes gymhatsgnl. A hatsg minden esetben kteles vizsglni a kpviseleti jogosultsgot. A Ket. pontosan meghatrozza, hogy a meghatalmazst hogyan, milyen formban fogadja el a hatsg. A Ket. rtelmez rendelkezsei kztt szerepel a kzokirat s teljes bizonyt erej magnokirat fogalma, mely szerint azok alatt trvny eltr rendelkezse hinyban a Pp.-ben meghatrozott fogalmak rtendek. Ezek alapjn kzokiratnak nevezzk az olyan papr alap vagy elektronikus okiratot, amelyet brsg, kzjegyz vagy ms hatsg, illetve kzigazgatsi szerv gykrn bell, a megszabott alakban lltott ki, s mint kzokirat teljes bizonyt ervel bizonytja a benne foglalt intzkedst vagy hatrozatot, tovbb az okirattal tanstott adatok s tnyek valsgt, gyszintn az okiratban foglalt nyilatkozat megttelt, valamint annak idejt s mdjt. A teljes bizonyt erej magnokirat pedig az ellenkez bizonytsig teljes bizonytkul szolgl arra, hogy killtja az abban foglalt nyilatkozatot megtette, illetleg elfogadta, vagy magra kteleznek ismerte el, feltve, hogy az albbi felttelek valamelyiknek megfelel: az okiratot sajt kezleg rta s alrta; kt tan az okiraton alrsval igazolja, hogy a killt a nem ltala rt okiratot elttk rta al, vagy alrst elttk sajt kez alrsnak ismerte el; a killt alrsa vagy kzjegye az okiraton brilag vagy kzjegyzileg hitelestve van; a gazdlkod szervezet ltal zleti krben killtott okiratot szablyszeren alrtk; gyvd az ltala ksztett okirat szablyszer ellenjegyzsvel bizonytja, hogy a killt a nem ltala rt okiratot eltte rta al, vagy alrst eltte sajt kez alrsnak ismerte el, illetleg a killt minstett elektronikus alrsval alrt elektronikus okirat tartalma az gyvd ltal ksztett elektronikus okiratval megegyezik; az elektronikus okiraton killtja minstett elektronikus alrst helyezett el. sszessgben a Ket. a meghatalmazst a Pp. mintjra, azzal sszhangban szablyozza, hogy a meghatalmazs milyen formban rendelkezik bizonyt ervel, milyen fajti vannak (vagyis az egsz eljrsra vagy csak meghatrozott eljrsi cselekmnyre vonatkozik), a meghatalmazs korltozsa mikor tekinthet hatlyosnak. Kpviselet esetn a hatsg az eljr szemly kpviseleti jogosultsgt megvizsglja. A kpvisel eljrst a hatsg visszautastja, ha a meghatalmazott szemly nem alkalmas a kpviselet elltsra, vagy ha kpviseleti jogosultsgt az erre irnyul hinyptlsi felhvs ellenre sem igazolja.

6.4.

Kizrs

A kzigazgatsi hatsgi jogalkalmazssal szemben tmasztott alapvet kvetelmny, hogy ne frhessen ktsg annak szablyszersghez, prtatlansghoz. E kvetelmny rvnyre juttatst szolglja, msok mellett, az elsdlegesen az gyintz szemlyre, de egyes esetekben az egsz hatsgra irnyul kizrs jogintzmnye.
233

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kizrsra alapot ad okok krben meg kell klnbztetni az abszolt, illetve a relatv kizrsi okokat. Az abszolt kizrsi ok az rintett szemly hatsg adott hatsgi gy intzsbl val automatikus kizrst eredmnyezi, mg a relatv kizrsi ok a kvetkezmnyeket illeten vizsglatot, mrlegelst ignyel. Abszolt kizrsi oknak minslnek az albbi esetek: az a szemly vagy hatsg nem vehet rszt az gy elintzsben, akinek (amelynek) jogt vagy jogos rdekt az gy kzvetlenl rinti. A hatsg azonban nem vlik kizrtt amiatt, mert a hatrozatban megllaptott fizetsi ktelezettsg teljestse az ltala megjellt szmlra trtnik; az gy msodfok elintzsben nem vehet rszt az, aki az gy elintzsben els fokon rszt vett, tovbb aki az gyben tanvallomst tett, illetve hatsgi kzvettknt, az gyfl kpviseljeknt, hatsgi tanknt vagy szakrtknt jrt el; a jegyz mint hatsg nem vehet rszt annak a hatsgi gynek az elintzsben, amelyben az t foglalkoztat nkormnyzat trsulsa vagy az egyb munkltati jogokat gyakorl polgrmester ellenrdek gyfl, ill. a hatrozattal az nkormnyzat, a trsuls vagy a polgrmester jogosultt vagy ktelezett vlhat, vagy az eljrs trgyval sszefgg ktelezettsget vllal; az gy elintzsben nem vehet rszt az a hatsg sem, amelyik hatsg vezetjvel szemben kizrsi ok ll fenn.

Relatv kizrsi oknak minsl az a helyzet, amikor adott gyben az gyintztl (hatsgtl) nem vrhat el az gy trgyilagos megtlse (mert pl. az gyfllel perben ll, vagy haragos viszonyban van). A kizrsi okkal rintett szemly kteles a hatsg vezetjnek haladktalanul, de legksbb az ok felmerlstl szmtott t napon bell bejelenteni, ha vele szemben kizrsi ok ll fenn. A kizrsi okot az eljrs megindulstl, illetve a kizrsi okrl val tudomsszerzstl szmtott nyolc napon bell az gyfl is bejelentheti. A kizrs trgyban a hatsg vezetje dnt, s szksg esetn ms gyintzt jell ki. Ms gyintz kijellse esetn a hatsg vezetje arrl is dnt, hogy meg kell-e ismtelni azokat az eljrsi cselekmnyeket, amelyekben a kizrt gyintz jrt el. Ha a kizrsi ok nem valamely szemlyre, hanem az egsz hatsgra irnyul, illetve ha a hatsgnl nincs msik, megfelel szakkpzettsggel rendelkez gyintz, a felgyeleti szerv az eljrs lefolytatsra egy azonos hatskr msik hatsgot jell ki. Ha nincs kijellhet msik, azonos hatskr hatsg, az a hatsg jr el a tovbbiakban is, amelyikkel szemben a kizrsi ok fennll, de a hatrozatot vagy az nll jogorvoslattal megtmadhat vgzst a felgyeleti szerv vezetjvel is kzlnie kell. A Ket. a kizrsra irnyul alaptalan bejelentsek megelzse rdekben lehetv teszi brsg kiszabst azzal az gyfllel szemben, aki ugyanabban az eljrsban, ugyanazon gyintz ellen ismtelten nyilvnvalan alaptalan kizrsra irnyul bejelentst tesz. A hatsg vezetjvel szemben fennll kizrsi ok esetn a kizrsi bejelentst egyenesen a felgyeleti szervnek kell megtenni, amelyik msik azonos hatskr hatsgot jell ki az eljrsra. Ha ilyen hatsg nincsen, a hatsg eljrhat, de hatrozatt s nllan fellebbezhet vgzseit a felgyeleti szervvel is kzlnie kell, amely gy fellvizsglati eljrst indthat, hiszen tudomsa van arrl, hogy a hatsg kizrsi ok ellenre jrt el. Az gyfl mulasztsa az eljrsban, igazolsi krelem Aki az eljrs sorn valamely hatrnapot, hatridt nhibjn kvl elmulasztott, igazolsi krelmet terjeszthet el. Az igazolsi krelemrl az a hatsg dnt, amelynek eljrsa sorn a mulaszts trtnt.

234

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A fellebbezsre megllaptott hatrid elmulasztsval kapcsolatos igazolsi krelmet az els fok dntst hoz hatsg, a keresetindtsra megllaptott hatrid elmulasztsval kapcsolatos igazolsi krelmet a kzigazgatsi gyekben eljr brsg brlja el. Ha a hatsg megtartotta az gyfelek rtestsre s a hatrozat kzlsre vonatkoz szablyokat, a fellebbezsi hatrid elmulasztsa esetn nincs helye igazolsi krelemnek arra val hivatkozssal, hogy az rtests, illetve a hatrozat kzlse nem postai kzbests tjn trtnt. E rendelkezs megfelelen irnyad a brsgi fellvizsglatot kezdemnyez keresetindtssal kapcsolatos igazolsra is. Az igazolsi krelmet a mulasztsrl val tudomsszerzst vagy az akadly megsznst kvet nyolc napon bell, de legksbb az elmulasztott hatrnaptl vagy az elmulasztott hatrid utols napjtl szmtott hat hnapon bell lehet elterjeszteni. A hatrid elmulasztsa esetn az igazolsi krelemmel egyidejleg ptolni kell az elmulasztott cselekmnyt is, amennyiben ennek felttelei fennllnak. Ha a hatsg az igazolsi krelemnek helyt ad, az igazolsi krelmet benyjt szemlyt eljrsjogi szempontbl olyan helyzetbe kell hozni, mintha nem mulasztott volna. Ennek rdekben a hatsg a dntst mdostja vagy visszavonja, az eljrst megszntet dntsnek visszavonsa esetn az eljrst folytatja, illetve egyes eljrsi cselekmnyeket megismtel. Az igazolsi krelem jogintzmnyt minden eljrsjog ismeri. Ennek az a lnyege, hogy aki az eljrs sorn valamilyen hatrnapot vagy hatridt elmulasztott, az a trvnyben meghatrozott okbl s hatridn bell kimentheti mulasztst. A Ket. kt kimentsi okot hatroz meg: az rintett nhibjn kvli akadlyoztatst s a hatsg kzrehatst. nhibjn kvl akadlyoztatva van pl. az, aki baleset vagy slyos betegsg miatt nem tud eleget tenni valamely ktelezettsgnek. A jogalkalmazsi gyakorlatban azonban clszer az nhibn kvli akadlyoztats fogalmt kiterjeszten rtelmezni. Kimentsi okknt el kell fogadni pl. ha az eljrs rsztvevje az ajnlott feladvevnnyel igazolja, hogy postra adott valamely kldemnyt, amely a posta hibjbl elveszett. Ugyangy kimentsi ok, ha valaki tle elvrhat mrtkben mindent megtett az t terhel ktelezettsg teljestse rdekben, m az mgsem trtnt meg hatridre. (Pl. egy vllalkozval szerzdst kttt vagy rsbeli megrendelst adott egy hatsgi hatrozatban elrt munka elvgzsre, ksbb azt rsban srgette is, m a vllalkoz tllpte a hatridt.) Kimentsi ok az is, ha az gyfl nem kapta meg a ktelezettsget megllapt hatrozatot. A hatsg kzrehatsa folytn kvetkezett be a mulaszts, ha a hatsg tvesen jellte meg a teljestsi hatridt, ksedelmesen adta postra az idzst vagy ms hivatalos iratot, illetleg a hatsg feladatkrben eljr munkatrsa tves felvilgostst adott az gyflnek a hatrid-mdosts mdjra nzve. A hat hnapos jogveszt hatrid keretei kztt a (3) bekezdsben megllaptott nyolc napos hatrid az irnyad. Jogszablyaink viszonylag ritkn, nyoms okbl alkalmaznak jogveszt hatridt. A jelen esetben a jogbiztonsghoz fzd rdek volt a szigor szablyozs indokul szolgl nyoms ok: kzelebbrl az, hogy sem a hatsgot, sem az esetleges ellenrdek gyfelet nem lehet hossz idn keresztl bizonytalansgban tartani az eljrs kimenetelt - s ezen bell a hatrozat jogerre emelkedst vagy megtmadhatatlansgt - illeten. Specilis szablyok vonatkoznak a fellebbezsi hatrid elmulasztsra, illetve az azzal kapcsolatos igazolsra. A alapjn a fellebbezsre megllaptott hatrid elmulasztsval kapcsolatos igazolsi krelmet az elsfok hatsg brlja el. A Ket. 98. (3) bekezds h) pontja alapjn a fellebbezsi hatrid elmulasztsa ellen benyjtott igazolsi krelmet elutast vgzs ellen nll fellebbezsnek van helye. Ehhez kapcsoldan a Ket. gy rendelkezik, hogy a fellebbezs felterjesztsnek hatrideje az igazolsi krelemnek helyt ad dnts jogerre emelkedsvel kezddik.

235

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.5.
6.5.1.

A hatsg dntsei
A dnts meghozatala

Az elsfok hatsgi eljrst lezr dnts ktfle lehet: rdemi vagy nem rdemi dnts. A kzigazgatsi hatsg az eljrs folyamn ktfle dntst hozhat: hatsgi hatrozatot vagy hatsgi vgzst (dichotm dntsi rendszer). A hatsg az gy rdemben hatrozatot hoz, az eljrs sorn felmerl minden ms krdsben vgzst bocst ki. Megjegyzend, hogy emellett a nem dnts tartalm, nem krdst tisztz iratok, tipikusan rtestsek a hatsg ltal kezelt s az gyflnek tovbbtott iratok harmadik tpust kpezik. A Ket. lehetv teszi a hatsg szmra, hogy mellzze a dntshozatalt: ha az eljrs pnzbeli ellts jogszablyban meghatrozott mrtk emelsre irnyul, ha jogszablyban biztostott jogosultsg gyakorlsnak a felttel kizrlag az gyfl erre vonatkoz krelmnek benyjtsa.

Ms esetekben ugyanakkor nem tekinthet jogszernek a hatsg hallgatsa, kivtelesen azonban a Ket. elismeri azt a helyzetet, amelyben a hatsg mulasztsa nem terhelheti az gyfelet, ksleltetheti a jogai gyakorlsban, mivel a jog gyakorlsa nem hordoz magban klnsebb kockzatot. A Ket. ezrt megengedi kln jogszablynak az arrl szl rendelkezst, hogy ha az gyfl krelme jog megszerzsre irnyul, s a hatsg az elrt hatridn bell nem hoz dntst feltve, hogy az gyben nincs ellenrdek gyfl -, az gyfelet megilleti a krelmezett jog gyakorlsa.. A szably megfelelen alkalmazand a szakhatsgi llsfoglals kiadsnak elmulasztsra is. Az gyfl rdeknek elmozdtsa rdekben ez a szably 2014. janur 1-jtl megfordul: vagyis ha jogszably nem zrja ki, a hallgats=beleegyezs szablya rvnyesl. Az nem llthat, hogy ilyen esetben a hatsg ne hozna dntst, mivel az gyfli joggyakorls jogszersgnek bizonytkul is a megszerzett jogot r kell vezetni a krelemre: ez az aktus pedig dntshozatalnak minsl, a hatsg elismeri, hogy az gyfl jogszeren gyakorolhatja jogt. Azokban az egyszer megtls gyekben, amelyekben jogszably rendelkezse alapjn elegend a dntst az gyiratra feljegyezni, a hatsgnak a tovbbiakban a dnts kzlsrl kln mr nem is kell gondoskodnia. Kivtelesen az egyoldal dnts helyett a hatsg s az gyfl kztti szerzdses kapcsolatknt ktoldal megllapods (az n. hatsgi szerzds) is szlethet. Az egyoldal dntsek krben hatsgi hatrozatot kell hozni minden olyan esetben, amikor a kzigazgatsi hatsg az eljrst lezr rdemi dntst hoz. Minden ms esetben teht az eljrs folyamn, illetleg az eljrs nem rdemben trtn lezrsakor a dnts megjelensi formja hatsgi vgzs.

6.5.2.

Hatsgi hatrozat

A kzigazgatsi szervek tevkenysgnek kzppontjban a dntshozatal s a dntsek rvnyestse ll. A feladatok elltsa s a hatskrk gyakorlsa az esetek dnt tbbsgben a dntsek, ms elnevezssel az aktusok, kibocstsa s rvnyestse nyomn ri el a cljt. A hatsgi tevkenysg krben a dntseknek kt csoportjt klnbztethetjk meg. A kzigazgatsi aktus a kzigazgatsi szerveknek jogi jelentsg (joghats kivltsra irnyul) cselekmnye, amely vagy ktelez erej magatartsi szablyok elrsbl ll (normatv aktusok), vagy konkrt kzigazgatsi jogviszony keletkezst, mdosulst, illetve megsznst eredmnyezi (egyedi aktusok).

236

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A hatlyos szablyozs a kvetkez egyedi aktusokat intzmnyestette: A.) Dnts; hatrozat (belertve az egyszerstett dntst is); vgzs. ideiglenes intzkeds; ideiglenes biztostsi intzkeds; szakhatsgi llsfoglals; jogszer hallgatssal ltrehozott hatrozat s szakhatsgi llsfoglals; egyezsg jvhagysa; hatsgi szerzds; hatrozatnak minsl okirat (hatsgi bizonytvny, igazolvny s nyilvntartsba val bejegyzs); biztostsi intzkeds.

B) Nevestett dnts

A fentieken tl a konkrt utasts mint egyedi aktus is szerephez juthat a hatsgi eljrsban. A szerv vezetje brmely gyben soron kvli eljrsra utasthatja az gyintzt, a kiadmnyozsra jogosult vezet pedig meghatrozott tartalm dntstervezet elksztsre is. A hatsgok kztti eljrsban szintn helye van a konkrt utastsnak. A hatsg mulasztsa esetn a felgyeleti szerv az erre irnyul krelem megrkezstl vagy a hivatalos tudomsszerzstl szmtott nyolc napon bell kivizsglja a mulaszts okt, s a hatsgot az eljrs lefolytatsra utastja. Ebben az esetben az utasts kibocstsa ktelez. A felgyeleti szerv eljrsa keretben is nylik erre lehetsg, a felgyeleti szerv a jogszablysrt dntst megsemmisti s szksg esetn az gyben eljrt hatsgot j eljrsra utasthatja . Ebben az esetben a konkrt utasts a felgyeleti jog egyik, de nem kizrlagos eszkze. A hatsg hatrozata fszablyknt ngy f rszbl tevdik ssze: fejrsz; rendelkez rsz; indokolsi rsz; zr rsz.

A valamennyi elemet magba foglal hatrozatot nevezzk alakszer hatrozatnak. A hatrozat fejrsze tartalmazza az adott hatsgi gy alapvet adatait, gy az eljr hatsg megnevezst, az gy szmt, az gyintz nevt, az gyfl nevt (megnevezst) s lakcmt (szkhelyt vagy telephelyt), az gyfl ltal a krelemben megadott, szemlyazonostsra szolgl adatot, valamint az gy trgynak megjellst. A hatsgi hatrozat legfontosabb rsze a rendelkez rsz, mivelhogy ez tartalmazza a hatsg rdemi dntst, azaz jogot, illetve ktelezettsget llapt meg az gyfl rszre. Az rdemi dntsen tlmenen a hatrozat rendelkez rszben az adott gy, illetve dnts krlmnyeitl fggen szerepeltetni kell ha az adott eljrs a szakhatsgi modell szerint folyt le, a szakhatsg megnevezst s llsfoglalsa rendelkez rszt; ktelezettsg megllaptsa esetn a ktelezettsg teljestsnek hatrnapjt vagy hatridejt, illetleg az nkntes teljests elmaradsnak jogkvetkezmnyeit (pl. a pnzfizetsi ktelezettsg nem teljestse esetn fizetend ksedelmi ptlkot s annak mrtkrl szl tjkoztatst); a hatrozatban megllaptott fizetsi ktelezettsg s a fellebbezsi illetk vagy dj mrtkrl s megfizetsnek, lerovsnak mdjrl szl tjkoztatst;

237

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

az n. jogorvoslati tjkoztatt (a jogorvoslat lehetsgrl, benyjtsnak helyrl s hatridejrl, valamint a jogorvoslati eljrsrl, b;rsgi fellvizsglat esetn a trgyals tartsa irnti krelem lehetsgrl val tjkoztatst); az eljrs lefolytatsrt fizetend illetknek vagy djnak az gyfl rszre trtn visszafizetsre vonatkoz dntst; az eljrsi kltsg viselsrl szl dntst, ha arrl a hatsg nem kln dnt.

A hatsgi hatrozat indokolsi rsznek az eset krlmnyeitl fggen a kvetkez elemeket kell tartalmaznia: a megllaptott tnyllst s az annak alapjul elfogadott bizonytkokat; az gyfl ltal felajnlott, de mellztt bizonytst (a mellzs indokaival egytt); a mrlegelsi, illetve mltnyossgi jogkrben hozott hatrozat esetn a mrlegelsben, illetve a mltnyossg gyakorlsban szerepet jtsz szempontokat s tnyeket; a szakhatsgi modell krben a szakhatsgi llsfoglals indokolst; az gyintzsi hatrid tllpse esetn az gyintzsi hatrid leteltnek napjt, valamint az arrl szl tjkoztatst, hogy azt mely, az gyflnek vagy a hatsg egyb rsztvevjnek felrhat okbl nem tartotta be, vagy hogy az eljrsi illetk vagy szolgltatsi dj visszafizetsnek (megfizetsnek) van helye; a jogszablyi hivatkozsokat (egyfell azokat a jogszablyhelyeket, amelyek alapjn a hatsg a hatrozatot hozta, msfell pedig a hatsg hatskrt s illetkessgt megllapt jogszablyhelyeket).

Vgl a hatrozat zr rszben a dntshozatal helyt s idejt, a hatskr birtokosnak nevt, hivatali beosztst, a kiadmnyoz nevt, hivatali beosztst s alrst, ha az nem azonos a hatskr gyakorljval, valamint a hatsg blyegzlenyomatt. Az alakszer hatrozat helyett n. egyszerstett dnts is hozhat. Erre akkor kerlhet sor, ha a hatsg a krelemnek teljes egszben helyt ad, s az gyben nincs ellenrdek gyfl, vagy az ellenrdek gyfl jogt vagy jogos rdekt nem srti. Egyszerstett dnts hozhat akkor is, ha az kizrlag valamely eljrsi cselekmny idpontjt hatrozza meg. Az alakszer hatrozathoz kpest az egyszerstett dnts rendelkez rszbl hinyzik a jogorvoslati tjkoztats, valamint a teljes indokolsi rsz. Az egyszerstett dnts szablyait a trvny az ttekinthetsg rdekben egy helyen, a Ket. 72. (4) bekezdsben szablyozza. Csak akkor van helye egyszerstett dnts hozatalnak, ha a hatsg teljes egszben helyt ad a krelemnek, azaz ha pldul a hatsg rszben, pldul az sszegszersget illeten mrlegelt, akkor mrlegelsi szempontjait meg kell indokolnia, egyszerstett dnts nem hozhat. Ugyancsak sajtos hatsgi dntsi forma az n. egyezsget jvhagy hatsgi hatrozat. Amennyiben a hatsgi eljrs sorn lefolytatott egyezsgi ksrlet eredmnyes volt, s az ellenrdek felek kztt ltrejtt egyezsg megfelel a jogszablyokban foglalt feltteleknek; nem srti sem a kzrdeket, sem msok jogt vagy jogos rdekt; kiterjed a teljestsi hatridre s az eljrsi kltsg viselsre;

a hatsg hatrozatba foglalja s jvhagyja az egyezsgket. Az egyezsget egyszerstett dntsben is jv lehet hagyni, ebben az esetben az indokols mellzhet. A Ket. rtelmben a hatsgnak akkor kell ksrletet tennie az ellenrdek gyfelek vitjnak egyezsggel val rendezsre, ha azt jogszably elrendeli vagy ha a hatsg trgyalst tart. Egybknt egyezsgi ksrletre akkor is sor kerlhet, ha az gy termszete egybknt megengedi. Ha az egyezsgi ksrlet eredmnyes, a hatsg hatrozatba foglalja s jvhagyja az egyezsget.
238

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az gyfelek egyezsge gy vgl hatsgi hatrozatnak minsl, az ugyangy ktelez rvny, mintha a hatsg az ltalnos szablyok szerint lefolytatott hatsgi eljrsban hozta volna. Annak ellenre viszont, hogy hatsgi hatrozatnak minsl, a Ket. kizrta mind a fellebbezst, mind a brsgi fellvizsglatot az egyezsget magba foglal hatrozat ellen. Kzigazgatsi eljrsjogunk ismeri az indokols tmeneti mellzhetsgt is. Ezt az ideiglenes megoldst akkor lehet alkalmazni, ha az indokols megfogalmazsa ksleltetn a dnts meghozatalt s a ksedelem letveszllyel vagy slyos krral fenyeget helyzet kialakulshoz vezethet. Ebben az esetben a dnts meghozataltl szmtott tz napon bell el kell kszteni a dnts indokolsi rszt, s azt kln meg kell kldeni az gyfl rszre (a jogorvoslati hatrid ez esetben az indokols kzbestsnek napjtl szmtand). Az rdemi dntsek Ha az adott gyben nem merl fel ktelez megszntetsi ok, illetleg az eljr hatsg nem l a trvnyben meghatrozott megszntetsi lehetsgekkel, az eljrst rdemi dnts zrja le. Az eljrst lezr rdemi dnts mindig hatsgi hatrozatban lt testet. Az eljrst lezr tipikus rdemi dntsek a kvetkezk: krelemre indult eljrsokban a krelemnek helyt ad hatrozat (pl. engedly kiadsa, segly vagy tmogats odatlse), illetleg a krelmet elutast hatrozat; hivatalbl indult eljrsokban az gyfl szmra valamilyen ktelezettsget elr hatrozat (pl. az egszsgre kros ru visszavonsnak elrendelse).

A dnts fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatv nyilvntsa Specilis, gyakorlatilag a vgrehajtsi eljrsbl az elsfok eljrs zr szakaszba elrehozott dntsknt, az elsfok kzigazgatsi hatsg a trvnyben meghatrozott esetekben dntst valamely nyoms okra hivatkozva fellebbezsre tekintet nlkl, azonnal vgrehajthatnak nyilvnthatja. Ezt az elsfok dnts rendelkez rszben kln ki kell mondani, illetleg a dnts indokolsi rszben e rendelkezst az azonnali vgrehajtsra alapot ad ok, krlmny megjellsvel kln meg kell indokolni. A dntsben rendelkezni kell a vgrehajtsrl s a foganatosts mdjrl. Az elsfok kzigazgatsi dnts akkor nyilvnthat fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatnak, ha az albbiakban felsorolt okok, helyzetek kzl valamelyik fennll: letveszllyel vagy slyos krral fenyeget helyzet megelzse, elhrtsa vagy kros kvetkezmnyeinek enyhtse miatt szksges (pl. egy lakhzban bekvetkezett gzrobbans vagy fggfolyos megroggyansa esetn szksgess vl kirtst elrendel hatrozat); nemzetbiztonsgi vagy honvdelmi rdekbl, a kzbiztonsg fenntartsa rdekben vagy fontos kzrendvdelmi okbl szksges (pl. veszlyes rut szllt jrm tvonalt kijell hatrozat); a vgrehajts ksedelme jelents vagy helyrehozhatatlan krral jrna (pl. valamely krnyezeti elemet slyosan szennyez tevkenysget megtilt hatrozat); a hatrozat valakinek a tartsrl vagy gondozsrl rendelkezik (pl. alkoholista szlk gyermeknek llami gondozsba vtelt elrendel hatrozat); azt trvny lelmiszerlnc-felgyelettel kapcsolatos, tovbb honvdelmi, nemzetbiztonsgi, kzegszsggyi, jrvnygyi, munkagyi, munkavdelmi, fogyasztvdelmi, kulturlis rksgvdelmi, termfld-, krnyezetvagy termszetvdelmi okbl, tovbb a kzrdek kzlekedsi infrastruktra kialaktsa, illetve az energiaellts folyamatos biztostsa rdekben lehetv teszi; vagy a hatsgi nyilvntartsba trtn haladktalan bejegyzst trvny rja el.

239

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.5.3.

Hatsgi vgzs

Hasonlan a hatsgi hatrozathoz, a hatsgi vgzs is ugyanabbl a ngy f rszbl pl fel, ezeken bell azonban rtelemszeren egyszerbb s kevesebb ktelez tartalmi elemet hatroz meg az eljrsi trvny. A hatsgi vgzs fejrsznek, illetleg zr rsznek ktelez tartalma megegyezik a hatsgi hatrozatnl kzltekvel, azzal, hogy a vgzsnl nemcsak az gyfl, hanem az eljrs egyb rsztvevje is lehet cmzett (pl. a szakrt djazst megllapt vgzs esetben). A hatsgi vgzs rendelkez rsznek a dntst, valamint a jogorvoslati tjkoztatt (a hatrozatnl megismert rszletessggel, illetve ha nincsen helye nll jogorvoslatnak, az errl val tjkoztatst) kell tartalmaznia. Ami pedig a hatsgi vgzs indokolsi rszt illeti, ebben a dnts alapjul szolgl rszletes indokokat, valamint a jogszablyi hivatkozsokat (a hatrozatnl megismert rszletessggel) kell szerepeltetni. Mg a hatrozatok indokolsnl minden esetben, a vgzsek krbl kizrlag az eljrst megszntet vgzs indokolsnak kell tartalmaznia az gyintzsi hatridre vonatkoz, a hatrozatnl mr emltett informcikat, illetve tjkoztatst.

6.5.4.

A hatsgi szerzds

A kzjogi (ezen bell a kzigazgatsi jogi) szerzds gyjtfogalomknt ismert, s ezen bell klnbz fajta szerzdsek alakultak ki. Ezek kzl az egyik nevestett s viszonylag jl krlhatrolhat fajta a hatsgi jogalkalmazs krben szmos llamban meghonosodott hatsgi szerzds. A hatsgi szerzdsnek ott s akkor van ltjogosultsga, ahol s amikor klcsns elnykkel jr az gyfl s a hatsg szmra. A hatsgi szerzds akkor kthet, ha azt jogszably lehetv teszi, s ha a hatsgi gyben szakhatsgi llsfoglalst is be kell szerezni, a szakhatsg hozzjrulsa, valamint a szakhatsgi llsfoglalsban meghatrozott elrsoknak s feltteleknek a szerzdsbe trtn foglalsa; ha a szerzds 3. szemly jogt vagy jogos rdekt rinti, a 3. szemly hozzjrulsnak beszerzse; ha jogszably elrja, a szerzd hatsg felgyeleti szervnek hozzjrulsa. a szerzd felek szemlyt azonost s a szerzds teljestshez szksges adatok, a szerzds trgya, a felek kztti kapcsolattarts mdja, a felmondsi okok, a szerzdsszegsnek minsl magatartsok s azok jogkvetkezmnyei, valamint ha a szerzds trgya ezt indokoltt teszi, a tevkenysg ellenrzsnek gyakorisga s rendje. Tovbbi felttelek:

A hatsgi szerzds tartalmi elemei:

A hatsgi szerzds alapvet jellemzje, hogy a ktelezettsgek nkntes teljestsre pl, mgtte azonban ltens jelleggel meghzdik a benne foglaltak kiknyszertsnek a lehetsge. A szerzdsszegs kvetkezmnye gyfli oldalon:
240

a szerzds jogers s vgrehajthat hatrozatnak minsl, s hatsg a vgrehajts megindtsa irnt intzkedik, a hatsghivatalbl megindtja eljrst, a hatsgi szerzds mdostsra kerl sor.

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Azt, hogy a hatsg melyik intzkedst veszi ignybe, a hatsg a hatsgi ellenrzs sorn feltrt tnyek, a szerzdsszegs slya, a szerzdssel rintett trsadalmi, gazdasgi s jogviszonyok jellege, valamint a szerzds alapjt kpez kzrdek hatkony rvnyeslse alapjn, tovbb az addigi teljestsek figyelembevtelvel mrlegeli. A szerzdsszegs kvetkezmnye a hatsg oldaln: az gyfl teljestsre irnyul felhvst juttathat el a hatsghoz, a felhvs eredmnytelensge esetn, a szerzdsszegs tudomsra jutstl szmtott harminc napon bell, a kzigazgatsi gyekben eljr brsghoz fordulhat.

A szerzds, mint ltalban a szerzdsek, a felek akaratbl mdosthat. A hatsgi szerzds mdosthat, ha: az gy szempontjbl jelents j tnyek merltek fel, a szerzdsktskor fennll krlmnyek lnyegesen megvltoztak.

6.5.5.

A hatsgi dntsek kzlse

A hatsg dntsei akkor kpesek a kvnt jogi hats kivltsra, ha azokat az elrsoknak megfelelen kzlik az rintett szemlyekkel. A hatsg hatrozatt kzlni kell az gyfllel, tovbb azzal, akire nzve jogot vagy ktelezettsget llapt meg, valamint az gyben eljrt szakhatsggal, tovbb a kln jogszablyokban meghatrozott ms hatsggal vagy llami szervvel. A hatsgi vgzst azzal kell kzlni, akire nzve az rendelkezst tartalmaz, valamint azzal, akinek az jogt, vagy jogos rdekt rinti, tovbb jogszablyban meghatrozott szemllyel vagy szervvel. Garancilis jellege folytn a kzlsi szablyok megtartsa kimagasl jelentsggel br, ugyanis e rendelkezsek megsrtse miknt azt a kvetkezetes bri gyakorlat tanstja slyos eljrsi hibnak minsl, s a joghatsok elmaradst, illetve a kzls megismtlsnek ktelezettsgt vonja maga utn. A hatsgi dnts kzlsnek tbbfle mdjt ismeri a Ket., eszerint a dntst kzlni lehet A.) rsban postai ton; rsbelinek minsl elektronikus ton, idertve a telefaxot; szemlyesen tadott irat tjn; hirdetmnyi ton (a hatsg hirdettbljn, internetes honlapon, hivatalos lapban stb.); kzbestsi meghatalmazott tjn; kzbestsi gygondnok tjn; a hatsg sajt kzbestjvel; szemlyesen, hangkapcsolatot biztost elektronikus ton, idertve a telefont,

B.) szban

C.) rsbelinek nem minsthet elektronikus ton. Telefax alapjn nem kzlhet a hatrozat s az nllan fellebbezhet vgzs, kivve, ha a dnts kzlsre jogosult szemly vagy szerv ezt elzetesen krte vagy ehhez hozzjrult. Jogszably a szbeli kzlst kizrhatja. Az elektronikus ton val kzls helybe pedig msik rsbeli kapcsolattartsi forma lphet, ha a dnts kzlsrl nem rkezik visszaigazols t napon bell.

241

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.6.

A jogorvoslat s a dnts-fellvizsglat

A jogorvoslati rendszer szablyozsa - hasonlan az e.-hez - a trvny egyik legfontosabb trgykre. Jelentsge abbl ered, hogy: az eljrsok tlnyom rsze kzigazgatsi hatrozattal s nem brsgi dntssel zrul, emiatt nem rvnyesl a brsgi hatrozathoz kapcsold anyagi joger (a hatrozat megvltoztathatatlansga), ugyanakkor a jogbiztonsgot sszer korltok kztt mgis garantlni kell, mert alkotmnyellenes helyzet llna el, ha a kzigazgatsi dntst az azt meghoz szerv, a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg vagy a felgyeleti szerv hivatalbl vagy krelemre brmikor s brmely okbl megvltoztathatn; az gyek tbbsgben nincsenek ellenrdek gyfelek, ezrt nem lehet arra szmtani, hogy az ellenrdek gyfl jogorvoslati krelme nyomn fny derl arra is, ha a kzigazgatsi hatsg olyan dntst hozott, amely az gyfl szmra kedvez, de pldul kls befolys vagy bncselekmny hatsra slyosan srti a kzrdeket, illetleg trvnysrt; szmos olyan kzigazgatsi gy van, amelyben a hatrozat szakmai vagy humanitrius mrlegelsen alapul, ezrt a fellvizsglat sem szklhet le pusztn a formlis jogszersg vizsglatra, hanem szksg van olyan jogorvoslati frumra, amelynek joga van a hozott dnts s az azt megelz eljrs teljes kr s komplex clszersgi, mltnyossgi, szakmai s trvnyessgi fellvizsglatra, s erre felkszltsgnl fogva alkalmas is.

A Ket. az e.-hez viszonytva teljes krben a vzolt okokra tekintettel olyan jogorvoslati rendszerrl beszl, amely egyfell az gyfl (az eljrs ms rsztvevje) rendelkezsre ll jogorvoslati eszkzket, msfell a hivatalbl (sajt vagy kvlrl rkez kezdemnyezsre) alkalmazhat dnts-fellvizsglati mdokat foglalja magban. Csak az ilyen sszetett jogorvoslati rendszer kpes egyszerre szolglni az gyfl jogorvoslathoz val alkotmnyos alapjogt s a jogbiztonsgot, msfell lehetv tenni a korrupci feltrst s a tves jogszably-rtelmezsbl vagy ms okbl ered hibs dntsek korriglst. A trvnynek ez a rsze hatrozza meg egyfell a jogorvoslatok alapvet kzs szablyait, msfell pedig felvzolja a jogorvoslati rendszer szerkezeti felptst. A Ket. a kzigazgatsi hatrozat esetben ltalnoss, mg a kzigazgatsi vgzs esetben csak akkor teszi lehetv az nll jogorvoslatot, ha azt trvny megengedi. Ugyancsak e hatrozza meg a krelemre indul jogorvoslati eljrsok esetben a krelem benyjtsra feljogostott szemlyi krt. A Ket. az egyes jogorvoslati fajtkat nevesti, meghatrozza azt, hogy mely jogorvoslati fajta indulhat krelemre, illetleg hivatalbl vagy mindkett alapjn. Ennek sorn a Ket. szemben az e. megoldsval, amely mintegy mlesztve szablyozza az egyes jogorvoslati formkat e ketts rendszer jegyben vgzi a jogorvoslatokkal kapcsolatos szablyozst, lesen megklnbztetve s nll alfejezetbe foglalva egyfell az gyfl krelme alapjn indul jogorvoslati eljrsokat, msfell a hivatalbl lefolytathat dnts-fellvizsglati eljrsokat. Kzigazgatsi eljrsjogunk akknt biztostja az Alaptrvny XXVIII. Cikk (7) bekezdsen szablyozott jogorvoslathoz val alapvet jog rvnyeslst, hogy minden hatsgi dntssel szemben lehetv teszi valamilyen jogorvoslati eszkz ignybevtelt. A jogorvoslat lehet kzvetlen (pl. az rdemi dnts ellen irnyul fellebbezs vagy brsgi kereset) s kzvetett (az nll fellebbezssel meg nem tmadhat vgzsben foglaltak srelmezse a hatsgi hatrozat ellen irnyul fellebbezs keretei kztt). A kzigazgatsi dntsekkel sszefgg jogorvoslatok krelem alapjn indthatk, a dnts-fellvizsglat pedig hivatalbl indul meg.
242

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A kett kztt cljukat tekintve alapveten az a klnbsg, hogy mg a jogorvoslati eljrsok a dntssel rintett szemly jogainak, rdekeinek csorbtsra tekintettel a jogrvnyestst, illetve a jogvdelmet szolgljk, a dnts-fellvizsglat clja a jogszablysrt dntsek fellvizsglata s helyettk a jogszablyoknak megfelel dntsek meghozatala.

6.6.1.

A jogorvosls rendszere

A krelem alapjn lefolytatand jogorvoslati eljrsok esetben az gyfl az aktv szerepl, teljes egszben tle fgg a jogorvoslati forma ignybevtele; az ehhez kapcsold jogorvoslati eljrsok hivatalbl nem indthatak meg. A krelem alapjn lefolytatand eljrsok megindtsnak felttele, hogy valamely kzigazgatsi dnts legalbbis az gyfl lltsa szerint az gyfl jogt vagy jogos rdekt srtse. Ugyanakkor, ha az gyfl szablyszer jogorvoslati krelmet terjeszt el, a jogorvoslat elbrlsra hatskrrel rendelkez s illetkes szerv kteles az gyfl erre irnyul krelmt rdemben megvizsglni. Ezzel szemben az ex officio lefolytatand dnts-fellvizsglati eljrsok esetben az gyfl az eljrsindts tekintetben teljes passzivitsra van krhoztatva. Ha ugyanis a kzigazgatsi hatsg akr sajt vizsglata kvetkeztben vagy gyszi fellps alapjn megllaptja valamely kzigazgatsi dnts jogszably-ellenessgt, hivatalbl kteles megindtani a dntsfellvizsglatot, fggetlenl az rintett gyfl akarattl, vagy akr (pldul egy jogosultsgot megllapt hatrozat esetben) az rintett gyfl kifejezett ellenrdekeltsgtl.

6.6.2.

A jogorvoslattal megtmadhat hatsgi dntsek

Alapvet jelentsg krds a jogorvosls trgyban, hogy a kzigazgatsi hatsg egyes dntsei (hatrozat, vgzs) ellenben a jogorvoslati lehetsg nllan vagy csak jrulkosan gyakorolhat-e. Ennek alapjn a kzigazgatsi hatsg hatrozata (azaz az gy rdemben hozott dntse) ellen a trvnyben megllaptott mdokon s felttelekkel nll jogorvoslatnak van helye. Ugyanakkor a kzigazgatsi hatsg msik dntsi formja, a hatsgi vgzs esetben fszablyknt a jogorvoslat jrulkos jelleg, azaz jellemzen a vgzs elleni jogorvoslati krelem a hatrozat elleni jogorvoslati krelembe beptve terjeszthet el. Vgzs ellen nll jogorvoslatnak akkor van helye, ha azt trvny lehetv teszi; erre maga a Ket. hatroz meg nhny esetet (pl. az eljrst megszntet vgzs, vagy az eljrsi brsg krdsben hozott vgzs). sszegezve teht a Ket. a kzigazgatsi hatrozat esetben ltalnoss teszi, mg a kzigazgatsi vgzs esetben csak akkor teszi lehetv az nll jogorvoslst, ha azt trvny (akr a Ket., akr ms trvny) kifejezetten megengedi.

6.6.3.

A jogorvoslati formk

Az gyfl krelme alapjn az gyfli jogorvoslatok krbe az albbi eljrsok tartoznak: a fellebbezsi eljrs; a brsgi fellvizsglat; az jrafelvteli eljrs; az Alkotmnybrsg hatrozata alapjn indthat eljrs.

Az els- vagy msodfok kzigazgatsi hatsg hivatalbl a kvetkez dnts-fellvizsglati eljrsokat folytathatja le: a sajt dnts fellvizsglatra irnyul, sajt hatskrben indtott eljrs; a felgyeleti eljrs keretben a felgyeleti jogkr gyakorlsa;
243

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

gyszi fellps alapjn a dntst hoz kzigazgatsi hatsg, vagy ennek felgyeleti szerve eltt foly eljrs.

A kzigazgatsi dnts kijavtsa, illetleg kiegsztse nem minsl sem jogorvoslatnak, sem dnts-fellvizsglatnak. Ennek egyrszt az az oka, hogy ezekben az esetekben nincs sz olyan, alacsonyabb fokon hozott dntsbl fakad vitss tett jogrl vagy rdekrl, melyet magasabb fokon kellene orvosolni, msrszt ellenk majd az ltalnos szablyok szerint nylik meg a jogorvoslat. A kzigazgatsi hatsg dntsnek kijavtsrl, illetleg kiegsztsrl nem a msodfok szerv, hanem maga a dntst hoz kzigazgatsi hatsg gondoskodik, gy azok nem illeszkednek sem a jogorvoslati, sem a dnts-fellvizsglati eljrsok kz. Ezekrl a jogintzmnyekrl a Ket. hatsg dntseirl szl fejezete rendelkezik. Fszablyknt a Ket. minden kzigazgatsi hatsgi gyben lehetv teszi a kzigazgatsi dntsek elleni brmelyik, fentebb felsorolt jogorvoslati forma alkalmazst (kivve az jrafelvteli eljrst, melynek keretben vgzsek nem, csak hatrozatok tmadhatak meg), feltve persze, hogy az adott jogorvoslati forma trvnyi elfelttelei egybknt fennllnak.

6.6.4.

A fellebbezs

A fellebbezs mint jogorvoslat a kzigazgatsi eljrsok alapvet, s ebbl fakadan leggyakrabban alkalmazott jogorvoslati formja. Erre figyelemmel a lehetsges kzigazgatsi jogorvoslati formk kzl ezzel foglalkozunk kicsit rszletesebben. Fellebbezsre csak a kzigazgatsi hatsg els fokon hozott dntsei (hatrozatai, vgzsei) ellenben kerlhet sor. Hatsgi hatrozat esetn a fellebbezs mindig nll, s nhny kivteltl eltekintve az els fokon hozott kzigazgatsi hatsgi hatrozatok tekintetben az gyfl fellebbezsi jogosultsga ltalnos, azaz fszablyknt minden elsfok hatrozat ellenben fellebbezssel lhet. Nem nyjthat be fellebbezs viszont az albbi hatsgi hatrozatok ellen: ha az gyben azt trvny kizrja; az gyfelek rszrl egyezsgket jvhagy hatrozat ellen; jogszably eltr rendelkezse hinyban valamely adatnak, tnynek vagy jogosultsgnak a hatsgi nyilvntartsba hivatalbl, mrlegels nlkli bejegyzsvel szemben; ha az elsfok dntst miniszter, autonm llamigazgatsi szerv, nll szablyoz szerv (pl. a PSZF) vagy kormnyhivatal vezetje hozta; trvny vagy kormnyrendelet eltr rendelkezse hinyban, ha az elsfok dntst kzponti llamigazgatsi szerv vezetje hozta; a kpvisel-testlet nkormnyzati hatsgi gyben hozott hatrozat ellen.

Az elsfok kzigazgatsi hatsg vgzsei tekintetben fszablyknt csak jrulkos formban tmadhat meg az gyfl ltal srelmezett dnts, azaz csak az gyet els fokon lezr hatsgi hatrozat elleni fellebbezsben lehet egyttal a vgzs ellen is fellebbezni. E fszably all azonban lnyeges kivtelek lteznek, amely krben a hatsgi vgzsek nllan, azaz az eljrst lezr hatrozattl fggetlenl megtmadhatak fellebbezssel. E vgzsek az albbiak:
244

az ideiglenes biztostsi intzkedsrl szl vgzs; az eljrst felfggeszt vgzs; az eljrst megszntet vgzs; a krelmet rdemi vizsglat nlkl elutast vgzs; a hatrid elmulasztsa miatti fizetsi ktelezettsggel kapcsolatos vgzs; az eljrsi brsgot kiszab vgzs;

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

az eljrsi kltsg sszegnek megllaptsrl s viselsrl rendelkez vgzs az gyfl ltal benyjtott, fellebbezsi hatrid elmulasztsval kapcsolatos igazolsi krelmet elutast vgzs; az iratbetekintsi jog korltozsra irnyul krelem trgyban hozott vgzs; a fizetsi kedvezmnnyel kapcsolatos, az eljrsi kltsg megllaptsval s viselsvel kapcsolatos, a kltsgmentessg irnti krelmet elutast, a kltsgmentessg mdostsrl vagy visszavonsrl szl elsfok vgzs.

Ezen kvl a Ket. 98. (3) bekezdsben foglalt felsorolson kvl ugyanakkor a Ket. egyes jogintzmnyeknl is kln biztostja a fellebbezsi jogot, gy pl. a Ket. 15. (8) bekezdse alapjn az eljrs megindtsra irnyul krelmet benyjt gyfl kvli gyfli jogllst megtagad vgzs ellen nll fellebbezsnek nincs helye. A fellebbezsi jog gyakorlsa nincs meghatrozott jogcmhez ktve: az gyflnek annyit kell mindssze lltania, hogy az adott dntsben foglaltak a jogt vagy jogos rdekt srtik. Kvetkezskppen az gyfl brmely okra val hivatkozssal nyjthat be fellebbezsi krelmet, amely okra tekintettel a kzigazgatsi dntst srelmesnek tartja. gy pldul hivatkozhat a hatsgi dnts clszertlensgre, mltnytalan voltra ppgy, mint jogszablysrtsre, vagy akr eljrsi szablytalansgokra. A fellebbezsben megjellt ok nmagban is elgsges a msodfok eljrs megindtshoz, azaz krelmt az gyfl nem kteles kln megindokolni. A fellebbezs benyjtsra rendelkezsre ll idtartam a kzigazgatsi hatsg dntsnek kzlstl szmtott tizent nap. Ettl az ltalnos fellebbezsi hatridtl eltr (akr rvidebb, akr hosszabb) fellebbezsi hatridt trvny vagy kormnyrendelet jogosult megllaptani. A fellebbezs benyjtsnak legfontosabb jogi hatsa az, hogy megakadlyozza az elsfok kzigazgatsi hatrozat jogerre emelkedst, azaz a benne foglalt rendelkezsek vgrehajtst. Ugyanis fszablyknt a megtmadott hatrozatban foglalt jogok nem gyakorolhatk, s a fellebbezsnek a hatrozat vgrehajtsra halaszt hatlya van; kivve azt az esetet, ha a hatsg a hatrozatt fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatnak nyilvntotta. Nincs azonban halaszt hatlya az ideiglenes biztostsi intzkedsrl szl, valamint az iratbetekintsi jog korltozsa irnti krelemnek helyt ad vgzs, tovbb az eljrsi kltsg megllaptsval s viselsvel kapcsolatos dnts elleni fellebbezsnek, a fellebbezssel meg nem tmadott rendelkezse tekintetben. A fellebbezsi krelmet annl az elsfok dntst hoz kzigazgatsi hatsgnl kell elterjeszteni, amely a srelmesnek vlt dntst meghozta. Ez a hatsg a kzhez vett fellebbezsi krelmet megvizsglja, s ennek eredmnyekppen kt lehetsg kzl vlaszthat. Ha a fellebbezst alaposnak vagy egybknt mltnyolhatnak tartja, s mindennek trvnyi felttelei fennllnak, dnthet akknt, hogy a fellebbezs alapjn sajt hatskrben mdostja vagy visszavonja az elsfok dntst. Ha viszont a fellebbezsben lertakat az elsfok dntst hoz hatsg nem ltja elfogadhatnak, vagy elfogadhatnak ltja ugyan, de nem llnak fenn a trvnyi elfelttelek, akkor a fellebbezst az gy valamennyi iratval egyetemben a fellebbezsi hatrid letelttl szmtott nyolc szakhatsg kzremkdse esetn tizent napon bell kteles a fellebbezs elbrlsra jogosult szervhez felterjeszteni. A felterjesztssel prhuzamosan az elsfok dntst hoz hatsg nyilatkozik a fellebbezssel kapcsolatos llspontjrl, vlemnyrl. A dnts visszavonsa, mdostsa fellebbezs alapjn Az elsfok dntst hoz kzigazgatsi szerv teht dnthet gy, hogy a fellebbezst a trvnyi fszablytl eltren nem terjeszti fel a fellebbezs elbrlsra jogosult szervhez.
245

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ennl fogva a fellebbezst nem a fellebbezsi eljrsra irnyad szablyok szerint intzik el, hanem helyette (mintegy a fellebbezsi eljrst kivltva, s ezltal a fellebbezs elbrlsra jogosult szervet is tehermentestve) az els fokon eljrt kzigazgatsi szerv sajt hatskrben eljrva, hzon bell hozza meg j dntst. Ebben az esetben az gy nem jut el a fellebbezs elbrlsra jogosult szervhez, st jellemz mdon a msodfok hatsg magrl a fellebbezsrl sem szerez tudomst. A fellebbezsi krelem sajt hatskrben val elrendezsnek, az j dnts meghozatalnak trvnyi alapja vagy az eredeti dnts jogsrt mivoltnak megllaptsa, vagy az ellenrdek gyfelek rszvtelvel foly eljrs kivtelvel az gyfl fellebbezsi krelmben foglaltakkal val egyetrts. Mindkt esetkrben az elsfok kzigazgatsi hatsg j dntse az eredeti dnts mdostsban vagy visszavonsban testesl meg. Ha a fellebbezssel megtmadott eredeti dnts hatrozat volt, akkor a mdostsnak, illetve visszavonsnak is hatrozat formjt kell magra ltenie; mg a hatsg vgzse rtelemszeren csak egy j vgzssel mdosthat, illetve vonhat vissza. A mdost vagy visszavon hatsgi dntst a fellebbez gyflen (az eljrs egyb rsztvevjn) kvl valamennyi olyan szemllyel is kzlni kell, akikkel/amelyekkel az eredeti kzigazgatsi dntst kzltk. Az j dnts a jogorvosls aspektusbl rtelemszeren elsfok kzigazgatsi hatrozatnak vagy vgzsnek minsl, amelynek ellenben az gyfl az ltalnos fellebbezsi szablyok szerint jogosult fellebbezsi krelem benyjtsra. A jogszablysrtsre figyelemmel trtn mdosts vagy visszavons esetben az elsfok hatsgot nem ktik a fellebbezsben lertak, j dntsnek meghozatalnl a hatlyos jogot kell szem eltt tartania. A fellebbezsi eljrs A fellebbezs benyjtsnak legfontosabb jogi kvetkezmnye az, hogy megakadlyozza a elsfok kzigazgatsi hatrozat vagy vgzs jogerre emelkedst, a benne foglalt rendelkezsek vgrehajthatsgt. Fszablyknt ugyanis a megtmadott hatrozatban foglalt jogok nem gyakorolhatk, s a fellebbezsnek a hatrozat vgrehajtsra halaszt hatlya van. A rendes jogorvoslat esetben a vgrehajts halaszt hatlynak fszablyknt val rgztse a jogorvoslathoz val alkotmnyos alapjog megvalsulsnak egyik lnyeges felttele. A kzigazgatsi hatrozat vagy vgzs jogerre emelkedsnek fellebbezs benyjtsa okn trtn elmaradsa nem jr mindig egytt a hatrozat egsze vagy egy rsze vgrehajtsnak halaszt hatlyval. Vannak ugyanis olyan esetek, amelyekben bizonyos tnyezk, szitucik, illetve mltnyossgi megfontolsok a fellebbezsre tekintet nlkli vgrehajthatsgot, illetleg a rszjoger megengedst igenlik. A szban forg esetkrk az albbiak: a hatsg a hatrozatot vagy vgzst a fellebbezs halaszt hatlynak kizrsval (azonnal) vgrehajthatnak nyilvntotta, az gyfl javra megllaptott egyszeri vagy rendszeres pnzkifizetsrl, pnzbeli elltsrl rendelkez hatrozatot az gyfl tbbletigny indokval tmadta meg, az eljrs egyb rsztvevje (szakrt, tan stb.) megtmadta a hatsgi hatrozat r vonatkoz rszt, e rsz tekintetben, a hatsgi hatrozatnak csak az eljrsi kltsg megllaptsval s viselsvel kapcsolatos rszt tmadjk meg fellebbezssel, valamely gyfajtban jogszably lehetv teszi a rszjoger alkalmazst [Ket. 73/A. (6) bek.].

Fenti esetkrk kzl a fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatv nyilvntott hatsgi dntsek esetben e specilis jogintzmnynek nem fogalmi eleme a fellebbezs tnyleges benyjtsa vagy a fellebbezsi hatrid eltelte, az azonnali vgrehajtsra csak a hatrozatban vagy vgzsben megllaptott teljestsi hatrid gyakorolhat hatst.
246

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Ezzel szemben a felsorolt tbbi esetben fogalmi elemknt szerepel az, hogy adott hatrozat (vagy vgzs) ellen fellebbezst nyjtottak be, viszont valamilyen specilis krlmnyre figyelemmel a fellebbezs nem gtolja meg a hatrozat (vagy vgzs) egsznek jogerre emelkedst, hanem a kifejezetten nem tmadott rszek esetben helye van a rszjoger alkalmazsnak, s e tekintetben az rintett rendelkezsek vgrehajthatsgnak. A kzigazgatsi hatsg a trvnyben meghatrozott esetekben fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatnak nyilvnthatja, illetve fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatnak kell nyilvntania a dntst. Ilyen esetekben a vgrehajthatsg nem fgg sem attl, hogy nyjtott-e be valaki fellebbezst, sem attl, hogy eltelt-e mr a fellebbezsi hatrid, st elfordulhat olyan eset is, amikor a hatrozat kzlse sem szksges az azonnali vgrehajtshoz (pl. tmeges letveszly esetn). Ha azonban a fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthat hatsgi dnts valamely ktelezettsg teljestsre hatridt, hatrnapot jell meg, a vgrehajts rtelemszeren csak a hatrid vagy hatrnap eredmnytelen eltelte utn knyszerthet ki. A fellebbezsre tekintet nlkli vgrehajthatsgot az elsfok hatsgi dnts rendelkez rszben kln ki kell mondani, tovbb rendelkezni kell a vgrehajtsrl s a foganatosts mdjrl, illetleg a hatrozat indokolsi rszben e rendelkezst az azonnali vgrehajtsra alapot ad ok, krlmny megjellsvel kln meg kell indokolni. A vgrehajts elrendelse rtelemszeren nem vonatkozhat a hatsgi dntsben elrt teljestsi hatrid letelte eltti idpontra (a vgrehajts elrendelsre csak e hatrid eredmnytelen eltelte utn kerlhet sor), tovbb a foganatosts mdjnak elrendelse esetben nyilvnvalan az els lpcsben alkalmazand foganatostsi md (az els vgrehajtsi cselekmny) meghatrozsrl van sz. Ha az elsfok kzigazgatsi hatsg a benyjtott fellebbezs alapjn nem lt a dnts visszavonsnak vagy mdostsnak jogval, akkor a fellebbezsrl a fellebbezsi eljrs keretben a fellebbezs elbrlsra jogosult szerv dnt (amely rendszerint az elsfok dntst hoz hatsg felettes hatsga. A kzigazgatsi eljrsokban ltalban nem rvnyesl a krelemhez ktttsg; azaz a fellebbezs elbrlsra jogosult szerv az gyfl ltal srelmezett kzigazgatsi dntst, valamint az els fokon lefolytatott eljrst egszben vizsglja meg; ennek sorn nincs ktve a fellebbezsben foglaltakhoz (teljes fellbrlat elve). E rendelkezsnek az az indoka, hogy mivel gyakran nincs ellenrdek gyfl, a msodfokon eljr szerv hivatalbl kteles megvizsglni, hogy a srelmezett dnts esetleg az gyfl javra nem srt-e valamilyen kzrdeket vagy a fellebbez szemly ltal nem emltett jogszablyi rendelkezst. Eljrsa sorn a msodfok hatsg jogosult klnsen akkor, ha a fellebbezsi krelem j tnyeket, illetve bizonytkokat jell meg a tnylls tisztzsa rdekben kiegszt bizonytsi eljrst lefolytatni, vagy pedig ennek lefolytatsa rdekben az els fokon eljrt kzigazgatsi hatsgot az elsfok dnts megsemmistse mellett j eljrs lefolytatsra utastani. Szintn megsemmisti az elsfok dntst, s az els fokon eljrt hatsgot j eljrsra utastja a msodfok dntst hoz hatsg, ha azt llaptja meg, hogy az eljrsba tovbbi gyfl bevonsa szksges. A fellebbezs elbrlsra jogosult szerv a fellebbezsi eljrs lefolytatsnak eredmnyeknt tbbfle dntst hozhat, ezek az albbiak lehetnek: az elsfok dntst helybenhagyja, amennyiben az els fokon eljrt kzigazgatsi hatsg dntst jogszernek, megalapozottnak tartja, s az gyfl fellebbezsben megjellt indokokat nem tartja elgsgesnek a kasszcis vagy reformatrius jogkrnek gyakorlshoz; az elsfok dntst megvltoztatja, ekkor a msodfok hatsg reformatrius jogkrben eljrva az gyfli fellebbezsben foglaltakat (vagy azok egy rszt) akceptlva hozza meg dntst, illetleg feltve, hogy az adott gyfajta nem esik slyostsi tilalom al a fellebbezsi krelem tartalmtl fggetlenl vltoztatja meg az elsfok hatsgi dntst;

247

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

az elsfok dntst megsemmisti, ez esetben a msodfok hatsg kasszcis jogkrben eljrva feltve, hogy a megsemmists nem egy j eljrs lefolytatsra vonatkoz utastssal trsul lnyegben az eredeti (az elsfok eljrs eltti) llapotot lltja vissza; az elsfok dntst megsemmisti, s ezzel egyidejleg az els fokon eljrt szervet j eljrs (az n. megismtelt eljrs) lefolytatsra ktelezi (a dnts formja: vgzs, s ellene nll jogorvoslati lehetsg nincs).

6.6.5.

A brsgi fellvizsglat

A brsgi fellvizsglat szablyait elssorban a Pp. XX. fejezete tartalmazza, a Ket. a hatsgnak a brsgi fellvizsglat irnti krelemmel kapcsolatos feladatait rendezi. A brsgi fellvizsglat a fellebbezshez kpest szkebben vonja meg a jogorvoslati krelem (a kereset) hivatkozsi alapjt, a brsgi fellvizsglat a jogszablysrtsre hivatkozst kveteli meg. A keresetlevlben az gyflnek kifejezetten jogszably, jogszablyhely megjellsvel hivatkoznia kell a kzigazgatsi dnts teljes vagy rszben jogellenessgre, pontosabban fogalmazva arra, hogy megtlse szerint jogszablysrts trtnt. A brsgi fellvizsglat ignybevtelnek alapvet elfelttele, hogy a fellebbezsre jogosultak valamelyike a kzigazgatsi eljrs sorn a fellebbezsi jogt kimertse, vagy az adott kzigazgatsi gyfajtban a fellebbezs kizrt.

A brsgi fellvizsglat kezdemnyezsre irnyul keresetlevelet az gyfl a kzigazgatsi hatrozat kzlstl szmtott harminc napon bell nyjthatja be. Ha az gyfl a keresetlevl benyjtsra megllaptott hatridt elmulasztotta, akkor a Pp. szerinti igazolssal lhet. A kzigazgatsi szerv a hozz elksetten benyjtott keresetlevelet nem utasthatja el, hanem kteles azt a brsghoz tovbbtani. (E ktelezettsg fennll abban az esetben is, ha az gyfl igazolsi krelmet nem terjesztett el.) A keresetlevelet az ellen a kzigazgats szerv ellen kell benyjtani, amely az gyfl megtlse szerinti jogszablysrt, fellvizsglni krt hatrozatot hozta. A keresetlevl alapjn indul kzigazgatsi perben a pert megindt gyfl felperesi, mg a fellvizsglni krt hatsgi hatrozatot meghoz kzigazgatsi szerv alperesi pozciban van. A trvnyi szablyozs rtelmben a keresetlevl benyjtsnak a kzigazgatsi dnts vgrehajtsra nzve nincsen halaszt hatlya. A halaszt hatly kizrsnak kvetkeztben a kzigazgatsi hatrozat a kzlssel jogerss vlik, a benne foglaltak fszably szerint vgrehajthatk, azonban az gyfl a brsgi fellvizsglat irnti keresetlevelben a dnts vgrehajtsnak felfggesztst krheti. A jogers kzigazgatsi dnts vgrehajtsnak felfggesztsre irnyul gyfli indtvny kzvetlen jogi hatsa, hogy az indtvny elbrlsig a vgrehajts nem foganatosthat. Ilyen esetben a keresetlevelet s az gy iratait kivteles srgssggel, hrom napon bell kell eljuttatni a brsghoz. A brsg ugyancsak soron kvl, nyolc napon bell kteles a megtmadott kzigazgatsi hatrozat vgrehajtsnak felfggesztse trgyban dntst hozni. Fentiektl eltren vannak azonban olyan esetek, amikor a Ket. nem teszi lehetv a vgrehajts felfggesztst, emellett a Ket. 2012. februr 1-jtl lehetv teszi, hogy a hatsg a msodfok dntst a vgrehajts felfggesztse irnti krelemre tekintet nlkl vgrehajthatnak nyilvntsa, ha a fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthatv nyilvnts felttelei (Ket. 101. ) fennllnak. A brsg a fellvizsglati eljrst nem a Ket. szablyai alapjn, hanem a r irnyad eljrsi szablyok (Pp. XX. fejezete) figyelembevtelvel folytatja le.
248

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A brsg a kzigazgatsi per lefolytatsnak eredmnyekppen a kvetkez tleteket hozhatja meg: jogszablysrts megllaptsa esetn a kzigazgatsi dntst hatlyon kvl helyezi; ha ez szksgesnek mutatkozik, a hatlyon kvl helyezssel egyidejleg a kzigazgatsi hatsgot j kzigazgatsi eljrs lefolytatsra ktelezi; trvnyben meghatrozott kzigazgatsi hatsgi gyfajtkban a kzigazgatsi dntst megvltoztathatja; az gyfl (a felperes) keresett elutastja. a kzigazgatsi hatsgnl ugyanabban az gyben azonos tnylls mellett rtelemszeren a brsg ltal elrendelt megismtelt eljrs kivtelvel nincs helye j eljrsnak; a megismtelt eljrsban a hatsgot kti a brsg hatrozatnak rendelkez rsze s indokolsa, az eljrs s a hatrozathozatal sorn kteles ennek figyelembevtelvel eljrni.

A kzigazgatsi perben hozott jogers tlet jogi kvetkezmnyei:

6.6.6.

Az jrafelvteli eljrs

jrafelvteli eljrsnak - szemben az eddig trgyalt, gyfli kezdemnyezsre indult jogorvoslsi formkkal, amelyek bizonyos korltokkal a hatsgi vgzsek megtmadsra is lehetsget adnak - kizrlag hatsgi hatrozat esetben van helye. Az jrafelvteli krelem benyjtsa szempontjbl - szemben a brsgi fellvizsglattal rdektelen, hogy az adott gyben az gyfl kimertette-e a fellebbezsi jogt. Az gyfl akkor nyjthat be a jogers hatrozattal lezrt kzigazgatsi gyben jrafelvtel irnti krelmet, ha a hozott hatsgi dnts kzigazgatsi szakban emelkedett jogerre (azaz nincs a brsgnak az gyben rdemi hatrozata - ebben az esetben ugyanis nem a kzigazgatsi jrafelvteli eljrs, hanem a Pp.-ben szablyozott perjts ll az gyfl rendelkezsre), s az gyflnek csak a hatrozat jogerre emelkedse utn jutott tudomsra valamely, a hatrozat meghozatala eltt mr meglev, az eljrsban mg el nem brlt s az gy elbrlsa szempontjbl lnyeges tny, adat vagy bizonytk, s az jonnan felmerlt lnyeges tny, adat vagy bizonytk elbrlsa esetn ez az gyflre nzve kedvezbb tartalm hatrozatot eredmnyezett volna.

A fenti elfeltteleken tl az jrafelvtel jogintzmnynl is fontos szempontot kpez a jogbiztonsg eltrbe helyezse. Ezrt az jrafelvteli eljrs megindtsra vonatkoz krelem benyjtsra az gyfl csak meghatrozott idtartamon, a tudomsra jutst kvet naptl szmtott 15 napon bell jogosult. A trvnyi hatrid teht egyfell egy szubjektv elemhez (az j tnynek, adatnak vagy ms bizonytknak az gyfl tudomsra jutsa), msfell pedig a jogbiztonsghoz fzd kzrdekhez (egy bizonyos idn tl mr ne lehessen megbolygatni a jogers hatsgi hatrozatokat) igazodik. Az objektv hatrid a jogers hatrozat jogerre emelkedst kvet hat hnap. A szubjektv hatrid elmulasztsa esetn az gyfl igazolsi krelemmel lhet. Amennyiben azonban az gyfl a hat hnapos objektv hatrid lejrta eltt pldul hrom nappal szerez tudomst az j tnyrl, adatrl vagy ms bizonytkrl, ez esetben a krelem benyjtsra nyitva ll id a hat hnapos hatridbl htralev idvel egyenl. A hat hnapos hatrid teht jogveszt. A jogveszt hatrid termszetesen az igazolsi krelem benyjthatsgt is rinti, a szubjektv (tizent napos) hatridt elmulaszt gyfl szmra az igazolsi krelem benyjtsra nyitva ll utols idpont az jrafelvteli krelem benyjtsra nyitva ll hat hnapos idtartam utols napja.
249

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Ket. a hat hnapos hatridt fszablynak sznja, elfogadva, hogy klns mltnylst rdeml esetekben ettl az objektv hatridtl az gyfl rdekben - azaz hat hnapnl hosszabb hatrid kimondsval - el lehessen trni. Ilyen eltrst azonban kizrlag trvnyben lehet megllaptani, oly mdon, hogy az adott kzigazgatsi gyfajtban (a hatrozat jogerre emelkedstl szmtott) legfeljebb hrom ven bell kezdemnyezhet az jrafelvteli eljrs. A hosszabb hatrid alkalmazsnak azonban felttele, hogy az jrafelvteli eljrs lezrsakppen hozott j hatrozat msok jogt vagy jogos rdekt nem rinti (mint lthattuk ilyen felttel az alaphatrid esetben nincs). A Ket. fszablytl eltren megllaptott, legfeljebb hrom ves objektv hatrid rtelemszeren ugyancsak jogvesztnek minsl Az jrafelvteli krelem elbrlsra az a kzigazgatsi hatsg jogosult, amely az elsfok hatrozatot hozta, teht abban az esetben is, ha az adott gyben szletett msodfok hatrozat. E hatskr-teleptsi szably csak ltszlagosan okozhat feszltsget az esetek j rszben egymssal hierarchikus kapcsolatban ll elsfok s msodfok kzigazgatsi hatsgok kztt. Ugyanis az jrafelvteli eljrsban az elsfok hatsg olyan j bizonytkot, tnyt stb. vizsgl, amely az gyben jogers hatrozatot hoz hatsg eltt nem volt ismert. Azaz, ha a jogers hatrozatot a msodfok hatsg hozta, az jrafelvteli eljrs semmikppen nem jelentheti e hatrozat trvnyessgi vagy szakmai fellvizsglatt, csupn az addig nem ismert j bizonytkkal, tnnyel stb. adekvt jogorvoslatot eredmnyez. Nem nyjthat be jrafelvteli krelem a jogers hatrozat meghozatala utn bekvetkezett tnyre, illetve a jogi szablyozsban bekvetkezett vltozsra alapozva; ha az gyben brsgi fellvizsglat van folyamatban, vagy a brsgi fellvizsglat sorn a brsg hatrozatot hozott; ha a kzigazgatsi hatrozat jogerre emelkedstl szmtva hat hnap eltelt; ha azt trvny, kormnyrendelet vagy nkormnyzati hatsgi gyben nkormnyzati rendelet kizrja.

A felsorolt kizr okok meglte esetn a krelmet rdemi vizsglat nlkl el kell utastani, azok hinyban az elsfok kzigazgatsi hatsg az jrafelvteli krelemben foglaltakat rdemben megvizsglja. Ennek sorn a kvetkez hatrozatokat hozhatja meg: a jogers hatrozatot mdostja, a jogers hatrozatot visszavonja, vagy az j tnyllsnak megfelel j hatrozatot hoz (s egyttal eredeti hatrozatt rtelemszeren visszavonja).

E hatrozatok ellen az ltalnos szablyok szerint jogorvoslatnak (fellebbezsnek, vagy ha ez kizrt, akkor kzvetlen brsgi fellvizsglatnak) van helye.

6.6.7.

Az Alkotmnybrsg hatrozata alapjn indthat eljrs

A Ket. 2012. janur 1-jtl az alkotmnyjogi panasz intzmnynek koncepcionlis vltozsra figyelemmel mr a krelemre indul jogorvoslati eljrsok s nem a hivatalbli dntsfellvizsglati eljrsok kztt szablyozza az Alkotmnybrsg dntse alapjn indtand eljrst. Ezltal ugyanis a tbbi eljrsi trvnyhez hasonl szablyozsi modell szletik a Ket.-ben is, ezltal az gyfl rendelkezsi autonmijnak is teret biztostva. Az Alaptrvny s az Alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. trvny (a tovbbiakban: Abtv.) alapveten megvltoztatta az alkotmnyjogi panasz intzmnyt.

250

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az Abtv. 26. (1) bekezdse alapjn alkotmnyjogi panasszal az egyedi gyben rintett szemly vagy szervezet akkor fordulhat az Alkotmnybrsghoz, ha az gyben folytatott brsgi eljrsban alaptrvny-ellenes jogszably alkalmazsa folytn A.) az Alaptrvnyben biztostott jognak srelme kvetkezett be, s B.) jogorvoslati lehetsgeit mr kimertette, vagy jogorvoslati lehetsg nincs szmra biztostva. A szablyozs fszablyknt teht bri dntst felttelez, azaz az alkotmnyossgi szempontbl vitatott hatsgi dnts, eljrs is csak a bri kzvettssel kerlhet az Alkotmnybrsg el, s a brsg eljrst, dntst fogja rinteni az alkotmnybrsgi dnts, nem az kzigazgatsi hatsgi elzmnydntst. Egyebekben az Alkotmnybrsg a bri dnts megsemmistse esetn megsemmistheti a dntssel fellvizsglt ms brsgi vagy hatsgi dntseket is. Erre tekintettel a Ket.-nek e krben nincs, nem maradt szablyozsi tere. Kivtelesen ugyanakkor az Abtv. 26. (2) bekezdse alapjn akkor is kezdemnyezhet az Alkotmnybrsg eljrsa, ha A.) az alaptrvny-ellenes jogszably rendelkezsnek alkalmazsa vagy hatlyosulsa folytn kzvetlenl, bri dnts nlkl kvetkezett be a jogsrelem, s B.) nincs a jogsrelem orvoslsra szolgl jogorvoslati eljrs, vagy a jogorvoslati lehetsgeit az indtvnyoz mr kimertette. A Ket. 100. -ra figyelemmel gy az gyfelek kztt ltrejtt egyezsget rintheti kzvetlen alkotmnybrsgi fellvizsglat. Fontos felttel ugyanakkor, hogy ebben az esetben az alaptrvny-ellenes jogszably hatlybalpstl szmtott szznyolcvan napon bell lehet rsban benyjtani az alkotmnyjogi panaszt. Az Abtv. 45. (2) bekezdse alapjn ha az Alkotmnybrsg bri kezdemnyezs vagy alkotmnyjogi panasz alapjn semmist meg egyedi gyben alkalmazott jogszablyt, a megsemmistett jogszably az Alkotmnybrsg eljrsra okot ad gyben nem alkalmazhat, azonban az Alkotmnybrsg ettl eltren is meghatrozhatja az Alaptrvnnyel ellenttes jogszably hatlyon kvl helyezst, illetve a megsemmistett jogszably ltalnos vagy egyedi gyekben trtn alkalmazhatatlansgt, ha ezt az Alaptrvny vdelme, a jogbiztonsg vagy az eljrst kezdemnyez klnsen fontos rdeke indokolja. Ezekre a szablyozsi keretekre figyelemmel a Ket. gy rendelkezik, hogy ha az gyfelek kztt ltrejtt egyezsget jvhagy hatrozat meghozatala sorn alkalmazott alaptrvny-ellenes jogszably, illetve jogszablyi rendelkezs ellen az gyfl alkotmnyjogi panaszt nyjt be, s ez alapjn az Alkotmnybrsg a jogszablyt, illetve jogszablyi rendelkezst megsemmisti, ha az Alkotmnybrsg nem mondja ki a megsemmistett jogszablynak vagy jogszablyi rendelkezsnek az Alkotmnybrsg eljrsra okot ad gyben val alkalmazhatsgt, az gyfl az alkotmnybrsgi hatrozat kzbeststl szmtott harminc napon bell krelmet nyjthat be az egyezsget jvhagy hatsghoz a hatrozat mdostsa, illetve visszavonsa irnt. Ugyanezeket a rendelkezseket kell alkalmazni, ha az Alkotmnybrsg az alkotmnyjogi panasz alapjn a jogszablyt nem, csak annak valamely lehetsges rtelmezst nyilvntja alkotmnyelleness.

251

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.6.8.

A felgyeleti eljrs

A felgyeleti szerv jogosult hivatalbl brmikor megvizsglni a kzigazgatsi hatsgi gyben eljr s a felgyeleti krbe tartoz els- vagy msodfok hatsg eljrst, illetve jogszablysrt mulasztst, tovbb az eljrs folyamn, illetleg annak lezrsakppen hozott dntst. Ha trvny vagy kormnyrendelet msknt nem rendelkezik, felgyeleti szervknt az a hatsg jr el, amely a fellebbezs elbrlsra jogosult vagy jogosult volna. Ez a trvnyi fordulat egyrtelm, hogy ha az adott hatsg dntse elleni fellebbezs kizrt is, a Ket. szablyai alapjn akkor is megllapthat a fellebbezs elbrlsra egybknt jogosult hatsg, ezen keresztl pedig a felgyeleti szerv. 'A jelen paragrafus hatrolja be pontosan, hogy mely kzigazgatsi szervek minslnek a felgyeleti eljrs (teht az elz paragrafusban szablyozott eljrs) krben felgyeleti szervnek. A felgyeleti szervek krnek meghatrozsra nzve a Ket. utal szablyt tartalmaz, kimondva, hogy - trvny vagy kormnyrendelet eltr rendelkezse hinyban - felgyeleti szervknt az a hatsg jr el, amely a Ket. 106-107. -aiban meghatrozottak szerint (lsd az ott kifejtett magyarzatot) a fellebbezs elbrlsra jogosult vagy jogosult volna. Ennek megfelelen fszablyknt felgyeleti szervnek minsl: helyi nkormnyzati hatsgi gyben truhzott hatskrben eljr szerv esetn az nkormnyzat kpvisel-testlete (kzgylse); nkormnyzati hatsgi gynek nem minsl, az nkormnyzat szervei ltal gyakorolt hatsgi gyek esetn a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve (fvrosi, megyei kormnyhivatal); nem hatsgi feladat elltsra ltrehozott, hatsgi jogkrt gyakorl szerv vagy szemly esetn- ha trvny vagy kormnyrendelet nem hatrozza meg a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsgot - a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve (fvrosi, megyei kormnyhivatal); kztestlet hatskrbe utalt gyben a trvnyben meghatrozott kztestleti szerv; llamigazgatsi szervek esetn az irnyt, felgyel vagy szakmai irnyt szerv vagy szemly. a kzigazgatsi hatsg mulasztsa esetn (ez az eljrs nemcsak hivatalbl, hanem az gyfl krelme alapjn is megindulhat); a felgyeleti szerv sajt vizsglatnak kvetkeztben; gyszi fellps alapjn, ha az gysz a felhvst a felgyeleti szervhez nyjtotta be ekkor a felgyeleti szerv eljrst a Ket. 118. s 120. -okban foglaltak, valamint az tv. hatrozzk meg.

Felgyeleti eljrs lefolytatsra tbbfle alapon kerlhet sor:

Ha a felgyeleti szerv vizsglata sorn azt llaptja meg, hogy a felgyeleti krbe tartoz elsvagy msodfok kzigazgatsi hatsg jogers hatsgi dntse jogszablyt srt, felgyeleti eljrst folytat le s ha ezt trvny nem zrja ki a Ket. 115. -ban krlrt felgyeleti jogkrt gyakorolja. Ennek sorn a felgyeleti szerv az albbi dntseket hozhatja: megvltoztathatja, megsemmistheti a jogszablysrt dntst, illetve szksg esetn a dnts megsemmistse mellett az gyben eljrt hatsgot j eljrsra utasthatja.

A jogszablysrt dntsnek mind a megsemmistse, mind a megvltoztatsa esetn rendezni szksges a jogszablysrt dnts kvetkezmnyeinek felszmolst, s ezen bell, amennyire az lehetsges, az eredeti llapot helyrelltst.
252

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

E restitutv hatrozat meghozatala nem a kasszcis vagy reformatrius dntst meghoz felgyeleti szerv, hanem a jogszablysrt dntst hoz kzigazgatsi hatsg ktelezettsge. Amennyiben azonban a felgyeleti szerv megsemmist vagy megvltoztat dntst jogorvoslattal tmadtk meg, az elsfok kzigazgatsi hatsg kteles a restitutv hatrozat meghozatalra irnyul eljrst a jogorvoslati krelem elbrlsig felfggeszteni [Ket. 32. ]. A felgyeleti szerv megsemmist vagy megvltoztat dntse alapjn, illetve az ellene benyjtott jogorvoslati krelem esetn ennek elbrlstl fggen a fellbrlt dntst hoz hatsg restitutv hatrozata az eredeti (jogszablysrt) dnts addigi vgrehajtsval (klnskppen a dntsben foglalt ktelezettsg teljestsvel, rszteljestsvel) sszefggsben kialakult, az j dntssel ellenttes helyzet rendezsre s a szksgtelenl okozott kltsg megtrtsre irnyul. E hatrozat ellen jogorvoslatnak az ltalnos szablyok szerint van helye. A trvny meghatrozza mindazokat az eseteket, amelyekben nincs helye a hatsgi dnts fellvizsglatt clz felgyeleti jogkr gyakorlsnak; ezek a kvetkezk: a jogszablysrt dntst a kzigazgatsi gyekben eljr brsg mr rdemben elbrlta, semmissgi ok esetn: ha a semmissgre irnyad szablyok a dntssel szembeni kasszcis jogkr gyakorlst kizrjk [Ket. 121. (4) bekezdse], semmissgi ok hinyban: a kasszci, illetve a reformci az gyfl jhiszemen szerzett s gyakorolt jogt srten, a ktelezettsget (joghtrnyt) megllapt dnts jogerre emelkedstl vagy ha az hosszabb, a teljestsi hatrid utols napjtl szmtott t v eltelt, a felgyeleti jogkr gyakorlst jogszably kizrja, a felgyeleti jogkr gyakorlst jogszably felttelhez kti, viszont a felttel nem ll fenn.

A felsorolsban foglaltakkal sszefggsben megjegyezzk: a ktelezettsget megllapt hatrozattal kapcsolatos tves hatrid nem akadlya a folyamatos vagy rendszeresen visszatr ktelezettsget megllapt jogszablysrt hatrozat jvre vonatkoz rvny megsemmistsnek vagy megvltoztatsnak.

6.6.9.

Az gyszi fellps

A Ket. nem tartalmazza az gyszi fellpsre vonatkoz szablyokat, csupn leszgezi, hogy ha az gysz az e trvny hatlya al tartoz gyben lp fel a trvnysrts orvoslsa rdekben, annak elbrlsra az tv.-nek az gyszsg kzrdekvdelmi feladatairl szl VI. fejezetben foglaltak az irnyadk. Az tv. egyttesen fellpsnek hvja a bntetjogon kvli kzrdek hatskreit, amelyek a trvnysrts kikszblse rdekben elssorban brsgi peres s nemperes eljrsok megindtst (perindtsi jog), valamint hatsgi eljrsok kezdemnyezsvel s jogorvoslat elterjesztst jelenti. Az gyszsgre is vonatkozik az officialits elve, amely szerint az gysz intzkedsnek megalapozsa rdekben hivatalbl vizsglatot folytat, ha a tudomsra jutott adat vagy ms krlmny megalapozottan slyos trvnysrtsre, mulasztsra vagy trvnysrt llapotra utal. Az officialits elvhez ktdik, hogy az gyszsg a hozz tett bejelentsek, panaszok alapjn jellemzen maga dnti el, hogy megindtja-e eljrst. Ehhez kapcsoldan a fellps rdekben az gyszsghez fordul krelmezt indokolt llsfoglalsban kteles tjkoztatni, ha a fellpst mrlegelse alapjn vgl mellzi. Ilyen esetben a krelmez jogosult a kzhezvteltl szmtott 8 napon bell a felettes gysznl az llsfoglals fellvizsglatt kezdemnyezni.

253

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az gyszsg hatskre a kzigazgatsi hatsgok, valamint a brsgon kvli ms jogalkalmaz szervek ltal hozott egyedi, brsg ltal fell nem brlt jogers vagy vgrehajthat dntsek, valamint hatsgi intzkedsekre terjed ki. Tovbbi korlt, hogy a trvnysrtsnek a hatsgi dnts rdemre kihatnak kell lennie. A hatsgi dntseket illeten az gysz fellpse az albbi felttelek esetn lehetsges, megalapozott: brsg ltal fell nem vizsglt dntsrl van sz, amely jogers vagy vgrehajthat, a trvnysrts az dnts rdemt rinti, a jogerre emelkedstl vagy a vgrehajts elrendelstl szmtott legfeljebb egy ven bell, ktelezettsget megllapt, jogot elvon vagy korltoz dnts esetn a vgrehajtshoz val jog elvlsig, kvetels biztostst vagy dolog zrlatt elrendel dntssel szemben mindaddig, amg ez az llapot fennll.

Az gysz a felhvsban indtvnyozhatja a trvnysrt dnts vgrehajtsnak felfggesztst. A felhvs cmzettje a vgrehajtst a dntsig kteles azonnal felfggeszteni, s errl az gyszt egyidejleg tjkoztatni. Az gysz a felhvst mr els alkalommal is az gyben eljr szerv felgyeleti szervhez azaz fszably szerint nem maghoz a vitatott dntst hoz szervhez nyjtja be. Ha a dntst hoz szervnek nincs felgyeleti szerve, vagy felgyeleti szerve a Kormny, vagy ha az gyben felgyeleti intzkeds jogszably alapjn kizrt, a felhvst az gysz a dntst hoz szervhez nyjtja be. Az gysz felhvsban 60 napon belli hatrid tzsvel indtvnyozza a trvnysrts megszntetst. A felhvs cmzettje a megadott hatridn bell az iratok megkldsvel tjkoztatja az gyszt arrl, hogy a trvnysrtst orvosolta, testleti dntst ignyl esetben a testlet sszehvsrl intzkedett, vagy indokai kifejtsvel arrl, hogy a felhvsban foglaltakkal nem rt egyet.

Elbbi esetben az gysz tovbbi intzkedse rtelemszeren okafogyott vlik. Az gysz felhvs gy minden esetben egyfok, egy hatsg brlja el, gy a felhvs eredmnytelensge esetn vagyis ha az gysz ltal megadott hatridn bell a felhvsban foglaltaknak nem tesz eleget, nem vlaszol, vagy a felhvsban foglaltakkal nem rt egyet s az gysz a fellpst nem mellzi az gysz az alapgyben hozott jogers dntst megtmadhatja brsg eltt. A trvnysrtsnek nem minsl hinyossgra s az olyan, csekly jelentsg trvnysrtsre, amely fellpst nem tesz indokoltt, az gysz jelzsben hvja fel az illetkes szerv vezetjnek figyelmt. Ha az gysz ezt kri, az illetkes szerv vezetje a jelzssel kapcsolatos llspontjrl az gyszt harminc napon bell rtesti.

6.6.10. A semmissg
A semmissg jogintzmnynek lnyegi eleme, hogy a klnfle jogorvoslati eljrsokban, illetve a dntsek fellvizsglata sorn a kzigazgatsi hatsg dntst meg kell semmisteni, ha az adott gyben a trvnyben felsorolt semmissgi okok valamelyiknek a fennlltt szlelik. A semmissgi okok akrmelyiknek fennllsa s fentiekre figyelemmel alkalmazhatsga esetn a dnts semmiss vlsa nem automatikus (szemben a polgri joggal, ahol pldul a szerzds semmissgre brmikor brki eredmnyesen hivatkozhat), az rintett hatsgi dntst az erre irnyul kln hatrozattal kell megsemmisteni.
254

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

E hatrozat meghozatalnak ktelezettsge arra a kzigazgatsi hatsgra (rtve ez alatt akr a semmissgi ok ltal rintett dntst hoz hatsgot, akr a felgyeleti szervet), illetleg brsgi fellvizsglat esetn a kzigazgatsi gyben eljr brsgra hrul, amely a semmissgi okot szleli. Amennyiben a megsemmists kzigazgatsi hatsgi hatrozattal trtnik, ezzel szemben a trvny jelen fejezetben foglaltakkal adekvt mdon jogorvoslatnak van helye. A hatsgi dnts megsemmistse esetn szksgess vlik a megsemmistett dnts vgrehajtsbl fakadt kvetkezmnyek rendezse is. E kvetkezmnyeket fel kell szmolni, s a lehetsgekhez kpest az eredeti llapotot helyre kell lltani. Minderrl az elsfok kzigazgatsi hatsg kteles gondoskodni; ha a megsemmistsrl is ez a hatsg hatrozott, akkor ebben a hatrozatban, ha pedig a megsemmist hatrozatot felgyeleti szerv hozta, akkor kln hatrozattal. E restitutv hatrozat az eredeti (a megsemmistett) dnts addigi vgrehajtsval sszefggsben kialakult helyzet rendezsre s a szksgtelenl okozott kltsg megtrtsre irnyul. E hatrozat ellen szintn van helye jogorvoslatnak. A Ket. az albbi semmissgi okokat ismeri: a magyar hatsg joghatsga az Eurpai Uni ltalnos hatly, kzvetlenl alkalmazand jogi aktusa, nemzetkzi szerzds vagy trvny rendelkezse alapjn kizrt, kivve az olyan ideiglenes intzkedst, amelyet a trvny alapjn joghatsgra tekintet nlkl kteles megtenni; az gy nem tartozik az eljr hatsg hatskrbe, kivve az olyan ideiglenes intzkedst, amelyet a trvny alapjn hatskrre tekintet nlkl kteles megtenni; illetkessgi ok hinyban az gyben val eljrsra az eljr hatsgnak nincs illetkessge, kivve az olyan ideiglenes intzkedst, amelyet a trvny alapjn illetkessgre tekintet nlkl kteles megtenni; a hatrozatot a szakhatsg megkeresse nlkl, vagy a szakhatsg jogszablyon alapul llsfoglalsnak figyelmen kvl hagysval hoztk meg; a kzigazgatsi dnts tartalmt bncselekmny befolysolta, feltve, hogy a bncselekmny elkvetst jogers tlet megllaptotta; a dntst hoz testleti szerv nem volt jogszablyszeren megalaktva, nem volt hatrozatkpes, vagy nem volt meg a dntshez szksges szavazati arny; a dnts olyan tnyllst vett alapul, amelyben a kzigazgatsi gyben eljr brsg mr az gy rdemben hatrozott, feltve, hogy az j eljrst nem a brsg rendelte el.

Trvny valamely meghatrozott forma mellzst, illetve valamely slyos eljrsi jogszablysrtst is semmissgi okk minsthet. A semmissgi ok ltal rintett hatsgi dntst a jogerss vlstl szmtott hrom ven bell minden idbeli vagy egyb korltozs nlkl meg kell semmisteni. Ehhez kpest: a jogerre emelkedstl szmtott hrom ven tl mr nem semmisthet meg a dnts, ha a megsemmists az gyfl jhiszemen szerzett s gyakorolt jogt srten; a jogerre emelkedstl szmtott, vagy ha ez a hatrid hosszabb a dntsben foglalt teljestsi hatrid utols napjtl, illetve a folyamatos ktelezettsget megllapt dntsnl az utols teljeststl szmtott t v eltelte utn nincs helye a ktelezettsget (joghtrnyt) megllapt hatsgi dnts megsemmistsnek; idbeli korltozs nlkl semmisthet meg a jhiszemen szerzett s gyakorolt jogot nem rint hatsgi dnts, ha tartalmt bncselekmny befolysolta, feltve, hogy a bncselekmny elkvetst jogers tlet megllaptotta.

255

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.7.

A vgrehajts

A kzigazgatsi vgrehajts a kzigazgatsi hatsgi eljrs azon szakasza, amelyben a hatsg a jogszablyban meghatrozott eljrsi cselekmnyek foganatostsval gondoskodik a vgrehajthat dntsben hatrozatban vagy vgzsben megllaptott ktelezettsgek megvalstsrl. E ktelezettsgek a jog ltal megkvnt llapot elrsre irnyulnak, a vgrehajts clja ezen llapot klnbz tpus llami knyszert eszkzk alkalmazsval trtn realizlsa. E leglis knyszer hatsirnyt tekintve vagy az gyfli akaratot befolysolja az gyfl ltali teljests elmozdtsa rdekben, vagy helyettesti azt, amikor a jog ltal megkvnt llapotot a jogtrgyra gyakorolt hatssal kzvetlenl a hatsg maga, vagy a jogosult kzremkdsvel, esetleg az ltaluk megbzott harmadik szemly bevonsval valstja meg. Szksg esetn, kivtelesen megnyilvnulhat a szemlyes szabadsg korltozsban is. A kzigazgatsi vgrehajts mind a jogalkalmazs tjn rvnyesl anyagi jog, mind a jogrendszer egsznek mkdse szempontjbl kiemelked jelentsg, mert egyfell vgs garancija a kzigazgatsi anyagi jogban kifejezd kzrdek rvnyre juttatsnak, msfell a gyors, kvetkezetes s eredmnyes vgrehajts preventv hatssal br, elmozdtja nem csupn az egyedileg megllaptott ktelezettsg nkntes teljestst, hanem ltalnossgban is jogkvetsre sztnz. A vgrehajtsi eljrst az alapeljrstl eltr rendeltetse s mdszere klnbzteti meg. Az alapeljrs clja az rdemi dnts meghozatala, vagyis f szablyknt a kzigazgatsi anyagi jogszably ltalnos rendelkezsbl a konkrt gy tnyei alapjn az gyflre vonatkoz egyedi jogok s ktelezettsgek megllaptsa. Az alapeljrs folyamata e jogalkalmazi dnts elksztse, amely tipikusan a jogot vagy ktelezettsget megllapt rdemi (gydnt) hatrozat megalkotsval s kzlsvel betlti rendeltetst. A vgrehajtshoz val viszonyban a jogorvoslati szak is az alapeljrssal egy tekintet al esik, mivel szerepe nem ms, mint az alacsonyabb szinten hozott jogalkalmazi dnts trvnyessgi, szakszersgi vagy clszersgi revzija, s ennek eredmnytl fggen az rdemi dnts megerstse, megsemmistse vagy korrekcija. A vgrehajtsi szak az alapeljrstl lnyegt tekintve tr el, hiszen annak rendeltetse nem az anyagi jogot egyedi jogviszonyokban konkretizl jogalkalmazi dnts meghozatala, hanem az alapeljrsban hozott dnts megvalstsa, vagyis az gyfelet terhel ktelezettsg anyagi valsgban trtn realizlsa. Ebbl addan a vgrehajtst foganatost szerv szmos, a jogalkalmazs fogalmi krn kvl es n. relcselekmnyt vgez (pl. azonnali beszedsi megbzst bocst ki, ingsgot foglal le, ingatlan rverst folytat le, plyzati felhvs bocst ki az gyfl terhre trtn munka elvgzsre stb.) A vgrehajtsi eljrs a hatsgi eljrsnak nem szksgszer rsze. A hatsgi eljrs a vgrehajtsi szak nlkl is lehet teljes. Fszably szerint kizrt a dnts kiknyszerthetsge, ha a hatsg krelemre indult eljrsban az gyfelet jogost hatrozatot hoz. Abban a krdsben ugyanis, hogy a jogostott lni kvn-e a hatrozat ltal megnyl lehetsggel, az gyfl rendelkezsi joga rvnyesl. ppen ezrt az ilyen eljrsban a jog gyakorlst nem, csupn a jognak a hatrozatban foglaltak szerinti gyakorlst (pl.: az ptsi engedlybe foglalt elrsok vagy korltozsok megtartst) lehet kiknyszerteni, a jogellenes tnyllsra alaptott, hivatalbl megindtott eljrs keretben. A Ket. ugyanakkor hatsgi ellenrzsi ktelezettsget r el arra az esetre is, ha a krelemre indult eljrsban az gyfl erre irnyul krelmet nem terjesztett el, a hatsg azonban az eljrst hivatalbl is lefolytathatta volna, Ilyen esetben olyan gytpusrl van sz, ahol a kzrdek rvnyeslse is nagyobb szerepet jtszik a norml krelemre indul eljrsoknl, ezrt szksges ezekben is a hatsg eljrsi ktelezettsgt rgzteni. Fogalmilag kizrt a vgrehajts a deklaratv s a regisztratv dntsek tekintetben is. A hatsgi dntst kiknyszert eljrsra akkor van szksg, ha a dnts az gyfelet terhel ktelezettsget llapt meg, s annak a cmzett nknt nem tesz eleget.
256

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Elmarad teht a vgrehajts akkor is, ha a ktelezettsg megllaptst nkntes teljests kveti. Sor kerl ugyan a vgrehajtsra, de mellzhet a knyszer alkalmazsa, ha az gyfl minden tle elvrhatt megtett a ktelezettsg teljestse rdekben, s ez az gyflnek fel nem rhat okbl pldul a szksges anyagi eszkzk hinya miatt hisult meg. A kzigazgatsi hatrozattal megllaptott pnzfizetsi vagy egyb magatartsra irnyul ktelezettsg hatsgi knyszercselekmny tjn trtn realizlsa a ktelezett vagyoni jogainak vagy kivtelesen szemlyes szabadsgnak korltozsban nyilvnul meg. A kzigazgatsi vgrehajts dominns terlete a vagyoni jogok korltozsa, mert a vgrehajts vagy eleve az anyagi jogszablybl ered pnzfizetsi ktelezettsg, vagy az eljrs sorn megllaptott kltsg, eljrsi brsg, esetleg a pnzfizetsi ktelezettsgg tvltoztatott egyb cselekmny kiknyszertst szolglja. A kzigazgatsi vgrehajtsban kivtelesen a szemlyes szabadsg korltozsra is szksg lehet, ha a ktelezettsg teljestst a ktelezett ellenllsa akadlyozza, vagy olyan ktelezettsgnek nem tesz eleget, amelyet szemlyesen csak tehet meg. A szemly elleni, klnsen a fizikai ellenlls lekzdsre szolgl knyszercselekmny alkalmazsa azonban klnleges felkszltsget s felelssget ignyl rendszeti feladat, ezrt erre a vgrehajtst foganatost hatsg megkeressre kizrlag a rendrsg jogosul Az egyes vgrehajtsi cselekmnyek tekintetben a Ket. a brsgi vgrehajtsrl szl 1994. vi LIII. trvnyre (a tovbbiakban: Vht.) tmaszkodik. A Vht. 2. s 3. -a szerint a brsgi vgrehajts szablyai irnyadak a kzigazgatsi vgrehajtsra is, legyen sz munkabrre vagy egyb jrandsgra, illetve pnzgyi intzmnynl kezelt sszegre vezetett vgrehajtsrl vagy ing-, illetve ingatlan-vgrehajtsrl. Mivel a vgrehajtsi cselekmnyek, valamint azok foganatostsa a kzigazgatsi s a brsgi vgrehajtsban is hasonl jelleg, a Ket. a brsgi s a kzigazgatsi vgrehajtsi eljrs alapjaiban eltr elemeit szablyozza klnbzen (elssorban a vgrehajts megindtsa, felfggesztse, a jogorvoslati rendszer), s csak a szksges mrtkben tr el a Vht.-tl. A kln szablyozst nem ignyl krdsben viszont a Ket. kifejezetten visszautal a Vht. tovbbi alkalmazsra (a ktelezettsg llami eszkzkkel val kiknyszerthetsge, a biztostsi intzkeds szablyai). A Ket. hatlyba lpsekor nem kerlt sor a vgrehajt szolglat ltrehozsra, ezrt a vgrehajtst jellemzen az elsfok hatsg foganatostja. A trvny alapjn azonban a Kormny felhatalmazst kap arra, hogy a Kormny szervezetalaktsi szabadsgval sszhangban kijellje a vgrehajtst foganatost szervet. E felhatalmazs az nkormnyzatok autonmijra tekintettel nem terjed ki az nkormnyzati hatsgi gyekre. A felhatalmazs lehetsget ad arra, hogy a Kormny a jelenlegi llapotot fenntartva egy hatsgot jelljn ki valamennyi gytpus esetben a vgrehajts foganatostsra, de arra is, hogy akr az egyes vgrehajtsi cselekmnyek, akr gycsoportok szerint differenciltan jelljn ki szerveket. Emellett a vgrehajts hatkonysgnak nvelse rdekben a trvny lehetsgt ad arra, hogy valamennyi hatsg szerzdst kthessen az nll brsgi vgrehajtkkal a vgrehajtsra. Garancilis szablyknt kimondja ugyanakkor a trvny, hogy vgzst ilyen esetben is kizrlag a vgrehajtst elrendel hatsg hozhat A vgrehajts gyorsasgt, hatkonysgt javt mdostsknt emltend mg, hogy a hivatalbl indtott hatsgi ellenrzst a teljestsi hatrid leteltt kvet nyolc napon bell kell lefolytatni, gy hatkonyabban megakadlyozhat, hogy a vgrehajthat vagyont elvonjk vagy ms mdon ellehetetlentsk a vgrehajtst, azaz a hatsg dntse vrhatan gyorsabban s nagyobb bizonyossggal tud rvnyeslni. A jogalkalmazsi tevkenysg hatkonysgnak, eredmnyessgnek egyik mrcje, hogy a ktelezettsget (meghatrozott cselekmnyt vagy tartzkodst, illetve pnzfizetsi ktelezettsget) megllapt jogers jogalkalmaz dntsekben foglaltak milyen arnyban teljeslnek. A jogers hatsgi dntsekben, s ezen bell kiemelked fontossggal a hatsgi hatrozatokban foglalt ktelezettsgek az esetek nagyobbik rszben hatridben teljeslnek, ilyenkor a ktelezett szemly (gyfl) nkntes teljestssel tesz eleget a hatsgi dntsnek.
257

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ha viszont az nkntes teljestse elmarad, a trvnyi felttelek fennllsa esetn akr llami knyszerrel is el kell rni, hogy a hatsg dntsvel pnzfizetsre vagy egyb magatartsra, magatartstl val tartzkodsra ktelezett gyfl e ktelezettsgnek eleget tegyen. Ekkor vlik szksgess a vgrehajtsi eljrs keretben a vgrehajts megindtsa. Vgrehajtsi eljrst akkor lehet indtani, ha az adott hatsgi dnts vgrehajthatv vlik. A vgrehajthat dntseket ngy csoportba lehet sorolni. Akkor vgrehajthat a dnts, ha: a pnzfizetsre, illetve meghatrozott cselekmnyre vagy magatartsra irnyul ktelezettsget megllapt dnts jogerre emelkedett, s a teljestsre megllaptott hatrid/hatrnap eredmnytelenl telt el (ez a tipikus eset); a trsre vagy valamely cselekmnytl vagy magatartstl val tartzkodsra irnyul ktelezettsget megllapt dnts jogerre emelkedett, s az gyfl a ktelezettsget a vgrehajtshoz val jog elvlsi idejn bell megszegte; a dnts fellebbezsre tekintet nlkli vgrehajtst vagy biztostsi intzkedsknt val alkalmazst rendeltk el; a teljestsi hatridt nem tartalmaz dnts jogerre emelkedett.

A vgrehajthatsgnak teht a hatridben val nkntes teljests elmaradsa mellett lnyegi eleme a joger, valamely hatsgi dnts jogerre emelkedse. Ennek szablyait a Ket. 73/A. -a tartalmazza, vagyis a dnts s nem a vgrehajts szablyai kztt helyezkedik el. Ennek oka, hogy a joger dogmatikailag a dntsek fogalmi eleme, szablyozsnak szerkezetileg a jogorvoslati szablyokat is meg kell elznie, emellett mg a vgrehajts, vgrehajthatsg nem szksgszer eleme a dntsnek s az eljrsnak, addig a jogerre emelkeds igen. Ennek alapjn az els fokon hozott hatsgi dnts akkor vlik jogerss, ha ellene nem fellebbeztek, s a fellebbezsi hatrid letelt a hatrid elteltvel; a fellebbezsi jogrl lemondtak a lemonds napjn, vagy ha az gyfl a krelem teljestse esetre mr a dnts kzlse eltt lemondott a fellebbezsi jogrl, s nincs ellenrdek fl az elsfok dnts kzlsekor; a fellebbezsi krelmet visszavontk a krelem visszavonsnak a hatsghoz val megrkezse napjn; a fellebbezs e trvny rendelkezsei szerint kizrt a dnts kzlsnek napjn; a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg az elsfok hatsg dntst helybenhagyta az els fok dnts a msodfok dnts kzlsvel vlik jogerss.

A msodfokon hozott hatsgi dnts a kzlssel, a fellebbezsi eljrs megszntetse esetn a hatsg a krelmet rdemi vizsglat nlkl elutast, az eljrst megszntet elsfok dntse a fellebbezsi eljrs megszntetsrl szl vgzs jogerre emelkedsnek napjn vlik jogerss. A vgrehajts s a vgrehajts foganatostsnak elrendelse, valamint a vgrehajts foganatosts E helyen clszer ttekinteni a vgrehajtsi eljrs megindtsnak sajtos eseteit: A vgrehajts megindtsra az rdemi dnts jogerre emelkedse eltt is szksg lehet, ha a hatrozat fellebbezsre tekintet nlkli vgrehajtst rendelik el. Ebben az esetben a vgrehajts megindtsrl s mdjrl az gydnt hatrozatban trtnik rendelkezs. A Ket. lehetv teszi a jogers dntssel szembeni vgrehajts felfggesztse irnti krelemre tekintet nlkli vgrehajtst is. Korbban mr jeleztk, hogy az alapeljrsban kivetett eljrsi brsg vgrehajtsnak megindtsa is megelzheti az alapgy lezrst.

258

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

A vgrehajts megindtsra a vgrehajtsi eljrs megindtsa utn is szksg lehet, ha pldul az eljrsi brsgot a vgrehajtsi szakban vetik ki, vagy ha az gyfelet a helyette elvgzend cselekmny (munka) kltsgeinek ellegezsre vagy utlagos megfizetsre ktelezik, s az nkntes teljests elmarad. rtelemszeren a vgrehajts megindtsa nlkl kell foganatostani azt a vgrehajtsi szakban hozott vgzst, amelyben a vgrehajtst foganatost szerv a meghatrozott ingsg kiadsa vagy meghatrozott szolgltats nyjtsa helyett pnzegyenrtket llapt meg s a vgrehajtst pnzsszegre folytatja. Ha a dnts az egyes ktelezettsgek vagy az gyfelek, illetve az eljrs egyb rsztvevi tekintetben klnbz teljestsi hatridket llapt meg, vagy a hatrozat egyes rendelkezsei klnbz idpontban emelkednek jogerre (rszjoger), akkor csak azon hatrozatrsz vgrehajtsa rendelhet el, amely tekintetben a vgrehajthatsg minden felttele megvalsult. Az gyfli pozciban tbb ktelezett is szerepelhet. Ha a ktelezettsg gyfelenknt osztott (elklnthet), minden ktelezettel szemben csak a re megllaptott ktelezettsg hajthat vgre. gyfli megoszts hinyban a teljestsrt val felelssg az anyagi jogszablytl s az rdemi dntstl fggen egyttes vagy egyetemleges. A vgrehajtst ettl fggen vagy minden ktelezettel szemben egytt, vagy a ktelezettek brmelyikvel szemben a teljes ktelezettsgre kell elrendelni. Nincs szksg a vgrehajts vgzssel trtn elrendelsre, ha a vgrehajtsra nem a kzigazgatsi vgrehajts keretei kztt kerl sor, nevezetesen ha trvny a pnzfizetsi ktelezettsg adk mdjra trtn vgrehajtst rendeli el, akkor a vgrehajts az adhatsg hatskrbe tartozik. Ilyen esetben a vgrehajts elrendelsre jogosult hatsg megkeresi a hatskrrel s illetkessggel rendelkez adhatsgot a vgrehajts lefolytatsra; ha a kzigazgatsi hatsg az ellenrdek felek tulajdoni, vagyoni viszonyait rint dntst hoz, a vagyoni kvetelsek vgrehajtsa a brsgi vgrehajts keretei kztt realizldik (pl. birtokvitk sorn a krok, hasznok s a kltsgek, vagy a kisajttsi- s a bnyakrtalants stb.). Ilyen esetben az advgrehajtsnl emltett megkeressre sincs szksg, mivel az eljrs megindtst - a Vht. szablyai szerint - a jogosult kezdemnyezi. A tilalmat vagy ms passzv (trsre, nemtevsre irnyul) magatartst tartalmaz ktelezettsg lnyegi vonsa, hogy az tipikusan a fennll jogi helyzet vagy tnyllapot hbortatlansgt vdi. Ezrt azon tl, hogy e ktelezettsg fajthoz teljestsi hatrid nem rendelhet, a vltozs elidzst clul tz, gyfli aktivitst felttelez ktelezettsgekhez kpest tovbbi eltrs mutatkozik abban is, hogy az n. helyettest mdszerek alkalmazsa fogalmilag kizrt. Ebben az esetben hatsgi fellpsre csak akkor van szksg s lehetsg , ha az gyfl a passzivitsra irnyul ktelezettsget aktv magatartsval megszegi. Ilyen helyzetben a (4) bekezds szerinti tartalm vgrehajtst elrendel vgzs kibocstsa is rtelmetlen lenne, ezrt ehelyett kzvetlenl az eljrsi brsg kivetse, illetve a konkrt szitucitl fggen a, szemlyes szabadsgot korltoz eszkzk alkalmazsa irnt szksges intzkedni. Ebben az esetkrben teht a vgrehajts a ktelezettsgszegshez utlag kapcsold szankcik alkalmazsban lt testet, amibl az is kvetkezik, hogy a vgrehajtsi jog motivcis, illetve szemlyes szabadsgot korltoz eszkzeit mindannyiszor alkalmazni kell, ahnyszor az elvlsi idn bell a ktelezettsgszegs megvalsul s az a hatsg tudomsra jut.

A vgrehajtst a ktelezettel szemben kell elrendelni. A vgrehajts elrendelse klns gondossgot ignyel akkor, ha a ktelezett szemlyben vltozs ll be, vagy ha a ktelezettsget a vgrehajtsi eljrsban a mgttes felelssggel tartoz jogalannyal szemben kell rvnyesteni, tovbb a ktelezett jogutd nlkli megsznsnek eseteiben.

259

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Hivatalbl indult vagy folytatott elsfok eljrs esetn a vgrehajtst hivatalbl kell elrendelni, ha a hatsg ellenrzssel megllaptotta, hogy a teljestsre nem vagy csak rszben, vagy nem az elrsoknak megfelelen kerlt sor. Krelemre indult eljrsok esetn a vgrehajtst a jogosult szemly krelmre rendeli el a hatsg, illetve a hatsg ebben az esetben is megindthatja hivatalbl a vgrehajtsi eljrst, habr a krelmez azt nem krte, de a hatsg az eljrst hivatalbl is folytathatta volna. Ha az elsfok hatsg foganatostja a vgrehajtst, a vgrehajts megindtsrl nem kell kln vgzst hoznia, hanem a foganatostst az nkntes teljests elmaradsnak megllaptsrl szmtott nyolc napon bell meg kell kezdeni. Ha a vgrehajtst nem az elsfok hatsg foganatostja, a vgrehajts megindtsrl az elsfok hatsg a rendelkezsre ll adatok vagy a hatsgi ellenrzs eredmnye alapjn vgzst hoz, amelyet kzl a vgrehajtst foganatost szervvel is. Ilyen esetben a vgrehajts a vgrehajtst foganatost szervvel val kzlst kvet napon indul meg. A vgrehajts megindtsrl szl vgzs az elsfok hatsg nyilvntartsban vagy az gy irataiban rendelkezsre ll, a vgrehajtshoz szksges adatokat, s pnzfizetsi ktelezettsg vgrehajtsa esetn a ksedelmi ptlk mrtkt tartalmazza.

A jogalkalmazs knnytst clozza az, hogy a dntsben nem a mr felmerlt ksedelmi ptlk sszegt, hanem mrtkt kell meghatrozni, hiszen a ksedelmi ptlk sszege a teljestsig folyamatosan emelkedni fog, annak pontos megllaptsra a vgrehajtst megindt hatsgnak nincs lehetsge. A vgrehajtst teht vagy az elsfok hatsg (azaz a vgrehajts elrendelj e), vagy kormnyrendeletben megjellt szerv vagy szemly sajt maga, illetve szerzds alapjn nll brsgi szerv foganatostja. A vgrehajts foganatostsnak f irnyai az albbiak: pnzfizetsi ktelezettsg vgrehajtsa azonnali beszedsi megbzssal, munkabrbl val letiltssal, ezek eredmnytelensge esetn ingatlan- s ingvgrehajtssal; meghatrozott cselekmny vgrehajtsa pl. az adott cselekmnynek ktelezett veszlyre s kltsgre val elvgeztetse, vagy pnzegyenrtk megllaptsval; meghatrozott ingsg kiadsa lefoglalssal.

A vgrehajts megindtsrl szl vgzs ellen a Ket. nll fellebbezst biztost teht, de kizrlag jogszablysrtsre hivatkozssal, emellett a trvny nyomatkostja, hogy a fellebbezsnek megalapozottnak kell lennie, vagyis a fellebbezsben el kell adni az annak alapjul szolgl tnyeket, s csatolni kell az azt altmaszt bizonytkokat. A fellebbezsnek ugyanakkor nincs halaszt hatlya, gy a vgzsben foglalt vgrehajtsi cselekmny foganatostsnak, a vgrehajts megkezdsnek nem akadlya. A vgrehajts felfggesztse A vgrehajts felfggesztse a megindtott vgrehajtsi eljrs folyamatnak megszaktsa s szneteltetse, az eljrs folytatshoz vagy megszntetshez szksges felttelek tisztzsig vagy bekvetkezsig terjed idre. A jogintzmny clja az eljrs felesleges vagy eredmnytelen folytatsnak megelzse. A felfggesztst a vgrehajtst megindt hatsg, a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg, a felgyeleti szerv vagy a brsg rendelheti el. A fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg szmra ez a hatskr arra tekintettel biztostand, hogy a Ket. 101. a lehetv teszi a dnts fellebbezsre tekintet nlkli vgrehajthatv nyilvntst, emiatt a msodfok dntst hoz hatsgnak is clszer jogot biztostani a vgrehajts felfggesztsre. Mivel a jogers hatrozat brsgi fellvizsglata nem halaszt hatly jogorvoslat, ezrt a folyamatban lv vgrehajts felfggesztsnek csak a keresetlevlben foglalt gyfli krelem esetn van helye.
260

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Ebben az esetben a vgrehajts a felfggesztsre irnyul krelemnek a vgrehajtst foganatost szerv tudomsra jutstl a krelem elbrlsig nem folytathat. A vgrehajts felfggesztsrl a brsg vgzssel dnt. Nincs helye azonban a vgrehajts felfggesztsnek, ha a hatrozat polgri vdelmi szolglat elltsval kapcsolatos ktelezettsget llapt meg, vagy jogers brsgi dnts vgrehajtst szolglja. A Ket. 140. (1) bekezdse kimondja, hogy a vgrehajtsi eljrsban az eljrs felfggesztsre vonatkoz rendelkezseket a (2)-(6) bekezdsekben foglalt eltrsekkel kell alkalmazni. A Ket. a felfggeszts elrendelsnek okait kt csoportba rendezi: a ktelez felfggeszts; a krelemre trtn felfggeszts.

Ktelez felfggeszts esetn a vgrehajtsi eljrs felfggesztst hivatalbl kell elrendelni. Ezek a felfggeszts ktelez, hivatalbl trtn elrendelsnek esetei s felttelei bvebb kifejtst nem ignyelnek. Ezek kzl rszletesebben kt esetkr kiemelse indokolt. Fel kell fggeszteni a vgrehajtst, ha a vgrehajts al vont vagyontrgyat a brsgi vgrehajts keretben elzleg mr lefoglaltk, tovbb, ha azzal kapcsolatban ignyper van folyamatban. Ilyen helyzetben a felfggeszts elrendelse eltt clszersgi szempontbl azt indokolt mrlegelni, hogy a teljests szempontjbl mi az elnysebb: a brsgi dnts, illetve a brsgi vgrehajts bevrsa figyelembe vve az rintett vagyontrgyat terhel egyb ktelezettsgeket s a kielgtsi sorrendet is vagy a ms vagyontrgyra vezetett vgrehajtsra val ttrs, esetleg a vgrehajtsi md megvltoztatsa. Ktelez a felfggeszts abban az esetben is, ha a ktelezett meghalt vagy megsznt, a jogutdls trgyban hozott vgzs jogerre emelkedsig, Ennek akkor van gyakorlati jelentsge, ha a jogutdlsra a vgrehajts elrendelst kveten kerl sor, fontos rdek fzdik ugyanis - mind az gyfli, mind a hatsgi oldalon ahhoz, hogy a vgrehajts eddigi eredmnye ne menjen veszendbe, az beszmthat legyen a jogutd teljestsbe. Ez a cl a felfggeszts s az ideiglenes biztosts intzmnynek egyttes alkalmazsval rhet el. A ktelezett krelmre trtn felfggesztsre kivtelesen kerlhet sor. Erre akkor van lehetsg, ha a ktelezett a felfggesztsre okot ad, mltnyolhat krlmnyt igazolta, s a vgrehajtsi eljrs sorn korbban nem sjtottk eljrsi brsggal (egyttes felttel). A klns mltnylst rdeml krlmnyek tbbflk lehetnek. Indokoltt teheti, ha pl. a ktelezett szemlyben rejl okbl vagy a krlmnyeiben bekvetkezett vltozs folytn a teljestkpessge tmenetileg, a ltfenntartst veszlyeztet mrtkben meggyengl. Ebben az esetben a mltnyossgi dnts a termszetes szemly ktelezett s a vele kzs hztartsban lk, illetve a ktelezett ltal eltartottak vagyoni, jvedelmi viszonyainak vizsglatn s mrlegelsn alapul. Ezen a jogcmen a felfggeszts csak termszetes szemly krelme alapjn rendelhet el. De ilyen ok lehet az is, ha a teljestkpessg hinya csak tmeneti jelleg, s az gyfl valsznsti, hogy valamely igazolhat jogcmen esedkes bevtele a teljestsre fedezetet fog biztostani. Ilyen esetben clszer az eljrst felfggeszteni a vgrehajthatsg vrhat idpontjig. A felfggeszts akkor is clszer lehet, ha van vgrehajts al vonhat ing vagy ingatlan, de a pnzkvetels behajtsa a szerzds alapjn esedkes bevtelekbl gyorsabban s biztosabban megvalsthat. gyfli rdek is fzdhet ahhoz, hogy pl. a gazdasgi trsasg mkdsi felttelt biztost ingatlanra vezetett vgrehajts, vagy a felszmolsi eljrs megindtsa helyett a vgrehajtst foganatost hatsg bevrja a szerzdsbl vagy ms forrsbl szrmaz, a ktelezettet megillet bevtelek berkezst. A krelemre trtn felfggeszts sajtos, a trvnyben nem szablyozott esete valsul meg akkor, ha a vgrehajtsi eljrs megindtsra a jogosult mint ellenrdek fl kezdemnyezse alapjn kerlt sor, s ez a fl indtvnyozza az eljrs felfggesztst.

261

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ebben az estben - mivel a jogosult gybeni rendelkezsi joga kiterjed az eljrs felfggesztsre s megszntetse is - krelmre az eljrs felfggesztse elvben nem lenne megtagadhat, ehhez azonban megfelel jogcmre lenne szksg. A vgrehajts felfggesztst haladktalanul meg kell szntetni, ha az arra okot ad krlmny megsznt. Mivel a felfggeszts megszntetse a vgrehajtsi eljrs folyamatnak szablyozsa szempontjbl a felfggeszts elrendelsvel egyenrtk lps, ezrt a megszntetsrl is azonos mdon, vgzssel kell rendelkezni, amely ellen fellebbezsnek van helye. Ez all egyetlen kivtel addik: nincs szksg a felfggeszts nll aktussal trtn megszntetsre akkor, ha a felfggeszts tartama alatt megszntetsi ok merl fel, s a hatsg az eljrs megszntetst rendeli el. A vgrehajts felfggesztsnek joghatsai csak rszben azonosak az eljrs felfggesztsnl a 32. (8) bekezdsben szablyozottakkal, ott ugyanis csak az eljrsi hatridk alakulsa ignyel rendezst. A vgrehajtsi eljrs sajtossgaibl add klnbsg fejezdik ki abban a szablyban, amely kimondja, hogy a felfggeszts elrendelse esetn minden korbban foganatostott vgrehajtsi cselekmny megtartja hatlyt, tovbb, hogy a vgrehajts idtartama alatt j vgrehajtsi cselekmny nem foganatosthat. A fizetsi kedvezmnyekre vonatkoz szablyozs azt is egyrtelmv teszi, hogy a felfggeszts idtartamra ksedelmi ptlk felszmtsnak sincs helye. Vgrehajts megszntetsnek esetei A vgrehajtst elrendel hatsg a vgrehajtst megsznteti, ha A.) a vgrehajthat dntst visszavontk, megsemmistettk vagy hatlyon kvl helyeztk, B.) jogutd hinyban a vgrehajts nem folytathat, C.) a vgrehajtshoz val jog elvlt, D.) a jogosult a vgrehajts megszntetst kri, E.) a tovbbi vgrehajtsi eljrsi cselekmnyektl eredmny nem vrhat, F.) a vgrehajtst foganatost szerv a pnzkvetelst a pnzforgalmi szolgltatra vagy a munkltatra vonatkoz felelssgi szably alapjn vagy a ktelezett tartozsairt kln trvny alapjn helytllsra ktelezettel szemben rvnyestette, G.) a hatsg a jogutdlsra tekintettel a teljestsi hatridt a vgrehajts megindtst kveten meghosszabbtotta, H.) a vgrehajtst foganatost szerv a ktelezettel szemben felszmolsi eljrst kezdemnyezett, illetve a ktelezett ellen felszmolsi eljrs indult, vagy I.) trvny vagy kormnyrendelet a vgrehajts megszntetst egyb okbl lehetv teszi. A vgrehajts megszntetsrl akkor kell rendelkezni, ha a vgrehajtsi eljrst a ktelezettsg maradktalan teljestse nlkl kell lezrni, vagy a ktelezettsg teljestse nem az gyfl rdekkrben valsul meg. Ennek alaptpusait a 141. (1) bekezds sorolja fel azzal, hogy trvny vagy kormnyrendelet ms megszntetsi okot is megllapthat. Az (1) bekezds a) pontja esetben vizsglni kell, hogy a vgrehajts megszntetsig trtnt -e teljests, a vgrehajthat hatrozat visszavonsa vagy megsemmistse ugyanis visszamenleg sznteti meg a vgrehajts jogalapjt. Az gyfl szmra olyan helyzetet kellene teremteni, mintha a ktelezettsg elrendelsre s vgrehajtsra nem kerlt volna sor.

262

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Vagyis: az eredeti llapot visszalltsa rdekben a folyamatban lv vgrehajtsi cselekmnyt, a vagyontrgyra vezetett foglalst meg kell szntetni, az addig behajtott pnzsszeget vissza kell fizetni s a ktelezettet - a konkrt krlmnyektl fggen - krtalantani kell. Az (1) bekezds b)-e) pontjaiban foglalt esetekben az eljrs megszntetsig trtnt teljests alappal trtnt, a vgrehajtsi eljrs megszntetse folytn megtrtsi vagy krtalantsi ktelezettsg nem keletkezik. Az e) ponttal sszefggsben krdsknt vetdhet fel, hogy a ktelezett teljestkpessgnek hinya miatt megszntetett eljrs folytathat-e, ha az gyfl teljestkpessge utbb mg az elvlsi idn bell helyrell. A Ket. erre vonatkoz rendelkezst nem tartalmaz. Egyrtelmnek tnik azonban, hogy ha a jogosult az elvlsi idn bell a ktelezett krlmnyeiben bekvetkezett vltozsra hivatkozva a vgrehajtst elrendel szervnl kezdemnyezi a vgrehajts jbli megindtst a krelem teljestsnek nincs tteles jogi akadlya. Hasonl helyzet addhat akkor is, ha a hivatalbl elrendelt vgrehajts megszntetst kveten a hatsg ms mdon szerez tudomst a ktelezett anyagi helyzetben bekvetkezett kedvez vltozsrl. Ez kvetkezik abbl, hogy a vgrehajts megszntetsnek elrendelse csak a jogrvnyests rdekben elrendelt eljrst sznteti meg, de nem a ktelezettsg jogalapjt, a megszntet vgzshez anyagi joger hats nem kapcsoldik, tovbb a Ket. csak az elvlsi idn tli vgrehajtst tiltja. llspontunk szerint teht a fenti felttelek bekvetkezse esetn a vgrehajts az eljrs jbli elrendelsvel folytathat. Az (1) bekezds f) pontjban foglalt eset akkor valsul meg, ha a vgrehajtst foganatost szerv a pnzkvetelst pldul a munkltatra vonatkoz sajtos felelssgi szablyok alapjn rvnyestette, vagy ha a kvetelst a ktelezett tartozsairt kln trvny alapjn helytllsra ktelezettl hajtotta be (lsd a Vgrehajts a jogutddal s a mgttes felelssel szemben alcm alatti magyarzatot). A pnzkvetels behajtsval a vgrehajtsi szak betlttte rendeltetst, s ez a tny a ktelezettet a kzigazgatsi jogiszony keretei kztt mentesti a teljests ktelezettsge all. E kvetkezmnyre tekintettel az eljrs megszntetse irnt kell intzkedni. A 141. (1) bekezds g) pontja alapjn a vgrehajts megszntetsnek van helye, ha a jogutdlsra tekintettel a hatsg a teljestsi hatridt utlag meghosszabbtja. A rendelkezs sszhangban van jogutdls szablyaival, amely szerint a jogers hatrozattal megllaptott ktelezettsg esetn lehetsget kell biztostani a jogutdnak az nkntes teljestsre. A jogutd ettl a lehetsgtl akkor sem foszthat meg, ha a jogutdlsra a vgrehajts elrendelst kveten kerl sor. Ezrt az j ktelezett sznre lpse esetn a hatsg teljestsi hatrid meghosszabbtst rendeli el, ezzel prhuzamosan az elz ktelezettel szemben megindtott s folyamatban lv vgrehajts megszntetst kell elrendelni. Ez a rendelkezs a vgrehajts folyamatban a jogelddel szemben foganatostott vgrehajtsi cselekmnyek rszeredmnyre sem a jogosult kielgtsre fordtott, sem a mr vgrehajts al vont, de mg nem rtkestett vagyontrgyakkal kapcsolatos tennivalkra nincs kihatssal. A vgrehajtsi eljrs felfggesztsrl s megszntetsrl szl dnts formja, csakgy, mint az ignybe vehet jogorvoslat nll szablyozst nem ignyel, e tekintetben a 152. rendelkezse az irnyad A vgrehajtshoz val jog elvlse A kzigazgatsi hatsgi eljrsban a vgrehajtshoz val jog ltalnos elvlsi ideje t v, klns eljrsi jogszably ennl rvidebb idtartamot is megllapthat. Az elvlst a hatsg ltal a vgrehajts rdekben tett brmely eljrsi vagy vgrehajtsi cselekmny megszaktja, a vgrehajts megszntetst elrendel vgzs kivtelvel.

263

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A megszakts mint a trvnyessg rvnyre juttatst szolgl intzmny joghatsa az, hogy a cselekmny idpontjtl kezdve az elvlsi id szmtsa jbl, ellrl kezddik, vagyis az ltalnos elvlsi id esetn a teljests kiknyszertsre nyitva ll id a megszaktst kvet naptl szmtva jabb t vvel vagy ha a tzves abszolt idhatrig mr ennl rvidebb id van htra, akkor eddig az idhatrig - meghosszabbodik. A dnts jogerre emelkedstl szmtott tz v elmlsa azonban fggetlenl a teljestsi hatridtl olyan abszolt idhatr, amelyen tl a kzigazgatsi dnts vgrehajts tjn mr nem rvnyesthet. Ha a ktelezettsg az elvls miatt nem hajthat vgre, a behajthatatlan pnztartozst trlni kell, az ingatlanfoglals sorn bejegyzett jelzlogjogot az ingatlan-nyilvntartsbl trlni kell. Az elvls megllaptsa nll dntst nem ignyel, azt mint a vgrehajtst megszntet okot a megszntetst elrendel vgzsben kell rgzteni, s a vgzst ingatlanfoglals esetn az ingatlan-nyilvntartsrl szl trvny alapjn a fldhivatallal is kzlni kell. Nyugszik az elvls a vgrehajts felfggesztse, a vgrehajtsi eljrsban engedlyezett fizetsi kedvezmnyek ignybevtelnek, valamint a pnzfizetsi ktelezettsg folyamatos vgrehajtsnak idtartama alatt. Az elvls nyugvsa azt jelenti, hogy ezen idintervallumot az elvlsi id szmtsnl figyelmen kvl kell hagyni. A nyugvs ugyancsak meghosszabbtja a vgrehajtsi eljrs idtartamt. A nyugvs kezd idpontja a felfggesztst elrendel vagy a fizetsi kedvezmnyt engedlyez vgzs jogerre emelkedsnek napja. Zr idpontja: a felfggeszts megszntetst megllapt vgzs jogerre emelkedsnek napja, illetleg a fizetsi kedvezmny engedlyezett idtartamnak utols napja, vagy ha azt korbban megszntettk, az errl rendelkez dntsben meghatrozott idpont. A nyugvs megsznsvel az elvlsi id szmtsa a nyugvs kezd idpontjtl folytatdik. Ha teht a nyugvs kezd idpontjig az elvlsi idbl mr egy v eltelt, majd ezt kveten a vgrehajts egy ven t nyugszik, akkor a nyugvs megsznse utn az elvlsi id szmtsa egy v plusz egy nappal fog folytatdni, jllehet a dnts vgrehajthatsgtl szmtva mr kt v mlt el. Krdsknt vetdhet fel, hogy a passzivitsra irnyul ktelezettsget elrendel dnts meddig hajthat vgre. Annak ellenre, hogy a vgrehajts klns nemrl van sz, az elvls szablyai ebben a krben is rvnyeslnek. Ebbl addan az egyedi magatartsi szably megsrtshez fzd joghtrnyok eljrsi brsg kivetse, szemlyes szabadsgot korltoz rendszeti intzkeds alkalmazsra az elvlsi idn bell van lehetsg. Ha pldul a dnts birtokhbortsi gyben meghatrozott magatartstl val tartzkodst r el, akkor az eljrsi brsg kivetse az elvlsi idt megszakt vgrehajtsi cselekmny, s mint ilyen jra indtja az elvls folyamatt. A vgrehajthatsg elvlsre vonatkoz 10 ves abszolt idhatr elteltvel azonban tovbbi vgrehajtsi cselekmny foganatostsra nincs lehetsg. A dntsre okot ad magatarts ezt kvet ismtldse esetn j eljrs megindtsra van szksg az azonos tartalm ktelezettsg megllaptsa s a jogkvetkezmnyek tovbbi alkalmazsa rdekben. Biztostsi intzkedsek a vgrehajtsi eljrsban A trvny hrom jogintzmny bevezetsvel, mdostsval kvnja biztostani, hogy a hatsgok az azonnali intzkedst ignyl esetekben haladktalanul tudjanak intzkedni. E hrom jogintzmny az ideiglenes biztostsi intzkeds, a lefoglals s a biztostsi intzkeds. Az ideiglenes biztostsi intzkeds s a biztostsi intzkeds alapjn a hatsg ugyanazon cselekmnyekre jogosult (pnzkvetels biztostsa, meghatrozott dolog zrlatnak elrendelse), a kt szably alkalmazsnak felttelben klnbzik egymstl. Biztostsi intzkedsre abban az esetben kerlhet sor, ha az eljrs trgyt kpez ktelezettsg ksbbi teljestse veszlyben van.
264

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Erre a hatsg azonban csak akkor jogosult, ha az gyben mr szletett egy dnts, s az abban meghatrozott teljestsi hatrid mr letelt. Ideiglenes biztostsi intzkedsre ezzel szemben az eljrs trgyt kpez ktelezettsg ksbbi teljestse veszlyeztetse esetn az gy rdemben val dntshozatalt megelzen van lehetsg. Az ideiglenes biztostsi intzkeds bevezetse biztostja, hogy ha az eljr hatsg az eljrsa sorn szleli, hogy az gyfl pldul az eljrs elhzsra vagy meghistsra trekszik, s ebbl megllapthat a ksbbi ktelezettsg teljestsnek veszlye, akkor a hatsg kezben legyen olyan eszkz, amellyel a ktelezettsg ksbbi teljestst biztostani tudja. E kt intzmny mellett szablyozza a Ket. a lefoglalst, amely a tnylls tisztzsnak eszkze, ennek rdekben a hatsg valamely dolgot elvonhat a birtokos rendelkezse all. A Ket. rszletes szablyokat tartalmaz arra, hogy ennek sorn a hatsg milyen esetben vehet ignybe rendri kzremkdst, hogyan s kinek a kltsgre kteles a dolog rzsrl gondoskodni, milyen esetekben sznteti meg a lefoglalst, illetve a lefoglals megszntetsekor a dolgot kinek kteles kiadni. Jogorvoslatok a vgrehajtsban A trvny a hatsg valamely els fok dntse ellen nllan lehetv teszi a fellebbezst, a vgrehajtst elrendel hatsgnak a vgrehajtsi eljrsban hozott dntse ellen is van helye fellebbezsnek. A ktelezett, a jogosult, tovbb az, akinek jogt vagy jogos rdekt a vgrehajts srti, a vgrehajtst foganatost szerv trvnysrt dntse, intzkedse ellen vagy az intzkeds elmulasztsa esetn a vgrehajtst foganatost szervnl vgrehajtsi kifogst terjeszthet el. A vgrehajtsi kifogst az intzkedsrl val tudomsszerzst vagy az akadly megsznst kvet nyolc napon bell, de legksbb az intzkedstl szmtott hrom hnapon bell lehet elterjeszteni. A fellebbezst s a kifogst a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg tizent napon bell brlja el. A vgrehajtsi kifogst a vgrehajtst elrendel hatsg dntsei elleni fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg brlja el, ha a vgrehajtst brsgi vgrehajt foganatostja. Az nll brsgi vgrehajtt megillet djazssal kapcsolatos vgrehajtsi kifogst a vgrehajt szkhelye szerint illetkes helyi brsg brlja el. Ha trvny eltren nem rendelkezik, a fellebbezsnek s a kifogsnak a dnts vgrehajtsra nincs halaszt hatlya. A vgrehajtsi kifogs elbrlsra a fellebbezsi eljrs szablyait kell alkalmazni. A fellebbezs elterjesztsre a Ket. jogorvoslati fejezetben foglalt szablyok irnyadak, a kifogs elterjesztsre viszont hatlyos szablyozsi megoldst kvetve egy szubjektv s egy objektv hatrid kapcsoldik, mivel a vgrehajtst foganatost szerv jog- vagy rdeksrt intzkedsei, mulasztsai nem minden esetben jelennek meg dnts formjban. A kifogst a vgrehajtst megindt hatsg dntsei elleni fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg brlja el, ha a kifogsolt dntst vagy intzkedst az els fokon eljr hatsg, vagy az nll brsgi vgrehajt hozta. A Kormny ltal kijellt vgrehajtst foganatost szerv esetben a kifogs gyben eljr szerv kijellse az errl szl kormnyrendeletben trtnik meg. A tbbnyire egyszer jogi megtls, vagy jogkrdst fel sem vet gyekben a jogorvoslati krelmek elbrlsa nem ignyel harmincnapos gyintzst, ezrt a vgrehajts sorn elterjesztett fellebbezs s kifogs elbrlsra a Ket. egysgesen tizent napos gyintzsi hatridt llapt meg.

6.8.

Az eljrsi kltsgek

Ellenttben ms eljrsjogokkal, a korbbi llamigazgatsi eljrsi trvny meglehetsen elnagyoltan kezelte az eljrsi kltsgeket, mindssze hrom rvid paragrafus keretben az e. zr rendelkezsei kz elhelyezve szablyozta e trgykrt. Ez az alulszablyozottsg sem a megalkotsakor, sem pedig a ksbbiekben, egszen az 1980-as vek msodik felig nem okozott klnsebb problmt, mivel az llamigazgatsi hatsgi eljrsok tipikus gyfele termszetes szemly volt, valamint az eljrsi kltsgknt megjelen kltsgek jelentktelenek voltak.
265

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az elmlt msfl-kt vtizedben azonban risit vltozott a helyzet. Az llam, illetve a helyi nkormnyzatok egyre inkbb kltsgrzkenny vltak, rszben a szks kltsgvetsi pnzeszkzeikre tekintettel, rszben pedig amiatt, hogy a kzigazgatsi eljrsi kltsgek ma mr sem sszessgkben, s klnsen nem egyes kltsgignyes eljrs-fajtkban nem mondhatk jelentktelennek. A technikai fejldssel prhuzamosan nvekszik az olyan eljrsok szma, amelyekben kltsges mszeres vizsglatokra, laboratriumi elemzsekre, statikai vizsglatokra, specilis szakvlemnyekre, stb. van szksg. Mivel a kzigazgatsi eljrs kimenetele az gyflnek gyakran jelents hasznot hozhat, illetleg krt okozhat, a korbbinl szlesebb krben indokolt az gyvdi kpviselet, ami ugyancsak kltsgnvel tnyez. A jelents kltsgkihats gyekben tbbnyire gazdasgi trsasgok (rszvnytrsasg, korltolt felelssg trsasg), s kztk klfldi vagy multinacionlis trsasgok szerepelnek az gyfli pozciban. Elvi krdss vlt: mirt az adfizetk pnzbl fedezzk az olyan eljrsok kltsgeit, amelyek nyomn az gyfl jelents haszonhoz jut, illetleg amelyekben az eljrs megindtsra az gyfl jogellenes magatartsa szolgltatott okot. A jelentsen megvltozott trsadalmi-gazdasgi krlmnyeket tkrzend, az j eljrsi kdex nem kerlhette meg az eljrsi kltsgekkel, az e kltsgek viselsvel kapcsolatos, a korbbinl jval rszletesebb jogi regulcit. Az eljrsi kltsgek felrtkeldse mindenkppen indokoltt tette a vonatkoz jogi normknak az nll trvnyi fejezetben trtn szerepeltetst. Az eljrsi kltsgeket a Ket. ttelesen felsorolja. Az eljrsi illetket vagy az igazgatsi szolgltatsi djat a krelmez gyfl kvzi talnyjelleggel azrt fizeti meg, hogy a hatsg lefolytassa a krelmezett eljrst. Teht hivatalbl indtott eljrsok sorn sem illetkfizetsi, sem igazgatsi szolgltatsi djfizetsi ktelezettsg nem keletkezik. Ms a helyzet a tbbi eljrsi kltsggel, ezek az akr krelemre, akr hivatalbl indtott eljrs folyamn eshetlegesen, egy rszkben elre nem ltottan merlnek fel, s eljrsrl eljrsra igen vltozatos formkban jelenhetnek meg. Cljukat tekintve vltozatosak; vannak kzttk olyanok, amelyek a tnylls tisztzshoz szksgesek (pl. a tanval kapcsolatban felmerl kltsgek), vannak olyanok, amelyek valamely gyfli jog (pl. iratbetekintsi joggal sszefggsben felmerl msolsi kltsgek) gyakorlshoz kapcsoldnak, s vgl lteznek olyanok is, amelyek a hatsg dntsnek hatlyosulst szolgljk (pl. vgrehajtsi kltsgek). A krelemre indult eljrsban az eljrsi illetket vagy igazgatsi szolgltatsi djat, illetve az egyb eljrsi kltsget a krelmez gyfl ellegezi meg, illetve viseli. Hivatalbl indtott eljrsban az egyb eljrsi kltsget a hatsg ellegezi, kivve az gyfl oldaln megjelen kltsgeket, gy az gyfl megjelensvel, a kpviseletben eljr szemlynl, a fordtssal, a levelezssel felmerl kltsgeket, hiszen ezeket a hatsg elzetesen nem tudja kiutalni az gyfl rszre. Ha az eljrst lezr hatrozat az gyfl rszre ktelezettsget llapt meg, a ktelezettsg alapjul szolgl jogszablysrts bizonytsval sszefggsben felmerlt kltsg viselsre az gyfelet kell ktelezni, ekkor a hatsg ltal megellegezett kltsgeket az gyfl kteles a hatsg szmljra visszafizetni. Fenti fszablytl eltren, az n. bizonytsi keresztindtvny esetn (ha valamely bizonytsi eszkz ignybevtelt krelemre indult eljrsban a hatsg, illetve hivatalbl indtott eljrsban az gyfl indtvnyozza), az ezzel sszefgg kltsg megellegezse mindig az indtvnyozt terheli; e kltsg vgs viselse pedig attl fgg, hogy a hatrozat az indtvnynak megfelel bizonytsi eszkzn alapul-e. Ez a rendelkezs az irnyad a krelemre indult eljrsban az gyfl indtvnya nyomn alkalmazott bizonytsi eszkzzel kapcsolatos kltsg viselsre is.

266

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Specilis szablyok vonatkoznak az ellenrdek gyfelek rszvtelvel foly eljrsokra, e krben az eljrsi kltsgeket (idertve az eljrsi illetket is) a jogvita megnyerse-elvesztse arnyainak figyelembevtelvel a vesztes fl viseli. Az ismertetett kltsgviselsi szablyok nem rvnyeslnek, ha valamely eljrsi kltsg clszertlen, vagy indokolatlanul magas, vagy az eljrs akadlyozsnak kvetkeztben llt el.

Ilyenkor az rintett egyb eljrsi kltsgek a clszertlen kltsget okoz szemlyt, valamint az eljrst akadlyoz szemlyt terhelik, az indokolatlanul magas eljrsi kltsg helyett pedig a hatsg alacsonyabb sszeget llapt meg.

6.9.

Az elektronikus gyintzs

A Ket. X. Fejezete tartalmazza az elektronikus gyintzs ltalnos szablyait. A Ket. 2005-tl tartalmazta az elektronikus gyintzs szablyait, majd 2009-tl lnyegesen lecskkentek a kapcsold szablyok. Ennek oka az volt, hogy az elektronikus kzszolgltatsok szablyozsa szlesebb trgyi hatlya folytn msik trvnyben kapott helyet, ezt kveten a Ket. csupn a hatsgi gyekben az gyfl s a hatsg, valamint a hatsgok kztti elektronikus kapcsolattarts keretiet rgztette. Ebben az idszakban az elektronikus gyintzs szinte teljes mrtkben az n. kzponti elektronikus rendszeren, illetve ahhoz kapcsoldan az gyflkapus s hivatali kapus azonostshoz kapcsoldott. 2012. prilis 1-jtl a szablyozs ezeket a jogelzmnyeket vegyti: az elektronikus kapcsolattarts garancilis szablyai mellett (pl. csak trvny rhat el ktelez elektronikus utat) a Ket. jogrendszerben elfoglalt helye s az elektronikus gyintzs elektronizlsnak jelentsge folytn a Ket. X. fejezete szablyozza az elektronikus gyintzs alapelveit, a szablyozott gyintzsi szolgltatsok fbb szablyait, idertve egyes szolgltatsok kereteit. A Ket.-ben foglalt szablyozs alapelvei A.) A polgr informatikai nrendelkezsi jognak szleskr rvnyestse Az elektronikus gyintzs szablyozsnak az az elsdleges clja, hogy rgztse a polgrokat s a vllalkozsokat megillet garancikat, s az elektronikus gyintzsknek olyan alapvet jogszablyi intzmnyeket biztostson, amelyek lehetv teszik a polgrok s vllalkozsok vals ignyeinek felmrst s rugalmas kiszolglst. B.) Tlszablyozs megszntetse, rugalmas s tarts jogi keretek ltrehozsa Az indokolatlanul trvnyi szinten meghatrozott rszletszablyok alsbb jogszablyi szintre teleptse, rugalmas s tarts jogi keretek ltrehozsa. C.) Ne zrja ki az gyintzsi modell a hatsgok nll dntst Modellszint elv, hogy az j, egysges szablyozs ne egyetlen informatikai infrastruktrn alapuljon. Az gyintzssel kapcsolatos informatikai dntseket oda telepteni, ahol erre megfelel a szervezeti nllsg s a megfelel dntshez szksges informci is rendelkezsre ll, elveti a Ket. ezrt a korbbi monopolizlt, kizrlag a kzponti rendszerre pl modellt. Nem jelenti ez azonban azt, hogy az llam ne ltna el alapszolgltatsokat, s abban sem lehet eltrs, hogy egy irnyt szerv a sajt eszkzeivel ktelezze az irnytsa al tartoz szerveket az elektronikus gyintzsre vagy annak meghatrozott mdjra. D.) A rendelkezsre ll (mr kiptett) eszkzk tovbblse, felhasznlsa

267

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Br az elz pontnak megfelelen a szablyozsi modell koncepcionlisan vltozik (a kzponti rendszer monopliumnak eltrlsvel), ez termszetesen nem jelentheti a mr rendelkezsre ll eszkzk mellzst is. A jelenleg rendelkezsre ll eszkzk az j szablyozs szerint is hasznlhatk arra a feladatra, amire eredetileg terveztk azokat (gy a kzponti rendszer a hatridhz kttt rlapos elektronikus hatrnapos formalapos nyilatkozatttelre), az egyb, jelenleg le sem fedett, vagy a hatkony alkalmazsokat inkbb gtln lefedett terleteken pedig az j szablyozs lehetv teszi a gyors elrelpst, megszabadtva e terletet a fejldst jelenleg gtl szablyozsi korltoktl. E.) Mshol mr mkd piaci s klfldi megoldsok felhasznlsnak elvi lehetsge Mind a gazdasgos mkdtets, mind az gyfelek ignyeinek megfelel szolgltatsok ignye megkvnja, hogy a szablyozs tegye lehetv, hogy a hatsgok felhasznlhassk az elektronikus gyintzs magnszfrban, belfldn vagy klfldn elterjedt megoldsait. Itt fontos elrelpst jelenthet a piacon alkalmazott technikai megoldsok kzigazgatson belli hivatalos elfogadsa (pldul elektronikus levelezs, elektronikus szmla), ezzel is sztnzve a trsadalmat az elektronikus zletmenet szleskr alkalmazsra. Az elektronikus gyintzs Ket.-ben foglalt alapelvei A.) Technolgiasemlegessg ez azonban nem vonatkozik a kormnyzati cl hrkzlsi szolgltatsokra, valamint az llam ltal ingyenesen biztostott szolgltatsok ignybevtelre; B.) A hatsg nem elektronikus kapcsolattarts esetn is jogosult egyes eljrsi cselekmnyeit elektronikus gyintzs keretben lefolytatni, figyelembe vve az gyfl gyintzsi rendelkezst; C.) Fszably szerint a hatsg a kormnyzati cl hrkzlsi szolgltatst veszi ignybe. A 2. pont kapcsn pldaknt hozhat az elektronikus kapcsolattarts s gyintzs elvlsra, hogy a Ket. lehetv teszi az gy elektronikus dokumentumon trtn intzst abban az esetben is, ha az gyfllel papr alapon trtnik a kommunikci, azaz szksgtelenn vlik a paprhoz val ragaszkods. Ennek kvetkezmnyeknt a hatrozat is elektronikusan hozhat meg (az gyfl hiteles papr msolatot kap), egyszerbb vlik a berkez irat selejtezse is, azaz a hosszabb tv megrzsi (irattrazsi) ktelezettsg is csak az elektronikus iratokra vonatkozik, ami az adminisztrcis terhet jelentsen cskkentheti. Az elektronikus gyintzs fogalma, a szablyozs alkalmazsi kre A szablyozs logikja nem az llami tulajdonban lv infrastruktrra vagy az llam ltal nyjtott egyes szolgltatsokra pl, a fkusz az eljrson van. Az egyes gazati trvnyek mdostsval tovbbi eljrsokat is rszben vagy egszben a Ket.ben szablyozott elektronikus gyintzsi rendelkezsek hatlya al lehet vonni, gy pldul a kzrdek panaszokkal s bejelentsekkel kapcsolatos eljrst, az egyes kzjegyzi okiratok killtsval kapcsolatos eljrsokat. A szablyozs kzponti eleme a szablyozott gyintzsi szolgltats, ami valjban inkbb egyfajta e-gyintzsi funkcit, mint a piaci rtelemben vett szolgltatst jelent. Szablyozott gyintzsi szolgltats ugyanis, amit a hatsg maga nyjt gyfelei szmra (pl. sajt gyfelek azonostsa, mint szksgszer azonostsi szolgltats), s az is, amit pl. egy harmadik piaci fl piaci alapon nyjt egy vagy tbb hatsg vagy gyfl szmra (pldul a biztonsgos kzbestsi szolgltats tipikusan a piac mkdsnl is hasznos, piaci szolgltat ltal is nyjthat szolgltats). A szablyozott gyintzsi szolgltatst vagy a Kormny ltal kijellt hatsg az elektronikus gyintzsi felgyelet engedlye vagy a hozz tett bejelents alapjn lehet nyjtani, ennek rszletszablyait vgrehajtsi rendeletek tartalmazzk.
268

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az engedlyezst illeten a hallgats=beleegyezs elve rvnyesl, tovbb az engedlyezsi eljrsban szakhatsgknt kzremkd, a kzigazgatsi informatika infrastrukturlis megvalsthatsgnak biztostsrt felels miniszter eljrsra is irnyad ez az elv. A leglnyesebb szablyozott gyintzsi szolgltatsokat a trvny hatrozza meg, de azok kre nem lehet a trvnyben teljes kr, hiszen ez a kzigazgatsi ignyek s a mszaki lehetsgektl fggen bvlhet. Ezen tlmenen a trvnyben vagy kormnyrendeletben felsorolt, szablyozott gyintzs szolgltatsnak nevezett szolgltatsok krn kvli terleten is rengeteg olyan szolgltats felmerl, amely hasznos szolgltats az e-gyintzs krben, de azok nyjtsa nem ignyel engedlyt (pl. alrs ellenrzse). Az gyintzsi rendelkezs Az egyik legfontosabb szablyozott gyintzsi szolgltats az gyintzsi rendelkezs biztostsa, amelyet azonban ktelezen az llam nyjt. Az gyintzsi rendelkezs alapjn az gyfl rendelkezhet arrl, hogy kvnja-e egyltaln az elektronikus gyintzst hasznlni (hacsak ezt trvny nem teszi szmra egybknt ktelezv, hiszen ilyen esetben e rendelkezse nem fog rvnyeslni), vagyis kizrhatja ezt az gyintzsi mdot; milyen azonostsi szolgltatsokat s szolgltatkat fogad el; a neki sznt zeneteket hova kldjk, ki trolja, s ki kzbesti azokat szmra; ha valamely gyintzssel kapcsolatos informcijt meg kvn osztani tbb hatsg kztt; ha egy kzpontostott kimutatst (rtestst) kr arrl, hogy az adott idszakban milyen hatsgoknl vett rszt elektronikus gyintzsben; bizonyos adatvltozsok tvezetsre val megbzst ad.

Termszetesen ez nem azt jelenti, hogy pl. egy hatsgnak, amely elektronikus gyintzst kvn (vagy kteles) biztostani, az gyfelek minden szba jhet kvnsgt, az sszes lehetsges opcit kteles volna informatikailag megvalstani. Az llam ltal ktelezen biztostott kzponti szolgltatsi csomag s a ktelez elektronikus kapcsolattarts esetei mellett az elektronikus gyintzsre csak ott kerl sor, ahol az gyfl ignye s a hatsg kpessge tallkozik. Azonostsi szolgltats Az azonosts tekintetben a hatsgok nll dntst elnyben rszest alapelvknt jelenik meg. Ennek alapjn a hatsg vagy felgyeleti szerve az azonostsi szolgltats ltal teljestett biztonsgi szinteket figyelembe vve, a biztonsgi kockzattal arnyos vdelmet biztostva hatrozza meg, hogy minimlisan milyen biztonsgi szint azonostsi md vlaszthat. Az gyfl ennl vlaszthat magasabb biztonsgi szintt, alacsonyabb szintt viszont csak sajt kockzatra s kizrlag abban az esetben, ha azt trvny vagy kormnyrendelet nem zrja ki. A Ket. nevesti annak lehetsgt, hogy az gyfl szemlyes megjelens esetn elektronikus t alkalmazsval azonosthat (pl. kzhiteles nyilvntartsban trolt kpmssal val sszevets alapjn). Tovbbi szolgltatsfajtk: kzbestsi szolgltats: nevbl fakadan itt arra teremt lehetsget a Ket., hogy a kzbestsi szolgltat kzremkdjn a dntsek s elektronikus nyilatkozatok kzbestsben. biztonsgos elektronikus igazolsi szolgltats: a szolgltat az igazolsban foglalt tny, llapot, jogosultsg vagy ms adat (igazolt adat) fennllsrl igazolst llt ki, miutn meggyzdtt az igazolt adat valdisgrl, vagy az alapul szolgl irat hitelessgrl.

269

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

iratrvnyessgi nyilvntarts: a szolgltat azt teszi lehetv, hogy a papr alap vagy elektronikus okiratok hitelessgt s adott esetben tartalmt ellenrizzk annak alapjn, hogy a hatsgok a nyilvntartsban rgztik az ltaluk killtott iratok adatait, tartalmi elemeit. Az iratrvnyessgi nyilvntarts nyilvnos, brki ellenrizheti a birtokban lv okiratok hitelessgt, az abban foglalt adatot.

A Ket. emellett meghatrozza az llam ltal ktelezen biztostand szolgltatsokat. Kiemelend vgl, hogy lehetsg van az rsbelinek nem minsl nyilatkozatra pl gyintzsre is. Ez tlmutat az elektronikus gyintzsen, mert az elektronikus nyilatkozatttelen (pldul egy prbeszdes informatikai rendszerben megadott adatokon) tl az rdemi telefonos gyintzsnek is megteremti a jogi alapjait. Az gyintzs lnyegesen egyszerbb vlsa a felhasznli ignynek, s ezltal magnak a felhasznlsnak a nvekedst eredmnyezi.

6.10.

Az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyestsvel kapcsolatos hatsgi eljrsok

2012. februr 1-jtl a Ket. j X/A. Fejezettel egszlt ki, amely az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyestsre irnyul eljrsi szablyok fogja ssze. Az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyestsre vonatkoz, az Egyenl Bnsmd Hatsg (a tovbbiakban: EBH) mint ltalnos antidiszkrimincis hatsg eljrsra vonatkoz ltalnos szablyanyag Ket.-ben trtn elhelyezst egyrszt az indokolta, hogy ezek olyan ltalnos rvny az egyenl bnsmd kvetelmnynek rvnyestst szolgl eljrsi szablyok, melyek alkalmazsa elsbbsget lvez, klns figyelmet rdemel. Msrszt ezen eljrsi szablyok Ket.-ben trtn rgztse a jogalkalmazk szmra segtsget nyjt az egysges jogalkalmazs tern, ha az eljrsi szablyokat egy trvny keretben talljk meg. Unis jogi s nemzetkzi jogi aktusokbl fakadan az EBH-nak fggetlen szervnek kell lennie, ennek alapjn nyert autonm llamigazgatsi szerv sttuszt, s ezzel sszefggsben a Ket. is megersti, hogy az EBH feladatainak elltsa sorn nem utasthat. Ezzel sszefggsben az EBH dntse ellen nincs helye fellebbezsnek, valamint azokat felgyeleti jogkrben megvltoztatni vagy megsemmisteni nem lehet. Az EBH az egyenl bnsmd kvetelmnye megsrtsnek vizsglatt kzigazgatsi eljrs keretben krelem alapjn vagy hivatalbl folytatja le, valamint krelem alapjn vizsglja, hogy az arra ktelezett munkltat elfogadta-e a helyi eslyegyenlsgi tervet. Ezen tlmenen azonban a hatsg a vgrehajt hatalmi ghoz ktd szervknt sem hivatalbl, sem krelemre nem vizsglhatja a ms hatalmi gakhoz tartoz, a Kormnytl fggetlen alkotmnyos intzmnyek kzhatalmi dntseit s intzkedseit. E korltozs nem rinti ezen intzmnyek vizsglatnak lehetsgt kzhatalmi tevkenysgk krn kvl (pl. a munkltati jogok gyakorlsa sorn). Ami a szablyozs Ket.-ben val elhelyezst kln indokoltt tette, hogy az egyenl bnsmd kvetelmnye megsrtsnek vizsglatt kzigazgatsi eljrs keretben az EBH s a kln trvnyben a kvetelmny elbrsra feljogostott ms kzigazgatsi szerv egyarnt lefolytathatja. gazati trvnyek alapjn hatsgi jogkrrel rendelkezik pldul a munkagyi, a fogyasztvdelmi, az egszsggyi, a szocilis, az oktatsi, a krnyezetvdelmi s az ptsgyi hatsg. A Ket. 169/C. -a rendelkezik arrl, hogy a prhuzamos eljrsok elkerlse rdekben miknt kell eljrniuk a fentiek szerint prhuzamos hatskrrel rendelkez szerveknek. Rgzti azt is a Ket., hogy ha valamely kzigazgatsi szerv eltt eljrs indult vagy e kzigazgatsi szerv az gyet mr elbrlta, gy ms kzigazgatsi szerv ugyanazon gyben a jogsrtett azonossga esetn nem jrhat el. Nem ll fenn azonban ilyen kvetelmny akkor, ha a korbbi eljrs ms szemly kezdemnyezsre vagy hivatalbl indult.
270

ltalnos kzigazgatsi ismeretek II. modul: Jogalkotsi s jogalkalmazsi ismeretek

Az elzekkel sszefggsben azt is rendezi a Ket., ha az EBH mellett brsg eltt is indul eljrs, ilyenkor fszably szerint a brsgi eljrs elnyt lvez. A Ket. 15. (5) bekezdsben foglalt lehetsget kimertve a Ket. az egyenl bnsmdrl s az eslyegyenlsg elmozdtsrl szl 2003. vi CXXV. trvnyben meghatrozott civil szervezeteknek gyfli jogllst biztost, amelyek az egyenl bnsmd kvetelmnynek megsrtse miatt indult eljrsokban a jogsrelmet szenvedett fl meghatalmazsa alapjn kpviselknt jrhatnak el, azon esetek kivtelvel, amikor kpviseleti joguk gyakorlst kln trvny kizrja. A Ket. VI/A. Fejezetben meghatrozott szablyokhoz igazodva a 169/H. nll szablyt llapt meg arra, hogy az eljrs milyen hatridn bell kezdemnyezhet. A specilis hatrid megllaptsul olyan szempontok kerltek mrlegelsre, mint hogy milyen hatridn bell lelhetk mg fel nagy esllyel a tnylls feldertst minl teljesebb krben segt bizonytkok, valamint amely idn bell a tank helyll s objektv vallomst tudnak tenni. A Ket. j 169/I. -a rgzti az egyenl bnsmd kvetelmnyt biztost rendelkezsek megsrtse esetn az EBH ltal kln-kln s egyttesen is alkalmazhat szankcik krt. A trvnyben meghatrozottak mellett a hatsg ms trvnyekben meghatrozott kzigazgatsi szankcikat is alkalmazhat. A jogkvetkezmnyek alkalmazsa sorn a hatsg a Ket. 94/A. ban meghatrozott mrlegelsi szempontokat kteles figyelembe venni, gy mint az eset sszes krlmnyeit, kiemelten a srelmet szenvedettek krt, a srelem kvetkezmnyeit, a jogsrt llapot idtartamt, a jogsrts ismteltsgt s a jogsrt anyagi viszonyait. A Ket. vgl az egyenl bnsmd kvetelmnye megtartsval kapcsolatos adatoknak ms szervek eljrsban trtn felhasznlsa cljbl vezetett hatsgi nyilvntartsok rszletes szablyait is tartalmazza. Ismeret-ellenrz krdsek: Ismertesse az elsfok eljrs folyamatt! Mutassa be a krelem vizsglatnak folyamatt! Milyen okokbl lehet a krelmet rdemi vizsglat nlkl elutastani? Melyek az eljrs felfggesztsnek ktelez, illetleg fakultatv esetei? Melyek az eljrs megszntetsnek ktelez, illetleg fakultatv esetei? Mutassa be a szabad, illetleg a kttt bizonytsi rendszer f jellemzit! Mi a klnbsg a brutt, illetleg a nett gyintzsi hatrid kztt? Mi a klnbsg a szakhatsgi llsfoglals s a szakrti vlemny kztt? Mutassa be a hatsgi dntsek rendszert! Milyen szerepe van a hatsgi kzvettnek az eljrsban? Milyen esetekben kell a dnts eltt az gyfllel ismertetni a bizonytkokat? Ismertesse a hatsgi ellenrzs szablyait! Mikor lehet a hatrozat azonnali vgrehajtst elrendelni? Jogszer-e a krelem rdemi vizsglat nlkli elutastsa, ha adott gyben a hatsgnak nincs hatskre s illetkessge? (Csak abban az esetben, ha a krelem tttelnek nincs helye!) A hatsg alkalmazottjnak vagy az gyfl kpviseljnek tekinthet-e a hatsgi kzvett? (Egyiknek sem, a hatsg az eljrs egyb rsztvevje, n. kzremkd.) Mi a klnbsg a szakhatsgi llsfoglals s a szakrti vlemny ktelez ereje kztt? (A szakhatsg llsfoglalsa kti az eljr hatsgot, a szakrti vlemny nem, azt a bizonytkok sorban szabadon mrlegelheti.)

271

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Honnan llapthat meg a Ket. szvegbl, hogy a trvny az n. szabad bizonytsi rendszert alkalmazza? [A Ket. 50. -nak (4) bekezdse rtelmben a hatsgi eljrsban olyan bizonytk hasznlhat fel, amely alkalmas a tnylls tisztzsnak megknnytsre. A Ket. teht nem sorolja fel kimert (taxatv) jelleggel a bizonytkokat, mely megolds a kttt bizonytsi rendszerre utalna.] Milyen ktelezettsgei vannak a tanknt megidzett szemlynek? (Megjelensi, vallomstteli s igazmondsi ktelezettsge.) Milyen szempontok mrlegelse alapjn hatrozza meg az eljr hatsg az eljrsi brsg konkrt sszegt? (A brsg kiszabsnl a hatsg figyelembe veszi a jogellenes magatarts slyt s a felrhatsg mrtkt, az rintett vagyoni helyzett s jvedelmi viszonyait, valamint az eljrsi brsgnak ugyanabban az eljrsban trtn kiszabsa esetn az elz brsgolsok szmt s mrtkt.) Melyik hatsg brlja el az igazolsi krelmet? (Az a hatsg dnt, amelynek eljrsa sorn a mulaszts trtnt.) Melyek az gyfl krelmre indul jogorvoslati eljrsok? Melyek a hivatalbli dnts-fellvizsglati eljrsok? Mit rtnk nll, illetleg jrulkos jelleg jogorvoslaton? Mely esetekben emelkedik els-, illetleg msodfokon jogerre egy kzigazgatsi hatrozat? Mit jelent a fellebbezs sajt hatskrben trtn elbrlsa? Milyen tiszt brsg eltt tmadhat meg a jogers kzigazgatsi hatrozat? Milyen korltai vannak a felgyeleti eljrsnak? Mik az gysz fellps fbb szablyai? Mit jelen az alaki joger, illetleg az anyagi joger? Melyek a semmissgi okok? Milyen szakaszai vannak a vgrehajtsi eljrsnak? Milyen dntseket hozhat a fellebbezs elbrlsra jogosult felgyeleti szerv eljrsa eredmnyeknt? (Az elsfok dntst helybenhagyja, megvltoztatja, megsemmisti, megsemmisti s az els fokon eljrt hatsgot j eljrs lefolytatsra ktelezi.) Kezdemnyezheti-e az gyfl a felgyeleti szerv eljrst felgyeleti intzkeds megttele cljbl? (Igen, de a felgyeleti szervet e krelem nem kti, mrlegelstl fgg, hogy eljrst indt-e.) Indthat-e az gyfl kzigazgatsi pert akkor is, ha korbban fellebbezsi jogval nem lt? (Igen, ha egybknt a fellebbezsre jogosultak valamelyike kimertette a fellebbezsi jogot.) Indthat-e a kzigazgatsi hatsg eltt vltozatlan tnylls mellett j eljrs olyan gyben, amelyben a brsg mr rdemben dnttt? (Nem, csak abban az esetben, ha az j eljrst a brsg rendelte el.) Elrendelhet-e a vgrehajtst foganatost hatsg ingatlan-vgrehajtst abban az esetben, ha a vgrehajts al vont gyfl lakossgi folyszmljn jelents sszeg szabad pnzeszkz van? (Nem, mert a vgrehajtsi eljrst elbb azonnali beszedsi megbzssal, munkabrbl val letiltssal kell megksrelni, s csak ezek eredmnytelensge esetn rendelhet el ing-, illetve ingatlan-vgrehajts.) Milyen elemekbl tevdnek ssze az eljrsi kltsgek? (Az eljrsi illetkbl, az igazgatsi szolgltatsi djbl s az egyb eljrsi kltsgekbl: pl. a tan utazsval, kiesett munkabrvel, szlls- s tkezsi kltsgeivel kapcsolatos kiadsokbl.) Melyek az elektronikus gyintzs alapelvei? Milyen clra hasznlhat az gyintzsi rendelkezs? Nevezzen meg hrom szablyozott gyintzsi szolgltatst, s ismertesse funkcijukat! Ismertesse az Egyenl Bnsmd Hatsg eljrsra vonatkoz legfontosabb szablyokat!

272

III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

1.
1.1.
1.1.1.

ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az llamhztarts kzgazdasgi szerepe s jelentsge
Ersd llami gazdasgpolitikai szerepek felrtkeld llamhztarts

A XXI. szzad elejn, a gazdasgi vlsgok, terrorizmus, s a katasztrfk idszakban nyilvnvalv vlt, hogy az llam a polgrait csak gy tudja megvdeni, ha ers llami szerepeket vindikl magnak, s hatkony llamhztartsi rendszert mkdtet. gy addik, hogy haznkban, Magyarorszgon is meg kell ersteni a kormnyzst. Csak az ers llam kpes arra, hogy katonai ert mutasson fel, amelyen keresztl az orszg fggetlensgt, hatrainak, s llampolgrainak srthetetlensgt garantlja. Csak az ers llam kpes arra, hogy polgrait a bnzstl, a terrorizmustl megvja. A haza s a nemzet rdekeit a vilgban, az elvrhat legjobb mdon kpviselje, elvrsainknak rvnyt szerezzen. Csak az ers llam kpes arra, hogy a polgrainak meglhetst, munkt teremtsen, a bajba jutottakat segtse. A haza, a nemzet szolglatban mltnyos, j, s szerethet llam, s ennek technikai folyomnyaknt sszer, hatkony llamhztartsra van szksg. A XXI. szzad elejn rnk trt vlsg a relszfra s az egyre kevsb szablyozott s ellenrztt spekulatv pnzgyi piacok egymstl val sszertlen elszakadsnak kvetkezmnye. A II. vilghbort kvet bks helyrelltsi ciklust kvet, az 1970-es vektl kialakul neoliberlis piacgazdasgi modell az elhzd vlsgt li. Beigazoldott, hogy a piaci szereplk tlzott nllsga, tevkenysgk ellenrizetlenl hagysa nem vezethet a tarts piaci egyensly kialakulshoz, st vlsgba torkollott. Nem kpesek arra sem az nllsult, autonm piaci szereplk, hogy nszablyoznak vlt mechanizmusaik rvn a vlsgbl kivezet utat megtalljk. A gazdasg, s a roncsoldott trsadalmak reorganizcijhoz hatkony llami szablyozsra, keresletlnkt, tudatos kormnyzati befolysra van szksg. Egyidejleg rtkeldnek fel a kormnyzatok kzhatalmi funkcii, szocilis-trsadalompolitikai intzkedsei, s fleg a dekonjunktraciklus hatsait tomptani hivatott gazdasgi beavatkozsok. A gondoskod llam kpes arra, hogy a vlsg hatsainak mrsklse utn a tovbbi piaci kudarcok elkerlse rdekben szablyozza a piacokat, trsadalmilag elfogadhat, mltnyos jvedelemelosztst valstson meg, s lehetv tegye a trsadalom tagjai szmra a tulajdonszerzst. A tisztessgesen megszerzett vagyon s jvedelem megtartshoz pedig hatkony, betarthat, s betartathat kzteherviselst s piaci teret mkdtessen. A gondoskod llam kpes arra, hogy piactkletest funkciin keresztl oldja a piaci szereplk egyms kztti, tovbb a piaci szereplk s az llam kztti aszimmetrikat. A cl rdekben erstse az llami ellenrzst, s kiknyszertse a piaci versenyt, mrskelje ezzel a gazdasgi monopliumok versenyt korltoz lehetsgeit. A gondoskod llam kijelli a hazai kis- s kzpvllalkozsok, nemzetkzi vllalatok, pnz- s tkepiaci szereplk mozgstert. A trsadalom, a fenntarthat fejlds rdekben jra szabja mkdsk hatrait, kzteherviselsk mdjt, mrtkt. Krnyezeti szempontbl is fenntarthat fejldsre trekszik, a vllalkozsok trsadalomra, lvilgra gyakorolt elfogadhat terhelst megszabja, mkdsket krnyezetvdelmi szempontbl is ellenrzi. Az angolszsz jelzlogpiacok 2007 tavaszn kirobbant vlsgval kezdden az llami szerepvllals jragondolsa, s cselekv alkalmazsa folyamatosan jelen van a fejlett piacgazdasgok kormnyainak mkdsben, illetve a kzbeszdben.
273

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Egyeslt llamok, majd 2008 sztl a nyugat-eurpai trsg kormnyai llami eszkzkkel trekedtek a bels fizetkpes kereslet nvelsre. Adkat cskkentettek, illetve az Egyeslt llamok a klkereskedelmi-fizetsi mrleg hinynak nagymrtk lefaragsba kezdett. Bankokat, autgyrakat mentettek meg llami kltsgvetsi pnzeszkzk felhasznlsval. Samuelson Nordhaus amerikai kzgazdszprofesszorok 2005-ben jra kiadott Kzgazdasgtan cm alapmvkben a kvetkezket rjk: A nagyobb kltsgvetsi hiny serkentheti az aggreglt keresletet, amivel cskkenthet a munkanlklisg, s a gazdasg kihzhat a vlsgbl. J. M. Keynes, alaptziseire pl vlsgkezelsi filozfia minden lehetsges eszkzt, mg a demokrcikban trtn piramisptst, res whiskys vegek dollrral trtn teletmst, elsatst, majd kisatst is lehetsgesnek tartja, llami kzmunka programok keretben, hogy njn a lakossg, fleg a munkanlkliek elklthet jvedelme, ltala a fogyaszts, majd vgs soron e lncreakciszer mechanizmusban, a termels induljon jra. 2010 nyarig a magyar kormny rszre is adott volt a fizetkpes kereslet mestersges nvelsnek lehetsge, akr kltsgvetsi hiny terhre trtn finanszrozssal is, azonban haznkban az elz idszak kormnyai vltozatlan mdon restrikcis, megszortsos gazdasgpolitikt alkalmaztak. 2010 nyarra a kltsgvetsi hiny terhre trtn llami beavatkozs, a fisklis expanzi lehetsgei azonban kimerltek, gy a polgri kormny a megvltozott nemzetkzi helyzetben a fisklislnkts lehetsgvel mr nem tudott lni. 2010 nyartl az j kormny a kltsgvets bevteli oldalnak megerstsvel, vlsgadk kivetsvel, a kztehervisels alapjainak, krnek, s mrtknek kiszlestsvel prblja a magyar gazdasg vdekez-erejt nvelni. Aktv llami gazdasgpolitikai befolyson keresztl egyidejleg kell az orszg elmlt nyolc vben megroppant pnzgyi stabilitst, s a gazdasgi nvekedsi plyt megteremteni. A Magyar llam jjszervezse, az llam gazdasgszervez szerepeinek kiterjesztsn keresztl tbb terleten, tbb fzisban zajlik. Az j Szchenyi Terv haznk fejlesztshez nyjt stratgit s biztost anyagi forrsokat. A Szll Klmn Terv az sszertlen s adssg nvel, ppen ezrt fenntarthatatlan tercier gazati rendszert formlja t. A Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program a kzigazgats megjtsnak ad keretet, meghatrozza a clokat, s a clok elrshez szksges beavatkozsi terleteket s intzkedseket. A Magyary Program eredmnyes vgrehajtsa szempontjbl fontos, hogy illeszkedjen az j Alaptrvnyhez. A Kormny a j llam megteremtse rdekben hrom jelents igazgatsi programot indtott el 2011-ben. Az igazsggyi reform elssorban az j Alaptrvny nyomn megszlet, szmos esetben sarkalatos trvnyek ltal hrom hatalmi g rdemi egyttmkdsvel valsul meg 2011 szeptembertl. Az nkormnyzati reform a Magyary Program terleti llamigazgatsi rszvel ll a legszorosabb sszefggsben, hiszen tszabsra kerl az llamigazgatsi feladatok elintzsnek szervezeti s eljrsi rendje, s ezzel sszefggsben trtkelsre kerl a helyi kzgyek rendszere. Az nkor-mnyzati reform ezen tl a szolgltatsi feladatellts s az egszsggyi, oktatsi, szocilis, kulturlis, krnyezetvdelmi intzmnyfenntarts krdseit rendezi a Szll Klmn Terv ltal kijellt mdon. A reformok megvalstshoz szksges nkormnyzati fejlesztsi terveknek pedig elssorban az j Szchenyi Terv ad keretet. J oka van a vltozsoknak. A tlburjnz llami szervezetrendszer s a tisztzatlan felelssgi viszonyok tlthatatlan szvevnye nemcsak rossz hatkonysg, hanem egyben a korrupci meleggya. Az llami adssgcskkentsre, s az llam paternalista szerepeinek leptsre hivatkozva Magyarorszgon olyan privatizcikat, s oly mdon hajtottak vgre, hogy az llam mozgstere, befolysolsi lehetsge minimlisra szorult. A befolyt privatizcis bevtelek megmarad tredke pedig egy nem hatkony, st az llam s a trsadalom rdekeivel nem konzisztens llamigazgats mestersges fenntartsra fordtdott. A kedveztlen folyamatok hatsra romlott Magyarorszg versenykpessgi indexe. Az orszg korbbi vezetsnek bels trsadalmi elfogadottsga pedig az OECD orszgok kztt a legalacsonyabb volt a 2010-es vlasztsok eltti idszakban.
274

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Mint ahogy a nemzetgazdasgnak, a gazdasgi szereplknek, gy a trsadalomnak, s az llamigazgatsnak is van versenykpessge. Magyarorszg valamennyi versenykpessgi terleten slyos krzisbe kerlt, gy a vltozsok irnti igny elemi ervel trt a felsznre 2010 tavaszra. A 2010 eltti idszakban mr jl ltszottak azok a prioritsi szempontok, melyek mentn a gazdasgpolitikai irnyvonal korrekcija elvgezhet lesz. Magyarorszg gazdasgi felzrkzsa s trsadalmi felemelkedse akkor sikerlhet, ha megtallja a XXI. szzadi modelljt. Ez azonban nem lehet azonos az angolszsz szabadpiaci modellel, de az eurpai szocilis piacgazdasg tiszta modelljvel sem. Ennek nyilvnval oka: a szabad versenyes piaci modell az llami szablyozs gyengesgei miatt rendre vlsgokhoz vezet, mg a szocilis piacgazdasgi modell a tlzott llami szablyozs miatt veszt a versenykpessgbl. Az egyik tl kevs, a msik tl sok llami szablyozst alkalmaz. j kzgazdasgi koalcira van szksg a piac s llam, verseny s szolidarits, tke s munka, profit s trsadalmi haszon kztt. j koalcira van szksg a gazdasgi versenykpessg s a trsadalmi igazsgossg kztt. 2010-ben a nemzeti mlypontrl elmozdulni csak eredmnyes kitrsi stratgikkal lehetett. Gazdasgtrtneti tanulsgok sora intette a kormnyzst a helyes stratgia megtallsra s alkalmazsra. Nemzeti fggetlensg, nll gazdasgpolitika nlkl nincs tarts siker, nincs felzrkzs. Alkotelemei, bedolgoz rszegysgei lehetnk tovbbra is a fejlett piacgazdasgok kzssgnek, azaz integrldhatunk, de az elmlt 20 v gazdasgpolitikai mezsgyjn araszolgatva leszmtva az ezredfordul idejre es gazdasgi aranykort soha nem zrkzhatunk fel. Trsadalmi modernizci, demokratizld politikai keretek, emelked reljvedelem nlkl nem relis a gazdasgi felzrkzsunk. A hatkony gazdasgi szerkezet hinya akadlyt jelentik a felzrkzsnak. Az ers llam kiptst, ha nem kveti ers, sszehangolt bels gazdasg s piac ltrehozsa, gy klfldi versenytrsaink termk s szolgltats kapacitsaira szmthatunk csak, melyek felzrkzsunk sikert rkre fgg helyzetbe tartjk. (Matolcsy et al, 2008 ) A 2010 nyartl veken t tart elkszts utn elindtott j Szchenyi Terv alapkoncepcija igazodik az 1998-2002 kztt mkd polgri kormny legsikeresebb gazdasg s trsadalomfejlesztsi programjhoz, a Szchenyi Nemzeti Fejlesztsi Tervhez. Az zsiai krzis ellenre Magyarorszg gazdasgi nvekedse, az emltett idszakban az Eurpa Uni tlagnak ktszerese, kt s flszerese volt. Aktv llami gazdasgpolitika, amely kijellte a fejlesztsek irnyait, ehhez llami eszkzkkel pnz, forrs rendeldtt, s a bels fizetkpes kereslet llami eszkzkkel trtn, rszben a beruhzsok kivitelezsbl, rszben a minimlbremelsek, s a velk jr brkorrekcik hatsra jelentsen megemelkedett. A Szchenyi Nemzeti Fejlesztsi Terv egy a nvekeds cljaihoz alternatv exporthelyettest, mondhatni, bels erforrs vezrelt gazdasgpolitika mintjul szolglt (lsd bvebben: Lentner, 2006 ). A trs, a bels szerves fejldsi plyrl letrs 2003-tl kvetkezett be. A trs nvekedsi motor nlkl hagyta a gazdasgot. A 2002-2010 kztti gazdasgpolitika a kls mkdtke beramls serkentsre plt, amely nem foglalta magba az rtklnc szempontjbl rtkesebb, ignyesebb munkaszakaszok Magyarorszgra teleptst a nemzetkzi vllalatok rszrl, a korbbi kormny rszrl megnyilvnul gazdasgpolitika pedig ezt nem az elvrhat mdon kvetelte meg. Az exportrualapok fejlesztsben rdekelt nemzetkzi vllalatok kzteherviselsbe val, anyagi erejkhz mrt, s nemzeti kltsgvetsnk ignyeihez igazod bevonsa azonban elmaradt, gy a bels kltsgvetsi mrleg pnzgyi instabilitsa jelentsen megemelkedett. A relbrek vals ignyekhez mrt gyarapodsa ugyancsak elmaradt, gy ezt kompenzland, a csaldok, hztartsok szintjn is a kormny lehetv tette a hitelpnzek arnytalan mrtk kiramlst. Az j Szchenyi Terv az llami gazdasgpolitika integrns rszeknt j munkahelyek ltestsre pt, amely nvekedsi fordulaton keresztl a vllalkozk a nemzeti jlt megteremti lehetnek. A nvekedsprti gazdasgpolitika szerint az llamnak mr nem az a dolga, hogy adjon, hanem az, hogy ne vegyen el.
275

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Nem az a dolga, hogy magas adkkal, jrulkokkal elvegye a vllalkozk s a munkavllalk jvedelmt, hanem az, hogy mindenki gazdagabb vljon, szemben a szocialista-metdus jraelosztssal, hogy senki ne legyen szegnyebb. Ehhez dinamikus, fenntarthat gazdasgi nvekeds kell, amelynek indiktorait az llam tartja kzben. Alappillrei az j Szchenyi Fejlesztsi Tervnek: Gygyt Magyarorszg Egszsgipar, Megjul Magyarorszg Zld gazdasgfejleszts, Otthonteremts Laksprogram, Vllalkozsfejleszts zleti krnyezet fejlesztse, Tudomny Innovci Nvekeds, Kzlekeds Tranzitgazdasg, amely programelemek j, s kiszmthat jvedelmet garantl munkahelyekben ltenek testet. A 2010 nyarra rosszabbod eurpai unis, s nemzetkzi pnzgyi helyzet a kormny gazdasgpolitikjt a nvekeds orientltsg mellett a pnzgyi egyensly helyrelltsa fel is terelte. gy a Szll Klmn Terv brokrcia-cskkent intzkedsein keresztl az eurpai tlag elrse rdekben 2000 millird forinttal kvnja cskkenteni a vllalkozsok brokratikus terheit. A brokrcival terhelt vllalatvezets jelents versenykpessgi htrnyt jelent, fleg a magyar kis- s kzpvllalkozsoknak. A kltsgvets stabilitst szolgl terv jelenti az egszsggyi s oktatsi intzmnyek racionalizlst, prhuzamos kapacitsok felszmolst. 2011-re az extenzv fejleszts tartalkai a felsoktats irnyba kimerltek. Az llamhztarts konszolidcija s az adssgteher fokozatos lekzdse nem teszi lehetv az llami forrsokbl foly ltvnyos kapacitsbvts folytatst. A felsoktatst dinamizl tnyezket szmba vve: az llamhztarts mozgstere egyre korltozottabb, a gazdasg hzereje gyenge, a tudsalap szektorok kicsik s tvoliak, a rgik ignyei kevss megfogalmazdottak, a demogrfiai folyama-tok lehangolak, a kzpiskolk expanzija utnptls hinyban megtorpant, a hallgatk s csaldtagjai fizetkpessge pedig ersen korltozott. A gazdasgi nvekedst orientl intzkedsek, a szocilis-felsoktatsi kapacitsok sszer szktsvel elll kltsgvetsi egyenlegjavuls, tovbb a kztehervisels krnek, szereplinek szlestse a kormny tudatos, aktv gazdasgpolitikai mozgsternek kiemelt hrmas kvetelmnye. Az llamhztarts finanszrozsnak, eme nem neoliberlis gazdasgpolitikai kurzus idejn, a legclszerbb mdozata elgsges bels forrsok hinyban a kls szabadpiaci, elvrt gazdasgpolitikt nem tartalmaz felttelekkel trtn forrsbevons, amelynek megszervezse ugyancsak az llam feladata. A gazdasgpolitikai irny kijellse, s pnzgyi htternek szervezse, a gazdasgi folyamatok ellenrzse, szablyozsa az llam j tpus gazdasgpolitikjt jelenti.

1.2.

Az llamhztarts helye s szerepe a nemzetgazdasgban

A kzigazgats a politikai rendszer ltal feltrt trsadalmi rdekeket jelenti meg, egyidejleg szolglja azokat. A kzigazgats minsge, a trsadalom rdekcsoportjainak elvrs szintje trtnelmi s nemzetkzi folyamatok ltal determinlt. A kzigazgatsra fordthat forrsok a kormny gazdasgi erejbl, kltsgvetsi pozciibl is addnak. A j kzigazgats rdemben segtheti az anyagi gazatok versenykpessgnek fokozst, s fordtva, a primer s szekunder szektor hatkonysga, a j, igazsgos arny szerinti jvedelemcentralizci egy sszer, humnus llamigazgatst hozhat ltre. Az llam fell rkez hatsokat a trsadalmi csoportok fel a kzigazgats kzvetti, a kzhatalom birtokban fellpve, vagy a kzszolgltatsok szervezjeknt. Az llam s a gazdasg klcsnhatsa azzal jellemezhet, hogy az llam centralizlja a gazdasgban megtermelt javak egy rszt, s azt a piacitl eltr szempontok szerint jra elosztja. Mindezt elssorban a kzigazgats vgzi. Az elvons mdja s mrtke termszetesen visszahat a gazdasgi folyamatokra. Ms llamhatalmi szervekkel sszevetve a kzigazgats aktv, a trsadalmi folyamatokat cselekv mdon befolysolja. Az llamhztarts fogalma nem rthet, ha nem vagyunk tisztban az llam funkciival.

276

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az llam megjelenstl kezdden ellt olyan feladatokat, amelyeket a trtnelmi koroktl fggetlenl minden llam ellt. Az llam tradicionlis, hossz tv feladata a kzfeladatok elltsnak, anyagi, technikai, emberi feltteleinek biztostsa. A trtnelem sorn ezek az lland tradicionlis feladatok vltoztak, fejldtek, folyamatosan bvltek, s tartalmuk terjedelme is mdosult, egy-egy orszg trsadalmi, politikai berendezkedsnek fggvnyben is. E vltozs nyilvnvalan anyagi forrsokat ignyel. Az llamnak a kzssg rdekben vgzett feladatok vgrehajtshoz az anyagi forrsokat is el kell teremtenie. Az lland, tradicionlis feladatokon tl prioritsokat jellhet ki, amelyek egy-egy kormny sajtjai lehetnek, nagysgukat, irnyukat szmos tnyez egytt hatrozza meg. Az emberi trsadalmak fejldsben az llam gazdasgpolitikai befolysa a kor, s az adott trsadalmak ignyeihez igazodva, sokszor azokat serkentve, folyamatosan vltozott. A XVII. szzadban ltrejtt kapitalista termelsi md klasszikus szakaszban regnl gazdasgpolitika alapveten Adam Smith (1723-1790) tanaira plt. Smith 1776-ban rja meg a Nemzetek gazdasga cm mvt, amelyben a szabad kereskedelem mellett tesz hitet. A szabad kereskedelem, a lthatatlan kz rendezelvre pl, gazdasgi liberalizmust jelent. Az llam csak lthatatlan mdon van jelen. A piaci erk mkdsnek kereteit adja. Kzbiztonsgot teremt, vdi, st bvti az llam politikai hatrait, teret nyer a kereskedelmi tknek. Ami a piacon a kereslet s a knlat, a bsg s szkssg erinek s ellenreinek eredmnyeknt beosztja a nemzet erforrsait. A lthatatlan kz a keresletre s knlatra hat erk eredmnyeknt alaktja ki a termszetes rat. Smith az llam gazdasgba trtn nylt beavatkozst termszetellenesnek tartotta. Megtlse szerint minden ember gazdasgi cselekvse vgs soron a trsadalom javt szolglja, akkor ezt a cselekvst semmivel sem lehet korltozni. Adam Smith gazdasgtana Anglia, a Brit Birodalom fnykorban, jl kifejezte a brit korona rdekeit, amely abban az idben a vilg vezet gazdasgi, katonai s politikai hatalma volt, hatalmas gyarmatbirodalommal, s szinte korltlan erforrsokkal rendelkezett. Friedrich List (1789-1846) a klasszikus iskola kritikusaknt lpett fel. Az angol polgri kzgazdasgtan gazdasgi szabadsgra pl rendszerben megtlse szerint Anglia vilgpiaci flnye jut kifejezsre. Gondolatelmlete szerint a szabadkereskedelem csak akkor elnys minden rsztvev szmra, ha a partnerorszgok krlbell azonos fejlettsgek. Ennek hinyban a gazdasgilag ersebb fl kizskmnyolja a gyengbbet, st megakadlyozza annak fejldst. Ekkor van szksg az aktv llami szinten szervezett gazdasgpolitikai befolysra, a vdvmokra, amelyek a fejletlenebb orszg mg gyenge ipart vdik a versenytl, amg az a partner orszg szintjre nem fejldik. J. M. Keynes (1883-1946) elmlete szerint minden knlatnak megteremtdik a kereslete. Ha ez elmarad, az llam aktv gazdasgpolitikai befolysolsn keresztl jvedelmet, fizetkpes keresletet tud generlni. Az llam fisklis eszkzkkel, kereslet-lnktssel, foglalkoztats bvtssel serkenti a gazdasgot, melynek sorn a kltsgvetsi deficit nvelse is megengedhet, majd a fellendls idszakban mr visszafoghat a deficit nvekedse. 1944-ben, a II. vilghbor befejezsnek idszakban llapodtak meg a vilg vezet hatalmai a hbor utni jjpts mdjrl, a nemzetkzi kereskedelem jraindtsrl. Az rfolyam stabilitst, s a devizakorltozsok megszntetst f feladatuknak tekintettk. Ltrehoztk a Nemzetkzi Valutaalapot s a Vilgbankot, mint nemzetkzi pnzgyi intzmnyeket. A vilggazdasg jjszervezsben az Amerikai Egyeslt llamok tlttt be vezet szerepet. A nemzetkzi szabad kereskedelem rendszere jl kifejezte az Egyeslt llamok pnzgyi, politikai s katonai flnyt. A hbort kvet hrom vtizedes bks jjptsi korszak alkonyhoz az Amerikai Egyeslt llamok gazdasgnak meggyenglse vezetett.
277

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Nixon elnk 1971-ben jelentette be az amerikai dollr s dollrkvetelsek aranyra val szabad tvlthatsgnak megszntetst, ezzel a vilg gazdasga mgtt ll stabil kulcsvaluta, a dollr, mint vilgpnz, rtkllsga s rtkllandsga megrendlt. Az 1970-es vektl kibontakoz neoliberlis gazdasgpolitika f ideolgiai kpviselje Milton Friedman (1912-2006) volt. llspontja szerint, a pnzmennyisg mrskelt, de lland nvekedsvel a legtbb gazdasgi problma megoldhat, s biztosthat a tarts, csekly inflcival jr gazdasgi nvekeds. Az llamnak elssorban a monetris politika eszkzeivel kell hatnia a gazdasgi folyamatokra, az llami beavatkozsnak kizrlag a forgalomban lv pnzmennyisg szablyozsra kell korltozdnia. Az 1970-es, 80-as, 90-es vek gazdasgpolitikjt ktsgtelenl az llami befolyst csak a pnzkereslet szablyozsra korltozd llami gazdasgpolitika jelentette. Alan Greenspan, a FED 2006-ig hivatalban lv elnke gy gondolta, hogy a gazdasg nszablyoz rendszernek fel kell vltania az elmaradott s egyre kevsb eredmnyes llami szablyozkat. Az amerikai piacokra rvnyes, citlt alapfilozfik, tovbb az llam rossz tulajdonos koncepci kimondsa, s a felzrkzni kvnok orszgoknl az rvnyestse, vagyis a magnosts erltetse, az exportpiacok egyoldal fejlesztse, a tke-, pnz-, munkaer-, ru mozgsok eltti akadlyok, szablyozk, ktttsgek minimlisra szortsa sszessgben egy j tpus gazdasgfilozfit s regnl gyakorlatot hozott ltre, amelyet a Washingtoni Konszenzus gazdasgfilozfijnak neveznk. Ebben az 1970-es vektl egszen az angolszsz jelzlogpiacok 2007-es sszeomlsig regnl rendszerben az llami befolysols a minimlis mrtkre szortkozott. Tendencijt tekintve pedig, a felzrkzni kvn, teht feltrekv, gy kelet-kzp eurpai orszgoknl is, a korbbi paternalista funkcik leptsvel, a tervgazdasg intzmnyeinek, s a bellk add llami felgyelet, s szablyozs rohamos felszmolsval jrt. A 2007 tavaszra sszeoml angolszsz jelzlogpiacok a regnl neoliberlis gazdasgpolitika fellvizsglatra knyszertettk a fejlett piacgazdasgok kormnyait. Az egyre kevsb szablyozott, s ellenrztt pnzpiacok oldalrl kibontakoz vlsg a feleltlen kltekezs, az irrelis kockzat vllalson keresztl a profit maximalizls rdekben trtnt. A visszaess, amelynek tani vagyunk, vgl is a tlzott tem pnzpiaci nvekeds korrekcija, melynek sorn mrskeltebb kockzatokkal jr dntsek vezethetnek csak eredmnyre, mikzben trendezdssel jr evolcis folyamatok zajlanak, az llami kltsgvetsek fisklis eszkzeinek, s az llami szablyozs megerstsn keresztl. Az 1929-33-as gazdasgi vilgvlsgot kveten, az 1973-74-es olajvlsg, az 1982-es mexiki vlsg, az 1987-es fekete htf, az 1997-98-as zsiai krzis, majd a 2001-2003-as amerikai recesszi utn bekvetkez elszr amerikai, majd vilgvlsgg tereblyesed folyamat a neoliberlis gazdasgpolitika ellenben a Keynes-i gazdasgpolitika renesznszt, az aktv llami befolysols gazdasgpolitikai rendszertant hozta ismt a cselekvs szintjre. Az Amerikai Kongresszus Pnzgyi Vlsg Vizsgl Bizottsgnak 2011 Janurjban nyilvnossgra hozott jelentse kiemeli, hogy a pnzgyi vlsg elkerlhet lett volna, m a szleskr mulasztsok a pnzgyi szablyozsban s az ellenrzsben bizonytottan pusztt hatssal voltak a nemzet (rtsd amerikai nemzet) pnzgyi piacainak stabilitsra nzve. Mint lthat, az llam a klnbz gazdasgtrtneti korszakokban, ms-ms gazdasgfilozfit kvet. Az id, a kor, a gazdasgi trsadalmi helyzet fggvnye, hogy milyen mrtk llami befolyst vindikl magnak. A forrsokat az llam a nemzetgazdasg szerepljeknt szerzi meg. A nemzetgazdasg az orszg gazdasgi szereplinek sszessgt (vllalkozsok, magnszemlyek, llam, pnzintzetek), valamint a kztk lv kapcsolatok, klcsnhatsok rendszert jelenti. Piacgazdasgi viszonyok kztt e szereplk klnbz szerepekben jelennek meg a klnbz piaci szegmensekben. rukat, szolgltatsokat, rtkpaprokat vsrolnak, vagy adnak el, hitelt nyjtanak, vagy vesznek fel, a magnszemlyek tbbsge pedig rtkesti munkaerejt a munkaerpiacon.
278

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A gazdasgi folyamatokat, s az egyes gazdasgi szereplk helyzett tiszta piaci viszonyok kztt a kereslet-knlat-r mechanizmusai szablyozzk. A nemzetgazdasg szerepli tipikus helyzetben sajt jvedelmk maximalizlsra trekednek. A vllalkozsok pldul minl magasabb profitot igyekeznek elrni, a munkavllalk minl magasabb munkajvedelmet szeretnnek kiharcolni. Az llam azonban egy igen klnleges gazdasgi szerepl. Alapvet clja ugyanis nem az, hogy sajt jvedelmt maximalizlja, hanem az, hogy a kzfeladatokat minl sznvonalasabban, de egyben hatkonyan s gazdasgosan lssa el. A mai modern polgri jogllamokban mindenkppen vannak olyan feladatok, melyek bizonyos szint elltst az llam hossz tvon is egyrtelmen magra vllalja. A modern llam tevkenysge nem egyszeren szervezsi-technikai jelleg feladatmegolds, hanem a kzj szolglata rdekben tett erfeszts. A kzj, azaz az egyni szabadsg s az egynt trsas lny jellegbl add korltoz ktttsgek szintzisre mindez ideig a szocilis piacgazdasg modellje nyjt leginkbb lehetsget. A szocilis piacgazdasg intzmnyeinek ltrehozsval, az tfog jlti rendszerek kialaktsval az llam terjeszkedse elrte a mg fenntarthatnak ltsz mrtket. A fejlett piacgazdasgok tbbsgben 1980-tl kezdden mr nem bvlt tovbb lnyegesen az llami jraeloszts terjedelme. Lnyeges egyidejleg arra is utalni, hogy a financialitssal tsztt gazdasgpolitika s gazdasgvitel, valamint a vele szorosan sszefgg foglalkoztats s foglalkoztatspolitika, tovbb szocilis s egszsggyi ellts-politika szocilis piacgazdasgi (welfare society) vagy a szocilis szempontokat mellz liberlis formkban jelenhet meg. Ezt figyelembe vve, ha a Keynes-i szocilis piacgazdasgi modell a II. vilghbor utn nem szorult volna vissza az USAban, majd az 1980-as vek vgtl Nyugat-Eurpban is, akkor ma a globalizci a szocilis piacgazdasgi rendszert tkletesten s egy permanensen fejld welfare society-rl beszlhetnnk, nem pedig globalo-neoliberalizmusrl. Prugberger Tams jogszprofesszor gondolatait szabadon idzve , kijelenthetjk, hogy miutn a helyzet gy alakult, vagyis az USA s annak gazdasgi s pnzgyi eri viszik a f szerepet. Mg a kontinentlis Eurpa alapveten szocilis belltottsg s a tkemozgsa mg ma is szocilisan alfestett, addig az angolszsz eurpai s transzatlanti vilgban a kzgondolkodst a liberalizmus s a vele egytt jr maximlis haszonra trekv individulis szabad-versenyes piacgazdasg hatja t. A 2007-tl kibontakoz vlsggal letre hvott vlsgkezelsi metdusok hatsra a fejlett piacgazdasgok a kltsgvetsi hiny nvelse terhre az jraeloszts terjedelmt nvelni kezdtk, mely fisklis expanzis idszak 2010-ig tartott. A korbbi szinteknl intenzvebben magukra vllaljk tovbb, s ezt permanensen teszik, a piacok szablyozst, klnsen a pnzpiacok s intzmnyeik regulcijt, noha az tfog eredmnyek 2012 v elejn mg nem lthatak minden esetben. Az llam feladatainak tbbsge kzvetlenl nem szolgl gazdasgi clokat. Ilyenek a klasszikus tradicionlis feladatok, mint pl. a jogalkots, jogalkalmazs, honvdelem, illetve a jlti feladatok, mint pl. az oktats, egszsggy, szocilis ellts stb. E feladatok elltsnak is vannak azonban direkt, s indirekt gazdasgi hatsai. Kzvetlenl hat a piaci viszonyok alakulsra, amikor pldul egy llamigazgatsi szerv, vagy egy kzintzmny jelenik meg vevknt az ru-, illetve a szolgltatspiacon. A gazdasgra gyakorolt kzvetett hatsra taln a legjobb plda az egszsggy, vagy az oktats, hiszen e szolgltatsok sznvonala nagymrtkben befolysolja a munkaer minsgt, ezltal a gazdasg teljestkpessgt. A neoliberlis piacgazdasgi modell velejrja, hogy a humntke jratermelsnek rdekben az llamok egyre nagyobb erforrsokat vontak ki a magnszektorbl (mg ha azt egyre inkbb a kltsgvetsi hinyuk terhre tettk is), de azokat a humnerforrsok fejlesztsn keresztl sokszorosan vissza is adtk a magnszektornak.

279

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzkiadsok alakulst trtnelmi perspektvban elemezve, a GDP szzalkban mrve, az eurpai fejlett piacgazdasgok s az Egyeslt llamok adatait sszestve, 1870-ben llamhztartsi kiadsaik a GDP-jk 8,3 %-t, 1960-ban a 27,9 %-t, mg 1980-ban a 42,6 %-t testestettk meg. Ezen bell, az oktatsi kiadsok bvlst igazolja, hogy az Egyeslt llamok 1820-ban a GDP-je 1,75 %-t, mg 1992-ben a 18,04 %-t fordtotta a humntke jratermelsre. Nmetorszg 1913-ban GDP-je 8,37 %-t, 1992-ben pedig 15,96 %-t. Franciaorszg, Nmetorszggal azonos idintervallumban, a 6,99 %-ot, illetve 15,96 %-ot klttt a GDP-jbl oktatsra. (adatok forrsa: Az llam clszer gazdasgi szerepvllalsa, SZ, 2009) Az llam azonban nem csupn piaci magatartsval (pl. egy nagy llami beruhzshoz kapcsold megrendelssel), vagy a kzszolgltatsok sznvonalval kpes befolysolni a gazdasgi folyamatokat, hanem mint a kzhatalom gyakorlja is. A piac mkdsnek ltalnos kereteit is jogszablyok alaktjk ki. Az llamnak a nemzeti bankon keresztl specilis jogostvnyai vannak a pnzpiac szablyozsra. Az llam a kzhatalom birtokban azt is megteheti, hogy ktelezze a nemzetgazdasg tbbi szerepljt, hogy jvedelmnek egy rszt befizesse az llamkasszba. Az llam a jvedelemtulajdonosoktl elvont jvedelmekbl gazdlkodik. Az llam a modern polgri demokrcikban igen jelents sly, meghatroz nemzetgazdasgi szerepl. Az eurpai orszgokban a megtermelt nemzeti jvedelem mintegy 3555 %-nak felhasznlsrl az llamhztartsi gazdlkods keretben dntenek. Az elvonsok mrtknek meghatrozsa s az elvont jvedelemtmeg felhasznlsa sorn gyakorlatilag megtrtnik az adott vben ellltott jvedelem llami jraelosztsa. Az egy orszgban s egy adott vben megtermelt s eloszthat jvedelem vges. A jvedelemtulajdonosok, a lakossg, a vllalkozsok, maga az llam, tovbb a klfldi adsggal rendelkez orszgok esetben a klfldi hitelezk zrt rendszert alkotnak, elmozdulni az adott vben csak egyms krra tudnak. Ha az egyik szerepl jvedelempozcija javul, valamelyik msik szerepl (vagy az sszes tbbi szerepl) jvedelempozcija romlik. A mindenkori gazdasgpolitiknak mindig el kell dntenie, hogy kit, illetve mit preferl: a lakossgot (illetve azok egyes csoportjait), a vllalkozsokat (illetve azok egyes csoportjait), az llamot (az llami szervek mkdst s beruhzsait), vagy ppen a klfldi hitelezket. Az llami jraeloszts szintje s mikntje teht jelentsen mdostja az egyes nemzetgazdasgi szereplk jvedelempozciit, ezltal befolysolja a termels vagy/s a fogyaszts sznvonalt, gy nmagban jelents hatssal van a gazdasgi folyamatokra. Az llam a kzfeladatok elltsa sorn teht indirekt mdon (pl. kiszmthat jogszablyok, kzbiztonsg, kimvelt emberfk stb.), vagy direkt gazdasgpolitikai eszkzkkel jelentsen befolysolja a nemzetgazdasg mkdst. Azokat az eszkzket, melyekkel az llam a gazdasg ntrvny mozgst befolysolja, llami intervencinak nevezzk. Az llami intervencik egy rsze minden gazdasgi szereplre egyformn hat (pl. a jogszablyi keretek vagy a jegybanki alapkamat emelse), ms rsze gazdasgi, trsadalmi vagy ppen krnyezetvdelmi clok rdekben megklnbztetett elnyben rszest egyes szereplket, vagy e szereplk bizonyos csoportjait (pl. egyes gazatokat, mint az agrrtmogatsok, a vllalkozk egyes csoportjait, mint a kis- s kzpvllalkozsok tmogatsa, vagy egyes trsgeket, mint a regionlis tmogatsok). Egy orszg gazdasgi letnek keretet ad, a gazdasg lett befolysol kormnyzati, llami dntsek sszessgt gazdasgpolitiknak nevezzk. A gazdasg mkdsre hat gazdasgpolitiknak ltalban kt f terlete van a monetris politika s a kltsgvetsi (ms nven fisklis) politika. Az llamhztarts teht nem egyszeren rsze a nemzetgazdasgnak, hanem a fisklis politikn keresztl igen meghatroz, befolysol eleme.

280

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A fisklis politikt nagymrtkben befolysolja, hogy a kltsgvets tervezsekor az llam mozgstere viszonylag korltozott. A kltsgvetsi bevtelek s kiadsok egyenslynak megteremtse helyett, knyszerbl, egyre inkbb a kltsgvetsi kiadsok bevtelekkel trtn minl nagyobb mrtk lefedse a cl, amely a fisklis knyszer egy sajtos megnyilvnulsa. Nem gy tervezzk teht a kltsgvetst, hogy az sszes kiadshoz bevtelt rendelnk, hanem gy, hogy minl kisebb GDP arny hinyt rjnk el. A kormny gazdasgpolitikai eszkzei alapveten, mint emltettk, a fisklis politikra korltozdnak. A monetris politika gazdasgpolitikra kifejtett hatsai kzvetettek, a vllalkozsok, a csaldok szmra stabil (alacsony inflcij) llamhztartsi pnzgyi krnyezet elrst clozzk. A monetris politika kormnyzati gazdasgpolitika rdekben trtn felhasznlsa kzvetett, msrszt hosszabb id kihats, az eredmnyeit tekintve. A Magyar Kormny aktv gazdasgpolitikai szerepsttusban elengedhetetlen akr hosszabb, akr rvidebb tvon a Magyar Nemzeti Banknak a bizonyos szint visszacsatolsa az orszg kzvetlen gazdasgpolitikai vrkeringsbe. A Magyar Nemzeti Bank az elmlt vtizedekben inflci ellenes gazdasgpolitikt folytatott, fleg alapkamat meghatrozsn s rfolyam politikjn keresztl. A szocialista tervgazdasgi rendszer felszmolstl a kormny gazdasgpolitikai cljait segt kzvetlen intzkedsei, gynevezett refinanszrozsi funkcii azonban folyamatosan, s fokozatosan httrbe szorultak, majd az ezredfordul idszakban meg is szntek. Az 1990-es vek kzepre az MNB relszektor refinanszroz kpessgt szmoltk fel. Az ezredfordulra pedig az MNB-t kivettk a kltsgvets refinanszroz szerepkrbl. Az Eurpai Uni elvrsaihoz igazod magyar trvnyalkots, az EU csatlakozs remnyben, de az orszg gazdasgi s trsadalmi helyzett nem alaposan mrlegelve dnttt a hazai kis- s kzpvllalkozsok, mezgazdasgi termelk, s a kltsgvets olcs, hossz tv, gy kiszmthat, bels forrsokbl rendezhet hitelezsnek fokozatos megszntetsrl. Ezen intzkedsek is kzrejtszottak abban, hogy a Nemzeti Bank az eurpai unis elvrsoknak megfelelen a fisklis politiktl teljesen fggetlen pozciba kerlt. Az Amerikai Egyeslt llamokban ugyanakkor a kzponti bank szerepet betlt FED deklarlt clja, az alacsony inflcis kzgazdasgi krnyezet elsegtsn tl, a foglakoztatsi politika tmogatsa. Az jjszervezd Magyar llam gazdasgpolitikai mozgsternek, a jegybanki politika terletn is clszer az tgondolsa, a kor, illetve a nemzetgazdasgi ignyek, s vilggazdasgi helyzet fggvnyben.

1.3.

A nemzetgazdasg helyzett meghatroz f makrogazdasgi tnyezk s az llamhztarts kapcsolata

Egy-egy orszg gazdasgi helyzetnek tfog bemutatsakor ltalban nhny ltalnosan elfogadott f makrogazdasgi mutatval tallkozunk, melyekkel az adott orszgban zajl gazdasgi folyamatokat jellemzik. Ezek egy rsze a nemzetgazdasg egszrl, a legfontosabb makrogazdasgi folyamatokrl ad informcit. Kzlk e tananyagban a nemzetgazdasg ves sszjvedelmvel, a gazdasgi nvekedssel, az inflci mrtkvel, illetve a klgazdasgi egyenslyt jelz mutatkkal foglalkozunk. Foglalkozunk egyidejleg az llamhztarts helyzetrl felvilgostst ad mutatkkal, ezek a jvedelemcentralizcit s jraelosztst, az llamhztartsi hinyt, illetve az llamadssgot jellemz mutatk. Nhnynak klnsen fontos jelentsge az, hogy az n. maastrichti kritriumok meghatrozzk azt az rtkket, melyek elrse (majd megtartsa) felttele annak, hogy egy orszg az eurpai unis valutakzssghez csatlakozzon. Ilyen kritriumot az inflcira vonatkozan llaptottak meg, a fisklis mutatk kzl pedig az llamhztartsi hinyra s az llamadssg mrtkre. A relgazdasg ltalnos helyzete s az llamhztartsi gazdlkods kztt igen szoros s klcsns sszefggs van.
281

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az egyik oldalrl a gazdasgi nvekeds, az inflci, a klgazdasgi egyensly alakulst az llamhztarts tervezsi bzisaknt indokolt felfogni, mivel dnten befolysoljk a jvedelemtulajdonosok pozciit, ezltal pedig az llamhztarts bevteli s kiadsi lehetsgeit. A msik oldalrl a jvedelemcentralizci s jraeloszts, az llamhztartsi deficit, illetve az llamadssg mrtke jelentsen befolysolja a nemzetgazdasg tbbi szerepljnek helyzett, ezltal a relgazdasgi mutatk alakulst. A klcsns sszefggseket s a mutatk tartalmt szksges megismerni s megrteni.

1.3.1.

A makrogazdasg helyzett jellemz ltalnos mutatk

E mutatk trgyalsa eltt lnyeges arra utalnunk, hogy a makrogazdasgi plya bonitst jellemz mutatk az alkalmazott gazdasgpolitikbl addnak. Teht a mrszmok egy kurzus gazdasgpolitikjnak minsgt fejezik ki. A gazdasgpolitika klasszikus kvetelmnye a gazdasgi nvekeds serkentse, a kltsgvetsi-, klkereskedelmi-fizetsi mrleg pnzgyi egyenslyok elsegtse, az inflci alacsony szinten tartsa, tovbb a nemzetgazdasg versenykpessgt szolgl strukturlis, fejlesztsi reformok folyamatos vghezvitelre val kpessg. Az a j makrogazdasgi plya, ahol egyenletes a nvekeds, melyet pnzgyi egyensly ksr, alacsony inflcival, s mindezek kvetkeztben javul az orszg versenykpessge. A gazdasgpolitika bels autonm cljainak deklarlt elemek azonban egy kis, nyitott gazdasg orszgban a kls, befektetsi hajlandsg mkdtke, s portflitke piacok ltal igen nagymrtkben determinltak. gy a makrogazdasgi mutatk rtelmezse sszetett, tbb tnyez figyelembe vtelre kiterjed kell, hogy legyen. Egy-egy orszg nemzetgazdasgi sszjvedelme mrsre az elemzs szempontjainak fggvnyben klnfle mutatkat alkalmaznak. Ezek a mutatk a brutt hazai termk (GDP Gross Domestic Product), a brutt nemzeti termk (GNP Gross National Product), a brutt nemzeti jvedelem (GNI Gross National Income), a nett hazai termk (NDP), s a nett nemzeti jvedelem (NNI) mutati. Az llamhztarts szempontjbl taln a legfontosabb mutat a GDP, mert az llamhztarts bevtelei tbbsgben az orszg terletn jvedelmet szerz vllalkozsok s magnszemlyek ad- s jrulkbefizetseibl szrmaznak. A leggyakrabban a GDP vagy a GNP mutatjnak venknti vltozsval mrik a gazdasgi nvekedst, illetve az egy fre jut GDP, illetve GNP mutatjt hasznljk egy-egy orszg vagy egy-egy rgi ltalnos fejlettsgnek bemutatsra. A gazdasgi nvekeds Gazdasgi nvekedsen ltalban a gazdasg hossz tv fejldst rtjk. Ms megkzeltsbl, a gazdasgi nvekeds az jratermels bvlsnek mrtkt jelenti. A nvekedst nem kizrlag a fejlds szval kell magyarzni, mert a nvekeds szigoran vve, mennyisgi kategria, a fejlds pedig minsgi. Ugyanakkor, az optimlis, tarts nvekeds, gazdasgi-, st trsadalmi fejldst is eredmnyez. A gazdasgi nvekeds mrsre leggyakrabban a GDP (esetleg a GNP) mutatjt alkalmazzk. Az llamhztarts szempontjbl az a legfontosabb, hogy az ves GDP az elz vhez kpest milyen irnyban mozdult el, illetve mennyivel ntt vagy cskkent. Els krben ettl fgg az eloszthat jvedelem nagysga, msodsorban az alkalmazott adrendszertl. A gazdasgi nvekeds temnek jellemzsre nem a legmegfelelbb mutat az ves GDP foly ron szmtott tmegnek vltozsa. A gazdasgi nvekeds szemlltetsre az ves gazdasgi nvekeds mutatjnak olyan idsort alkalmazzk, melyben tbb egymst kvet v GDP-jt vltozatlan ron viszonytjk az azt megelz v GDPjhez. Az inflci Az inflci alatt, ltalnos rtelemben, a pnz ltalnos rtkvesztst rtjk. Pnznk inflldik, ha ugyanannyi pnzrt egyre kevesebb rut tudunk vsrolni.
282

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az inflcit ketts sszefggsben is meg lehet fogalmazni. Egyrszt, egy folyamatos remelkeds, msrszt, a pnz elrtktelenedsnek folyamata. A piaci kereslet-knlat ellentmondsainak megjelensi formja a kltsg emelkeds, vagyis kltsg tolta inflci, illetve a tlkereslet esetn vgbemen remelkeds, vagyis a kereslethzta inflci. A kt folyamatnak az egyttes rtke a mindenkori inflci. Az inflci mrszmaknt klnbz rindexeket hasznlnak. Ezek olyan viszonyszmok, amelyek megmutatjk, hogy kt idpont kztt hogyan vltozott az rsznvonal. Termkcsoportonknt ms s ms indexeket alakthatunk ki (termeli, fogyaszti, export, beruhzsi stb.). A leggyakrabban hasznlt inflcis mrszm az n. fogyaszti rindex, amelyet a lakossg egsznek fogyasztst jelent termkcsoportokra, tlagos fogyasztsi arnyokkal (n. vsrli kosrra vonatkozan) szmtanak ki. Az inflci azrt veszlyes a nemzetgazdasgban, mert egy felgyorsult inflci bizonytalann teszi s flreinformlja a nemzetgazdasg valamennyi szerepljt. Az inflci egy nmagt erst (kumulatv) gazdasgi folyamat. Lehetetlen a relis tervezs, a kiegyenslyozott gazdlkods, hiszen nem lehet tudni, hogy az elrt jvedelem valjban mennyit r a piacon. A magas inflci nveli a vllalkozsok, illetve a lakossgi megtakartsok kockzatt, cskkenti a beruhzsi kedvet s forrsokat, kzvetve pedig a gazdasgi nvekedst. Az inflci megfkezshez a monetris politika (pnzmennyisg, kamatszint, forintrfolyam szablyozsa), s a fisklis politika (a kltsgvets bevteleinek s kiadsainak meghatrozsa) sszehangolt mkdsre van szksg. Az inflci fajti, az elnevezskbl fakad mrtkkre utalva: ksz, vgtat s hiperinflci. A fizetsi mrleg Magyarorszg nyitott gazdasg, ezrt a jvedelemtulajdonosok kztti osztozkodsban a klfld szerepe haznkban nem elhanyagolhat. Nlunk a legnagyobb jelentsge a klgazdasgi egyensly alakulsnak van. A klgazdasgi egyensly helyzett az n. fizetsi mrleg mutatja be. A fizetsi mrleg nem ms, mint a nemzetgazdasg klflddel lebonyoltott pnzgyi mveleteit sszest mrlegszer kimutats. A mrleg a nemzetgazdasg sszes szerepljnek (vllalkozsok, magnszemlyek, llam) a nemzetkzi kapcsolatokbl az adott vben keletkez valamennyi befolyt bevtelt s valamennyi klfldre teljestett kiadst tartalmazza. A fizetsi mrleg kt rszbl: a foly fizetsi mrlegbl s a tke- s pnzgyi mrlegbl ll. Szerkezett az 1. szm tblzat mutatja be. Emltst kell mg tenni a fizetsi mrleg - napjaink vlsgban egyre inkbb eltrbe kerl harmadik rszrl is, a jegybanki tartalkrl, mint egyenlegez ttelrl is, amely egyfajta vgs stabilizl hats, illetve lehetsg kivltsra hivatott. A foly fizetsi mrleg ugyan a nemzetgazdasg valamennyi szerepljnek klflddel val pnzramait tkrzi, az llamhztarts azonban tbbfle mdon befolysolja a foly fizetsi mrleg alakulst. Ha a fisklis jraeloszts a belfldi fogyasztst tlzott mrtkben nveli, az import nvekedhet, ami a kereskedelmi mrleg romlst eredmnyezheti. Ha az jraeloszts a hazai vllalkozsokat ersti, az cskkentheti az importignyt, vagy nvelheti az exportbevteleket. Ha a tlzott llamhztartsi hinyt az llam klfldi hitelfelvtellel, llampaprok klfldi rtkestsvel fedezi, az megnveli az llam klfldi adssghoz kapcsold kamatfizetsek terheit, ezltal ronthatja a jvedelemmrleget. A foly fizetsi mrleg hinya azt jelenti, hogy tbb pnz ramlik ki az orszgbl, mint amennyi berkezik (a klkereskedelem, a szolgltatsok, illetve a jvedelmek ramlsa rvn). Ezt a hinyz pnzmennyisget kell valamilyen mdon elteremteni. A hiny finanszrozst szolgljk a tke- s pnzgyi mrleg ttelei, amelyek adssgot generl s nem generl ttelekbl llnak. Az adssgot nem generl ttelek kzl a legfontosabb a kzvetlen tkebefektetsek egyenlege, azaz klfldi mkd-tke beramlsa s a hazai mkd-tke kiramlsa kztti klnbsg.
283

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az adssgot nem generl ttelek levonsa utn megmaradt kls finanszrozsi ignyt a nemzetgazdasg szerepli azonban csak adssgot generl ttelekkel, azaz klfldi hitelfelvtellel az llamhztarts esetn gyakran llampaprok klfldi rtkestsvel tudjk finanszrozni. Az orszg klfldi adssgllomnya Ahogy azt az elzekben lttuk, a foly fizetsi mrleg hinybl azt a hnyadot, amelyet nem finanszroz a klfldi mkdtke-beramls, vagy ms viszonzatlan tketranszfer nem ellenttelez, a nemzetgazdasg szerepli ltal felvett klfldi hitelek, valamint ktvnyek klfldi rtkestse fedezi. Ilyenkor klfldre szl adssg keletkezik. Ha nagy a hiny, s nagy a klfldi finanszrozsi igny, szksgszeren n az orszg klfld fel trtn eladsodsa. A klfldi adssgokat nem csupn trleszteni kell, hanem az adssgokhoz kapcsoldan vannak egyb fizetsi ktelezettsgek is (pl. kamatfizets, kezelsi kltsgek stb.). Az egyb ktelezettsgek nlkli adssgllomnyt nett adssgllomnynak, mg a kamatokkal, egyb kltsgekkel nvelt rtket brutt adssgllomnynak nevezik. Az venknt teljestend klfldi adssgszolglat megjelenik a jvedelemmrlegben, gy tovbb rontja a foly fizetsi mrleg helyzett. Amennyiben a fizetsi mrleg egyb elemei nagyjbl vltozatlan egyenleget produklnak (pl. nem javul a kereskedelmi vagy a szolgltatsmrleg, vagy nem rkezik jval tbb mkd tke az orszgba), a klfldi eladsods nmagt erst folyamatt vlik. Az 1970-es vektl mutathat ki az a vilgos, s egyrtelm tendencia, hogy a fejlett piacgazdasgok kormnyai is eladsodnak. Az Egyeslt llamok gyakorlatban, s a nyugati modellt kvet ms llamokban a lakossg fokozd mrtk hitelcsatornkra utaltsga is megjelent az elmlt vtizedekben. Magyarorszg legjabb kori eladsodsa az 1970-es vektl vette kezdett. A rendszervltozs idejre a magyar llamadssg 21 millird dollrt tett ki. Mra hozzvetleg 110 millird USD. Az 1990-es vek vgn, az j vezred legelejn az adssgllomny azonban jelentsen mrskldtt, egy konszolidlt szintet rt el. Magyarorszg nemzetkzi pnzgyi szervezetekre val rutaltsga jelents mrtkben visszaszorult. 2002 sztl azonban a magyar llamadssg gyarapodsa hihetetlen mrtket lttt. 2008 szn a Nemzetkzi Valutaalap, a Vilgbank s az Eurpai Kzponti Bank 25 millird dollros konzorcilis kszenlti hitelvel sikerlt az llamcsdt elkerlni. 2010 nyartl az llamadssg mrsklst az j kormny kiemelt feladatnak tekinti. A nemzetkzi pnzgyi intzmnyek hiteleitl, s a vele egytt jr gazdasgpolitikai konzultciktl, elvrsoktl menteslni szndkozva az llamadssg finanszrozst piaci csatornkra terelte t. Az eurzna egyre mlyl vlsga azonban kiszrtotta a pnzpiacokat, gy Magyarorszg a gazdasgi nvekeds beindtsa rdekben jra kszenlti hitel megllapodsra knyszerl, noha javul szerkezet llamhztartsi pozcikkal rendelkezik. Az llami, kormnyzati adssg (110 millird dollr) mellett tovbbi problma a lakossg (40 millird dollr), s az nkormnyzatok (10 millird dollr rtk) elz kormny alatt trtnt eladsodsa, melynek kezelsre a magyar kormny aktv gazdasgpolitikai lpseket tesz.

1.3.2.

Az llamhztarts helyzett jellemz mutatk

Jvedelemcentralizci s - jraeloszts A kzfeladatok elltshoz az llamnak szksge van bizonyos mennyisg jvedelemre. Az llam klnleges gazdasgi szerepl, kzhatalma van, jogszablyalkotssal, mindenkire ktelez jogalkotssal s vgrehajtsi kiknyszertsi eszkzrendszervel kpes a nemzetgazdasg minden szerepljtl, magnszemlyektl s vllalkozsoktl a nluk keletkezett jvedelmet elvonni adk s jrulkok, valamint ms kzhatalmi bevtelek formjban. Az llam ltal elvont jvedelmek sszrtkt nevezzk jvedelemcentralizcinak.
284

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Ez az elvons a kzfeladatok elltst szolglja, nem piaci szempont, s jvedelmeinek felhasznlsban elsdlegesen nem piaci szempontok vezrlik az llamot. Nemzetkzi gyakorlatban a jvedelemcentralizcit az sszehasonlthatsg miatt mindig a GDP szzalkban hatrozzk meg. A tlzott illetve magas mrtk jvedelemcentralizci a tbbi nemzetgazdasgi szerepl nll mozgstert szkti. Tves gazdasgfilozfinak bizonyult az elmlt kt vtized alacsony jvedelemcentralizcit szorgalmaz felfogsa, s az erre irnyul gyakorlat. Az llami jraeloszts cskkentse, legalbbis Magyarorszgon, az llam gazdasgpolitikai mozgstert, gazdasgi s trsadalmi reorganizcira vonatkoz kpessgt jelentsen lecskkentette. Nem llthat termszetesen, hogy az llam clja a minl tbb ad beszedse lenne, illetve lett volna, azonban nyilvnval, hogy az llam jelents mrtk s szelektv kivonsa a jvedelmek megadztatsbl (admentessg a klfldi cgeknek, kedvezmny a bankoknak) kros hatsokat szlt, s a kztehervisels intzmnye srlt. A magyar gazdasg kltsgvetsnek f szerkezeti problmja ebbl addan nem a tlmretezett kzszolgltatsokbl, hanem az arnyos kztehervisels hinybl fakad. A befolyt jvedelmek az llami feladatellts finanszrozsnak a forrsai. Ezt nevezzk a jvedelmek jraelosztsnak. A kzfeladatok krt s az llami szerepvllals slyt azonban elssorban nem a rendelkezsre ll s elvonhat jvedelmek szabjk meg. A hossz tv feladatokat elssorban a trtnelmi hagyomnyok, valamint trsadalmi s politikai tnyezk, a rvid tv feladatokat pedig a gazdasgpolitikai prioritsok hatrozzk meg. A kzfeladatok finanszrozsi ignye gy ltalban meghaladja az llamhztartsi bevteleket. Az llam ezrt ltalban tbbet oszt jra, mint amennyi jvedelmet centralizl. A jvedelmek centralizlsa terletn rvnyeslt neoliberlis llspont, vagyis az llam gazdasgi erejnek mrsklse, ugyan a kvnt clokat elrte, de a tnkrement vllalatok s a munkajvedelem nlkl maradk tmegei, s nvekv kompenzcis ignyk nem tette lehetv a kiadsok hasonl arny GDP arnyos cskkentst. gy hatatlanul megntt a kltsgvets hinya, amelynek llandsulsa, st nvekv mrtke a magyarorszgi piacgazdasgi tmenet rendszer-specifikus jellemzjv vlt. A hiny cskkentse, a szocilis kiadsok mrsklse rvn lland trsadalmi konfliktusokat generl. A neoliberlis magyar gazdasgpolitikai modell jellemzjv vlt egyidejleg, a Magyarorszgon mkd vllalatok llami tmogatsra val ignynek ltalnoss vlsa. A Magyarorszgon letelepl vllalkozsok, s a hazaiak is, jelents mrtkben llami tmogatsra formlnak ignyt. Sok esetben a vllalkozs megindtsnak alapja az llami tmogats elnyerse. Az llamhztartsi hiny Az elvont s az jra elosztott jvedelem kztti klnbsg nem ms, mint az llamhztartsi hiny. Ezt is a GDP szzalkban szoktk megadni. A Maastrichti kritriumok alapjn az llamhztartsi hiny mrtkt az eurpai uni szmtsi mdszert alkalmazva hosszabb tvon 3 % alatt kell tartani. Lthat a korbban lertakbl, hogy a hiny alapveten a magyar gazdasg eddigi torz kzteherviselsi szerkezetbl addott, gy a 3 szzalk krli hinycl elrse csak az utbbi 1-2 vben kerlt kzzelfoghat kzelsgbe. Ma a hiny mrsre egyre gyakrabban az Eurpai Uni szmtsi mdszert, az ESA 95 szerinti egyenleg mutatjt alkalmazzk. Az unis mdszer tgabban rtelmezi az llamhztartst, s az n. kormnyzati szektor mrlegt ksztteti el. Korbban haznkban a Nemzetkzi Valutaalap (IMF) ltal ajnlott GFS szmtsi mdszer volt az ltalnos. nmagban az llamhztartsi hiny nem negatv jelensg. A deficit finanszrozsa tbbnyire nem okoz gondot, ha a lakossg nett megtakartsa fedezi a hinyt. m ha az llamhztarts hinya nagyobb a lakossg nett megtakartsainl, a hinyt csak klfldi erforrsok bevonsval lehet fedezni. Ebben az esetben a vllalkozsok forrsszksglett is nemzetkzi hitelek fedezik, hiszen a tlkltekez llam elszvja a vllalkozsok ell a lakossgi megtakartsokat.
285

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az llamadssg Az llami deficit finanszrozsa ms szereplktl val hitelfelvtellel, illetve llami ktvnyek kibocstsval trtnik. Az llamhztarts korbbiakban ily mdon felhalmozott tartozsait, melyekkel belfldieknek vagy klfldieknek tartozik, llamadssgnak hvjuk. Az llamadssg a trvnyi szablyozs szerint csak az llamhztarts hinynak mrtke szerint nhet. Ezt az EU szablyok is elrjk, de az adott orszg jl felfogott rdeke is ezt diktlja. Az llamadssgot is a GDP arnyban szoktk megadni, s az EU kvetelmnyek szerint clszer, ha arnya 60 % alatt stabilizldik. Az llamadssg brutt sszege amennyiben az llamhztarts deficites folyamatosan n, de GDP-hez viszonytott arnya amennyiben a GDP nvekedsi teme gyorsabb, mint az adssg nvekedsi teme cskken. Ez volt a helyzet haznkban a 90-es vek kzeptl kezdden, egszen 2001-ig, s mr 2000-ben 60 % alatti azaz a maastrichti kritriumnak megfelel rtket sikerlt elrnnk. Ismeret-ellenrz krdsek: Fejtse ki a gazdasgpolitika s az llamhztarts pnzgyi vlsg hatsra megvltoz kzgazdasgi szerept s jelentsgt! Jellemezze az llamhztarts helyt s szerept a nemzetgazdasgban! Utaljon a vilggazdasgi vlsg hatsra ltrejv j tendencikra s kihvsokra! Fejtse ki a nemzetgazdasg helyzett meghatroz f makrogazdasgi, klgazdasgi tnyezk s az llamhztarts kapcsolatt! Melyek a makrogazdasg helyzett jellemz ltalnos mutatk, azok hogyan hatnak az llamhztarts helyzetre? Melyek az j kormny kiemelt prioritsai? Melyek az llamhztarts helyzett jellemz mutatk, azok mennyiben kpesek kifejezni az llamhztarts helyzett? A vilghl segtsgvel dertse ki, hogy a makrogazdasg helyzett jellemz hazai mutatk hogyan alakultak tanulmnyai vben s az azt megelz vekben! Nzzen utna az internet segtsgvel, hogy az llamhztarts helyzett jellemz mutatk hogyan alakultak tanulmnyai vben s az azt megelz vekben!

2.
2.1.

Az llamhztarts rendszere, az llamhztartsi gazdlkods alap-elvei, legfontosabb szablyai

Az llamhztarts rendszere, sszefggsei az llami szervezeti rendszerrel valamint eurpai unis tagsgunkkal

Haznkban az elmlt 20 vben a rendszervltst kveten az llamszocialista rendszert leptettk, a gazdasgot llamtalantottuk, de a kzpnzgyi rendszerben nem fordtottunk kell figyelmet a kzszektor eredmnyessgt s tlthatsgt szolgl mechanizmusok kiptsre. Ltrejttek a modern piacgazdasg llamhztartsnak fontos intzmnyei, de nem volt konszenzus az llamhztartsi reformok utni llami clmodellrl. Az jonnan ltrehozott intzmnyek egy rsze slyos bels ellentmondsokkal mkdtt. Az llamigazgats intzmnyeinek anarchikus llapotait a szerepek definilatlansga mellett alapveten befolysolta a gazdasgi szfrban vgbement tlzott llamtalants, hiszen a magyar llam ennek kvetkeztben kiresedett, a tercier szektor mkdtetshez szksges forrsok biztostsa folyamatos problmt okoz a szmra. A szerepeiben redukld llam az emberekbl negatv rzelmi viszonyulst vltott ki, hiszen a polgroknak akadlyt, ellenfelet jelentett, ahelyett hogy tmaszt, segt kezet nyjtott volna szocilis ignyeik kielgtsben, s a munka vilgban elszenvedett frusztrciik kompenzlsban.

286

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az llamhztarts rendszerben jelents szerkezettalaktsra nem kerlt sor, feladatok, intzmnyek tfog reformja nem valsult meg. A hatkonyabb gazdlkodsra sztnzs rendre a kzponti finanszrozs szktsvel valsult meg. Az tfog szerkezetvltoztats nlkli forrsszkts sok esetben vagyonfellshez, illetve a tl sok llami, nkormnyzati feladat alacsony szint elltshoz vezetett. A gazdasgi talakulsi folyamatokban egyszerre s erltetett gyorsasggal kvetkezett be a liberalizci, a deregulci s a privatizci. Ez meggyengtette az llamot, holott elvileg a liberalizci ers szablyoz llamot kvnna. Magyarorszgnak 2010-ig nem sikerlt egy olyan gazdasgfejldsi plyra llnia, amely megfelel a fenntarthat fejlds pnzgyi feltteleinek. Nem tudtuk megvalstani a fenntarthat kltsgvetst, amely kzp- s hossz tvon gy ri el a pnzgyi stabilitst, hogy nem r tl nagy terhet a jv generciira. A fenntarthat pnzgyi egyensly megteremtse egyarnt szksgess tettk s teszik az llami kiadsok tovbbi cskkentst s a bevtelek nvelst a kzteherviselshez hozzjrulk krnek bvtsvel, illetve a nagy ellt rendszerek sszerstst. E lpsek rvn nhny v tvlatban elrhetek olyan megtakartsok, amelyek nagy rszt a vllalkozsok versenykpessgnek fokozsra lehet fordtani. A kis- s kzepes vllalkozsok nvekv versenykpessge hozzjrul a foglalkoztats bvlshez, a kltsgvetsi bevtelek nvekedshez, a szocilis kiadsok mrskldshez, ezltal kzptvon biztosthatja a javul pnzgyi egyenslyt. A kp nem idilli, hiszen Magyarorszgnak (is) hossz tvon szembe kell nznie a npessg elregedsbl, a vilggazdasg globlis trendezdsbl s a krnyezeti vltozsokbl ered slyos kihvsokkal.. Magyarorszgon a szocialista rendszerben az llami jraeloszts mrtke lnyegesen tllpte a fejlett kapitalista llamokban kialakult mrtket. Az rklt szocialista jraelosztsi rendszernket akr koraszltt jlti rendszernek is lehetett tekinteni, mivel a jlti kiadsok GDP arnyos mrtke jelentsen meghaladta a fejlett ipari orszgok GDP arnyos jlti kiadsait. 1995-96-ban elssorban a jlti kiadsok drasztikus cskkentsvel a magyar llamhztarts mrete az eurpai jlti llamok tlaga krli rtkre zsugorodott, s 2000-ig lnyegben ezen a szinten maradt. Majd, ettl kezdden a kormnyzati kiadsok a GDP arnyban ismt emelkedni kezdtek. Az 1999-tl elindult Szchenyi Nemzeti Fejlesztsi Terv beruhzsai, majd a minimlbr emelsek, s a velk jr, ms trsadalmi rtegekre is kiterjed brfeljavtsok, egyidejleg GDP nvekedst, llami kzkiads bvlst, bels fizetkpes keresletet s fogyasztst generltak. gy sszessgben, a kiadsok nvelse 2002-ig, tovagyrz hatsait tekintve 2003 elejig, nem keletkeztetett antagonisztikus kzgazdasgi s trsadalmi hatsokat, Vagyis, a kzkiadsok emelkedse gazdasgi rtelemben lefedettnek tekinthet. Ktsgtelen azonban, hogy a 2002 nyartl megindul, elssorban politikai motivcij, kzkiads nvels meghaladta a kltsgvets teherbr kpessgt. Nvekv llamhztartsi deficit alakult ki, amely 2006 szeptemberre a konvergencia plya knyszer mdostshoz, vagyis restrikcihoz vezetett. A korbbi kormny tmenet nlkli hinycskkent intzkedsei azonban a trsadalmi hatsokkal nem szmoltak, gy eleve kudarcra voltak tlve. Egy id utn a kzszolgltatsok piacostsrl val lemonds a korbbi kormnyokat jra az llami kiadsok fedezet nlkli nvelsbe, vele jran a kormnyzati adssgok felduzzasztsba tasztotta. Az elgtelen kormnyzati politika, s a gyengn szablyozott hitelfolystsi gyakorlat hozzjrult a lakossg mrtktelen eladsodshoz. Az elz kormny ezzel a politikai hatalmnak megrzst biztostotta, mert a lakossg rendelkezsre ll, elklthet pnzgyi eszkzei nem cskkentek. A GDP 50 szzalkt meghalad llami jraelosztst a magyar gazdasg s lakossg nem kpes sem rvidtvon (kltsgvetsi befizetsekkel), sem hosszabb tvon (megtakartsokkal) finanszrozni. A pnzgyi rendszer fenntarthatsga az jraelosztsi hnyad mrsklst kveteli meg. A kzszfra kzvetlenl s kzvetetten is hozzjrul az orszg versenykpessgnek alakulshoz.
287

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A rendszer mkdsnek hatkonysgt rontotta, hogy szablyozsunk gyakran vltozott. A magyar llamhztartsi reformok paradoxonja, hogy az llam kiresedshez s teljestmnynek a cskkenshez kpest jelents maradt az llamhztarts terjedelme. Szksgess vlt az llamhztarts reformja. Reformon olyan strukturlis vltozsokat rtnk, melyek utn megvltozik a kltsgvetsi rendszer mkdse, az egyes szereplk viselkedse, amely sorn az llami feladatok elltsnak intzmnyrendszere tartsan hatkonyabb, gazdasgosabb vlik. A fentiek alapjn szksgess vlt a kzpnzgyek reformja, amelynek cljai: az llamhztarts mretnek makrogazdasgi szempontbl szksges kijellse; az llami feladatok elltsi mdjnak megvltoztatsa; a kltsgvetsi rendszer mkdst, a szereplk viselkedst meghatroz hatkony s tlthat intzmnyrendszer kialaktsa. Feladat elltsi reform (privatizci amely megtrtnt, st, bizonyos llami s nkormnyzati vagyonelemek llami visszavsrlsra kell trekedni, az llam gazdasgi befolysol szerepnek erstshez); Finanszrozsi reform (adreform, kztehervisels kiszlestse, kincstr hatkony mkdtetse, biztonsgos llamhztarts finanszrozsi csatornk megtallsa); Management reform (controlling, internal audit, stratgiai tervezs).

A tartalomhoz kpest a reform terletei

A fenntarthat fejlds kvetelmnyeinek val megfelels szksgess teszi, hogy megvalsuljon a kzigazgatsi rendszer reformja; a jlti rendszerek reformja; a honvdelem reformja; az egszsggy reformja; az nkormnyzati rendszer reformja; a trsadalombiztosts reformja.

A reformokat fokozatosan tbb lpcsben ksztettk el: a fenntarthat fejlds felttelei megteremtst szolglta a takarkos gazdlkodsrl s az llam kltsgvetsi felelssgrl szl 2008. vi LXXV tv. Az llamhztarts korbbi trvnyi szablyozs, az llamhztartsrl szl 1992. vi XXXVIII. trvny mdostsra is sor kerlt. A reformok clja a kltsgvetsi szfra, az llamhztartsi rendszer megszilrdtsa s stabilizlsa, a kzpnzek felhasznlsban az tlthatsg, tudatossg, rendszerszersg s ezzel is a takarkossg biztostsa, a kzszolgltatsok nyjtsnak hatkonyabb ttele, az eddigi negatv tendencik kikszblse, megelzse, mindezzel az llamhztartsi rendszer korszerstsnek sajtos eszkzkkel val segtse volt. A trvny j, kidolgozott felttelekkel rendelkez szervezeti formkat igyekezett nyjtani a kltsgvets hatkony felhasznlshoz, az gazati korszerstsek kibontakozshoz. A korbbinl egysgesebb fogalomhasznlattal kvnt hozzjrulni a kltsgvetsi szfra stabilizcijhoz, finanszrozhatsghoz. A trvny kt lpcsben (jogllsi s gazdlkodsi rsz) lpett hatlyba. Jelents lps volt, hogy az ht. kimondta: kzfeladat meghatrozsa, elrsa trvnyi szinten vagy rendeletben trtnhet. A Kormny, illetve a helyi nkormnyzat az Alkotmny alapjn kzvetlenl nyert felhatalmazst arra, hogy alkotmnyos feladatkrben nllan hatrozzon meg (rjon el) llami, illetve nkormnyzati feladatot. Hasonl jelleggel (br nem eredeti jogalkoti hatskr gyakorlsa tjn) tette lehetv tovbb, hogy a nemzeti s etnikai kisebbsgek jogairl szl trvny alapjn a helyi kisebbsgi, valamint az orszgos kisebbsgi nkormnyzat nknt vllaljon magra kzfeladatot. E szkebb rtelemben vett kzfeladatok elrst (nkntes vllalsa) is felttelhez kttte a fenti mdosts: elrta, hogy j nll feladat meghatrozsa csak vals pnzgyi fedezet meglte esetn lehetsges.
288

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A pnzgyi fedezet egyszeri (indulskori) s tarts (a folyamatos elltst biztost) megltnek megkvetelsvel a finanszroz knyszerhelyzetbe hozst igyekezett gtolni (ami pl. vkzi feladat indtsval llna el). A financilis htteret biztosthatv tette gy is, hogy a forrsra vonatkozan felhatalmazs alapjn kln rendelkezs trtnik (pl. jogszably bevtelrl gondoskodik: dj elrsa, emelse stb. rvn). A reform rszeknt a sztszabdalt, szerkezetileg tltagolt korbbi 4 alrendszer helybe 2010. janur 1-jtl kt alrendszer lpett: az llamhztarts kzponti s nkormnyzati alrendszerei. jradefiniltk a kltsgvets s az llami kltsgvets fogalmt. jrafogalmaztk a kltsgvetsi bevtel s kiads fogalmt, az egyensly javtsa rdekben meghatroztk az elsdleges bevtel s kiads fogalmt. ttekintettk a kltsgvetsi, kzpnzgyi gazdlkods elveit, ezek egy rsze ltalnos trvnyi clknt maradt tovbbra is az llamhztartsrl szl trvny Preambulumban. A kzponti alrendszerre meghatroztk annak gazdlkodst rint fogalomknt a kls s bels ttel fogalmt, valamint az llamadssg defincijt. A megvalsult kltsgvetsi bevtelek s kiadsok elszmolsnak elveit alapelvknt kln definilta a trvny. Nem szaktott a szablyozsi hagyomnyokkal akkor, amikor az llamhztarts mkdsnek alapvet szablyait tovbbra is alapelvknt hatrozza meg. A reform nem volt mentes a vargabetktl, amelyre j plda a kltsgvetsi szervek jogllsrl s gazdlkodsnak trvnyi szablyozsa (2008. vi CV. trvny, sttusztrvny). A trvny rendelkezsei mintegy 600 kzponti s 13 000 nkormnyzati kltsgvetsi szervet, valamint az ltaluk foglalkoztatott tbb mint 700 ezer munkavllalt rintettek. A teljes llamhztarts kltsgnek tbb mint 30%-ra (a GDP mintegy 20%-nak megfelel kzkiadsra) adott a trvny megjul szablyozst. A trvny formailag kt alapveten elklnl rszbl llt. Els rsze sui generis szablyozst tartalmazott a kltsgvetsi szervek jogllsra (sttusra), s egyes ehhez kapcsold krdsekre. A msodik rsz az akkor hatlyos ht-t mdostotta. A sttusztrvny 2010 nyarig volt hatlyos. A kltsgvetsi szervek mkdsre vonatkoz szablyok a 2010. v nyarn vgrehajtott trvnymdostssal ismt visszakerltek az akkori llamhztartsi trvny rendelkezsei kz. Az jraszablyozs sorn a kltsgvetsi szervek tlzott differencilst (kzhatalmi kltsgvetsi szerv, kzintzet, kzszolgltat kltsgvetsi szerv s vllalkoz kzintzet), azaz a tevkenysg jellege szerinti osztlyozst, s az e szerinti mkdsi szablyozst eltrltk. A kltsgvetsi szervek olykor merev olykor tlzottan rugalmas, megfelel kontrollakat nem biztost rendelkezseit korriglta. Az llamhztartsi trvny 2010.vi mdostsa sorn e trvny ugyanakkor felhasznlta a kltsgvetsi szervek jogllsra vonatkoz sttusz trvnyben megfogalmazott elrsokat. A kltsgvetsi szerv lettjra (alaptsa, nyilvntartsa, talaktsa, megszntetse), az irnytsra (felgyeletre), irnyt (felgyeleti, alapt) szervre vonatkoz szablyokat visszaemelte az llamhztartsi trvnybe. Mdostotta a kzpnzek vdelme s clnak megfelel felhasznlsa rdekben a tbbletbevtelek felhasznlsra, az elirnyzat tcsoportostsra, a tbbves ktelezettsgvllalsokra, a maradvny-felhasznlsra, s a trsadalmi szervezetek, (kz)alaptvnyok tmogatsra vonatkoz elrsokat. A kincstrnoki rendszer helyett s annak mkdsi tapasztalatait tovbbfejlesztve bevezette a kltsgvetsi (f)felgyel intzmnyt, megteremtette mkdsnek kereteit. A konstrukci clja az volt, hogy a nemzetkzi gyakorlattal sszhangban a Kormny irnytsa al tartoz kzponti kltsgvetsi fejezeteknl folyamatos kontroll valsuljon meg a ktelezettsgvllalsok felett a fejezet s az irnytsa, felgyelete al tartoz kltsgvetsi szervek, valamint az elklntett llami pnzalapok tekintetben. A joganyag vltozsa a reform folyamatos. A reform rszeknt megalkotott trvnyek nyomban a jogszablyok jelentsen vltoztak, s szmos esetben j vgrehajtsi tpus jogi szablyok jttek ltre.

289

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

j kormnyrendelet s azok mdostsai jelentek meg (292/2009 (XII.19) Korm. rendelet, az llamhztarts mkdsi rendjrl, (tovbbiakban mr.) majd az llamhztartsrl szl trvny 2010. vi mdostsa utn, megszletett annak vgrehajtst tmogat mr. mdosts is. A 2010. vi ht. mdosts vgrehajtsa rdekben szmos vgrehajtst segt s szablyoz kormnyrendelet mdosts s j kormnyrendeleteket s miniszteri rendeleteket alkottak. Az llamhztartsrl szl 1992. vi XXXVIII. trvny (rgi ht.) megalkotsa idejn korszer, jl tagolt trvny volt. A folyamatos mdostsok, kiegsztsek hatsra a trvny gyakorlatilag tlthatatlan szablyhalmazz vlt, amely az eredeti szerkezetben prblta meg hol alapelvi, hol egszen technikai rszletszablyokkal biztostani az llamhztarts tfog szablyozst, nem knnytve meg ezzel a jogalkalmazk s a jogalkotk munkjt. Egyrtelmv vlt teht, hogy az llamhztartsra vonatkoz legalapvetbb szablyokat j trvnybe kell foglalni, amely a 1992ben elfogadott trvny rtkeinek megrzse mellett kvetkezetesen rvnyesti az azta megvltoz szablyozsi krnyezet elssorban az unis csatlakozs s az j Alaptrvny ltal tmasztott kvetelmnyeket. Az llamhztartsrl szl 2011. vi CXCV. trvny (a tovbbiakban: ht.) 2012. janur 1-jtl lpett hatlyba. Az llamhztarts felptse, folyamatainak szmbavtele alapveten a korbbi szablyozs ltal kialaktott rendszer tovbbvitelvel trtnt. Az ht. ltal eredetileg meghatrozott ngy alrendszer helyett a trvny azonban mr kt alrendszert: a kzponti s az nkormnyzati alrendszert ismeri. Az elklntett llami pnzalapok s a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai a kzponti alrendszer rszv vltak. Az elszmolsi szablyok tekintetben az j trvny tovbbra is a pnzforgalmi szemlletre pl, ami alapjn a bevteleket, kiadsokat azok pnzforgalmi teljeslsekor kell szmba venni. Az ht. a kzptv tervezs, a ktelezettsgvllals, fedezet-vizsglat elrsait megerstette, biztostva, hogy elirnyzati fedezet nlkli ktelezettsgvllals ne trtnhessen semmilyen egyedi engedllyel, ugyanakkor, ha egy beruhzshoz, beszerzshez szksges fedezetet az Orszggyls mr jvhagyta a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben, gy annak lefolytatshoz jabb kln engedlyre ne legyen szksg. Szintn a szmokkal val trkkzst zrja ki, hogy a jvben fszablyknt a kltsgvetsi szervek vllalkozsi tevkenysge utn a kzponti kltsgvetsbe minden esetben teljesteni kell az elrt befizetst, nem jelent mentestst, ha annak maradvnyt (eredmnyt) az alaptevkenysgre hasznljk (gyakorlatilag szmoljk) el. A korbbi trvnyi szablyozsnl nagyobb hangslyt fektet az ht. a kltsgvetsi tervezsre. Kiemelt figyelmet fordt a tervezsi szablyokra, egy olyan ketts irnybl ptkez rendszert pt fel, amely fellrl, a keretszmok megalkotsval indul, rszletes technikai kidolgozsa alulrl a keretszmokon bell maradva konkrtan milyen feladatokra kvnnak klteni trtnik, majd a kett tallkozsakor a kltsgvets vgrehajtsrt felels Kormny hagyja jv a vgs terveket. A 2012. janur 1-jtl hatlyba lpett j Alaptrvny kln fejezetben foglalkozik a kzpnzekkel, a kzponti kltsgvetsrl szl trvnnyel s a nemzeti vagyonnal. Ez a tny ugyancsak indokolta az llamhztarts korbbi trvnyi szablyozsnak fellvizsglatt. Az Alaptrvny tbb, az llamhztartshoz tmjban kapcsold krdsrl sarkalatos trvny megalkotst rta el. Ilyenek tbbek kztt a kztehervisels s a nyugdjrendszer szablyai, a Kltsgvetsi Tancs mkdse, a nemzeti vagyon. Ennek alapjn kimaradtak a trvnybl a fizetsi ktelezettsgek elrsra, a Kltsgvetsi Tancs feladataira, s a vagyonnal val gazdlkodsra vonatkoz rendelkezsek. A kzztteli ktelezettsgek (szerzdsek, tmogatsok) a korbbi szablyozsi metdustl eltren szintn nem az ht., hanem az informciszabadsgrl szl trvny (mdostsa) szablyozza. Az Alaptrvny a kzpnzekkel kapcsolatban konkrtan szl az tlthatsg kvetelmnyrl.
290

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az j trvny szablyai kzl kiemelend a korbban gyakran alkalmazott sszevonsok alkalmazsi krnek szktse. A korbbi szablyok rtelmben pldul a helyi nkormnyzat kltsgvetse sszevontan tartalmazta az nkormnyzat, az nkormnyzat hivatala, a hozz rendelt helyi nemzetisgi nkormnyzatok kltsgvetst. Az, hogy az sszevont szmokon bell tnylegesen mennyit klthetett pldul dologi kiadsokra a jegyz a hivatal mkdtetse, a polgrmester az nkormnyzati feladatok elltsa s a helyi nemzetisgi nkormnyzat a sajt mkdse sorn, csak az nkormnyzat bels szablyzatai, nyilvntartsai ttekintsvel lehetett megtudni, a hrom klnbz jogi szemlynek kln vezetett kltsgvetse nem volt. (Ez a helyzet nem csak az tlthatsgot rontotta, de szmos konkrt gyakorlati problma forrsa is volt, az adalanyisg krdstl kezdve a szmlavezetsig.) A pldaknt emltettekhez hasonl, korbbi sszevonsokat az j trvnyi szablyozs jelentsen korltozta. Az j trvny szmos nvumot tartalmaz, amelyek igyekeznek a felesleges munkaterhet, kiadsokat s brokrcit cskkenteni. Ilyen pldul az utalvny kln ellenjegyzsnek megszntetse (az rvnyestst a trvnyalkot nmagban megfelel kontrollnak tlte meg). Az egyszerbb, tlthatbb szablyozs rdekben egy sor trgykrt amely korbbi trvnyi szinten kerlt szablyozsra a trvny kormnyrendeleti szintre trtn teleptett.

2.2.

Az llamhztarts fogalma
emellett feladat-

Az llamhztarts meghatrozhat kzgazdasgi rtelemben, megkzeltsben, valamint szervezeti megkzeltsben is definilhat.

Az llamhztarts kzgazdasgi rtelemben kzfeladatok elltst finanszroz gazdlkodsi rendszer. A kzgazdasgi rtelmezs nem pontos, nem ad felvilgostst arrl, hogy mit tekintnk kzfeladatnak, illetve milyen szervezetek tartoznak az llamhztartsi krbe. ltalban egy adott orszg llamhztartsi rendszert ktfle megkzeltsmd segtsgvel tudjuk definilni. Feladat-megkzeltsben az llamhztarts egsze a trsadalmi-gazdasgi letben val llami szerepkrvllals gazdlkodsi-pnzgyi oldala. Az llamhztartsi gazdlkods rszt kpezi minden olyan tevkenysg, amely az llamhztarts vagyont hasznostja, vagy amelyet foly llamhztartsi bevtelekbl finanszroznak. Az llami, illetve nkormnyzati feladatok (egytt: kzfeladatok) tartalmt s kvetelmnyeit kln trvnyek rjk el. Az llamhztarts alrendszerei a kzfeladatok elltshoz a kltsgvetskben meghatrozott mdon s mrtkben jrulnak hozz. A kzfeladatok elltsa elssorban kltsgvetsi szervek alaptsval s mkdtetsvel trtnik. Az llamhztartson kvli szervezetek a kzfeladatok elltsban jogszablyban meghatrozott felttelekkel kzremkdhetnek. Az llamhztarts krbe tartoz feladatokat teht nem csupn kltsgvetsi szervek mkdtetsvel lehet elltni, hanem egyb szervezetek, pl. vllalkozsok, non profit szervezetek, alaptvnyok, trsadalmi szervezdsek is. A kzfeladat elltsnak finanszrozsa az elltott feladattal arnyos pnzgyi fedezet rszben vagy egszben trtn biztostsval valsul meg. Sommsan gy is fogalmazhatunk, hogy amely feladatra az llamhztarts rendszerben nincs pnzgyi fedezet, azt nem tekinthetjk kzfeladatnak. Az Eurpai Uni llamhztartsi felfogsa ehhez a megkzeltshez ll kzel, ezrt tekinti az ESA 95 szerinti elszmolsi rend a kormnyzati szektor rsznek azokat a vllalkozsokat, nonprofit szervezeteket, amelyek tbbsgi llami tulajdonban vannak, vagy amelyek mkdst tbbsgben llami-nkormnyzati tmogatsbl finanszrozzk. Az eurpai tmogatsok felhasznlsa kapcsn az unis szablyozs mg ennl is tovbb megy, hiszen szigor szablyokat rvnyest minden szervezettel szemben, amely eurpai kzpnzeket hasznl, fggetlenl attl, hogy az adott szervezet alapveten kzfeladatot lt-e el.
291

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Szervezeti megkzeltsben az llamhztarts azon szervezetek kre, amelyek az llamhztarts rszt kpezik s amelyekre az llamhztartsi gazdlkods szigor szablyait alkalmazni kell. Az llamhztarts gazdlkodsi szablyainak tbbsge nem terjed ki minden olyan szervezetre, amely llamhztarts krbe tartoz feladatokat lt el, hanem csupn azokra, amelyek jogi rtelemben az llamhztarts rsznek tekintendk. E szervezeti kr felleli a kzhatalmi s kzigazgatsi szerveket (Orszggyls, gyszsgek, brsgok, minisztriumok, kormnyhivatalok, kzponti hivatalok, az llamigazgats terleti szervei, nkormnyzatok, polgrmesteri hivatalok, stb.), illetleg az e szervekhez tulajdonjogilag s irnyts szempontjbl egyarnt kapcsold kzintzmnyeket (egyetemek, ltalnos- s kzpiskolk, krhzak, szocilis otthonok, stb.). A magyar jogi szablyozs 2010. janur 1. eltt az llamhztarts jogi fogalmt definilta, alapveten szervezeti megkzeltsben. E rendelkezst a takarkos gazdlkodsrl szl 2008. vi CXXV. trvny hatlyon kvl helyezte s a jelenleg hatlyos ht. sem definilja az llamhztartst. Olyan rendszerben, ahol a kzfeladatok meghatrozsnak s szablyozsnak felhatalmazsai alkotmnyosan adottak, pnzgyi szempont jogi fogalom nem szksges, mert a feladatellts rendjt, az llami, illetve nkormnyzati feladatellts szervezeti kereteit az alkotmny, a szablyoz s vgrehajt szervezetrendszer feladatait s hatskreit pedig az alkotmnyra pl trvnyek hatrozzk meg. Az llamhztarts trvnyi szablyozsa tovbbra is szervezeti megkzelts, de a korbbi szablyozsi metdushoz kpest jelentsen elmozdult a feladatmegkzelts irnyba.

2.3.

Az llamhztarts alrendszerei

Az egyes orszgok llamhztartsi rendszerei jellemzen tbb alrendszert foglalnak magukban. Az llamhztartsi alrendszerek szma s funkcija br vannak stabil elemek (pl. a kzponti kormnyzati alrendszer vagy a helyi nkormnyzati alrendszer) helytl s idtl fggen vltozhat. A jogi rtelemben vett magyar llamhztartst jelenleg kt alrendszer, a kzponti s az nkormnyzati alrendszer alkotja. Ez sszhangban van a kzigazgatsi dulis rendszervel, amely llamigazgatsbl (itt kzponti rendszer), valamint nkormnyzati igazgatsbl (itt nkormnyzati alrendszer) ll. Az llamhztarts kzponti alrendszere rszt kpezi: az llam, a kzponti kltsgvetsi szerv, a trvny ltal az llamhztarts kzponti alrendszerbe sorolt kztestlet, s a trvny ltal kzponti alrendszerbe sorolt kztestlet ltal irnytott kztestleti kltsgvetsi szerv.

A kzponti alrendszer rszeknt meghatrozott llam egyrszt kzjogi ktelezettsgek s jogostvnyok alanya, msrszt jogi szemlyknt magnjogi jogalany. Az llam kzjogi ktelezettsgek s jogostvnyok alanyaknt kzhatalmi alapon adkat, illetkeket, djakat stb. llapt meg s szed be, teht fizetsi s ehhez kapcsold egyb ktelezettsgeket llapt meg. Erre a jogviszonyra a felek al-flrendeltsge a jellemz. A kzjogi jogalanyknt rtelmezett llam magban foglalja azokat az llami feladatokat is, amelyeket elklntett pnzalapokbl finanszroznak. gy a kzponti alrendszer rszt kpezik a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai, valamint az elklntett llami pnzalapok is. Az llam jogi szemlyknt magnjogi jogviszonyok alanyaknt szerepel, pldul amikor az llam ms szemlyekkel, szervezetekkel szerzdses kapcsolatba kerl.
292

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Ebben az esetben az llamot kpvisel szemly vagy szervezet egyoldalan nem llapthat meg ktelezettsget a jogviszony msik szerepljre nzve a felek mellrendeltsgbl addan. Kzponti kltsgvetsi szerv a Nemzetgazdasgi Minisztrium, de ugyangy ezen alrendszernek rszei a Munkagyi Kzpontok (feladatukat, hatskrket trvny, a szervezet alapvet feladatait Kormnyrendelet szablyozza, alapt okiratukat az irnyt miniszter adta ki). Ugyangy kzponti kltsgvetsi szerv a Nemzeti Kzlekedsi Hatsg vagy a Kzponti Statisztikai Hivatal. Az llami szervezeti rendszerben elfoglalt helyk s ltrehozatalukrl rendelkez jogforrs (trvny vagy rendelet) hatrozza meg, hogy a rendszeren bell a kltsgvetsi trvnyben nll fejezetet vagy egy fejezeten belli helyet foglalnak-e el. Az llamhztarts nkormnyzati alrendszerbe tartozik: a helyi nkormnyzat, a helyi nemzetisgi nkormnyzat s az orszgos nemzetisgi nkormnyzat, a jogi szemlyisg trsuls, a tbbcl kistrsgi trsuls, a trsgi fejlesztsi tancs, s a fentiek ltal irnytott helyi nkormnyzati, helyi nemzetisgi nkormnyzati, orszgos nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv.

Ez a rendszer a rendszervlts ta szmos talakulson ment keresztl, mg mai szablyozsi formjt elrte. Folyamatosan igazodott a vltoz vilghoz. nll s trsadalombiztostsi nkormnyzat ltal igazgatott alapbl rendszerrssz vlt a trsadalombiztosts, jelentsen cskkent az elklntett llami pnzalapok szma. Az nkormnyzati rendszer talakulsval j nkormnyzati feladat-ellt szervezeti formk jelentek meg (pl. tbbcl trsuls). Folyamatos vltozson ment keresztl a kzponti rendszer is. A minisztriumi szervezeti rend folyamatosan vltozott, ltrejttek s megszntek kzponti igazgatsi szervek, talakult a brsgi szervezet, a rendszeti szervek, korrigldott az llami pnzgyi, a kz- s magnpnzgyi szervezet. Az Eurpai Uni tagjaknt igaztani kellett az unis bevtelek beszedse rdekben a pnzgyi igazgatsi szervezetet. Az uni kls hatraknt a nem unis llamok irnyban ll fenn a vmfizets. Az unis tmogatsok s elszmolsok j szervezeti rend kialaktst ignyeltk. Megszntek s keletkeztek kzfeladatok, s azokhoz a forrst, a szervezetet is alaktani kellett s kell. Folyamatosan, a jogi szablyok vltozsval a kzfeladatok rendje, elltsi mdja is vltozik, amelyhez igazodnia kell a forrsokat biztost s a feladatok elltst finanszroz llamhztartsi rendszernek is. A szablyozs sorn a kt alrendszer sajtossgait igyekeztek a trvnyalkotk figyelembe venni. Az ht. szablyozza a kt alrendszer pnzgyi kapcsolatait, klns tekintettel a feladatok s forrsok sszhangjra, a kiszmthatsgra, valamint az tlthatsgra.

2.4.

Kltsgvets, kltsgvetsi bevtelek, kltsgvetsi kiadsok

Az llamhztarts mindkt alrendszerben a gazdlkods alapjt a kltsgvets kpezi. A kltsgvets a kltsgvetsi vben pnzforgalmilag teljesl kltsgvetsi bevtelek s kltsgvetsi kiadsok elirnyzott sszegt tartalmazza (bevteli elirnyzatok s kiadsi elirnyzatok). A kltsgvets alapjn trtn gazdlkods ahogy a megfogalmazsbl is kitnik a pnzforgalmi szemllet elvn alapul az llamhztartsban. Ez azt jelenti, hogy a kltsgvetsi bevtelknt klnbz jogcmeken pnzeszkz nvekedsvel jr tranzakcikat, mg kltsgvetsi kiadsknt jellemzen pnzeszkz cskkensvel jr rfordtsokat lehet a kltsgvetsben elirnyzatknt tervezni. A bevteli elirnyzatok azok teljestsnek ktelezettsgt, mg a kiadsi elirnyzatok azok felhasznlsnak jogosultsgt jelentik. A kiadsi elirnyzatok teht nem jelentenek felhasznlsi ktelezettsget az elirnyzott sszegre, a kifizetsek lehetsges maximumt, fels hatrt hatrozzk meg.

293

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kltsgvetsi kiadsok a kltsgvetsben megllaptott (eredeti), vagy az v kzben mdostott kiadsi elirnyzatok mrtkig teljesthetk. A trvny a kzponti kltsgvets egyes kiadsi elirnyzatai esetben kivtelesen lehetv teszi azok elirnyzat-mdostsi ktelezettsg nlkl trtn tlteljestst. Kltsgvetsi bevtelek klnsen a kzhatalmi adk, illetkek, jrulkok, hozzjrulsok, brsgok, djak, s ms fizetsi ktelezettsgek bevtelek, a kzfeladatok elltsa sorn nyjtott kzszolgltatsok ellenrtkei, az eurpai unis forrsokbl s az llamhztartson kvlrl rkez tmogatsokbl szrmaz bevtelek, e trvny eltr rendelkezse hinyban a nemzeti vagyonnal kapcsolatos bevtelek, s a kapott kamatok.

A kltsgvetsi bevtelek a bevteli elirnyzatokon fell is teljesthetk. A bevteli elirnyzatok fszablyknt kizrlag azok tlteljestse esetn nvelhetk, s a kltsgvetsi bevtelek tervezettl trtn elmaradsa esetn azokat cskkenteni kell. Kormnyrendelet elrhatja, hogy a kltsgvetsi szerv s a fejezeti kezels elirnyzat bevteli elirnyzatain felli tbbletbevtel csak elzetes engedllyel legyen felhasznlhat. Ha a tervezett bevtelek nem teljeslnek, a tervezett hiny nvekedsnek megakadlyozsa rdekben a bevteli elirnyzatok elmaradsa esetn a kiadsi elirnyzatok cskkenthetk, zrolhatk, illetve trlhetk. Az ht. meghatrozza, hogy az Orszggylst, a Kormnyt s az egyes fejezeteket, kzponti kltsgvetsi szerveket milyen jogostvnyok illetik meg az elirnyzatok mdostsa tern. A felhatalmazs alapjn a rszletes szablyokat trvnyben, illetve kln trvnyi felhatalmazs alapjn kormnyrendeletben, helyi nkormnyzati alrendszerben nkormnyzati rendeletben (vagy az nkormnyzati alrendszerbe tartoz szerv jellegtl fggen hatrozatban) kell szablyozni. Az ht. 2010. vi mdostsa sorn egyrtelmstette, hogy mi tekinthet elirnyzat mdostsnak s elirnyzat tcsoportostsnak. Elirnyzat mdosts: a megllaptott kiadsi elirnyzat nvelse vagy cskkentse, a bevteli elirnyzatok egyidej nvelse vagy cskkentse mellett. Elirnyzat tcsoportosts: az tcsoportostst vgrehajt kltsgvetsnek az Orszggyls vagy a Kormny intzkedse, s a fejezetet irnyt szervek megllapodsa esetn a kzponti kltsgvets, a fejezetet irnyt szerv intzkedse esetn a fejezet, az llamhztarts nkormnyzati alrendszerben a kltsgvetsi rendelet, hatrozat sszestett kiadsi elirnyzatai fsszegnek vltozatlansga mellett, a kiadsi elirnyzatok egyidej cskkentsvel s nvelsvel vgrehajtott mdosts. Kltsgvetsi kiadsok klnsen a kltsgvetsi szervek mkdsi s felhalmozsi kiadsai, az llamhztartson kvl elltott kzfeladatok finanszrozsval kapcsolatos kiadsok, az eurpai unis tagsgbl s ms nemzetkzi ktelezettsgekbl szrmaz fizetsi ktelezettsgek, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjaibl finanszrozott elltsok, a nemzeti vagyonnal kapcsolatos kiadsok, s az llamhztarts alrendszereinek adssgval kapcsolatos kiadsok.

A kltsgvetsi kiadsi elirnyzatok az elklntett llami pnzalapok s a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai kltsgvetsi kiadsainak kivtelvel mkdsi kltsgvets, felhalmozsi kltsgvets, klcsnk elirnyzat-csoportokra tagozdnak.
294

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A mkdsi kltsgvets a kiadsi elirnyzatokat szemlyi juttatsok, munkaadkat terhel jrulkok s szocilis hozzjrulsi ad, dologi kiadsok, elltottak pnzbeli juttatsai, s egyb mkdsi cl kiadsok

szerinti bontsban tartalmazza (egytt: a mkdsi kltsgvets kiemelt elirnyzatai). A felhalmozsi kltsgvets tovbbi bontst kiemelt elirnyzatait az albbiak kpezik: intzmnyi beruhzsok, feljtsok, kormnyzati beruhzsok, lakstmogats, lakspts, s egyb felhalmozsi kiadsok

A kltsgvetsi kiadsok elirnyzatokhoz kapcsoldan merl fel a krds, hogy a tervezett kiadsok a trgyvre vllalhat fizetsi ktelezettsg, vagy a trgyvben elrendelhet tnyleges kifizetsek fels korltjt jelentik-e? Erre a trvny azt a vlaszt adja, hogy a kltsgvetsi v kiadsi elirnyzatai terhre ktelezettsgvllalsra az azokat terhel korbbi ktelezettsgvllalsokkal s ms fizetsi ktelezettsgekkel cskkentett sszeg eredeti vagy mdostott kiadsi elirnyzatok (a szabad elirnyzat) mrtkig kerlhet sor. A kltsgvetsi v kiadsi elirnyzatai terhre trtn ktelezettsgvllals esetn a pnzgyi teljestsnek a Kormny rendeletben foglalt kivtelekkel legksbb a kltsgvetsi v december 31-ig meg kell trtnnie. A szablyozs lehetsget biztost kivtelesen arra is, hogy trgyven tli fizetsi ktelezettsg vllalsra kerljn sor. Tbb v, vagy a kltsgvetsi ven tli v kiadsi elirnyzata terhre ktelezettsgvllalsra az llamhztarts kzponti alrendszerben a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai, valamint egyes fejezetek (pldul a helyi nkormnyzatok kzponti kltsgvetsi tmogatsait tartalmaz fejezet) kiadsi elirnyzatai esetn trvnyben foglaltak szerint, egyb esetben a kltsgvetsi vet kvet hrom vben a trvnyben meghatrozott kiadsi tervszmokkal, az azt kvet vekben a kiadsi tervszmok utols vre megllaptott kiadsi tervszmmal, az llamhztarts nkormnyzati alrendszerben az irnyt szerv ltal megllaptott, ennek hinyban a kltsgvetsi v kiadsi elirnyzataival megegyez sszeg kiadsi elirnyzatok szabad elirnyzatnak mrtkig kerlhet sor, amelynek fedezett a ktelezettsget vllalnak a tervezsekor biztostania kell.

A Kormny ltal egyedi hatrozatban biztostott beruhzssztnzsi cl kltsgvetsi tmogatsok esetn a kltsgvetsi ven tli vek kiadsi elirnyzatai terhre vllalhat ktelezettsgek fels korltjt a kzponti kltsgvetsrl szl trvny llaptja meg, a kltsgvetsi v kiadsi elirnyzatain fell a kltsgvetsi vben a Kormny egyedi dntsvel vllalhat ktelezettsg. Az elklntett llami pnzalapok s a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai kltsgvetsi bevteleit s kltsgvetsi kiadsait az azokat szablyoz trvny ltal meghatrozott jogcmek szerinti bontsban kell meghatrozni. A kltsgvetsben meg kell llaptani a kltsgvetsi bevtelek s kltsgvetsi kiadsok klnbzeteknt a kltsgvetsi tbbletet vagy hinyt (kzs elnevezssel: a kltsgvetsi egyenlegt).
295

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzponti kltsgvets hinynak finanszrozsrl az llamhztartsrt felels miniszter kteles gondoskodni. Az llamhztarts nkormnyzati alrendszerben a kltsgvetsi hiny finanszrozsrl a kltsgvetsi rendeletnek, illetve kltsgvetsi hatrozatnak kell rendelkeznie. Az llamhztarts alrendszereiben a kltsgvetsi bevteleken s kltsgvetsi kiadsokon kvl a bevtelek s kiadsok lehetnek finanszrozsi bevtelek s finanszrozsi kiadsok (a tovbbiakban egytt: finanszrozsi cl pnzgyi mveletek), s letti, fgg, tfut, kiegyenlt bevtelek s kiadsok (a tovbbiakban egytt: aktv s passzv pnzgyi mveletek), s tovbbadsi cl bevtelek.

A finanszrozsi cl pnzgyi mveletek a kltsgvetsi hiny finanszrozshoz kapcsold pnzgyi mveletek, amelyek a kltsgvetsi bevtelknt, illetve kltsgvetsi kiadsknt nem tervezhet, illetve el nem szmolhat pnzmozgsokkal (bevtelekkel, kiadsokkal) jrnak. Ilyen finanszrozsi cl pnzgyi mvelet pldul az llamhztarts mindkt alrendszerben az rtkpapr (pl. ktvny) kibocstsa, rtkestse, vsrlsa, visszavsrlsa, a hitel, klcsn felvtele s trlesztse, a szabad pnzeszkzk trvnyben szablyozott bettknt val elhelyezse s visszavonsa. A letti pnzkezels a kltsgvets vgrehajtsra szolgl pnzeszkzktl elklntett, megbzsbl trtn tmeneti pnzkezels. A fgg, tfut s kiegyenlt kiadsok olyan kiadsok, amelyek a kltsgvetsi vben nem vglegesek. A fgg, tfut, kiegyenlt s a tovbbadsi cl bevtelek olyan bevtelek, amelyek rendeltetse mg nem ismert, vagy ms szemlyt illet meg. A kiadsok s a bevtelek tekintetben a kltsgvetsben adott felhatalmazs (az elirnyzat) egy teljes vre (azaz tizenkt hnapra) szl. Az ves kltsgvets haznkban a naptri vnek megfelel kltsgvets elfogadst jelenti, melyet janur 1-je s december 31-e kztt kell vgrehajtani. Az ht. kifejezetten rgzti, hogy a kltsgvetsi v megegyezik a naptri vvel. Noha az Eurpai Uniban a kltsgvetsi keretterv 7 ves idtartamra szl, az adott vre szl konkrt elirnyzatokat azonban ezekben az esetekben is kln fogadjk el. (Vannak orszgok, pldul Nagy-Britannia, ahol a kltsgvetsi v prilis 1-jvel, vagy az Amerikai Egyeslt llamok, ahol pedig oktber 1-jvel veszi kezdett, teht a kltsgvetsi v nem esik egybe a naptri vvel, azonban a kltsgvetsi v itt is teljes vet fog t. Szmos eurpai orszgban pl. Ausztria, Nmetorszg, Franciaorszg, Finnorszg, Norvgia ksztenek hosszabb tv 3-5 vre kitekint kltsgvetsi terveket.)

2.5.
2.5.1.

Az llamhztarts alapelveinek szerepe s jelentsge a rendszer mkdsben

Az alapelvek rendszerezse

Egy demokratikus trsadalomban alapvet kvetelmny, hogy az llam a kzpnzeket valban kzfeladatok elltsra fordtsa, azokkal hatkonyan s tlthat mdon gazdlkodjon. E cl megvalstshoz arra van szksg, hogy az llamhztarts rendszerben egysgesen rvnyesljenek bizonyos alapelvek. Az llamhztartsi alapelvek olyan magatartsi normk, amelyeket az llamhztartshoz tartoz valamennyi szervezetnek kvetnie kell a kltsgvets tervezse, vgrehajtsa, a bevtelek s kiadsok szmbavtele, valamint a beszmols sorn. Szerepk akkor valsul meg, ha egyszerre s egymst erstve jelennek meg. Az alapelvek a rendszer teljes mkdsnek zsinrmrtkt hatrozzk meg.

296

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az alapelvek abszolt rvnyeslse nem lehetsges, szerepk az, hogy kvetend elvknt, jelzbjaknt mkdjenek. Az alapelvek rvnyestsnek vannak jogi garancii. Az alapelvek rvnyestst szolgl joganyag egyrszt a kltsgvets ksztsvel s az elszmolssal kapcsolatos eljrsi szablyokat rgzt, msrszt a kltsgvets vgrehajtsval s a gazdlkodssal kapcsolatos magatartsi szablyokat r el, harmadrszt pedig a pnzgyi folyamatok szmbavteli mdjt hatrozza meg. Az rvnyestett alapelvek kre s jogszablyokban val megjelensk mdja az idk sorn vltozik. Eurpai unis csatlakozsunk s ezzel prhuzamosan a hazai tmogatspolitika talakulsa pldul j alapelvek megjelenst s jogszablyokban val rvnyestst hozta magval. Az eurpai forrsok fogadsa a hazai szablyozs talaktst kvnta meg. A gazdlkodssal szemben a jvedelemtulajdonosok, az adzk joggal vrhatjk el, hogy az llamhztarts takarkosan gazdlkodjon. Kiemelked szerepe van a takarkos gazdlkods kvetelmnynek. Az alapelvek rvnyestst alapveten az llamhztartsi trvny, az llamhztartsi trvny vgrehajtsra hozott rendeletek, valamint a minden gazdlkod szervezetre rvnyes szmviteli trvny biztostja. A korbbi szablyozstl eltren a hatlyos ht. nem nevesti az llamhztarts alapelveit, de a rendelkezsek tartalmbl, valamint az Alaptrvny kzpnzgyi rsznek rendelkezseibl azok levezethetk.

2.5.2.

A nyilvnossg elve

A nyilvnossg elve a kzpnzekkel val gazdlkods egyfajta trsadalmi ellenrizhetsgt biztostja. rvnyre jutst szmos jogi norma szolglja. Magyarorszg Alaptrvnye a kvetkezkppen fogalmazza meg a nyilvnossg elvt: A kzpnzekkel gazdlkod minden szervezet kteles a nyilvnossg eltt elszmolni a kzpnzekre vonatkoz gazdlkodsval. A kzpnzeket s a nemzeti vagyont az tlthatsg s a kzlet tisztasgnak elve szerint kell kezelni. A kzpnzekre s a nemzeti vagyonra vonatkoz adatok kzrdek adatok. Haznkban a legfontosabb llamhztartsi dntseket (kltsgvets elfogadsa, mdostsa, ptkltsgvets elfogadsa, zrszmads elfogadsa) minden esetben demokratikusan vlasztott kpviselkbl alkotott vlasztott szervek az Orszggyls, az nkormnyzati kltsgvetseknl a helyi nkormnyzati kpvisel-testletek vagy kzgylsek hozzk meg. E dntsek jellemzen jogszablyi formt ltenek (trvny, ill. nkormnyzati rendelet). A jogszablyok nyilvnosak, azokat ki kell hirdetni, s a beterjeszts utn azok tervezetei is nyilvnosak. A nyilvnossg az egsz rendszer mkdsnek alapelve. Az elv rvnyestsnek jogszablyi garancii kiterjednek a kltsgvetsi ciklus valamennyi szakaszra (azaz a vgrehajts szakaszra is), mind a pnz-, mind a vagyongazdlkodsra, valamint az llamhztarts valamennyi alrendszerre s valamennyi alapegysgre. Az llamhztartsi szerveknek tjkoztatsi ktelezettsgk van, (elektronikus kzztteli ktelezettsgk). A nyilvnossg sszer korltja, hogy mindezek nem vonatkoznak az llam-, a szolglati, a bank- s adtitkot kpez adatokra, valamint a vdelem al tartoz szemlyes adatokra.

2.5.3.

A tervezs s elszmols alapelvei

A tervezs s elszmols kzs szablyai kzl a legfontosabbak: a kltsgvets alapjn trtn gazdlkods elve a programozs elve; a teljessg elve;
297

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

a valdisg elve; az egysgessg s ttekinthetsg elve; a globlis fedezet elve; a brutt elszmols elve; a rszletezettsg elve.

A kltsgvets alapjn trtn gazdlkods elve A kltsgvets alapjn trtn gazdlkods elve azt jelenti, hogy az llamhztarts egyes alrendszereiben a gazdlkodst kltsgvets alapjn kell folytatni. A kltsgvetsi v haznkban megegyezik a naptri vvel. Az alapelv tartalmrl a korbbiakban mr szltunk, gy annak ismtelt kifejtstl ehelytt eltekintnk. A programozs elve Az eurpai unis csatlakozs egy j alapelv rszleges megjelenst hozta a kltsgvetsi tervezs rendszerbe, a programozs elvt. Az unis tmogatsok felhasznlshoz s ms hazai nagy programokhoz kapcsold, hossz tv ktelezettsgvllalsok ves kltsgvetsen tli biztostst jogszablyi vltozsok tettk lehetv s ktelezv, br ezek az ves kltsgvets elvt alapveten nem bortottk fel. A teljessg elve Alapvet szably, hogy az llamhztarts valamennyi alrendszerben minden pnzmozgsrl el kell szmolni, minden pnzgyi mveletet meg kell jelenteni. A valdisg elve A valdisg elve azt kveteli meg, hogy az elirnyzatokat mindig a tnylegesen szndkolt clokra irnyozzk el s hasznljk fel, illetve a kltsgvetsi elszmolsokban gy jelenjenek meg mind a kiadsok, mind a bevtelek, hogy a tnyleges helyzetrl adjanak kpet. Az egysgessg s ttekinthetsg elve Az egysgessg elvnek rvnyre jutsa azt felttelezi, hogy az llam valamennyi kltsgvetsi mvelett egyetlen jogszablyba foglaljk. Ily mdon egytt szerepel valamennyi kiads s bevtel, ttekintst engedve az llamhztarts egszrl s annak rszeirl. Az nkormnyzati alrendszer tekintetben ez a trekvs nyilvnvalan irracionlis, tekintettel a helyi nkormnyzatok nagy szmra, valamint az nkormnyzati sajt bevtelekre. Az egysgessg elve gy rtelemszeren a kzponti alrendszer szintjn rvnyesl. A kzponti kltsgvetsben az alrendszernek tadott forrsok s az nkormnyzati alrendszerbl a kzponti alrendszerbe befizetett forrsok jelennek meg. Az ttekinthetsg elve nem felttlenl rvnyesl egysgesen az llamhztarts kt alrendszerben. A kt nagy alrendszerben egyetlen kizrlagos, egysges szerkezet s hasonl struktrj kltsgvetst nem lehet kszteni. A zrszmadst az elfogadott kltsgvetssel sszehasonlthat mdon, az v utols napjn rvnyes szervezeti, besorolsi rendnek megfelelen kell elkszteni. A globlis fedezet elve A globlis fedezet elve alapjn a kltsgvets bevtelei a kltsgvets kiadsokra sszessgkben nyjtanak fedezetet, azaz nincsen kzvetlen pnzgyi sszefggs valamely bevteli elirnyzat, illetve kiadsi elirnyzat kztt. Az egyes bevteli s kiadsi ttelek nem feleltethetk meg egymsnak.

298

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A globlis fedezet elve all kivtelt eredmnyezett az eurpai unihoz val csatlakozs, azrt, mert az llamhztarts alrendszerei rszre juttatott, az Eurpai Unibl szrmaz forrsok (a tovbbiakban: EU forrsok), adomnyok, seglyek elklntett elszmols mellett s kizrlag arra a clra hasznlhatk fel, amelyre azokat az adomnyoz juttatta. A brutt elszmols elve A kltsgvetsi bevtelek s kiadsok trvnyben szablyozott esetek kivtelvel egymssal szemben nem szmolhatk el, teljes sszegkben, azaz beszmts nlkl kell szerepeltetni azokat a kltsgvetsben s a zrszmadsban. Ez az alapelv azokban klnsen azokban az esetekben fontos kvetelmny, amikor a pnzgyi teljests nettstssal, azaz az egymssal szemben fennll egynem tartozsok beszmtsval trtnik. A pnzgyi teljests teht lehet nettstott, de a kltsgvetsi elirnyzatok s azok teljestse nem. Ha pldul egy helyi nkormnyzat 100 ezer forinttal tartozik egy vllalkoznak s ugyanezen vllalkoznak lejrt tartozsa a helyi nkormnyzattal szemben 80 ezer forint, a pnzgyi teljests trtnhet beszmtssal. A helyi nkormnyzatnak ebben az esetben 20 ezer forintot kell a vllalkoz rszre kifizetnie. A helyi nkormnyzat kltsgvetsben azonban a bevteli elirnyzatot nem lehet a kiadsi elirnyzattal sszevonni, azaz a kltsgvetsi bevtelek elirnyzatai kztt kell a 80 ezer forintot szerepeltetni, a kltsgvetsi kiadsok elirnyzatai kztt pedig a 100 ezer forint tervezett kifizetst. Az elszmols (elirnyzatok teljestse) termszetesen szintn sszevons nlkl kell, hogy trtnjen a kltsgvetsben. A rszletezettsg elve A rszletezettsg elve teszi lehetv az Orszggyls, illetve a helyi nkormnyzati kpviseltestletek (kzgylsek) szmra a megalapozott dntshozatalt, illetve a kltsgvets figyelemmel ksrst. Az llamhztarts alrendszereinek kltsgvetsben az egyes elirnyzatokat rszletesen kell megtervezni, elterjeszteni, elfogadni s elszmolni. A rszletezettsg elve garantlja, hogy csak a dntshoz ltal szndkolt kiadsok valsulnak meg, illetve csak a szndkolt bevtelek kerlnek beszedsre.

2.5.4.

A kltsgvetsi forrsok felhasznlsa sorn kvetend alapelvek

A kltsgvetsi forrsok felhasznlsa sorn kvetend alapelvek: a felhasznlsi ktttsg elve; a kzbeszerzsi ktelezettsg elve; az llami tmogatsok korltozsnak elve.

Az Eurpai Unihoz val csatlakozsunk kvetkeztben olyan j alapelvek rvnyestsre volt szksg a magyar llamhztarts szablyozsban, melyek nem csupn a tervezsre, elszmolsra, hanem az llamhztartsi forrsok felhasznlsnak mdjra is vonatkoznak. Ezen alapelvek rvnyestse ma mr nem csak az unis tmogatsok felhasznlshoz kapcsoldik, hanem kiterjed a hazai kltsgvetsi forrsok felhasznlsra is. A felhasznlsi ktttsg elve Egyes az llamhztartsi rendszerbl szrmaz tmogatsok elre meghatrozott clhoz val ktttsgt s a felhasznlssal kapcsolatos szmadsi ktelezettsget foglalja magban. A felhasznlsi ktttsgnek kt vonatkozsa van. Egyfell az EU forrsok, adomnyok, seglyek elklntett elszmols mellett s kizrlag a meghatrozott clra hasznlhatk fel. Msfell az llamhztartsbl finanszrozott vagy tmogatott termszetes szemlyeknek, jogi szemlyeknek, ill. jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezeteknek szmadsi ktelezettsgk van a rszkre cljelleggel juttatott sszegek rendeltetsszer felhasznlsrl. A nem rendeltetsszeren hasznlt sszegek adk mdjra behajthatak.
299

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A tmogatst nyjt llami szervezet a tmogatsok felhasznlsrl szl szerzdsekben kteles ezeket a kvetelmnyeket rvnyesteni. A kzbeszerzsi ktelezettsg elve Az llamhztarts alrendszereihez tartoz minden szervezet kteles bizonyos beszerzsi rtkhatrokat meghaladan az rubeszerzsi, ptsi-beruhzsi, ill. szolgltats-megrendelsi clra elirnyzott kifizetseket, az e krbe tartoz kiadsi elirnyzatok felhasznlst kzbeszerzs alkalmazshoz ktni. Az rtkhatrokat, valamint az eljrs menett a kzbeszerzsi trvny hatrozza meg. Az llami tmogatsok korltozsnak elve Az EK Szerzds 87. cikk (1) bekezdse szerint sszeegyeztethetetlenek a kzs piaccal azok a brmilyen formj llami vagy llami forrsbl biztostott tmogatsok amelyek meghatrozott vllalatoknak vagy egyes meghatrozott ruflesgek termelshez, szolgltatsok nyjtshoz biztostanak kedvezmnyeket, s ezltal a versenyt torztjk, vagy annak torztsval fenyegetnek amennyiben a tagllamok kztti kereskedelmet befolysoljk. Automatikusan sszeegyeztethetek a kzs piaccal a szocilis tmogatsok s a termszeti katasztrfk esetn nyjtott tmogatsok. Ezen kvl bizonyos a szerzdsben meghatrozott esetekben a Bizottsg mentessget adhat az ltalnos tilalom all. E krben a Bizottsg rendelet formjban felhatalmazhatja a tagllamot arra, hogy jogszably alapjn (csoportmentessgi rendeletek) dntsn a tmogatsok jogszersgrl (pl. kis rtk tmogatsokrl, a kiskzpvllalkozsok tmogatsrl, foglalkoztatsi tmogatsokrl stb.). Ms esetekben a Bizottsg konkrt tmogatsi programoknak, illetve konkrt egyedi tmogatsoknak adhat egyedi mentessget. Az llami tmogatsokra vonatkoz szablyozst rszletesen az EU jogszablyok tartalmazzk, mely rendelkezseket a hazai jogszablyok is rvnyestik. E mentessgi szablyokat s bejelentsi ktelezettsgeket pontosan kell ismerni, mert az alrendszerek hazai intervencis intzkedsei korltaiknt vagy lehetsgeiknt kell szmba venni ket.

2.6.

Magyarorszg gazdasgi stabilitsa

Elssorban a gazdasgi vilgvlsg motivlta 2008-ban a takarkos llami gazdlkodsrl s a kltsgvetsi felelssgrl szl 2008. vi LXXV. trvny megalkotst. A trvny rgztette a felels kltsgvetsi politika cljt: az llamadssg hossztvon fenntarthat szintjnek elrse a kltsgvets tartsan egyensly-kzeli llapotnak biztostsa rvn. A trvny rendelkezsei kt krdskrt szablyoztak: egyrszt a kzponti alrendszert rint kltsgvets-politikai elveket s kvetelmnyeket rgztettek, msrszt rendelkeztek a trvny ltal letre hvott Kltsgvetsi Tancs feladat- s hatskrrl, valamint a testlet s tagjai jogllsrl.

A trvny ma mr nem hatlyos. A kzpnzekkel val takarkos gazdlkods, a kltsgvetsi egyensly megteremtse s hossz tv fenntartsa, valamint az llamadssg cskkentse olyan kiemelt gazdasgpolitikai clok, hogy az ezek megvalstst szolgl legalapvetbb elvek magasabb szinten, Magyarorszg Alaptrvnyben kerltek megfogalmazsra.

300

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az Alaptrvny kzpnzekkel foglalkoz rsznek albbi rendelkezseit emeljk ki ebben a krben: Trvny a kltsgvetsi egyensly megrzse rdekben a helyi nkormnyzat trvnyben meghatrozott mrtk klcsnfelvtelt vagy ms ktelezettsgvllalst felttelhez, illetve a Kormny hozzjrulshoz ktheti. Az Orszggyls nem fogadhat el olyan kzponti kltsgvetsrl szl trvnyt, amelynek eredmnyekppen az llamadssg meghaladn a teljes hazai ssztermk felt. Mindaddig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja, az Orszggyls csak olyan kzponti kltsgvetsrl szl trvnyt fogadhat el, amely az llamadssg a teljes hazai ssztermkhez viszonytott arnynak cskkentst tartalmazza. Ezektl a szablyoktl csak klnleges jogrend idejn, az azt kivlt krlmnyek okozta kvetkezmnyek enyhtshez szksges mrtkben, vagy a nemzetgazdasg tarts s jelents visszaesse esetn, a nemzetgazdasgi egyensly helyrelltshoz szksges mrtkben lehet eltrni. A Kormny a kzponti kltsgvetst trvnyesen s clszeren, a kzpnzek eredmnyes kezelsvel s az tlthatsg biztostsval kteles vgrehajtani. A kzponti kltsgvets vgrehajtsa sorn a klnleges jogrend esetre meghatrozott kivtelekkel nem vehet fel olyan klcsn, s nem vllalhat olyan pnzgyi ktelezettsg, amely azt eredmnyezn, hogy az llamadssg meghaladja a teljes hazai ssztermk felt. Mindaddig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja a klnleges jogrend esetre meghatrozott kivtelekkel a kzponti kltsgvets vgrehajtsa sorn nem vehet fel olyan klcsn, s nem vllalhat olyan pnzgyi ktelezettsg, amelynek kvetkeztben az llamadssgnak a teljes hazai ssztermkhez viszonytott arnya a megelz vben fennllhoz kpest nvekedne. Mindaddig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja, az Alkotmnybrsg a kzponti kltsgvetsrl, a kzponti kltsgvets vgrehajtsrl, a kzponti adnemekrl, az illetkekrl s jrulkokrl, a vmokrl, valamint a helyi adk kzponti feltteleirl szl trvnyek Alaptrvnnyel val sszhangjt kizrlag az lethez s az emberi mltsghoz val joggal, a szemlyes adatok vdelmhez val joggal, a gondolat, a lelkiismeret s a valls szabadsghoz val joggal vagy a magyar llampolgrsghoz kapcsold jogokkal sszefggsben vizsglhatja fell, s ezek srelme miatt semmistheti meg. Az Alkotmnybrsg az e trgykrbe tartoz trvnyeket is korltozs nlkl jogosult megsemmisteni, ha a trvny megalkotsra s kihirdetsre vonatkoz, az Alaptrvnyben foglalt eljrsi kvetelmnyek nem teljesltek.

Az Orszggyls az orszg pnzgyi stabilitsa s a kltsgvetsi fenntarthatsgnak biztostsa rdekben, a kzponti kltsgvetsrl szl trvny megalapozottsgnak fggetlen vizsglata, valamint az llamadssg cskkentsnek elsegtse cljbl az Alaptrvny fenti rendelkezseinek vgrehajtsra megalkotta a Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCIV. trvnyt (a tovbbiakban: Stabilitsi trvny). A Stabilitsi trvny az albbi krdskrket szablyozza: az llamadssg cskkentse (az llamadssg fogalma, szmtsa, adssgcskkents, az llamadssg keletkezst s nvekedst korltoz szablyok), llamadssg Kezel Kzpont (az llamadssg Kezel Kzpont jogllsa, feladatai), a Kltsgvetsi Tancs (tagjai, feladata, hatskre, mkdsnek szablyai, szerepe az llamadssg mrtknek vizsglatban), a kztehervisels alapvet szablyai.

301

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Kltsgvetsi Tancs A Kltsgvetsi Tancs az Orszggyls trvnyhoz tevkenysgt tmogat szerv, amely a kzponti kltsgvets megalapozottsgt vizsglja. A Kltsgvetsi Tancs trvnyben meghatrozott mdon kzremkdik a kzponti kltsgvetsrl szl trvny elksztsben. A kzponti kltsgvetsrl szl trvny elfogadshoz a Kltsgvetsi Tancs elzetes hozzjrulsa szksges. A Kltsgvetsi Tancs tagja a Kltsgvetsi Tancs elnke, a Magyar Nemzeti Bank elnke s az llami Szmvevszk elnke. A Kltsgvetsi Tancs elnkt a kztrsasgi elnk nevezi ki hat vre. ) A Kltsgvetsi Tancs elnknek bntetlen ellet, magyar llampolgrsg, kiemelked szakmai ismeretekkel, illetve tapasztalattal rendelkez kzgazdsz nevezhet ki. A Kltsgvetsi Tancs (a tovbbiakban: Tancs) testletknt eljrva vesz rszt a kzponti kltsgvetsrl szl trvny elksztsben s az llamadssg mrtkre vonatkoz elrsok betartsnak ellenrzsben. A Tancs kizrlag az Alaptrvnynek s a trvnyeknek alrendelve vgzi tevkenysgt, tancs tagjai nllan alaktjk ki vlemnyket, llspontjuk kpviseletben fggetlenek egymstl. Az llami Szmvevszk elnknek s a Magyar Nemzeti Bank elnknek a Tancs munkjban vgzett tevkenysge nem rinti e szervezetek trvnyben meghatrozott feladatait. A Tancs s annak tagjaknt eljr szemly ltal kpviselt llspont, meghozott dnts az llami Szmvevszk elnkt s a Magyar Nemzeti Bank elnkt elnki feladatainak elltsa sorn nem kti. A Tancs feladatai a Stabilitsi trvny alapjn az albbiak: vlemnyt nyilvnt a kzponti kltsgvetsrl szl trvny tervezetrl, dnt a kzponti kltsgvetsi trvny elfogadsnak feltteleknt az Alaptrvnyben meghatrozott elzetes hozzjrulsrl, vlemnyt nyilvnthat a kltsgvets tervezsvel, vgrehajtsval, a kzpnzek felhasznlsval, tovbb az llamhztarts helyzetvel kapcsolatos brmely krdsrl, flvente vlemnyt nyilvnt a kltsgvets tervezsvel, vgrehajtsval, a kzpnzek felhasznlsval kapcsolatos, vagy azzal sszefgg brmely krdsrl, megllaptja a Tancs gyrendjt.

A Kormny a kzponti kltsgvetsrl szl trvny tervezett idertve a kzponti kltsgvetsrl szl trvnynek a fejezetek fsszegt, illetve a kltsgvetsi hiny vagy tbblet mrtkt rint mdostst is rszletes szmtsokkal altmasztva, s a jogszablyvltozsok kltsgvetsi hatst bemutatva vlemnynyilvnts cljbl kteles megkldeni a Tancsnak, amely a tervezet kzhezvtelt kvet tz napon bell a tervezetre vonatkoz vlemnyt megkldi a Kormny rszre. A Tancs vlemnyben a tervezetre szrevteleket tehet, valamint ha a tervezettel kapcsolatban annak hitelessgre vagy vgrehajthatsgra vonatkozan alapvet ellenvetsei vannak a tervezettel val egyet nem rtst jelzi. A Kormny a tervezetet a Tancs vlemnynek kzhezvtelt vagy kltsgvetsi tancsi vlemny hinyban az emltett hatrid eredmnytelen elteltt kveten nyjthatja be az Orszg-gylsnek. A Tancsnak a kltsgvetsi trvny tervezetvel kapcsolatban vtjoga van. Ez azt jelenti, hogy a Tancs egyet nem rtse esetn amennyiben ezt az emltett hatridig jelezte a Kormny a tervezetet ismtelten kteles megtrgyalni, s azt kveten nyjtja be az Orszggylsnek.

302

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A Stabilitsi trvny rszletes szablyozst tartalmaz a Tancs llamadssg mrtknek vizsglathoz kapcsold eljrsa tekintetben, amely a kltsgvetsi trvnyjavaslat trgyalsnak a fsszegekrl val dntst kvet rszletes vitjhoz, a kltsgvetsi trvnyjavaslat zrvitjhoz, valamint a kltsgvetsi trvny fsszegt is rint mdostshoz kapcsoldik. A kltsgvetsi trvnyjavaslat trgyalsa sorn az Orszggylsnek a kltsgvets fejezeti fsszegeit rint szavazsa utn az Orszggyls elnke egy napon bell tjkoztatja a Tancsot az elfogadott fejezeti fsszegekrl, valamint bemutatja az elfogadott mdost indtvnyok rszletes szmszaki hatst. A szavazst kveten jbl megnyitott rszletes vita lezrst kvet szavazs alapjn elksztett egysges kltsgvetsi trvnyjavaslatot az Orszggyls elnke haladktalanul megkldi a Tancsnak. A Tancs megvizsglja, hogy az egysges javaslat megfelel-e az llamadssg mrtkre az Alaptrvnyben foglalt kvetelmnyeknek (az llamadssg-szablynak). A Tancs vlemnyrl az egysges javaslat kzhezvtelt kvet hrom napon bell rsban tjkoztatja az Orszggyls elnkt. Ha a Tancs vlemnyben azt llaptja meg, hogy az egysges javaslat elfogadsa az llamadssg-szably megsrtst eredmnyezn, abban az esetben vlemnyt rszletesen indokolja. A Kormny e vlemny alapjn zrszavazs eltti mdost javaslatot nyjt be annak rdekben, hogy a kltsgvetsi trvnyjavaslat megfeleljen az llamadssg-szablynak. A mdost indtvny a kltsgvetsi trvnyjavaslat korbban mr megszavazott mdost indtvnnyal rintett rsznek megvltoztatst, jbli megllaptst is tartalmazhatja. A kltsgvetsi trvnyjavaslat zrvitja sorn a Tancs a zrszavazs eltti mdost javaslatokrl vlemnyt nyilvnt, hogy azok megfelelnek-e az llamadssg-szablynak. A Tancs az Alaptrvnyben elrt elzetes hozzjrulsrl a kltsgvetsi trvnyjavaslat zrszavazsa eltt nyilatkozik. Amennyiben a Tancs az elzetes hozzjrulst megtagadja, a trvnyjavaslat zrszavazst el kell halasztani. A Kormny ebben az esetben haladktalanul kteles olyan zrszavazs eltti mdost javaslatot benyjtani, amely alapjn a trvnyjavaslat megfelel az llamadssg-szablynak. Ezen eljrsban ms mdost indtvny nem nyjthat be. Ezt az eljrst mindaddig kell folytatni, amg a Tancs a zrszavazs eltti mdost javaslat megfelelsgnek kinyilvntsval meg nem adja elzetes hozzjrulst a kltsgvetsi trvnyjavaslat elfogadshoz. A kzponti kltsgvetsrl szl trvny mdostst tartalmaz olyan trvnyjavaslat, amely a megszavazott mdost indtvnyokra, zrszavazs eltti mdost javaslatokra is tekintettel megvltoztatn a kzponti kltsgvets bevteleinek s kiadsainak fsszegt, nveln a kltsgvetsi hiny mrtkt, a Tancs elzetes hozzjrulsa alapjn bocsthat zrszavazsra. Az Orszggyls elnke a trvnyjavaslatot s az ahhoz kapcsoldan elfogadott mdost indtvnyok, zrszavazs eltti mdost javaslatok szvegt az elzetes hozzjruls megadsa cljbl haladktalanul megkldi a Tancs rszre. A Tancs dntst a zr vita lezrst kveten hrom napon bell kzli az Orszggyls elnkvel. A Tancs az elzetes hozzjruls megtagadsrl hozott dntst rszletesen indokolja. Ha a Tancs az elzetes hozzjruls megadst megtagadja, a Kormny a Tancs dntst megalapoz indokolsban foglaltak alapjn zrszavazs eltti mdost javaslatot kszt, amely a Tancs dntsben meghatrozott kvetelmnyeknek trtn megfelels cljbl a trvnyjavaslat brmely rendelkezst mdosthatja. Ezen eljrsban ms mdost indtvny nem nyjthat be. A trvnyjavaslat zrszavazsa azt kveten tarthat meg, hogy a Tancs az annak elfogadshoz szksges elzetes hozzjrulst az ismertetett eljrs szerint megadta.

303

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.7.
2.7.1.

Az llamhztarts bevtelei s kiadsai

Az llamhztarts bevtelei

A kzbevtelek rendszere Az llamhztarts valamennyi kltsgvetsi bevtele kzbevtelnek minsl, fggetlenl az adott pnzeszkz eredettl (azaz hogy mely termszetes vagy jogi szemly fizeti be) s jogcmtl. A kzbevteleket alapveten a kzbevtel alapjul szolgl jogviszony jellege szerint csoportost-hatjuk: kzhatalmi s magnjogi bevtelekre.

A kzbevtelek egy rsze egyrtelmen kzjogi jogviszony alapjn keletkezik, azrt, mert az llam a kzhatalom lettemnyeseknt kzhatalmt gyakorolva llapt meg klnbz fizetsi ktelezettsgeket. Minderre figyelemmel a kzbevtelek ezen krt kzhatalmi bevteleknek hvjuk. A kzhatalmi bevtelek teszik ki krlbell az sszes bevtel 85-90%-t , vagyis a kzhatalmi bevtelek az llamhztarts meghatroz bevtelei. A magnjogi bevtelek az llam tulajdonosi pozcijbl erednek, ezek alapja polgri jogi jogviszony. Az llamhztarts kzponti alrendszere, vagy a helyi nkormnyzatok kltsgvetsnek tulajdonosi mivolthoz kthet bevteleit kpezik pldul a privatizcibl szrmaz bevtelek; a koncesszis szerzdsekbl szrmaz bevtelek (koncesszis djak); az llami (nkormnyzati) tulajdon tke utn befoly bevtelek (pl. kamat, osztalk, brleti dj), a kltsgvetsi szervek tevkenysgbl szrmaz egyes bevtelek (pl. vllalkozsi tevkenysgek bevtelei). A kzhatalmi bevtelek (fizetsi ktelezettsgek) A kzhatalmi bevtelek alkotmnyos alapja a kztehervisels alkotmnyos alapelve, melyet az Alaptrvny a kvetkezkppen fogalmaz meg: Teherbr kpessgnek, illetve a gazdasgban val rszvtelnek megfelelen mindenki hozzjrul a kzs szksgletek fedezshez. A kzs szksgletek fedezshez val hozzjruls mrtkt a gyermeket nevelk esetben a gyermeknevels kiadsainak figyelembevtelvel kell megllaptani. A kztehervisels rszletes szablyait a Stabilitsi trvny tartalmazza. Magyarorszgon minden termszetes szemly, jogi szemly s ms jogalany ad, jrulk, hozzjruls, vagyonszerzsi illetk, brsg, ptlk vagy ms hasonl az llam kzvetlen ellenszolgltatsa nlkli rendszeres vagy rendkvli fizetsi ktelezettsg, tovbb az llami kzhatalom birtokban nyjthat szolgltatsrt, eljrsrt fizetend eljrsi s felgyeleti illetk, igazgatsi szolgltatsi dj, ptdj teljestsvel jrul hozz a kzs szksgletek fedezethez.

A felsoroltak a fizetsi ktelezettsg ltalnos formi. Fizetsi ktelezettsget elrni, a fizetsre ktelezettek krt, a fizetsi ktelezettsg mrtkt, a kedvezmnyek, mentessgek krt s mrtkt megllaptani kizrlag trvnyben, vagy trvny felhatalmazsa alapjn nkormnyzati rendeletben lehet, kivve, ha az Eurpai Uni ktelez jogi aktusa vagy nemzetkzi szerzds eltren rendelkezik. A fszablytl eltren kivtelesen a fizetsi ktelezettsg a fentieken kvl egyb jogszablyban is szablyozhat.

304

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

E kivtelek az albbiak: Trvny felhatalmazsa alapjn a Kormny rendeletben llapthatja meg a brsg, ptlk mrtkt. Igazgatsi szolgltatsi djat, ptdjat trvny vagy eredeti jogalkoti hatskrben kiadott kormnyrendelet felhatalmazsa alapjn a miniszter az adpolitikrt felels miniszter egyetrtsvel kiadott rendeletben llapthat meg. Trvny felhatalmazsa alapjn a Magyar Nemzeti Bank elnke, a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyeletnek elnke s a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg elnke rendeletben igazgatsi szolgltatsi djat, ptdjat llapthat meg. Az adpolitikrt felels miniszter a jogalanyok szlesebb krt rint rendkvli esemny, elemi csaps esetn indokolt esetben rendeletet alkothat az illetk megllaptsnak mellzsrl s az ehhez kapcsold eljrsi szablyokrl.

Az j fizetsi ktelezettsget megllapt trvnyben meg kell hatrozni, hogy a bevtel az llamhztarts mely alrendszernek bevtelt kpezi. Fizetsi ktelezettsgbl szrmaz bevtel llamhztartson kvli szervezetet kzvetlenl kizrlag trvny igazgatsi szolgltatsi dj, ptdj esetben trvny felhatalmazsa alapjn kiadott miniszteri rendelet kifejezett rendelkezse alapjn illetheti meg. Garancilis szably, hogy jogszably a hatlybalpst megelz idszakra vonatkozan nem nvelheti a fizetsi ktelezettsget, nem bvtheti a fizetsre ktelezettek krt, illetve nem szntethet meg vagy korltozhat kedvezmnyt, mentessget. A fizetsi ktelezettsg keletkezsekor hatlyban lv jogszablyok ltal elrt fizetsi ktelezettsghez kpest jogalanyok utlagosan meghatrozott csoportjnak nem adhat jogszablyban visszamenlegesen olyan fizetsi kedvezmny, mentessg, amely a fizetsi ktelezettsg sszegt cskkenti (kivve ha ez az Eurpai Uni ktelez jogi aktusnak vagy nemzetkzi szerzdsnek val megfelels miatt szksges, vagy ha a kedvezmny vagy mentessg a fizetsi ktelezettsg teljestsre kteles termszetes szemlyek vagy ms jogalanyok teljes krt megklnbztets nlkl rinti). Alapvet kvetelmny, hogy j fizetsi ktelezettsget elr, vagy a korbbinl a fizetsre ktelezett szempontjbl kedveztlenebb elrsokat tartalmaz jogszably megismershez, alkalmazsra val felkszlshez kell id lljon rendelkezsre. Ennek rdekben a trvny elrja, hogy a fizetsi ktelezettsget megllapt, a fizetsre ktelezettek krt bvt, a fizetsi ktelezettsg terht nvel, a kedvezmnyt, mentessget megszntet vagy korltoz jogszably kihirdetse s hatlybalpse kztt legalbb 30 napnak el kell telnie. j fizetsi ktelezettsg megllaptsa sorn figyelemmel kell lenni a kltsg-haszon elvre, vagyis arra, hogy annak kivetsvel, beszedsvel, nyilvntartsval, ellenrzsvel sszefgg adminisztrcis kltsgek ne legyenek arnytalanul magasak a fizetsi ktelezettsgbl szrmaz bevtel sszeghez kpest, illetve azokat nem haladhatjk meg. A fizetsre ktelezettek krt, a fizetsi ktelezettsg mrtkt, a kedvezmny, mentessg krt s mrtkt, valamint az j fizetsi ktelezettsget megllapt trvnyt kizrlag ezzel azonos vagy hasonl letviszonyokat szablyoz trvnyben lehet mdostani vagy hatlyon kvl helyezni. A fenti szablyoktl csak klnleges jogrend idejn, az azt kivlt krlmnyek okozta kvetkezmnyek enyhtshez szksges mrtkben, vagy a nemzetgazdasg tarts s jelents visszaesse esetn, a nemzetgazdasgi egyensly helyrelltshoz szksges mrtkben lehet eltrni. A fizetsi ktelezettsg megllaptsakor a gyermekvllals s -nevels kltsgeit csaldi kedvezmny formjban kell figyelembe venni. A csaldi kedvezmny gyermekenknti mrtkt a gyermekszmtl fggen eltren kell megllaptani, azzal, hogy magasabb mrtk csaldi kedvezmnyt hrom- vagy tbb gyermek nevelse, gondozsa esetn kell nyjtani. A csaldi kedvezmny gyermekenknti mrtke nem lehet alacsonyabb a megelz kltsgvetsi vre megllaptott mrtknl.
305

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzhatalmi bevtelek csoportostsa. A kzhatalmi bevteleket (mint az llamhztarts javra elrt fizetsi ktelezettsgeket) hrom alcsoportra indokolt felosztani: az adjelleg bevtelekre, a djjelleg bevtelekre, a szankcijelleg bevtelekre.

Az adjelleg bevtelek tisztn fisklis pnzforrsok, e bevtelek ellenben nem ll semmilyen kzvetlen ellenszolgltats. Az llamnak (a helyi nkormnyzatnak) e krben csak a bevtel beszedsvel sszefgg adminisztratv kltsgei merlnek fel. Az adjelleg bevtellel kapcsolatos fizetsi ktelezettsg keletkezse nem fgg az adjelleg befizets ktelezettjtl. A ktelezettsg nem a ktelezett vlasztstl fggen, illetleg nem a ktelezett magatartsnak kvetkezmnyeknt keletkezik. Az ilyen bevtelek elnevezsktl fggetlenl adjelleg bevtelek. Adjelleg bevtelek megjelennek a kzponti alrendszerben (pl. ltalnos forgalmi ad, szemlyi jvedelemad, trsasgi ad, vagyonszerzsi illetk), a trsadalombiztostsi alapok bevteleiben (TB jrulkok), az elklntett llami pnzalapoknl (pl. munkaer-piaci alapba fizetett jrulkok, szakkpzsi hozzjruls, innovcis jrulk), illetve a helyi nkormnyzati alrendszerben is (helyi adk bevtelei). Kzgazdasgi megkzeltsben az adjelleg bevteleket ltalban tovbb csoportostjk abbl a szempontbl, hogy a fizetsi ktelezettsg a termkek, szolgltatsok vsrlshoz kapcsoldik (pl. ltalnos forgalmi ad), magnszemlyek vagy vllalkozsok jvedelmt terheli (pl. szemlyi jvedelemad, illetve trsasgi ad), vagyon birtoklshoz kapcsolhat (pl. ptmnyad, telekad, gpjrmad), illetve a trsadalombiztosts kltsgeihez val hozzjrulst jelent. Haznkban jelenleg az eurpai tlaghoz kpest magasak a TB jrulkok s a termkek, szolgltatsok utn fizetett adk, s alacsony a jvedelmi s vagyoni tpus adk arnya. A djjelleg fizetsre ktelezett szemlyek szemben az adfizetsre ktelezettekkel befizetsk fejben kzvetlen ellenszolgltatsban rszeslnek. A dj sszege kzgazdasgi rtelemben nem tekinthet a djfizet ltal ignybe vett szolgltats rnak, br adott esetben a piaci viszonyokra, az rtkarnyossgra utal jelek is kimutathatk. gy pldul az intzmnyi djak krben az intzmnyi szolgltats kltsgei rszt kpezik a djkalkulcinak, ugyanakkor a dj megllaptsnl ms fontos szempontok (pl. szocilis krlmnyek) is szerephez jutnak. A djak megllaptsnl fontos trvnyi korltot kpez az a rendelkezs, miszerint a fizetend dj mrtke nem haladhatja meg az adott eljrssal (szolgltatssal) felmerl kltsgeket. Vltoz kltsgigny eljrsok (szolgltatsok) esetben a dj sszegt talny jelleggel kell meghatrozni. A legfontosabb djjelleg fizetsi ktelezettsgek a klnbz llamigazgatsi s brsgi eljrsi illetkek, az igazgatsi szolgltatsi djak, a brsgi szolgltatsi djak, tovbb egyes kltsgvetsi szervek intzmnyi trtsi djai. A kzigazgats ltal alkalmazott klnfle jelleg szankcik kzl a direkt pnzbeli formt lt s kltsgvetsi bevtelt jelent brsgok (pl. az egyenl bnsmd kvetelmnynek megsrtse miatt kiszabott brsg, szablysrtsi brsg, krnyezetvdelmi brsg) kpeznek kzbevtelt. A kzhatalmi bevtelek beszedse Az llamhztartsi rendszer valamely alrendszert megillet kzbevtelek teljestse a pnzgyi igazgatsi szervek (hatsgok) oldalrl nzve kzbevtel-teljestsi ktelezettsgknt jelentkezik. Mint lttuk, ugyanez a folyamat a befizet magyar vagy klfldi polgr, gazdlkod szervezet, illetve trsadalmi szervezet oldalrl nzve fizetsi ktelezettsget jelent.

306

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

E fizetsi ktelezettsgek nagyobb rszkben (valamennyi ad, jrulk s hozzjruls, tovbb az illetkek krbl a vagyonszerzsi illetk) adjellegek, s erre tekintettel kiemelkeden garancilis jelentsge van a fizetsi ktelezettsgek teljestsvel, az adk, jrulkok beszedsvel kapcsolatos pnzgyi igazgatsi, hatsgi jogalkalmazsi tevkenysgnek. Az adjelleg bevtelek krben keletkez fizetsi ktelezettsg olyan pnzgyi jogviszony, amelynek alanyai egyfell az adhatsg, msfell pedig a fizetsi ktelezettsg alanya, az adz. Adznak minsl az a termszetes vagy jogi szemly, akinek vagy amelynek adktelezettsgt trvny rja el. Az adz adktelezettsge magban foglalja a fizetsi ktelezettsg s a kltsgvetsi tmogats megllaptsa, megfizetse vagy kiutalsa rdekben vgzett bejelentst, nyilatkozatttelt, ad-megllaptst, adbevallst, adfizetst s adellegfizetst, bizonylat killtst s megrzst, nyilvntartsok vezetst (knyvvezetst), adatszolgltatst, illetleg adlevonst, adbeszedst. Adhatsgok a Nemzeti Ad- s Vmhivatal s szervei (llami adhatsg), valamint a teleplsi nkormnyzat jegyzje (nkormnyzati adhatsg). Az adhatsgok feladata a fizetsi ktelezettsgek, illetve a kltsgvetsi pnzgyi tmogatsok megllaptsa, nyilvntartsa, az ad beszedse, vgrehajtsa, a kltsgvetsi tmogats, valamint az ad-visszaignyls s az ad-visszatrts kiutalsa, tovbb az adbevtel jogellenes megrvidtsnek, a kltsgvetsi tmogats jogosulatlan ignybevtelnek megelzse s megakadlyozsa, illetve az adktelezettsg megsrtsnek feltrsa rdekben az adktelezettsg teljestsnek ellenrzse. Az adigazgatsi eljrsban az adzk s az adhatsgok jogait, illetleg ktelezettsgeit az adzs rendjrl szl 2003. vi XCII. trvny llaptja meg, teht az adz s az adhatsg kztt ltrejv pnzgyi jogviszonynak e trvny ad eljrsjogi keretet. Ugyanakkor, ha valamely eljrsjogi vonatkozsrl ez a trvny nem tartalmaz rendelkezst, szubszidirius jelleggel a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (Ket.) rendelkezsei alkalmazandk. Az Art. elrsai azt hatrozzk meg, hogy a Ket. mely rendelkezseit nem kell az adeljrsok sorn alkalmazni. Az adhatsgok krben megklnbztetett helye s szerepe van az llami adhatsgnak. 2011. janur 1-jtl az llami adhatsg a korbbi Ad- s Pnzgyi Ellenrzsi Hivatal, valamint Vm- s Pnzgyrsg kzs jogutdjaknt a Nemzeti Ad- s Vmhivatal (NAV), amely llamigazgatsi s fegyveres rendvdelmi feladatokat is ellt kormnyhivatal. A NAV felgyelett a miniszterelnk ltal kijellt miniszter ltja el. A NAV nllan mkd s gazdlkod kzponti kltsgvetsi szerv, amely a kzponti kltsgvetsben nll fejezetet kpez. Az nkormnyzati adhatsgknt mkd teleplsi nkormnyzati jegyzk kompetencija magban foglalja a helyi adkat (ptmnyad, telekad, kommunlis ad, idegenforgalmi ad, helyi iparzsi ad), valamint egyes kzponti adkat, pldul a gpjrmadt.

2.7.2.

Az llamhztartsi kiadsok

Az llamhztartsi kiadsok teljes sszegt annak rdekben, hogy a dntshozk a kltsgvetsi terv elfogadsakor, valamint a beszmols sorn pontosabb kpet kapjanak a forrsok felhasznlsrl kzgazdasgi rtelemben s funkcionlis megoszls szerint is csoportostjk. A kzgazdasgi feloszts elssorban arrl ad informcit, hogy az adott vben felhasznland, illetve felhasznlt llami forrsok mennyiben szolgljk a jvbeli fejldst. A funkcionlis feloszts ismeretben pedig jobban ttekinthet, hogy az adott vben mely kzfeladatok elltsa kap slyponti szerepet, mely kzfeladatok elltsa ignyel tbbletforrsokat, illetve mely kzfeladatokra csoportostanak t (szndkosan vagy knyszeren) llami forrsokat.

307

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az llamhztartsi trvny rja el, hogy a kltsgvets ksztsekor, illetve a zrszmadskor a bevteleket s kiadsokat milyen tagolsban kell az orszggyls el beterjeszteni. Jelenleg kzgazdasgi s funkcionlis tagolsban. Az llamhztartsi kiadsok funkcik szerinti csoportostsa Az llamhztartsi kiadsokat a leggyakrabban abbl a szempontbl csoportostjk, hogy a kzfeladatok mely krnek azaz milyen llami funkciknak az elltst biztostjk. Az llamhztartsi kiadsok alapveten ngy funkci (funkcicsoport) valamelyiknek elltshoz kapcsoldnak. Ezek a kvetkezk: llami mkdsi funkcik; jlti funkcik; gazdasgi funkcik; a hiny, az llamadssg kezelshez kapcsold funkcik.

A kiadsok kzl az llamadssg kezelshez kapcsold kiadsok a korbban felhalmozott adssg mrtke s a hitelfelvtel felttelei szerint meghatrozottak, s jelentsen befolysoljk a tbbi funkcira fordthat kiads mrtkt. Az llamadssg 2002-tl jra folyamatosan s intenzven n, de ez a nvekeds a GDP gyors nvekedsi teme, az adssgllomny kedvez sszettele s a hitelfelvtelek elnys felttelei miatt - 2005-ig nem eredmnyezte a kamatkiadsok arnynak rdemi nvekedst. 2006-tl kezdden azonban jra nvekedik, ezrt napjaink kormnyzati pnzgyi politikjnak kiemelt clja az adssgllomny s ezzel sszefggsben az adssgszolglattal kapcsolatos kltsgvetsi kiadsok mrsklse. Az llami mkdsi funkcik csoportjba a jogalkotsi s igazgatsi, a klgyi, a honvdelmi, a rend- s jogvdelmi s az igazsgszolgltatsi feladatok tartoznak. E funkcikrt gyakran tradicionlis (hagyomnyos) funkciknak is nevezik, mivel ezeket a feladatokat az llam klnbz llamhatalmi, llamigazgatsi, igazsgszolgltatsi, fegyveres s rendvdelmi szervei tjn, ksbb a helyi s kztestleti tpus nkormnyzatok kzbejttvel a trsadalom llami tpus megszervezsnek kezdeteitl valamilyen formban elltja. E funkcikr egyids az els llam kialakulsval, s az llami lt szksgszer velejrja. Termszetesen ez nem jelenti azt, hogy ebben a funkcikrben nincsenek jelents minsgi vltozsok, hangslyeltoldsok, illetve nem jelentkeznek e krbe tartoz j feladatok. Az llam jlti funkcija trtnetileg jval ksbb, az llami gondoskod szerep megjelensvel prhuzamosan alakult ki. E funkci kezdetei a XIX. szzad msodik felre nylnak vissza, valdi kiteljeslse azonban mr a XX. szzad msodik felnek a produktuma. A jlti funkci mkdse ugyanis nagymrtkben egybeforrott a jlti llam eszmekrvel. E funkci esetben az jraeloszts egyszerre clknt s eszkzknt is megjelenik. A redisztribci sok esetben a tnyleges lakossgi jvedelmeknek az eredeti jvedelemelosztstl val eltrtsvel a szegnyebb trsadalmi rtegek leszakadsnak, ellehetetlenlsnek megakadlyozst clozza. A szoros rtelemben vett jlti funkci egyes fontosabb rszterletei az albbiak: az llami-nkormnyzati szocilis ellt rendszer mkdtetse (szocilis otthonok, pnzbeli seglyezsi formk, termszetbeni juttatsok, hajlktalanokrl val gondoskods stb.); az llami-nkormnyzati egszsggyi ellt rendszer mkdtetse (egszsggyi alapellts, jr- s fekvbeteg szakellts, egyb egszsggyi szolgltatsok stb.); az llami nyugdjrendszer s egszsgbiztostsi rendszer fenntartsa (kzs kockzatvllalson s a szolidarits elvn nyugv ktelez trsadalombiztosts mkdtetsvel);

308

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

a munkanlklisg kezelse (seglyezs, passzv s aktv foglalkoztatspolitika stb.); az llami-nkormnyzati oktatsi rendszer mkdtetse (vodai ellts, alapfok, kzpfok kzoktats, felsoktats stb.); az llami gyermek- s ifjsgvdelem intzmnyrendszernek fenntartsa (nevelsi seglyek, gymhatsgi eszkzk, ifjsgpolitika stb.)

A klasszikus jlti funkcik mellett gyakran e krbe soroljk a lakstmogatsokat, illetve a kultra s a sport tmogatst. A modern polgri demokrcikban, klnbz mrtkben, de mindenhol ers az llam jlti szerepkre, s az llamhztarts kiadsai kztt ltalban e kiadskr a legmagasabb. Az ebbe a kategriba tartoz kiadsok teszik ki az eurpai orszgok tlagban az sszes llamhztartsi kiads tbb mint 60 %-t, s meghaladjk a GDP 30 %-t. Haznkban e kiadsok arnya az llamhztartsi kiadsokon bell a rendszervltstl 1997-ig kzel 70 %-rl kb. 55 %-ra cskkent, 2002-ig ezen a szinten stagnlt, majd jra nvekedsnek indult, s 2004-tl jra meghaladta a 60 %-os rtket. A GDP-hez viszonytva a jelenlegi magyar rtk az EU tlaghoz a 30 %-hoz - kzelt, azonban a kohzis orszgokhoz kpest kiss magas. Ez azt jelzi, hogy tbbet kltnk jlti kiadsokra, mint amennyit gazdasgi fejlettsgnk s teherbrsunk elbr. A modern eurpai orszgok legnagyobb problmja, hogy a roml demogrfiai helyzet, az egszsggy s oktats terletn vgbement technikai fejlds, s az ezzel egytt jr nvekv kltsgek miatt az llamhztartsok nem tudnak lpst tartani a jlti szolgltatsok irnti nvekv szksgletekkel. A legtbb eurpai orszgban gy nlunk is napirendre kerlt az n. nagy ellt rendszerek (nyugdj- s egszsgbiztostsi rendszer, egszsggyi ellts, szocilis ellt rendszer) reformja, ami gyakorlatilag a tmogatsok szigorod feltteleit, a biztostsi elv fokozott rvnyestst, az ngondoskods s a szolgltatsok terletn a piaci szereplk trnyerst jelenti. Az llami funkcik mondhatni legfiatalabbika a gazdasgi funkci. Az llam e funkcijnak megvalstsa rszben nem kvethet nyomon kzvetlenl az llamhztartsi kiadsok szerkezetben, mivel az llamhztarts kzvetett gazdasgi hatshoz ktdik. Amint azt az els fejezetben lttuk, a klasszikus s a jlti funkcik kiadsainak is vannak gazdasgi hatsai. Vannak azonban olyan llamhztartsi kiadsok, melyek kzvetlenl a gazdasgi funkci megvalstst szolgljk. E kiadsok a kormnyzat ltal szervezett vagy tmogatott gazdasgi tevkenysgekhez ktdnek. ltalban e krbe sorolhat a mszaki infrastruktra fejlesztse (kzlekeds, energiaellts, vzellts, szennyvzelvezets s -tisztts stb.), kzmvek zemeltetse, vagy/s a kzmvllalatok tmogatsa, valamint mindazok a vllalkozsoknak juttatott tmogatsok, melyek a gazdasgfejlesztst vagy a gazdasgi erforrsok jraelosztst szolgljk (pl. agrrtmogatsok, kis- s kzpvllalatok tmogatsa, K+F tmogatsa, regionlis tmogatsok). Eurpai tlagban a gazdasgi funkcikra fordtott kiadsok arnya az llamhztartson bell nem ri el a 10 %-ot, GDP arnyosan pedig 4-5 %, de a fejldsben elmaradt, felzrkz orszgokban ltalban magasabb. Magyarorszgon 2000-ig 10 % krl alakult az e funkcira fordtott kiadsok arnya, azta kis mrtkben ntt. Ma az llamhztartsi kiadsok 13-15 %-t, a GDP 7-8 %-t fordtjuk kzvetlen gazdasgi kiadsokra, mely rtk mr krlbell megfelel a felzrkz orszgok tlagnak.

2.8.
2.8.1.

A nemzeti vagyon, gazdlkods a nemzeti vagyonnal

A nemzeti vagyon fogalma, rendeltetse

Az llamhztarts bevtelei biztostjk azokat a pnzeszkzket, amelyekbl az llami feladatok elltsval, illetve finanszrozsval kapcsolatos kiadsok teljesthetk.
309

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzfeladatok megvalstshoz nemcsak pnzeszkzk, hanem ms vagyonelemek is szksgesek (pletek, ptmnyek, jrmvek, gpek, berendezsek, szellemi termkek, vagyoni rtk jogok, kszletek stb.). A bevtelekben s kiadsokban gondolkod kltsgvetsi foly gazdlkods s az llomnyszemllet vagyongazdlkods kztt szoros kapcsolat ll fenn, amelynek igazolsra nhny pldt emltnk. A vagyontrgyak (pletek, mszerek, jrmvek stb.) karbantartsa, javtsa kiadsokkal jr, amelyeket a kltsgvetsben elirnyzatknt biztostani kell. Pl. a vagyon bvtshez (plet-beruhzs, jrmvsrls, kszletbeszerzs) szintn kiadsi elirnyzat kapcsoldik a kltsgvetsben. A vagyon rtkestse, hasznostsa (pl. telekrtkests, plet brbeadsa stb.) a kltsgvets oldalrl nzve azonnal felhasznlhat bevtelt jelent. A nemzeti vagyonra vonatkoz alapvet szablyokat az Alaptrvny s a rendelkezseinek vgrehajtsra alkotott, a nemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. trvny tartalmazza. Az Alaptrvny megfogalmazsban az llam s a helyi nkormnyzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelsnek s vdelmnek clja a kzrdek szolglata, a kzs szksgletek kielgtse s a termszeti erforrsok megvsa, valamint a jv nemzedkek szksgleteinek figyelembevtele. Az Alaptrvny a nemzeti vagyonnal val gazdlkodshoz kapcsoldan az albbi alapelveket fogalmazza meg: Nemzeti vagyont csak trvnyben meghatrozott clbl lehet truhzni, trvnyben meghatrozott kivtelekkel az rtkarnyossg kvetelmnynek figyelembevtele mellett. Nemzeti vagyon truhzsra vagy hasznostsra vonatkoz szerzds csak olyan szervezettel kthet, amelynek tulajdonosi szerkezete, felptse, valamint az truhzott vagy hasznostsra tengedett nemzeti vagyon kezelsre vonatkoz tevkenysge tlthat. Az llam s a helyi nkormnyzatok tulajdonban ll gazdlkod szervezetek trvnyben meghatrozott mdon, nllan s felelsen gazdlkodnak a trvnyessg, a clszersg s az eredmnyessg kvetelmnyei szerint. az llam vagy a helyi nkormnyzat kizrlagos tulajdonban ll dolgok, az elz pontba nem tartoz, az llam vagy a helyi nkormnyzat tulajdonban lv dolog, az llam vagy a helyi nkormnyzat tulajdonban lv pnzgyi eszkzk, tovbb az llamot vagy a helyi nkormnyzatot megillet trsasgi rszesedsek, az llamot vagy a helyi nkormnyzatot megillet brmely vagyoni rtkkel rendelkez jogosultsg, amelyet jogszably vagyoni rtk jogknt nevest, Magyarorszg hatra ltal krbezrt terlet feletti lgtr, az veghzhats gzok kibocstsi egysgeinek kereskedelmrl szl trvny szerinti kibocstsi egysg s lgikzlekedsi kibocstsi egysg, valamint az ENSZ ghajlatvltozsi Keretegyezmnye s annak Kioti Jegyzknyve vgrehajtsi keretrendszerrl szl trvny szerinti kioti egysg, az llami fenntarts kzgyjtemnyek (muzelis intzmnyek, levltrak, kzgyjtemnyknt mkd kp- s hangarchvumok, valamint knyvtrak) sajt gyjtemnyeiben nyilvntartott kulturlis javak, a rgszeti lelet, a nemzeti adatvagyon krbe tartoz llami nyilvntartsok fokozottabb vdelmrl szl trvny szerinti nemzeti adatvagyon.

Nemzeti vagyonba tartozik:

A nemzeti vagyonrl szl trvny hatlya nem terjed ki az albbi, nemzeti vagyonba tartoz vagyonelemekre:
310

az llamhztarts krbe tartoz szervek s szemlyek pnzvagyonra,

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

a kvetelsekre s a fizetsi ktelezettsgekre, a trsadalombiztosts s az elklntett llami pnzalapok pnzvagyonra, valamint a nemzeti adatvagyonra.

A nemzeti vagyonrl szl trvnyben meghatrozott elvek mentn egyes, a nemzeti vagyon krbe tartoz vagyoni krkre kln trvnyi szablyozs vonatkozik: az llam tulajdonban ll vagyon feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt, valamint e vagyonnal val gazdlkods szablyait az llami vagyonrl szl trvny, a kzszolgltatsi mdiavagyon feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt, valamint e vagyonnal val gazdlkods szablyait a mdiaszolgltatsokrl s a tmegkommunikcirl szl trvny, az nkormnyzati vagyonnal val gazdlkods rszletes szablyait a helyi nkormnyzatokrl szl trvny, az llam s a helyi nkormnyzat kizrlagos gazdasgi tevkenysgei s a tevkenysg vgzshez szksges vagyon hasznostsnak tengedst a koncesszirl szl trvny, az MFB Magyar Fejlesztsi Bank Zrtkren Mkd Rszvnytrsasg (a tovbbiakban: MFB Zrt.), valamint azon gazdlkod szervezetek feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt, amelyek felett az llam nevben az MFB Zrt. gyakorol tulajdonosi jogokat a Magyar Fejlesztsi Bank Rszvnytrsasgrl szl trvny, a Magyar Nemzeti Bank feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt a Magyar Nemzeti Bankrl szl trvny, az llamadssg Kezel Kzpont Rszvnytrsasg feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt a Magyarorszg pnzgyi stabilitsrl szl trvny, a lgiforgalmi irnyt szolglatot ellt s a lgiforgalmi szakszemlyzet kpzst vgz szervezet feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt a lgikzlekedsrl szl trvny, a Vasti Plyakapacits-eloszt Szervezet feletti tulajdonosi joggyakorls mdjt a vasti kzlekedsrl szl trvny, a felsoktatsi intzmnyek sajtos vagyongazdlkodsi szablyait a felsoktatsrl szl trvny, a trsadalombiztostsi alapokhoz tartoz vagyonnal val gazdlkodsra az llami vagyonrl szl trvny, az nkormnyzati laksok, valamint nem lakscl helyisgek brbeadsra s elidegentsre, tovbb az llami laksok s nem lakscl helyisgek brbeadsra vonatkoz rszletes szablyokat a laksok s helyisgek brletre, valamint az elidegentskre vonatkoz egyes szablyokrl szl trvny, az llami tulajdonban lv erd hasznostsra, vagyonkezelsre s nyilvntartsra vonatkoz szablyokat az erdrl, az erd vdelmrl s az erdgazdlkodsrl szl trvny, az llami s nkormnyzati tulajdonban ll kulturlis rksg elemei felett a tulajdonosi joggyakorls mdjt, valamint az e vagyoni krrel val gazdlkods szablyait a kulturlis rksg vdelmrl, a muzelis intzmnyekrl, a nyilvnos knyvtri elltsrl s a kzmveldsrl, a kziratokrl, kzlevltrakrl s a magnlevltri anyag vdelmrl, az egyes llami tulajdonban lv vagyontrgyak nkormnyzatok tulajdonba adsrl szl trvny llaptja meg. A nemzetisgi nkormnyzatok vagyonrl s vagyongazdlkodsnak rszletes szablyairl a nemzetisgek jogairl szl trvny rendelkezik. Az llami tulajdonban lv termfldvagyon hasznostsra, vagyonkezelsre s nyilvntartsra, a Nemzeti Fldalap feletti tulajdonosi jogok gyakorlsra vonatkoz szablyokat a Nemzeti Fldalaprl szl trvny llaptja meg.
311

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A nemzeti adatvagyonra vonatkoz elrsokat a nemzeti adatvagyon krbe tartoz llami nyilvntartsok fokozottabb vdelmrl szl trvny llaptja meg.

Az llam vagy a helyi nkormnyzat kizrlagos tulajdonban ll nemzeti vagyon szk kr kivteltl eltekintve nem idegenthet el, vagyonkezeli jog, jogszablyon alapul hasznlati jog vagy szolgalom kivtelvel nem terhelhet meg, azon osztott tulajdon nem ltesthet. A nemzeti vagyonrl szl trvny mellkletben megjellt nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyon a trvny erejnl fogva forgalomkptelen, azaz elidegentsi s vagyonkezeli jog, jogszablyon alapul hasznlati jog vagy szolgalom kivtelvel terhelsi tilalom alatt ll, azon osztott tulajdon nem ltesthet. Hasonl korltozs vonatkozik a nemzeti vagyonrl szl trvny alapjn trvnyben, kormnyrendeletben vagy a helyi nkormnyzati vagyon tekintetben a helyi nkormnyzat rendeletben nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyonknt meghatrozott vagyonelemre, amely az errl rendelkez jogszably erejnl fogva forgalomkptelen. Az llam vagy a helyi nkormnyzat kizrlagos tulajdonban ll, de nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyonba nem tartoz vagyonelem, amely felett a rendelkezsi jog gyakorlst jogszably felttelhez kti llami vagyon tekintetben kincstri vagyonknt, a helyi nkormnyzat vagyona tekintetben trzsvagyonknt korltozottan forgalomkpes nemzeti vagyonnak minsl.

2.8.2.

A nemzeti vagyonnal val gazdlkods alapelvei

A nemzeti vagyon alapvet rendeltetse a kzfeladat elltsnak biztostsa. A nemzeti vagyonnal felels mdon, rendeltetsszeren kell gazdlkodni. A nemzeti vagyongazdlkods feladata a nemzeti vagyon rendeltetsnek megfelel, az llam, az nkormnyzat mindenkori teherbr kpessghez igazod, elsdlegesen a kzfeladatok elltshoz s a mindenkori trsadalmi szksgletek kielgtshez szksges, egysges elveken alapul, tlthat, hatkony s kltsgtakarkos mkdtetse. rtknek megrzse, llagnak vdelme, rtknvel hasznlata, hasznostsa, gyaraptsa, valamint az llam vagy a helyi nkormnyzat feladatnak elltsa szempontjbl feleslegess vl vagyontrgyak elidegentse.

Tovbbi vagyongazdlkodsi feladat a nemzeti vagyon

A nemzeti vagyonrl szl trvny a vagyongazdlkodsi alapelvek kztt rszletesen szablyozza az llam, illetve a helyi nkormnyzatok gazdasgi trsasgokkal val tulajdonosi kapcsolatait. Kiemelt hangslyt helyez e tulajdonosi (rszesedsi) viszonyok tlthatsgra. A helyi nkormnyzat kzp- s hossz tv vagyongazdlkodsi tervet kteles kszteni. A helyi nkormnyzat vllalkozsi tevkenysge a ktelez feladatainak elltst nem veszlyeztetheti. A helyi nkormnyzat csak olyan gazdlkod szervezetben vehet rszt, amelyben felelssge nem haladja meg vagyoni hozzjrulsnak mrtkt. A nemzeti vagyont, annak rtkt s vltozsait a tulajdonosi joggyakorl aki a nemzeti vagyon felett az llamot vagy a helyi nkormnyzatot megillet tulajdonosi jogok s ktelezettsgek sszessgnek gyakorlsra jogosult nyilvntartja.
312

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az rtk nyilvntartstl el lehet tekinteni, ha az adott vagyontrgy rtke termszetnl, jellegnl fogva nem llapthat meg. A nyilvntartsnak tartalmaznia kell a vagyon elsdleges rendeltetse szerinti kzfeladat megjellst is. A nyilvntartsi adatok a minstett adat vdelmrl szl trvny szerinti minstett adat kivtelvel nyilvnosak. A tulajdonosi joggyakorl rendszeresen ellenrzi a nemzeti vagyon hasznljnak a nemzeti vagyonnal val gazdlkodst, megllaptsairl rtesti a nemzeti vagyon hasznljt, tovbb amennyiben megllaptsai az llami Szmvevszk hatskrt rintik az llami Szmvevszket is.

2.8.3.

Az llami vagyonnal val gazdlkods

Az llamhztarts kzponti szintjhez kapcsold vagyonelemek dnt hnyada az llami vagyon krbe tartozik. A jogi szablyozs alapjt az llami vagyonrl szl 2007. vi CVI. trvny kpezi. Az eltelt kzel kt vtized alatt az llami tulajdon lebontsa megtrtnt, az intzmnyes s tmeges privatizci lezrult. Az llami vagyon terjedelme azonban mg mindig igen jelents, a kzfeladatokkal nem ll arnyban, ezrt a trvny azon elvre pl, hogy a tlmretezett llami vagyon cskkenjen, hosszabb tvon tartsan az llam tulajdonban azok a vagyonelemek maradjanak, amelyek tekintetben a vagyon rtknek a megrzse, vagy a vagyon termszete, vagy nyoms gazdasgpolitikai rdek, szempont az llami tulajdonban tartst indokolja. A jogalkot szndka, hogy llami vagyont brbe, hasznlatba, vagyonkezelsbe adni alapveten ellenrtk fejben lehessen. Ezen elvvel sszhangban a trvny csak igen szk krben teszi lehetv llami tulajdon vagyon ingyenesen, trtsi ktelezettsg nlkl ms tulajdonba adst azzal, hogy az ingyenes vagyonjuttatsra ellenrztt s a kltsgvetsi trvnyben meghatrozott keretek kztt, az Orszggyls fel val beszmolsi ktelezettsg mellett kerlhet sor. A trvny alkalmazsban llami vagyonnak minsl: az llam tulajdonban lv dolog, valamint a dolog mdjra hasznosthat termszeti er, az elz pont hatlya al nem tartoz mindazon vagyon, amely vonatkozsban trvny az llam kizrlagos tulajdonjogt nevesti, az llam tulajdonban lv tagsgi jogviszonyt megtestest rtkpapr, illetve az llamot megillet egyb trsasgi rszeseds, az llamot megillet olyan immaterilis, vagyoni rtkkel rendelkez jogosultsg, amelyet jogszably vagyoni rtk jogknt nevest.

A trvnynek az llami vagyon megszerzsre, elidegentsre vagy az llami vagyonnal val ms rendelkez cselekmnyre vonatkoz szablyait nem kell alkalmazni, ha a felsoroltakra trvny vagy a Magyar llam ltal kttt nemzetkzi szerzds eltren rendelkezik. Az llami vagyon rendeltetstl fggen kincstri vagyon, illetve zleti vagyon lehet. Kincstri vagyon minden vagyonelem, amely valamely llami feladat elltshoz szksges, valamint amelyet trvny kizrlagos llami tulajdonba tartoz vagyonknt forgalomkptelennek, illetve korltozottan forgalomkpesnek minst. A kincstri vagyon krbe nem taroz, teljesen forgalomkpes llami vagyontrgyak kpezik az zleti vagyont. Az llami vagyon feletti tulajdonosi joggyakorls s vagyonkezels feladata: rendeltetsnek megfelel - az llami feladatok elltshoz, a trsadalmi szksgletek kielgtshez, valamint a Kormny gazdasgpolitikja megvalstsnak elsegtshez szksges, egysges elveken alapul, nll gazatknt megjelen - hatkony, kltsgtakarkos, rtkmegrz, rtknvel felhasznlsnak biztostsa (kzvetlen felhasznls), illetve

313

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

illetve kzvetett hasznostsa (belertve a vagyoni kr vltozst eredmnyez rtkestst), valamint az llami vagyon gyaraptsa (idertve a vagyoni kr bvtst is).

Az llami vagyon feletti tulajdonosi jogok s ktelezettsgek sszessgt a Magyar llam nevben az llami vagyon felgyeletrt felels miniszter gyakorolja. E feladatt a Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrtkren Mkd Rszvnytrsasg (a tovbbiakban: MNV Zrt.), a Magyar Fejlesztsi Bank, illetve szerinti tulajdonosi joggyakorl szervezet tjn ltja el.

Tulajdonosi joggyakorl szervezet a miniszter ltal kijellt kzponti kltsgvetsi szerv, ennek intzmnye, vagy 100%-ban llami tulajdonban ll gazdasgi trsasg, amely a minisztert megillet tulajdonosi jogok s ktelezettsgek sszessgt, vagy azok meghatrozott rszt miniszteri rendeletben szablyozott felttelekkel gyakorolja. Gazdlkods az llami vagyonnal Az llami vagyont a Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt. (a tovbbiakban: MNV Zrt.) maga kezeli, illetve szerzds gy klnsen brlet, haszonbrlet, megbzs alapjn kzponti kltsgvetsi szervnek, termszetes vagy jogi szemlynek, illetleg jogi szemlyisggel nem rendelkez gazdlkod szervezetnek hasznostsra tengedi. Az llami vagyon hasznostsra kttt szerzdsek elsdleges clja az llami vagyon hatkony mkdtetse, llagnak vdelme, rtknek megrzse, illetve gyaraptsa, az llami s kzfel-adatok elltsnak elsegtse. Az llami vagyon hasznostsra irnyul szerzdst rsba kell foglalni. Az MNV Zrt. a vagyon hasznostsnak tengedsre csak olyan szerzdst kthet, amely az llami vagyon megrzst, gyaraptst, pnzgyileg s gazdasgilag minl elnysebb hasznostst szem eltt tartva a Magyar llam szmra a vrhat bevtel, megtakarts vagy ms elny alapjn a lehet legkedvezbb. Az llami vagyon hasznlatt biztost szerzds elssorban nyilvnos, kivtelesen, indokolt esetben pedig zrtkr versenyeztets tjn kthet. A versenyeztetsi ktelezettsg a hatrozott idre kttt szerzdsek meghosszabbtsa esetn is fennll. A versenyeztets csak trvny ltal meghatrozott esetekben mellzhet. Az rtkestst vgznek a vagyon tulajdonjognak truhzst ha trvny vagy annak felhatalmazsa alapjn kiadott kormnyrendelet kivtelt nem tesz versenyeztetssel kell megksrelnie. A plyzat nyilvnos vagy zrtkr lehet. Nyilvnos a plyzat, ha az ajnlattevk kre elre meg nem hatrozhat, illetve ha a meghatrozott ajnlattevi krbe tartozk szma nem ismert. Ha a kir megfelel hatridk kitzsvel az rdekelteket kizrlag kzvetlenl hvja fel ajnlatttelre, a plyzat zrtkr plyzatnak minsl. Zrtkr plyzat kirsra csak kivtelesen kerlhet sor. llami vagyon tulajdonjogt ingyenesen truhzni csak trvny rendelkezse alapjn lehet. A vagyontrvny egyes vagyontrgyak krben maga ad felhatalmazst az ingyenesen truhzsra. (Ezek pl. nemzetkzi ktelezettsgeink teljestshez, katasztrfk elhrtshoz krenyhtshez, nkormnyzati feladatok vgrehajtsnak segtst, kzhaszn szervezet feladatainak elltst vagy tlet vgrehajtst szolgljk.). Az ingyenes truhzsrl a Kormny nyilvnos hatrozattal dnt. Az ingyenesen truhzott vagyon juttatsi clnak megfelel felhasznlst az llami Szmvevszk ellenrzi.

314

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az MNV Zrt. az llami vagyon elidegentse eltt kteles megvizsglni, hogy az adott vagyontrgyra szksge van-e valamely kzponti kltsgvetsi szervnek llami feladatai elltshoz. Ennek sorn a jogszablyi elrsoknak megfelelen kzlt ignyeket ttekinti, szksg szerint a potencilisan rintett kzponti kltsgvetsi szerveket megkeresi. A kzponti kltsgvetsi szerv a mkdshez szksges llami vagyon sszettelt s mrtkt az llami vagyon hasznlatt biztost szerzds megktse eltt, illetve folyamatosan kzli az MNV Zrt.-vel, amely az ignyeket az llam teherbr kpessghez igazodva, a trsadalmi szksgletek, a clszersg s a gazdasgossg szempontjai figyelembevtelvel elgti ki. Az llami vagyon kezeljt, hasznljt megillet jogok gyakorlst, annak szablyszersgt, clszersgt az MNV Zrt. szksg szerint a terleti szervei tjn ellenrzi. Ennek rdekben a vagyon kezelsre, hasznostsra kttt szerzdsben rgzteni kell, hogy a tulajdonosi ellenrzs eljrsrendjt, a felek jogait, ktelezettsgeit a felek a szerzds rsznek tekintik. A tulajdonosi ellenrzs clja az llami vagyonnal val gazdlkods vizsglata, ennek keretben a rendeltetsellenes, jogszertlen, szerzdsellenes, vagy a tulajdonos rdekeit srt, illetve a kzponti kltsgvetst htrnyosan rint vagyongazdlkodsi intzkedsek feltrsa s a jogszer llapot helyrelltsa, tovbb a vagyonnyilvntarts hitelessgnek, teljessgnek s helyessgnek biztostsa. Az MNV Zrt. stratgiai s ves ellenrzsi tervet kszt, amelyet az llami vagyonrt felels miniszter el terjeszt. Az ves ellenrzsi tapasztalatokrl, az azok nyomn tett intzkedsekrl az MNV Zrt. vezrigazgatja trgyvet kvet v mjus 31-ig jelentst kszt a miniszter rszre.

2.9.

A kincstri rendszer, a kincstr szerepe s feladatai

A kltsgvetsi gazdlkodsban alapvet vltozst jelentett, amikor bevezetsre kerlt, hogy a pnzgazdlkods egy kzponti szervezetrendszeren keresztl valsuljon meg. (1996-ban vezettk be a kincstri rendszert, amelynek a clja a pnzgazdlkods kzpontostsa s ezltal kltsgvetsi megtakartsok elrse volt.) Az 1990-es vek kzepig az llamhztarts szervezeteit (a kltsgvetsi szerveket) a decentralizlt pnzgazdlkods jellemezte, amelynek szmos, az sszer pnzgazdlkodsnak ellentmond kvetkezmnye volt (pl. a kltsgvetsi folyamatok tervezhetsge esetenknt kiszmthatatlann vlt, a pnzmozgsok volumene jelents kltsgkihatsokkal jrt). Az llamhztarts pnzforgalmi feladatai sszerstsnek, finanszrozsi szksglete cskkentsnek szndkval 1996. janur 1-jtl ltrejtt a Magyar llamkincstr, Az llamhztarts kzponti szintjn a kltsgvetsi szervek ttrtek a centralizlt pnzgazdlkodsra. A kincstri rendszer lehetv tette az llami pnzek hatkonyabb s ellenrzttebb felhasznlst. A kincstri rendszer a kvetkezkkel jellemezhet: feladatkrbe tartozik a kltsgvetsi trvnyben meghatrozott llami feladatok finanszrozsa, az ezzel kapcsolatos fizetsi mveletek lebonyoltsa; nett finanszrozst vgez, eredmnyeknt jelents llamhztartsi megtakarts keletkezik, s hatkonyabb vlik a kszpnz-gazdlkods; az llamhztartsi jvedelmek hatkonyabb elosztsra trekszik, centralizlt s teljestst kvet; csak az elirnyzatoknak megfelel mrtk kifizetst engedlyez, illetleg nem teljest a jogszablyi elrsoknak meg nem felel kiadsi tteleket; a kltsgvetsi szervek s a kln trvnyben meghatrozott szervek, egyb jogi szemlyek trzsknyvi nyilvntartst vezeti.

A kincstri rendszer kialaktst kvet vtizedben a kincstri szervezet tbb jelents vltozson ment keresztl, a jelenlegi szervezeti fellls 2003. jnius 30-tl datldik.

315

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ennek megfelelen jelenleg a kincstri feladatokat az llamhztartsi trvnyben meghatrozott munkamegoszts mentn kt nll szervezet ltja el: egyfell a kltsgvetsi szervknt mkd Magyar llamkincstr (MK), msfell pedig a gazdasgi trsasgknt funkcionl llamadssg Kezel Kzpont Zrtkr Rszvnytrsasg. A MK a nemzetgazdasgi miniszter szakmai s trvnyessgi felgyelete alatt ll, nll jogi szemlyisggel rendelkez kzponti kltsgvetsi szerv. A MK ln a nemzetgazdasgi miniszter ltal hatrozatlan idre kinevezett elnk ll. A MK egyes feladatait a terleti szervei tjn ltja el. A MK kompetencijba az n. kincstri krbe tartozk, a kincstri szmlatulajdonosok, tovbb kizrlagosan a kzponti kltsgvetsi kapcsolataik tekintetben a helyi nkormnyzatok tartoznak. A kincstri elszmolsok krbe az llamhztarts kzponti alrendszerbe tartoz jogi szemlyek s elirnyzatok pnzforgalma tartozik. E szervezetek s elirnyzatok sszessge alkotja a kincstri krt. A kincstri kr fizetsi szmli nhny kivteltl (pl. az llamhztarts kzponti alrendszerbe tartoz kltsgvetsi szerv dolgozi laksptsnek, laksvsrlsnak munkltati tmogatsra szolgl szmla) eltekintve kizrlag a kincstrnl vezethetk. A kincstri krbe tartozk pnzeszkzei a Magyar Nemzeti Banknl vezetett kamatoz Kincstri Egysges Szmln (KESZ) kzpontosulnak, amely felett a MK kizrlagos joggal rendelkezik. A kincstri krbe tartozk sajt bankszmlkkal s azon nyilvntartott pnzeszkzkkel nem rendelkeznek, elirnyzat-felhasznlsi keretekkel gazdlkodnak. A kincstri krn bell fizetsi mveletek a kincstri egysges szmla pnzllomnyt nem rintik, mivelhogy e tranzakcikat az egyes kincstri krbe tartozk elirnyzat-felhasznlsi keretei kztti tvezetssel bonyoltjk le. A kincstri krn kvl es szervezetekkel kapcsolatos fizetsi mveletek esetben azonban tnyleges a pnzmozgs. A kincstrban fizetsi szmlt ktelesek vezetni a trsgi fejlesztsi tancsok, a megyei nkormnyzatok s a megyei nkormnyzatok nkormnyzati hivatalai, a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg, valamint a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg Mdiatancsa, a Mdiaszolgltats-tmogat s Vagyonkezel Alap, az MNV Zrt., a Dikhitel Kzpont Zrt., a Nyugdjreform s Adssgcskkent Alap, a Nemzeti Eszkzkezel Zrt., az Orszggyls, a Kormny s a megyei nkormnyzatok ltal alaptott kzalaptvnyok, s az olyan nonprofit gazdasgi trsasgok, amelyekben az llam legalbb tbbsgi befolyssal rendelkezik.

A felsoroltak egyttesen a kincstri krn kvli szmlatulajdonosok. A helyi nkormnyzatoknak a MK folystja a kzponti kltsgvetsbl ket megillet normatv llami hozzjrulst, az tengedett szemlyi jvedelemad, a helyi nkormnyzatok mkdsvel kapcsolatos egyb kzponti kltsgvetsi kapcsolatbl szrmaz, a kltsgvetsi trvnyben meghatrozott tmogats, illetve elirnyzat sszegt. A MK kzigazgatsi hatsgi eljrs keretben fellvizsglja a helyi nkormnyzatokat megillet, a kzponti kltsgvetsbl szrmaz forrsok ignybevtelnek s elszmolsnak szablyszersgt is.

316

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

2.10.

Az llamadssg kezelse

Az llamhztarts akkor deficites (hinyos), ha a kltsgvetsi bevtelek mrtkt a kltsgvetsi kiadsok meghaladjk. Az egyensly fenntartsa rdekben a mozgs tbb irny. A feladatok fellvizsglatval (kzfeladat-fellvizsglat) a kiadsi szint cskkentst kell megksrelni. Megolds lehet a foly tervezett bevtelek ttekintse, jabb bevteli lehetsgek feltrsa. A megoldsok kz tartozhat a tervezett kiadsok zrolsa, cskkentse vagy trlse. Ha bels tartalkok feltrsval a feladatok nem finanszrozhatk, akkor a bevtel s kiads finanszrozsra kls forrs ignybevtelre van szksg. Ez a forrs lehet hazai hitel, pnzpiaci mveletekbl rtkpapr, ktvny kibocstsbl szrmaz forrs. Lehet ugyanez klfldi forrs, ms llamtl vagy pnzintzettl felvett hitel, rtkpapr, ktvny stb., amely nem forintban, hanem devizban keletkezett. A felhalmozdott llamadssgot a kincstri rendszer msik szervezeti pillre, az llamadssg Kezel Kzpont (KK) Zrt. kezeli. Az KK Zrt. jogllsrl, feladatairl rszletesen a Stabilitsi trvny rendelkezik. Az KK Zrt. kizrlagos llami tulajdonban lev egyszemlyes rszvnytrsasgknt mkdik, felette az alapti jogokat az llamhztartsrt felels miniszter gyakorolja. Alapvet funkcija: az llamadssg-kezelsi stratgia kidolgozsa; az llami kltsgvets fizetkpessgnek fenntartsa; az llamadssg s az llamhztartsi hiny finanszrozsa; az llam tmenetileg szabad pnzeszkzeinek kezelse.

ves feladatait s azok mozgstert a kltsgvetsi trvny funkcionlis fejezetei kz tartoz fejezet tartalmazza. Ismeret-ellenrz krdsek: Milyen vltozsok alapoztk meg a kzpnzgyi reformok szksgessgt, melyek voltak a kzpnzgyi reform szakaszai? Milyen a mai llamhztarts rendszere, s e rendszernek milyen sszefggsei vannak az llami szervezeti rendszerrel, valamint eurpai unis tagsgunkkal? Ismertesse a kltsgvetssel, kltsgvetsi bevtelekkel s kltsgvetsi kiadsokkal kapcsolatos alapfogalmakat! Mi az llamhztarts alapelveinek szerepe s jelentsge a rendszer mkdsben? Csoportostsa s rviden jellemezze ket! Mutassa be a Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCIV. trvny fbb tartalmi elemeit, klns tekintettel a Kltsgvetsi Tancs jogllsra, feladataira! Ismertesse az llamhztarts bevteleit s kiadsait, ismertesse a kzbevteleket beszed szervezeteket! Fejtse ki, milyen vagyontrgyak tartoznak a nemzeti vagyonba, a vagyontrgyak hogyan csoportosthatk, s rszletesen ismertesse a vagyongazdlkods alapelveit! Ismertesse a kincstri rendszert, a Magyar llamkincstr szerept s feladatait! Ismertesse az llamadssg-kezels mdjait s az KK Zrt. szerept, feladatait! Tekintse t tanulmnyai vnek aktulis kltsgvetsi trvnyt, tekintse t szerkezett! Ltogassa meg a Magyar llamkincstr internetes oldalt! Tjkozdjon a Kincstr szervezetrl, feladatairl! Tekintse meg a Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt. honlapjt s gyjtsn informcikat annak tevkenysgrl, mkdsrl! Gondolja vgig, hogy az nt foglalkoztat kltsgvetsi szerv hol helyezkedik el az llamhztarts rendszerben!

317

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

3.
3.1.

Az llamhztarts kzponti szintje

Az llamhztarts kzponti alrendszere

A kzponti alrendszer kltsgvetse az llamhztarts egsznek legfontosabb, meghatroz rszkltsgvetst az ht. llami kltsgvetsknt hatrozza meg.

3.1.1.

A kzponti kltsgvets bevtelei s kiadsai

A kzponti alrendszer kltsgvetsi bevtelei A kzponti kltsgvets sszes llamhztartson belli pnzmozgsokat (halmozdsokat) is tartalmaz bevtelnek dnt hnyadt (70-75 %-t) jelenleg is az adjelleg bevtelek adjk. A legnagyobb slyt a termkek s szolgltatsok utn fizetett adk (ltalnos forgalmi ad, jvedki ad, regisztrcis ad) kpviselik (kb. 40-42 %). Szintn jelents a jvedelmek utn fizetett adk (pl. szemlyi jvedelemad, trsasgi ad, egyszerstett vllalkozi ad) arnya (kb. 30 %). Elenysz a ms adkbl (pl. koadk, jtkad), illetve a vagyonszerzsi illetkekbl (pl. rklsi illetk, ajndkozsi illetk) szrmaz bevtel slya. Viszonylag jelents ttelt kpeznek (arnyaiban kb. 10 %-ot) a kzponti kltsgvetsi szervek sajt bevtelei, melyek klnbz forrsokbl szrmazhatnak. (pl. dj s szankci jelleg bevtelek, szolgltatsok ellenrtke, ru- s kszlet-rtkests, az llami eszkzk rtkestsbl szrmaz bevtelek (belertve az llami vagyonrl szl 2007. vi CVI. trvny szerint a kzponti kltsgvetsi szervet megillet s az MNV Zrt., illetve megbzottja ltali rtkestsbl szrmaz rtkestsi bevtelt is stb.). Az egyes kltsgvetsi vekben vltoz nagysgak az llami vagyon hasznostsbl szrmaz bevtelek (osztalkbevtel, koncesszis dj stb.), azonban ltalban nem rik el a bevtelek 5 %-t. Az Eurpai Uni kltsgvetsbl szrmaz, illetve az eurpai unis tagsghoz kapcsoldak azok a forrsok, amelyek vgs kedvezmnyezettje valamely kzponti kltsgvetsi szerv, vagy amely forrs felhasznlsnak tekintetben valamely kzponti kltsgvetsi szerv tnyleges dntsi jogkrrel br. Ebbl a krbl vrl vre egyre tbb bevtel szrmazik (ma mr arnyaiban elri a bevtelek 7 %-t). A tbbi bevtel az llamhztarts egyb befizetseibl, illetve egyb forrsokbl (pl. unis elszmolsok, rksg) szrmazik. Ilyen lehet a kzponti kltsgvetsi alrendszerbe tartoz szervek rszre, illetve az ltaluk elltott feladatok tmogatsra pnzben berkezett seglyekbl s adomnyokbl szrmaz bevtel. A kzponti kltsgvets kiadsai A kzponti kltsgvetsben kiadst elirnyozni lehet: a kzponti kltsgvetsi szervek feladatainak elltsra; az llam eurpai unis tagsgbl szrmaz s ms nemzetkzi jogszablyi s szerzdses ktelezettsgeinek teljestsre; az llamhztarts ms alrendszere, tovbb jogi szemly, jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet, illetleg termszetes szemly rszre. tmogatsok, melyek az llamhztarts rendszern kvlre irnyulnak (pldul lakstmogatsok, fogyaszti rkiegszts, csaldtmogatsok, szocilis tmogatsok, politikai prtok vagy a non-profit szervezetek tmogatsa); a kltsgvetsi szervek kiadsai, ezen bell: kzhatalmi-kzigazgatsi kiadsok (az llami szerveknl, valamint az llam kzponti, illetve terleti kzigazgatsi szerveinl felmerl kiadsok);

A kzponti kltsgvets kiadsainak f kategriit az albbi kiadscsoportok kpezik:

318

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

kzszolgltatsi kiadsok (a kzponti kltsgvetsi szervknt mkd llami intzmnyek pl. egyetemek, fiskolk, egszsggyi orszgos intzetek kiadsai); kzponti beruhzsok kiadsai; szakmai fejezeti kezels elirnyzatok kiadsai, tmogatsok, pl. gazdlkod szervezetek tmogatsai, civil szervezetek tmogatsai, lehetnek transzferek, pl. nkormnyzatok tmogatsai, vagy megvalsulhatnak a kzigazgatson bell (e kiadskr igen heterogn, mert tartalmukat tekintve ezek a kiadsok trtnhetnek a kltsgvetsi szerveken keresztl); transzferek, azaz ms llamhztartsi alrendszer gy klnsen a helyi nkormnyzati alrendszer tmogatsa; adssgszolglat; egyb kiadsok (pl. befizets az EU-ba, llami kezessg rvnyestse); EU trsfinanszrozs; tartalkok (rendkvli kormnyzati intzkedsekre szolgl s cltartalkok).

A legnagyobb kiadsi ttelt jelenleg a kltsgvetsi szervek kzhatalmi s kzszolgltatsi kiadsai, valamint a szakmai fejezeti kezels elirnyzatok kiadsai jelentik (kb. 20-20 %). A TB alapok s az nkormnyzatoknak juttatott forrsok jelents ttelek (kb. 9 s 10 %, azaz sszesen 19 %). Az utbbi vekben egyre nvekv arny ttel az adssgszolglat. A kzponti kltsgvets tartalkai A kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben rendkvli kormnyzati intzkedsekre szolgl tartalkot kell kpezni az elre nem valsznsthet, nem tervezhet kltsgvetsi kiadsokra s az elirnyzott, de elhrthatatlan ok miatt elmarad kltsgvetsi bevtelek ptlsra. A rendkvli kormnyzati intzkedsekre szolgl tartalk elirnyzata nem lehet tbb a kzponti kltsgvetsrl szl trvny kiadsi fsszegnek 2%-nl, s nem lehet kevesebb 0,5%-nl. A rendkvli kormnyzati intzkedsekre szolgl tartalk terhre az ves hatst tekintve annak legfeljebb 40%-os mrtkig vllalhat ktelezettsg az els flvben. Ennl nagyobb ktelezettsgvllalshoz az Orszggyls jvhagysa szksges. A cltartalk olyan, a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben meghatrozott kiadsi elirnyzat, amely vkzi kormnyzati intzkeds fedezetl szolgl, s amelynek cljt s rendeltetst egyidejleg meghatroztk, azonban az elirnyzat felhasznlsnak fejezet, cm, alcm szerinti megoszlsa a kzponti kltsgvetsrl szl trvny elfogadsakor mg nem ismert. Ha a kzponti kltsgvetsrl szl trvny ide nem rtve a fejezeti ltalnos tartalkot, amely az egyes kltsgvetsi fejezetek kltsgvetsben fejezeti kezels elirnyzatknt tervezett tartalk a fentieken kvl ms tartalk (pl. a kltsgvetsi egyensly biztostst clz specilis tartalk) ltrehozsrl rendelkezik, a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben meg kell hatrozni a tartalk cljt, felhasznlsnak mdjt s feltteleit. A kzponti kltsgvetsrl szl trvny eltr rendelkezse hinyban a tartalkok felhasznlsrl a Kormny egyedi hatrozatban rendelkezik.

3.1.2.

A kltsgvetsi trvny szerkezete

A kltsgvetsi trvny alapveten ngy szerkezeti egysgre tagozdik a nagyobb egysgtl a kisebb egysgek fel, mint egy fa: a trzstl, a nagy gtl a gallyig, s azon a levlig haladva. A szerkezeti egysgek a kvetkezk: kltsgvetsi fejezet; cm, alcm (fejezeti kezels elirnyzatok esetn jogcmcsoport, s jogcm); elirnyzat-csoport; kiemelt elirnyzat.
319

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A felsorolt szerkezeti elemek kzl a kltsgvetsi fejezet, cm, alcm, jogcmcsoport s jogcm a kltsgvetsi bevteleket s kiadsokat adminisztratv szempont szerint az llami szervezetrendszer felptshez igazodan rendszerezi. Az adminisztratv besorolson bell az elirnyzat-csoportok s azon bell a kltsgvetsi kiadsok tekintetben kiemelt elirnyzatok kzgazdasgi tartalom szerint jelentik meg a kltsgvetsi elirnyzatokat. Legnagyobb szerkezeti egysgt tekintve a kzponti kltsgvets fejezetekre tagozdik. A kltsg-vetsi fejezetek egyttesen kpezik az n. kltsgvetsi fejezetrendet. Egy-egy kltsgvetsi fejezet a kltsgvetsi tervezs, vgrehajts s beszmols szempontjbl nllan irnytott, felgyelt szervek s elirnyzatok sszessgeknt hatrozhat meg. A kltsgvetsi fejezetek nhny kivteltl (funkcionlis fejezetek, pl. a helyi nkormnyzatok tmogatsai, vagy az EU integrci) eltekintve jellemzen valamely szervezethez kapcsoldnak. gy nll kltsgvetsi fejezetet kpeznek: a legfontosabb llami szervek az Orszggyls, a Kztrsasgi Elnksg, az Alkotmnybrsg, az llami Szmvevszk, a Brsgok, az gyszsg, stb.; valamennyi minisztrium (teht a minisztriumi joglls mintegy automatikusan eredmnyez nll kltsgvetsi fejezetet); kivteles jelleggel egyb kzponti llamigazgatsi szerv (jelenleg: a Kzponti Statisztikai Hivatal, a Gazdasgi Versenyhivatal, a Nemzeti Ad- s Vmhivatal), illetleg kztestlet (a Magyar Tudomnyos Akadmia).

A kltsgvetsi fejezetek kltsgvetsi cmekre, alcmekre ezeket egytt kltsgvetsi cmeknek nevezzk (fejezeti kezelsi elirnyzatok esetn jogcmcsoportokra, jogcmekre) tagozdnak. A kltsgvetsi cm a szervezeti s szablyozsi szempontbl sszetartoz, tovbb rszletezett elirnyzatok sszessgt jelenti. Kltsgvetsi cmet alkotnak pldul a kzponti kltsgvetsi szervek, azzal, hogy a terletileg szttagoltan mkd, de azonos tevkenysget ellt kltsgvetsi szervek egyttesen is kpezhetnek kltsgvetsi cmet. (Pl. a fvrosi, megyei kormnyhivatalok s megyei intzmnyfenntart szervek, tvett intzmnyek egyttesen alkotnak cmet a 2012. vi kltsgvetsben. Ezen a cmen bell a fvrosi, megyei kormnyhivatalok s a megyei intzmnyfenntart szervek egy-egy alcmknt jelennek meg.) A kltsgvetsi fejezet sajt kezels, nem a kzponti kltsgvetsi szervekhez rendelt elirnyzatai (az n. fejezeti kezels elirnyzatok), vagy a politikai prtok kltsgvetsi tmogatsai esetn a cmnek megfelel tovbbi bontst jelentenek a jogcmcsoportok, illetve a jogcmek. A kltsgvetsi trvnyben szerepl cmek (ide nem rtve az alcmeket) kpezik az n. kltsgvetsi cmrendet. A cmrendet a Kormny a kltsgvetsi v folyamn kiegsztheti, illetve mdosthatja, kivve azokat a cmeket, amelyek elirnyzatainak megvltoztatsa az Orszggyls kizrlagos hatskrbe tartozik. A Kormny kteles a cmrend vltozsrl a kltsgvets vgrehajtsrl szl (zrszmadsi) trvnyjavaslat indokolsban rszletesen beszmolni. A kzponti kltsgvetsi cmeken (fejezeti kezels elirnyzatoknl a jogcmcsoportokon, jogcmeken) bell az albbi elirnyzat-csoportokat kell elklnteni: mkdsi kltsgvets, felhalmozsi kltsgvets, klcsnk.

A mkdsi s a felhalmozsi kltsgvets elirnyzat-csoportokon belli kiemelt kiadsi elirnyzatokat korbban mr ismertettk. Indokoltnak ltszik azonban ehelytt is megemlteni ezeket. A mkdsi kltsgvets kiemelt kiadsi elirnyzatai a szemlyi juttatsok, a munkaadkat terhel jrulkok s szocilis hozzjrulsi ad,
320

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

a dologi kiadsok, az elltottak pnzbeli juttatsai, s egyb mkdsi cl kiadsok. A felhalmozsi kiemelt elirnyzatai az intzmnyi beruhzsok, a feljtsok, a kormnyzati beruhzsok, a lakstmogats, lakspts, s az egyb felhalmozsi kiadsok.

3.1.3.

A kltsgvetsi ciklus

A kltsgvetsi trvny elksztsnek, elfogadsnak s vgrehajtsnak folyamata, az n. kltsgvetsi ciklus ngy fzisra tagoldik: a dnts-elkszt szakasz, amely a kltsgvetsi vet megelz vben zajlik le; a dntsi szakasz, amely norml esetben szintn a kltsgvetsi vet megelz v produktuma; a dnts-vgrehajtsi szakasz, amelynek idtartama egybeesik a kltsgvetsi vvel, valamint a dnts-vgrehajts ellenrzsnek szakasza, amelynek ideje a kltsgvetsi vet kvet esztendre tevdik.

A dnts-elkszt szakaszban az llamhztartsrt felels miniszter javaslatra a Kormny mrcius 31-ig meghatrozza a gazdasg- s pnzgypolitika f irnyait. Kijelli ennek keretben az adpolitika s a kltsgvetsi politika cljait, rgzti az llamadssg cskkentsvel sszhangban ll kltsgvetsi egyenleg clt. Az llamhztartsrt felels miniszter kidolgozza a tervezs rszletes temtervt s tartalmi kvetelmnyeit. Ezt kveten a fejezetet irnyt szervek az llamhztartsrt felels miniszter ltal meghatrozott rszletessggel a rszkre megllaptott tervezett kiadsi fsszeg megtartsval mjus 31-ig megtervezik a fejezet bevteleit s kiadsait. A tervezetet jlius 31-ig egyeztetik az llamhztartsrt felels miniszterrel, egyidejleg tjkoztatst adnak a kltsgvetsi bevteleket s a kltsgvetsi kiadsokat befolysol jogszablyok, kzjogi szervezetszablyoz eszkzk, szerzdsek vagy ms ktelezettsgek mdostsnak lehetsgrl, mdjrl. Az llamhztartsrt felels miniszter elkszti a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat tervezett, amelyet a megalapozshoz szksges trvnymdostsokat tartalmaz nll trvnyjavaslattal egytt a Kormny el terjeszt. A Kormny, dntst kveten, szeptember 30-ig az Orszggyls el terjeszti a kvetkez v kltsgvetsi trvnyjavaslatt. A Kormny a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslatot kln trvny (a Stabilitsi trvny) ltal meghatrozott eljrs szerint egyezteti a Kltsgvetsi Tanccsal (ezt az egyeztetsi eljrst a Kltsgvetsi Tancs tevkenysgnek bemutatsnl mr ismertettk). A Kormny a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat indokolsban tjkoztatst ad a tbb v elirnyzatait terhel programok, beruhzsok s ms fejlesztsek ksbbi vekre vonatkoz hatsairl, bemutatja a kltsgvetsi vet kvet hrom v vrhat elirnyzatainak keretszmait fbb csoportokban, s mellkeli a Nyugdjbiztostsi Alap bevteleire s kiadsaira vonatkozan hrom vre, a demogrfiai folyamatokra s azok hatsaira vonatkozan tven vre szl elrejelzst.

321

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az Orszggyls rszre a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat benyjtsakor tjkoztatsul be kell mutatni az llamhztarts bevteleit s kiadsait mrlegszeren (kltsgvetsi mrleg) alrendszerenknt s sszevontan, kzgazdasgi s funkcionlis tagolsban, az llamhztarts alrendszerei kltsgvetsi egyenlegnek sszefggst s kapcsolatt a 479/2009/EK rendelet szerinti kormnyzati szektor hinyval, s az ugyanott meghatrozott kamatkiadsokat figyelmen kvl hagy elsdleges egyenlegmutatval, s a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat adbevteleiben rvnyesl kzvetett tmogatsokat, gy klnsen az adelengedseket, adkedvezmnyeket tartalmaz kimutatst adnemenknt.

A Kormny a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat szerkezethez igazod rszletez tblzatokat s ezek szveges indokolsait, valamint a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslatban foglaltak megalapozshoz szksges trvnymdostsokat tartalmaz trvnyjavaslatot a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslattal egyidejleg nyjtja be az Orszggylsnek. A dntsi szakaszban az Orszggyls a kzponti kltsgvets bevteleit s kiadsait fejezetenknt a Hzszablyban megllaptott eljrsrendnek megfelelen trgyalja. A kltsgvetsi trvnyjavaslatot az Orszggyls az llami Szmvevszk s a Kltsgvetsi Tancs vlemnyvel egytt trgyalja meg. A dntsi szakaszban az Orszggyls a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat trgyalsa sorn november 30-ig egyedi hatrozatban meghatrozza a kzponti kltsgvetsrl szl trvny fejezeteinek bevteli s kiadsi fsszegt s a kzponti kltsgvets kltsgvetsi egyenlegt. A hatrozat elfogadsa utn a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat vitjban benyjtott mdost javaslatok a kltsgvetsi egyenleg mrtkt s a kzponti kltsgvetsrl szl trvny fejezetei bevteli s kiadsi fsszegeit nem mdosthatjk. A dntsi szakasz lezrsakppen az Orszggyls szavaz a kltsgvetsrl, s megalkotja a kltsgvetsi trvnyt. A trvnyben jvhagyja a kzponti alrendszer kiadsainak s bevteleinek fsszegt s a hiny mrtkt, valamint finanszrozsnak mdjt, meghatrozza a kzponti alrendszer elirnyzat mdosts nlkl teljesthet bevteleit s kiadsait. Meghatrozza a kzponti alrendszer egyes elirnyzatai megllaptsval, teljestsvel, azaz a gazdlkodssal kapcsolatos elrsokat. Dnt a Nyugdjbiztostsi Alap, az Egszsgbiztostsi alap s az elklntett llami pnzalapok kltsgvetsrl. Meghatrozza, hogy a kltsgvets vgrehajtsa sorn mely llami szervet milyen jogostvnyok illetnek meg. Rendelkezik a kzponti alrendszer egyes elemei kztti kapcsolatokrl s elszmolsukrl, valamint a kzponti s az nkormnyzati alrendszer kapcsolatairl. Mivel kzfeladatot nemcsak kltsgvetsi szervek, hanem az llamhztartsi rendszeren kvli szervezetek is elltnak, rendezi az ezekkel val kapcsolatokat is. Rszletes szablyokat tartalmaz az llami kezessg-, garancia- vagy viszontgarancia-vllalsrl. Ha a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyt az Orszggyls a naptri v kezdetig nem fogadta el, a Kormny jogosult a jogszablyok szerinti bevteleket beszedni s az elz naptri vre a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben meghatrozott kiadsi elirnyzatok keretei kztt a kiadsokat idarnyosan teljesteni. A dnts-vgrehajtsi szakaszban a kltsgvetsi trvny vgrehajtsrt val f felelssg a Kormnyt terheli. Az Orszggyls a kltsgvetsi trvnnyel hatalmazza fel a Kormnyt a kltsgvetsben elrt bevtelek beszedsre s a kiadsok teljestsre. A fejezetet irnyt szerv, illetve a kln jogszablyban arra feljogostott szerv a kltsgvetsi trvny elfogadst kveten az irnytsa al tartoz fejezetbe sorolt kzponti kltsgvetsi szervek s fejezeti kezels elirnyzatok kltsgvetsi elirnyzatait kincstri kltsgvets kiadsval llaptja meg.
322

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A kltsgvetsi vben a kltsgvetsi szervek (a fejezeti kezels elirnyzatok tekintetben a fejezetet irnyt szerv, ltalban az adott minisztrium) teljestik a bevteli s kiadsi elirnyzatokat. Az v sorn a jogszablyok ltal meghatrozott rendben s jogosultsgok alapjn md van az elirnyzatok tcsoportostsra, mdostsra, a bevteli elirnyzatok elmaradsa esetn pedig egyes kiadsi elirnyzatok zrolsra, cskkentsre vagy trlsre. A dnts-vgrehajts ellenrzsnek szakaszban a Kormny a kltsgvets vgrehajtsrl (a zrszmadsrl) szl trvnyjavaslatot terjeszti az Orszggyls el a kltsgvetsi v lezrulst kvet nyolcadik hnap utols napjig. A zrszmadsi trvnyjavaslatot az Orszggyls el trtn terjesztst megelzen kt hnappal be kell nyjtani az llami Szmvevszknek. A trvnyjavaslatot az Orszggyls az llami Szmvevszk jelentsvel egytt trgyalja meg. A fzis lezrsakppen az Orszggyls a kzponti kltsgvets vgrehajtsrl trvnyt alkot.

3.2.

A trsadalombiztostsi alapok mkdsnek jellemzi

A trsadalombiztosts a trsadalom kzs kockzatvllalsn alapul ktelez biztostsi rendszere. A ktelez trsadalombiztostsi rendszerben a biztostsi elv, a trsadalmi szolidarits s a tulajdonhoz fzd jogok alkotmnyos keretek kztti korltozsa egyttesen rvnyesl. Hasonlan a tbbi (br ms elveken nyugv) biztostsi szisztmhoz a trsadalombiztosts is kockzatkzssget hoz ltre, amely azonban szemben a magnbiztostsi rendszerekkel a trsadalom egszre kiterjed. E ktelez trsadalmi kockzatkzssg ugyanis a biztostottak oldaln fellel valamennyi llampolgrt, tovbb meghatrozott trvnyi kvetelmnyek teljestse esetn a Magyarorszg terletn tartzkod ms termszetes szemlyeket is. A trsadalombiztostsi jogviszony mint jrulkos jogviszony az annak alapjul szolgl jogviszonnyal (pl. munkajogviszony, kzszolglati jogviszony, kzalkalmazotti jogviszony stb.) egyidejleg s a trvny erejnl fogva jn ltre. Az alapjogviszony ltrejttekor a jrulkos trsadalombiztostsi jogviszonybl ered ktelezettsgek s jogosultsgok automatikusan megnylnak. A trsadalombiztostsi jogviszony kiterjed: a biztostottak a trsadalombiztosts rendszerben val rszvteli ktelezettsgre s jogosultsgra, a foglalkoztatk kztehervisels elvn nyugv fizetsi ktelezettsgre (jrulk- s hozzjruls-fizetsi ktelezettsg), a biztostottak kztehervisels elvn nyugv fizetsi ktelezettsgre (jrulkfizetsi ktelezettsg), a biztostottak a trsadalombiztosts elltsaira val jogosultsgra (e jogosultsgot a biztostott fizetsi ktelezettsgnek teljestse alapozza meg).

A trsadalombiztostssal sszefggsben az llami szerepvllalsnak kt kiemelend aspektusa van: a trsadalombiztostsi rendszer mkdtetse s fejlesztse nyilvnvalan a nemzetgazdasgi lehetsgek korltain bell llami feladat; az llam a trsadalombiztostsi elltsok pnzgyi fedezete tekintetben mgttes felelssggel tartozik, azaz amennyiben a trsadalombiztostsi alrendszer bevtelei elmaradnak a kiadsok mgtt, az llam a kzponti kormnyzati kltsgvets tjn a bevtellel nem fedezett elltsok pnzgyi fedezett biztostja.

A trsadalombiztosts pnzgyi alapjai finanszrozzk s ltjk el a trsadalombiztosts trvnyben meghatrozott, ktelez feladatait.

323

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A trsadalombiztosts a kzponti alrendszeren bell mkdik, de relatve nll, ugyanis a trsadalombiztosts irnytst, mkdst, hatskri s eljrsi szablyait, bevteleinek s kiadsainak krt, gazdlkodst, a kzponti alrendszeren belli s az llamhztarts nkormnyzati alrendszerrel val kapcsolatt az ht. s kln trvnyek szablyozzk. Magyarorszg kltsgvetsben a nyugdj- s egszsgbiztostsi alapok kltsgvetse a kltsgvetsen bell, de elklntetten kerl jvhagysra. A trsadalombiztosts mindkt pnzgyi alapjnak bevtelei a foglalkoztatk s a biztostottak befizetseibl (szocilis hozzjrulsi ad, jrulkok, hozzjrulsok), illetve kltsgvets hozzjrulsokbl szrmaznak. A kiadsok kztt a Nyugdjbiztostsi Alap esetn csak pnzbeli juttatsok (nyugdjak) s igazgatsi kltsgek szerepelnek. Az Egszsgbiztostsi Alapbl folystanak pnzbeli elltsokat (pl. tppnz, gyermekgondozsi dj), de a legnagyobb sly kiadsokat az egszsggyi ellts szolgltatsainak (gygyt, megelz elltsok) kltsgei, illetve az rtmogatsok (gygyszerek s gygyszati segdeszkzk rtmogatsa) jelentik. A tb. alapok nem csak a bevtelek s kiadsok kezelsre szolgl, hanem vagyontmeg is. Ennek egyik rsze a mkdsi vagyon (irodapletek, jlti ingatlanok), msik rsze az n. elltsok fedezetre szolgl vagyon. A tulajdonosi joggyakorl a mkdsi vagyon esetben az alapot kezel szerv vezetje, jelenleg az OEP s ONYF figazgatja. A Nvt.-ben meghatrozott kivteli krben az OEP s az ONYF jogosult mkdsi vagyont hasznostani, ingatlanjainak feljtsrl, beruhzsrl gondoskodni. A vagyonrtkests bevtele a tb. alapokat s nem a kzponti kltsgvetst illeti. A tulajdonosi joggyakorl az elltsi vagyon esetben az alapot kezel szervet irnyt miniszter, jelenleg a nemzeti erforrs miniszter mindkt tb. alapot kezel kzponti kltsgvetsi szerv (OEP, ONYF) tekintetben. Az elltsok fedezetre szolgl vagyon jelents rsze a jrulktartozs fejben brsg ltal megtlt vagyonelemekbl ll. Ezek az alapkezelk knyveiben szerepelnek, de az MNV Zrt. jogosult hasznostsukrl gondoskodni s a hasznostsbl szrmaz bevtelt az alapok szmljra kteles tutalni. Ez a bevtel egszsgbiztostsi s nyugdjbiztostsi elltsok (gygyszerr tmogats, regsgi nyugdj stb.) fedezett egszti ki. A tb. alapokat nem csak az OEP s ONYF kezeli, hanem a kormnyhivatalokba integrlt egszsgbiztostsi, nyugdjbiztostsi szakigazgatsi szervek is. Azok a feladatok kerltek a kormnyhivatalokhoz, amelyek a Ket. szerinti kzvetlen gyflkapcsolattal jrnak s integrlhatk a kzponti gyflszolglatba is . Pldul tppnz, GYED, nyugdj ignyls. A trsadalombiztosts pnzgyi alapjai kltsgvetsi bevteleit s kltsgvetsi kiadsait tartalmaz fejezet a szablyozsi szempontbl sszetartoz bevteli s kiadsi elirnyzatokat cm, alcm, jogcm-csoport, jogcm szerinti bontsban tartalmazza. A mkdsi bevtelek s kiadsok cmknt jelennek meg, ezen bell alcmet alkotnak a kzponti hivatali szervek s az igazgatsi szervek. A trsadalombiztosts vagyona (mkdsi vagyona) az llami vagyon rsze. Nhny specilis rendelkezs kivtelvel az llami vagyonra vonatkoz szablyokat kell alkalmazni. A Nyugdjbiztostsi Alap s az Egszsgbiztostsi Alap kezelse, tovbb a trsadalombiztosts igazgatsi szerveinek (az Orszgos Nyugdjbiztostsi Figazgatsg, illetve az Orszgos Egszsgbiztostsi Pnztr) irnytsa llami feladat. A nyugdjbiztostsi s az egszsgbiztostsi kltsgvetsi szervek mkdsre, gazdlkodsra a kzponti kltsgvetsi szervekre vonatkoz rendelkezsek az irnyadk.

324

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

3.3.

Az elklntett llami pnzalapok mkdse

Az elklntett llami pnzalapok a kzponti alrendszeren bell mkdnek. Elklntett llami pnzalapot kzfeladat rszben llamhztartson kvli forrsbl trtn elltsnak biztostsa cljbl trvny hozhat ltre. Az elklntett llami pnzalapok a kzfeladat elltsa sorn az llam nevben beszedend kltsgvetsi bevtelek s teljestend kltsgvetsi kiadsok alapszer elszmolsra szolglnak. Elklntett llami pnzalapot csak trvny hozhat ltre, amelyben meg kell hatrozni az alap rendeltetst; az alap bevteli forrsait; az alap terhre teljesthet kiadsok krt, valamint az alap tekintetben rendelkezsre feljogostott, az alap pnzeszkzeinek felhasznlsrt felels minisztert, illetve testletet.

Az elklntett llami pnzalap ltrehozsnak tovbbi fontos felttele, hogy az alap clja szerint meghatrozott feladatok finanszrozshoz rszben llamhztartson kvlrl szrmaz trvnyben meghatrozott forrsok (jrulkok, hozzjrulsok, vagy egyb befizetsek formjban) legyenek kzvetlenl hozzrendelhetk. Az alapok forrsainak felhasznlsa sorn ms alapokkal a mkdst ssze kell hangolni. Az elklntett llami pnzalap kltsgvetsi bevteleit s kltsgvetsi kiadsait tartalmaz fejezet az elklntett llami pnzalap mkdsrl szl trvnyben meghatrozott tartalm bevteli s kiadsi elirnyzatokat cm, alcm szerinti bontsban tartalmazza. Az alap gazdlkodsrl az alappal rendelkez miniszter (testlet) ves kltsgvetsi beszmolt s mrleget kszt. A beszmolt s a mrleget knyvvizsglval ellenriztetni kell. A beszmol ellenrzst az llami Szmvevszk ltal kidolgozott mdszertan szerint kell vgrehajtani. A beszmolt s a mrleget meg kell kldeni az llami Szmvevszknek. Az ellenrzs eredmnyrl a Kormny a zrszmads keretben tjkoztatja az Orszggylst. A trsadalombiztosts pnzgyi alapjaihoz hasonlan a gazdlkodsra s vagyongazdlkodsra itt az ltalnos szablyok mellett specilis rendelkezsek vonatkoznak. a

Ilyen specilis szably pldul, hogy az alapbl vllalkozsi tevkenysg nem folytathat. Az alap elirnyzatai terhre pnzklcsn (hitel) nem vehet fel, garancia s kezessg nem vllalhat, rtkpapr nem vsrolhat, vlt nem bocsthat ki s nem fogadhat el, ktvny nem bocsthat ki, pnzgyi lzing vagy faktoring gyletre irnyul vagy ilyet magban foglal szerzds nem kthet. A rendszervltst kveten rendkvl sok alap mkdtt. Ma, a kzirat leadsakor mkd elklntett llami pnzalapok a kvetkezk: a Nemzeti Foglalkoztatsi Alap (korbban: Munkaer-piaci Alap); a Kzponti Nukleris Pnzgyi Alap; a Wesselnyi Mikls r- s Belvzvdelmi Krtalantsi Alap; a Kutatsi s Technolgiai Innovcis Alap; a Nemzeti Kulturlis Alap; a Bethlen Gbor Alap (a korbbi Szlfld Alap helybe lp alap 2011. janur 1-jtl). Ismertesse a kzponti alrendszer elemeit! Sorolja fel s jellemezze a kzponti alrendszer bevteleit s kiadsait! Ismertesse a kltsgvets tervezsre, elfogadsnak rendjre, az elfogadott kltsgvets alapjn trtn gazdlkodsra, a mdostsra s a beszmolsra vonatkoz elrsokat (azaz a kltsgvetsi ciklusra vonatkoz ismereteit)!
325

Ismeret-ellenrz krdsek:

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ismertesse a trsadalombiztostsi alapok mkdsnek jellemzit! Ismertesse az elklntett llami pnzalapok mkdst! Tanulmnyai vnek kltsgvetsi trvnye alapjn hatrozza meg a kltsgvetsi bevtelek s a kltsgvetsi kiadsok fsszegt, valamint a kltsgvets egyenlegt! gyeljen a pontos nagysgrendre! Tekintse t tanulmnyai vnek aktulis kltsgvetsi trvnyt! Keressen tovbbi pldkat a kltsgvetsi trvny mellkletben az egyes szerkezeti elemekre (fejezet, cm, alcm, jogcmcsoport, jogcm, elirnyzat-csoport, kiemelt elirnyzat)! Jrjon utna, hogy a jelenleg mkd elklntett llami pnzalapokat mely trvnyek hoztk ltre, milyen clokra (llami feladatokra) s a ltrehozsukrl rendelkez trvny milyen bevteli forrsokat kapcsol az egyes alapokhoz! Gondolja t, hogy a kltsgvetsi ciklus mely szakasza esik tanulmnyai idpontjra! Foglalja ssze az adott szakaszra vonatkoz ismereteit s vonatkoztassa a kzponti kltsgvetssel kapcsolatos aktulis esemnyekre!

4.

Az llamhztartsi rendszer helyi alrendszere

A magyar llamhztartsi rendszer msodik alrendszere a helyi nkormnyzati alrendszer, amely az llamhztarts helyi szintje. Az alrendszer felptst s elemeit e tananyag 2. rsze tartalmazza. A kzigazgatsi rendszer dulis rendszer, a rendszer egyik rsze az llamigazgats, a msik elemt az nkormnyzatok alkotjk. A helyi alrendszerbe tartoz elemek soksznek, sokflk. Alapveten a polgrokhoz kzel nyjtanak kzssgi szolgltatsokat, s vgeznek kzigazgatsi hatsgi, vagy klnfle humn, infrastrukturlis vagy ms jelleg szolgltatsokat. Rszei az llami kzfeladat-vgrehajtsi rendszernek, de mikzben feladataikat trvnyi szint szablyok hatrozzk meg, a vgrehajts mdjban, a feladat elltsa szervezsnek mdjban s szmos ms krdsben relatv gazdasgi autonmival rendelkeznek. Polgrokhoz kzeli mkdsk miatt az ignyekre, az elltand feladatokra gyorsabban kellene reaglniuk, mint az emberektl tvolabb mkd kzponti szervezeteknek.

4.1.

Az nkormnyzatok gazdasgi nllsgnak alkotmnyos alapjai, az llami s helyi feladatellts sszefggsei

Egy modern polgri demokrciban a helyi nkormnyzatisg eszmeisgnek elismerse, a helyi nkormnyzati rendszer mkdse az llami-trsadalmi berendezkeds elengedhetetlen kellke. Vals nkormnyzati rendszer csak vals helyi nkormnyzati nllsg mellett mkdik. Ez az nkormnyzati autonmia az llam egysgnek a legkisebb srelme nlkl, a hatlyos trvnyek ltal megszabott keretek kztt, azaz nem abszolt, csupn viszonylagos rtelemben kpzelhet el. A helyi nkormnyzatok relatv autonmijnak kiemelkeden fontos elemt jelenti az nkormnyzatok gazdasgi (gazdlkodsi, pnzgyi stb.) nllsga. Klnsen fontos a gazdasgi autonmia egy olyan orszgban, mint Magyarorszg, ahol 1990ben egy szles felelssgi krrel felruhzott helyi nkormnyzati rendszert vezettek be. A helyi nkormnyzatok gazdasgi nllsgnak jogi alapjait hasonlan az nkormnyzati autonmia tbbi elemhez az llamok alkotmnyai tartalmazzk. Az nkormnyzati autonmia elengedhetetlen felttele a gazdlkodsi nllsg, amelynek legfontosabb garanciit az Alaptrvny tartalmazza.

326

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az Alaptrvny 32. cikke szerint a helyi nkormnyzat a helyi kzgyek intzse krben trvny keretei kztt gyakorolja az nkormnyzati tulajdon tekintetben a tulajdonost megillet jogokat; meghatrozza kltsgvetst, annak alapjn nllan gazdlkodik; e clra felhasznlhat vagyonval s bevteleivel ktelez feladatai elltsnak veszlyeztetse nlkl vllalkozst folytathat; dnt a helyi adk fajtjrl s mrtkrl.

Az Alaptrvny 32. cikknek (6) bekezdse alapjn a helyi nkormnyzatok tulajdona kztulajdon, amely feladataik elltst szolglja. A 34. cikk (1) bekezdse rgzti, hogy a helyi nkormnyzat rszre trvnyben elrt ktelez feladat- s hatskreinek elltshoz azokkal arnyban ll kltsgvetsi, illetve ms vagyoni tmogatsra jogosult. Ugyanezen cikk (4) bekezdse lehetv teszi, hogy trvny a kltsgvetsi egyensly megrzse rdekben a helyi nkormnyzat trvnyben meghatrozott mrtk klcsnfelvtelt vagy ms ktelezettsgvllalst felttelhez, illetve a Kormny hozzjrulshoz ksse. Magyarorszg helyi nkormnyzatairl az Orszggyls 2011. vben j trvnyt alkotott. E trvny rendelkezseinek tbbsge gy a helyi nkormnyzatok gazdasgi alapjaira vonatkoz rendelkezsek is 2013. vtl lpnek hatlyba. Amellett, hogy az j trvnyi szablyozs a helyi nkormnyzatok gazdlkodsval kapcsolatban szmos nvumot tartalmaz (pldaknt emlthet a 2013. vtl bevezetend feladat alap finanszrozsi rendszer), kln is ki kell emelni, hogy a helyi nkormnyzatok vagyonra vonatkoz rendelkezsei mr 2012. janur 1-jtl hatlyosak. Ez igazodott ahhoz a jogalkotsi folyamathoz, amelynek clja a nemzeti vagyonnal val gazdlkods szablyozsnak egysgestse, koherens kialaktsa volt.

4.2.

Az nkormnyzatok vagyona

A helyi nkormnyzatok gazdasgi nllsgnak egyik felttele, hogy feladataik elltshoz megfelel vagyonnal rendelkezzenek. A vagyon fogalmba egyrszt ingatlanok (fld s pletek), msrszt ingk (mindaz, ami nem ingatlan, teht klnbz trgyak, berendezsek, gpek, felszerelsek stb.) s vagyoni rtk jogok tartoznak (pl. brleti jog). Az nkormnyzatok vagyonuk meghatroz rszt a rendszervltozs idszakban a korbban egyeduralkod llami tulajdon lebontsnak folyamatban kaptk meg. Termszetesen az llami tulajdon egy rsznek az nkormnyzatok tulajdonba val tadsa nem ncl folyamat volt, hanem jelents rszben a helyi nkormnyzati kzfeladat-ellts anyagi s infrastrukturlis alapjainak megteremtst clozta. A helyi nkormnyzatok tulajdonhoz juttatsa rtelemszeren a polgri jog szerinti tulajdonosi jogok (birtokls joga, hasznlat s a hasznok szedsnek joga, valamint a rendelkezsi jog) gyakorlsra is feljogostotta az nkormnyzatokat. Ugyanakkor e tulajdonosi jogosultsgok kzl a rendelkezsi jog polgri jog szerinti, teht korlt nlkli biztostsa knnyen az nkormnyzati tulajdon clhoz ktttsge (azaz a kzfeladat-ellts anyagi s infrastrukturlis alapjainak megteremtse) ellenben hat tnyez lehetett volna. Magyarorszg Alaptrvnye rgzti, hogy a helyi nkormnyzat tulajdona az llami vagyon mellett nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon megrzsnek, vdelmnek s a nemzeti vagyonnal val felels gazdlkodsnak a kvetelmnyeit, az llam s a helyi nkormnyzatok kizrlagos tulajdonnak krt, a nemzeti vagyon feletti rendelkezsi jog alapvet korltait s feltteleit, valamint az llam s a helyi nkormnyzat kizrlagos gazdasgi tevkenysgeit a nemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. trvny szablyozza.

327

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A helyi nkormnyzat vagyona trzsvagyon vagy zleti vagyon lehet. A trzsvagyon kzvetlenl a ktelez nkormnyzati feladatkr elltst vagy hatskr gyakorlst szolglja. A trzsvagyonba tartoz vagyonelemek rszben forgalomkptelenek, rszben pedig korltozottan forgalomkpesek. A szablyozs clja annak megakadlyozsa, hogy az nkormnyzatok a trzsvagyonba tartoz vagyonukat elpazaroljk s ezltal a ktelez nkormnyzati feladatok elltst vagy hatskr gyakorlst veszlyeztessk. Forgalomkptelen trzsvagyonnak minsl, amelyet a nemzeti vagyonrl szl trvny kizrlagos nkormnyzati tulajdonban ll vagyonnak minst, tovbb trvny vagy a helyi nkormnyzat rendelete nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyonnak minst. a helyi kzutak s mtrgyaik, a helyi nkormnyzat tulajdonban ll terek, parkok, a helyi nkormnyzat tulajdonban ll nemzetkzi kereskedelmi repltr, a hozz tartoz lgiforgalmi tvkzl, rdinavigcis s fnytechnikai berendezsekkel s eszkzkkel, tovbb a lgiforgalmi irnyt szolglat elhelyezst szolgl ltestmnyekkel egytt, valamint a helyi nkormnyzat tulajdonban ll kln trvny rendelkezse alapjn rszre tadott vizek, kzcl vzi ltestmnyek, ide nem rtve a vzi kzmveket.

A helyi nkormnyzat kizrlagos tulajdont kpez nemzeti vagyonba tartoznak

Nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyonnak minsl a nemzeti vagyonrl szl trvny mellkletben meghatrozott, valamint trvnyben vagy a helyi nkormnyzat rendeletben ekknt meghatrozott a helyi nkormnyzat tulajdonban ll vagyonelem. A forgalomkptelen trzsvagyoni krbe tartoz vagyonelemek nem idegenthetk el, vagyonkezeli jog, jogszablyon alapul hasznlati jog vagy szolgalom kivtelvel nem terhelhetk meg, azokon dologi jog vagy osztott tulajdon nem ltesthet. A korltozottan forgalomkpes trzsvagyonba tartoz vagyonelemeket trvny vagy a helyi nkormnyzat rendelete llaptja meg. Ezekrl a vagyonelemekrl trvnyben vagy a helyi nkormnyzat rendeletben meghatrozott felttelek szerint lehet rendelkezni. A trvny valamennyi tulajdonosi rendelkezsi jogostvny gyakorlshoz llapthat meg feltteleket, de az nkormnyzat rendeletben is korltozottan forgalomkpes trzsvagyoni krbe sorolhatja egyes trvny szerint trzsvagyonba egybknt nem tartoz vagyontrgyait. Fontos kvetelmny, hogy az nkormnyzat rendeletnek a rendelkezsi jog minden elemt szablyoznia kell. Ha nem hatrozza meg a rendelet pontosan, hogy milyen felttelekkel lehet a korltozottan forgalomkpes vagyontrggyal rendelkezni (klnsen elidegenteni, megterhelni, hasznlatba adni), akkor a tulajdonosi jogokat gyakorl kpvisel-testlet nem tehet rvnyes jognyilatkozatot. Az a helyi nkormnyzati vagyon, amely nem tartozik a trzsvagyonba, zleti vagyonnak minsl. Ez a vagyonrsz az nkormnyzat szabad elhatrozsa alapjn elidegenthet, megterhelhet, vllalkozsba apportknt bevihet. Ismtelten szksgesnek tartjuk kiemelni, hogy a trzsvagyon mellett az zleti vagyonra is vonatkozik, hogy az nkormnyzat feladatait s cljait kell szolglnia. Az nkormnyzat vllalkozsi szabadsga nem korltlan, a vllalkozsi tevkenysg a helyi kzssgi rdekekkel sszhangban lehetsges. A nemzeti vagyonrl szl trvny elrja, hogy a helyi nkormnyzat a kzp- s hossz tv vagyongazdlkodsi tervet kteles kszteni.

328

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A helyi nkormnyzatot az nkormnyzati trvnyben foglalt eltrsekkel megilletik mindazok a jogok s terhelik mindazok a ktelezettsgek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetleg terhelik. A tulajdonost megillet jogok gyakorlsrl a kpvisel-testlet rendelkezik. Az nkormnyzati vagyonnal kapcsolatos vagyongazdlkodsi feladatok, jogosultsgok s ktelezettsgek pldul a rendeltetsszer hasznlat, llagmegvs, bvts (beruhzs, feljts), a vagyon nyilvntartsa, vagyonvdelem, rtkests, ingyenes elidegents szablyozsa nkormnyzati vagyonrendeletben trtnhet. A vagyongazdlkodsi feladatok elltsnak szervezeti megoldsai nkormnyzatonknt eltrek, vltozatos kpet mutatnak (a legkisebb nkormnyzatoknl a polgrmesteri hivatal eladja ltja el a feladatokat, vagy e clra a hivatalon bell ltrehozott szervezeti egysg mkdik, nagyobb nkormnyzatoknl e feladatokra ltrehozhat nkormnyzati kltsgvetsi szerv, vagy ami gyakori nkormnyzati tulajdonban lv gazdasgi trsasg). A helyi nkormnyzatok alapfeladata a lakossg rszre biztostani mindazokat az alapvet kzszolgltatsokat, amelyek a telepls letkpessgt, fennmaradst, fejlesztst biztostjk. Az nkormnyzatok rszt vehetnek vllalkozsokban, fleg azrt, hogy a vllalkozs remlt hasznbl teremtsk el azokat a forrsokat, amelyek felttlenl szksgesek feladataik elltshoz. Garancilis szablyt jelent az, hogy az nkormnyzat csak olyan vllalkozsban vehet rszt, amelyben felelssge nem haladja meg vagyoni hozzjrulsnak mrtkt. Ez lnyegben azt jelenti, hogy az nkormnyzat csak a vllalkozsba fektetett vagyonrszt vesztheti el az esetleges vllalkozs kudarca, csdje esetn, de nem felel tbbi vagyonval a buks esetn sem.

4.3.

A helyi nkormnyzatok bevtelei s kiadsai

Magyarorszgon a hatlyos jogi szablyozs, mindenekeltt az nkormnyzati trvny alapulvtelvel a helyi nkormnyzatok bevtelei alapveten hrom csoportba sorolhatak: sajt bevtelek, tengedett kzponti bevtelek, llami hozzjrulsok, tmogatsok.

Sajt bevtelek A helyi nkormnyzatok pnzgyi forrsszerkezetben a sajt bevtelek kpezik a keletkezsket tekintve az nkormnyzati autonmival leginkbb adekvt bevteli krt. Szemben az tengedett kzponti bevtelekkel s klnsen az llami tmogatsokkal, a sajt bevtelek krben a bevtel nagysga alapveten a helyi nkormnyzat klnfle dntseitl fgg. (A sajt bevteleket az llam csak normatv ton, a trvnyi keretek kijellsvel befolysolja.) gy pldul trvny hatrozza meg, hogy egy teleplsi nkormnyzat milyen helyi adt vezethet be, s a bevezetett helyi adnak mennyi a maximlis mrtke (adplafon); kizrlagosan a teleplsi nkormnyzat kpvisel-testlete jogosult azonban a trvnyben szerepl helyi adfajtk tnyleges bevezetsre, illetleg a trvnyi adplafonon bell a helyi ad mrtknek megllaptsra. A helyi nkormnyzati sajt bevtelek a kvetkezk: helyi adk, az ptmnyad, a telekad, a magnszemlyek, illetve a vllalkozk kommunlis adja, az idegenforgalmi ad, valamint a helyi iparzsi ad; a helyi nkormnyzat ltal megllaptott s beszedett djak (pl. parkolsi dj, kzterlethasznlati dj); a kln trvnyek szerint az nkormnyzatot megillet brsg (pl. egyes krnyezetvdelmi brsgok, a szablysrtsi brsg s az rksgvdelmi brsg); a sajt tevkenysgbl, vllalkozsbl, az nkormnyzati vagyon hozadkbl szrmaz brleti dj, osztalk, kamat, koncesszis dj stb.;
329

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

az nkormnyzati vagyon rtkestsbl szrmaz privatizcis bevtelek; a gazdlkod szervezetektl, illetve magnszemlyektl, alaptvnyoktl tvett pnzeszkzk; az nkormnyzatot megillet vadszati jog haszonbrbe adsbl szrmaz bevtel; egyb bevtelek (amelyek szrmazhatnak pldul bontsi vagy leselejtezett anyag rtkestsbl).

tengedett kzponti bevtelek A helyi nkormnyzatok rszre tengedett kzponti bevteleket, ezek fajtjt s mrtkt az Orszggyls trvnyben (rendszerint a kltsgvetsi trvnyben) llaptja meg. Az ide soroland bevtelek teht fggetlenek a helyi nkormnyzat dntstl, ugyanakkor e bevteli krnek sajtos helyi jelleget mgiscsak klcsnz az a tny, hogy helyben (az adott nkormnyzat mkdsi terletn) keletkez bevtelek teljes tengedsrl (pl. a gpjrmad esetben), illetleg meghatrozott hnyad visszaosztsrl (pl. a szemlyi jvedelemad vagy az illetkek esetben) van sz. Tovbbi fontos tnyez, hogy e bevtelek nem jrnak felhasznlsi ktttsgekkel. Az tengedett kzponti bevtelek krbe jelenleg az albbi bevtelek tartoznak: a szemlyi jvedelemad mindenkori kltsgvetsben meghatrozott hnyada (jelenleg 40%; ezt az sszeget idrl idre vltoz mdon, vltoz elosztsi technikk alkalmazsval juttatjk el az egyes helyi nkormnyzatokhoz), a teleplsi nkormnyzat ltal beszedett gpjrmad jelenleg 100 szzalka, a helyi nkormnyzat illetkbevtele a Nemzeti Ad- s Vmhatsg ltal beszedett illetkeknek az 50 szzalka az ves kltsgvetsi trvnyben meghatrozott levonsok, tovbb az ugyanott meghatrozott szmtsi mdszer alapjn klnbz mrtkben a fvrosi, a megyei, illetleg a megyei jog vrosi nkormnyzatokat illeti meg, a termfld brbeadsbl szrmaz jvedelem utni az nkormnyzati adhatsg ltal beszedett szemlyi jvedelemad 100 %-a.

llami hozzjrulsok s tmogatsok A helyi nkormnyzatok bevteli forrsszerkezetben jelents szerepet tltenek be az llami hozzjrulsok s tmogatsok, amelyek ugyanakkor a forrsszerkezet legkevsb autonm elemt jelentik, s mg olyan helyi ktdst sem fedezhetnk fel bennk, mint az elbbi pontban trgyalt tengedett kzponti bevteleknl. E bevteli krt szakrtk az eltr elosztsi mechanizmus miatt gyakran tovbbi csoportokra osztjk a normatv hozzjrulsok s a nem normatv alapon odatlt tmogatsok csoportjra. A hatlyos pnzgyi trvnyi szablyozs keretei kztt a kzponti kltsgvetsbl szrmaz tmogatsok tbbsge esetn a tmogatsok, hozzjrulsok jogcmeit, a felhasznlsra val jogosultsgot, a jogosultsg mrtkt, illetve a felhasznls mdjt minden vben a kltsgvetsi trvnyben rgztik. E szablyozs sorn a trvnyhozk elssorban a kvetkez elveket prbljk megvalstani: a normativits elve, az egyes nkormnyzatok alapjaiban azonos, csupn a terleti, npessgi, feladat- s hatskri stb. tnyezk alapjn eltr mrcvel val kezelse; a feladatarnyossg elve, az llami pnzeszkzk nagysga alapveten az elltott kzfeladatok mennyisghez s kltsgeihez igazodik; a szolidarits elve a gyenge jvedelmi httrrel rendelkez nkormnyzatok mkdkpessgnek fenntartsa rdekben; a terleti kiegyenlts elve, elsdlegesen az infrastrukturlis elltottsg klnbsgeinek mrsklse cljbl; tovbb a trsulsos feladatmegolds sztnzsnek elve, e dimenzi a tbbcl kistrsgi trsulsok megjelense ta klns hangslyt kapott.

330

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Tekintettel arra, hogy az llami hozzjrulsok s tmogatsok bevteli kre klnskppen fggetlen a helyi nkormnyzatok akarattl, az nkormnyzati gazdasgi-pnzgyi autonmia vdelme rdekben alapvet elvet rgzt az Alkotmnybrsg egyik hatrozata : A kltsgvetsi gazdlkodsnak az a jogbiztonsgi minimumkvetelmnye, hogy az llam a kltsgvetsi v tartalma alatt ellenttelezs nlkl, az nkormnyzatokra nzve htrnyos mdon ne vltoztassa meg az nkormnyzati kltsgvetsek forrsszerkezett, gy egyebek kztt a szabadon felhasznlhat bevteleket ne minstse t clhoz kttt bevtelekk, illetleg a korbban is clhoz kttt bevtelek felhasznlsi cljait ne szktse. A kltsgvetsi trvnyben az llami hozzjrulsok s tmogatsok elirnyzatai kln fejezetet (IX. fejezet) alkotnak. E krbl a legjellemzbb bevteli csoportok az albbiak: normatv kltsgvetsi hozzjrulsok (ezek jogcmei, fajlagos sszegei stb. nmagukban is rendkvl heterognek; ide tartozik pldul az ltalnos iskolai oktatshoz val kltsgvetsi hozzjruls ppgy, mint az okmnyirodai feladatok elltsnak vagy a lakossgi teleplsi folykony hulladk rtalmatlantsnak kltsgvetsi tmogatsa); normatv, de kttt felhasznls tmogatsok (ilyen pldul a pedaggiai szakszolglatok mkdsnek tmogatsa, vagy a helyi kzfoglalkoztatsok tmogatsa, tovbb e krben jelennek meg a tbbcl kistrsgi trsulsokat, illetleg az nkormnyzati hivatsos tzoltsgokat megillet kltsgvetsi tmogatsok); cmzett s cltmogatsok, amely korbban a kzponti kltsgvetsbl az nkormnyzati nagyberuhzsokhoz kttt felhasznlssal nyjtott tmogatsok legfontosabb elemei voltak, de ma mr kifutban vannak; a felhasznlsi ktttsggel egytt jr kzpontostott elirnyzatok (pl. helyi kzssgi kzlekeds tmogatsa, lakossgi kzmfejlesztsi tmogats), az nkormnyzati mkdkpessg megrzst clz kiegszt tmogatsok (pl. az nhibjukon kvl htrnyos helyzetben lev teleplsi nkormnyzatok tmogatsa), helyi nkormnyzatok fejlesztsi s vis major tmogatsa (elssorban vis-major esetek, pl. rvzkrok, viharkrok esetn felhasznlhat tmogatsok), a leghtrnyosabb helyzet kistrsgek felzrkztatsnak tmogatsa, melynek felhasznlsra csak a leghtrnyosabb kistrsgek nkormnyzatai jogosultak, a helyi nkormnyzatok ltal fenntartott, illetve tmogatott elad-mvszeti szervezetek tmogatsa, amelyekhez rtelemszeren csak az elad-mvszeti szervezeteket fenntart, illetve tmogat helyi nkormnyzatok jutnak hozz.

A fentieken kvl jelents bevteli forrst jelentenek az nkormnyzati alrendszerben az egszsgbiztostsi tmogatsok, amelyek az Egszsgbiztostsi Alapbl szrmaznak, s az egszsggyi intzmnyt (kzszolgltatst) fenntart helyi nkormnyzatokat illetik meg. Az nkormnyzatok bvthetik bevteleiket egyb plyzati ton elnyert fejlesztsi tmogatsokkal. Ezek egy rsze teljes egszben a kzponti kltsgvetsbl szrmazik, s egyes fejezeti kezels elirnyzatok, ms rsze az Eurpai Unibl szrmaz tmogats (pl. strukturlis alapok, vagy a kohzis alap tmogatsai). Az llamhztartsi reformfolyamat rszeknt a kilencvenes vek msodik felben erteljes trekvs nyilvnult meg egyes tmogatsi forrsoknl a dntsi hatskrk decentralizcijra. A Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. trvny (j tv.) 2013. janur 1-jtl hatlyba lp rendelkezsei a jelenlegi normatv alap tmogatsi rendszer helyett egy j, feladat alap finanszrozsi rendszert vezet be. A feladatfinanszrozs rendszerben a helyi nkormnyzatok ktelezen elltand, trvnyben meghatrozott feladatai kerlnek eltrbe. E feladatok mkdsi kiadsainak fedezett az Orszggyls feladatalap tmogatssal biztostja. A tmogats mrtke a helyi nkormnyzat ktelezen elltand feladataihoz kln jogszablyokban meghatrozott kzszolgltatsi szinthez fog igazodni.
331

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ez azt jelenti, hogy a trvnyben elrt ktelez feladatok minden nkormnyzat ltal egysgesen teljestend, minimlis szintjt a feladatokra vonatkoz gazati szakmai jogszablyok hatrozzk meg. A helyi nkormnyzatok kiadsai Az egyes helyi nkormnyzatok kiadsi struktrja rtelemszeren elg heterogn, hiszen egszen ms egy kis teleplsi nkormnyzat helyzete, mint egy nagy vrosi nkormnyzat, egy htrnyos helyzet trsgben lv nkormnyzat helyzete, mint egy fejlett trsgben lv stb. Mgis sszessgben elmondhatjuk, hogy a helyi nkormnyzatok kiadsainak jelents rszt az nkormnyzati intzmnyek mkdsi kiadsai emsztik fel. Az utbbi vekben nem utolssorban az nkormnyzati fejlesztsek unis s hazai tmogatsi forrsainak nvekedsnek kvetkeztben emelked tendencit mutatnak az nkormnyzatok felhalmozsi s tkejelleg kiadsai. Az nkormnyzati kiadsok tovbbi elemei a lakossgi juttatsok, az llamhztartson kvli szervezeteknek juttatott transzferek, illetve az egyb kiadsok. Termszetesen az nkormnyzati kltsgvetsek is elirnyoznak tartalkokat, ltalnos s cltartalk kpzse itt is ktelez.

4.4.
4.4.1.

Kltsgvetsi ciklus
A helyi nkormnyzati kltsgvets

A helyi nkormnyzatok kltsgvetst nkormnyzati rendeletben kell szablyozni. A helyi nkormnyzatok kltsgvetsbl kell finanszrozni mindazon feladatokat, amelyek elltst az nkormnyzati trvny vagy ms trvnyek ktelezen helyi nkormnyzati hatskrbe utalnak, vagy amelyek az nkormnyzatok nknt vllalt feladataiknt jelentkeznek. A helyi nkormnyzatok kltsgvetsrl szl nkormnyzati kltsgvetsi rendeletben a helyi nkormnyzati kltsgvetsi szervek cmeket alkotnak. Azonos tevkenysgi profillal rendelkez kltsgvetsi szervek egyttesen is alkothatnak kltsgvetsi cmet. A kltsgvetsi szervekhez nem rendelt bevteleket s kiadsokat szintn cmekre kell bontani. A cmrendet a testletnek kell megllaptani a kltsgvetsi rendeletben. Az egyes cmeken bell a kzponti kltsgvetshez hasonlan elklntenek mkdsi s felhalmozsi elirnyzat-csoportokat, illetve kiemelten terveznek nhny elirnyzatot. Szt kell vlasztaniuk a mkdsi s a felhalmozsi bevteleket, valamint kiadsokat, azokat kln-kln s mrlegszeren is jv kell hagyni.

4.4.2.

Az nkormnyzati kltsgvets elksztse, elfogadsa

A helyi nkormnyzatok kltsgvetsi tervezsi-elksztsi folyamata tbb fzisra oszthat fel, amelyek az albbiak: kltsgvetshez kltsgvetsi koncepci elksztse; a kltsgvetsi rendelet tervezetnek elksztse; a kltsgvetsi rendelet elfogadsa.

A helyi nkormnyzat kltsgvetsi koncepcijt oly mdon kell sszelltani, hogy az megfelelen tkrzze bevteli oldalon a sajt, helyben kpzd forrsokat, illetleg kiadsi oldalon az ismert feladat-elltsi ktelezettsgeket. Mindezek figyelembevtelvel a jegyz (fjegyz, kr-jegyz) feladatt kpezi a kltsgvetsi koncepci elksztse. A jegyz ltal kialaktott kltsgvetsi koncepcit az nkormnyzati bizottsgok, illetleg ahol ilyen mkdik: a helyi kisebbsgi nkormnyzat vlemnyvel egytt a polgrmester (fpolgrmester, megyei kzgyls elnke) november 30-ig terjeszti a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete (kzgylse) el.
332

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az nkormnyzati bizottsgi, illetleg a helyi kisebbsgi nkormnyzati vlemnyek beszerzse a polgrmester feladata. Azoknl az nkormnyzatoknl, ahol mkdik pnzgyi bizottsg (ezt a helyi nkormnyzati trvny alapjn a ktezres llekszmnl nagyobb teleplseken ktelez megvlasztani), ott ennek a kltsgvetsi koncepcinak az egszrl vlemnyt kell alkotnia. A tbbi nkormnyzati bizottsg esetben a bizottsgi vlemnyt az adott nkormnyzat szervezeti s mkdsi szablyzatban meghatrozottak szerint kell kikrni. A helyi nkormnyzati kpvisel-testlet a beterjesztett kltsgvetsi rendelet-tervezetet a bizottsgi vlemnyekkel egyetemben megvitatja, majd ennek eredmnyekppen testleti hatrozatot fogad el a kltsgvets elksztsvel kapcsolatos tovbbi munklatok trgyban. A kltsgvetsi rendelet tervezetnek elksztsrl a kltsgvetsi koncepcival kapcsolatos testleti hatrozatban foglaltak figyelembevtelvel a kltsgvetsi trvny parlamenti elfogadst kveten, az abban foglalt informcik megismerse utn a jegyz gondoskodik. A kltsgvetsi rendelet tervezetnek elksztse sorn a jegyz kteles egyeztetni a helyi nkormnyzati kltsgvetsi szervek vezetivel. A munkavllalk rdekkpviseleti szerveivel is nkormnyzati szint egyeztetst kell folytatni a tervezett szemlyi s dolgozi juttatsokrl. Szmos ms trvny is r el vlemnykrst. Pl. gazdasgi kamark vlemnyt is be kell szerezni. Az nkormnyzatoknak a kltsgvetsket megalapoz dntseket is a kltsgvets elfogadst megelzen, vagy azzal egytt kell megalkotniuk. A kltsgvetsek testleti elfogadsnak mechanizmusban a bizottsgi s a testleti trgyals kzvetlenl a testleti elfogads eltti eljrsok. A kltsgvetst trgyal testleti ls(ek) eltt, ha az adott kzszolgltatst az nkormnyzat msokkal kzsen ltja el, akkor e kzs feladatellt szervezetek kltsgvetst kell kzsen elfogadniuk. (Pl. trsulsban fenntartott iskola kltsgvetst, krjegyzsg, hatsgi trsuls kltsgvetst, a tbbcl trsuls kltsgvetst, kisebbsgi nkormnyzatok kltsgvetst stb.) Ezek nem rendeletek, hanem hatrozatok. A trsulsos iskola, mint kltsgvetsi szerv kltsgvetse bepl az irnytsi jogokkal megbzott nkormnyzat kltsgvetsbe. A kzponti szablyokon tl az nkormnyzatoknak a kltsgvetsi szerkezetben viszonylag nagy nllsga van. A ktelez elemeken tl meghatrozhatjk, hogy milyen adatok, tnyek bemutatst krik. A kltsgvetsi rendelet tervezett a polgrmester az adott nkormnyzat szervezeti s mkdsi szablyzatban foglaltaknak megfelelen az nkormnyzati bizottsgok el terjeszti. Hasonlan a kltsgvetsi koncepci vlemnyezsi rendjhez, a rendelet-tervezet vlemnyezsben is kiemelked szerep jut a pnzgyi bizottsgnak. Azoknl a helyi nkormnyzatoknl pedig, ahol a helyi nkormnyzati trvny alapjn az nkormnyzat kteles fggetlen knyvvizsglt megbzni, a megbzott knyvvizsglnak a rendelet-tervezettel kapcsolatos rsos vlemnyt is be kell szerezni. Mindezeken tlmenen az nkormnyzati kpvisel-testlet jogosult mg tovbbi az llamhztartsi jogszablyokban, valamint a kltsgvetsi trvnyben el nem rt, de a testleti dnts meghozatalhoz szksgesnek tlt informcikat is krni. A kltsgvetsi rendelet-tervezetet a kltsgvetsi trvny kihirdetst kvet 45 napon bell a polgrmester kteles a kpvisel-testletnek benyjtani. Ezzel egyidejleg azokat a rendelettervezeteket is be kell nyjtania, amelyek a kltsgvetsi rendelet-tervezetben javasolt elirnyzatokat megalapozzk. Ugyancsak a polgrmester ktelezettsge bemutatni a helyi nkormnyzat kltsgvetsi mrlegt kzgazdasgi tagolsban, elirnyzat felhasznlsi tervt,

333

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

a tbbves kihatssal jr dntsek szmszerstst venknti bontsban s sszestve, s a kzvetett tmogatsokat gy klnsen adelengedseket, adkedvezmnyeket tartalmaz kimutatst.

A kltsgvetsi rendeletet az nkormnyzati bizottsgi vlemnyek, a knyvvizsgli jelents, illetleg az egyb informcik figyelembevtelvel az nkormnyzati kpvisel-testlet fogadja el. Az elfogadott kltsgvetsi rendeletrl az llamhztarts informcis s mrlegrendszernek megfelelen a Kormnyt tjkoztatni kell. Ha a kltsgvetsi rendeletet a kpvisel-testlet a kltsgvetsi v kezdetig nem fogadta el, az tmeneti gazdlkodsrl rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazst ad, hogy a helyi nkormnyzat s kltsgvetsi szervei a bevteleiket folytatlagosan beszedhessk, kiadsaikat teljestsk. Az tmeneti gazdlkodsrl szl rendeletben meg kell hatrozni a felhatalmazs idtartamt. A felhatalmazs az j kltsgvetsi rendelet hatlybalpsnek napjn megsznik. Ha a kpvisel-testlet a kltsgvetsi rendeletet a kltsgvetsi v kezdetig vagy az tmeneti gazdlkodsrl szl rendelet hatlyvesztsig nem alkotta meg, s az tmeneti gazdlkodsrl rendeletet nem alkotott, vagy az tmeneti gazdlkodsrl szl rendelet hatlyt vesztette, a polgrmester jogosult a helyi nkormnyzatot megillet bevtelek beszedsre s az elz vi kiadsi elirnyzatokon bell a kiadsok arnyos teljestsre. Az tmeneti idszakban tmeneti gazdlkodsrl szl rendelet szerint, vagy annak hinyban folytatott gazdlkodsrl a kpvisel-testlet rszre a polgrmester beszmol. A kpvisel-testlet az j kltsgvetsi rendeletet az tmeneti idszakban beszedett bevteleket s teljestett kiadsokat az j kltsgvetsi rendeletbe beptve fogadja el. A helyi nkormnyzat kltsgvetsnek vgrehajtsa a tervezett feladatok megvalstst, a kltsgvetsben szerepl bevtelek realizlst s a kiadsi elirnyzatok felhasznlst jelenti. Amg bevteli elirnyzatok teljestsi ktelezettsget, a kiadsi elirnyzatok felhasznlsi jogosultsgot jelentenek a kltsgvetsben szerepl sszegre. A kiadsi elirnyzat teht nem jr felhasznlsi ktelezettsggel. Elre nem tervezhet, vratlan krlmnyek miatt (bevtelek tervezettl val elmaradsa, v kzben jelentkez tbbletfeladatok) szksgess teheti az elirnyzatok vkzi megvltoztatst. A helyi nkormnyzati kltsgvets elirnyzatainak mdostsra, a kltsgvetsi elirnyzatok kztti tcsoportostsokra elssorban a kpvisel-testlet jogosult. Ez all az ht. kt kivtelt szablyoz: A helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv bevteli s kiadsi elirnyzatai a Kormny rendeletben meghatrozott esetekben sajt hatskrben mdosthatk, a kiadsi elirnyzatok egyms kztt tcsoportosthatk. A polgrmester a kltsgvetsi szerv sajt hatskrben vgrehajtott elirnyzat-mdostsokrl, tcsoportostsokrl a kpviseltestletet harminc napon bell tjkoztatja. Ha a helyi nkormnyzat v kzben a kltsgvetsi rendelet ksztsekor nem ismert tbbletbevtelhez jut, vagy bevtelei a tervezettl elmaradnak, e tnyrl a polgrmester a kpvisel-testletet tjkoztatja.

A kpvisel-testletnek a fentiek alapjn az els negyedv kivtelvel negyedvenknt, a dntse szerinti idpontokban, de legksbb az ves kltsgvetsi beszmol elksztsnek hatridejig, december 31-ei hatllyal mdostania kell a kltsgvetsi rendelett. Ha v kzben az Orszggyls a helyi nkormnyzatot rint mdon a kzponti kltsgvetsi hozzjrulsok, tmogatsok elirnyzatait zrolja, azokat cskkenti, trli, az intzkeds kihirdetst kveten haladktalanul a kpvisel-testlet el kell terjeszteni a kltsgvetsi rendelet mdostst. A polgrmester a helyi nkormnyzat gazdlkodsnak els flvi helyzetrl szeptember 15ig, hromnegyed ves helyzetrl a kltsgvetsi koncepci ismertetsekor rsban tjkoztatja a kpvisel-testletet.
334

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A tjkoztats tartalmazza a helyi nkormnyzat kltsgvetsi rendeletben megjelen elirnyzatok s a kltsgvetsi egyenleg alakulst.

4.4.3.

A helyi nkormnyzati kltsgvetsi beszmol

A helyi nkormnyzatok, illetve intzmnyeik (az egyes nkormnyzati kltsgvetsi szervek) a kzponti dntsek megalapozshoz, a zrszmads elksztshez, illetleg az llamhztarts mrlegeinek sszelltshoz vkzi s v vgi kltsgvetsi beszmolt ktelesek kszteni. A kltsgvetsi beszmolban szmot kell adni a kpvisel-testletnek a kltsgvetsben jvhagyott feladatok vgrehajtsrl, a gazdlkods eredmnyeirl, a problmkrl, a vagyon gyaraptsrl, vagyis arrl, hogy miknt hasznostottk a kzssg, az nkormnyzat pnzt s vagyont. A feladatok vgrehajtst v kzben az nkormnyzati kpvisel-testlet ttekinti, v vgn rszletesen megtrgyalja, s a zrszmadsrl rendeletet alkot. A zrszmads elterjesztse kt rszbl ll: szveges s szmszaki rszbl. A szmszaki rszben a bevtelek teljestst bevteli nemenknt, a kiadsi elirnyzatok felhasznlst kltsgvetsi szervenknt, a polgrmesteri hivatal feladatainak teljestst feladatonknt, a beruhzsokat s feljtsokat feladatonknt kell bemutatni. Szmot kell adni az ltalnos s cltartalkok terhre megvalstott feladatokrl is. Az ves kltsgvetsi beszmolhoz szveges magyarzatot is kell kszteni. Ebben ismertetni kell azokat a tnyezket, amelyek befolysoltk a trgyidszakban elltott alaptevkenysget, az elirnyzatok tervezettl eltr felhasznlst. Be kell mutatni azokat a rendkvli esemnyeket vagy azokat a krlmnyeket, amelyek a pnzgyi helyzetre, az eszkzk nagysgra s sszettelnek alakulsra hatssal voltak, s a kltsgvets sszelltsakor mg nem voltak ismertek. A jegyz ltal elksztett zrszmadsi rendelettervezetet a polgrmester a kltsgvetsi vet kvet negyedik hnap utols napjig terjeszti a kpvisel-testlet el. A kpvisel-testlet a zrszmadsrl rendeletet alkot. A zrszmadsi rendelettervezet elterjesztsekor a kpvisel-testlet rszre tjkoztatsul a kvetkez mrlegeket s kimutatsokat kell bemutatni: a kltsgvetsi rendelettervezethez kapcsoldan a trvny ltal elrt mrlegeket, kimutatsokat azzal, hogy az elirnyzat felhasznlsi terven a pnzeszkzk vltozsnak bemutatst kell rteni, a helyi nkormnyzat adssgnak llomnyt lejrat, a Stabilitsi tv. 3. -a szerinti adssgot keletkeztet gyletek, bel- s klfldi irny ktelezettsgek szerinti bontsban, a vagyonkimutatst, s a helyi nkormnyzat tulajdonban ll gazdlkod szervezetek mkdsbl szrmaz ktelezettsgeket, a rszesedsek alakulst.

4.4.4.

A nemzetisgi nkormnyzatok kltsgvetse

Az llamhztarts nkormnyzati alrendszernek integrns rszt kpezi a helyi s az orszgos nemzetisgi nkormnyzatok kltsgvetse, pnz- s vagyongazdlkodsa is. A nemzetisgi nkormnyzatok kltsgvetsnek elfogadsra, valamint zrszmadsra a helyi nkormnyzatok kltsgvetse elfogadsnak szablyait kell megfelelen alkalmazni azzal, hogy a nemzetisgi nkormnyzatok kltsgvetsket s zrszmadsukat hatrozattal fogadjk el.

335

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

4.5.

A helyi alrendszer gazdlkodsnak specilis szablyai

A helyi nkormnyzatok nem tartoznak a ktelezen a Kincstrnl szmlt vezetk krbe. Az nkormnyzat joga a hatlyos kzbeszerzsi s plyzati eljrs eredmnyeknt a szmlt vezet hitelintzetet kivlasztani. A folyamatos feladatelltshoz a kzponti forrsokat gy kapjk, hogy ignyeiket (normatvk ignylse) a Kincstron keresztl bejelentik. vkzben megjelen feladatra tbbletignyek bejelentsre, valamint feladat megsznse vagy cskkense miatt lemondsra is van lehetsgk. Az ignybe vett s elszmolt normkat a Kincstr kzigazgatsi hatsgi eljrs krben vizsglja, s jogellenesen ignybe vett normatvk esetn visszafizetsre ktelezi ket. Az llami tmogatsokat rszkre a Kincstr a nett finanszrozs keretben (havonta) biztostja. Eurpai unis s hazai fejlesztsi forrsok finanszrozsa leggyakrabban a Kincstr kzremkdsvel trtnik. Pnzgyi informcis szolgltatsi ktelezettsgeiknek is a Kincstron keresztl tesznek eleget. (Pldul a kltsgvetsi informci szolgltatsnak elmaradsa jelentheti azt, hogy nem kapja meg tmogatst addig, amg e ktelezettsgnek nem tesz eleget.) Az nkormnyzatok jelents szm kltsgvetsi szerv tjn biztostjk kzszolgltatsi feladatai-kat. E szervekben (kzszfra) a munkavllalk szma magas. Az llam a Kincstron keresztl biztostja az nkormnyzat ltal foglalkoztatott dolgozk brszmfejtst. Az nkormnyzati alrendszerben az alrendszerbe tartoz kltsgvetsi szervek kzjogi jogllstl fggen specilis rendelkezsek vonatkoznak a ktelezettsgvllalsra s ellenjegyzsre, utalvnyozsra, rvnyestsre. (Megosztottak a jogostvnyok a polgrmester s a jegyz kztt, a tbbcl trsulsoknl a trsulsi tancs elnke s a munkaszervezet vezetje kztt. Eltr a szablyozs a kisebbsgi nkormnyzatoknl.) A helyi nkormnyzat gazdasgi autonmijt tbb korltozs is rinti. A nemzeti vagyonrl szl trvny pldul korltozza a helyi nkormnyzat gazdasgi trsasg alaptsval, illetve gazdasgi trsasgban val rszeseds szerzsvel kapcsolatos jogait. A helyi nkormnyzat csak olyan gazdlkod szervezetben vehet rszt, amelyben felelssge nem haladja meg vagyoni hozzjrulsnak mrtkt (ilyen gazdlkod szervezet a gazdasgi trsasgi formk kzl pldul a korltolt felelssg trsasg, vagy a rszvnytrsasg). A helyi nkormnyzat vllalkozsi tevkenysge a ktelez feladatainak elltst nem veszlyeztetheti. 2012. janur 1-jtl szmos korltozs rinti a helyi nkormnyzatok adssgot keletkeztet gyleteit (tbbek kztt ilyen gylet a hitelfelvtel, rtkpapr kibocstsa). Ezeket a szablyokat a Stabilitsi trvny tartalmazza. Az nkormnyzat adssgot keletkeztet gyletet szk kr kivtellel rvnyesen csak a Kormny elzetes hozzjrulsval kthet. Az nkormnyzat mkdsi clra csak likvid hitelt vehet fel, ami egyben azt is jelenti, hogy a mkdsi kltsgvetsben tervezett hiny kls forrsbl (hitellel) nem, csupn bels forrssal (pldul elz vekben kpzdtt maradvnybl) finanszrozhat. Ismeret-ellenrz krdsek: Ismertesse az nkormnyzatok gazdasgi nllsgnak alkotmnyos alapjait, az llami s helyi feladatellts sszefggseit! Milyen szerepet tlt be az nkormnyzatok gazdasgi nllsgban a vagyonuk? Ismertesse az nkormnyzati vagyon szerkezett! Mutassa be a helyi nkormnyzati vagyonnal val gazdlkods fbb jellemzit! Melyek az nkormnyzatok bevtelei s kiadsai? Milyen szakaszokbl ll a kltsgvetsi ciklus a helyi nkormnyzatok esetben? Melyek a helyi alrendszer gazdlkodsnak specilis szablyai?

336

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A tanulmnyai vre vonatkoz kltsgvetsi trvny mellkletei kzl gyjtse ki azokat, amelyek a helyi nkormnyzatok kltsgvetsi tmogatsai, hozzjrulsai elosztsrl rendelkeznek! Vesse ssze a kzponti kltsgvetsi s a helyi nkormnyzati kltsgvetsi ciklust s ksztsen egy olyan folyamatbrt, amely azokat prhuzamosan mutatja be! Ismerje meg lakhelye, vagy egy n ltal kivlasztott teleplsi nkormnyzat tanulmnyai vre elfogadott kltsgvetsi rendelett! Tjkozdjon, hogy az nkormnyzat kltsgvetse milyen bevteli forrsokkal rendelkezik!

5.

A kltsgvetsi szervek

A kltsgvetsi szerv a kzfeladat-ellts dominns szervezeti formja. Mindezt az llamhztartsi trvny gy fogalmazza meg, hogy a kzfeladatok elltsa elssorban kltsgvetsi szervek alaptsval s mkdtetsvel trtnik.. Jelen fejezetben elszr a kltsgvetsi szervek jogllsnak meghatroz aspektusait tekintjk t, majd a kltsgvetsi szervek gazdlkodsra vonatkoz fontosabb szablyokat foglaljuk ssze.

5.1.
5.1.1.

A kltsgvetsi szervek jogllsa

A kltsgvetsi szervek szerepe a kzfeladatok elltsban

Korbban mr szltunk arrl, hogy az llamhztarts krbe tartoz llami (s nkormnyzati) feladatokat az llam (s az nkormnyzatok) rszben vagy egszben az llamhztarts szervezetrendszer rszt kpez kltsgvetsi szerveken keresztl ltja el. A kltsgvetsi szervek kzfeladatok elltsban betlttt szerept jl illusztrlja, hogy 2008. vi adatok szerint mintegy 600 kzponti s 13 000 nkormnyzati kltsgvetsi szerv mkdik, az ltaluk foglalkoztatott tbb mint 700 ezer munkavllalt jelent. A teljes llamhztarts kiadsnak krlbell egyharmadt a kltsgvetsi szervek mkdsvel kapcsolatos kiadsok teszik ki. A kltsgvetsi szerv jogszablyban vagy az alapt okiratban meghatrozott kzfeladat elltsra ltrejtt jogi szemly. Legfontosabb jellemzi: jogszablyban meghatrozott s az alapt okiratban rgztett llami, nkormnyzati feladatokat (a tovbbiakban egytt: kzfeladat) lt el alaptevkenysgknt, alaptevkenysgt haszonszerzsi cl nlkl folytatja, feladatait jogszablyban meghatrozott kvetelmnyek s felttelek alapjn, jogszablyban meghatrozott szerv vagy szemly irnytsa vagy felgyelete mellett, az alapt okiratban megjellt mkdsi krben, kzfeladat-elltsi ktelezettsggel vgzi, kltsgvets alapjn gazdlkodik.

Az llamhztartsi rendszer s a kzfeladat-ellts szablyozsnak reformfolyamatban emltend lps volt a kltsgvetsi szervek jogllsrl s gazdlkodsrl szl 2008. vi CV. trvny, majd a mkdsnek tapasztalatai alapjn annak 2010 vi mdostsa, s a kltsgvetsi szervek mkdsrl szl jogszablyi elrsok llamhztartsi trvnybe trtn visszahelyezse, s a sttusztrvny hatlyon kvl helyezse. A kltsgvetsi szervek jogllsrl s gazdlkodsrl szl 2008. vi CV. trvny (az n. sttusztrvny) bevezetsi tapasztalatai igazoltk, hogy a sttusztrvny ltal ltrehozott kltsgvetsi gazdlkodsi keretek nem nyjtottak megfelel htteret a kltsgvetsi szervek kzrdeknek megfelel mkdsre, fknt azrt, mert bizonyos esetekben indokolatlanul eltlzott mrtk gazdlkodsi rugalmassgot biztostottak egyes a trvny ltal ltrehozott kltsgvetsi szervi tpusoknak. Nem teremtettk meg az e rugalmassg ellenttelezst biztost kontrollmechanizmusokat.
337

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A vltoztatsok hatsaknt rdemben cskkent a kltsgvetsi szervek mkdsvel s gazdlkodsval kapcsolatos tlburjnz adminisztrci, valamint megsznt privatizcijuk veszlye. A jogalkoti szndk szerint fontos garancilis elemek plnek ki a kzvagyon vdelmnek biztostsa rdekben, cskkentve ezzel az pnzelfolys, a korrupci lehetsgt. A sttusztrvny hatlyon kvl helyezst gy oldotta meg a jogalkot, hogy az ht.-ba beptette a kltsgvetsi szervek sttuszra vonatkoz rendelkezseket, gy pldul a kltsgvetsi szerv lettjra (alaptsa, nyilvntartsa, talaktsa, megszntetse), csakgy, mint az irnytsra (felgyeletre), irnyt (felgyeleti, alapt) szervre vonatkoz szablyokat. Az jraszablyozs sorn a sttusztrvny ltal ltrehozott flsleges adminisztrcis konstrukcikat a kltsgvetsi szervek tlzott differencilst eltrlte.

5.1.2.

A kltsgvetsi szervek alaptsa

Kltsgvetsi szerv alaptsra jogosult kzponti kltsgvetsi szerv esetn az Orszggyls, a Kormny vagy a miniszter, helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv esetn a helyi nkormnyzat, a helyi nkormnyzatok jogi szemlyisg trsulsa, a tbbcl kistrsgi trsuls, a trsgi fejlesztsi tancs, helyi nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv esetn a helyi nemzetisgi nkormnyzat vagy a helyi nemzetisgi nkormnyzatok jogi szemlyisg trsulsa, orszgos nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv esetn az orszgos nemzetisgi nkormnyzat vagy az orszgos nemzetisgi nkormnyzatok jogi szemlyisg trsulsa, s kztestleti kltsgvetsi szerv esetn a kztestlet.

A felsorolsban szerepl kltsgvetsi szervtpusok a kltsgvetsi szervek alapts szerinti csoportostsnak egyes csoportjai. Az egyes kltsgvetsi szervtpusokat rtelemszeren csak egyes alaptsra jogosult kzjogi szemlyek hozhatjk ltre; pldnak okrt kzponti kltsgvetsi szervet csak az Orszggyls, a Kormny vagy valamely miniszter ltesthet, helyi nkormnyzat vagy a teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsa kizrlag csak helyi nkormnyzati kltsgvetsi szervet, a kztestlet pedig (pl. a Magyar Tudomnyos Akadmia vagy valamely kamara) kizrlag csak kztestleti kltsgvetsi szervet alapthat. Kltsgvetsi szervet az nkormnyzati alrendszer rszt kpez alapt szervek kzsen is alapthatnak. Kltsgvetsi szerv alaptsa trtnhet oly mdon is, hogy a kltsgvetsi szervbl kivls trtnik, amely alapjn a kltsgvetsi szerv az alapt okirat mdostst kveten tovbb mkdik, ezzel egyidejleg pedig az alaptsra vonatkoz szablyok szerint egy j kltsgvetsi szerv jn ltre. Az Orszggyls vagy a Kormny ltal alaptott kltsgvetsi szerv alaptsrl jogszablyban, ms alapt szerv ltal alaptott kltsgvetsi szerv esetn alapt okiratban kell rendelkezni. Jogszabllyal alaptott kltsgvetsi szerv esetn a jogszablyban megjellt alaptsi idpontot megelzen a kltsgvetsi szerv alaptsrl alapt okiratot is ki kell adni. Az alapt okiratot az alapt szerv adja ki, kivve az Orszggyls vagy a Kormny ltal alaptott kltsgvetsi szerv alapt okiratt, amelyet az irnyt szerv, valamint a minisztriumt, a Miniszterelnksgt, a kormnyhivatalt s a fvrosi, megyei kormnyhivatalt, amelyet a miniszterelnk ad ki.

338

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A Kormny irnytsa vagy felgyelete al tartoz kltsgvetsi szerv alapt okiratnak kiadshoz s mdostshoz a miniszterelnk ltal kiadott alapt okirattal rendelkez kltsgvetsi szerv s a honvdelemrt felels miniszter ltal alaptott kltsgvetsi szerv alapt okirata kivtelvel az llamhztartsrt felels miniszter elzetes egyetrtse szksges. Az llamhztarts kzponti alrendszerbe tartoz kltsgvetsi szerv alapt okiratt a Hivatalos rtestben kzz kell tenni. A kltsgvetsi szerv a nyilvntartsba val bejegyzsvel, a bejegyzs napjval jn ltre. A kltsgvetsi szerv ltrehozsrl rendelkez jogszably ksbbi idpontot, trvny ms idpontot is megllapthat a ltrejvetel napjaknt. Az alapt okiratban foglaltakat a jvhagysra jogosult ltal jvhagyott szervezeti s mkdsi szablyzatban kell rszletezni. Az SZMSZ-nek tartalmaznia kell az llami feladatknt elltott alaptevkenysget (az ezt meghatroz jogszably megjellsvel egyetemben), a vllalkozsi tevkenysg rszletes felsorolst s mindezek forrsait, tovbb a feladatmutatk megnevezst, krt s mrtkt. Az alapt okirat tartalmazza a kltsgvetsi szerv nevt, szkhelyt, esetleges telephelyeit, az alaptsrl rendelkez jogszably teljes megjellst, ha az alaptsrl jogszably rendelkezett, kzfeladatt s alaptevkenysgt az llamhztarts szakfeladatrendje szerinti bontsban, llamhztartsi szakgazati besorolst, illetkessgt, mkdsi krt, irnyt szervnek nevt, szkhelyt, gazdlkodsi besorolst, vezetjnek megbzsi rendjt, s a foglalkoztatottjaira vonatkoz foglalkoztatsi jogviszonyok megjellst. jogeldjnek megnevezst, szkhelyt, vllalkozsi tevkenysge fels hatrt a mdostott kiadsi elirnyzatok arnyban, s megsznsnek idpontjt vagy pontos felttelt, ha hatrozott idre vagy bizonyos felttel bekvetkeztig hozzk ltre.

Az alapt okirat az albbiak fennllsa esetn tartalmazza a kltsgvetsi szerv

Minden kltsgvetsi szerv a polgri jog alanya, ezrt jogi szemlyisg nlkl kltsgvetsi szerv nem ltezhet. Jogi szemlyisget pedig gy szerez fszably szerint , hogy alapt okirata alapjn bejegyzik a kincstr kzhiteles nyilvntartsba. A jogi szemlyisg nem jr egytt azonos kiterjeds feladat-elltsi funkcikkal (ltalban szellemi szaktevkenysg, szellemi s fizikai tmogat tevkenysg), s azonos rtelemben vett gazdlkodsi jogokkal.

5.2.
5.2.1.

A kltsgvetsi szervek tpusai, irnytsa, felgyelete

A kltsgvetsi szervek tpusai

A kltsgvetsi szervek tbbflekppen is csoportosthatk. Egyik lehetsg az alapts (llamhztartsban elfoglalt hely) szerinti csoportosts, amelynek tartalmval mr az 5.1.2 pont alatt foglalkoztunk. A kincstri rendszerrel val kapcsolat ugyancsak rendszerezsi szempontknt szolglhat. A kincstri rendszerrel mr ugyancsak foglalkoztunk s lthattuk, hogy mg a kzponti alrendszerhez tartoz kltsgvetsi szervek kincstri krbe tartoznak, addig a helyi nkormnyzati kltsgvetsi szervek kincstri krn kvliek.

339

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az albbiakban a kltsgvetsi szervek gazdlkodsi jogkrk szerinti megklnbztetssel foglalkozunk. E szempont alapjn kt tpus klnthet el: nllan mkd s gazdlkod kltsgvetsi szerv, nllan mkd kltsgvetsi szerv.

Ha trvny vagy kormnyrendelet eltren nem rendelkezik, nllan mkd s gazdlkod kltsgvetsi szerv a kzponti kltsgvetsi szerv irnyt szerve, a kzpirnyt szerv, a kormnyhivatal s az autonm llamigazgatsi szerv, a kzponti hivatal, az nkormnyzati hivatal, az orszgos terleti hlzattal rendelkez kltsgvetsi szerv kzponti szerve, a tbbcl kistrsgi trsuls nll munkaszervezete. nllan mkd s gazdlkod kltsgvetsi szervnek a fentieken tl az a kltsgvetsi szerv sorolhat be klnsen, amelynl: jelents terjedelm s sszetett kzfeladatokat lt el, a kzfeladat elltsban orszgos, megyei vagy egyb, a teleplsinl nagyobb terleti jelleg illetkessggel jr el, vagy esetn a kzfeladat terjedelme, az elltottak szma, az gyflforgalom volumene, az alaptevkenysg elltst tmogat szellemi s fizikai tevkenysget vgz szervezeti egysgek mkdtetse e besorolst indokolja. rendelkezhet jogszably vagy az irnyt szerv dntse alapjn gazdasgi szervezettel, az elemi kltsgvetsben szerepl valamennyi elirnyzat felett rendelkezhet.

Az nllan mkd s gazdlkod kltsgvetsi szerv

nllan mkd kltsgvetsi szervnek az a kltsgvetsi szerv sorolhat be klnsen, amely: kizrlag szakmai szervezeti egysgekre tagozdik idertve a jogszablyban szakmai alapfeladat-elltsknt megjellt ellt jelleg tevkenysgeket is s szakmai alaptevkenysge nem eszkzignyes, vagy a szellemi, fizikai tmogat funkcikat elltk szma kln szervezeti egysg ltrehozst nem ignyli, e funkcik ms kltsgvetsi szerv ltal ellthatk. gazdasgi szervezettel nem rendelkezik, egyes pnzgyi-gazdasgi, illetve zemeltetsi feladatait az irnyt szerv ltal kijellt nllan mkd s gazdlkod kltsgvetsi szerv ltja el (a pnzgyi-gazdasgi, zemeltetsi feladatok elltsnak megosztst a kt kltsgvetsi szerv kztti megllapodsban hatrozza meg) az alapfeladatai elltst szolgl szemlyi juttatsokkal s az azokhoz kapcsold jrulkok s egyb kzterhek elirnyzataival minden esetben, egyb elirnyzatokkal a munkamegosztsi megllapodsban foglaltaktl fggen rendelkezik.

Az nllan mkd kltsgvetsi szerv

Az nkormnyzati hivatal, mint a helyi kisebbsgi nkormnyzat gazdlkodsnak vgrehajt szerve az adott helyi nkormnyzat s az rintett helyi kisebbsgi nkormnyzatok megllapodsa alapjn, kln az llami kltsgvetsbl szrmaz tmogatsra val ignyjogosultsg nlkl tbb helyi kisebbsgi nkormnyzat szmra is ellthatja a gazdlkodsi feladatokat.

340

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

5.2.2.

A kltsgvetsi szervek irnytsa s felgyelete

A kltsgvetsi szerv ltalban hierarchikus irnyts alatt ll szerv, ami alapveten abbl addik, hogy vagyont, a rendelkezsre ll kltsgvetsi elirnyzatot az llam, az alapt, s (ltalban) egyben irnyt (felettes) szerve kzpnzbl, kzvagyonbl biztostja, az elltand alapfeladatt e szerv hatrozza meg, hagyja jv. A kltsgvetsi szervek felett nem egyszeren felgyelet s klnsen nem trvnyessgi felgyelet rvnyesl, hanem az irnytsi jogok teljessge. A felgyeleti jogkr esetben, a felgyeleti szerv kategrija azon szerveket jelenti, melyek az irnytsi jogok teljessgvel nem, csak korltozott irnytsi jogkrrel rendelkeznek. A felgyeleti jogkr lehet: szakmai felgyelet, vagy annl mg korltozottabb jogokat magban foglal felgyelet. Kiemelt fogalmak: alapt szerv: a kltsgvetsi szervvel kapcsolatos, irnytsi jogokkal felruhzott szerv vagy szemly; helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szerve: a helyi nkormnyzat ltal alaptott kltsgvetsi szerv esetn a kpvisel-testlet (kzgyls), a tbbcl kistrsgi trsuls ltal alaptott kltsgvetsi szerv, valamint a jogi szemlyisggel rendelkez trsuls esetn a trsulsi tancs; helyi nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szerve: a helyi nemzetisgi nkormnyzat kpvisel-testlete; orszgos nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szerve: az orszgos nemzetisgi nkormnyzat kpvisel-testlete; helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szervnek vezetje: a helyi nkormnyzat ltal alaptott kltsgvetsi szerv esetn a polgrmester, fpolgrmester, a megyei kzgyls elnke, a tbbcl kistrsgi trsuls ltal alaptott kltsgvetsi szerv, valamint a jogi szemlyisggel rendelkez trsuls esetn a trsulsi tancs elnke; helyi nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szervnek vezetje: a helyi nemzetisgi nkormnyzati kpvisel-testletnek elnke; orszgos nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szervnek vezetje: az orszgos nemzetisgi nkormnyzat kpvisel-testletnek elnke.

A kltsgvetsi irnytsi jog a kvetkez hatskrk gyakorlsnak jogt jelenti: A.) a kltsgvetsi szerv talaktsa s megszntetse, B.) a kltsgvetsi szerv vezetje tekintetben a vezeti megbzs adsa, visszavonsa, s az egyb munkltati jogok gyakorlsa, C.) a kltsgvetsi szerv gazdasgi vezetjnek megbzsa, megbzsnak visszavonsa, djazsnak megllaptsa, D.) a bevteli s kiadsi elirnyzatokkal val gazdlkods rendszeres figyelemmel ksrse, a vgrehajts, illetve a kltsgvetsi szerv ltal elltand kzfeladatok megvalstsnak veszlye esetn a jogszablyban meghatrozott szksges intzkedsek megttele, E.) a kltsgvetsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzatnak jvhagysa, F.) a kltsgvetsi szerv ltal elltand kzfeladatok elltsra vonatkoz, s az erforrsokkal val szablyszer s hatkony gazdlkodshoz szksges kvetelmnyek rvnyestse, szmonkrse, ellenrzse, G.) jogszablyban meghatrozott esetekben a kltsgvetsi szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagysa, H.) egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra,
341

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

I.)

a kltsgvetsi szerv jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezse, s

J.) a kltsgvetsi szerv kezelsben lv kzrdek adatok s kzrdekbl nyilvnos adatok, valamint a b), c) s f)i) pont szerinti irnytsi jogkrk gyakorlshoz szksges, trvnyben meghatrozott szemlyes adatok kezelse. A kltsgvetsi szerv kltsgvetsnek vgrehajtsrt az irnyt szerv kzjogi felelssggel tartozik. A Kormny irnytsa vagy felgyelete al tartoz kltsgvetsi szerv esetn trvny vagy kormnyrendelet az irnytsi jogkrt korltozhatja, azok gyakorlsval ms szervet vagy szemlyt ruhzhat fel. Ha trvny vagy kormnyrendelet eltren nem rendelkezik, az irnyt szerv feladatkrnek gyakorlshoz szksges hatskrket az irnyt szerv vezetje a fejezetet irnyt szervnek cmzett hatskrket a fejezetet irnyt szerv vezetje gyakorolja. A helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv, a helyi nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv s az orszgos nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv irnyt szerve feladatkrnek gyakorlshoz szksges hatskrket ha trvny msknt nem rendelkezik az irnyt szerv gyakorolja, kivve a c) s i) pontban foglalt hatskrt, amelyet az irnyt szerv vezetje gyakorol.

5.3.

A kltsgvetsi szervek nyilvntartsa

A kltsgvetsi szervekrl a Magyar llamkincstr nyilvnos s kzhiteles nyilvntartst vezet, amelynek kln jogszablyban meghatrozott adatait interneten keresztl is elrhetv s kereshetv teszi. Az gynevezett egyablakos rendszer bevezetsvel teht a trzsknyvi szerv a Kincstr fel teljesti bejelentkezsi s vltozs-bejelentsi ktelezettsgt s a MK pedig tovbbtja az llami adhatsg szmra azokat az adatokat, amelyeket a trvny, vonatkoz rendelkezsei szerint az llami adhatsghoz is be kell jelenteni. Ezzel a rendszerrel az adminisztrcis terhek cskkennek s az adateltrs lehetsgt is kikszblik. A kltsgvetsi szerv a Magyar llamkincstrnl vezetett trzsknyvi nyilvntartsba trtn bejegyzssel jn ltre. A kltsgvetsi szerv alapt okiratnak a kltsgvetsi szerv talaktst, megszntetst nem eredmnyez mdostsa a bejegyzs napjval vlik hatlyoss, kivve, ha trvny ms idpontot, vagy az alapt okirat mdostsra irnyul krelem ksbbi idpontot llapt meg. Egyb trzsknyvi jogi szemlyre vonatkoz bejegyzsek mdostsa a bejegyzs napjval vlik hatlyoss, kivve, ha trvny ms idpontot, vagy az adatmdostsra irnyul krelem ksbbi idpontot llapt meg. A trzsknyvi nyilvntarts kzhiteles, ami azt jelenti, hogy az ellenkez bizonytsig vlelmezni kell annak a jhiszemsgt, aki a trzsknyvi jogi szemllyel szemben a nyilvntartsban szerepl adatokban bzva szerez jogot. Az ellenkez bizonytsig a nyilvntartsba bejegyzett adatrl vlelmezni kell, hogy az fennll, s a nyilvntarts szerinti jogosultat illeti meg. Az adatok trlse esetn az ellenkez bizonytsig azt kell vlelmezni, hogy azok nem llnak fenn. A nyilvntarts fennll s trlt adatai s az alapt okirat nyilvnosak, azokat brki megtekintheti, azokrl feljegyzst kszthet, tovbb azok adatai elektronikus ton is hozzfrhetk. A bejegyzs irnt az alapt szerv kteles intzkedni, trvnyben meghatrozott hatridn bell. Az alapts szablyozott krlmnyeire figyelemmel, a tartalmi kvetelmnyeknek megfelels a nyilvntartsba vtel krelmezjt terheli, de az alapt okirat ktelez tartalmi elemei megltt, tovbb az alapt okirat vagy ltrehoz jogszablynak (hatrozatnak) val megfelelst, azzal egyez tartalmt a nyilvntart szerv ellenrzi, s beleegyezst elutast joga van. A kincstr dntse ellen fellebbezsnek nincs helye. Az alapt szerv a dnts kzlstl szmtott tizent napon bell a hatrozat vagy az nll fellebbezssel megtmadhat vgzs fellvizsglatt krheti az alapt szerv szkhelye szerint illetkes megyei brsgtl.
342

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

5.4.
5.4.1.

A kltsgvetsi szervek mkdsnek fellvizsglata, talaktsa, megszntetse

A kltsgvetsi szervek tevkenysge

A kltsgvetsi szerv irnyt szerve ltal jvhagyott elemi kltsgvetse alapjn kteles kzfeladatt elltni s gazdlkodni. Ha trvny msknt nem rendelkezik, a kltsgvetsi szerv szmra az alapt szerv hatrozza meg s biztostja a kzfeladatai elltshoz szksges vagyon hasznlatt. A kltsgvetsi szerv feladatai elltsnak rszletes, bels rendjt s mdjt szervezeti s mkdsi szablyzat llaptja meg, azzal, hogy a szervezeti egysgekre vonatkoz rszletszablyokat a szervezeti s mkdsi szablyzatban vagy gyrendben kell meghatrozni. A kltsgvetsi szerv alaptevkenysge: amely a ltrehozsrl rendelkez jogszablyban, alapt okiratban a szakmai alapfeladataknt meghatrozott nem haszonszerzs cljbl vgzett tevkenysg, idertve a rendelkezsre ll kapacitsokat szakmai alapfeladata elltsra trtn hasznlatt, valamint az idlegesen szabad kapacitsait kivteles jelleggel nem ktelezen vgzett tevkenysgre trtn hasznostst is; vllalkozsi tevkenysge: amely haszonszerzs cljbl, llamhztartson kvli forrsbl, nem ktelezen vgzett termel-, szolgltat-, rtkest tevkenysg.

A kltsgvetsi szerv alap- s vllalkozsi tevkenysgt az llamhztartsi szakfeladatok rendje (szakfeladatrend) szerint szakfeladat szmmal s megnevezssel kell meghatrozni. A kltsgvetsi szerv ltal elltott feladatoknak, ezen bell a vgzett tevkenysgeknek az ht szerinti elklntst, besorolst az ott meghatrozott kritriumok alapjn kell elvgezni. Az alaps vllalkozsi tevkenysgbl szrmaz bevteleit s kiadsait elklntetten kell megtervezni s elszmolni. A kltsgvetsi szerv alapt okiratban nllan nem kell alaptevkenysgknt megjellni, ugyanakkor alaptevkenysgknt kell elszmolni azokat az nll szakfeladatot kpez kiadsi s bevteli elemeket, amelyek a szerv alapt okirat szerinti alaptevkenysgnek elltshoz kapcsoldnak. gy a kltsgvetsi szerv rszre a jogszably szerinti alapfeladat elltsra biztostott ingatlan egyes rszeinek brbeadst, hasznostst, ha az idszakosan a kapacits kihasznlsa, illetve tartsan az alapfeladat magasabb sznvonal vagy hatkonyabb elltsa cljbl trtnik. A kltsgvetsi szervnek ms szervek rszre vgzett tevkenysgeinek szakfeladatait, a kltsgvetsi szerv, fejezeti kezels elirnyzat, helyi nkormnyzat s tbbcl kistrsgi trsuls, elklntett llami pnzalap tmogatsi cljai szerinti szakfeladatokat, a technikai szakfeladatokat, a kltsgvetsi szerv alaptevkenysge elltsra rendelkezsre ll kapacitsnak kihasznlst clz, nem haszonszerzs cljbl vgzett tevkenysgeinek szakfeladatait. Tmogatsbl nem finanszrozhat a vllalkozsi tevkenysg. A kltsgvetsi szerv e tevkenysgeibl szrmaz bevtelnek fedeznie kell a vgzett tevkenysggel sszefgg valamennyi kzvetlen kiadst, az ahhoz hozzrendelhet kzvetett kiadsokat, valamint az amortizcit is. A kltsgvetsi szerv sajt nevben a Stabilitsi tv. 3. (1) bekezdse szerinti adssgot keletkeztet gyletet rvnyesen nem kthet, tovbb trvnyben meghatrozott kivtellel rtkpaprt nem bocsthat ki, nem szerezhet meg, pnzgyi lzinget vagy faktoringot magban foglal szerzdst nem kthet, s garancit s kezessget nem vllalhat.
343

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kltsgvetsi szervet szakmai szempontbl meghatroz alaptevkenysgnek jellege szerint az irnyt szerv az llamhztartsrt felels miniszter ltal nll tjkoztatban kiadott llamhztartsi szakgazati rendben meghatrozott szakgazatba szakgazat szmmal s megnevezssel sorolja be az alapt okiratban. E szakgazati rend nem azonos a szakfeladatrend szerinti szakgazati bontssal. A kltsgvetsi szerv mkdst, feladatai elltst, hatkonysgt az irnyt szervnek ktelessge rendszeresen fellvizsglni. A fellvizsglat eredmnyeknt illetve a feladat vltozsakor a szervezet alapt okiratt rint dntst kell hoznia s a fellvizsglat eredmnytl fggen a kltsgvetsi szervet t kell alaktani, vagy meg kell szntetni.

5.4.2.

A kltsgvetsi szerv talaktsa, megszntetse

Az alapt szerv jogosult a kltsgvetsi szervet jogutddal vagy jogutd nlkl megszntetni. A kltsgvetsi szerv ltalnos jogutdlssal trtn megszntetse talaktssal trtnhet. A kltsgvetsi szerv talaktsa trtnhet egyestssel vagy sztvlasztssal. Az egyests lehet: beolvads vagy sszeolvads. A sztvlaszts lehet: klnvls vagy kivls. Ha az egyests tbb alapt szervhez tartoz kltsgvetsi szervet rint, az alapt szervek kzsen jellik ki az j kltsgvetsi szervet irnyt szervet. A kltsgvetsi szerv Az talaktsrl, vagy a megszntetsrl - az alaptsnak megfelelen - jogszablyban vagy hatrozatban kell rendelkezni. Az talaktsrl, megszntetsrl rendelkez jogszablyban (okiratban) rendelkezni kell a megszntets okrl, megszn kltsgvetsi szerv valamennyi kzfeladatnak jvbeni elltsrl, valamennyi jogrl s ktelezettsgrl, idertve a kltsgvetsi szerv vagyoni jogait s elirnyzatait is. A jogszablyban (okiratban) meg kell jellni azt a naptri napot ameddig, vagy azt az idtartamot, amelyre vonatkozan, s azon krt, mrtket, amelyre kiterjeden a kltsgvetsi szerv utoljra ktelezettsget vllalhat. A kltsgvetsi szerv ezzel ellenttes ktelezettsgvllalsa semmis. A kltsgvetsi szerv ltalnos jogutddal trtn megszntetse a vele szemben fennll kvetelseket nem teszi lejrtt. A kltsgvetsi szerv jogutd nlkli megszntetse esetn az llami vagyonrl szl trvny vagy a megszntetsrl rendelkez jogszably, megszntet okirat eltr rendelkezse hinyban a kltsgvetsi szerv megszntets idpontjban fennll magnjogi jogait s ktelezettsgeit idertve a vagyonkezeli jogot is az alapt szerv, az Orszggyls vagy a Kormny ltal alaptott kltsgvetsi szerv esetn az alapt szerv ltal kijellt szerv gyakorolja s teljesti. A jogutd nlkl megszntetett kltsgvetsi szerv nem magnjogi jogai s ktelezettsgei a jvre nzve megsznnek azzal, hogy a megszns napjn fennll ktelezettsgek teljestsrt s kvetelsek beszedsrt az alapt szerv (az Orszggyls vagy a Kormny ltal alaptott kltsgvetsi szerv esetn az alapt szerv ltal kijellt szerv) felel. A kltsgvetsi szerv a trzsknyvi nyilvntartsbl val trlsvel, a trls napjval sznik meg.

5.5.
5.5.1.

Kltsgvetsi szervek mkdse s gazdlkodsa

A kltsgvetsi szervek mkdsnek s gazdlkodsnak ltalnos jellemzi

A kltsgvetsi szerv vezetje felels a kzfeladatok jogszablyban, alapt okiratban, bels szablyzatban foglaltaknak megfelel elltsrt, valamint a kltsgvetsi szerv szmra jogszablyban elrt ktelezettsgek teljestsrt. Felelssge kiterjed
344

az alapt okiratban elrt kvetelmnyeknek s feltteleknek megfelel elltsra,

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

a kltsgvetsi szerv mkdsben s gazdlkodsban a gazdasgossg, a hatkonysg s az eredmnyessg kvetelmnyeinek rvnyestsre, a gazdlkodsi lehetsgek s a ktelezettsgvllalsok sszhangjra, a kltsgvetsi szerv vagyonkezelsbe, hasznlatba adott, s a tulajdonban lv vagyonnal kapcsolatosan a vagyonkezeli, tulajdonosi jogok rendeltetsszer gyakorlsra, az llamhztartsi bels kontrollrendszer megszervezsre s hatkony mkdtetsre, a szerv besorolsnak megfelelen a szakmai s pnzgyi folyamatos nyomon kvetsi (monitoring) rendszer mkdtetsre, a tervezsi, a beszmolsi, valamint a kzrdek, s kzrdekbl nyilvnos adatok szolgltatsra vonatkoz ktelezettsg teljestsre, annak teljessgre s hitelessgre, a szmviteli rendre.

A kltsgvetsi szerv jvhagyott kltsgvets alapjn, a vonatkoz jogszablyokban meghatrozott kvetelmnyek s felttelek rvnyestsvel mkdik s gazdlkodik. A kzponti kltsgvetsi szerv kiemelt elirnyzatait s ltszm-elirnyzatt tartalmaz kltsgvetst a kltsgvetsi trvny elfogadst kveten az irnyt szerv kormnyrendeletben foglaltak szerint kincstri kltsgvets kiadsval llaptja meg. A helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv kltsgvetst az nkormnyzat kltsgvetsi rendelete llaptja meg. A kltsgvetsi szerv megllaptott kltsgvetsrl az mr.-ben rgztett szempontok figyelembevtelvel az llamhztartsrt felels miniszter rendeletben foglaltak szerint elemi kltsgvetst kszt, amely gazdlkodsnak alapdokumentuma. Az elemi kltsgvets magban foglalja a kiadsokat, bevteleket s tmogatsokat kiemelt elirnyzatokon bell ttelenknt s szakfeladatrend szerinti tevkenysgenknt rszletezve, a kltsgvetsi szerv szemlyi juttatsainak s ltszmnak sszettelt, a szakfeladatrend szerinti mutatk llomnyt s rtkeit.

Az elemi kltsgvets elksztsvel kapcsolatos kiegszt informcikat az llamhztartsrt felels miniszter tjkoztatban teszi kzz. Az elemi kltsgvetshez kapcsoldan el kell kszteni az abban foglaltakat altmaszt szmtsokat s azok indokolst, amelyek alapjn ellenrizhet annak megalapozottsga, vgrehajthatsga, s az irnyt szerv dnt az elemi kltsgvets jvhagysrl. A kltsgvetsi szerv mkdse s gazdlkodsa sorn az adott piaci s jogszablyi krlmnyek kztt lehet legnagyobb mrtkben rvnyeslnie kell az albbi kvetelmnyeknek: az erforrsok felhasznlshoz kapcsold kiads vagy rfordts az elrhet legkisebb legyen, a jogszablyban meghatrozott vagy ltalnosan elvrhat minsg mellett (gazdasgossg); az ellltott termkek, nyjtott szolgltatsok, az elltott feladat ms eredmnynek rtke, vagy az azokbl szrmaz bevtel a lehet legnagyobb mrtkben haladja meg a felhasznlt erforrsokhoz kapcsold kiadsokat vagy rfordtsokat (hatkonysg); a kitztt clok az elfogadott mdostsokat, vltoz krlmnyeket figyelembe vve megvalsuljanak, a tevkenysg tervezett s tnyleges hatsa kztti klnbsg a lehet legkisebb mrtk legyen, vagy a tnyleges hats legyen kedvezbb a tervezettnl (eredmnyessg).

345

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.5.2.

A kltsgvetsi szervek bevtelei s kiadsai

A kltsgvetsi szerv trgyvi bevteli forrsai az albbi csoportokba sorolhatk: tmogats, amely az albbi bekezdsben rt kivtellel a kzponti kltsgvetsbl, a trsadalombiztostsi kltsgvetsi szervek rszre a trsadalombiztosts pnzgyi alapjaibl, a helyi nkormnyzat, a tbbcl kistrsgi trsuls, a helyi kisebbsgi, az orszgos kisebbsgi nkormnyzat kltsgvetsbl szrmazik, tmogatsrtk bevtel, amely az elklntett llami pnzalapbl, helyi nkormnyzattl, tbbcl kistrsgi trsulstl, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjaibl, a trsadalombiztostsi kltsgvetsi szervek rszre a kzponti kltsgvetsbl, az eurpai unis forrsbl finanszrozott programok vgrehajtsra nyitott lebonyoltsi vagy clelszmolsi szmln lv pnzeszkzbl, a fejezeti kezels elirnyzat bevteleknt elszmolhat sszegbl, a helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerv esetn kzponti kltsgvetsi fejezet elirnyzatbl szrmazik, kzhatalmi bevtel, amely az igazgatsi szolgltatsi djnak, a felgyeleti djnak, a pnzbntetsnek, s a brsgbevtelnek a fizetsi ktelezettsget elr jogszablyban meghatrozott mrtke, tvett pnzeszkz, mint az llamhztartson kvlrl szrmaz olyan forrs, amely ellenben az tad llamhztartson kvli szervezet, szemly az elltand feladatot meghatrozhatja, de ellenszolgltatst nem kr, az abbl ltrejtt eredmny hasznostsi jogt nem kti ki, a kltsgvetsi szervet vagy a kzponti, fejezeti kezels elirnyzat kezel szervt szmlaadsi ktelezettsg kln jogszably alapjn nem terheli, egyb mkdsi s felhalmozsi cl bevtelek, gy klnsen az eszkzk rtkestse s a nyjtott szolgltatsok ellenrtke, a brleti s lzingdj bevtelek, az intzmnyi elltsi djak, az alkalmazottak trtse, az ltalnos forgalmi ad bevtelek- s visszatrlsek s a pnzgyi mveletek bevtelei, vllalkozsi bevtel, amely a kltsgvetsi szerv vllalkozsi tevkenysge sorn befoly mkdsi s felhalmozsi cl bevtel, tvett maradvny, amely az llamhztarts nem kzponti kltsgvetsi alrendszere maradvnybl szrmazik.

A korbbi v(ek)ben alaptevkenysghez kapcsoldan kpzdtt kltsgvetsi tartalkok (helyi nkormnyzati krben pnzmaradvny, kincstri krben elirnyzat-maradvny), illetve a vllalkozsi tevkenysg korbbi v(ek)ben kpzdtt maradvnya felhasznlhat a trgyvi mkds, illetve fejleszts finanszrozsra. A korbbi idszak maradvnynak felhasznlsa a kltsgvetsi szerv bevtelei krben elirnyzatknt megjelentend, illetve a tnyleges felhasznlst kveten bevtelknt pnzforgalom nlkl elszmoland. A kltsgvetsi szervek kiadsai alapveten mkdsi s felhalmozsi cl kiadsok. A felhalmozsi cl kiadsok gyakran nem jelennek meg a mkdsket szolgl nagyobb volumen, jelentsebb beruhzsok (pldul plet-beruhzsok, mszaki fejlesztsek), mivel azokat az egyes fejezetek kzponti beruhzsknt tervezik, megvalstsukrl nem a kltsgvetsi szervek szintjn dntenek. A helyi nkormnyzatok krben ehhez hasonlan nkormnyzati kltsgvetsi szervek beruhzsainak elirnyzatait jellemzen nem rendelik hozz a kltsgvetsi szervekhez, hanem azokat a fenntart nkormnyzat kltsgvetsben tervezik. A kltsgvetsi szervek felhalmozsi kiadsai kztt az intzmnyi beruhzsi kiadsok, valamint a feljtsok jelennek meg az elemi kltsgvetsben, amely elirnyzatokkal a kltsgvetsi szerv sajt hatskrben rendelkezik.

346

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

A kltsgvetsi szervek mkdsi kiadsai kpezik kiadsaik dnt hnyadt, azon bell is a kltsgvetsi szervek ltal elltott kzhatalmi, illetve kzszolgltat tevkenysg humnerforrsignyes jellege miatt meghatroz arnyt kpviselnek a szemlyi juttatsok s az ahhoz kapcsold munkaadkat terhel jrulkok kiadsai. A foglalkoztatott munkaervel kapcsolatos kiadsok tervezse s felhasznlsa ll ezrt ltalban a figyelem kzppontjban. A dologi kiadsok kszletbeszerzsek, zemeltetssel kapcsolatos szolgltatsi kiadsi kiadsok (villamosenergia, vz- s csatornaszolgltats, telefondjak, stb. s az egyb foly kiadsok tervezse s teljestse sorn is szksg van azonban a gondos tervezsre, a takarkos gazdlkodsra.

5.5.3.

Ktelezettsgvllals, ellenjegyzs, rvnyests, utalvnyozs

A kltsgvetsi elirnyzatok teljestse egymsra pl (vertiklis) munkaszakaszok rvn valsul meg. Ezek a munkaszakaszok a kiadsi elirnyzatok teljestsre modellezve sorrendben az albbiak: ktelezettsgvllals, szakmai teljests, rvnyests, utalvnyozs, pnzgyi teljests (az utalvnyozs foganatostsa).

A ktelezettsgvllals a kiadsi elirnyzatok terhre fizetsi ktelezettsg gy klnsen a foglalkoztatsra irnyul jogviszony ltestsre, szerzds megktsre, kltsgvetsi tmogats biztostsra irnyul vllalsrl szl, szablyszeren megtett jognyilatkozat. A kltsgvetsi szerv nevben ktelezettsgvllalsra a kltsgvetsi szerv vezetje vagy a kltsgvetsi szerv alkalmazottjai kzl ltala rsban felhatalmazott szemly jogosult. A ktelezettsgvllals eltt meg kell gyzdni arrl, hogy az szksges s jogszer-e a szakmai feladatelltshoz, a kifizetshez szksges pnzgyi fedezet rendelkezsre ll-e, a lehetsges megoldsok kzl a leghatkonyabb, legclszerbb, leggazdasgosabb vltozatot vlasztottk-e.

A ktelezettsgvllals csak rsban, pnzgyi ellenjegyzs utn trtnhet. Ellenjegyzs nlkl a ktelezettsgvllals rvnytelen. Az ellenjegyzs egy elzetes ellenrzsi folyamat, melynek sorn meg kell vizsglni, hogy szabad kltsgvetsi elirnyzat biztostja-e a fedezetet, a ktelezettsgvllals nem srti-e a gazdlkodsra vonatkoz szablyokat. E jogkrt jellemzen specilis pnzgyi kpestssel rendelkez, pnzgyi-gazdasgi feladatokat ellt alkalmazottak (pldul a gazdasgi szervezettel rendelkez kltsgvetsi szervek esetben a gazdasgi vezet) gyakorolhatjk. A ktelezettsgvllals a szakmai teljestssel realizldik (rut leszlltjk, szolgltatst ignybe veszik, a szakrti vlemny elkszl, a munkt elvgzik). A teljests igazolsa sorn okmnyok alapjn ellenrizni, szakmailag igazolni kell a kiadsok teljestsnek jogossgt, sszegszersgt, ellenszolgltatst is magban foglal ktelezettsgvllals esetben annak teljestst. A teljestst az igazols dtumnak s a teljests tnyre trtn utals megjellsvel, az arra jogosult szemly alrsval kell igazolni. A teljests igazolsra jogosult szemlyeket a ktelezettsgvllal rsban jelli ki. A trvnyben meghatrozott kiadsok krben a kltsgvetsi szerv bels szablyzata lehetv teheti a teljests igazolsnak mellzst (jogszablyon, jogers vagy fellebbezsre tekintet nlkl vgrehajthat brsgi, hatsgi dntsen, vagy ms, a fizetsi ktelezettsg sszegt vagy az sszeg megllaptsnak mdjt, tovbb a felek valamennyi jogt s ktelezettsgt megllapt ktelez elrson alapul fizetsi ktelezettsg esetben van erre md).

347

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az rvnyests az a tevkenysg, melynek sorn a teljests igazolsa alapjn vagy annak hinyban is, ha arra nem volt szksg (lsd fentebb) az rvnyest ellenrzi kell az sszegszersget, a fedezet megltt s azt, hogy a megelz gymenetben a kltsgvetsi gazdlkodsi s szmviteli elrsokat, tovbb a bels szablyzatokban foglaltakat megtartottke. Amennyiben az rvnyest a vizsglat sorn az ott megjellt jogszablyok, illetve a ktelezettsget vllal szerv bels szablyzatainak megsrtst tapasztalja, kteles ezt jelezni az utalvnyoznak. Az rvnyests nem tagadhat meg, ha ezt kveten az utalvnyoz erre rsban utastja. Az rvnyestsnek tartalmaznia kell az rvnyestsre utal megjellst, a megllaptott sszeget, az rvnyests dtumt s az rvnyest alrst. Az rvnyestsre jogosult szemlyekre, valamint azok kijellsre specilis pnzgyi szakkpestst r el a jogszably. Az rvnyestst kveti a kifizetsek elrendelse, az utalvnyozs. Utalvnyozni csak az rvnyestst kveten s csak rsban szabad. Az utalvnyozsra jogosultakra a ktelezettsgvllals jogosultjainl ismertetett szablyokat kell alkalmazni. Kltsgvetsi szerv nevben ennek megfelelen elssorban a kltsgvetsi szerv vezetje jogosult az utalvnyozsra. A korbbi szablyozshoz kpest jdonsg, hogy az utalvnyozs rvnyessghez nem szksges ellenjegyzs. Utalvnyozni az okmnyra rvezetett zradk formjban vagy kln rsbeli rendelkezssel lehet. A kltsgvets vgrehajtsa, az elirnyzatok teljestse a felels, megbzott szemlyek rszrl dntseket, elengedhetetlen intzkedseket ignyel. Ezeket a dntseket csak megfelel szablyozottsg, dokumentltsg mellett szabad vgrehajtani. A rendelkez s az ellenrzst vgz szemlyek klnvlsa rdekben a jogszably sszefrhetetlensgi szablyokat fogalmaz meg. Ezek clja, hogy a pnzgyi teljestsre kt, egymstl fggetlen szemly intzkedse nyomn kerljn sor. A ktelezettsgvllal s a pnzgyi ellenjegyz ugyanazon gazdasgi esemny tekintetben azonos szemly nem lehet. Az rvnyest ugyanazon gazdasgi esemny tekintetben nem lehet azonos a ktelezettsgvllalsra, utalvnyozsra jogosult s a teljestst igazol szemllyel. Ktelezettsgvllalsi, pnzgyi ellenjegyzsi, rvnyestsi, utalvnyozsi s teljests igazolsra irnyul feladatot nem vgezhet az a szemly, aki ezt a tevkenysgt a Polgri Trvnyknyv (a tovbbiakban: Ptk.) szerinti kzeli hozztartozja, vagy maga javra ltn el. A Kormny a nem a Kormny irnytsa vagy felgyelete al tartoz kltsgvetsi szerv s a Nemzeti Fejlesztsi gynksg kivtelvel a fejezetet irnyt szervhez, a fejezethez tartoz kltsgvetsi szervekhez, valamint az elklntett llami pnzalapok s a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai kezel szerveihez kltsgvetsi ffelgyelt, felgyelt rendelhet ki. A kltsgvetsi ffelgyel, felgyel a gazdlkods kltsgvets-politikval val sszhangja s a takarkos, szablyszer, eredmnyes mkds rdekben a Kormny rendeletben meghatrozott intzkedseket tehet, gy klnsen elzetesen vlemnyezi a ktelezettsgvllalsra irnyul eljrsokat s a nagy sszeg ktelezettsgvllalsok tekintetben kifogssal lhet. A kltsgvetsi ffelgyel, felgyel hatrozott idtartamra szl megbzsrl s a megbzs visszavonsrl az llamhztartsrt felels miniszter az llamhztartsrt felels miniszter irnytsa al tartoz kltsgvetsi szerv esetn a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter egyetrtsvel gondoskodik. A kltsgvetsi ffelgyel, felgyel tevkenysgnek szakmai irnytst az llamhztartsrt felels miniszter vgzi. A kltsgvetsi ffelgyel, felgyel felett az egyb munkltati jogokat a kincstr vezetje gyakorolja. A kincstr elnke e jogkrk gyakorlsban nem utasthat.

348

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

5.5.4.

Kltsgvetsi beszmols

A kltsgvetsi gazdlkods zr mozzanata a kltsgvetsi beszmol elksztse. A kltsgvetsi szervek gazdlkodsukrl flves s ves kltsgvetsi beszmolt ksztenek (jnius 30-ai, illetve december 31-ei fordulnappal). A flves kltsgvetsi beszmol tartalma szkebb, csupn a kltsgvetsi elirnyzatok els flvi teljestsrl nyjt informcit. Az ves kltsgvetsi beszmol egyrszt a kltsgvetsi elirnyzatok adott vi teljestst (pnzforgalmi jelents rlapjai), valamint ehhez kapcsoldan a trgyvi kltsgvetsi tartalk (kincstri krben elirnyzat-maradvny kimutats, kincstri krn kvl pnzmaradvnykimutats), illetve vllalkozsi tevkenysg maradvnya kpzdst mutatja be. Msrszt informcit szolgltat a kltsgvetsi szerv tulajdonban, hasznlatban ll vagyon nagysgrl, elz vhez viszonytott alakulsrl (knyvviteli mrleg). A knyvviteli mrleg a kltsgvetsi szerv vagyont megjelensi forma, sszettel szerint (eszkzk), valamint eredet, szrmazs (forrsok) szerint mrlegszeren mutatja be. Az ves kltsgvetsi beszmol rszt kpezi a kiegszt mellklet, amelynek szmszaki rsze tovbbi, az elz beszmolrszekben nem szerepl gazdlkodsi adatokat tartalmaz. A kiegszt mellklet rszeknt szveges rtkels is kszl, melynek minimlis tartalmt jogszably hatrozza meg. Az ves kltsgvetsi beszmol rszei teht sszefoglalva az albbiak: knyvviteli mrleg, pnzforgalmi jelents rlapjai, pnzmaradvny-kimutats (nkormnyzati krben), elirnyat-maradvny kimutats (kincstri krben), vllalkozsi maradvny kimutats (vllalkozsi tevkenysg esetn), kiegszt mellklet. Ismertesse a kltsgvetsi szerv fogalmt, az alaptsra jogosultak krt, a kltsgvetsi szervek jogllsra vonatkoz legfontosabb rendelkezseket! Fejtse ki a kltsgvetsi szervek kzhiteles nyilvntartsba vtelnek rendjt, a nyilvntarts vezetsre vonatkoz legfontosabb szablyokat! Csoportostsa a kltsgvetsi szerveket a tevkenysgk jellege s gazdlkodsi jogkrk szerint s jellemezze ket! Ismertesse a kltsgvetsi szervek irnytsra vonatkoz elrsokat! Ismertesse a kltsgvetsi szervek talaktsra, megszntetsre vonatkoz legfontosabb szablyokat! Ismertesse a kltsgvetsi szervek mkdsnek s gazdlkodsnak rendjt! Mutassa be a ktelezettsgvllals, ellenjegyzs, rvnyests, utalvnyozs tartalmt! Ismertesse a kltsgvetsi beszmols legfontosabb jellemzit! n egy teleplsi nkormnyzat jegyzje. A kpvisel-testleti lsen fogalmazdott meg egy nkormnyzati fenntarts voda ltestse kltsgvetsi szervi formban. A polgrmester tjkoztatst kr ntl a szksges eljrsi krdsekrl, teendkrl. A kltsgvetsi szervek alaptsra vonatkoz ismeretei alapjn tegyen eleget a krsnek! Egy orszgos mkdsi krrel mkd, jelents kltsgvetsi s vagyonhasznlati igny egszsggyi intzmnyt (laboratriumot) kvnnak ltrehozni. Milyen kategriba soroln be a kltsgvetsi szervet gazdlkodsi jogkr szerint? A Magyar llamkincstr honlapjn a kltsgvetsi szervek trzsknyvi nyilvntartsnak adatai hozzfrhetk. Keresse meg az nt foglalkoztat kltsgvetsi szervet s tekintse meg alapadatait!
349

Ismeret-ellenrz krdsek:

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.
6.1.

llamhztartsi kontroll
Az llamhztartsi kontrollok rendszere

Az llamhztartsi trvny rtelmben az llamhztartsi kontrollok alapvet clja az llamhztartsi pnzeszkzkkel, vagyonnal trtn szablyszer, szablyozott, gazdasgos, hatkony s eredmnyes gazdlkods. Az llamhztartsi kontroll kiterjed az llamhztarts valamennyi alrendszerre. A fenti meghatrozsok figyelembevtelvel az llamhztartsi rendszer kontrolljval sszefggsben nhny kiindul, ltalnos jelleg megllaptst tehetnk: az ellenrzsi tevkenysg az llamhztartsi rendszer egszre, valamennyi kltsgvetsi szervre vonatkozik, teht az adott rendszeren bell ltalnos ellenrzsknt van jelen, az ellenrzsi tevkenysg ltalnossga azt is jelenti, hogy mindez egyarnt rin ti az llamhztartsi rendszer egsznek, valamennyi kltsgvetsi szervnek a foly kltsgvetsi vhez tartoz pnzgazdlkodst, illetve a vagyongazdlkodst, az llamhztartsi rendszer mkdsvel kapcsolatos ellenrzsi tevkenysg felleli az llami ellenrzsek mindkt alaptpust, azaz mind a trvnyessgi-jogszersgiszablyszersgi ellenrzst, mind pedig a clszersgi-gazdasgossgi-hatkonysgi ellenrzst. kls ellenrzsre, kormnyzati szint ellenrzsre s az llamhztartsi bels kontrollrendszerekre.

Az llamhztartsi kontroll alaphelyzetben hrom pillrre pl:

llamhztartsi kls ellenrzsrl akkor beszlnk, ha az ellenrzsi tevkenysget a vgrehajt hatalomtl fggetlen, kls szerv/szemly ltja el. Az llamhztartsi trvny szerint ilyen kls ellenrzs az llami Szmvevszk ltal elltott ellenrzsi tevkenysg. Az llamhztartsi trvny ugyan nem sorolja ebbe a krbe, de sajtos kls ellenrzst jelenthet a knyvvizsgli tevkenysg is, klns tekintettel arra, hogy az llamhztartsi szablyozs ma mg szmos esetben rja el knyvvizsgl ktelez alkalmazst (pldul elklntett pnzalapok, bizonyos nkormnyzatok). A knyvvizsgl fggetlen szakrtknt kteles eljrni, tevkenysgnek kereteit jogszablyi elrsok hatrozzk meg. Mgsem sorolhat egyrtelmen az llamhztartsi kls ellenrzs szerepli kz, hiszen megbzja az adott kzfeladatot ellt szerv (illetve nkormnyzat), az ellenrzs sorn feltrt tapasztalatokrl, hinyossgokrl nem szmolhat be kls szerveknek vagy a nyilvnossgnak, csupn megbzjnak. (Kivve termszetesen a bncselekmny alapos gyanjt.) Tevkenysgnek eredmnye mgis lthatv vlik, hiszen f tevkenysge a beszmol fellvizsglata, szablyszersgnek, megbzhatsgnak, hitelessgnek tanstsa (auditls) annak rdekben, hogy az megbzhat s vals sszkpet adjon a gazdlkod szervezet vagyoni, pnzgyi s jvedelmi helyzetrl. A knyvvizsgli zradk megadsnak vagy elutastsnak tnye pedig mr megjelenhet kls szervek, vagy akr a nyilvnossg eltt. A kls ellenrzssel ellenttben az llamhztartson belli ellenrzsi tevkenysg jval heterognebb, s nmagban vve is egy rendszert kpez, amelyhez az llamhztartsi kontrollok kt pillre, a kormnyzati szint ellenrzs s a bels kontrollrendszer kapcsoldik.

350

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

6.2.

Az llamhztarts kls ellenrzse

Az llamhztarts kls ellenrzsvel kapcsolatos feladatokat az llami Szmvevszk ltja el, melyet az Alaptrvny az Orszggyls pnzgyi s gazdasgi ellenrz szerveknt definil. Az llami Szmvevszk feladatait, hatskrt s szervezett kln trvny llaptja meg . E trvny szerint az llami Szmvevszk ellenrzsi tevkenysge sorn minden ms szervezettl fggetlen. ltalnos hatskrrel vgzi a kzpnzekkel s az llami s nkormnyzati vagyonnal val felels gazdlkods ellenrzst. Az ellenrzsi tapasztalatain alapul megllaptsaival, javaslataival, tancsaival segti az Orszggylst, annak bizottsgait, s az ellenrztt szervezetek munkjt, amellyel elsegti a jl irnytott llam mkdst. Elnkt az Orszggyls az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval tizenkt vre vlasztja meg. Az llami Szmvevszk elnke az llami Szmvevszk tevkenysgrl vente beszmol az Orszggylsnek. Korbban mr kihangslyoztuk, hogy az llamhztarts kls ellenrzsnek legfontosabb sajtossga az ellenrzst vgz szervnek az ellenrztt szervtl (szervektl) val teljes fggetlensge. Erre tekintettel az llami Szmvevszk szervezetre s mkdsre vonatkoz jogi szablyozsban szp szmmal tallhatunk mind a szervezet, mind a szervezeti vezetk fggetlensgt garantl normkat. A szervezeti fggetlensgi normk krbl a kvetkezk rdemesek kiemelsre: az llami Szmvevszk kizrlag az Orszggylsnek, illetleg a trvnyeknek van alrendelve; az llami Szmvevszk kizrlag az Orszggylsnek tartozik felelssggel; az llami Szmvevszk a kzponti kltsgvets szerkezetben nll kltsgvetsi fejezetet kpez; az llami Szmvevszk szervezeti felptst s ves kltsgvetst az Orszggyls hagyja jv; az llami Szmvevszk elnke tancskozsi joggal rszt vesz az Orszggyls s bizottsgainak lsein; az llami Szmvevszk kltsgvetsi gazdlkodst fggetlen knyvvizsgl ellenrzi, akit e feladat elvgzsvel az Orszggyls elnke bz meg.

A szmvevszki vezetk szemlyi fggetlensgt elssorban a kvetkez rendelkezsek biztostjk: nem jellhet az llami Szmvevszk elnkv, illetve alelnkv olyan szemly, aki a megelz ngy vben tagja volt a Kormnynak, vagy brmely politikai prt kzponti szervezetben vlasztott vezet tisztsget tlttt be; az llami Szmvevszk elnkei, alelnkei, ftitkrai, vezeti s szmvevi tisztsgei sszeegyeztethetetlenek minden olyan szervnl betlttt tisztsggel, amely szerv llamhztarts valamely alrendszerbl tmogatsban rszesl; nem lehetnek orszggylsi kpviselk, s nem tlthetnek be rdekkpviseleti szervnl vezeti tisztsget; tudomnyos, oktati, mvszeti, lektori, szerkeszti, valamint jogi oltalom al es szellemi tevkenysg kivtelvel ms megbzst vagy keres foglalkozst nem folytathatnak, tovbb djazst nem fogadhatnak el; nem lehetnek sem egymssal, sem a Kormny tagjaival kzeli hozztartozk; az llami Szmvevszk elnke s alelnkei az orszggylsi kpviselkre vonatkoz szablyok szerint a megvlasztsukkor, majd azt kveten vente vagyonnyilatkozatot tesznek;

351

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

az llami Szmvevszk ftitkra, vezeti s szmvevi a kztisztviselkre vonatkoz szablyok szerint vagyonnyilatkozatot tesznek.

Az llami Szmvevszk feladatkrben ellenrzi az llamhztarts gazdlkodst, valamint elltja a trvny ltal hatskrbe utalt egyb ellenrzsi feladatkrket is. Az llami Szmvevszknek az llamhztarts gazdlkodsval kapcsolatos ellenrzsi ktelezettsge felleli az llamhztarts teljes spektrumt (valamennyi llamhztartsi alrendszert), az llamhztarts forrsainak, azok felhasznlsnak s a vagyonnal val gazdlkodsnak az ellenrzst. Az llami Szmvevszk feladatait maga az llami Szmvevszkrl szl 2011. vi LXVI. trvny, valamint ms trvnyek llaptjk meg. Tevkenysgt ellenrzsi terv alapjn vgzi, amit az elnk hagy jv. Az ellenrzsi tervrl s annak mdostsrl az llami Szmvevszk elnke tjkoztatja az Orszggylst. Trvnyben meghatrozott feladatkrben az llami Szmvevszk kteles ellenrzst lefolytatni az Orszggyls dntse alapjn, ellenrzst vgezhet a Kormny felkrsre.

Az llami Szmvevszk elnke az Orszggyls szmra ksztett ves beszmoljban tjkoztatst ad a szervezet elz vi ellenrzsi tevkenysgrl, mkdsrl, gazdlkodsrl, valamint az ellenrzsi megllaptsok alapjn tett intzkedsekrl. Az llami Szmvevszk feladatai az albbi csoportokba rendezhetk: az llamhztarts gazdlkodsnak ellenrzse (ide rtve az llamhztarts alrendszereinek kltsgvetse, valamint az llamhztarts vagyonval val gazdlkods ellenrzst is), a zrszmads (a kltsgvets vgrehajtsrl kszlt beszmol) ellenr-zse, egyb feladatok elltsa.

Az llami Szmvevszk ellenrzi az llamhztarts gazdlkodst, ennek keretben a kzponti kltsgvetsi javaslat (ptkltsgvetsi javaslat) megalapozottsgt, a bevteli elirnyzatok teljesthetsgt, az llami ktelezettsgvllalssal jr beruhzsi elirnyzatok felhasznlsnak trvnyessgt s clszersgt. A kltsgvetsi trvnyjavaslatot az Orszggyls az llami Szmvevszk vlemnyvel egytt trgyalja meg. Ellenrzi a kzponti kltsgvets szerkezeti rendjbe tartoz fejezetek mkdst, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjainak s az elklntett llami pnzalap-oknak a felhasznlst, valamint a helyi nkormnyzatok s a kisebbsgi n-kormnyzatok, tovbb ezek trsulsai gazdlkodst. Az llami Szmvevszk az llamhztartsbl szrmaz forrsok felhasznlsnak keretben ellenrzi a kzponti kltsgvetsbl gazdlkod szervezeteket (intzmnyeket), valamint az llamhztartsbl nyjtott tmogats vagy az llam-hztartsbl meghatrozott clra ingyenesen juttatott vagyon felhasznlst a kedvezmnyezett szervezeteknl, fggetlenl attl, hogy a kedvezmnyezett szervezet llamhztarts szervezetei krbe tartozik, vagy llamhztartson kvli szervezet. Ha a kedvezmnyezett szervezet az llamhztartsbl tmogatsban vagy ingyenes vagyonjuttatsban rszesl, gazdlkodsi tevkenysgnek egsze ellenrizhet. Az llami Szmvevszk a nemzeti vagyon kezelsnek ellenrzse keretben ellenrzi az llamhztarts krbe tartoz vagyon kezelst, a vagyonnal val gazdlkodst, az llami tulajdonban (rsztulajdonban) vagy tbbsgi nkormnyzati tulajdonban lv gazdlkod szervezetek vagyonrtk-megrz s vagyongyarapt tevkenysgt, az llamhztarts krbe tartoz vagyon elidegentsre, illetve megterhelsre vonatkoz szablyok betartst; ellenrizheti az llami vagy nkormnyzati tulajdonban (rsztulajdonban) lv gazdlkod szervezetek vagyongazdlkodst.

352

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az llami Szmvevszk fenti ellenrzsi feladataival sszefggsben ellenrizheti az llamhztarts alrendszereibl finanszrozott beszerzseket s az llamhztarts alrendszereihez tartoz vagyont rint szerzdseket a megrendelnl (vagyonkezelnl), a megrendel (vagyonkezel) nevben vagy kpviseletben eljr termszetes szemlynl s jogi szemlynl, valamint azoknl a szerzd feleknl, akik, illetve amelyek a szerzds teljestsrt felelsek, tovbb a szerzds teljestsben kzremkdknl. Az llami Szmvevszk ellenrzse sorn rtkeli az llamhztarts szmviteli rendjnek betartst, az llamhztarts bels kontrollrendszernek mkdst. Az llami Szmvevszk ellenrzi az llami adhatsg s a helyi nkormnyzatok adztatsi s egyb bevtelszerz tevkenysgt, valamint a vmhatsg tevkenysgt. Az llami Szmvevszk ellenrzi a kzponti kltsgvets vgrehajtsrl ksztett zrszmadst. A kzponti kltsgvets vgrehajtsnak ellenrzse keretben az llami Szmvevszk ellenrzse kiterjed a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai kltsgvetsnek vgrehajtsrl ksztett zrszmadsra s a trsadalombiztosts pnzgyi alapjainak a pnzgyi beszmoljra, az elklntett llami pnzalapok kltsgvetsnek vgrehajtsrl ksztett zrszmadsra is.

A zrszmadsrl szl trvnyjavaslatot az Orszggyls el trtn terjesztst megelzen kt hnappal benyjtja az llami Szmvevszknek. A zrszmadsi trvnyjavaslatot az Orszggyls az llami Szmvevszk jelentsvel egytt trgyalja meg. Az llami Szmvevszk egyb feladatai keretben ellenrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdlkodst s a Magyar Nemzeti Bankrl szl trvnyben foglaltak alapjn folytatott, az alapvet feladatok krbe nem tartoz tevkenysgt. E krben az llami Szmvevszk azt ellenrzi, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogszablyoknak, az alapszablynak s a kzgylse hatrozatnak megfelelen mkdik-e. Trvnyessgi szempontok szerint ellenrzi a prtok gazdlkodst, a prtok orszggylsi kpviselcsoportjai szmra az Orszggyls ltal folystott hozzjruls felhasznlst, az egyhzak rszre, tovbb az ltaluk fenntartott, illetve mkdtetett intzmnyek s szervezetek rszre az llamhztartsbl juttatott normatv s meghatrozott clra biztostott tmogats felhasznlst, valamint a nemzetbiztonsgi szolglatok specilis mkdsi kltsgkeret felhasznlsra vonatkoz adatait. az llami Szmvevszk jogllst, feladatkrt rint, az llamhztarts mkdsi rendjrl, s a kltsgvetsi szervek bels el-lenrzsrl szl, az llamhztarts szmviteli rendjvel kapcsolatos jogszablyok elksztsben.

Az llami Szmvevszk elnke rszt vesz

Az emltett trgykrkben a jogszablytervezeteket a kzigazgatsi egyeztets sorn is megfelel hatrid biztostsval vlemnyezsre meg kell kldeni az llami Szmvevszk rszre. Az llami Szmvevszk ellenrzsi tevkenysgt fszablyknt mind trvnyessgi, mind clszersgi s eredmnyessgi szempontok alapjn vgzi. Meghatrozott esetekben azonban pldul a prtok gazdlkodsnak ellenrzse sorn ellenrzsi jogkre csak trvnyessgi kontrollt foglal magban.
353

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az llami Szmvevszk ellenrzsi tevkenysgnek eredmnyessgt egy sor eszkz szolglja. Az ellenrzsi tevkenysge sorn egyarnt rendelkezik aktv s passzv informcis jogosultsggal. Az ellenrzs folyamn az llami Szmvevszk krmegelzs cljbl anyagi s pnzeszkzket zrolhat, feltve, hogy rendeltetsellenes vagy pazarl felhasznlst llapt meg, illetve az ellenrztt szerv a pnzeszkzk kezelsre vonatkoz szablyok slyos megsrtsvel krt okoz. A zrolsnak azonban vannak trvnyi korltai is (pl. nem terjedhet ki a munkabrekre). Az llami Szmvevszk megbzsbl ellenrzst vgz szemly kteles az ltala felelsknt megjellt szemllyel a megllaptsait rsban ismertetni, s tle rsbeli magyarzatot krni. A felelsknt megjellt szemly az rsbeli magyarzatot nyolc napon bell kteles megadni. E magyarzat elfogadsrl vagy elutastsrl az ellenrzst vgznek tizent napon bell rsban kell nyilatkoznia. Az ellenrztt szerv kteles: az llami Szmvevszk megkeressnek soron kvl eleget tenni; az llami Szmvevszk megbzsbl ellenrzst vgz szemly rszre szban vagy rsban tjkoztatst, magyarzatot adni s a dokumentcis anyagokba a betekintst lehetv tenni; az ellenrzst vgz szemly krsre az ltala szolgltatott adatok s rendelkezsre bocstott dokumentci teljessgrl nyilatkozatot tenni; tovbb az ellenrzs zavartalan elvgzshez szksges egyb feltteleket megteremteni.

Az llami Szmvevszkrl szl trvny szankcikat (pldul bntet-, vagy fegyelmi eljrs megindtsa) helyez kiltsba arra az esetre, ha a kzremkdsre ktelezett szervezet vagy ennek munkatrsa a kzremkdssel kapcsolatos ktelezettsgt megalapozott indok nlkl nem vagy ksedelmesen teljesti. Az llami Szmvevszk ellenrzsi megllaptsait megkldi az ellenrztt szerv vezetjnek, aki arra tizent napon bell rsban szrevteleket tehet. Az llami Szmvevszk az szrevtelre a berkezstl szmtott harminc napon bell rsban vlaszol. A figyelembe nem vett szrevteleket kteles a jelentsben feltntetni, s megindokolni, hogy azokat mirt nem fogadta el. Ha az llami Szmvevszk az ellenrzse sorn bncselekmny gyanjt llaptja meg, megllaptsait kteles az illetkes hatsggal haladktalanul kzlni. Egyb jogellenes cselekmny esetn a felelssg tisztzst, rvnyestst kezdemnyezheti. A megkeresett szervezet az eljrs megindtsval kapcsolatos llspontjrl trvny eltr rendelkezse hinyban hatvan napon bell, az eljrs eredmnyrl pedig annak befejezst kveten harminc napon bell tjkoztatni kteles az llami Szmvevszket. Ha az ellenrzs rendeltetsellenes vagy pazarl felhasznlst tr fel, illetve az ellenrztt szervezet ltal a pnzeszkzk kezelsre vonatkoz szablyok slyos megsrtsvel trtn krokozst, illetve ennek veszlyt llaptja meg, a kr megelzse, illetve enyhtse rdekben az llami Szmvevszk elnke az illetkes hatsghoz, illetve szervezethez fordulhat a munkabrek folystsnak kivtelvel az elirnyzat-felhasznlsi keret zrolsa, az llamhztarts valamelyik alrendszerbl nyjtott tmogatsok folystsnak felfggesztse, a szemlyi jvedelemad 1%-bl trtn felajnlsokbl val rszeseds lehetsgnek felfggesztse, bncselekmny elkvetsnek gyanja esetn az ellenrztt szervezet tulajdonban vagy kezelsben lv, az llamhztartsi vagyon krbe tartoz vagyonelem tekintetben biztostsi intzkeds elrendelse rdekben.

Az llami Szmvevszk az ltala vgzett ellenrzsekrl jelentst kszt. A jelents tartalmazza a feltrt tnyeket, az ezeken alapul megllaptsokat, kvetkeztetseket. Az llami Szmvevszk jelentse nyilvnos.
354

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Trvny a nyilvnossgot llamtitok vdelme rdekben korltozhatja. A nyilvnossgra hozott jelents nem tartalmazhat minstett adatot vagy a trvny ltal vdett egyb titkot. Az llami Szmvevszk az ellenrzsi megllaptsait tartalmaz jelentst megkldi az ellenrztt szervezet vezetjnek. Az ellenrztt szervezet vezetje kteles a jelentsben foglalt megllaptsokhoz kapcsold intzkedsi tervet sszelltani, s azt a jelents kzhezvteltl szmtott harminc napon bell az llami Szmvevszk rszre megkldeni. Amennyiben az intzkedsi tervben foglalt intzkedsek hinyosak vagy ms okbl nem elfogadhatk, az llami Szmvevszk az intzkedsi tervet indokolssal pthatrid tzsvel visszakldi kijavtsra, kiegsztsre az ellenrztt szervezet vezetjnek, s errl egyidejleg rtesti a bels ellenrzst vgz szemlyt, illetve szervezetet. A trvny szigor jogkvetkezmnyeket fz ahhoz, ha az ellenrztt szervezet vezetje nem kldi meg hatridben az intzkedsi tervet vagy tovbbra sem elfogadhat intzkedsi tervet kld (pldul az ellenrztt szervezet vezetjvel szemben bntetvagy fegyelmi eljrs megindtsa kezdemnyezhet). Az intzkedsi tervben foglaltak megvalstst az llami Szmvevszk utellenrzs keretben ellenrizheti.

6.3.

Kormnyzati szint ellenrzs

A kormnyzati szint ellenrzs a kormnyzati ellenrzsi szerv, az eurpai tmogatsokat ellenrz szerv ellenrzst, valamint a kincstri ellenrzsi tevkenysget foglalja magban. A kormnyzati ellenrzsi szerv (jelenleg a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal) ellenrzsi jogkre kiterjed a kormnydntsek vgrehajtsnak ellenrzsre; a kzponti kltsgvets, az elklntett llami pnzalapok, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai s a kzponti kltsgvetsi szervek kormnyzati ellenrzsre; a gazdlkod szervezeteknek, a kzalaptvnyoknak, a kztestleteknek, az alaptvnyoknak, a trsgi fejlesztsi tancsoknak s az egyesleteknek nyjtott kltsgvetsi tmogatsok s az llamhztarts kzponti alrendszerbl nyjtott ms tmogatsok s az emltett szervezetek rszre meghatrozott clra ingyenesen juttatott llami vagyon felhasznlsnak ellenrzsre, egyb, az llamhztartsrl szl trvnyben meghatrozott szervezetek s gazdlkodsi folyamatok ellenrzsre.

Az eurpai tmogatsokat ellenrz szerv ellenrzsi jogkre kiterjed a kormnyrendeletben meghatrozott forrsokbl nyjtott kltsgvetsi tmogatsokkal kapcsolatos ellenrzsekre a lebonyoltsban rintett szervezeteknl, a kedvezmnyezetteknl, s a kltsgvetsi tmogatsokkal sszefggsben megvalstott beszerzsekre, az ezekre kttt szerzdsek teljestsnek vizsglatra, ebben a vonatkozsban azon szerzd felekre is, amelyek a szerzds teljestsrt felelsek, vagy abban kzremkdnek.

A Magyar llamkincstr szmos ms, a kltsgvetssel kapcsolatos feladata mellett a kltsgvetsi hozzjrulsokhoz, tmogatsokhoz (a kzponti kltsgvetsbl az nkormnyzati alrendszer szmra nyjtott normatv hozzjrulsok) kapcsoldan ellenrzsi jogkrket is gyakorol.

6.4.

Az llamhztarts bels kontrollrendszere

A bels kontrollrendszer clja a kockzatok kezelse, valamint az, hogy a kltsgvetsi szerv mkdse s gazdlkodsa sorn tevkenysgt szablyszeren vgezze, teljestse az elszmolsi ktelezettsgeket, s megvdje a szervezet erforrsait az esetleges vesztesgektl.

355

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kltsgvetsi szerv bels kontrollrendszerrt a kltsgvetsi szerv vezetje felels, aki kteles kialaktani s mkdtetni a megfelel kontrollkrnyezetet (vilgos szervezeti struktra, egyrtelm felelssgi, hatskri viszonyok s feladatok, tlthat, megfelelen szablyozott mkds), kockzatkezelsi rendszert (kockzatok felmrse, megllaptsa, a kockzatok megszntetse, mrsklse rdekben szksges intzkedsek megttele s azok vgrehajtsnak ellenrzse), kontrolltevkenysgeket (folyamatba ptett, elzetes, utlagos s vezeti ellenrzsek a pnzgyi, gazdlkodsi folyamatokhoz kapcsoldan, pldul engedlyezsi, jvhagysi eljrsok), informcis s kommunikcis rendszert (hatkony, pontos s megbzhat beszmolsi rendszer annak rdekben, hogy a szksges informcik a megfelel helyen, idben s rszletezettsggel rendelkezsre lljanak) s nyomon kvetsi (monitoring) rendszert (a szervezet tevkenysgnek, a clok megvalstsnak folyamatos, illetve eseti nyomon kvetse).

A bels kontrollrendszer rszt kpez bels ellenrzs fggetlen, trgyilagos bizonyossgot ad s tancsad tevkenysg, amelynek clja, hogy az ellenrztt szervezet mkdst fejlessze s eredmnyessgt nvelje. A bels ellenrzs az ellenrztt szervezet cljai elrse rdekben rendszerszemllet megkzeltssel s mdszeresen rtkeli, illetve fejleszti az ellenrztt szervezet irnytsi, bels kontroll s ellenrzsi eljrsainak hatkonysgt. A bels ellenrzs kialaktsrl, megfelel mkdtetsrl s fggetlensgnek biztostsrl a kltsgvetsi szerv vezetje kteles gondoskodni, emellett kteles a bels ellenrzs mkdshez szksges forrsokat biztostani. Az irnyt szerv bels ellenrzst vgezhet az irnytsa al tartoz brmely kltsgvetsi szervnl, a sajt vagy az irnytsa, felgyelete al tartoz kltsgvetsi szerv hasznlatba, vagyonkezelsbe adott nemzeti vagyonnal val gazdlkods tekintetben, az ltala nyjtott kltsgvetsi tmogatsok felhasznlsval kapcsolatosan a kedvezmnyezetteknl s a lebonyolt szerveknl, s az irnytsa al tartoz brmely kln trvnyben meghatrozott kztulajdonban ll gazdasgi trsasgnl.

Az llamhztartsrt felels miniszter elltja az llami Szmvevszk vlemnynek kikrsvel az llamhztarts bels kontrollrendszernek a nemzetkzi standardokkal sszhangban lv fejlesztsvel, szablyozsval, koordincijval s harmonizcijval kapcsolatos feladatokat. Megalkotja az ezekhez kapcsold jogszablyokat, mdszertani tmutatkat, valamint elltja a szakmai egyeztet frumok mkdtetsvel s ktelez tovbbkpzsek szervezsvel kapcsolatos feladatokat.

6.5.

A helyi nkormnyzatok gazdlkodsnak ellenrzse

A helyi nkormnyzatokra rvnyesek az llamhztartsi trvny elrsai. Sajtossgaiknl fogva azonban rdemes sszefoglalnunk az nkormnyzatok gazdlkodsnak ellenrzsre vonatkoz szablyokat. Az llamhztarts helyi szintjvel, a helyi nkormnyzatok pnz- s vagyongazdlkodsval kapcsolatos legtfogbb ellenrzsi jogostvnnyal az llami Szmvevszk rendelkezik. Ellenrzse sorn az llami Szmvevszk kiemelt figyelmet fordt a normatv llami kltsgvetsi hozzjruls, a cltmogats, a cmzett tmogats s egyb, az llamhztarts ms alrendszertl kapott tmogats ignybevtelnek, azok felhasznlsa trvnyessgnek s clszersgnek a vizsglatra.
356

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

Az nkormnyzati trvny alapjn meghatrozott nkormnyzati krben, illetve bizonyos meghatrozott esetekben az nkormnyzati gazdlkods ellenrzsre a Magyar Knyvvizsgli Kamara ltal kltsgvetsi krben regisztrlt knyvvizsglt kell alkalmazni. A ktelez lland auditls csak a helyi nkormnyzatok trvnyben meghatrozott krre vonatkozik. Eszerint a megyei, a megyei jog vrosi, a fvrosi s a fvrosi kerleti nkormnyzat kpvisel-testlete kteles az auditls feladatainak elltsval knyvvizsglt megbzni. E krben az auditlsi ktelezettsggel prhuzamosan a helyi nkormnyzatokat kzztteli ktelezettsg is terheli, melynek rtelmben az nkormnyzat kteles az egyszerstett tartalm ves pnzforgalmi jelentst, knyvviteli mrlegt, tovbb pnzmaradvny- s vllalkozsi maradvny-kimutatst a Belgyi Kzlnyben s a Cgkzlnyben kzztenni. Eseti auditlsra ktelezett az a helyi nkormnyzat, amely hitelllomnnyal rendelkezik, vagy hitelt vesz fel, s amelynek az elz vben teljestett kiadsai meghaladtk a 300 milli forintot. E krben az auditlsi ktelezettsg a hitelfelvtel vtl a hiteltrleszts utols vig tart. Mindkt auditlsi krben knyvvizsgli feladatot kpez klnsen a helyi nkormnyzat befektetett eszkzeinek, kszletllomnynak, pnzeszkzeinek, kvetelseinek s ktelezettsgeinek, tovbb pnzmaradvnynak s eredmnynek vizsglata. Ezen tlmenen az lland auditlsra ktelezett nkormnyzatok krben a knyvvizsgl kteles megvizsglni a kpvisel-testlet el terjesztett kltsgvetsi s zrszmadsi rendelettervezeteket abbl a szempontbl, hogy azok vals adatokat tartalmaznak-e, illetve megfelelnek-e a jogszablyok elrsainak, tovbb kteles fkppen az adssgot keletkeztet ktelezettsgvllalsok tekintetben az nkormnyzat pnzgyi helyzett elemezni. A knyvvizsgl eredmnyes munkavgzst szmos trvnyi jogostvny biztostja. Ekkppen a knyvvizsgl betekinthet a helyi nkormnyzat knyveibe, a polgrmestertl s az nkormnyzat kltsgvetsi szerveinek dolgozitl felvilgostst krhet. Emellett a knyvvizsglt a vlemnyezsi krbe tartoz tmkban a kpvisel-testlet lsre meg kell hvni, s ezen tl is a knyvvizsgl tancskozsi joggal rszt vehet a kpviseltestlet lsein. A knyvvizsgl vlemnyrl rsban kteles tjkoztatni a kpvisel-testletet. A knyvvizsgli vlemnyezs krbe tartoz elterjesztsrl a knyvvizsgl rsos vlemnye nlkl rvnyes dnts nem hozhat. Amennyiben a knyvvizsgl tudomst szerez az nkormnyzat vagyonnak vrhat jelents cskkensrl s ms olyan tnyrl, amely nkormnyzati tisztsgvisel trvnyben meghatrozott felelssgre vonst vonhatja maga utn, kteles a kpvisel-testlet sszehvst krni a polgrmestertl. Ha a polgrmester a kpvisel-testlet lst nem hvja ssze, a knyvvizsgl kezdemnyezsre a fvrosi, a megyei kzigazgatsi hivatal vezetje az lst sszehvja. Ha a kpvisel-testlet a szksges dntseket nem hozza meg, a knyvvizsgl errl a kzigazgatsi hivatal vezetjt rtesti, aki az nkormnyzat gazdlkodst rint vizsglat lefolytatst kezdemnyezheti az llami Szmvevszknl. Megjegyezzk, hogy 2013. janur 1-jtl az j tv. hatlyba lpshez kapcsoldan megsznik a helyi nkormnyzatok krben a ktelez knyvvizsglat ismertetett rendszere. A helyi nkormnyzatoknl a bels kontrollrendszer mkdtetse a jegyz (fjegyz, krjegyz) ktelezettsgt kpezi. A helyi nkormnyzati bels ellenrzsi rendszer sajtossga, hogy ennek keretben gondoskodni kell az nkormnyzat irnytsa al tartoz kltsgvetsi szervek ellenrzsrl is, azaz irnytsi funkci krbe tartoz bels ellenrzsi tevkenysget is el kell ltnia.
357

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ennek megfelelen a helyi nkormnyzatokrl szl trvny rtelmben a helyi nkormnyzat bels ellenrzst ellt szemly vagy szervezet: ellenrzst vgez a polgrmesteri hivatalnl s az nkormnyzat mkdsvel kapcsolatos feladatokra vonatkozan, illetleg; ellenrzst vgezhet a helyi nkormnyzat irnytsa al tartoz kltsgvetsi szerveknl, a helyi nkormnyzat tbbsgi irnytst biztost befolysa alatt mkd gazdasgi trsasgoknl, kzhaszn trsasgoknl, a vagyonkezelknl, valamint a helyi nkormnyzat kltsgvetsbl cljelleggel juttatott tmogatsok felhasznlsval kapcsolatosan a kedvezmnyezett szervezeteknl is.

A helyi nkormnyzati bels ellenrzst vgz szemly vagy szervezet a vizsglatnak eredmnyekppen elkszlt jelentsekben a polgrmester s a jegyz rszre cmezve tesz megllaptsokat s fogalmaz meg ajnlsokat. Indokolt esetben az ellenrzsi jelentst a polgrmester a kpvisel-testlet soron kvetkez lsre elterjeszti. Minden esetben kteles a polgrmester a trgyvre vonatkoz ves ellenrzsi jelentst, valamint az nkormnyzat felgyelete al tartoz kltsgvetsi szervek ves ellenrzsi jelentsei alapjn ksztett ves sszefoglal ellenrzsi jelentst a kltsgvets vgrehajtsrl szl rendelet-tervezet elterjesztsvel egyidejleg a kpvisel-testlet el terjeszteni. A pnzgyi bizottsg megalaktsa a ktezer fnl nagyobb llekszm teleplsi nkormnyzatoknl, valamint a megyei nkormnyzatoknl ktelez. E bizottsg feladatkrbe tartozik az nkormnyzatnl s intzmnyeinl: az ves kltsgvetsi javaslat, illetleg a kltsgvets vgrehajtsrl szl flves, ves beszmol tervezeteinek vlemnyezse; a kltsgvetsi bevtelek alakulsnak (klns tekintettel a sajt bevtelekre), illetleg a vagyonvltozs alakulsnak figyelemmel ksrse s rtkelse; a hitelfelvtel indokainak s gazdasgi megalapozottsgnak vizsglata; a pnzkezelsi szablyzat megtartsnak, valamint a bizonylati rend s a bizonylati fegyelem rvnyestsnek ellenrzse.

A pnzgyi bizottsg az ellenrzs sorn tett megllaptsait a kpvisel-testlet el terjeszti. Amennyiben a kpvisel-testlet e megllaptsokkal nem rt egyet, a vizsglati jegyzknyvet az szrevteleivel egytt megkldi az llami Szmvevszknek. Az nkormnyzatok a kormnyzati szint ellenrzs terletvel a kincstri ellenrzs keretben tallkozhatnak. A Magyar llamkincstr kzigazgatsi hatsgi eljrs keretben vizsglja fell a helyi nkormnyzatokat megillet, a kzponti kltsgvetsbl szrmaz forrsok ignybevtelnek s elszmolsnak szablyszersgt.

6.6.

Tmogatsok ellenrzse

A kltsgvetsi s eurpai unis forrsokbl szrmaz tmogatst nyjt szervezet ktelessge a tmogatsok lebonyoltsban rszt vev szervezetekkel s a kedvezmnyezettekkel kttt szerzdsben kiktni, hogy a tmogatsok lebonyoltsban rszt vev szervezet s a kedvezmnyezett kteles az ellenrzs rdekben az Eurpai Szmvevszk s az Eurpai Bizottsg illetkes szervezetei, az llami Szmvevszk, a Kormny ltal kijellt bels ellenrzsi szerv, a fejezetek ellenrzsi szervezetei, a kincstr, illetve az eurpai unis tmogatsokkal kapcsolatban az irnyt hatsgok, a kifizet, az igazol s az ellenrzsi hatsg kpviselit ellenrzsi munkjukban a helysznen is a megfelel dokumentumok, szmlk, a program megvalstst igazol okmnyok, bizonylatok rendelkezsre bocstsval, valamint a fizikai teljests vizsglatban segteni.

358

ltalnos kzigazgatsi ismeretek III. modul: ltalnos llamhztartsi ismeretek

6.7.

Adk s ms befizetsek ellenrzse

Az ellenrzs sorn az adhatsg, illetve a ms bevtelek beszedsrt felels hatsg az llamhztartst illet fizetsi ktelezettsgek vonatkozsban ellenrzi az adzssal; ms befizetsekkel; a kltsgvetsi tmogatsokkal kapcsolatos jogszablyok megtartst.

Az ellenrzs kiterjed klnsen a bejelentsre, a bevallsra, az ad-, jrulk-, hozzjruls- s egyb fizetsi ktelezettsg megllaptsra, a bizonylati rendre, a knyvvezetsre, a nyilvntartsra, az adatszolgltatsra, a befizetsi ktelezettsg teljestsre, a kltsgvetsi tmogatsok ignylsnek s felhasznlsnak ellenrzsre. Az adellenrzs rszletes szablyairl kln trvny rendelkezik. A kincstr a szocilis, gyermekjlti, gyermekvdelmi s kzoktatsi kzfeladatot ellt nem lla-mi, nem nkormnyzati intzmnyt fenntartkat ellenrzi a kzponti kltsgvetsbl megillet normatv hozzjrulsok s tmogatsok, kiegszt tmogatsok ignylsnek, felhasznlsnak jogszablyi felttelei s az elszmolsok szablyszersge tekintetben. A kincstr ellenrzsi tevkenysgre a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny szablyait kell alkalmazni. Ismeret-ellenrz krdsek: Ismertesse az llamhztartsi kontrollok rendszert! Fejtse ki, milyen ellenrz szervek milyen jogostvnyokkal s intzkedsi lehetsgekkel vgzik az llamhztarts kls ellenrzst! Fejtse ki, milyen ellenrz szervek milyen jogostvnyokkal s intzkedsi lehetsgekkel vgzik a bels kontrollokat! Milyen szervezetek vgzik az adk s ms befizetsek ellenrzst? Miben azonos s miben tr el a helyi nkormnyzatok ellenrzse a kzponti alrendszer ellenrzstl? Tjkozdjon az llami Szmvevszk internetes oldaln szervezetrl, tevkenysgrl! Ltogassa meg a Pnzgyminisztrium honlapjt s tekintse t az ellenrzsi rendszerhez kapcsoldan elrhet ajnlsokat, mdszertani tmutatkat!

359

IV. modul: Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A kzigazgatsi szakvizsga tananyag- s kvetelmnyrendszere nem csak azt a clt tzte ki, hogy a kzszolglati tisztviselk szakmai tudst fejlessze, hanem azt is, hogy megismerkedjenek a szakmhoz szorosan nem kapcsold, de a mindennapi munkt segt, tmogat eljrsokkal, technikkkal, mdszerekkel. A mdszerek ismerete lehetsget teremthet arra, hogy fejlessze a kzszolglati tisztviselk kszsgeit, kpessgeit, kompetenciit, amelyeket a munkaszervezsben, szervezetfejlesztsben, a rendszerek mkdtetsben s sszekapcsolsban hasznosthatnak. Ehhez ad eszkzket s ismereteket a szervezsi s vezetsi ismeretek tananyagrsz. A tananyag a vezets funkcionlis megkzeltsre pl fel. A tananyag egyrszt azt a clt szolglja, hogy a kzigazgatsban dolgoz vezetk s beosztott kzszolglati tisztviselk megismerjk a vezetstudomny rvid trtnett, a legfontosabb vezetsi fogalmakat, mdszereket, vezeti tmogat eszkzket, vezetsi stlusokat. Msrszt bevezet a szervezetek menedzselsbe, megismertet a leggyakoribb szervezeti formkkal, s bemutatja a kzszolglati tisztviselk sajt szervezetnek, a kzigazgatsi szervezetnek a jellegzetessgeit. Olyan rdekes tmkba enged betekintst, mint a szervezeti kultra, valamint a mindennapjainkat tszv vltozsok, s kapaszkodt ad a vltozsok kezelshez is. Folyamatmenedzselsi szempontbl az egyes vezetsi folyamatokat mint tervezs, dnts, szervezs, ellenrzs mutatja be, s a kzigazgatsban is hasznosthat tvilgtst, munkaszervezst javt technikkat fejt ki. A minsgmenedzsment, mint nll tmakr, klnsen aktulis, hiszen a kzigazgats sem vonhatja ki magt azokbl a folyamatokbl, amelyek a minsgi munkavgzs feltteleit, krlmnyeit meghatrozzk. Ezrt mind a minsgi gondolkods fejldse, mind pedig a minsgmenedzsment rendszerek bemutatsa s tlagos szint ismerete elengedhetetlen a kzszolglati tisztviselk szmra. A minsgi munkt segtik a szervezetfejlesztsek, amelyekhez ugyancsak ebben a fejezetben tallunk tmogat eszkzket s egyszeren, de hatsosan hasznlhat mdszereket. Vgl a vezets funkcionlis megkzeltsnek szem eltt tartsval a humnerforrs menedzsment alapfogalmaival s a kzszolglati tisztviselkre vonatkoz foglalkoztatsi szablyokkal ismerkedhet meg az olvas. A tananyag a folyamatszemllet s a funkcionlis megkzelts kvetkezetes vgigvitele mellett arra is trekedett, hogy a vezetstudomny s az ahhoz kapcsold trstudomnyok legjelentsebb eredmnyeit, rdekessgeit bemutassa. A tananyag terjedelmi korltai miatt ez a trekvs termszetesen nem minden esetben rvnyeslhetett, azonban remljk, hogy azok felkeltik a figyelmt az olvasknak, s rdekldsk esetleg a lert s megtanult mdszerek kiprblsig is elvezet.

1.

A vezets s a vezeti gondolkods fejldse. Alapfogalmak

Az emberek vezredek ta foglalkoznak a vezets krdseivel. Tulajdonkppen alig rthet, hogyan tudhatunk olyan keveset valamirl, amirl ennyi mindent sszertak. (Handy)

1.1.

Menedzsment, leadership, a vezets trtnete, a vezets tanulhatsga

A vezets fogalmval sok szerz klnbz megkzeltsekben foglalkozott. A vezetstudomny kialakulsnak kezdetn a hrom fogalom kzl csupn az elsvel foglalkoztak, azonban a szervezetek mretnek, a munkamegoszts szintjeinek nvekedsvel, a szervezetek bonyolultsgval egytt megjelent a menedzsment s a leadership fogalma is. Hogyan lehet ezeket a fogalmakat egymstl megklnbztetni?

361

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

1. sz. tblzat: Mi a vezets?

Mvszet A sikeres vezet, mint szletett tehetsg, kpessg, vele szletett tulajdonsg Mi a vezets? Tudomny Irnyts A sikeres vezet A sikeres vezet megtanulta a vezetsi kpes msok ismereteket s munkjnak elsajttotta a vezeti irnytsra, valamint kompetencikat. az akaratnak megfelel magatarts Tudatos vezeti elrsre, esetleg hozzlls. kiknyszertsre. Politika A sikeres vezet kpes a szervezet hossz tv cljainak s ratlan szablyainak megismersre, felhasznlsra, megvalstsra. Stratgit, jvkpet hatroz meg s visz vghez.

A vezets szakma Mestersgbeli fogsokkal, megtanulhat mdszerekkel.

Mit jelent a vezets? Leggyakrabban az albbi vlaszokat adjuk a fogalom meghatrozsra (Angyal dm): a vezets olyan tevkenysg, amelynek sorn meghatrozzk a clokat s az azok elrshez vezet utakat, mdszereket. a vezets lnyege az emberek befolysolsa. a vezets nem ms, mint vltoztatsi tevkenysg. a vezets a hatalom gyakorlsa. a vezets az zleti letben a sikergyrts tudomnya.

A vezet az az ember, aki kpes elrni, hogy csoportjnak tagjai (beosztottai) elktelezetten egyttmkdjenek vele egy kzs cl elrse rdekben, kpessgeik, tehetsgk, energiik felhasznlsval. A menedzsment (management) nem ms, mint a clok kitzsnek s megvalstsnak folyamata az t menedzsment funkci ltal; humn, pnzgyi s anyagi erforrsok felhasznlsval, azaz nem csupn a humn erforrsra koncentrl. A menedzseri funkcik a tervezs, szervezs, a szemlygyek, az irnyts s az ellenrzs. A szervezetek azrt alkalmaznak menedzsereket, hogy rendet s szervezettsget biztostsanak, hiszen a menedzserek gondoskodnak az egyrtelm dntshozatalrl s a problmamegoldsrl. Felelssgk kiterjed az emberek s egyb erforrsok hasznostsra, ellenrzsre, hogy az elre pontosan meghatrozott eredmnyek elrhetek legyenek. A menedzser a fellltott clnak megfelelen tervez, s kltsgvetst kszt, az erforrsok kialaktsakor ellenrz rendszert pt ki. A vgrehajts szakaszban a menedzsment abszolt ellenrz kontroll funkcit lt el, s folyamatosan problmkat hrt el, illetve old meg. A leadership (a vezets humanisztikus irnyzata) szemlyek s csoportok befolysolsi folyamata a clok meghatrozsa s megvalstsa rdekben. A leader funkcii a nevels, tancsads, tletalkots, kpviselet.

362

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

2. sz. tblzat: Management s leadership

A vezets trgya A vezets clja Legfbb rtkeik Jellemz koordinci Jellemz viszonyok Vezetsi mdszere Szervezetek vezetse (management) szervezet szervezeti eredmny teljestmny, eredmny strukturlis formalizlt szablyozs, hatalom Emberek vezetse (leadership) emberek elgedett gyfelek s dolgozk kreativits, vllalkozs, atmoszfra szemlykzi (interperszonlis) informlis vezeti egynisg, karizma, befolysols, kooperci

A menedzserek jl csinljk a dolgukat, az igazi vezetk pedig j dolgokat csinlnak. A vezets megalkotja az elkpzelst a szervezetrl, s kpes ezt az elkpzelst valsgg formlni. (Warren Bennis) Leadership az a kpessg, amellyel el tudod dnteni, hogy mit kell tenni, s r tudsz venni msokat, hogy azt meg is akarjk csinlni. (Dwight D. Eisenhower) A leaderek feladata, hogy a fejkkel gondolkodjanak, a szvkkel kommunikljanak s zsigerbl cselekedjenek.(David Gaster) A leader hossz tvon gondolkodik, az irnyvonalat s a megvalstshoz szksges stratgikat vzolja fel. A menedzser a fellltott clnak megfelelen tervez, s kltsgvetst kszt, az erforrsok kialaktsakor ellenrz rendszert pt ki. Mg a menedzserek eredmnyessgn azt rtjk, hogy folyamatosan elrik a megkvnt eredmnyeket, addig a leadership szemllet eredmnyessg kiemelkeden hasznos vltozsok ltrehozst, j termkek, j piacok, j mdszerek felfedezst jelenti. Az emberek nem akarjk, hogy menedzseljk ket. Azt akarjk, hogy vezessk ket. Ki hallott mr vilghdt menedzserrl? Vilghdt vezrrl igen. Tantva vezetrl. Politikai vezetrl. Vallsi vezetrl. Cserkszvezetrl. Kzssgi vezetrl. Mvezetrl. zletvezetrl. k vezetnek. Nem menedzselnek. A rpa mindig legyzi az ostort. Krdezd meg a lovadat. Vezetheted a lovadat a vzhez, de nem menedzselheted, hogy igyon. Ha menedzselni akarsz valakit, menedzseld magad. Csinld jl, s akkor kssz vlsz arra, hogy abbahagyd a menedzselst. s elkezdj vezetni A vezets szerven belli viszony, amelynek lnyege, hogy a beosztott megismerje, elfogadja s vgrehajtsa a vezet dntseit. Amennyiben ezt nem teszi, a vezetnek klnbz eszkzei llnak rendelkezsre, hogy az akaratnak megfelel magatarts tanstst kiknyszertse. William D. Hitt tovbbfejlesztette ezt a fogalmat, mivel nzete szerint: Mestervezet az a szemly, aki kpes meglmodni s kpes az lmokat jelents tevkenysgekk vltoztatni. Ez a szemly nemcsak egyszer lmodoz s nem is egyszer vgrehajt. A mestervezet egy szemlyben meglmod s vgrehajt. Taln azzal jellemezhetnnk legjobban a hatkony igazi vezett, hogy gyakorlatias idealista. A vezetnek vezeti tevkenysge sorn szertegaz feladatokat kell megoldania mind a szervezettel, mint az abban zajl klnbz folyamatokkal, mind az ott dolgoz emberekkel kapcsolatban. Ezeket a funkcikat tovbbi csoportokra oszthatjuk, amelyek a vezeti tevkenysg funkcionlis megkzeltst adjk. (A tananyag szerkezete is ehhez a tagolshoz kapcsoldik.)

363

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A vezets funkcionlis megkzeltse alapjn a vezeti tevkenysget az albbiak szerint csoportosthatjuk (BERDE 2005.) Ez a megkzelts fknt azrt j, mert eligazt a szmtalan vezetsi terlet kztt. 3. sz. tblzat: A vezeti feladatok
1. Szervezet menedzsment 1.1. Szervezeti struktra kialaktsa 1.2. Szervezet-fejleszts 1.3. Szervezeti kommunikci 1.4. Informcimenedzsment 1.5. Szervezeti kultra 1.6. Csoport-menedzsment 1.7. Vltozs-menedzsment 2. Emberi erforrs menedzsment 2.1. Motivci-menedzsment 2.2. Konfliktus-menedzsment 2.3. Emberi erforrs tervezs, szervezs 2.4. Munkakr kialakts elemzs 2.5. Teljestmny-rtkels 2.6. Emberi erforrsfejleszts 2.7. Karrier-menedzsment 3. Folyamat menedzsment 3.1. Stratgia- menedzsment 3.2. Tervezs 3.3. Dnts 3.4. Vgrehajts, rendelkezs 3.5. Szervezs 3.6. Logisztikai menedzsment 3.7. Ellenrzs 3.8. Minsg-menedzsment

1.2.

A vezets trtnete

A vezets, mint fontos emberi tevkenysg, egyids az emberisggel. A kezdetekben elssorban trsadalmi tevkenysgek szervezsben merlt ki, amelynek jelentsgt termszetesen nem szabad lebecslnnk, hiszen minden esetben az adott trsadalmi fejldsnek megfelel szinten zajlott. Egy hbor megszervezse, a hadsereg irnytsa, az llami s egyhzi adk beszedse, katedrlisok, palotk, piramisok ptse mind megkvnta a vezetsi feladatok s funkcik gyakorlst, valamint a szervezsi tevkenysget. A vezetsi tevkenysgben a legnagyobb vltozst a XVIII. szzad vge s a XIX. szzad eleje hozta, amikor megjelent a kapitalista nagyzem, amelyben elklnlt a tulajdonosi s a menedzseri szerepkr. A tulajdonos fizetett vezett alkalmazott, akinek elemi rdeke volt a gyrak hatkonysgnak nvelse, ez pedig elengedhetetlenn tette, hogy mdszereket, eljrsokat, technikkat prbljanak ki, vezessenek be, amelyek a munkavgzst hatkonyabb teszik. Innen datlhatjuk az els, tudomnyos ignnyel megjelen mveket, amelyek megalapoztk a ksbbi vezetstudomnyt.

1.2.1.

A klasszikus iskola

Tudomnyos menedzsment Taylor F. W. Taylor (18561915) tevkenysge alapozta meg a vezetstudomny kialakulst. Taylor az Egyeslt llamokban kt aclmben tevkenykedett. Taylor vezetsi-szervezsi koncepcijnak kzppontjban a munkahelyek sszer kialaktsa s a munkamdszerek megvltoztatsa llt. Feltevse szerint a termelkenysg nvelse attl fgg, hogy sikerl-e a dolgozkat hatkonyabb tenni, szerinte a szervezet hatkonysga nvelhet, ha a szellemi s fizikai munkt sztvlasztjk, azaz a dolgozknak csak a dntst nem ignyl rutinfeladatokat kell vgrehajtaniuk. Azaz a munkavgzs milyensgre tett javaslatot. Taylor alapelvei: Ne a munksra bzzuk a feladatvgzs technikjnak (technolgijnak) kialaktst.
364

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A munkatevkenysgeket elemezni kell, ez alapjn elre meg kell tervezni, s el kell rni a tevkenysg rszleteit s a teljestmnyelvrsokat, azaz a tervezst s szervezst a vezetknek kell magukra vllalniuk. A munksokat mindig az adott munkatevkenysgre lehetleg alkalmassgi vizsglattal kell kivlasztani, s munkahelyi kpzs keretben kell betantani a munkavgzsre. Gondoskodni kell arrl, hogy a munkavgzsbe rendszeres pihenidket iktassanak be, valamint a dolgozk tovbbfejlesztsrl is. Taylor nem tmogatta a csoportos munkavgzst, helyette bevezette az egyni teljestmnybrezst. Taylornl az anyagi sztnzs kzponti s kizrlagos szerepet tlttt be, szerinte a munkst csak a pnz rdekli, csak a magasabb br ellenben hajland nagyobb teljestmnyt nyjtani. Adminisztrcis menedzsment Henri Fayol Henri Fayol (18411925) a vllalat igazgatsi folyamataival, a vllalati vezets, azon bell is elssorban a fels vezets krdseivel foglalkozott. t tekinthetjk a vezetstudomny els, csakugyan tudomnyos elemzsre, fogalom-meghatrozsra pt szerzjnek. Leghresebb munkja az Ipari s ltalnos vezets cmmel megjelent m, amelyben rszletesen elemzi a vezets feladatait, a vezetshez szksges kpessgeket, a vezets elveit s a vezets teendit. Fayol szerint a vezets meghatrozza a vllalat tfog cselekvsi tervt, kialaktja a vllalat szervezett, koordinlja s sszehangolja erfesztseit. A vllalati tevkenysgben hat funkcionlis tevkenysgcsoportot klntett el: a mszaki, a kereskedelmi, a pnzgyi, a biztonsgi, a szmviteli s a vezetsi funkcikat. Elemezte, hogy a dolgozknak s a klnbz szinteken elhelyezked vezetknek milyen felkszltsggel kell rendelkeznik. A specilis ismeretek megoszlst vezetsi szintenknt meghatrozza. A vezets teendit a kvetkezkben hatrozta meg: tervezni, szervezni, kzvetlenl irnytani, koordinlni s ellenrizni. Fayol meghatrozta a vezets ltalnos alapelveit is. Ezek tulajdonkppen azok a fel-ttelek, amelyeket a vezetsnek biztostani kell a munkavgzshez. Ezek: a munkamegoszts, hatalom, fegyelem, egyszemlyi vezets, az irnyts egysge, a rszrdekek alrendelse az ltalnos rdekeknek, a dolgozk brezse, centralizci s decentralizci sszhangja, a hierarchia, rend, mltnyossg, a munkaer-llomny stabilitsa, a dolgozk egysge, a kezdemnyezsek felkarolsa. Brokratikus menedzsment Max Weber s a weberi szervezetfelfogs Max Weber (18641920) nmet kzgazdsz s szociolgus a formlis szervezet-felfogsval, szervezet-elemzsvel hatott a vezetstudomny fejldsre. Vlemnye szerint a brokrcia, mint idelis szervezettsgi alakisg, a lehet legjobb szervezeti forma, amely stabilitsban, fegyelemben s megbzhatsgban fellmlja a tbbit. E nlkl a tmegmret igazgats megoldhatatlan. Weber brokrcia elemzse s a formlis szervezetkialaktst s szervezeti mkdst elemz munkja mig alapvet fontossg megllaptsokat tartalmaz. Weber hatrozta meg elszr a brokratikus szervezet jellemzit: a munkamegosz-ts, a szablyozottsg, a hierarchia, az aktaszersg (rsbelisg), a szakmai hozzrts, a trgyilagossg. A klasszikus iskolk a szervezetek formlis jellemzire helyezik a hangslyt. Ezzel szemben az emberkzpont irnyzatok a szervezetekben dolgoz szemlyekre, az emberekre fkuszlnak.

365

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

1.2.2.

Az emberkzpont irnyzatok Human Relations

Magatartsi menedzsment Elton Mayo (18801949) az informlis csoport s a szociolgiai tnyezk munkateljestmnyre gyakorolt hatsainak elemzsben tett klnsen rdekes megllaptsokat. Mayo ksrleteiben azt vizsglta, hogy a munkakrlmnyek mint pl. a megvilgts erssge, munkanap s pihenid hossza, fizetsi rendszer milyen hatssal vannak a munkateljestmnyre. Mayo ksrletei vezettek az emberi kapcsolatok munkban betlttt jelentsgnek igazolshoz s a szervezetpszicholgia kibontakozshoz. Kutatsaibl egyrtelmv vlt, hogy a termelkenysg nvekedst olyan tnyezk hatrozzk meg, mint a javul kzhangulat, a menedzsment kiemelt odafigyelse, a dolgozkkal val foglalkozs, a munkacsoport tagjai kztti s a vezetkkel val kapcsolat javulsa, a munkacsoport tagjai ltal elfogadott csoportnormhoz val igazods. Az alkalmazottak munkahelyi magatartsa, a llektani s szociolgiai tnyezk alapveten befolysoljk a munkateljestmnyt. Az ember olyan trsas lny, aki jobb szocilis lgkrben egyrtelmen jobb teljestmnyt nyjt, s termszetvel a merev hierarchiai alrendeltsg nem fr ssze. Az irnyzat kutati felismertk azt is, hogy az alkalmazottak rszvtelnek btortsa, javaslataik krse s felhasznlsa, bevonsuk a problmamegoldsba, rzelmeik szmbavtele cskkentheti a szksges vltoztatssal szembeni ellenllsukat, ersti egyttmkdsket, szervezeti lojalitsukat. (Ez egybknt szerves ellenttben ll a Taylor-i elvekkel). A hagyomnyos motivcis modellt egyre inkbb az emberi viselkedst strukturltabban elemz motivcis elmletek vltottk fel. A legismertebb ilyen motivcis modell Abraham Maslow ltal az 1950-es vekben kidolgozott szksgletek hierarchija elmlet, amely szerint az ember egyre tbbet akar, s igyekszik meglv szksgleteit kielgteni. Ezek az emberi szksgletek hierarchikus formban, t szinten (fiziolgiai szksgletek, biztonsg, trsas tevkenysg, megbecsls, sttusz s nmegvalsts) szervezdnek. Amikor egy szksgletszint kielgtst nyer, elveszti motivl erejt, s a magasabb szinten lv szksglet kap motivcis szerepet. A szervezeti magatartstudomny elretrse A szervezeti magatartstudomny a szervezetekben az egyn-, csoport- s szervezeti szint magatarts vizsglatt jellte meg kutatsi cljaknt. Kurt Lewin csoportdinamikai vizsglatai sorn arra kereste a vlaszt, hogy az egyes emberek konkrt szitucikban megfigyelhet magatartst milyen egyni, csoport- s kulturlis tnyezk hatrozzk meg. Szerinte az egyni magatarts megvltozsval kapcsolatban a legfontosabb tnyezt a csoport- s kulturlis normk jelentik. Az egynek magatartsvltozsait vizsglva kimutatta, hogy a magatartsvltozs annl valsznbb, minl inkbb csoportnormkra, csoportelktelezettsgre s nem az egyn beltsra, felvilgostsra alapul. Lewin kutatsai a vezeti munkastlus s a csoport magatartsnak, teljestmnynek sszefggseire is kiterjedtek. Douglas McGregor az X s Y elmletben tulajdonkppen a hagyomnyos s a Human Relations 'vezetsi modell' alapjellemzit, a kt modell munkavgz emberrel kapcsolatos felttelezseit hasonltja ssze.

366

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

4. sz. tblzat: Az X s Y elmlet sszefoglalsa

X belltottsg ember 1. Az tlagos alkalmazott nem szereti a munkt, s amennyire csak lehet, kerli. 2. A legtbb alkalmazottat knyszerteni, diriglni, s szorosan ellenrizni kell, hogy erfesztst tegyen a szervezeti clrt. 3. A legtbb alkalmazott messze elkerli a felelssgvllalst. 4. A legtbb alkalmazottban kevs az ambci, llsuk biztonsga fontosabb, mint brmi ms. (Az X tpus ember is kreatv, fknt a munkakerls megoldsaiban.) Y belltottsg ember 1. Az embernek a fizikai s szellemi erfeszts olyan termszetes, mint a jtk vagy a pihens. 2. A legtbb ember elnyben rszesti az nirnytst s az nkontrollt. 3. Az emberek megtanuljk elfogadni, st keresni a felelssget, ha btortjk ket erre. 4. Az emberek szvesen vesznek rszt a problmamegoldsokban, tallkonyak, kreatvak

McGregor kvetkeztetse, hogy a munkahelyeken az Y tpus munkatrsakat kell alkalmazni, mert gy nagyobb lesz a hatkonysg. sszefoglalva: az emberkzpont irnyzatok a munkacsoportok, a vezet s beosztottak magatartsa, vezetsi stlusa, valamint az alkalmazottak emberi s trsadalmi szksgleteinek (emberi kapcsolatok) fontossgt hangslyoztk. Ezen kvl felhvtk a figyelmet a szervezet trsadalmi krnyezetnek, az elvgzett munka mennyisgnek s minsgnek kapcsolatra is.

1.2.3.

Integrcis trekvsek Modern irnyzat

Az integrcis trekvsek alatt azokat az irnyzatokat szoktk sszefoglalni, amelyek tvzni igyekeznek a szervezetek technikai, illetve emberi megkzeltseit, s/vagy a szervezeteket krnyezetkkel klcsnhatsban ll nylt rendszereknek rtelmezik. Rendszerelmleti kzelts Szervezeti menedzsment A msodik vilghbor utni korszakot a menedzsment tanok egyre nagyobb soksznsge jellemezte. E soksznsgen bell az egyik legjellemzbb vonulatot a vezetselmlet dntsorientlt, matematikai irnyzatai jelentik: a brit tudscsoport ltal, kezdetben hbors logisztikai problmkra kifejlesztett opercikutats, a kibernetikai (rendszerirnytsi), rendszerelmleti irnyzatok. A rendszerelmleti megkzelts gy tekinti a szervezetet, mint egy olyan alrendszerekbl ll szervezett rendszert, amelynek vannak inputjai (anyagok, pnz, emberi erforrsok), rendelkezik talaktsi folyamatokkal (technolgia) s outputokkal (ruk, szolgltatsok). A rendszeren bell mkdik az outputok s az inputok kztti visszacsatols (informcik), amely lehetv teszi a szervezet krnyezetbl rkez visszajelzsek nyomn szksges beavatkozst. A menedzsment feladata a rendszer egysgnek s szervezettsgnek fenntartsa rdekben a transzformcis (talaktsi) folyamatok segtse, a rendszer helyzetnek s teljestmnynek folyamatos rtkelse pnzgyi, termelsi, piaci elemzsekkel (kontrolling szemlletmd). A vezets ehhez s dntsei megalapozshoz matematikai modelleken alapul technikkat, dntstmogat, termels-szervezsi programozsi mdszereket alkalmaz. Kontingencia elmleti (bizonytalansgi, esetlegessgi) kzelts Az 1960-as '70-es vekben kialakul kontingencia (szituci) elmlet szerint a vezeti magatartst az adott helyzet krlmnyei, feltteles kapcsolatai hatrozzk meg. Az irnyzat kpviselinek vlemnye szerint a szervezet teljestmnye attl fgg, hogyan tudja szervezetivezetsi struktrjt, ezen bell stratgijt s a szervezeti tagok magatartst a krnyezet, a krnyezeti felttelrendszer vltozsainak megfelelen alaktani. A siker titka teht az alkalmazkods, a krnyezet megismerse, elnyeinek kihasznlsa.
367

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Egyb kzeltsek William Ouchi s a Z elmlet A szervezeti kultrn keresztli megkzelts egyik kiemelhet felfogsa William Ouchi (1981) nevhez fzdik, aki kutatsban az amerikai s a japn menedzsmentmdszerek s gyakorlat klnbsgeit vizsglta. Megfigyelsei alapjn olyan rugalmas vezetsi magatartst javasol a sikerre s a versenykpessg megrzsre hes menedzsment szmra, amely hatkonyan egyesti a japn s az amerikai vezetsi modell erssgeit, de emellett nem felttlenl a profitmaximumot, hanem a trsadalmi clkitzsek megvalstst tartja elsdleges clnak. A Z elmlet azt lltja, ha hosszabb tvon foglalkoztatjuk a dolgozkat s gondoskodunk rluk, ha rotcis elmeneteli rendszert alkalmazunk, a kollektv rszvtelen alapul konszenzusos dntshozatali eljrsokat hasznlunk az egyni vgs felelssg megtartsa mellett, akkor kialakul a klcsns bizalom, sszehangoltsg, egyttmkds a munkahelyeken. Az elmlet szerint a vezets minsge az zleti siker titka.

1.3.

Megtanulhat-e a vezets?

Sokszor felmerl a krds: a j vezet annak szletik, vagy sok-sok tanulssal, szorgalommal, tudatosan azz vlik? Vagyis meg lehet-e tanulni a vezetst, ha nem vagyunk szletett vezetk? Termszetesen lteznek olyan szemlyes tulajdonsgok, kpessgek, kszsgek, amelyek szletsi adottsgknt pozitvan befolysoljk a vezett. Ilyen lehet az egszsg, j rtelmi kpessg. Szletsi adottsgainkat az vek sorn fejleszthetjk, s ha elfogadjuk azt az lltst, mely szerint a vezetst, mint tevkenysget meg tudjuk mrni, s a vezetst, mint funkcionlis tevkenysget elemezzk, be kell ltnunk, hogy a vezets tanulhat. Az a megkzelts, amelyet arisztokratikus preformizmusnak neveznk, azt lltja, hogy vezetnek szletni kell. Az e nzeteket vallk szerint csak olyan szemlybl vlik j vezet, aki valban beleszletett egy tulajdonosi szemllet csaldba, olyan krnyezetbe, ahol a tulajdonos s a vezet nem vlik szt. Vagyis egy gyrtulajdonos, bankr gyermeke nagy valsznsg szerint maga is vezet lesz valamilyen vllalkozsban, akr a csaldi vllalkozst viszi tovbb, akr sajt cget alapt. Az amerikai kapitalizldsban nem ismerhet fel az a szerves fejldsi folyamat, mint az eurpaiban. Amerikban a gazdasgi lehetsgek s a gyors fejlds eredmnyeknt a XIX. szzad vgn a vllalatok szma s mrete rvid id alatt megsokszorozdott, s egyre tbb vllalkozsi lehetsg addott. A tulajdonosok nem vettek rszt szemlyesen vllalataik irnytsban, azt alkalmazottakra bztk, akiknek a feladata a tulajdonosok vllalatainak minl sikeresebb s eredmnyesebb irnytsa, mkdtetse. Teht a tulajdonosi s vezeti rteg nagyon gyorsan, mg a kapitalizldsi folyamat elejn elvlt. Ennek eredmnyeknt a tulajdonosokat nem a vezetk ellete, httere, szakmai ismeretei, hanem a vllalati mkds, mkdtets eredmnyessge rdekelte. A vezeti tevkenysg elindult az nllsods tjn, a vezetkpzs elvlt a klnbz szakkpzsektl, s rvid idn bell nll szakmv fejldtt. Kialakult a tapasztalati anyaga, megteremtdtek ismeretei, mdszerei, elmletei, iskoli, tisztzdtak feladatai, a vezets funkcii. A vezetknek annyifle feladatot kell elltniuk mg egy kisebb szervezetben is, amelyeknek egymaga nem kpes eleget tenni. Vannak a napi rutinban olyan feladatok, amelyeket valsznleg jl meg tud oldani, msokat kevsb, s biztosan akadnak olyanok is, amelyek megoldsra csak nagy nehzsgek rn, vagy nem lesz kpes. Ennek a funkcionalizmusnak az alapjait az amerikai vezetsi gondolkodsban, illetve az amerikai fejlds sajtossgaiban kell keresnnk. A funkcionalista demokratizmusnak nevezett elkpzels szerint mindenkibl lehet vezet, aki megtanulja a vezetst, mint szakmt. Egy-egy vezetsi feladat megvalstsa termszetszeren ms-ms tudst, felkszltsget s kpessgeket ignyel.

368

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

1.4.
1.4.1.

Vezetsi szintek s kpessgek. Vezeti szerepek, feladatok. A vezetsi mdszerek, stlusok, a vezets eszkzei, formi
Vezetsi szintek s kpessgek, szerepek, feladatok

Azt, hogy egy szervezeten bell milyen vezetsi szintek plnek ki, szmos tnyez befolysolja. Hatssal van r a szervezet nagysga, hiszen ms vezeti szint kialaktst ignyli egy multinacionlis, globlis nagyvllalat, mint egy nhny ft foglalkoztat kis - s kzpvllalat, esetleg minisztrium vagy nhny fs polgrmesteri hivatal. ltalnosan elfogadott, hogy egy szervezetben fels-, kzpvezetket s alsbb szint vezetket tallhatunk. A szervezetben elfoglalt helyk, dntsi jogostvnyaik, a vezetsk alatt ll szervezeti egysgek, emberek, funkcik miatt ms-ms feladatokat ltnak el, ms jogostvnyokkal rendelkeznek. A felsvezetk stratgiai krdsekben dntenek, irnyokat, clokat hatroznak meg, napi munkjukban az informci-menedzsment, a kommunikci jtszik jelents szerepet. Kzpvezeti szinten a dnts, a tervezs, szervezs, koordinls lnyeges vezeti funkcik s feladatok. Legals szinten a dolgozk ellenrzse s motivlsa kerl eltrbe. A vezeti feladatok A vezets szerepe a vezet szemlyn keresztl, konkrt formkban nyilvnul meg. A vezet szemlye minden szervezetben kzponti krds, szemlyes jelleget ad a vezetsnek, ezrt egyltaln nem kzmbs, hogy az adott vezet milyen szakmai s vezetsi felkszltsggel rendelkezik. Ezrt vlik mind lnyegesebb a vezeti alkalmassg, melynek kt alapvet oldala van: objektv, vagyis a vezet szemlytl fggetlen s szubjektv, azaz a vezet szemlyhez kapcsold. Az objektv tnyezk a szervezet feladataival s mkdsvel kapcsolatosak (pl. a szervezeti szint, a szervezet tpusa, a feladatok jellege), mg a szubjektv elemek kzl emlthet a szakmai felkszltsg, a szksges szemlyes tulajdonsgok, vezeti karakter. A szakirodalomban leggyakrabban emltett szemlyes adottsgok, tulajdonsglistk: a dntsek meghozatalra val kpessg, az elrelt kpessg, a felelssg- s kockzatvllal kpessg, a szervezkpessg, a gondolatkifejt kpessg, a ktelessgtudat, a hatrozottsg, a kapcsolatteremt s kommunikcis kpessg, rdekrvnyestsi kpessg, problmamegold kpessg, konfliktuskezelsi kpessg, a szakmai s lettapasztalat, ezen bell a vezetsi tapasztalat.

A vezeti szerepeket tbb szerz is definilta s csoportostotta. A szerepelvrsokat elssorban a kzvetlen krnyezet, csald, csoport, szervezet, trsadalom fogalmazza meg. A szerepelvrsok mellett mindenkinek van egy szemlyisgfgg szerepfelfogsa. A vezeti szerepek bemutatst Mintzberg (1975) megfigyelsre s csoportostsra alapozzuk, aki t vezett figyelt meg egy-egy hten keresztl. A vizsglat idszakban a telefonbeszlgetsektl kezdve a levelezsig valamennyi tevkenysgket lejegyezte.

369

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A vizsglatok eredmnyeit kategorizlta, feldolgozta, kirtkelte, s ez alapjn hatrozta meg a vezeti munka tartalmt, jellemzit. Eredmnyei szerint a vezeti munka tartalmt tz vezeti szerepben lehet sszefoglalni. 5. sz. tblzat: A vezeti szerepek csoportostsa
Interperszonlis szerepek Protokollris (nyilvnos megjelens) Vezeti (fnki) Kapcsolatteremt s -pol Informcis szerepek Informcigyjt Informciterjeszt Szviv Dntsi szerepek Vllalkozi Zavarelhrt (problmakezel) Erforrs-eloszt Trgyal-megegyez

A protokollris szerepben a vezet hivatalos, nyilvnos megjelensvel kapcsolatos elvrsok tallhatk, vagyis a vezetnek meg kell jelenni klnbz rendezvnyeken, fogadsokon, rtekezleteken, konferencikon, a mdiban, hogyan fogad ltogatkat, ad t elismerseket, hogyan szl hozz egy vitatott krdshez. A vezeti szerep az gynevezett fnki feladatok gyakorlst jelenti. Hogyan tudja motivlni beosztottjait, hogyan kezeli a krseket, mond-e igent vagy nemet, hogyan dicsr s bntet, veszi fel, illetve bocstja el a beosztottakat. A kapcsolatteremt szerepet viszonylag knnyen teljesthet elvrsnak tartjk. Valban, egy nyitott, extrovertlt szemlyisg knnyen kt bartsgot, szerez j ismersket, pt szakmai kapcsolatokat. A kapcsolattartssal mr egszen ms a helyzet. A kapcsolatok ahhoz, hogy fennmaradjanak, polsra szorulnak. Ez idt, figyelmet, energit, sokszor kltsget, azaz munkt, rfordtst jelent. ltalban jobbak vagyunk a kapcsolatteremtsben, mint a fenntartsban. Az informcis szerepek kztt az informcigyjt tnik a knnyebb feladatnak. Ugyanis az informci keresi a vezett. A kls informci is a vezetn keresztl igyekszik bejutni a szervezetbe. A bels informci pedig a szervezeti hierarchibl addan a fels vezets irnyba, alulrl felfel koncentrldik. Az informci sztosztsa, terjesztse a szervezet sikeres vezetshez, a mkdtets eredmnyessghez elengedhetetlen, hogy a vezet a rendelkezsre ll informcikat minl elbb tovbbadja a szervezet tagjainak. Msrszt az informci hatalomforrs, az informci birtoklsa a vezeti beoszts, a funkci megrzsnek, megvdsnek eszkze lehet. Biztosthatja a vezet fontossgt, nlklzhetetlensgt a szervezet szmra. A szvivi szerepben szintn informcielosztsrl van sz, azzal hogy ebben az esetben a szervezeti informcikat a szervezeten kvlre tovbbtja. Tjkoztat, informl, beszdet mond, interjt ad, kpviseli a szervezetet, termszetesen a szervezet cljainak szem eltt tartsval. A dntsi szerepek kzl a vllalkozi kerlt els helyre. Elssorban kockzatvllalsi kpessget s kszsget rtnk rajta. A dntsi feladatokat a szakirodalom kiemelten kezeli, s az egyik legfontosabb vezeti feladatknt definilja. A dntsi kockzat felvllalsa egyben egy magatarts- s viselkedsforma. Az a vezet jelenti meg jl ezt a szerepet, aki figyelemmel ksri a gazdasgi krnyezet vltozsait, j lehetsgeket, alternatvkat keres, s a negatv kvetkezmnyek lehetsge sem riasztja vissza.

370

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A zavarelhrt szerepen a szervezet mkdsben bekvetkez emberi, technikai, technolgiai, szerkezeti, irnytsi problmk megoldst rtjk. Ezek lehetnek konfliktushelyzetek, az irnyts s a vezets terletn bekvetkezett napi mkdsi zavarok, de lehetnek koncepcionlis, strukturlis s esetleg stratgiai jelleg krdsek is. Hasonl a helyzet az erforrs-eloszt szerep esetben is. Az alapvet erforrsok, mint a pnz, termeleszkz, munkaer, alapanyag ltalban korltozott mrtkben llnak rendelkezsre. Ezeknek az erforrsoknak a felosztsra a szervezeti egysgek kptelenek, mert nem lthatjk t az egsz szervezet mkdst, lehetsgeit, radsul nem tudnak elvonatkoztatni sajt egysgk rdekeitl sem. Az erforrs-eloszts is mindig a szervezeti hierarchia egy magasabb szintjn lv vezet feladata. A trgyalmegegyez szerep. A sikeres trgyali elvrson a hatrozott rdekrvnyestst rtjk, amikor a vezet kpes a trgyalsok sorn rvnyesteni sajt, illetve a szervezete nrdekt. Hatrozott, erszakos, dominns, sokszor knyszert magatartselvrs. A szerep megegyez oldala az rtelmes kompromisszumkts kpessgt jelenti. Nha a vezets valban nem ms, mint a j kompromisszumok sorozata. A megfogalmazott szerepelvrsok sikeres teljestse nagyon sokfle vezeti kpessg s szemlyisgjegy megltt ignyeln. Aligha van olyan vezet, aki mind a tz vezeti szerep sikeres megvalstshoz szksges sszes tulajdonsggal rendelkezik, s kpes lenne ugyanolyan magas szinten elltni, de olyan se nagyon tallhat, aki ebbl a sok vezeti feladatbl, szerepbl valamelyiket ne tudn megfelel szinten megvalstani.

1.4.2.

A vezets mdszerei

Vezetsi mdszernek nevezzk azokat a konkrt, sszefgg vezetsi eljrsokat, eszkzket, technikkat, amelyeket a vezet a szervezetek irnytsa sorn tudatosan, tervszeren hasznl. A vezet az alkalmazott mdszerek tjn ri el, hogy a beosztottak az akaratnak megfelel magatartst tanstsanak. A szakirodalom klnbz menedzsment-elveket kzvett a vezetknek. amelyek az egyes vezetsi funkcikhoz, folyamatokhoz nyjtanak segtsget. Ezeket az ajnlsokat, Management by elveknek (Mby) is nevezzk. Azokat az elveket, amelyek a vezet mindennapos gyakorlatban felhasznlhatk, ill. jelentsggel brnak, vezetsi koncepciknak vagy vezetsi rendszereknek is nevezik. Clmegegyezsen alapul vezets (Management by Objectives) Az MbO, amit Megegyezses eredmnyclokkal trtn vezetsnek (MEV) is neveznek, a clkitzs vezeti funkcit helyezi eltrbe. Lnyege, hogy az alrendelt vezetk, illetve a munkatrsak kln-kln meghatrozzk sajt rszcljukat, majd egyeztetik ket, s megllapodnak az egyes feladatokrl s az elvgzs idejrl. Klnsen a teljestmnyrtkels s elbrls, valamint az irrelis clok revzija szempontjbl fontos ez az eredeti kzs clmegegyezs. E vezetsi koncepci (modell) f jellemzje az, hogy a munkatrsak olyan clok megvalstsn munklkodnak, amelyeknek a kidolgozsban maguk is rszt vettek, gy azokkal tudnak azonosulni. Ennl a modellnl fontos a clkitzs, a mrs, valamint az nfejleszts. Deleglson alapul vezets (Management by Delegation) Lnyege a feladattads s dntsi jogok szles kr tadsa. Ez az elv azt hangslyozza, hogy a vezet mentesthet bizonyos vezetsi funkcik all. Ehhez azonban az szksges, hogy a feladatokat minl szlesebb krben tadja, deleglja, felhatalmazva a munkatrsakat az nllsgra, valamint a felelssgvllalsra. Ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy a vezeti ellenrzs feladata nem ruhzhat t, az kizrlagos vezeti tevkenysgnek minsl.
371

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Kivteleken alapul vezets (Management by Exceptions) Ez a forma a kivteles beavatkozssal val vezets, a dntshozatal s az sszehasonlts vezetsi funkcikat hangslyozza. A munkatrsak a szmukra pontosan meghzott mkdsi svban teljesen nllan, vezeti beavatkozstl mentesen tevkenykedhetnek. A munkatrsaknak csak a munkafolyamatban fellp kivtelekrl kell informlniuk a vezetiket. A munkatrsak feladataira vonatkozan nemcsak norml esetekben, illetve norml clokat fektetnek le, hanem megjellik az elfogadhat eltrs-tartomnyt is. Amennyiben ezt tlpik, a kivteles eset fennllsa ltal jogosultt vlnak arra, hogy bevonjk a folyamatba a vezett. Motivcin alapul vezets (Management by Motivation) Ez a kifejezs arra utal, milyen nagy jelentsge van a sikeres teljestmnyben annak, ha a vezetk a munkafolyamatban rszt vevk ignyeit figyelembe veszik. A munkval val megelgedettsg a teljestmny-motivlssal sztnzhet. Eredmnyeken alapul vezets (Management by Results) Az eredmnyorientlt vezets hasonlan az MbO-hoz a clkitzs vezetsi funkcira koncentrlja a vezet cselekedeteit. Ennl a mdszernl definilni szksges az eredmnyelvrsok-at, illetve az eredmny-megegyezsek-et is. A Results kifejezs az elvrt eredmnyhez szksges konkrt teljestmny-specifikcihoz kell, hogy elvezesse a rsztvevket. Rendszerorientlt vezets (Management by System) A rendszerorientlt vezets a rendszerben val gondolkods s a kibernetika fel tekintget. Eszerint a vezetsi helyzetekkel (alrendszerek s krnyezeti hatsok) a vezetsi funkcikat s a vezetsi folyamatot tlthatv, ezltal vezrelhetv kell tenni. Projekteken alapul vezets (Management by Projects) A mdszer a projektorientlt szervezetek menedzsment stratgija. A projektorientlt szervezetek dinamikus krnyezetben valstanak meg projekteket. A sikerhez elengedhetetlen projektmenedzsment-mdszerek alkalmazsa s az eredmnyorientltsg, valamint a rugalmas szervezs. Rszvteli vezets (Management by Participation) A munkatrsak rszvtele a vezetsben a szervezet egszre kedvez hatssal jrhat. Rszvteli vezets alatt az alrendeltek jobban megrtik s elfogadjk a dntseket, a dntsekkel jobban azonosulnak, s a megvalsts irnt elktelezettebbekk vlnak. A rszvteli vezetsnek tovbbi pozitv hatsa, hogy javtja a motivltsgot, a teljestmnyt s az elgedettsget.

1.4.3.

A vezetsi stlusok

A vezeti munka stlusa a vezet szubjektumtl, adottsgaitl, jellemtl is fgg. A vezetsi mdszerek s a vezeti munka stlusa kztt szoros az sszefggs. Mg a mdszerek meghatrozottak, addig a vezeti munka stlusa az emberi adottsgokkal fondik ssze. A vezetsi stluson a vezetsi mdszerekkel sszefggsben olyan konkrt tevkenysgmdot s -formt rtnk, amely meghatrozott cselekvsi irnyelvek kvetsvel, a clnak megfelel mdszerek alkalmazsval s mindezekkel sszhangban ll munkaformk kialakulsval jn ltre. A vezeti stlus a vezet msok ltal rzkelt viselkedsmintja, amely szavakban s tettekben nyilvnul meg.

372

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A vezetsi stlus egyrszt a vezet s beosztottak kztti viszonyknt is rtelmezhet, msrszt felfoghat a vezet szemlyisgn alapul viselkedsnek, reaglsnak, az emberekkel val bnsmdnak. A vezetsi stlus egynisget tkrz magatarts, amely a vezet szemlyisgbl fakad, tbbnyire kevsb tudatos, ezrt nehezen szablyozhat. A vezetsi stlust a szemlyisgen tl szmos tnyez meghatrozza. Ilyen pldul a szakmai tudsa, tapasztalata, a szervezet jellege, a vezetnek beosztottaihoz val viszonya. A vezetsi stlusokat szmos kutat vizsglta. A ltrejtt elmletek kt nagy csoportba sorolhatak: dntskzpont vezetsi stlusok amelyek a szerint csoportostanak, hogy a vezetk milyen beleszlst engednek meg a munkatrsaiknak szemlyisgkzpont vezetsi stlusok amelyek a vezet szemlyisge, figyelme alapjn tipizlnak. A vezet figyelmt sszpontosthatja akr munkatrsai teljestmnyre, akr a velk val j kapcsolat kialaktsra.

A fentieken tl mai modern elmleteket is ismernk a tmakrben, amelyek nem sorolhatk szorosan az elz kt csoporthoz. 6. sz. tblzat: Vezetsi stlusok csoportostsa
DNTSKZPONT VEZETSI STLUSOK Likert Tannenbaum-Smidt Kemnykez Fnkkzpont parancsol Demokratikus Jakarat parancsol Beosztott kzpont Laissez faire (liberlis) Konzultatv Rszvteli csoport SZEMLYISGKZPONT VEZETSI STLUSOK Michigeni Ohioi Egyetem BlakeMouton Fiedler egyetem modellje modellje rcsmodellje kontingencia modellje Feladat-centrikus Kezdemnyez A termelsre Feladatorientlt s-strukturls fordtott figyelem Beosztott-centrikus Figyelem A beosztottra Kapcsolatfordtott figyelem orientlt MAI MODERN VEZETSI STLUSOK Hersey s Blanchard Kottler Transzforml Mintzberg modellje modellje vezetsi modell modellje Helyzetfgg vezets Manager vs. Nveli a vezet 10 vezeti leader tudatossgt szerep Lewin Autokratikus

A vezetsi stlusok kzl terjedelmi korltok miatt csak nhny modellt mutatunk be. Elsknt Kurt Lewin modelljt , aki az albbi vezeti stlusokat klnbztette meg: Az autokratikus tpus vezets erre (tekintlyre) tmaszkod eszkzkkel dolgozik, a hatalom a vezet kezben sszpontosul. Munkastlusnak jellemzje, hogy mindent egyedl dnt el, minden munkt egyedl tervez meg, s mindenkit, mindenhol ellenriz, vezeti helyzett hivatali hatalommal ersti, kategorikus utastsai vannak; elvrja, hogy a beosztottak felttlenl engedelmeskedjenek, utastsainak maradktalanul tegyenek eleget. Az autokratikus vezetsnek elnye a gyors, hatrozott dnts, s a felelssg sem vitathat.

373

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A szervezetek egyes tpusaiban termszetszerleg helye van az autokratikus vezetsnek, a parancsols s engedelmessg egyrtelm rvnyeslsnek (pl. rendkvli krlmnyek esetn, vagy a fegyveres testleteknl). Az autokratikus vezetsnek szmos htrnya van. Mindenekeltt, hogy les hatrvonal alakul ki a vezet s a beosztottak kztt, az aktv vezet s a passzv alrendelt kztt minimlis a kommunikci, cskken a beosztottak alkotkszsge, nem vagy csak rszben azonosulnak a vezeti clokkal (megjegyzs: a vezet erre nem is tart ignyt). Ez a vezeti munkastlus bizonyos tmeneti eredmnyek ellenre is krokat okoz. sszessgben romlik a munkahelyi lgkr s a dolgozk kzrzete, de a vezetben is szemlyisgtorzulsok keletkezhetnek (nknyessg, hatalmi tltengs, hatalmi fltkenysg, bizalomhiny stb.) A laissez-faire (tenni hagyni) liberlis tpus vezets abbl indul ki, hogy a szervezetben a clok a maguk rendjn, rendszeres kls beavatkozs nlkl is megvalsulnak. Az nkorltozson alapul, visszafogott vezeti magatarts amelyet nem szabad sszetveszteni a szervezet magra hagysval a beosztottak nagyfok nllsgval jr, amelynek elnye lehet a kreativits kibontakozsa, s olyan munkahelyi lgkr kialakulsa, amelyben tle telheten mindenki igyekszik a legtbbet nyjtani. Alapelve: tartzkodni kell az indokolatlanul gyakori vagy szksgtelenl rszletekbe men beavatkozstl; a vezet csak akkor lpjen, ha valami fogyatkossgot szlel, illetleg ha gy tli meg, hogy vltozsra van szksg a szerv mkdshez. Jl beszablyozott, megfelelen strukturlt szervezetben, egyenletes terhels s tlagon felli kpzettsg szemlyi llomny esetn ez a tpus vezets hossz tvon is sikeres lehet. Ha ezek a felttelek hinyoznak, akkor a hatkony vezets hinyban mr rvidtvon megjelenik a szervezetlensg, a munka hatkonysga erteljesen cskken. A liberlis vezets eltorzulsa lehet az vatossg s flelem a dntshozatalban, a felelssg elkerlsnek szndka, vagy egyszeren csak a dntsek elhalasztsa. Ha a vezet szerepeit nem teljesti, beolvad a kollektvba, teret nyit az informlis vezeti szerepek kialakulsnak. A demokratikus munkastlus esetben a vezet tudatosan pt a szervezet kollektvjra, a vezets funkciinak rvnyestsbe a dolgozkat bevonja, azok vlemnyt, javaslatait a dnts eltt kikri, st sztnzi, hogy a szervezet munkja irnti rdeklds mind ersebb legyen. Ennek kvetkeztben a beosztottak azonosulnak a cllal, azokat bels meggyzds alapjn kvetik, ersdik az egyttmkdsi igny s a kzssgi tudat. A demokratikus vezets alapjt a vezet szemlyes tekintlye s egyttmkdsi kszsge alapozza meg. Az ilyen vezetshez sokoldal felkszltsg, trgy-, hely- s emberismeret, ignyessg, hivatstudat, munkabrs s munkaszeretet szksges, amelyhez ltalban szilrd jellemvonsoknak, ers akaratnak s nellenrzsi kpessgnek is prosulni kell. A demokratikus vezeti munkastlus kialaktsa a legnehezebb, ez ignyli a legtbb energit. Hosszabb id kell arra, hogy a szervezet munkatrsai rhangoldjanak erre az egyttmkd, a cllal azonosulni is kpes munkakapcsolatra, az nllsg s a felelssg optimlis arnyra. Rensis Likert modellje a vezetsi stlusokat ngy csoportba sorolta. 1. A kemnykez parancsol ltalban a fenyegetst, a bntetst s ritkn a jutalmazst hasznlja, hogy elrje a cljt. Beosztottjai irnt bizalmatlan, a dntshozatal s az ellenrzs ersen kzpontostott. 2. A jakarat parancsol mr nmi bizalommal van a beosztottak irnt, rendszerint jutalmazssal, ritkbban fenyegetssel, bntetssel sztnz, nha ignyli beosztottai vlemnyt, tleteit, a dntsek bizonyos krt alrendeltjei hatskrbe utalja, de szorosan ellenrzi ket.

374

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

3. A konzultatv stlus vezet alapveten bzik beosztottjaiban, vlemnyket, tleteiket felhasznlja, Motivcis eszkze a rszvtel mellett a jutalmazs, ritkn alkalmazza a bntetst. tfog dntseknl rvnyesti a testleti elvet, mg a specilis dntsek lehetsge szleskren eloszlik a szervezetben, a szervezetet sokszn konzultcis gyakorlat jellemzi. 4. A rszvteli csoportnak nevezett rendszerben minden tekintetben teljes a bizalom a beosztottak irnt, a vezet llandan ignyli vlemnyket, tleteiket, s azokat konstruktvan felhasznlja, a motivls mdja az anyagi jelleg elismers mellett fleg a csoport tagjainak bekapcsoldsa pldul a clkitzsbe. A Michigeni Egyetem modelljben a feladat-centrikus magatartst tanst vezet szigor-an figyeli beosztottjai munkjt, elrja szmukra, hogyan dolgozzanak, s elssorban a teljestmny rdekli. Szoros felgyeletre trekszik, hogy nyomon tudja kvetni a feladatok megoldst, s ellenrizni tudja a teljestmnyt. Alapveten a leglis, a jutalmaz s a knyszert hatalomformkat tartalmazza. A beosztott-centrikus vezeti magatarts f jellemzje az sszetart csoport kialaktsra val trekvs. Az ilyen tpus vezet szmra fontos, hogy beosztottjai munkjukkal elgedettek legyenek, jl rezzk magukat. Vezeti munkjnak kzponti eleme a megfelel csoporttevkenysg megtallsa, a beosztottak rszvtelnek s fejldsnek biztostsa. A dntsi hatskrk megoszlanak a csoporton bell, az ellenrzs kevsb szoros. Az Ohii Egyetem modellje szerint az a vezet, akire a kezdemnyezs-strukturls jellemz, rszletekbe menen szervezi a beosztottak munkatevkenysgt, elrja szmukra, mit s hogyan tegyenek. Az ilyen vezet kezdemnyezi a feladat teljestshez szksges tevkenysgstruktrt. A figyelem megjellssel jellemzett vezet rdekldst mutat a beosztottak irnt. Barti, bizalmon alapul, tmogat lgkr kialaktsra trekszik, fogkony a beosztottak rzseire, szemlyes problmira. A helyzetfgg vezets ma a legtfogbb, legmodernebb s leggyakorlatiasabb mdszer az emberek, az id s az erforrsok menedzselsre s fejlesztsre. Hersey s Blanchard modellje a dolgozkat tipizlja aszerint, hogy milyen kpessggel rendelkeznek, s van-e bennk akarat s hajlandsg a munkra. E szerint van olyan dolgoz, aki nem kpes, de hajland, van, aki kpes, de nem hajland, tovbb, aki kpes s hajland, illetve aki nem kpes s nem is hajland. A vezetnek fel kell ismernie, hogy munkatrsa melyik kategriba tartozik, s ennek megfelelen kell a vezetsi viselkedst, stlust meghatroznia. Azaz, a dolgoz tpusa hatrozza meg azt, hogy egy feladatnl a feladat kiadsa s a vezeti tmogats hogyan viszonyul egymshoz. E szerint ngy vezeti stlust klnbztetnek meg : Irnyt vezet: A vezet vilgosan elmondja, hogy mit szeretne, a dolgoz ehhez hozzfog, majd az utastsokat kvetve vgrehajtja a feladatot. Meggyz vezet: A vezet kifejti, hogy mi a dnts, mi a feladat, felknlja a lehetsget arra, hogy a dolgozk megtrgyaljk, befolysoljk, talaktsk a tervezetet, ha valami problmjuk van, visszamenjenek, krdezzenek, a vezet vlaszol. Egyttmkd vezet: A vezet tmogatst nyjt a beosztottaknak a clok elrsben, elsegti a problmamegoldst, a dolgozi dntshozatalt, amit a beosztottaknak ad t, mint lehetsget. Delegl, felhatalmaz vezet: Amikor a vezet csak a vgs clt hatrozza meg, a feladat vgrehajtsnak teljes felelssge a dolgoz, a vgrehajts megvlasztsnak a jogt tadja a dolgoznak.
375

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

7. sz. tblzat: A helyzetfgg vezets sszefoglalsa

Ha a dolgoz nem kpes, de hajland, akkor a vezet btort, rsztvev (megosztja az tleteit, facilitlja a dntst) EGYTTMKD VEZET Ha a dolgoz nem kpes s nem is akarja, akkor a vezet megbz, delegl (felelssggel ruhzza fel a dolgozt) DELEGL VEZET Ha a dolgoz kpes s akarja, akkor a vezet elkszt, tra bocst (elmagyarzza a dntst s lehetsget ad a tisztzsra) MEGGYZ VEZET Ha a dolgoz kpes, de bizonytalan benne, akkor a vezet felpt, utast (szorosan instrul, ellenriz) IRNYT VEZET

1.4.4.

A vezets jogi s nem jogi eszkzei

A szervezeti clok elrshez nem elg a szemlyi, trgyi s szervezeti eszkzket a vezet rendelkezsre bocstani. Ahhoz, hogy a vezetsi clokat meg tudja hatrozni, s azt kpes legyen realizlni, azaz akaratt a vezetettekkel el tudja fogadtatni (ksztets), eszkzkre, cselekvsi lehetsgekre van szksge. Ezek a jogostvnyok sszessgkben adjk a vezets eszkzeit. A vezets eszkzei rendkvl sokflk lehetnek, tartalmuk, formjuk, hatsuk vagy kvetkezmnyeik tekintetben tbb csoportostsra van lehetsg. A vezets lnyeghez legjobban kapcsold csoportosts szerint jogi s nem jogi hatst kivlt eszkzket klnbztethetnk meg, A vezets jogi eszkzei A vezets jogi eszkzei a szervezeten belli al-flrendeltsg, valamint az ebbl fakad engedelmessgi ktelezettsg kvetkezmnyei. A vezeti dntsek mindig valamilyen magatartst hatroznak meg, ktelezettsget rnak el, amely a szervezet rendeltetsszer mkdsvel kapcsolatos. Ezrt a jogi eszkzk nemcsak a rendelkezs lehetsgt biztostjk, hanem a nem teljests esetre htrnyokat is kiltsba helyeznek, teht ezek az eszkzk jogi hats kivltsra kpesek. A jogi eszkzk leggyakoribb megjelensi formi: a jogszablyok, az llami irnyts egyb jogi eszkzei; a munkahelyi szablyzatok; a munkahelyi vezeti rendelkezsek; a szemlyzeti (munkajogi) dntsek; vezeti utastsok.

A vezets nem jogi eszkzei A vezets nem jogi eszkze jogi hats kivltsa nlkl szerez rvnyt a vezeti akaratnak, illetve szolglja a szervezeti clokat. Ezen kvl ms mdszer is alkalmazhat, mint pl. a tudatformls, a meggyzs, a nevels, a kpzs-tovbbkpzs; a tapasztalatcsere, amelyek a szervezeti humnpolitika ismert rszei. A gyakran alkalmazott, kzvetlenl hat nem jogi eszkzk:
376

a szemlyes megbeszls; az rtekezlet; a tancsads, a feladatok egyttes rtelmezse; a tjkoztats, az informci tadsa; a tapasztalatcsere; a kpzs-tovbbkpzs (gyakorls); az ellenrzsi tapasztalatok megbeszlse; a vezet logikai, intellektulis eszkzei,

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

az erklcsi eszkzk; a gazdasgi eszkzk; a pszicholgiai eszkzk; hatalmi eszkzk.

1.4.5.

A vezets formi

Ha a szervezetet egsznek fogjuk fel, akkor kt alapvet rszre bonthatjuk: a munkaszervezetre, ahol a tnyleges munka folyik s a vezets szervezetre, mely tnylegesen nem klnl el a munkaszervezettl struktrjt tekintve. A vezets szervezete elssorban akkor lthat, mint elklnlt egysg, amikor vezeti rtekezleteket tartunk. A vezets szervezeti forminak kt alaptpusa ismert: a testleti vezets s az egyszemlyi vezets. A.) Testleti vezets A testleti vezets lnyegi vonsa, hogy a vezeti tevkenysget, mindenekeltt a dntsi jogot nem egyetlen szemly, hanem tbb szemlybl ll szervezet (elnevezsk vltoz pl.: bizottsg, tancs, elnksg) gyakorolja. A vezet testlet tbb szemlybl ll, meghatrozott clbl s feladat elltsra ltrehozott kzssg, amely egy meghatrozott szervezet ln ll. Feladat- s hatskrt szablyozott mdon gyakorolja, a testleti felelssg elve rvnyesl, a testlet tagjaira azonos jogok s ktelezettsgek vonatkoznak. E megbzatsukat tbbsgben vlasztssal vagy kinevezssel nyerik el, de ms mandtumszerzsi md is ismert (pl. jogszablyi rendelkezs, delegls). Nem minden testlet tekinthet vezet testletnek, mivel vannak olyan testletek is, amelyek ugyan szoros kapcsolatban lehetnek a vezetssel, de dntsi jogkrk nincs (pl. tancsad testlet, bizottsg). Ilyen alapon klnbsget tehetnk a vezet s nem vezet testletek kztt. A testleti vezets fbb jellemzi: a testlet tagjai egyenjogak; a testlet tagjai rszt vesznek a dntsek kialaktsban; a testleti feladat- s hatskri tartalma pontosan meghatrozott, s a mkdsi, illetve a dntshozatali eljrsa szablyozott; a dntsek a tbbsgi elv alapjn szletnek; a testlet s az egyszemlyi vezet szerepkre elklnl, de kapcsolatban is ll. a testleti vezets elnye, hogy tbb szemly ismereteit, tapasztalatt hasznostja, ezrt a dnts tbb rtkre vagy rdekelemre pl; cskkenti a szubjektv befolyst; tbbsgi vlemnyknt nagyobb eslye van a szlesebb tmogatsra; a hibs dntsi javaslatok korrekcija idben megtrtnhet; a htrnya, hogy mkdse nem folyamatos, ezrt esetenknt lass, nehezen alkalmazkodik a vltoz krlmnyekhez, az lsek elksztse, a testlet mkdse idignyes s kltsges, a felelssg rvnyestse nehz.

A testleti vezets elnyei s htrnyai a kvetkezkben foglalhatk ssze:

B.) Egyszemlyi vezets A vezets legltalnosabb formja az egyszemlyi vezets, melynek lnyege, hogy a tevkenysg egy kzben koncentrldik. Az egyszemlyi vezets a trsadalom valamennyi szervezetnl megtallhat, ott is, ahol a testleti vezets a jellemz. Az egyszemlyi vezets lnyege az, hogy a vezets folyamatban egyetlen szemly gyakorolja a vezeti jogostvnyokat. Ez nem zrja ki azt, hogy a dntsek elksztsre s a vgrehajts megszervezsre a vezet tbb ember kzremkdst vegye ignybe. Ennek megfelelen alakul a vezeti felelssg is, a vezets egszrt egyszemlyi, kizrlagos felelssggel tartozik.

377

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az egyszemlyi vezets elnye, hogy a dnts meghozatala rvidebb idt ignyel, mint a testleti vezets, ltalban rugalmasan alkalmazkodik a megvltozott felttelekhez, lehetsget ad arra, hogy megjelenjenek s kibontakozzanak a vezet egyni kpessgei, a vezeti felelssg kzvetlenl rvnyesthet, a dntsek szakmai megalapozottsga biztostott, egyrtelm a feladat- s hatskr. Az egyszemlyi vezets htrnya, hogy emellett a beosztottak kzmbss vlhatnak, mivel csak a vezet vllal felelssget, a dntseknl jobban rvnyesl a vezet szubjektuma, eltrbe kerlhet a kizrlag utastsokra, formlis fggsgekre pl vezets, amennyiben nincs igny a visszacsatolsra, esetleg kritikra. Elfordulhat, hogy kevs informci ll rendelkezsre a dnts meghozatalhoz. Egyszemlyi vezetsnl nem jelentkezik a csoportos dnts, egyttmkds (szinergia) hatsa.

2.
2.1.

Szervezetmenedzsels
A munkaer sajtossgai

A szervezet mkdtetse lehetetlen az ott dolgoz vezetk s munkatrsak nlkl. A szervezet magatartst nagymrtkben meghatrozza tagjainak viselkedse, szemlyisge. A szemlyisg krlhatrolt egysg, mely minden ms szemlyisgtl klnbzik. Ugyanakkor a szemlyisgtipolgival foglalkoz szakemberek megllaptottk azt is, hogy egyes emberek fbb szemlyisgjegyeik alapjn hasonltanak egymsra, s tulajdonsgaik ezek alapjn tipizlhatak. A legels tipolgiai rendszert Hippokratsz grg orvos alkotta meg. Alapvet szempontja a tpusok fellltsnl, illetve a szemlyisgek osztlyozsnl a vrmrsklet, grg szval: temperamentum volt. Elmlete szerint az emberi test ngyfle nedvbl tevdik ssze: a vrbl (sanguis), a srga epbl (chole), a fekete epbl (melaina chole) s a nylkbl (phlegma). Attl fggen, hogy a szemlyisg felptsben a ngy nedv kzl melyik a dominns, ngyfle szangvinikus, melankolikus, kolerikus s flegmatikus vrmrskleti tpust rt le. Ennek alapjn Hippokratsz vrmrskleti tpusait a kvetkezkppen jellemezhetjk: 1. Szangvinikus tpus. Ez a tpus lobbankony, rzelmei gyorsan keletkeznek, intenzvek, de nem tartsak. Az ilyen ember vidm, ders, bartkoz szemlyisg, aki rks jkedvvel vonz msokat. Arra trekszik, hogy a krnyezet szeresse s elfogadja, figyeljen r, s helyeseljen neki. 2. Kolerikus tpus. rzelmei ersek s tartsak, a szemlyisget cselekvsre sztnzik. A kolerikus legfbb vgya, hogy vezethessen. Elvrja krnyezettl a lojalitst s mltnylst, vezet szerepre trekszik, s elvrja azt is, hogy msok rtkeljk teljestmnyt. Szereti a kihvsokat, lelkesen fogadja a nehz feladatokat. nfegyelme s koncentrlkpessge ers vezetv teszi ket, eltkltsge s cltudatossga csknys, nyakas munkamniss teheti, amely miatt rzketlennek tnik msok rzelmei irnt. 3. Melankolikus tpus. Lassan keletkez, de ers rzelmek jellemzik, s msokat nem sztnz. Nehezen ltja be, hogy neki is lehetnek hibi, mert magtl rtetden jl csinl mindent, s mindig kpes bebizonytani, hogy egy problma valaki msnak a hibjbl kvetkezett be. A feladatra sszpontost, amelyet szervezetten, krltekinten teljest. lvezi a rendet, s mindig idejben elvgzi a munkt. m sok esetben borlt, kpes az rletbe hajszolni magt, mivel sajt mrcje igen magas. 4. Flegmatikus tpus. rzelmei lassan keletkeznek, nem tl ersek. Fontosnak tartja, hogy takarkoskodjon az energijval, s gy vli, hogy ha kell ideig figyelmen kvl hagy valamit, akkor valaki ms majd megcsinlja helyette. Alkalmazkod s diplomatikus, nem szereti a kockzatot, a kihvst s a meglepetst. Idre van szksge, hogy alkalmazkodjon a vltozsokhoz. Legnagyobb vgya a bkessg, ezrt kerli a vitatkozst, nem szeret dnteni.
378

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A XX. szzadban tbb, nagy hats tipolgiai rendszer szletett, pl.: Kretschmer, Jung szemlyisgtpus-tanai. Ernst Kretschmer rendszernek (1921) megalkotsban a testalkat s az elmebetegsgek sszefggsbl indult ki. sszehasonlt vizsglatai alapjn Krperbau und Charakter (1921) c. munkjban megllaptotta, hogy az emberek a legtbb esetben hrom f testalkati tpus valamelyikbe sorolhatak: 1. Asztnis (leptoszom) alkat: sovny, nylnk test jellemzi, a bordi elredomborodnak, mellkasa lapos, hossz. Kezei keskenyek, finomak, bre vkony, fak, koponyja hosszks, keskeny vagy rvid s alacsony. A haja ltalban sr, szemldke ds. Ez a tpus intellektulis belltds, nem szereti a szellemi megerltetst, mgis a szellemi munkt elnyben rszesti a fizikaival szemben. Nha gondolkodsi zavarral kszkdik. 2. Piknikus alkat: jellemzje a szles irny testfejlds. Kzepes, zmk teste, szles arca, rvid nyaka s vgtagjai vannak. Gyakori hajlama van a hzsra, kopaszodsra. Ez a szemly ltalban vidm, tli az rzelmeit, de gyakran kerl szomor hangulatba is. Kedveli a vicceldst, ritkn rdekldik intellektulis munka utn. 3. Atltikus alkat: jellemzi az ers izomzat s csontvz, vastag br, fejlett orr, ll, kezek. Ez a tpus energikus, sikerorientlt, kedveli a kockzatot, szereti a fizikai megerltetst, s kerli az irodai munkt. rzelmei azonban nem intenzvek. C. G. Jung (1988) svjci orvos, pszicholgus tipolgijnak kzponti krdse, hogy vajon a szemlyisg bels sztnz ereje nmaga vagy a klvilg fel irnyul-e. Ezek alapjn az embereket introvertlt vagy extrovertlt tpusba sorolja. Extrovertlt (kifel fordul): az ilyen ember gyakorlatias, alkalmazkod, trsas kapcsolatokat keres s fenntart, tevkeny, vidm szemlyisg, aki let- s tetters, gyorsan reagl a vilgra, s szvesen teremt emberi kapcsolatokat, szereti megmutatni magt a klvilgnak. Vlemnyalkotsban gyors, de hajlamos a felletessgre. Nehezen tri a monotnit, szereti a vltozatossgot, a nyzsgst. Szvesen szerepel, emberi kapcsolatai szertegazak, de nem elgg mlyek. Gondolkodsra, viselkedsre, cselekedeteire, szemlyisgnek fejldsre krnyezetnek normi, szablyai, tletei dnten hatnak. Versenyz tpus, szeret ksrletezni. A szmra rdekes feladatok elkezdsre nagy energit mozgst, de a befejezsben nem kvetkezetes, nem pontos. ltalban az egsz rdekli, a rszletekkel nem trdik. Sikerorientlt, a kudarc knnyen letri, de rvid idn bell ismt bizakod. Introvertlt (befel fordul): ez a tpus elmlked, rzkeny, nelemz, megfontolt, rzelmileg nehezen kapcsold, tprengsre, szorongsra hajlamos. Nehezen alkalmazkodik, munkamdja merev. Jl tri a monotnit, a tlzott vltozatossg, nyzsgs zavarja, visszahzd. ltalban a nagy sszefggsek nem rdeklik, de tpreng, elmlked, elveihez, elmleteihez ragaszkod tpus. A rszletek kidolgozsban pontos, megfontolt, kitart, rendszerez tpus. Nem kezdemnyez, a hirtelen vltozsokat nem kedveli. rzelmei lassan alakulnak ki, ltszatra alacsony hfokak, de rendkvl tartsak. Hsges, monogm tpus. Van vlemnye, de nem szvesen mondja ki nyilvnossg eltt, ha lehet, kerli a szereplst.

A munkaer teljestmnye, viselkedse, a munkatrsaihoz val viszonya nem csupn attl fgg, milyen szemlyisgjegyekkel rendelkezik, hanem attl is mennyire rett szemlyisg. (Az rett szemlyisg relis nismerettel br, tud problmkat nllan megoldani, szilrd szoksokkal, elvekkel rendelkezik, sokoldal rdeklds jellemzi, j kapcsolata van az t krlvev valsggal, rendelkezik nkontrollal, kpes az esetleges sikertelensgeket is feldolgozni, jl tud tletet alkotni stb.)

379

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A mindennapokban klnfle szerepeket tltnk be (vezeti, dolgozi, otthoni szerepek, szocilis szerepek stb.), ezeket folyamatosan tanuljuk, s nha konfliktusaink is tmadnak egy-egy szerep meglse kapcsn. A szerepek azonban tanulhatk, s ha ismerjk a velk szembeni elvrsokat, azokhoz alkalmazkodni is kpesek vagyunk. A szemlyisgtipolgia teht segthet azonostani a szemlyeket, munkatrsakat, gyfeleket stb. jellemz jegyeik alapjn, ugyanis ez meghatrozza viselkedsket, szoksaikat, viszonyaikat, valamint a munkhoz val kapcsoldst (pldul segthet abban, hogy milyen munkra milyen munkatrs felel meg). Ma mr mind a vezetk, mind a munkatrsak kivlasztsnl szmos eljrst alkalmaznak arra, hogy elzetesen megismerjk a jelentkezk szemlyisgjegyeit, s megjelennek egyb elvrsok a dolgozkkal kapcsolatban, amelyeket kompetencia nven hatroznak meg. Pl. terhelhetsg, rugalmassg, problmamegold kpessg, lnyeglts, j szervezsi kpessg, emptia stb. Az emberi viselkeds egyik meghatroz szntere a munkahely, illetve a munkahelyi kiscsoport, ahol szerepeink jelents rszt is megljk. A szervezetekben ltalban nem, vagy nem kizrlag egyni munkavgzs folyik, hanem jellemzen csoportos feladatellts. Ahhoz, hogy a vezet jl szervezze ezeket a csoportokat, ismernie kell munkatrsainak jellemz tulajdonsgait, valamint a csoportos munkavgzs sajtossgait.

2.2.

Csoportos munkavgzs, csoportos tletels

Mieltt a tmakrt alaposabban ttekintennk, nhny gondolatot szljunk a csoportok mkdsrl. A csoport minden mstl jl megklnbztethet egysg, amely kt vagy tbb szemlybl ll, s amely kzs clok s rdekek, normarendszer s szablyok alapjn mkdik. A csoport fogalmt Kurt Lewin a kvetkezkppen hatrozta meg: A csoport lnyege nem a tagok hasonlsga vagy klnbzsge, hanem klcsnhatsa, egymstl val fggse. Egy csoportot dinamikus egszknt jellemezhetnk, ami azt jelenti, hogy brmely rszletnek llapotvltozsa valamennyi tbbi rszlet llapott is megvltoztatja. A tagok klcsnhatsnak fokt tekintve, a kis csoportokban a laza tmegszer llapottl a sr sszetartozsig minden vltozat megtallhat. Attl fggen, hogy a csoportok milyen tevkenysgeket ltnak el, valamint milyen egyedi jellemzkkel rendelkeznek, tbb tpust is megklnbztethetnk. Ezt foglalja ssze az albbi tblzat. 8. sz. tblzat: A csoportok tpusai s jellemzi
Csoport tpusa, a megklnbztets alapja dntshoz problmamegold alkot formlis informlis lland vagy ideiglenes elsdleges/ msodlagos Feladatai/Jellemzi feladata a problma s a nzeteltrsek megoldsa, j tletek kigondolsa elnye, hogy az rintettek ltal elfogadhat dntsek szletnek informcik gyjtse, jelentsek tanulmnyozsa, megoldsok elemzse pl.: ad-hoc munkabizottsgok j gondolatok szletse tudomnyos kutatk, reklmszakemberek, filmproducerek stb. hierarchija, munkamegosztsa, clrendszere s szablyozottsga van az egyni szksgletek alapjn jn ltre, nkntes tagsggal, kzs rdekek, rtkek s szksgletek alapjn szervezetekben osztlyok, szervezeti egysgek, vagy ideiglenes bizottsgok, testletek, projekt teamek Attl fggen, hogy az egyn trsadalmi lnny vlsa szempontjbl hogyan van jelen. Elsdleges csoport a csald azok szmra, akik csaldban nnek fel. A msodlagos csoportok az embert abban segtik, hogy trsadalmi lnny vljon.

380

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Tuckman (1965) modellje szerint a csoportok ngy fejldsi szakaszon mennek keresztl: Alakuls erre a szakaszra leginkbb a bizonytalansg jellemz. A csoporttagok mg nem ismerik egymst, nincs tisztzva a csoport clja, mkdsnek szablyai, a csoportszerepek, kztk a vezet szerepe kialakulatlan. A legfontosabb krds: ki vagyok n, kivel kerltem egy csoportba, mi a csoport clja? A szakasz vgre kialakul a mi rzs, a tagok kezdik magukat a csoport rsznek tekinteni. Viharzs ennek jellemzje a konfliktusok kialakulsa. A csoporttagok keresik helyket a csoportban, ellenllnak a msok ltal rjuk erltetett szerepelvrsoknak, s versengenek azokrt a szerepekrt, amelyeket maguknak elkpzeltek, s amelyek tetszenek nekik. Ebben a fzisban vlasztdik ki a csoport formlis s informlis vezetje. A legfontosabb krds: hol van a helyem a csoportban? A szakasz vgre tbb-kevsb kialakulnak a csoportszerepek s ennek kvetkeztben a csoport struktrja is. Normzs jellemzje a szemlykzi kapcsolatok szorosabb vlsa, valamint az, hogy kialakul a kzsen elfogadott normarendszer. Egyeztetsre kerl a csoportot alkot egynek rtkrendje, kialakul a kzs valsgkp, az sszetartozs rzse. A kzponti krds: hogyan mkdjnk? A szakasz vgre mindenki rzkeli a tle elvrt magatartst s teljestmnyt. Mkds amelynek jellemzje, hogy mindenki a csoport cljnak elrsre, a feladatra koncentrl. Ebben a szakaszban valsul meg az igazi csapatmunka. A kzsen elrt eredmnyek tovbb mlytik a szemlykzi kapcsolatokat s az sszetartozs rzst. A kzponti krds: mit csinljunk? A mkds szakasza egy szervezetben hossz ideig fennmaradhat, azonban gyakran a csoporttagok sszettelnek vltozsval, vagy a csoport feladatnak vltozsa kvetkeztben jra visszalphet a csoportfejlds egy alacsonyabb lpcsfokra. Egy csoportnak a csoportfejlds szakaszain vgig kell menni, s a csoporttagok energija az els hrom szakaszban a trsas kapcsolatokra, viszonyokra irnyul, csak ezt kveten tudnak a feladatra koncentrlni. A csoport cljainak elrst kveten amikor befejezte feladatt, amely letre hvta elhal, felbomlik. A megszns esetn sikeres csoportmkdsnl az elhals uthatsai szlelhetk a csoporttagok viselkedsben (hinyrzet, tovbbi bartsg ignynek megjelense). A csoportok mrete A csoportok fontos jellemzje azok nagysga. Errl azrt fontos beszlnnk, mert a csoport nagysga meghatrozza azt, hogy a tagok hogyan dolgoznak bennk, milyen gyakran kerlnek konfliktushelyzetbe, kpesek-e s milyen gyorsasggal konszenzust ktni, vagy mennyire tudnak hatkonyan egytt dolgozni. Ismernk ktfs csoportokat (didok), hromfs csoportokat (tridok), valamint ennl nagyobb kiscsoportokat 5-7 fvel, illetve nagycsoportokat. A 20 f feletti nagycsoport nehezen koordinlhat, a munka megszervezse is bonyolultabb ilyen mreteknl. A csoportok kialakulsval s mkdsvel, valamint a csoporttagok csoporton bell elltott szerepeivel tbb kutat is foglalkozott. Meredith Belbin tbbek kztt arra vonatkozan vgzett vizsglatokat, hogy hogyan kell sszelltani egy csoportot. Egy vllalatvezetsi jtkban, valamint n. teamopoly jtkban, mint szimulcis ksrletben versenyeztetett csoportokat. Ltrehozott n. vegyes csoportokat, eltr karakterekkel, valamint egy, kizrlag kivl kpessg szemlyekbl ll intelligens csoportot, amelyet Apoll csoportnak nevezett el. Az Apoll csoportba csak olyanok kerlhettek bele, akik magas pontszmot rtek el az intelligencia teszten. St a csoportksrlet irnyti szerettk volna, ha ez a csoport gyz. Mindennek ellenre a csoport az utols helyen vgzett.
381

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Kiderlt, hogy a nagyon intelligens tagokbl ll csoport nehezen irnythat, hajlamos a medd vitra, a dntshozatalban pedig nehzkes dominancia jellemezte a tagokat, akik nem voltak kpesek az egyttmkdsre. Az ilyen csoport tagjainak ideje azzal telt, hogy egymst prbltk meggyzni sajt igazukrl, szmos feladatot nem hajtottak vgre, vgl aztn utolsnak kerltek ki a jtkbl, amirt termszetesen egymst hibztattk. A szupercsapat a ksrletet vgzk szmra csaldst okozott. Az Apoll team tagjai fejlett kritikai rzkkel rendelkeznek, magas intellektussal brnak, de destruktvak, ezrt cskkentik a csoport hatkonysgt. Hiba rendelkeznek fejlett elemz kpessggel, mgsem felttlenl kreatvak. Ha mgis vannak j tleteik, a megvalstsig mr nem jutnak el. A jelensget Apoll szindrmaknt hatrozta meg. Homogn csoportok alaktsval sem rt el j eredmnyeket, ugyanakkor az eltr karaktereket tartalmaz vegyes csoportok jl teljestettek, mozgalmasak voltak a feladatok elltsban, a szerepmegosztsban s a megoldsokban soksznsget mutattak. Belbin tulajdonkppeni munkja ezt kveten kezddtt. Olyan szemlyisgtpusokat keresett, akik kiegsztik egymst, irnythatak s ezltal sikeresebbek a tbbieknl, Receptet akart alkotni az eredmnyes csoportpts rdekben. Kiderlt a kutatsok rvn, hogy van olyan team-szerep, mely minden sikeres csapatban felbukkan. Ilyenek a vllalatpt, elnk, serkent, tletgyrt, forrsfeltr, helyzetrtkel, csapatjtkos, megvalst. Amennyiben a csoportban ezek a szerepek megtallhatk, gy valsznleg a csoport eredmnyes mkdst produkl.

2.2.1.

Brain storming

A kollektv szellemi alkottechnikk mint problmamegold eljrsok alapjt a pszicholgia megllaptsai kpezik, melyek szerint: az ember ugyanannyi id alatt csaknem ktszeres mennyisg elgondols pro-duklsra kpes akkor, ha rtkelsket ksbbre halasztjk; a kigondolt tletek minsge szmukkal egytt nvekszik; a kollektv szellemi alkotmunka lehetv teszi, hogy tbb j tlet szlessen, mint az egyni problmamegoldk elgondolsainak sszege.

Az igazgatsszervezsben is nagy szksgnk van a szervezetek munkakollektviban felhalmozdott szakmai tuds, gyakorlati tapasztalat minl szlesebb kr hasznostsra. A szellemi alkottechnikk gyakorlati alkalmazsa a kzigazgatsban dolgozktl a kidolgozott mdszerek rszletes ismerett vrja s bizonyos gyakorlati tapasztalatokat is felttelez. Az alkotstechnikai mdszerek alkalmazsnak felttele: a csoportos (team) munka alkalmazsa. A csoportmunka alkalmazsnak clja, hogy a csoporttagok kreativitsa fejldjn. A kreatv gondolkodsmd jelentsen klnbzik az analitikus gondolkodstl. Az analitikus gondolkods a logikra pl, csak egyetlen, esetleg nhny vlaszt, eredmnyt keres, s a tanult szakmai ismeretekre pt. ltalban bizonytott tteleket alkalmaz, s legalbb minimlis hasznlhat eredmnyt produkl. Ezzel szemben a kreatv gondolkods a kpzelerre, intucira pt, szertegaz gondolkodsi md jellemzi, az eredmnyt ugrsszeren haladva keresi, nem ragaszkodik a kitaposott, bevlt thoz, szokatlan megoldsokat is elfogad, nem garantl hasznlhat eredmnyt, de magban hordozza a rendkvli eredmny lehetsgt. Az alkotfolyamat azon fzisaiban, amikor nagyszm tlet felkutatsa a cl, a kreatv gondolkodsi mdnak megfelel mdszereket kell elnyben rszesteni. Ilyen mdszer a brain storming.

382

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A brain storming (tletroham) egy csoportos kreatv eljrs, amelynek lnyege, hogy az elre kidolgozott egy, esetleg nhny krdssel, problmval kapcsolatban a rsztvevk klnbz tleteket, az ltaluk helyesnek vlt megoldsi vltozatokat, rvid, lnyegre tr fogalmazssal a csoport tagjai eltt elmondjk. Az tletroham clja, hogy egy csoportnyi alkot fantzij ember gondolkodst a felvetett problma megoldsra irnytsuk, gy minl tbb tletet sszegyjtsnk. A tapasztalatok szerint az tletek kb. 10 %-a hasznosthat, s sokszor ppen az els hallsra rossznak, megvalsthatatlannak vagy kptelenek tn tletekbl szletnek a legjobb megoldsok. A vlemnyeket, tleteket jl lthat mdon tbln, fali ven rgztjk, esetleg cdulzzuk. Minden tletet rgztnk, de egyet sem rtkelnk, brlunk, kritizlunk. Ilyen krlmnyek kztt azt rhetjk el, hogy az egyik csoporttag tlete a msik gondolatainak bvlst, gazdagodst eredmnyezi. A vlemnyek, ltetek megalkotsa az rtkelsktl elklnl. A mdszer alkalmazsa sorn minl tbb tlet felvetsre kell trekednnk, hiszen az tletek szletse csoportban hatkonyabb, mint egynileg. A mdszer alkalmazsnak alapvet szablyai A rsztvevk csak a megadott tmval foglalkozzanak gy, ahogy ppen eszkbe jut. Kerlni kell brmilyen szemlyes brlatot vagy dicsretet. Elnyben kell rszesteni a gondolatok ktetlen, szabad csoportostst. Minl fantasztikusabb egy tlet, javaslat, annl jobb. A rsztvevknek trekednik kell arra, hogy tleteiket kombinljk s tkletestsk, anlkl, hogy kritikval, helyreigaztssal, vitval fkeznk az alkot tletek szletst, hiszen az tletroham nem a vita s tagads, hanem az tletkelts ideje. Ha valaki nem rt egyet a msik szemly ltal javasolt tlettel, javasolhat mst, vagy jobbat. Alkalmazhatjuk a mdszert adott problma tbb megoldsi vltozatnak tletszint (nem vgleges) kidolgozsra, egy rgebbi problma megoldsnak j, kreatv megkzeltsre, sszetett, bonyolult problma lehetsges okainak feltrsa, rtekezlet vagy rendezvny lehetsges tminak meghatrozsra, esetleg helyzetfeltrshoz, koncepcialkotshoz. Az tletroham lebonyoltsa hrom lpsben trtnhet. Az elkszts sorn megfogalmazzuk a problmt, amelyre vlaszt, megoldst vrunk, elksztjk a lebonyolts helyt, eszkzeit, majd kvetkezik a kollektv tletels, vgl az tletek ellenrzse s kivlasztsa. Az tletel csoportba elegend 8-10, a problmhoz rt, de klnbz vgzettsg, szakterleten dolgoz szemly. Ekkora ltszm a modertor szmra is viszonylag egyszeren kezelhet. A modertor az ls megkezdsekor rviden ismerteti a clt, valamint a brain storming lefolytatsnak szablyait. A rsztvevk mr a meghvbl ismerik a megoldani kvnt problmt, gy nincs akadlya annak, hogy a bevezet utn egymst kveten elmondjk javaslataikat. Az tleteket a korbban ismertetett mdon rgztjk. A felvetett javaslatok mennyisge idkznknt lanyhul, ilyenkor a modertor beavatkozik, hogy tovbblendtse a csoportot. A brain storming lsek tletgyjt rsznek idtartamt 30-40 percnl hosszabb idben nem rdemes meghatrozni, mert a rsztvevk kifradnak, s emiatt valsznleg mr nem szletnek jabb tletek. A brain storming alkalmazsa akkor javasolhat, ha nem treksznk teljes megoldsra, mivel nem helyettesti az elmlylt egyni munkt.

383

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

9. sz. tblzat: A brain storming alkalmazsnak elnyei s htrnyai

A brain storming alkalmazsnak Elnyei az rsbelisgnl lert problmkat a szbeli mdszer javarszt kikszbli nagyszm javaslat begyjtsi lehetsge rvid id alatt a fantzia, a kpzelet szabad csapongsa, a gondolatok trstsa (asszocici) szokatlanul eredeti gondolatokat is felsznre hozhat egyik tlet szli a msikat a modertor vgig fenntarthatja a motivcit a rsztvevk vlemnyk megformlsban nincsenek korltozva Htrnyai al- s flrendeltsgi viszonyban llk esetben a vlemnyek szabad kifejtse akadlyozott az esetleges hangadk jelenlte, esetleg rossz vezets miatt a csoport szteshet eltereldhet az tletels irnya az eredeti problmtl elfordulhat, hogy egyes rszterletekre tl sok figyelmet fordtanak ha az tletels lelassul, az tletek nem sziporkznak a csoport tagjai rossz irnyba befolysoljk egymst, s ez anomlikhoz vezet

A brain storming szmos csoportos szellemi alkottechnika alapjt kpezni. Pl. nominl csoportok mdszere, Philips 66, stb. Ezekrl bvebben a tananyag 3.3.3.3. fejezetben olvashatunk.

2.3.

A szervezeti formk, a szervezet definilsa, a kzigazgatsi szervezet sajtossgai

Szervezetet alkot kt vagy tbb szemly, ha rendszeresen, szablyozott mdon (tudatosan) egytt dolgozik valamilyen jelents feladat megoldsn. Legltalnosabb rtelemben: emberek valamely cl vagy feladat elltsra ltrehozott, tarts jelleg, szervezett csoportja, amelyen bell rvnyesl a vezets, munkamegoszts, specializci, koordinci.

Htkznapi rtelemben a szervezet egy ltalunk is lthat egysg ltrehozsa, amely keretbe foglalja s pontosan meghatrozza az egyes egysgek, csoportok feladatait s funkciit a szervezeten bell. Feladata, hogy a benne foly hasznos tevkenysgeknek megfelel kereteket biztostson. Egy szemly vagy csoport akkor alakt szervezetet, vagy kapcsoldik ilyenhez, ha felmerl a szervezetalaktsi szksglet. A szervezetalakts szksglete elszr akkor merl fel, amikor egy egyn az erejt meghalad feladat megoldsra knyszerl, illetve azzal szembesl. (Pl. egy szemly nem kpes egyedl hzat tervezni, kivitelezni, valamennyi szakipari munkt elvgezni. Ennek megoldsra vagy ltrehoz egy kisebb szervezetet, s kalkban, barti segtsggel megoldja a feladatot, vagy profi ptipari cget bz meg a kivitelezssel.) A csoportos munkavgzs egyik kzismert sajtossga, hogy a csoporton munkamegoszts s specializci rvn a csoport teljestmnye sokszorosra n. belli

A munkamegoszts s a specializci mrtke s mdja a szervezet tpustl, mrettl, munkafolyamataitl (technolgijtl) stb. fggen nagyon vltozatos lehet, gy pl. egyszemlyes, biciklis futr cg, vagy az egsz vilgot behlz, korszer felszereltsg gyorsposta s futrszolglat. A munkamegoszts a szervezetek kztt lehet: trgyi alap (a tevkenysg clja vagy eredmnye szerinti pl. egszsggyi, krnyezetvdelmi, munkagyi stb. feladatokat ellt szervezetek);

384

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

fldrajzi-terleti alap (a tevkenysg fldrajzi helye szerinti pl. orszgos, regionlis, kistrsgi, vrosi, kzsgi stb.) s funkcionlis alap (a tevkenysg szakmai jellege, jellemzi szerinti pl. szakmai feladatot ellt szervezetek ptsgy, szocilis igazgats stb. valamint pnzgyi feladatot ellt szervezetek).

A szervezeti koordinci tmogatja, a szervezeten belli hierarchia eszkze a vezet utastsa. Amennyiben a szervezet tagjai a vezet ltal kiadott utastsokat betartjk, a szervezet mkdse kellen szablyozott, gy a koordincira csak kis mrtkben van szksg. Kis szervezet a vezet mindennapi beavatkozsa nlkl is kivlan mkdhet, azonban a szervezet mretnek nvekedse automatikusan maga utn vonja a koordinci ignyt. Ahogy azonban n a szervezeti szintek szma, megn a szervezet nagysga, megvltoznak a mkds kls-bels krlmnyei, gy vltozik a koordinci szksgessge s mrtke is. A szervezeti szintek szmnak megnvekedsvel romlik a szervezeten belli kommunikci, az informciramls lassul, az tadott informcik torzulnak, romlik a vezetk s beosztottak informltsga, a vezeti utastsok vgrehajtsa nehzkess vlik. A kls krlmnyek gyors vltozsa esetn biztostani kell a szervezeti keretek rugalmassgt, alakthatsgt. Az ehhez kapcsold Azides-fle letkor-elmlet szerint a szervezet ltrdeke, hogy folyamatosan s aktvan tudjon reaglni krnyezete vltozsaira. A szervezeteknek ugyanis az emberekhez hasonlan letkoruk van: csecsemkor, serdlkor, fiatalkor s regkor. Termszetesen az egyes szakaszok, letkorok eltr jellemzkkel rendelkeznek. Pldul: a fiatal szervezetek nagyon rugalmasak, de nem kontrolllhatk, az regedk nagyon jl kzben tarthatk, ugyanakkor nem rugalmasak. Az reged szervezetekben elhatalmasodik az adminisztrci, amely elnyomja a kezdemnyezkszsget s a teljestmnyt, az elismerst a struktrban elfoglalt hely hatrozza meg, nem a teljestmny, a kialakult helyzetrt a kls krlmnyeket teszik felelss, a mkds rugalmatlan, a hatskrket leosztjk, a feladatok elvgzse eltt engedlyt krnek, gyakoriak a konfliktusok, a konfliktusok kivlt okait nem vizsgljk, inkbb a felelsket keresik s bntetik.

Az reged szervezet megjtsa rdekben helyzetfeltrst kell vgeznnk, ki kell tznnk a szervezet j cljait, meg kell szntetnnk a clok megvalstst akadlyoz tnyezket. A vezetsnek j hatalmi kzpontokat kell ltrehoznia, ugyanakkor cskkenteni kell az adminisztrcit s fokozni kell a teljestmnyt, illetve a menedzsment ilyen tpus vltst is javasolt elvgezni. A fiataltshoz emellett szksg van az elsznt vezets kezdemnyezkszsgnek megnyersre, a juttatsok eredmnyekhez ktsre, szigor pnzforgalmi tervekre, a folyamatos nkltsg-figyelsre. A hossz tv hatkonysgot az integrci biztostja. A fiatal szervezetekre jellemz, hogy a hatskrt kiterjesztve a feladatokat felvllaljk, rugalmasan mkdnek, kezdemnyezek, kreatvak, nagy teljestmnyre kpesek, mindent megtesznek, ami kifejezetten nem tiltott (legfeljebb bocsnatot krnek utna).

A cl, hogy szervezetnk szmra a legjobb letkort biztostsuk, vagyis a fiatal s az reg szervezet elnyeinek egysgt a rendszeres megjulssal (de nem felfordulssal) rjk el.
385

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az optimlis szervezetben a rugalmassg s a kontrolllhatsg egyenslyban van, gy kpes gyorsan reaglni a krnyezet kihvsaira, teljestmnye kiszmthatv vlik, pontosan tudja, hogy mely tevkenysge, szolgltatsa ltal szmthat az gyfelek, partnerek, felhasznlk elismersre, vilgos rtkrenddel s tevkenysgi krrel rendelkezik. A menedzsmenttel foglalkoz irodalom megklnbztet formlis s informlis szervezeteket. A formlis szervezetnek jogi keretei vannak, s a mindenkori deklarlt hatalom elvei szerint mkdik. Ide tartozik a szervezet munkastruktrja, a feladatok, a hierarchia, a rgztett intzmnyi politika, az eljrsok s szablyok stb., s azok az elemek is, amelyeket a hatkonysg, valamint a gazdasgossg nvelse rdekben hvtak letre. Az informlis szervezet az elzvel ellenttben inkbb a trsuls jelleg tevkenysgekre sszpontost. Ilyenek pl.: a munkacsoportok kialaktsa s ezek kpessge az elismers, a trsuls, a biztonsg, az nbecsls irnti ignyeik megszerzsre, illetve elrsre; olyan bels megoldsok, modellek alkalmazsa, amelyek a megszokott szervezeti megoldsoktl eltrnek; az oldalirny kommunikcis csatornk mkdtetse.

A formlis s informlis szervezet kztti hatrokat nem minden esetben hatrozhatjuk meg egyrtelmen, ezek elnyeit igyekeznek az organikus szervezetek is kihasznlni.

2.3.1.

A szervezet bels jellemzi, a szervezet mkdst befolysol tnyezk

A szervezetek hatkonysga azon mlik, hogy milyen a struktrjuk, milyen vezetsi elveket s mdszereket alkalmaznak. Ezek azonban nagymrtkben fggenek a krnyezeti felttelektl s a szervezeti adottsgoktl. A mkdst tbb tnyez befolysolja, ez azonban nem jelenti azt, hogy minden befolysol tnyezt egyforma sllyal kell kezelni. A szervezetek kialakulst, mkdst s talaktst tbbek kztt a szervezet adottsgai, tevkenysgi kre s a krnyezeti felttelek hatrozzk meg. 10. sz. bra: A szervezetek kialaktst, mkdst s megvltoztatst befolysol tnyezk
A SZERVEZET MKDST BEFOLYSOL KLS S BELS TNYEZK KRNYEZETE piaci tudomnyos-technikai trsadalmi-gazdasgi kulturlis jogi ADOTTSGAI mret nagysg erforrs sttusz eredet teleptettsg technolgia TEVKENYSGI KRE kiterjeds szintek egymsra plse komplexits vltozkonysg tartssg VEZETS vezetk szerepe dntsi hatskrk szakmai felkszltsg vezeti ismeretek motivci clokkal val azonosuls szervezeti kultra viselkeds

A.) A krnyezet, mint befolysol tnyez A piaci krnyezet krbe a piaci partnerek vltozsnak gyakorisgt, intenzitst, szablytalansgt, a vevi ignyek alakulst, a termkekkel, szolgltatsokkal szembeni kvetelmnyek mdosulst sorolhatjuk, de beletartoznak a tke s pnzpiaci mozgsok, a finanszrozs vltozsa. A szervezet lett, mkdst nagymrtkben befolysolja j tudomnyos eredmnyek megjelense, azok alkalmazsnak teme. De a szervezetek nem fggetlenthetik magukat a hatalmi, politikai, intzmnyi rendszer sajtossgaitl s ezek vltozsaitl sem. Kzigazgatsi szervezeteknl jelents befolysol tnyez a szablyozsi krnyezet.

386

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A szervezetek letben a nemzeti sajtossgok is kimutathatk, tbbek kztt a szervezeti struktrkban, a vezetsi mdszerek alkalmazsban, az alkalmazottak gondolkodsmdjban. B.) Az adottsgok befolysol szerepe A mret fogalmnak tisztzsa nem okoz nehzsget, mivel leggyakrabban a ltszmmal azonostjuk azt. (Egyb tulajdonsgok is kpezhetik a mret alapjt, pl.: rbevtel, gyiratforgalom, gyflforgalom stb.) A mret s a szervezeti struktra kapcsolatnak vizsglata szerint a nagysg sszefgg a szervezeten belli munkamegoszts mrtkvel s a tevkenysgek rsbeli szablyozottsgval. Minl nagyobb egy szervezet, annl nagyobb mrtk a specializci, egy-egy szervezeti egysg a szervezet feladatainak egyre kisebb rszvel foglalkozik. Az elmlylt munkamegoszts azonban azzal a kvetkezmnnyel jr, hogy a szervezet egy-egy tagja a rendszer sszfeladatainak csak a tredke felett rendelkezik ttekintssel. A nagy szervezetekben ezrt fokozottan jelentkezik a koordinci, az sszehangols, az integrci kvetelmnye. A szervezet alaptechnolgija annak a folyamatnak a milyensgtl fgg, amelynek rvn a szervezet a vgtermkeit ellltja. A szervezet ltal alkalmazott technolgia megmutatja, hogy hogyan mkdnek a folyamatai. Ezek lehetnek: tmegszer gyek (tlevl, szemlyi igazolvny gyintzs); mhelyrendszer (vrosptszeti gyek); folyamatrendszer (I. fok hatrozat meghozatala); projekt rendszer gyek (ptsi beruhzs); rutinizlt gyek (npessg-nyilvntarts); komplex folyamatok (nkormnyzati vagyon hasznostsa).

A kzigazgatsi szervezetrendszeren bell pldul egy nagy nkormnyzati hivatal hatsgi nyilvntartsokkal foglalkoz rszlegt a technolgia tmegszersge s magas fok rutinizltsga jellemzi. Ez azt jelenti, hogy hasonl tpus gyek nagy mennyisgt kell hasonl mdon, jl lerhat, programozhat olyan rsztevkenysgek tjn elintzni, amelyek eredeti problmartelmezst s megoldst ritkn ignyelnek. Egy minisztrium jogszably-elkszt fosztlyt ezzel szemben a technolgia tmegszersgnek s rutinizltsgnak alacsony foka jellemzi. A szervezet eredett meghatrozzk, hogy melyek voltak a ltrejttnek krlmnyei (pl. tbb korbbi szervezet sszevonsa); milyen kor a szervezet, s milyen trtnelmi vltozsok jellemeztk a mkdst. A szervezetekre vonatkoz dntsek meghozatalakor indokolt figyelembe venni a teleptsi helyzet sajtossgait pl. a telephelyek szmt, azok fldrajzi elhelyezkedst, tvolsgt, a rgibeli, a vros-falu klnbsgeket, az infrastrukturlis elltottsgot. C.) A szervezet tevkenysgi kre (alapfeladatai) A szervezet alapfeladatait egyttesen tevkenysgi krnek nevezzk. A tevkenysgi krn azt rtjk, hogy a szervezet milyen termkek ellltsval s/vagy szolgltatsok nyjtsval foglalkozik; tovbb milyen a vgzett feladatok bels struktrja, kiterjedtsge, egymsra plse stb. A tevkenysgi krt az zleti letben profilnak is nevezik. A kzigazgatsban ebbe a fogalomkrbe tartozik a feladatkr, hatskr, hatsgi jogkr. A feladatok jdonsgtartalma befolysolja az rsbeli szablyozs clszer mrtkt is. Minl jabb egy feladat, annl kevesebb ismeret ll rendelkezsre a vgrehajts mdjra, az alkalmazand eljrsokra vonatkozan, s ennek kvetkeztben viszonylag alacsony fok rsbeli szablyozsra van lehetsg. D.) A vezets Egy szervezet letben, mkdsben meghatroz a vezets tpusa, szemlye, az ltala hasznlt eszkzk, a vezet szakmai felkszltsge, stlusa, a meglt emberi s szakmai szerepeinek kiteljesedse.
387

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ezek a tnyezk mind jelents hatssal vannak a szervezet letre, kls megtlsre, megjelensre stb. Ebben a fejezetben a vezets tovbbi fontossgrl nem tesznk emltst, mivel a tananyag jelents rsze a vezets fent lert terleteivel rszletesen foglalkozik.

2.3.2.

Szervezeti formk

A szervezeti struktra megmutatja szmunkra, hogy a szervezetet felpt szervezeti egysgek kztt milyen a munkamegoszts, hogyan helyezkednek el az irnyts kialakult rendszerben, s hogyan viszonyulnak egymshoz. A szervezetekre az ltaluk vgzett tevkenysgek sokflesge s trbeli kiterjedtsge jellemz, a kls s bels krnyezet vltozsa tekintetben pedig hatalmas fejlds tapasztalhat. Ezek a krlmnyek a szervezeti struktrk sokflesgt teremtettk meg. A korbban gyakorlatilag egyeduralkod (esetleg trzskarral tmogatott) lineris szervezet mellett gyakran helyett megjelentek a lineris-funkcionlis, majd a klnbz tpus divizionlis, mtrix- s egyb szervezetek. A kzszervezetek szempontjbl legfontosabb nhny szervezeti alapformt az albbiakban tekintjk t. A.) Lineris szervezetek A lineris szervezet a legegyszerbb szervezeti forma. Prototpusa a gyalogos katonai alegysg irnytsi rendszere. A lineris szervezet f elve a parancsnokls szigor egysge, amely szervezstudomnyban Henri Fayol s Max Weber nevvel szoks sszekapcsolni. 1. sz. bra: A lineris szervezet modellje: elvet a

11. sz. tblzat: A lineris modell sszefoglalsa

A lineris szervezeti modell alkalmazsnak elnyei htrnyai Egyrtelm az utastsok cmzettje Lass az informci ramlsa Egyrtelm a felelssg A fels vezets leterheltsge jelents Egysges az irnyts Az innovcit nem sztnzi Mindenki tudja, mi a dolga A j kezdemnyezsek elsikkadnak A folyamatokat standardizlni lehet Lass a szervezet reakciideje Alacsony kltsggel mkdik Nehezen alkalmazkodik a vltozsokhoz Egyszer a szmonkrs A szervezeti egysgek nem kommuniklnak Knnyen ttekinthetk a bels kapcsolatok A stratgiai szemlletet elhanyagoljk Knnyen bvthet Csak szolglati ton lehet kommuniklni

A lineris szervezetek esetben a munkamegoszts alapja a feladat, a szervezeti egysgek egyms kztti viszonya az al-flrendeltsgre pl. A kzigazgatsi szervezetek nagy hnyada mkdik mg ma is ebben a formban, br ktsgtelen, hogy az utbbi idben ennl hatkonyabb struktrk alkalmazsra is tallunk pldkat.

388

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A tisztn lineris szervezet tbbfle irnyban fejldhet tovbb. A legegyszerbb lehetsg egy trzskari tpus szervezeti egysg ltrehozsa, amely a cscsvezets mell rendelten, az egyes szervezeti terletek mkdst ttekint s sszehangol, tancsad jelleg funkcit gyakorol. B.) Trzskari szervezetek A trzskarok tbbnyire stratgiai dntsek elkszti fejlesztsi, szervezetalaktsi s innovcis krdsekben, kzvetlenl a fels vezetnek alrendelten, utastsi jog nlkli csoportknt tbb szempontbl is fontos koordinl szerepet tltenek be: ttekintik az alsbb szinteken foly, de a trzskar szakmai krbe tartoz munkkat; lland kapcsolatban llnak a fels vezetssel, gy sajtos kzvetti a hierarchin lefel a stratgiai elkpzelseknek, felfel a lehetsgeknek; szlesebb ltkrknl fogva a trzskarok ltal megfogalmazott javaslatokban rvnyre jut a tbbszempontsg.

Tudni kell azonban, hogy a trzskar a szervezet egyb vgrehajt egysgeit rinten nem rendelkezik utastsadsi vagy egyb vezetsi jogkrrel. A trzskar kifejezetten a vezetst tmogat szervezet, ugyanakkor a dnts-elksztsdntsvgrehajtsellenrzs fzisaiban is csak kzvetett mdon vesz rszt a vezetk befolysolsval. A trzskarok ltrehozsa az adott szervezet hatskri s felelssgi rendszert formlisan nem vltoztatja meg. (Fayol szerint akit a trzskari szervezeti koncepci atyjnak tekinthetnk minden termelst segt, illetve ezt kiegszt jelleg tevkenysg trzskari jelleg.) 2. sz. bra: A trzskari felpts szervezet modellje
Vezet
Trzskar

A trzskari szervezeti modell alkalmazsnak elnyei htrnyai A vezets szakmai sznvonala emelkedik Bonyolult szervezetek alakulhatnak gy ki Ersdik a vezeti funkcik gyakorlsa A vezetk leterheltsge nvekszik A vezets tmogatst kap a stratgiai feladatokban Megteremti a horizontlis vezeti szemllet alapjt rzkenyebb, rugalmasabb, mint a lineris modell

C.) Lineris-funkcionlis szervezetek A koordincis problmk feloldsnak msik tja a lineris szervezet mdostott formja, a lineris-funkcionlis szervezet fel mutat. A lineris-funkcionlis szervezet a lineris s a funkcionlis szervezeti forma tvzsvel jn ltre. E szervezeti formnl egyszerre jelennek meg (az brn vastag vonallal jellt) fggelmi kapcsolatok, s a (hagyomnyosan szaggatott vonallal jellt) szakmai felgyeleti s irnytsi kapcsolatok.

389

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A lineris-funkcionlis szervezet modellje:

Vezet A funkci B funkci

1. tevkenysg

2. tevkenysg

3. sz. bra: A lineris-funkcionlis szervezet felptse

A lineris-funckionlis szervezeti modell alkalmazsnak elnyei A kltsgeket cskkentheti, nveli a termelkenysget Ha a folyamatokat standardizljk, cskkenhetnek a koordincis kltsgek A stabil krnyezet miatt egyszerbb a stratgia kialaktsa htrnyai Felesleges mennyisgi s minsgi tartalkok keletkezhetnek A megvltozott krnyezethez nem tud mindig idben alkalmazkodni A dntsi hatskrk centralizltsga miatt nincs valdi koordinci Nagyobb a koordinci ignye A funkcionlis szervezeti egysgek nem mindig mutatnak nmrskletet

Az ilyen tpus szervezetekben kln-kln jelennek meg a szakmai tevkenysget s funkcionlis tevkenysget gyakorl szervezeti egysgek, az al-flrendeltsg egyrtelm a vezet s a szervezeti egysgek tekintetben, valamint az irnytsi-vezetsi feladatok esetben. D.) Mtrix szervezetek A mtrix szervezet elssorban a komplex s vltozkony kls s bels krnyezet ltal kivltott koordincis, innovcis s adaptcis problmkra keres megoldst. Dinamikus, heterogn krnyezetben mkdik jl. A mtrix szervezeteknl az elsdleges munkamegoszts szintjn kt munkamegosztsi elvet egyszerre alkalmazunk, gy elmondhatjuk, hogy a mtrix szervezetek a tbbdimenzis szervezeti formk csaldjba tartoznak, szemben az elz hrom bemutatott formulval. A mtrix szervezetben a munkamegosztst s az irnytsi kompetencikat egyszerre kt, egymssal nagyjbl egyenrang szempont szerint alaktjk ki. (Pldul A, B s C tevkenysg, illetve F1, F2 s F3 funkci esetben az F1-es funkcit az A tevkenysgnl gyakorl szervezeti egysg mind az A, mind pedig az F1 vezettl kaphat utastst. Az utastsok kztt nincs eleve megszabott prioritsi sorrend, szemben mondjuk a lineris-funkcionlis szervezetre jellemz megoldssal.) A mtrix szervezeteknek teht az elzektl eltr megjelensi formi lteznek, amelyek gyakorlatilag az alkalmazott munkamegosztsi elvek kombincii alapjn jnnek ltre. A leggyakrabban elfordul prostsok: funkci trgy, funkci rgi, funkci funkci, trgy rgi

390

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A mtrix szervezet modellje:

F1 funkci F2 funkci F3 Funkci

A tevkenysg igazg. B tevkenysg igazg. C tevkenysg igazg.

Vgrehajt egysgek

4. sz. bra: A mtrix tpus szervezet felptse

A mtrix szervezeti modell alkalmazsnak elnyei Alacsony fok a formalizltsg Fokozza a versenyt A kt dimenzi vezeti egytt dntenek a metszsponti problmkrl A szervezeti tagok nagyobb teljestmnyre kpesek Innovcira sztnz htrnyai Magas a konfliktusszint Nagy a versengs az egysgek kztt Tl nagy az elvrs a szervezet tagjaival szemben Nagy a koordinci ignye Eltr utastst adhat a kt dimenzi Vezetk rivalizlsa Krzishelyzetben sszeomolhat Tlhajtott csapatmunka

E.) Mintzberg (1979) szervezeti struktra modellje Mintzberg szerint a szervezetek struktrjt alapveten meghatrozza a mkdsi terlet, a mret, a technolgia jellege, a szervezet mltja, trtneti kialakulsa, fejldse. Mintzberg t szervezeti tpust klnbztetett meg: Egyszer struktra. Jellemzje az egyszemlyi vezet, kis szervezet gyors dntshozatallal, fogkonysg az j irnt. A szervezet centralizlt, kpes gyorsan alkalmazkodni, knnyen tnkremegy, de fel is tmad. Tevkenysge nem tl bonyolult, egyszer, tlthat, csak nhny feladatra vllalkozik, egyes szolgltatsokat nem maga lt el, hanem megvsrol. Gpi vagy ipari brokrcia (technokrcia). A nagy ipari, automatizlt, tmegtermkeket elllt szervezetek, amelyek jellemzje, hogy a tevkenysgk technikai-technolgiai eleme a szervezet kulcsfontossg rsze. Irnytsi rendszere kzpontostott, csak stabil krnyezetben letkpes. Olyan szervezetek szmra elnys, ahol a tmeggyrts s nagyfok standardizls folyik (autgyrak, Mc Donalds). Szakrti brokrcia. Ebben a modellben a technolgia msodlagos, a szervezetben az nll fggetlen szakrtk a meghatrozak. A szakrtk, kvalifiklt szakemberek (mrnkk, orvosok, tanrok, gyvdek) nagy autonmit ignyelnek ahhoz, hogy hatkonyak lehessenek. Ez a forma a krhzak, egyetemek, knyvvizsgl cgek, gyvdi irodk szmra alkalmas mkdsi terep. A szervezetben a hatskrk decentralizltak, kevsb formalizlt.
391

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A szakrtk nllan dolgoznak, ezrt vagy nincs szksg vezetre, vagy a vezetk s a vezeti szintek szma kevs. Ezzel prhuzamosan az operatv egysgek nagyok, s a nagy ltszm segdappartus az olyan rutin munkkat vgzi, amelyeket a szakrtk nem vllaljk. A vltozsokra, az j ignyekre a tagok magas fok autonmija miatt nehezen reagl. Divizionlis szervezetek. Olyan esetekben alkalmazzk, amikor a szervezet tevkenysge bonyolult, sszetett, diverzifiklt. Ez arra knyszerti a szervezetet, hogy az egyes termkcsoportok, zletgak rszre olyan piacra orientlt szervezeti egysgeket hozzon ltre, melyek kvzi autonmok. Ezek a rszben nll szervezeti egysgek a dntsi jogkrk decentralizlst jelentik. ltalban nagy, mamutstruktrk alakulnak ki, jelents a teljestmnyorientci, az ellenrzs s mrs. Nehezen alkalmazkodik a vltozsokhoz. Adhocrcia. Az ideiglenes, nem stabil, lland mozgsban lv szervezet struktrja. (Az ad hoc latin kifejezs, jelentse: csak erre a klnleges clra.) Olyan szervezetet jelent, amelyet egy feladat megoldsra, elvgzsre hoztak ltre, a feladat elvgzsvel a szervezeti egysg is megsznik. Az ilyen struktrk gyorsan felllthatak a pillanatnyi szksgleteknek megfelelen, ltalban rvid letek. A leggyakoribbak a projekt-teamekbl kialaktott ad hoc szervezetek. Kevsb alkalmasak szokvnyos, htkznapi feladatokra, sokkal inkbb alkalmazhatk jszer, szokatlan problmk megoldsra. Meg kell jegyeznnk, hogy a fentieken tl is szmos szervezeti formval tallkozhatunk. Lteznek pl.: divizionlis szervezetek, amelyekben a nagy szervezeten bell nll szervezettel, nllsggal rendelkez rszlegek mkdnek, tenzorszervezetek, ahol hromdimenzis munkamegosztsban folyik a munka, konszernek, amelyek hasonl tevkenysget folytat vllalatok csoportosulsai valamely kzs cl elrse rdekben, de nllsguk megtartsa mellett holdingok, amelyek jogilag teljesen nll szervezetek vagyonkezelsvel foglalkoznak.

2.3.3.

A kzigazgatsi szervezet fbb sajtossgai

A kzigazgatsi szervezetek rendelkeznek ugyan a szervezetek mindazon ltalnos jellemzivel, amelyeket az elz fejezetben hosszan trgyaltunk, azonban szmos eltrst is tallunk azoktl. A kzszervezeteknek a tbbi szervezethez s klnsen az zleti let szervezeteihez viszonytott egyik alapjellemzje, hogy nincs tnyleges (magn-) tulajdonosa; ugyanakkor, mivel az adfizetk pnzbl mkdnek, mindannyian kicsit tulajdonosnak rezhetjk magunkat. Mivel az ilyen kzszervezetekben dolgozk s vezetk nem a sajt pnzkkel, hanem az llam pnzvel gazdlkodnak, abbl mkdtetik az egyes szervezeteket, ezrt alapesetben nem rdekeltek kimagasl teljestmny nyjtsban. Az llam ltal ltrehozott kzszervezetek kztt nem ltezik tnyleges a piaci szitucihoz hasonl verseny, ami a szervezeti s mkdsi hatkonysg rovsra mehet. A kzszervezetek a clrendszer sszetettsge s a szervezeti mkds ers eljrsi beszablyozottsga-korltozottsga miatt jelen szempontunkbl kiemelt figyelmet rdemelnek. A szervezet mkdsvel-gazdlkodsval kapcsolatos dntseket szmos szably korltozza (pl. a kltsgvetsi gazdlkods szablyai, kztisztviseli jogi szablyozs), de a teljessg kedvrt hozz kell tennnk, hogy szmos helyen ad lehetsget a szervezetek szmra az nmegvalsts, az innovci terletn is. A kzszervezetek kzhatalmi vagy kvzi-kzhatalmi sttusa tovbbi eljrsi garancikat tesz szksgess. A kzszervezetek ugyanis a kzhatalmi pozci mellett szmos ltfontossg terleten (pl. kzoktats, egszsggyi s szocilis ellts, katasztrfa-elhrts) szolgltatsi monopliummal vagy tlsllyal rendelkeznek.
392

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A teljessghez hozztartozik azonban, hogy a rendszervlts ta a kzoktatsban s a szocilis elltsban mind nagyobb szerepet jtszanak a nem kzszervezetek (egyhzi s alaptvnyi, valamint trsadalmi, civil szervezetek, kztestletek), s hasonl folyamat zajlik le az egszsggyi elltsban is. A mltnyossg, a megklnbztets tilalma, a kiszmthat s folyamatos mkds, az tlthatsg (demokratikus elszmoltathatsg) ugyancsak olyan kvetelmnyek, amelyek kiemelt jelentsgek s vitathatatlanok a kzszervezetek mkdsben. Vgl, de nem utolssorban emltsk meg a kzszervezetek mkdsnek ciklikussgbl (a vlasztsi, kltsgvetsi stb. ciklusokbl) fakad sajtossgokat s problmkat. A ngyves (nkormnyzati, illetve parlamenti) vlasztsi ciklusokkal egytt vltakoz, egymssal gyakran nagymrtkben nem sszekapcsold s folyamatos mkdsi prioritsok s az ezekkel ltalban egytt jr szemlycserk rendkvl vltozkony s bizonytalan krnyezetbe helyezik a kzszervezeteket s azok vezetit. Ez egy olyan helyzetet is teremt, amely miatt a kzigazgatsban nehz a hossz tv, esetleg vlasztsi ciklusokon tvel terveket, koncepcikat elkszteni, illetve azokat kvetkezetesen vgrehajtani. Vgs soron a stratgiai tervezst, a stratgiai gondolkodst htrltatja a ciklikus mkds.

2.4.

A szervezeti kultra

A szervezetek olyan bels intzmnyek, szoksrendszer, eljrsok kialaktsra trekszenek, amelyek csak rjuk jellemzek, megadjk a szervezet egyedisgt, ugyanakkor elsegtik a szervezeti tagok kzs rtelmezst a kvnatos, elvrt s helynval viselkedsrl. Ebben az esetben az egyn magtl rtetdnek fogad el bizonyos viselkedseket, s nagy megbzhatsggal ezek szerint is cselekszik. Ez a megkzelts adta az alapjt a szervezeti kultrval val foglalkozsnak. Kultrja csak viszonylag fggetlen, hosszabb idn t ltez szervezetnek lehet, hiszen id szksges a kzs tapasztalat megszerzshez s a kzs rtkek kialaktshoz. A szervezeti kultra a szervezeti tagok ltal osztott alapvet elfeltevsek, hiedelmek s rtkek rendszere, amelyek segtsgvel meghatrozzk nmagukat s krnyezetket. Az elfeltevsek, hiedelmek s rtkek klnfle szervezeti ritulkban, szimblumokban s trgyakban jelennek meg. (A ritul a kulturlis rtkeket megerst cselekvsek sorozata, a szimblumok pedig olyan specilis jelents dolgok, mint rangjelek, elnevezsek, irodamret, btorzat stb.) A szervezet tagjai ltal kvetett, illetve vallott, tudatos vagy ntudatlan elfelttelezsek, tletalkotsi s gondolkozsi smk, lthat s lthatatlan formban megjelen rtk- s szoksrend az, amit szervezeti kultrnak neveznk. Jellemzje, hogy alapveten rejtett (vagyis akrcsak a jghegy esetben, nagyobbik rsze a kls szemll szmra rejtett marad, s csak a cscsa ltszik), aki nem tud alkalmazkodni hozz, azt bnteti. Tovbbi jellemzje, hogy a hasznos s haszontalan vltozsokkal szemben egyarnt korltot is jelent. A szervezeti kultrnak jl lthat s lthatatlan szintjei lteznek. Elbbibe tartoznak a szervezet szoksai, szertartsai, kzsen hasznlt nyelve, szimblumai, ltzkdsi stlusa, kls megjelense (a jghegy cscsa). Utbbiban a szervezet tagjainak attitdjei, elfeltevsei, a bennk vilgosan megfogalmazott rtkek jelennek meg. Az ers kultra alkalmazkodsi mdot knl, s vdpajzsot biztosthat kifel s befel egyarnt. Clja, hogy sztnzzn, lehetsget nyjtson az eredmnyek gyorsabb elrsre, azonossgtudatot s trsadalmi kldetst fejezhet ki. A szervezeti kultrval azrt is rdemes foglalkoznunk, mert a szervezet hatkonyabb ttelre irnyul szndk esetn a kemny tnyezk (struktra, mkds, gazdlkods) megvltoztatsa rdekben a lgy tnyezk (kultra, szemlyzet) megvltoztatsa is szksges.

393

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A szervezeti kultra tpusai s szintjei A szervezeti kultra s a vezetsi magatarts viszonyban Charles Handy (1999) vgzett kutatsokat, melyek eredmnyeknt az egyes szervezeti kultrk ngy alaptpust klnbztette meg. Hatalom tpus kultra: Tekintlyes intzmny, amely energikus vezetssel gyorsan reaglhat a krnyezet vltozsaira. A kzpont az ellenrzst tbbnyire a kulcspozcik betltsvel, idnknti nagy ellenrzsekkel gyakorolja. Ennek a tpusnak a kritikus pontja a mret: kisebb, vllalkoz szellem, innovatv gondolkods szervezetekben hatkony lehet ez a kultra, mivel itt kevs a szably, az elrs, csekly a brokrcia, inkbb az egynre alaptanak. A hatalom ebben az esetben rendszeres ellenrzsekkel alapozhat meg. Nagyobb szervezetekben az ersen centralizlt, hierarchikus felpts, mkds a jellemz, ahol a munkatrsak bevonsa nem mindennapos. Az ilyen struktrk ltalban eredmnyesek, de gyakran kemnyek, nehezen mozdulnak, nagy bennk a fluktuci, s a legfontosabb erforrsra, a munkatrsakra alig ptenek (pl. minisztriumok). Szerep tpus kultra: az sszersg alapjn mkdik. Az ilyen szervezetet szablyok irnytjk, amelyek fontosabbak a szemlyeknl. Nem elvrt a tbblet-teljestmny. Lassan szleli a vltozsokat, lassan mozdul, vltoztat, ezrt csak stabil vagy alig vltoz krnyezetben lehet eredmnyes. Szervezeti modellknt a hierarchikus szervezet jhet szba. Olyan szervezetekben lehet elnys, ahol az elvgzend mveletek rutinjellegek, elre programozhatak, kltsges a technolgia, s sokba kerlne egy esetleges zemzavar, vagy a szorosan sszefond feladatok mdszeres sszehangolst ignyelnek (pl. okmnyirodk). E kultrban a szerep, a munkakri lers fontosabb, mint a szemly, aki betlti. A szemlyt a szerep betltsre vlasztjk ki, s a hatalom is pozcihoz kapcsoldik. A teljestmnyt a szemlytelen rend biztostja. Ez a kultra stabil, vltozatlan krnyezetben mkdik jl, a vltozshoz nehezen alkalmazkodik. Feladat tpus kultra: erre a projektek s a mtrix szervezet a jellemzek. A csoportmunkban rejl erket hasznlja ki, eredmny-centrikus, inkbb a szakmai tuds szmt, nem a tekintly vagy a hierarchiban elfoglalt hely. Viszonylagos szabadsgot enged meg a szervezet tagjainak, mivel ez a tpus nagyon rugalmas, ezrt vltozatos krnyezetben lehet eredmnyes, de nem kedvez a specializldsnak, elmlylsnek. Ha a forrsok korltozottak, vagy a szervezet egsze rosszul mkdik, e kultra knnyen talakul szerep- vagy hatalomkultrv, mivel az erforrsok szkssge konfliktusokhoz, versengshez vezethet. Ebben a kultrban a f cl a munka elvgzse, ehhez rendeli az erforrsokat. A befolys forrsa a szakrtelem, a szemlyisg, a formlis pozcinak msodlagos jelentsge van. A hatalom megosztott, s az egyni klnbsgeket, a clokat s sttuszokat httrbe szortja a csoportkultra. Vltoz krnyezet, ers piaci verseny esetn sikeres ez a kultra, mert kpes gyorsan reaglni. Az emberek itt nllak, sajt munkjukat ellenrzik, az rtkels teljestmnyhez kttt. Az elismertsget a kpessgek hatrozzk meg, a munkakapcsolatok feladatorientltak. A feladatkultrt javasolja a legtbb szervezetviselkedssel foglalkoz elmlet. Ez a tpus akkor elnys, ha a mveletek szakaszosak, nllak, s egyedi munkkra van szksg (gyfltjkoztats). Szemlyre alapoz kultra: a csoport helyett az egynre pt. A szervezetben kisebb-nagyobb elemek vannak, az egynek szabadon trsulnak elkpzelseik megvalstsra, kzs cljuk azonban kevs van. Mivel nincsen fellrl rkez utasts, ezrt a feladatok megoldsnak egyetlen mdja a munkatrsak megegyezse. E szervezet akkor hasznos, ha magasan kvalifiklt emberek innovatv feladatok megoldsra trsulnak.

394

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Az emberek azzal foglalkoznak, amihez rtenek. Az ilyen szervezetek csak addig virgoznak, amg ki nem alakulnak a formlis csoportok (kamark, auditl cgek jellegzetes felptse, melynek kzponti alakjai a kiemelked szakmai tudssal rendelkez szemlyek, akik szabadon dntttek, hogy kzs irodt, cget alaptanak.) Kevs szervezet viseli el ezt a kultrt. Handyn kvl ms kutatk is foglalkoztak a szervezeti kultra krdskrvel. Quinn kultramodellje (1988) azt vizsglta, hogy a szervezetek milyen rtkek figyelembevtelvel trekszenek hatkonysguk nvelsre. Quinn kt ilyen rtket azonostott: befel vagy kifel sszpontosts: Befel sszpontost a szervezet, amikor a folyamatok s a tagok hatkonysgra figyel. Kifel akkor sszpontost, ha elssorban a krnyezethez val illesztsre koncentrl. rugalmassg vagy szoros kontroll: Rugalmassgrl akkor beszlnk, amikor a szervezeti tagok nagyobb mozgsteret s beltson alapul nagyobb dntsi szabadsgot lveznek. Ezzel szemben a szoros kontroll esetben a tagok magatartsnak nagyobb szablyozottsgt figyelhetjk meg a szervezetben.

A kt emltett dimenzit brzolta az albbi mtrixban, az egyes negyedek a szervezeti kultra tpusait mutatja be. 5. sz. bra: Quinn kultramodellje befel sszpontost

kifel sszpontost

tmogat

innovci-orientlt

szably-orientlt

clorientlt

A tmogat kultra jellemzje a klcsns bizalom s felelssg, rszvtel, egyttmkd magatarts, j csoportszellem, ers kohzi, egyni fejlds, nkiteljests megvalstsa, informlis s dnten szbeli kommunikci, szervezet irnti elktelezettsg. Kzponti rtke: az emberi erforrs fejlesztse. A szably-orientlt kultra sajtossgai a formlis pozcik tisztelete, a folyamatok racionalitsa, a szablyozottsg, a munkamegoszts s formalizltsg, a hierarchikus szervezeti megoldsok, az rsos kommunikci. Kzponti rtke: a stabilits s az egyensly, ezt szolglja a kommunikci, s erre plnek a dntsek. A vezets szmra az addig elrt eredmnyek megrzse a legfontosabb. A clorientlt kultra jellemzi a racionlis tervezs, a kzponti clmeghatrozs, a hatkonysg, a teljestmny, a vezetk kzponti szerepe, a feladatokhoz kttt szbeli kommunikci. Kzponti rtke: a termelkenysg, a hatkonysg, a profit. A vezets a clok teljestsre fordtja figyelmt. Az innovci-orientlt kultra lnyege a kls krnyezet figyelemmel ksrse, a kockzatokat magba foglal ksrletezs, a kreatv problmamegolds, a versenyszellem, a jvorientci, az elrelts, a szabad szervezeti informciramls, a teamek, feladatcsoportok, az lland kpzs s tanuls. Kzponti rtke: a nvekeds s a krnyezeti erforrsok megszerzse, a rugalmassg, az lland kszenlt. A vezets a lehetsgek feltrsra s megragadsra koncentrl.

395

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A szervezeti kultra vltozsa A szervezetek bels s kls mkdsi krnyezete folyamatosan s gyorsul temben vltozik. A kihvsokra a szervezetek hromflekppen reaglnak. Alkalmazkods: a szervezetben nvekszik a kommunikci mennyisge, formlisabb vlik a struktra, szaporodnak a szervezeti csoportok, tehetsges embereket vesznek fel. Sokasodnak a programok s az elmozdt-rtkel bizottsgok. Megjelennek a mtrix vagy teljestmnyszervezet alapjai. Az j csoportok kis ltszmak, tehetsgesek s feladatkzpontak, a szervezet igazi problmit azonban ritkn befolysoljk. Ha brmit el akarnak rni, a nem hivatalos csatornkat kell ignybe venni. Alkalmazkods felaprzdva: ekkor ltalban nem trtnik kultravlts: a szervezet tbbnyire csak reproduklja nmagt. Alkalmazkods differencildssal (rszlegestssel, azaz tbb egysgre bomlssal): Ez a forma kpes a szervezetek kultrjt s struktrjukat az adott osztly, rszleg vagy csoport meghatroz tevkenysgei alapjn kialaktani. A differencilssal prhuzamosan integrlsra is szksg van. Az egyes tevkenysgcsoportok kztti kultraklnbsg ugyanis konfliktusokat eredmnyezhet, amelyekkel szemben a hatkony mkds rtelmben integrl eszkzket kell alkalmazni. Mindezek mellett nem szabad feledni, hogy a szervezetben dolgoz kulcsemberek egyni hajlamai ersen befolysoljk az uralkod kultrt. A kultravlts lehetsge j munkatrsak toborzsakor, kivlasztsakor is felmerl, ugyanis ilyenkor egyben kultrt is vlaszt a szervezet, vagy annak egysge. A hagyomny korltai A kultra vltoztatsa hossz folyamat, s csak tnylegesen radiklis vltozsok hatsra pldul elbocstsok, szolgltatsok szerzdses kiadsa vltozhat gykeresen. A szervezeti kultra egyfell nagymrtkben meghatrozza, befolysolja a szervezet mkdst s tevkenysgnek eredmnyeit, msfell viszont ezeket a szervezeti vonsokat bellrl, a szervezet tagjaknt szinte soha nem rzkeljk. Ahogy egy gyakran idzett szervezetelmleti aforizma tartja: csak egy kivtelesen intelligens s rtelmes hal van tudatban annak, hogy a krnyezete tulajdonkppen nedves. A szervezeti kultra kialakulsa, vltozsa mindig valamilyen hosszabb folyamat, fejlds eredmnye. A szervezet tagjainak kzs mltbeli tapasztalatai, lmnyei: azaz a szervezet trtnete bepl a szervezet lnyeges jellemzi kz. Ennek rtkei mellett a jogalkalmazsban van egy veszlyforrsa is: az, hogy bizonyos, hossz idn t alkalmazott jogszablyon alapul szoksok olyannyira a jogalkalmazk vrv vlnak, hogy pp az vtizedes beidegzds miatt a jogszably megvltozsa utn is ragaszkodnak hozzjuk. 15. sz. tblzat: A szervezeti kultra megjelensi formi
Pldk az gyflkzpont szervezeti kultra megjelensi formira 1: Eszkzkben, trgyakban: jl megkzelthet plet, knyelmes gyflfogad, vr, knyelmi szolgltatsok (beszl lift, pelenkz stb.), tisztasg, egyenruha Jelkpekben: log, egyenruha, djak, kitntetsek elhelyezse a kzssgi helyeken pl. csaldbart hivatal, gyermekbart hivatal, minsgi djak, tanstsok stb. Eljrsmdokban: panaszkezelsi rend nyilvnos kzzttele, nylt napok, fogadrk, zld szmok rtkekben: alaprtkek megjelentse, kinyilvntsa pl. gyflkzpontsg, szolgltat hivatal

Pldk az gyflkzpont szervezeti kultra megjelensi formira :

1

Gspr Mtys: A korszer gyflszolglati rendszerek szervezse s mkdse. MKI, Budapest, 2007.

396

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Eszkzkben, trgyakban: jl megkzelthet plet, knyelmes gyflfogad, -vr, knyelmi szolgltatsok (beszl lift, pelenkz stb.), tisztasg, egyenruha Jelkpekben: logo, egyenruha, djak, kitntetsek elhelyezse a kzssgi helyeken pl. csaldbart hivatal, gyermekbart hivatal, minsgi djak, tanstsok stb. Eljrsmdokban: panaszkezelsi rend nyilvnos kzzttele, nylt napok, fogadrk, zld szmok rtkekben: alaprtkek megjelentse, kinyilvntsa pl. gyflkzpontsg, szolgltat hivatal

2.5.

Vltozsmenedzsment

Szervezeti vltozsnak azt nevezzk, amikor a szervezet egy vagy tbb alapvet jellemzjben (alaptevkenysg s -technolgia, struktra, kultra, krnyezet stb.) jelents mrtkben megvltozik. Vltozsmenedzsment: brmely tevkenysg megvalstsa sorn a tervezett folyamatokhoz, adatokhoz, kltsgvetshez kpest a krnyezet hatsra bekvetkezett vltozsok kezelse (pl.: trsasgi forma, szervezeti felpts, zleti stratgia, termkvlasztk, gyrtsi eljrs, gyrtrendszer, informcirendszer, szemlyzeti politika stb.). A vltozsok kezelse a vezets feladata. A vltozsnak kt alapvet fajtjt klnbztetjk meg: 16. sz. tblzat: A vltozsok tpusai
A vltozs tpusa Elsfok (morfostatikus) Msodfok (morfogenetikus) Jelentse A rendszer keretein bell zajlik le A rendszernek a megvltoztatsa Jellemzi Nem lpnk ki a rendszer kereteibl Kilpnk a rendszer kereteibl Kapcsolata a vezetsi funkcikhoz Irnyts s vezets (t)tervezs s (t)szervezs plusz vezets

Elsfok vltozsrl beszlnk, ha egy szervezeten bell az egyik vezet nyugdjba vonul, ilyenkor a vltozs kezelse viszonylag egyszer, a rendszer keretn bell megoldhat. Ha viszont szervezeteket vonnak ssze, mert hatskreik megsznnek, esetleg illetkessgi terleteik is vltoznak, akkor itt kilpnk a rendszer kereteibl, tszerveznk, j egysgek jnnek ltre. Ez mr msodfok vltozst jelent, ami megvltoztatja a beavatkozs mdjt is.

2.5.1.

A vltoztats szerepli

Daryl R. Conner (1993), amerikai vltozsmenedzsment tancsad szerint a vltoztatsnak ngyfajta tipikus szereplje klnbztethet meg. Ez eltr a hagyomnyos felfogstl, amely csak kt szerepet, a vltoztats gynkeit s clpontjait klnbztette meg. Vdnkk azok a szemlyek vagy csoportok, akiknek megvan a hatalmuk a vltoztats legitimlsra, jvhagysra, szankcionlsra (jutalmazsra, bntetsre). k dntik el, milyen vltoztatsok trtnjenek, tudatjk a szervezettel az j clokat, s megfelel tmogatst nyjtanak a sikerhez. A vdnkk felelsek a vltoztats megvalstshoz szksges felttelek megteremtsrt, majd pedig a hatrid s a kltsgvets betartatsrt. Olyan magas beosztsban kell lennik, hogy hatskrk kiterjedjen a vltoztats teljes sznterre, msklnben nem hozhatnk meg az sszes szksges dntst, s gy nem lennnek alkalmasak a vdnki szerepre.

397

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

gynkk azok a szemlyek vagy csoportok, akik a vltoztats gyakorlati kivitelezsrt felelsek. Az gynkk sikeressge problmaelemz, tervez s megvalst kpessgkn mlik. Nem szabad olyan vltozs gynki teendit felvllalni, amelynek vdnkei nem tudnak, vagy nem akarnak kell tmogatst nyjtani. Az ilyen vltoztatsi ksrletek esetben nem az a krds, hogy kudarcba fulladnak-e, hanem csak az, hogy mikor. A kudarcrt pedig mindig az gynkt hibztatjk. Clpont azok az emberek vagy csoportok, akiknek meg kell vltozniuk. k llnak a vltoztatsi erfesztsek fkuszban, s kulcsszerepk van a rvid s hossz tv siker-ben. k azok, akiket a siker rdekben kpezni kell, hogy megrtsk a vltozst, amit be kell fogadniuk, s be kell vonni ket a megvalsts folyamatba. Szszl olyan szemlyek vagy csoportok, akik vltozst szeretnnek, de nincs meg hozz a hatalmuk. A kltsgmegtakartsokra vagy a termelkenysg nvelsre tett javas-latok korai hallra vannak tlve, ha a javaslattevknek nem sikerl megszereznik a szksges hatalommal rendelkez vdnkk egyetrtst s tmogatst. Szmos vltoztats esetn egyszerre tbbfajta szerepet kell viselnnk. Teljesen termszetes dolog, ha fnknk gynkei s beosztottaink vdnkei vagyunk. A krds teht tbbnyire nem az, hogy melyik szerepet jtsszuk, hanem az, hogy melyik helyzetben, milyen krlmnyek kztt jtsszuk egyiket vagy msikat.

2.5.2.

A vltozsokhoz val viszonyuls

A vezetk ltal meghozott dntsek megvalstsa hrom egymst kvet lpsben trtnik (Lewin, 1951): 1. felengeds megteremtjk a rgi llapottl val elszakads motivcis feltteleit; 2. mozgats elmozdtjuk a szksges vltozsok ltrejttt; 3. megszilrdts gondoskodunk a vltozs tartss vlsnak motivcis feltteleirl. A tervezett vltozsok tmogatottsgt felmrhetjk az n. ertrelemzssel, amely a hajterk s fkezerk szmbavtelt jelenti. Gyakori hiba, ha csak a hajterkre koncentrlunk, a fkezerk mrsklst pedig nem vesszk figyelembe. Optimlis, ha a tervezett vltozsnl a fkezerk mrsklsre is treksznk a hajterk tmogatsnak kihasznlsa mellett. A vltozsok lehetnek spontnok (ekkor beszlhetnk szervezeti tanulsrl) vagy cltudatos vezeti beavatkozs eredmnyei. Figyelmnket a tovbbiakban alapveten ez utbbi esetre koncentrljuk. A vllalati letben a szervezeti vltoztatsok krdse a radiklis gazdasgitrsadalmi, piaci s technolgiai vltozsok megjelensvel s tartss vlsval mr j ideje a figyelem kzppontjban ll. A kzigazgats tbbszr s klnbz terleteken prblkozott a vltoztatsokkal, mgis a stabilits, a vltozatlansg fellegvraknt l a kzfelfogsban. Tapasztaljuk ugyan, hogy a kzigazgatst szinte kivtel nlkl valamennyi kormny, klnbz irnyultsg s mlysg reformnak veti al, azonban ezek elbb-utbb lelassulnak, elmlnak s a kzigazgatsi szervezetek lnyegi sajtossgai csak keveset vltoznak. Ennek egyik oka az, hogy a kzigazgats hagyomnyos reformjai dnten a szervezet formlis jellemzire, ezen bell is elssorban a struktrjra irnyultak, mikzben a szervezet lnyegi folyamatai, gy pl. technolgija, outputjai, informlis dntsi-hatalmi struktri vagy mkdsi rutinjai minimlis mrtkben vltoztak csak meg. Az rdemi szervezeti vltozsok-vltoztatsok krdsei vrhatan Magyarorszgon is tartsan s egyre hangslyosabban vannak/lesznek jelen a kzigazgats napirendjn.
398

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Az mindenesetre egyrtelmnek ltszik, hogy valamilyen lnyeges s tarts vltozst tudatosan elidzni egy kzigazgatsi szervezetben tvolrl sem egyszer vezeti feladat. Vltoztatsi stratgik s a vltoztatsra val reagls: (Zaltmann-Dncan, 1977) 17. sz. tblzat: Vllalati stratgik s a vltoztatsokra val reagls
Vltoztatsi stratgia elmozdt, megknnyt tnevel meggyz hatalmi Jellemzi Jutalmak kiltsba helyezsvel, vonzbb munkakrlmnyekkel teszi knnyebb a vltozs megvalstst Az emberek rtkrendjt, gondolkodsmdjt, viselkedst igyekszik megvltoztatni a kialakult rutin visszatanulsa ellen rveket, indoklsokat, konkrtumokat korrekt mdon vagy szndkosan eltorztva mutat be, gy fogadtatja el a vltozs hasznossgt. A vltozst kezdemnyez magasabb beosztst, a befolysa alatt llk fgg helyzett hasznljk ki. Utastanak, knyszert alkalmaznak.

A vltozs fogadtatsa klnfle lehet. A szervezet tagjai kedvezen reaglhatnak, aminek hrom fajtjt ismerjk (Aronson 1992): A szervezet tagjai lehetnek engedelmesek de csak kizrlag valamilyen jutalom grete vagy remnye, illetve bntets veszlye miatt. Lehetsges reakci az azonosuls amikor az rintett szemly vonznak, fontosnak tart valamely szemlyt vagy csoportot, s ezrt kpes elfogadni az rtkeiket s alvetnie magt a csoportnak. Bepts esetn a befolysol szemlyt megbzhatnak, hozzrtnek tljk meg, ezrt elfogadjuk magyarzatait, azokat beptjk sajt rtkrendnkbe.

Vltozsvezets esetn a hrom lehetsg megfelel arny keverkt rdemes alkalmaznunk. Tipikus vezeti hiba, ha hatalmunkat kihasznlva krnyezetnket folyton az engedelmessgre knyszertjk. Ktsgkvl hosszabb tv eredmnnyel kecsegtet, de hatst tekintve fontosabb, ha az azonosulst szemlyes kpessgeinkkel, hitelessgnkkel rjk el, s gy prbljuk meg a vltozst elmozdtani. A vltozssal szembeni ellenlls A vltozs ellen hat tehetetlensg sokfle forrsbl tpllkozik mind egyni, mind pedig szervezeti szinten. Az nmegersts szksglete (n eddig is mindent jl csinltam), az ismeretlentl val szorongs, a kialakult tradcik, rtk- s normarendszerek irnti tisztelet ugyangy ide tartozik, mint a jvedelem, a presztzs s a hatalom szervezeten belli megoszlsban kialakult status quo rzsnek szndka. Bizonyos szemlyek, csoportok egyenesen ellenrdekeltek a vltozssal szemben, mivel cskken a hatalmuk, vagy tbb munkt kell vgeznik. Ha az emberek nem ismerik, nem rtik vagy flrertelmezik a vltozst, gy ez is ellenllshoz vezethet. A vltozsban rintetteknek eltr rtkelse, informcija van ugyanarrl, a problmt msms oldalrl ltjk, eltr kvetkeztetseket vonnak le. A szakmai vitk kifejezetten hasznosak lehetnek ebben a krben. Az intolerancia ugyancsak a vltozsokkal kapcsolatos ellenllshoz vezet, mert flnek a szervezet tagjai, hogy nem kpesek az j ismereteket elsajttani, viselkedsi formkat megtanulni. A kzigazgatsi reformok kapcsn kzszolglati tisztviselk magunk is tapasztaljuk a vltozsokat, amelyekhez alkalmazkodni nem knny feladat.

399

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzigazgatsi reform megvltoztatja a kzigazgatsi szervezetek lnyeges jellemzit, mint pl. a mkdsi folyamatokat, a technolgit, a struktrt, a szervezeti kultrt, a megszokott hatalmi viszonyokat, a szervezeti magatartst. ppen ezrt a kzigazgatsban is a vltozsok tudatos kezelse alapvet fontossg, hiszen e nlkl a reform knnyen kudarcot vallhat, akkora szervezeti s egyni ellenlls vrhat. A kzigazgatsban is szmos pldt tallunk hasonlan brmely szervezethez azokra a tnyezkre, amelyek a szervezeti vltozsokat elidzik. Ilyenek pl. a ltszmleptsek, a klnbz szervezetek sszevonsa, hivatalok bezrsa, a munkavgzs rendjnek alapvet megvltozsa stb. A kzszolglati tisztviselkbl, mint a szervezet tagjaibl, a vltozsok n. egyni ellenllst vltanak ki, mert bizonytalansgot reznek, flnek az ismeretlentl, mert anyagi s/vagy szemlyes rdekk ezt kvnja, mert fltik a munkahelyket stb. Ugyanakkor megfigyelhetjk a szervezeti ellenllst is, amelynek oka lehet a fenyegetett hatalmi pozci, a megvltoz erforrs-eloszts, a szervezet puszta ltezse, a bergzlt rutinok stb.

2.5.3.

Az ellenlls kezelse

A szervezeti vltoztatsokkal kapcsolatos clszer vezeti megkzelts szmos vizsglat clkeresztjben megjelent. gy pl. az egyik lehetsges megkzeltsben a szervezeti vltozssal kapcsolatban a vltozs szervezeti s krnyezeti feltteleitl fggen ngyfle vltoztatsi taktikt klnthetnk el. 1. A rsegt taktika az alulrl jv, azaz mr meglv vltoztatsi szndknak segt al. E taktika felttelezi, hogy a vltoztats szksglete s a clt ler jvkp mr kialakult az rintettekben, tovbb ltezik az a klcsns bizalom, amely a fellrl jv tmogats nyjtshoz s elfogadshoz egyarnt szksges. 2. A felvilgost-oktat taktika az rintettek racionalitsra pt; arra a felttelezsre, hogy a szban forg vltoztatsok szksges s hasznos voltt demonstrl tnyek s sszefggsek slya alatt azok beltjk, elfogadjk s tmogatjk az adott vltoztats vgrehajtsra irnyul vezeti szndkot. 3. A manipulatv taktika a felvilgost-oktat taktikval szemben nem az rintettek racionalitsra kvn hatni, hanem elssorban rzelmeik, attitdjeik rvn. Mindekzben eszkzeit tekintve is kvl lp az objektv tnyek vilgn, amennyiben, elnevezsvel sszhangban, az informcik szelektlsa, csoportostsa s tlalsa rvn is igyekszik hatst kifejteni. Hasznlata a leleplezds veszlye miatt kockzatos, ugyanakkor a vltozshoz szksges tmogats s egyb erforrsok hinya esetn szksges lehet. 4. A hatalmi taktika vgezetl alapveten a knyszer s a szankcik-bntetsek eszkzeivel operl. Akkor alkalmazhat, ha a hatalom gyakorlshoz szksges erforrsok tnylegesen rendelkezsre llnak, s ha gyors s ttrsszer eredmnyt kell elrni. Ezt a mdszert mr csak akkor vessk be, ha minden ms eszkznk (pl. jutalom megvonsa, elbocstssal fenyegets) kudarcot vallott. Kiegszthetjk a fenti mdszereket a kpzssel, kommunikcival, hogy az rintettek megrtsk, befogadjk az j gondolatokat, munkamdszereket. A nagymrtk vltozsokat kveten segthetjk, tmogathatjuk munkatrsainkat pl. rendkvli szabadsggal, empatikus viselkedssel. Az ellenrdekelt felekkel vagy csoportokkal a trgyalsos, megegyezses formt is alkalmazhatjuk. Ezzel knnyen meggyzhetjk a munkatrsakat, azonban ennek vgigvitele elg hosszadalmas folyamat lehet.

400

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

3.
3.1.

Folyamatmenedzsment
A vezets folyamata, folyamatmenedzselsi megkzelts

Henri Fayol (1918) Ipari s ltalnos vezets cm alapmunkjban a szervezetek tevkenysgt fggetlenl azok nagysgtl hat csoportba sorolta: mszaki, kereskedelmi, pnzgyi, biztonsgi, szmviteli s vezetsi tevkenysgek. Azt lltotta, hogy mg az els t funkci jl krlhatrolhat, s nem dolga az, hogy meghatrozza a szervezet tfog cselekvsi tervt, kialaktsa bels szervezett, koordinlja az egyes tevkenysgeket, sszhangot teremtsen az erfesztsek kztt, addig a vezetsi tevkenysg bvebb magyarzatra szorul. Fayol szerint vezetni annyit jelent, mint tervezni, szervezni, kzvetlenl irnytani, koordinlni s ellenrizni. A vezetsi funkcit vilgosan elklnti a tbbi rdemi funkcitl, s azt mondja, hogy maga a vezetsi tevkenysg nem kivltsg, s nem csak a vezetk egyoldal ktelezettsge, mivel a vezeti funkcik gyakorlsa megoszlik a szervezet fels s als szintje kztt. Vezetsi elveket hatrozott meg, amelyekrl azt lltotta, hogy minden olyan eszkznek, szablynak, amely megknnyti a mkdst, ersti a szervezetet, mindaddig helye van a vezetsi tevkenysgben, amg a gyakorlat beigazolja annak ltjogosultsgt. Fayol 14 vezetsi alapelvet klnbztetett meg: munkamegoszts, tekintly, fegyelem, az egyszemlyi vezets, az irnyts egysge, a rszrdekek alrendelse az ltalnos rdekeknek, brezs, centralizci, hierarchia, rend, mltnyossg, a munkaer-llomny stabilitsa, kezdemnyezs, valamint a dolgozk egysge.

3.2.

A vezets folyamatai

A vezets alapvet feladata, hogy biztostsa a szervezet folyamatos mkdst, ezen bell az emberek s a technikai eszkzk, valamint az egyes emberi tevkenysgek s a munkafolyamatok sszehangolst, az emberek rbrst a szervezeti cl elrsre. Mindezek keretben a vezetnek szablyoznia kell az eseti feladatok vgrehajtst, valamint az ismtld, a rendszeresen vgzett tevkenysgeket, s biztostania kell az ezekhez szksges feltteleket. A vezets technikai oldalt kpezi az egyes tevkenysgek sszehangolsa, az sszer megoldsok, mdszerek s eljrsok keresse s alkalmazsa, amivel a munka hatkonysgt fokozhatjuk. A vezets trsadalmi oldalt az emberre hat tevkenysg jelenti, vagyis a munkamegosztson alapul, clorientlt, komplex tevkenysgek. A vezeti tevkenysg egyes mozzanatai tekintetben idrendi s logikai kapcsolatokat tallunk, amelyeket a trsadalmi tapasztalat s a tudomnyos gondolkods egyarnt igazol. A vezetsi tevkenysg, mint komplex folyamat, az albbi funkcikat tartalmazza: a tervezst, a dntst, a szervezst, az ellenrzst.

A vezets akkor valsul meg, ha a vezet tnylegesen gyakorolja az egyes funkcikat. Ugyanakkor a szervezetek mai kpe azt mutatja, hogy a vezetk gyakran alkalmaznak olyan eszkzket, amelyekkel egyfell sajt magukat tehermentestik, msfell munkatrsaikat felelssggel s feladattal ruhzzk fel. A korszer szervezetirnytsban a bevons s delegls ma mr elengedhetetlen s a motivci, a felelssgvllals erstse szempontjbl fontos vezeti eszkzk.

401

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A delegls sz szerinti jelentse megbzni, feljogostani, meghatalmazni, feladatokat kiosztani, de manapsg inkbb a feljogosts, felhatalmazs kifejezseket rtjk rajta. A delegls a vezetsi eszkztr rsze, olyan tevkenysg, amely nll feladatcsoportok, komplex munkafeladatok teljes tadst jelenti olyan munkatrsainknak, akiket fejlesztettnk, arra alkalmass tettnk. Deleglskor a vezetnek meg kell engednie, hogy beosztottja sajt tjn vgezze el a munkt, el kell viselnie az ebbl add eltrseket. A deleglsra mind a dolgoznak, mind a vezetnek szksge van. Elbbi esetben motivcis eszkz, utbbinl a tehermentests eszkze. Hiba tudjuk, hogy a delegls fontos s szksges, mgis gyakran tapasztaljuk, hogy megvalstani nem knny. A leggyakrabban elfordul gtl tnyez a flelem. A vezet fl, hogy a beosztottja nem kpes megfelelen elvgezni a munkt, esetleg ppen attl fl, hogy tl j munkt fog vgezni, ami a vezetre esetleg rossz fnyt vet. A delegls fontossga mellett fel kell hvnunk a figyelmet arra is, hogy vannak feladatok, amelyek nem deleglhatak. Ezek: A tlsgosan kockzatos feladatok, esetleg a bizalmas, biztonsgi krdsek, amelyek kizrlag a vezet szintje szmra fenntartottak. Az olyan feladatok, amelyek meghaladjk a beosztottak szakrtelmt s tapasztalatt. Azok a feladatok, amelyek a beosztottak fegyelmezsvel foglalkoznak.

A bevons mindig magban hordja a felelssg, hatskr deleglst is. A bevons a motivci eszkze, hiszen a munkatrs, aki rzi vezetje bizalmt, lelkesebben vesz rszt a problmk megoldsban, jobban azonosul a szervezet cljaival. A bevons rszvtelt is jelent. Ennek vannak olyan alapvet felttelei, amelyek hinyban nem vrhat el a siker. Fontos, hogy a bevons legyen szinte, s a megoldand problma legyen annyira fontos, hogy a munkatrsunk kell energit fordtson r. A vezet fogadja el az adott tmban a beosztott dntst, s olyan munkatrsat vlasszon a feladatra, aki megfelel szaktudssal rendelkezik a terleten.

3.2.1.

A tervezs

A tervezs ms megfogalmazsban elrelts, a jvbeni cselekvsek irnynak s feltteleinek meghatrozsa, rendszerbe foglalsa, esetnkben a szervezeti clok megfogalmazsval foglalkozik. A tervezs, a terv s a tervszersg olyan, egymssal szoros kapcsolatban ll fogalmak, amelyek magukba foglaljk a trsadalom s annak alrendszerei, az azokat alkot szervezetek s az egyes ember cltudatos tevkenysgt, de fogalmuk kln-kln is meghatrozhat. A tervezs olyan cltudatos szakmai-szellemi tevkenysg, amely a mlt s a jelen adataira (elemzseire) ptve, valamint a jvben vrhat felttelrendszer figyelembevtelvel gondoskodik a ksbbi clok megvalstst szolgl cselekvsi program sszelltsrl. Ezzel szemben a terv a tervezs eredmnye, amely meghatrozott rendben, szerkezetben tartalmazza a clokhoz rendelt eszkzket, idtnyezket s egyb feltteleket. A tervszersg pedig egy ltalnos kvetelmnyrendszer, amelynek minden vezetsi s tervezsi folyamatban rvnyeslnie kell. Ez biztostja a szisztematikussgot a tervezsi munkban. Minden rendszert s annak alrendszereit klnfle tartalm s tvlat tervek szvik t, optimlis esetben ezek egymssal rendezett kapcsolatban vannak, kzttk hierarchizlt viszonyrendszer fedezhet fel. A vezets folyamatban a tervezsi funkci a dnts-elkszt szakasz rsze, melynek keretben a vezet kidolgozza a vezetett szervezet clkitzseit, gondoskodik a klnfle tervek sszehangolsrl, valamint biztostja a tervclok (feladatok) eredmnyes vgrehajtsnak komplex felttelrendszert.

402

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Trgyuk, hatkrk, idtartamuk vagy szerepk szerint klnfle tervfajtk alakultak ki, amelyekbl a teljessg ignye nlkl vegynk szemgyre nhnyat: A legtfogbb tervfajtk a stratgiai clokat megfogalmaz trsadalmi-politikai, gazdasgi s ms, klnsen fontos terletek alaptervei. Ezek tbbnyire hosszabb tvra (8-10 vre, esetleg ennl hosszabb idszakra) szlnak, esetenknt komplex clokra irnyulnak. A taktikai tervek az ltalnos clkitzseknek alrendelt tartalommal kszlnek, operatv program meghatrozsra vllalkoznak, s rvidebb idszakot fognak t (3-5 v). Valjban a taktikai tervek sorba tartoznak a stratgia tervek egyes rszterleteinek vgrehajtst clz operatv tervek. Ezek mr a konkrt cselekvsek tartalmi, idrendi, szervezsi, pnzgyi, jogi (stb.) elemeit veszik szmba; jellemzjk a nagyfok pontossg s rszletezettsg. ltalban 1-3 vre szlnak.

Az alapjn, hogy milyen fldrajzi terletre kszltek a tervek, lehetnek orszgos, regionlis vagy teleplsi tervek. Attl fggen, hogy a tervek clrendszere milyen szles tartalmi svban fogalmazdott meg, beszlhetnk komplex, gazati, illetve egyes feladatcsoportok (feladatok) alapjn sszelltott tervekrl is. Az egyes tervek rtelemszeren tbb ismrv alapjn, tbb tpusba is sorolhatak. A vezets egyik kiemelt feladata, hogy a sajt szervezetben (az adott alrendszerben) foly tervez munkt vezesse, azrt felelssget vllaljon. Mivel a vezet a szervezet tevkenysgnek egszrt felel, szmra a dnts-elkszts, a clmeghatrozs elsdleges feladatokat jelentenek. Ez a tevkenysg tbb, egymst kiegszt s felttelez szlon halad (pl. gazdasgi, szervezeti, humnpolitikai clok s tervek), amelyek kzvetlen irnymutatst s sszehangolst ignyelnek, meg kell teremteni az egyes alrendszerek kzs szemllett, az egy irnyba halads szksgessgt. Erre kizrlag a vezet kpes, egy rszleg vezetje nem, hiszen a vezeti informltsg teljesebb kr, az irnytsi koncepcikat, tvlati clokat kzvetlenl ismeri, st lehetnek olyan ismeretei, informcii, amelyekkel kizrlag rendelkezik. A tervezs, elkszts egyik fontos eszkze a tjkozds s informcigyjts. Vezetsi szempontbl informci minden olyan j ismeret, kzls (adat, hr, kvetelmny, jogszably, termszeti s trsadalomtudomnyi trvnyszersg stb.), amely a vezeti munka elltshoz szksges, amely nlkl nem valsthat meg a tudatos vezeti tevkenysg, s nem hozhat megalapozott dnts. Klnbsget kell tennnk az adat s az informci kztt. Az adat brmilyen hr, kzlemny, amit felfogunk, rzkelnk, vagyis a kzls formja, valamilyen rgztett informci. Az informci az adatnak az a rsze, amelynek jdonsgtartalma van szmunkra. Teht az adat s az informci kztt specilis kapcsolat van, sokszor rjk, az informci nem ms, mint rtelmezett adat. Az egyes szervezetek, valamint a vezetk ltal meghozott dntsek informcis szksglete eltr. Minden szervezet, illetve vezet egy meghatrozott informcis rendszer keretei kztt jut hozz a szksges informcikhoz. Az informcis ignyek, szksgletek tartalma, mennyisge attl is fgg, hogy az adott vezets hol helyezkedik el a rendszerben. A szervezet ers vertiklis (fggleges) tagozdsa esetn a magasabb szintekre elsdlegesen az ltalnos, vagy stratgiai informcik jutnak el, mg a kzvetlen vezets a konkrt informcikkal is rendelkezik. Azt a folyamatot, amely az informci megszervezsvel kezddik, majd az informci feldolgozsval, ellenrzssel, tovbbtsval, rtkelsvel folytatdik, s vgl a felhasznlssal zrul, informcis-lncnak, vagy informcis ciklusnak nevezzk. Kln is szlni kell a vezeti informcis rendszerrl, amely a szervezeti informcin bell helyezkedik el, specilis ignyeket elgt ki, de csak az adott szervezet clkitzseivel sszhangban van ltjogosultsga. Ma mr a vezeti informcis rendszerek (VIR) menedzsment s dntstmogatsi eszkzk, amelyek nagymrtkben tmaszkodnak a szervezetben sszegyjttt adatokra, kezelt adatbzisokra.
403

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Attl fggen, hogy milyen vezeti feladatot tmogatnak, ismernk dntstmogatsi rendszereket s vgrehajti informcis rendszereket. Ezek ltalban interaktv, szmtgpes alap rendszerek, amelyek nagymrtkben kpesek alkalmazkodni a felhasznli ignyekhez. Az informcik optimlis hasznostsa nagymrtkben fgg az informcis szintek sszehangolstl, vagyis hogy az informcik oda jussanak el, ahol azokra szksg van, s azok mennyisge s minsge (feldolgozottsga) ne haladja meg az adott szervezeti egysg feladatkre ltal megkvnt (indokolt) mrtket. A vezet az informcis taktikk rvn is kpes befolysolni: Informci-visszatarts: az egyik legveszlyesebb vezeti taktika az informci visszatartsa. Ez a vezeti hatalom fenntartsnak, biztostsnak egyik lehetsges tja, hiszen mind a szervezeten belli, mind a szervezeten kvli informci a vezett keresi. A fontos informcik tbb mint tven szzalka szban hangzik el. Ennek kvetkeztben a szervezete leginformltabb tagjv vlhat, s az informcik jelents rszt a fejben trolja, ezttal biztostja elsdleges szerept a szervezeti struktrban. Gumicsont: ennek a sajtos vezeti taktiknak az a jellegzetessge, hogy a vezet valamely informci visszatartsa, illetve figyelem elterelse vgett olyan informcit nyjt, amely kapcsolatban van az adott helyzettel, azonban nem egszen pontos, vagy helyes, teht nem a szksges informcit szolgltatja. Azaz a beosztottak elrgdhatnak rajta, ezzel foglalkoznak, ahelyett, hogy felismernk valamely ms tnyez fontossgt, s gy a vezet szabad kezet kaphat adott terve megvalstsban. Forr krumpli: ez a beosztottak eszkze a vezetvel szemben. A beosztottak olyan hreket lhr is lehet juttatnak a vezetnek, amelyet az fontosnak tl meg, ezltal lefoglalja t. Mivel figyelme gy nem megfelelen koncentrlt, a dolgoz viszonylag szabadabb lgkrben vgezheti tevkenysgt, valamint a kevsb fontosnak tartott feladatra koncentrlhat, anlkl, hogy a vezet felismern annak fontossgt. Cspgtets: olyan vezetsi taktika, amely manipulcira ad lehetsget. A vezet rszinformcikat nyjt a beosztottaknak egsz helyett, ez az informci a feladatok elvgzshez ppen csak elegend. Aki rszinformcit kap, nem kpes tltni az egsz folyamatot, megrteni a clt s a kvetkezmnyeket, emiatt nem kpes nll feladatmegoldsra, nll dntshozatalra. llandan rszorul a mindent tud, nlklzhetetlen vezetre. Elraszts: errl akkor beszlnk, amikor akkora tmeg informcit zdt a vezet a beosztottakra, hogy azok kptelenek klnbsget tenni a fontos s kevsb fontos elemek kztt, felismerni az sszefggseket s megoldsokat a vezet kzremkdse nlkl. Ez egyben igazolja a vezet rtermettsgt, tjkozottsgt s nlklzhetetlensgt is. Idzts: az informci idztse is sajtos vezeti taktika. A tl ksn adott informci egy-fajta knyszerts, amikor is ksz helyzet el lltjuk a beosztottakat, knytelenek elfogadni a vezet ltal felvzolt megoldsokat, dntst, mivel nincs id ms alternatvk tgondolsra. A tl korn adott informci a tompts eszkze.

3.2.2.

A dnts

A vezeti feladatok kzponti eleme a dnts, amely az alternatvk kztti vlasztst jelenti. A vezet dntsek sorozatval biztostja a szervezet mkdshez szksges feltteleket, hatrozza meg a clokat. A dnts elfelttele, hogy felismerjk, szleljk, hogy konkrt helyzetben vlasztsi lehetsgnk van-e. A dntssel, mint kiemelt vezetsi funkcival, szmos tudomnyg foglalkozik, s a vezetselmlet is nagy teret szentel a tmnak.

404

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Egszen a XI. szzadig elssorban a filozfia foglalkozott a tmval s abbl az aspektusbl, hogy egy cselekvs j dnts volt-e, dilemmkat, ktelyeket fogalmaztak meg, s elvont formban tettk mindezt. Lteznek a dntsek hasznossgt vizsgl n. kzgazdasgtani megkzeltsek. Az adminisztratv modellek szerint nem az a fontos, hogy egy dnts eredmnynek bekvetkezse mekkora valsznsggel br, sokkal inkbb az, hogy azt a dntsi helyzetben lv milyennek ltja, milyenek a dntsrl elkpzelt jvbeni elvrsai. A Skinner-fle (1971) megersts modell szerint, ha egy dntsnk bevlik, szeretnnk azt megismtelni, mivel ez olyan eredmnnyel jr, amely a dntshozt megersti. Skinner a pozitv megersts fontossgt is hangslyozza. Ms felfogsok az optimlis s kielgt dntsek mdszerre hvjk fel a figyelmet. Vagyis ha ismerjk az sszes lehetsget, azok lehetsges eredmnyeit, s ha biztosan meg tudjuk llaptani az eredmnyek sorrendjt, akkor nagy valsznsggel optimlis dntst tudunk hozni. 2002-ben kzgazdasgi Nobel-djat kapott Daniel Kahneman az n. kiltselmletrt , amelyet a bizonytalansggal szembesl dntshozk vals viselkedsrl alkotott. Az elmlet lnyege, hogy az emberek elrejelzseik s lltsaik megfogalmazsakor rendszerint nem kvetik a vrhat hasznossg racionlis kalkulcijnak a szablyait, illetve az elrejelzs statisztikai trvnyszersgeit. Bonyolult s kockzatos dntsi helyzetekben gyakran leegyszerstik a problmt s a helyzet racionlis elemzse helyett szubjektv rzseikre, eltleteikre hagyatkoznak, vagyis nem, vagy nem kellen veszik figyelembe a racionlis magyarzatokat, rveket. A kiltselmlet (prospect) a dntshoz szubjektumt, mint pszicholgiai szempontot rtkelte a modellben. Harsnyi Jnos arra dolgozott ki mdszert, hogy hogyan lehet nem teljes informcij jtkokat a termszet, mint dntshoz beiktatsval tkletes informcij jtkokk talaktani. Egy jtk lehet kooperatv vagy nem kooperatv. Az utbbiban azzal tallkozunk, hogy sokszor clszer, ha bizonyos jtkosok egyttesen maximalizljk a profitjukat. gy elnysebb lehet mindkettjk szmra a jtk kimenetele, mint egybknt. (Szmukra ltezik egy olyan optimlis stratgiavlaszts (Nash-egyensly), amelytl egyikknek sem ri meg egyoldalan eltrnie, mert akkor biztosan rosszabbul jr. A kevert stratgis Nash-egyensly egy tbblpses jtkban pedig azt jelenti, hogy az egyes stratgikat milyen valsznsg-eloszls szerint rdemes vlasztaniuk ahhoz, hogy optimlis eredmnyt rjenek el.) Harsnyi Jnos a nyolcvanas vekben megjelent egyik cikkben Reinhard Seltennel kzsen kidolgozta a nem kooperatv jtkok ltalnos megoldsra szolgl mdszerket, amirt 1994-ben kzgazdasgi Nobel-djat kaptak John Nashssel megosztva a nemkooperatv jtkok elmletben az egyenslyelemzs tern vgzett ttr munkssgukrt. A dntsi folyamat az albbi mozzanatokbl tevdik ssze: a dntst ignyl helyzet felismerse; az rintett terlet problminak elemzse; a dntsi lehetsgek mrlegelse, a megoldsi lehetsgek kivlasztsa s kimunklsa; a lehetsgek mrlegelse, az ok s okozati sszefggsek elemzse, a kzvetlen s kzvetett hatsok szmbavtele, az egyes alternatvk mellett s ellen szl rvek szmbavtele, az alternatvk vrhat kvetkezmnyeinek, kockzati tnyezinek a feltrsa; a folyamat legfontosabb szakasza a dnts vagy vlaszts; a dnts elhalasztsa, amennyiben nincs elegend informcink, vagy van, de azok nem tmasztjk al a dntsnket; a dnts vgrehajtsa (szervezssel, koordincival); ellenrzs.

A dntsek meghozatala eltt fel kell trnunk a kockzati tnyezket azok slya s a bekvetkezs esetn elrt hatsa tekintetben.
405

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A dntseinket szmos bizonytalansgi tnyez is befolysolhatja, ami informcihinybl, esetleg tudshinybl fakad. Jelentsge lehet annak, hogy a dntshoz milyen racionlis elveket rvnyest a dntsek meghozatala sorn. A dntsek fbb tpusai: vrhat hatsra tekintettel megklnbztethetnk stratgiai s taktikai dntst; a dnts s a jog kapcsolata alapjn jogi hatst kivlt s jogi hats nlkli dntseket ismernk; a cmzettjei s a dntsek ereje szerint normatv s konkrt (egyedi) dntsek lehetnek. dnts tekintlyalapon, tbbsgi dnts, dnts kzmegegyezssel, kisebbsgi dnts, dnts vlasz hinyban.

Charles B. Handy (1986) a dntshozatal t klnbz vltozatt ismerteti:

A szervezetekben vagy egyszemlyi, vagy testleti vezetsi szervezeti forma rvnyesl. Egyszemlyi dntsek a vezeti megbzatssal rendelkez vezet rendelkezsei. Az egyni dntshozatalt akkor rdemes alkalmaznunk, ha rvid id ll rendelkezsnkre, a vezet rendelkezik a dntshez szksges sszes adattal, a dnts adatai bizalmasak, nem oszthatk meg a csoportok tagjaival, a csoportok nem kpesek a dntsek meghozatalra, esetleg a vezet tlzott dominancija figyelhet meg a szervezeten bell. ltalban a szervezetekben kevs olyan dnts van, amelyet tnylegesen csak egy szemly hoz meg. Elterjedtebbek a csoportos dntshozatali eljrsok, s ennek tudomnyos magyarzatt az adja, hogy kutatsok igazoltk, a csoportok ltalban megalapozottabb dntsekre kpesek. Vannak esetek, amikor a csoportok egyhangan dntenek (konszenzus), van, amikor n. minstett tbbsggel, de a legltalnosabb dntsi technika az egyszer sztbbsg, az 50%+1 szavazat. A japn vezetsi iskola mindig is vitatta az 50 % + 1 tbbsg dntsek demokratikussgt. Azt valljk, hogy ez nem tbb, mint az 50 % + 1 diktatrja az 50 % - 1 felett. A dnts idpontjban meglv egyszer tbbsg a ksbbiekben a vgrehajts folyamatban ltalban kisebbsgbe kerlhet, ami a vgrehajtst megnehezti vagy akr meg is akadlyozhatja. Ezrt irnyozza el a konszenzusos dntst, ami ott ltalnosan elfogadott. A testleti vezets esetn a dntsek kttt eljrsi rendben keletkeznek. A csoportos dntshozatalt akkor alkalmazzuk, ha kreativits szksges a dntshez, a megoldsi mdok s adatok a csoporton bell megtallhatk, a csoport tagjai egy megoldst megrtenek, tmogatnak, elfogadnak. A csoportos dntshozatal akkor is elnys, ha a problma komplex, ezrt sokfle tuds kell a megoldshoz, nagyobb kockzatra van szksg. Csoportos dnts esetben a dnts elfogadhatsga n, egyszerbb a koordinci s knnyebb a kommunikci, tbb alternatvt s informcit lehet feldolgozni. Htrnya, hogy hosszabb ideig tart, mint az egyni dnts, esetleg elfordulhat, hogy csoportok nem tudnak dnteni, vagy kompromisszumra jutni, esetleg a csoporttagok rivalizlsa htrltatja a munkt. A dntsekkel szemben tmasztott ltalnos kvetelmnyek: szakmai megalapozottsg; a dnts-elkszt funkcik maradktalan teljestse; dntsi hibk (vesztesgforrsok) elkerlse: pl. a szksges idtnyez lervidtse; a ksedelmes dnts, a kockzatvllals halogatsa;

406

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

a jogszersg betartsa; a clszersg elvnek alkalmazsa; a dnts vrhat hatsnak elzetes felmrse; a dntsek rendszerszemllet megkzeltse.

3.2.3.

A szervezs

A szervezs az a vezetsi funkci, amely a vezeti dntsek vgrehajtsra irnyul, megteremti annak feltteleit. A szervezs azonban nem csak a vgrehajtsi szakaszban jelenik meg, hanem mr az elkszts, a tjkozds s informcigyjts sem valsulhat meg szervezsi munka nlkl. De fontos tudatostanunk, hogy a szervezs a vezetsi tevkenysg rsze. Ennek keretben a vezetnek gondoskodnia kell arrl, hogy a szervezet tevkenysge a dntsnek (clnak) alrendelten, annak szolglatban trtnjk; az optimlis eredmnyt a legkisebb rfordtssal rje el a szervezet; a munka folyamatban sszer s megfelel minsgi s mennyisgi munkamegoszts legyen; a munka temezse s az intenzitsa feleljen meg a szervezeti clnak, az egyes, vgrehajtsban kzremkd szervezeti egysgek tmogassk egymst a megvalsts sorn.

A jl szervezett munkahelyre az a jellemz, hogy minden szemly, minden szervezeti egysg ismeri feladatt, s a vezet gyakori, operatv beavatkozsai nlkl is eredmnyesen mkdik, vagyis a vezetnek csak kivtelesen kell beavatkoznia. Ltezhetnek azonban olyan helyzetek, amikor a vezeti beavatkozs nem kerlhet el. Ilyen, amikor a szervezet mkdsnek akr bels, akr kls krlmnyei jelentsen megvltoznak, vagy amikor j feladatok jelennek meg a szervezet letben. Ilyenkor a vezeti beavatkozs az egyes folyamatokba szksgszer, s nem halogathat. A vezeti kzremkds teht a folyamatosan megjelen jabb feladatokhoz, a dntst ignyl helyzetekhez ktdik. Mindezek azt ignylik, hogy a vezet az adott szervezet bels viszonyait s kls kapcsolatait llandan figyelemmel ksrje, s szksg esetn aktvan avatkozzon be. Vezeti dntsekkel lltsa helyre az esetlegesen meglazul bels rendet, terelje kedvez irnyba a kls kapcsolatokat. Msik vezeti feladat a munka koordinlsa. Erre akkor van szksg, amikor egy sszetett feladat megkveteli a rszegysgek tevkenysgnek sszehangolst. Akkor is a koordincit hvja segtsgl a vezet, amikor az egyes leszablyozott terletek nem mkdhetnek a korbbi rendben, mert a humn vagy egyb krlmnyekben jelents vltozs kvetkezett be. Ilyen esetekben a vezeti beavatkozs nem kerlhet el. Szervezsi feladatok krben napi feladatknt jelenik meg a munka kiadsval kapcsolatos vezeti tevkenysg is, amely tartalmilag utasts. Itt kvetelmny, hogy a vezet ne csak az elvgzend feladatot, hanem szksg esetn a feladat elvgzsnek mdjt is hatrozza meg, egyben gondoskodjon a vgrehajts feltteleirl is. A napi vezeti (szervezsi) munka rsze a szervezet kpviselete, a kls szervezetekkel val kapcsolat, a szervezet s a partner szervezetek kztti egyttmkds fenntartsa is.

3.2.4.

Az ellenrzs

A vezetsi funkcik tekintetben az ellenrzs olyan folyamat, amely a szervezetben foly tevkenysg minsgjegyeinek, clszersgnek s irnynak megllaptsra trekszik. Ezen kvl az ellenrzs vezeti eszkz is, amivel biztostja, hogy akarata, utastsa megfelelen rvnyre jusson. Az ellenrzs teht olyan vezetsi funkci, amely a vezetsi ciklus befejez mozzanata. Ugyanakkor itt is fontos hangslyozni akrcsak a tbbi vezetsi funkcinl , hogy az ellenrzs, mint tevkenysg, rtelemszeren jelen van a tervezs s a szervezs szakaszaiban is.
407

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az ellenrzsi funkci minsthet visszacsatolsnak, amely a vezets szmra informci, annak felmrse, hogy a feladat vgrehajtsa megtrtnt-e vagy sem, de tkrzi a clok j vagy rossz irnyt, a szervezs hatkonysgt is. Termszetesen az ellenrzs magban foglalja az rtkelst is, vagyis a kvetkeztetsek levonst. A vezets ellenrzsi funkcijnak megfelel gyakorlshoz ki kell alaktani az ellenrzs rendszert, szervezeti megoldsait s eljrsi szablyait. Az ellenrzsnek klnbz formit s tpusait alaktotta ki a gyakorlat. E sokfle megkzeltsbl az albbi nhny ellenrzsfajta bemutatsa segtheti el az ellenrzs vezetsi funkciknt val megismerst: Idbeli sszefggsek alapjn mkds kzbeni s utlagos ellenrzst klnbztetnk meg. A mkds kzbeni ellenrzs megteremti annak lehetsgt, hogy a vezets menetkzben is meggyzdjn dntse idarnyos vgrehajtsrl, operatv beavatkozsra ad lehetsget, fegyelmez s nevel szerepnek rvnyeslsre nagyobb eslyt ad. Az utlagos ellenrzs mr az elvgzett, lezrt munkafolyamatokra vonatkozik. Az ellenrztt tevkenysg terjedelme s jellege alapjn eseti, tma-, ltalnos s komplex ellenrzsi formkkal tallkozunk. A jogosultsg terjedelme alapjn vezetsi, irnytsi, felgyeleti s ellenrzsi jogon vgzett ellenrzst klnbztetnk meg. Az ellenrzst vgz szerv jellege szerint van hatsgi ellenrzs (ez nem tipikusan a vezeti ellenrzs fajtja, sokkal inkbb llami ellenrzsi eszkz) s vannak a trsadalmi ellenrzs klnbz megnyilvnulsi formi. Az ellenrzst vgz s az ellenrztt szerv (szemly) egymshoz val viszonyt illeten bels vagy kls ellenrzs valsul meg.

Az ellenrzs mdszerei kzl csak azokra utalunk, amelyek a vezetsi tevkenysg s ezen bell az ellenrzsi funkci gyakorlsa szempontjbl fontosak. Az ellenrzs ltalnos mdszerei: 1. A helyszni ellenrzs: amely lehetv teszi az rsbeli dokumentumok, iratok vizsglatt, a munkafolyamatok kzvetlen megfigyelst, az ellenrztt szervek dolgozinak, az egyttmkd szervezetek kpviselinek vagy a vizsglt szerv szolgltatst ignybe vev szemlyi kr vlemnynek megismerst. 2. Az ellenrztt szerv beszmoltatsa, tjkoztat krse. 3. Ms szervek ellenrzsi megllaptsainak felhasznlsa. Az ellenrzs megszervezse a vezet ltalnos s napi feladatainak rsze. Kiindulpont lehet az ellenrzsi terv vagy a vezet operatv dntse. Az ellenrzs egyes szakaszai ltalban elre meghatrozott eljrsi rend szerint trtnnek. Az ellenrzsek elksztse sorn elsknt meghatrozzuk az ellenrzs cljt, majd ellenrzsi munkacsoportot hozunk ltre, biztostjuk az ellenrzsi munka zavartalansghoz szksges feltteleket. Ezt kveti az ellenrzst vgzk felkszlse az ellenrzsi tmakrkbl, az ellenrztt szervekbl, szemlyekbl. A kvetkez lpsben meg kell terveznnk az ellenrzs idrendi lebonyoltsnak rendjt, valamint az rtkels fzisait (id, sznhely, rsztvevk). Az ellenrzssel szemben tmasztott kvetelmnyek a tnyszersg s az objektivits. Az ellenrzs eredmnyeinek hasznostsa alapvet vezeti feladat, az eredmnyes mkds egyik elfelttele. Az ellenrzs valjban csak akkor eredmnyes, ha annak tapasztalatai mind az ellenrztt, mind az ellenrz szerv (szemly) munkjban hasznosthatk. Az ellenrzs csak akkor rheti el a cljt, ha annak eredmnyeit felhasznljuk:
408

az ellenrztt munkafolyamatok, a munkavgzs sznvonalnak javtsra; az elrt eredmnyeink megtartsra, nmegerstsre, hogy jl dolgozunk, a vezets hatkonysgnak nvelsre; a vezeti dnts esetleges utlagos korrekcijra;

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

sztnzsre, motivlsra, nevelsre, szakmai kpzsre, tanulsra, esetleg fegyelmezsre; az ellenrz s ellenrztt szerv tovbbi egyttmkdse alapjainak, forminak megerstsre.

Az ellenrzsi funkci gyakorlsa a vezet szmra egyszerre jogosultsg s ktelezettsg, amely nem hanyagolhat el anlkl, hogy annak a szervezet mkdsre ne lenne negatv hatsa.

3.3.
3.3.1.

A kzigazgats mkdsi folyamatai s tmogat techniki

Az j Kzmenedzsment (New Public Management) ltalnos vonsai

A kzmenedzsment igazgatsszervezsi s kormnyzsi politikai mozgalomknt futott be nemzetkzi karriert. Az angolszsz orszgokbl indult, aztn tbb-kevesebb intenzitssal mindentt rvnyeslni tudott a modern polgri vilg orszgaiban. Legtbbszr az angol elnevezsvel, New Public Management, jelljk az irnyzatot, ami elssorban a hagyomnyos weberi brokrciamodelltl val eltrst fejezi ki. Az j Kzmenedzsment nem pontos, tudomnyosan definilt fogalom; nmi egyszerstssel azonban az albbi f megllaptsokat tehetjk a fejlett orszgokban s tbb-kevsb szmos ms orszgban, gy Magyarorszgon is kibontakoz, a kzigazgats lnyegi fejlesztst clknt kitz mozgalomrl. Egyrszt eltrbe kerl az llami szerepvllals tovbbi nvekedsnek megakadlyozsa, illetve mrtknek visszaszortsa, az llam leptse, a deregulcis folyamatok felgyorstsa. Msrszt a teljestmnyszempont (hatkonysg, eredmnyessg, kltsgtakarkossg) nagy hangsllyal jelenik meg az llami szfrban marad tevkenysgekkel, funkcikkal, szervezetekkel kapcsolatban, jellemz a piaci mechanizmusok tvtele, kiterjesztse, az ott bevlt gyakorlatok alkalmazsa a kzszfrban. Harmadrszt eltrbe kerlnek a kzigazgats, az llami szfra hatkonysgnak, mkdsi sznvonalnak, a nyjtott szolgltatsok minsgnek a kvetelmnyei, valamint a rendszer kinyitsa a civil szfra irnyba (Public Privat Partnership) a kz- s a magnszfra kapcsolatfelvtele s az erforrsaik sszevonsa kzclok megvalstsa rdekben. (Az llam szervezdsnek 3 nagy pillre a kormnyzati/governental, zleti/forprofit s civil/nonprofit szervezetek rendszere.) A kzigazgats fejlesztsnek eszkztra igen sokszn. A fbb megoldsok: az n. piaci tpus mechanizmusok: pl. a szolgltatk ktelez versenyeztetse, kzbeszerzs; a piacok mkdst szimull szervezet- s szablyrendszerek ltrehozsa; kzigazgatsi-kzszolgltatsi tevkenysgek kiszerzdse magnvllalatok rszre; gynksgi elven mkd szervezetek az llami hierarchiban klnsen a terletfejlesztsi feladatok elltsban; a kzigazgatsi szervezetek hatkony mkdst s vezetst tmogat, nagyrszt br korntsem kizrlag a vllalati szektorbl tvett vezetsi-szervezsi (menedzsment) elvek s technikk fokozott alkalmazsa, TQM; szervezeti s dntsi decentralizci: azaz az operatv jogostvnyok alacsonyabb szintre val deleglsa s a nagy, vertiklisan integrlt szervezetrendszerek sztdarabolsa (vgl is a hierarchik eliminlsa, lelaptsa); a fogyaszt- s gyfl-orientci, a fogyaszti megelgedettsg s a minsgi kiszolgls szempontjainak, a kzigazgats, mint szolgltat tevkenysg hangslyozsa.

409

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Fontos azonban megemltennk azt is, hogy a New Public Management mellett megjelentek egyb kzmenedzsment irnyzatok is, amelyek az llam szervezsvel s mkdtetsvel kapcsolatban ms-ms prioritsokat javasoltak. A Public Choice (Kzssgi Vlasztsok) elmlete azt hangslyozza, hogy a modern llam idejtmlt, s nem tud hatkonyan mkdni, mivel a politika nem kpes meglltani az llam nvekedst. Az llam a terjeszkeds miatt egyre nagyobb sszegeket von el a gazdasgbl, beavatkozsai miatt torztja a gazdasgot, a versenyt. Az irnyzat szerint a kormnyok tlzott hatalmat gyakorolnak, a kztisztviselk pedig csak sajt rdekeiket szolgljk, amivel szemben a politika tehetetlen. Az javasolja ezrt, hogy cskkenteni kell a brokrcit s nvelni a piac szerept. A Good Governance (J Kormnyzs) irnyzata szerint az lamnak sztnznie kell az llampolgrokat s civil, trsadalmi szervezdseiket arra, hogy nagyobb szerepet vllaljanak a trsadalmi folyamatokban, a kzssgi dntsek meghozatalban. Ezzel biztostott a nyilvnossg s a kzvetlen llampolgri rszvtel a kzgyek intzsben, amivel megvalsthat a j kormnyzs. A Neoinstitucionalizmus (j Intzmnyelmlet) szerint egy kzssgi intzmny mkdst nem csupn gazdasgi szmtsokkal lehet jellemezni, illetve befolysolni. Legalbb ugyanilyen fontossgot tulajdont az intzmnyekben dolgozk szemlyes viszonyainak, kapcsolatainak, rtkrendjeiknek, a szervezethez val lojalitsuknak. Az elmlet szerint a kzintzmnyek kialaktsnl, mkdtetsnl ezeket a szempontokat is figyelembe kell venni. Az j Weberizmus szerint az llamot meg kell ersteni, helyre kell lltani a kzigazgatsban a jogszersget, emelni kell a szolgltatsok sznvonalt, gyflbartt s hatkonny kell tenni a kzigazgatst. A kzigazgats teljestmny-orientlt fejlesztsre alkalmazott technikk s mdszerek kzl az albbiakban nhnyat rviden ttekintnk.

3.3.2.

Stratgiai tervezs

A stratgiai tervezs mdszertana egyike az j Kzmenedzsment krbe tartoz, a magnvllalati menedzsmenttl klcsnztt eszkzknek, s gyakorlati hasznosthatsgt, adaptlhatsgt s ltjogosultsgt az eltelt nhny v gyakorlata bizonytotta a kzigazgatsban is. A stratgia nem ms, mint hossz tv clkitzs, egy szervezet jvbeli mkdsnek irnyvonalt hatrozza meg, amelyet dntsek sorozata tesz majd egssz. A stratgiai cljaink elrshez segt hozz a stratgiai terv, a clok testet lttt formja, amely a cl elrshez vezet cselekvseket tartalmazza. Egyik jellemz meghatrozsa szerint valamely szervezet mivoltt, mkdst s mkdsnek cljt forml s irnyt, fundamentlis dntsek s akcik ellltsra irnyul, cltudatos s jl krlhatrolt erfeszts. Egy msik meghatrozs szerint egy stratgiai tervnek tartalmaznia kell a szervezet kldetsnek egy tfog megfogalmazst, a program(ok) tfog cljainak rendszert, s az adott szervezeten kvl ll azon tnyezk listjt, amelyek befolysolhatjk az ltalnos clok elrst. A stratgiai tervezs a a rendszervltozs eltt alkalmazott hossz, kzp- s rvid tv tervksztstl annyiban klnbzik, hogy nem a vgeredmnyre helyezi a hangslyt, hanem sokkal inkbb a cl elrshez vezet t, vagy folyamat egyes lpseire, azok megfelel elksztsre, a folyamatos ellenrzsre, rtkelsre, visszacsatolsra, s ha szksges, a korrekcira.

410

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A stratgia teht a clllapot elrsnek tfog terve. A stratgiai terv az alapllapot s a clllapot kztti t lersra, feldolgozsra szolgl. Ebben a megkzeltsben beszlhetnk n. evolutv s jvkp tpus stratgikrl. Az evolutv stratgia lnyege a bzisalap tervezs, s az a jellemzje, hogy kerli a kockzatot, tovbb a hagyomnyos tervezsi elveket rvnyesti. Emiatt azt vallja, hogy kisebb kockzattal kisebb hasznot r el, kis lpsekben, de biztosan ri el a kitztt clokat. Ezzel szemben a jvkp-vezrelt stratgia alapja ahogyan a neve is mutatja a kidolgozott jvkp. Azaz egy rszletes s jl kidolgozott jvkpnek mr a tervezs elejn rendelkezsre kell llnia. A clhoz vezet ton a kreatv szemllet jobban rvnyesl, a cl elrshez a megoldsok keresse fontosabb, mint a jelenlegi helyzetben meglv lehetsgek kiaknzsa. A stratgiakszts egyik lpse a kldets, misszi, cl meghatrozsa, amelyek ma mr a kzigazgatsi szervezetektl sem idegen fogalmak. A kldets a szervezet ltnek ltalnos cljt, a vezets trekvseinek irnyt, szndkait, rtkeit fejezi ki. A kldets meghatrozsa alapot nyjt az erforrsok sszer s takarkos felhasznlshoz, hajtert jelent a szervezet cljaival azonosulni szndkozk szmra, hozzjrul az alkot szervezeti kultra kialaktshoz s megersdshez. A jvkp a szervezet elrevettett s kvnt jvbeni llapott azonostja. A jvkpben megjelen stratgiai szndk irnyulhat: az alapvet kpessgekre, a szervezet tevkenysgre s pozcijra, jelszavak megfogalmazsra, jvbeni fejldsi elrejelzsekre.

A tapasztalatok szerint azonban ahhoz, hogy a szervezet valban stratgiai mdon viselkedhessen, szksg van egyfell magnak a (stratgiai) tervezsi folyamatnak az tfog, tudatos s szisztematikus felptsre s mkdtetsre (azaz a stratgiai tervezs menedzselsre), msfell pedig a szervezet egsznek bizonyos fok megvltoztatsra, az j kvetelmnyekhez val alkalmazkodsra. Ilyen mdon teht a stratgiai tervezs valjban stratgiai menedzsmentet kell, hogy jelentsen, hiszen mind a tervezsi folyamat sikere, mind pedig annak megvalstsa: a stratgiai mkds a menedzsment teljes rendszert rint, tfog kvetelmnyek teljeslst teszi szksgess. Ezt a felismerst tkrzi a szhasznlat eltoldsa a stratgiai tervezs fell a stratgiai menedzsment irnyba. A kzszervezetek vezetsben a stratgiai menedzsment a nyolcvanas vtizedben kerlt eltrbe. Az alkalmazs llovasa mint a vllalati menedzsment technikinak kormnyzati alkalmazsban gyakran az angolszsz orszgok csoportja, ezen bell taln leginkbb az Egyeslt llamok volt. Jl illusztrlja ezt a folyamatot, hogy pl. egy 1993-ban elfogadott amerikai trvny valamennyi kzponti kormnyzati szervezet szmra ktelezv teszi kzptv tves stratgiai tervek ksztst. A stratgiai tervezs sorn megvizsgljuk a szervezet kls krnyezett, elemezzk a versenytrsak szerept, azonostjuk a partnereinket, szvetsgeseinket. Elemezzk erforrsainkat (anyagi, emberi, technolgiai, innovcis stb.) s kpessgeinket.

3.3.3.

A folyamatkzpont kzigazgats-szervezs, a folyamatok technologizlsa

Az informcis technolgia szleskr elterjedse j kihvsok el lltja a kzigazgats fejlesztit. A kzigazgats cljait s eredmnyeit a mkdsi folyamatok ktik ssze. A munkafolyamatok sszessge a hivatali mkds dinamikjt jelenti meg. A mkdsi folyamatok idbelisget adnak a kzigazgatsi funkciknak, feladatoknak, s bemutatjk a munkafolyamatok mkdsi elemeinek sszekapcsoldsi logikjt.
411

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A szervezetfejleszts mellett az igazgatsi munka technolgijnak korszerstse teszi lehetv a szervezeti teljestmnyek emelst, a kzigazgats hatkonysgnak nvelst. A kzigazgats eredmnyessge, hatkonysga a kzigazgats produktumaibl kiindulva ragadhat meg, amelyet a munkafolyamatok lltanak el. A folyamatkzpont kzigazgats-szervezs lnyege az, hogy a teljestmnyre hat tnyezket a produktumokban, illetve az ellltsukra szolgl munkafolyamatok mozzanataiban keressk meg. A.) Elektronikus kzigazgats Az informcis trsadalom tern szmos j fogalom, kifejezs jelent meg az utbbi vekben, s magtl rtetden nem kerlte el ez a terlet a kzigazgats mkdst sem. Ezek kztt a fogalmak kztt az e-kzigazgats (e-government) mr rginek szmt, mgis a terlet gyors fejldse miatt folyamatosan vltozik. Az e-kzigazgats ma mr egy nlklzhetetlen eszkz az llamigazgatsi, az nkormnyzati munka megreformlshoz, a szolgltatsokkal val llampolgri elgedettsg nvelshez, valamint a rugalmasabb, tlthatbb kzigazgats megteremtshez. Ezt hangslyozzk s teszik ktelezv a tagllamok szmra az Eurpai Uni e tmakrben szlet direktvi is. Az e-kormnyzat s e-kzigazgats fogalma, rtelmezse Az Eurpai Uni ltal kialaktott definci szerint az eGoverment (e-kormnyzat) az informcitechnolgia, szervezeti vltozsok s j kpessgek kombincijnak felhasznlst jelenti a kzigazgatsban. A cl: javtani a kzszolgltatsok sznvonaln, megersteni a demokratikus folyamatokat s tmogatni a kzssgi clkitzseket. Az e-kormnyzat az Eurpai Uni llsfoglalsa szerint az albbi hrom tevkenysg gyjtkre: infokommunikcis eszkzk alkalmazsa a kzigazgatsban, a kzigazgats modernizcijval sszefgg munkafolyamatok s mkdsi egysgek tszervezse, a kzigazgatsban foglalkoztatott kzalkalmazottak s kzszolglati tisztviselk, valamint az gyfeleket jelent llampolgrok kpzse az j eszkzk kezelsnek elsajttsra. a kzigazgatsi intzmnyek bels mkdsnek megjtsa back office, azaz szolgltati-oldal, a lakossg s az zleti szektor kommunikcija ezekkel az intzmnyekkel front office, azaz gyfl-oldal.

Az elektronikus kormnyzat alapveten kt sszetevbl ll:

Az e-kzigazgats elnyei Az e-kzigazgatsi szolgltatsok megteremtsbl szrmaz elnyk felsorolsakor a szolgltat oldalrl jelentkez hasznokat, a felhasznlknl tetten rhet pnzgyi hasznot, az ssztrsadalmi szinten jelentkez hasznot s a kormnyzat tfogbb cljainak tmogatsbl szrmaz hasznossgot szoks emlteni. Ezek alapjn az e-kzigazgats elnye, hogy:
412

cskkenti a mkdsi kltsgeket a kzigazgatsban, hatkonyabb munkavgzst tesz lehetv a kzigazgats oldaln, kltsgmegtakartst jelent mindkt fl rszrl, knyelmesen, gyorsabban ignybe vehet szolgltatsokat nyjt, non-stop rendelkezsre llst biztost (7/24), az informcik jobb kezelhetsgt teszi lehetv, megteremti az nkiszolgls lehetsgt, jobb informcielltst nyjt, javtja a kommunikcit a vidki s tvoli kzssgekkel, cskkenti a bonyolultsgot a kormnyzat-llampolgr kapcsolatban, tlthatbb teszi a kormnyzati munkt.

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Az e-kzigazgats szba jhet htrnyai: Elvsz a szemlyes kapcsolat az gyfelek s az gyintzk kztt. Az emberek egy rsze ma mg ezt fontosnak tartja. Az informcikat nha nehz megtallni. Fontos a portlok felptsekor a j, ttekinthet szervezs. 6. sz. bra: Az e-kzigazgatsi szolgltatsok szintjei
1.szint: Jelenlt Itt pusztn statikus informcik rhetk el az e-kormnyzati szolgltatsokkal kapcsolatban, egy vagy tbb online felleten.

A kzigazgatsi szolgltatsok t szintjt klnbztetjk meg.

2. szint: Interakci Megjelennek az elemi funkcik az e-kormnyzati webkiktkn, elssorban keresmotorok, letlthet rlapok, keresztcsatolsok, e-mail cmek formjban.

3. szint: Tranzakci Jellemzje az els nkiszolgl alkalmazsok elklnlt megjelense, melyek egy rsze a httrben klnbz kzigazgatsi szervek csapatmunkjt ignyli. Fejlett tranzakcis portlok: az online tranzakcik integrlt szolgltatscsomagban jelennek meg, egyablakos mdszerrel

4. szint: Transzformci Egyetlen kzponti online felleten keresztl megvalsul komplex szolgltats egyttes, mely tlthat kormnyzati rendszert biztost az llampolgrok szmra, amelyben egy tovbbi nagyon fontos szempont is megjelenik: ki kell szlesteni a szolgltatsok elrst lehetv tev csatornk szmt.

5. szint: Targetizci Proaktv, automatizlt, gyflkzpont, clzott szolgltatsok megjelense, az gyfl maxmlis bevonsval

2007-tl bevezettek az eddig ismert 4 szolgltatsi szint mell egy tdiket is, melyet j magyar szakkifejezs hinyban egyelre targetizcinak neveznk. A fogalom a szolgltat ltal nyjtott, automatizlt gyflknyelmi szolgltatsokat jelenti. Az online kormnyzs sikere azon mlik, hogy az llampolgrok milyen mrtkben kvnnak lni az elektronikus gyintzsi lehetsggel, ezrt kiemelten fontos, hogy a hagyomnyos gyintzsen tl, az gyfelek ignyeire reagl gyflbart szolgltatsi portfli pljn ki, ami a fent lert, tdik szint targetizcival tud megvalsulni. Ezen a terleten mr trtntek elrelpsek az utbbi egy vben a hazai szolgltatsoknl (pl. a szemlyes vagy gpjrm okmnyok rvnyessgi idejnek lejratrl kldtt automatikus rtestsek). Az EU fejlett orszgaiban ma mr ltalban nem az a krds, hogy teljes kr elektronizci megvalsul-e az gyfloldalon, hanem az, hogy a nyjtott szolgltats tartalmban is mennyire idomul a felhasznli ignyekhez. A www.magyarorszag.hu oldalon regisztrcival lehet ignybe venni. tallhatunk olyan szolgltatsokat, amelyeket

413

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Regisztrci nlkl ignybe vehet szolgltatsok az idpontfoglals az okmnyirodkba, ideiglenes gyflkapu regisztrci, kormnyzati portl kiemelt szolgltatsok rovat, szolgltatsok A-Z-ig rovat. B.) gymenetvizsglat Az gymenetvizsglat az igazgatsszervezsben igen elterjedt elemzsi s tervezsi mdszer. A kzigazgatsi gyintzsi technolgia kidolgozsa azt jelenti, hogy logikus, idelis s egyben szakszer munkafolyamatt rendezzk az adott gyben alkalmazand anyagi jogi, eljrsjogi, gyviteli s technikai szablyokat. A vizsglat a folyamat hrom elemre koncentrl: Az gyintzsi folyamat egyes elemeit kik, mely szervezetek, szervezeti egysgek, illetve szemlyek vgzik? Az gyintzsi folyamat elemei milyen sorrendben jelennek meg egymst kveten? Milyen szablyozs alapjn vgzik az gymenet/gyintzs egyes mozzanatait?

Az gymenetvizsglat elkszt szakaszban kivlasztjuk az igazgatsi munkafolyamatot, valamint az gycsoportot jl jellemz konkrt gyeket. Ezt kveten a rendelkezsre ll iratanyag, az gyintzk kikrdezse s ms dokumentumok alapjn rekonstruljuk azt az gyintzsi folyamatot, amelyet gy feltrtunk, majd ezek alapjn elksztjk az gymenet grafikus brjt. A grafikus folyamatbra tartalmazza az gyintzst megelz mozzanatokat, az eljrs sszes gyintzsi elemt a cselekvsek idrendi sorrendjben: a munkamozzanat, a munkafolyamatban rszt vev, valamint az gymenet mozzanatt meghatroz szablyozs megjellsvel. Hasznos, ha a folyamatbra tartalmazza az egyes eljrsi cselekmnyek kztt eltelt idtartamot is. A mozzanatok jellsekor ms-ms mdon tntetjk fel az rdemi, ill. az gyviteli elemeket (pl. az rdemi lpseket kockval, az gyviteli teendket krrel jellve). A feldolgozs s elemzs sorn ugyanis jelentsge van annak, hogy a folyamatban hny rdemi, illetleg hny gyviteli mozzanatot vgeztek. A folyamatbrk elksztse utn, az rtkels szakaszban a kivlasztott gykr szakrtinek bevonsval elvgezzk az gymenet kritikai elemzst. Ebben a szakaszban az azonos gycsoportba tartoz gyek folyamatbrit sszehasonltjuk, megvizsgljuk, hogy ezek mennyiben illeszkednek a jogszablyok ltal elrt lpsekhez, majd a tapasztalatokat ltalnostjuk, szveges rtkelst ksztnk, amely utn sor kerlhet a fentiek szerint mdostott, javtott munkafolyamat brzolsra. Ez fogja az alapjt kpezni a folyamatra vonatkoz, immr optimlisnak mondhat gymenetmodell kialaktsnak. A mdostott munkafolyamat modelljhez szveges indoklst is fzhetnk, amely a javasolt vltozs elnyeit magyarzza. Az gymenetvizsglat eredmnyei egyb szervezsi kvetkeztetsek levonsra is kivlan alkalmasak. Pldul rirnythatjk a figyelmnket a szervezeti kapcsolatok neuralgikus pontjaira (hzon belli levelezgets, kls szervekkel val nem kielgt kapcsolat). Lehetsget nyjt az sszegyjttt informci mennyisge arra is, hogy az rdemi lpseket lasst gyviteli mozzanatokat sszerbben szervezzk meg (pl. a front office s a back office feladatokat kettvlasztjuk, tehermentestjk ezzel az rdemi gyintzket s segtjk az gyfelek jobb, gyorsabb kiszolglst). Az gyintzsi folyamatot tovbb sszersthetjk a munkafolyamatba beptett segdletekkel; iratmintkkal, illetleg technikai fejlesztssel, elektronikus gyintzssel, az gyintzst tmogat szoftverek alkalmazsval.

414

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

C.) Csoportos szellemi alkottechnikk A bemutatott csoportos szellemi alkottechnikk nagy rsze brain storming alap. Delphi-mdszer A mdszer lnyegben hasonlt az tletroham tpus mdszerekhez annyiban, hogy itt is az tletek sszegyjtse a clunk. Lnyeges klnbsg azonban az elbbihez kpest, hogy ez krdves formban, teht rsban trtnik. A csoport tagjai formlisan, szemlyesen nem tallkoznak, ez kizrja a szakrtk kztti kzvetlen vitt, de a tbbforduls krdvrendszer (mintegy visszacsatolssal) lehetsget ad arra, hogy sajt vlemnyket idnknt sszehasonltsk a tbbiek vlemnyvel s rveivel. Akkor kerl sor alkalmazsra, ha a problmt olyan szemlyekkel kvnjuk megoldani, akik valamilyen okbl nem tudnak egy idben azonos helyen sszegylni, s van elg idnk a megolds kidolgozsra. A mdszer lehetsg szerint a teljessgre trekszik. Az alkot, elmlylt munkt, az nll gondolkodst tvzi a kollektv munka elnyeivel. Elssorban koncepcialkotskor, rszletes terv ksztsekor, problmamegolds cljra hasznlhat. A mdszer alkalmazsnak tbb munkafzist ismerjk. Elszr meg kell hatrozni, hogy mire kvnunk vlaszt kapni, vagyis kivlasztjuk a krds trgykrt, majd sszelltunk egy szakrt csoportot (esetleg egy modertort), amelynek/akinek az lesz a feladata, hogy a problma megoldsra vonatkozan krdseket tegyen fel. A krdslistt (krdvet) kikldik a csoport tagjainak, akik vlaszaikat megadott idre visszakldik. A berkezett vlaszok alapjn a krdez csoport, modertor rtkel, s jabb krdseket fogalmaz meg, majd ezeket jra elkldi a rsztvevknek. A megkrdezettek vagy egyetrtenek a vlaszok tlagval, vagy ismt kzlik ettl eltr vlemnyket. Az elzek alapjn a Delphi-mdszer folytatsa (jabb s jabb krdv kiegsztssel a korbbiak szerint) mindaddig megtrtnik (kb. 3-5 fordulig), amg a szakrtk meg nem egyeznek. A tartsan eltr vlemnyeket kln elemezzk. Vgl elvgezzk a teljes eljrs szmszer s szveges rtkelst. A vlaszok rtkelse a statisztikban s a matematikai statisztikban ismert eszkzkkel trtnik: csoportostssal, rendszerezssel, rangsorolssal stb. Az eljrs eredmnyes alkalmazst nagymrtkben befolysolja, hogy megfelel szakembereket vlasztottunk-e ki a feladatra, hogy a krdveket jl szerkesztettk-e meg, tovbb hogy a krdezsi fordulk szma s a vlaszok idintervallumai milyen mrtkben hzdnak el. 18. sz. tblzat: A Delphi-mdszer elnyei s htrnyai
A Delphi-mdszer alkalmazsnak elnyei htrnyai a csoport tagjai kztt nincs kzvetlen 3 hnapnl rvidebb id alatt nem fejezhet be kapcsolat, a rsztvevk nvtelenek maradnak alkalmas egymssal nem sszefr emberek az rintettek rdekeltsgt, motivltsgt bekapcsolsra nehezebb megnyerni, mint a kzvetlen csoportmunka sorn egyes szemlyek nem vlhatnak nagyon alapos elksztst ignyel dominnss, kizrja a versengst, egyms elnyomst kell id van a problma tgondolsra s mivel nincs szemlyes jelenlt, a vlemnycsere megvlaszolsra lehetsge is kizrt

A 635 mdszer A 635 mdszer alkalmazsakor a problma bemutatsa s elemzse utn ltrehozunk egy 6 fs csoportot (innen az elnevezs 6-os szma), akik kzhez kapjk a krdseket.
415

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Minden rsztvev ugyanarra a krdsre tletgyjt lapon hrom-hrom tletet vagy megoldsi javaslatot r rvid, szabatos fogalmazssal (innen a 3-as szm). Az els fordul lebonyoltsnak idszksglete ltalban t perc. A kvetkez fordulkban ezeket a paprlapokat a felrt tletekkel egytt tovbbadjk a csoport tbbi rsztvevjnek. Egy-egy fordulban a kapott tletek, megoldsi javaslatok tovbbfejlesztsre, kiegsztsre vagy jak lersra fordulnknt maximum 1-2 perc idtbblet szksges. A munka akkor fejezdik be, amikor valamennyi csoporttag valamennyi paprlapja eljutott a msik thz (innen az 5-s szm), illetve visszajutott mindenkihez az ltala megkezdett paprlap. Ezzel a mdszerrel 90 (6x3x5) tlethez, megoldsi javaslathoz juthatunk viszonylag rvid id, maximum 35 perc alatt. 7. sz. bra: A 635 mdszer menete

19. sz. tblzat: A 635 mdszer elnyei s htrnyai

A 635 mdszer alkalmazsnak elnyei a szbelisgnl lert problmkat az rsbeli mdszer javarszt kikszbli a team az tleteket kvetkezetesen fejleszti tovbb aktv rszvtelre sztnz szabatos, tmr megfogalmazs megrzi az egyni hozzjrulst htrnyai az rsbelisg az tletek eredetisgt cskkentheti nem mindenki tudja magt rsban jl kifejezni rsbelisgnl alacsonyabb a motivltsg

A Philips 66 mdszer A mdszert ahogyan azt a neve is mutatja a Philips cgnl vezettk be, melynek a vgrehajtsa a kvetkez: Tbb hatfs munkacsoportra bontunk egy nagycsoportot. A munkacsoportok ugyanarra a pontosan meghatrozott krdsre keresnek 6 perces beszlgets utn megoldst. A 6-os csoportban szemben a korbbi mdszerekkel az tleteket megvitatjk, teht az tletkeresst s az tletrtkelst sszektik.
416

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Ezt kveten a csoport egyik tagja a vita eredmnyt tmr, rvid cmsorokba foglaltan egy paprlapra rja, s tadja kirtkelsre a modertornak. A kvetkez lpsben a kirtkelt gondolatokat s elkpzelseket a csoportokkal egyidejleg ismertetik. A csoportok egyms kztti tletcserje utn az eredeti csoportok tagjaitl eltr, j sszettel csoportok alakulnak ugyanabbl a nagycsoportbl s jbl 6 percre hatan (innen a 66 mdszer elnevezs) sszelnek, s tovbbfejlesztik az ismertetett gondolatokat, vagy jakat vetnek fel s vitatnak meg. A folyamat tovbbi mozzanatai az elzek szerint ismtldnek. A csoportok tevkenysge valamennyi megoldsi tnyez (vltozat) felsznre hozsval r vget, illetve akkor fejezdik be, ha a csoportok az j gondolatokbl kifogytak. 20. sz. tblzat: A Philips 66 mdszer elnyei s htrnyai
A Philips 66 mdszer alkalmazsnak elnyei a szbeli s rsbeli alkots kombinlsa tgondoltabb, megalapozottabb javaslatok kikszbli az elhamarkodott vlemnyt a rvid id s a prhuzamosan tbb csoport serkenti a kreativitst az tlet s a megoldskeress sszekapcsoldik a csoportok sszettelnek vltoztatsa is serkent hats htrnyai egyes szemlyek dominnss vlhatnak ha egyes tagok nem kedvelik egymst, az negatvan hat a munkra egyes csendes kreatv tagok visszahzdhatnak unalmass vlhat egy id utn ugyanannak a problmakrnek az jabb s jabb megvitatsa

Nominl csoportok mdszere A nominl csoportok mdszere (NCM mdszer) a modern szocilpszicholgia legjabb eredmnyeire ptve tvzi az eddigiekben ismertetett szellemi alkotsi technikk elnyeit. Az NCM mdszer alkalmazsakor a rszt vev csoporttagok megismerkednek a szablyokkal, s rsban megkapjk az NCM krdst. Erre azrt van szksg, hogy kizrhat legyen magnak a krdsnek a vitatsa. Ezt kveten a rsztvevk az elttk fekv paprra sztlanul, a munkban elmlyedve kidolgozzk sajt problma-megoldsi elkpzelseiket. A munkt mindaddig lehet vgezni, amg a rsztvevk kb. 90%-a mr befejezte az alkotst. A mdszer kvetkez szakaszban a rsztvevk egymst kvet sorrendben, szban megteszik a problma megoldsval kapcsolatos javaslataikat. Ehhez segtsgl hasznljk a korbban rsban kidolgozott vlemnyket is, de a msik csoporttrs ltal flvetett javaslatot is tovbbfejleszthetik, vagy eladhatjk azt az tletket is, amely az tletek felvetse kzben jutott eszkbe. Ebben a szakaszban tilos a vlemnyek rtkelse, kritizlsa, a szablyok itt lthatlag a brain stormingra plnek. Az tletek felvetst addig kell folytatni, amg egy teljes krben minden rsztvev kifogy az tletekbl. A javaslatokat jl lthatan falitblra feljegyzik. Az elgondolsok feljegyzse utn azok megbeszlse kvetkezik. Ennek menete gy trtnik, hogy a felrt javaslatokkal, tletekkel kapcsolatban a vezet felkrse alapjn a rsztvevk krdseket tehetnek fel, azokhoz magyarzatokat fzhetnek. A vitt a falitblra rt valamennyi tlettel kapcsolatban lefolytatjk. A krdsek megtrgyalst kveti a szavazs. A rsztvevk a javaslatlista elemeinek sz-mtl fggen szavazkrtyt (esetleg sznes pontokat, szmokat) kapnak. A szavazkrtyk szma a listn szerepl javaslatok kb. 10-15 %-a.
417

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A krtykon sorszm, megnevezs s fontossgi slyszm adatokat kell kitlteni. A csoport tagjai teht az ltaluk fontosnak tartott megoldsi mdok sorszmt felrjk a szavazlapra a falitblrl, majd lerjk azok megnevezst. Ezt kveten az ltaluk kivlasztott javaslatokat fontossgi sorrendben rangsoroljk. A rangsorols annak figyelembevtelvel trtnik, hogy hny szavazkrtyt kaptak. gy pl. 5 szavazkrtya esetn a legfontosabbnak tekintett krds kapja az 5-s szmot, a tbbiek tovbb 4et, 3-at stb. A rangsor alapjn kialakulnak azok a tmakrk, amelyekhez hozzrendelhetk a felmerlt javaslatok. gy egy strukturlt tletjegyzk jn ltre, mely megalapozza a problma vgleges megoldst. Az NCM mdszer megalapozott clok kitzse esetn a csoportmunka alapos, ignyes, gyors mdszere. 21. tblzat: Az NCM elnyei s htrnyai
A Nominl csoportok mdszer alkalmazsnak elnyei mindenki elmondhatja javaslatt, vlemnyt, nem lehet senki sem megfigyel, aktv viselkedst vr el md van kifejteni a vitban az egyni vlemnyeket a vitban jabb tletek szlethetnek, amelyek felkerlhetnek a javaslatok kz htrnyai elfordulhat, hogy kevs javaslat szletik a javaslatokat csak egy fordulban lehet tovbbfejleszteni nem sztnz kellen a kreativitsra

3.4.

Projektmenedzsment

A projektszemllet, illetleg az n. projekttpus gondolkods az utbbi nhny vtizedben terjedt el s honosodott meg. Hozzjrult ehhez az eurpai unis tagsgunk, illetve a csatlakozs eltti unis tmogatsok ignybevtelnek meghatrozott rendje. Ugyanakkor ne gondoljuk azt, hogy a projektekben val gondolkodst csupn ebben a krben hasznosthatjuk, hiszen a mindennapi munknkban is kisebb-nagyobb feladatok vgrehajtsnl, megvalstsnl nagy segtsgnkre lehet, ha elsajttjuk els ltsra taln bonyolultnak tn technikjt. A projekt a tervezs legkisebb eleme, amely: egyedi szervezeti krnyezetben megtervezett s vgrehajtott lpssorozat, konkrt clokat meghatrozott id alatt kvn elrni, a clok elrshez meghatrozott (humn s anyagi) erforrsokat rendel.

A projektek tervezsnek s vgrehajtsnak folyamata projektciklus nven is ismert. A ciklus kiindulpontja a projekttlet, melyet a helyzetelemzs utn egy vgrehajt s egy rtkel munkatervv kell fejleszteni. A projekt hrom szakaszra bonthat, melyekre gyakran a projekthromszg kifejezssel utalunk: Ltrehozs a tervezs s programozs szakasza Megvalsts a projekt vgrehajtsnak s nyomon kvetsnek, monitoringjnak szakasza Lezrs utlagos rtkels s tapasztalatok leszrsnek szakasza

418

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

8. bra: A projekthromszg

Ltrehozs

Lezrs

Megvalsts

Ha a projekthromszg ltrehozs elemt tovbbi szakaszokra bontjuk, megkapjuk az gynevezett projektciklust. 9. bra: A projektciklus

j projektterv

Meghatrozs

Tervezs

Lezrs

Elzetes rtkels Megvalsts Dnts

A projekt ltrehozsa: A projekt meghatrozsa a helyzetelemzst, a projekttel megvalsthat elkpzelsek meghatrozst s feltrkpezst, a problmk, lehetsgek feltrst tartalmazza. Ezt kveten dntst lehet hozni, hogy mely tleteket rdemes tovbbvinni a kidolgozs szakaszba. Az elemzsek alapjn operatv projekttervek kszlnek. A projektterv rszletes kidolgozsa a kedvezmnyezettek s az egyb rdekcsoportok bevonsval trtnik. A projekt kidolgozsa, tervezse a projekt alapgondolatnak kifejtst, rszletes kidolgozst jelenti. A projekt elzetes rtkelse szorosan kapcsoldik a projektkidolgozshoz. Ez a lps biztostja a javasolt projekt szigor rtkelst s a szksges mdostsok elvgzst. Az elkszlt projekttervek esetn szksg van azok megvalsthatsgnak (sikeres lesz-e vrhatan a projekt?) s fenntarthatsgnak (kpes-e hossz tvon elnyket biztostani a projekt a kedvezmnyezetteknek?) rtkelsre. A projekttel kapcsolatos trgyalsok s dntsek a finanszroz intzmnyek megvizsgljk a projektjavaslatokat, s dntst hoznak arrl, hogy finanszrozzk-e a projektet vagy sem. Ebben a fzisban ktik meg az rdekeltek azokat a szerzdseket, amelyek a projekt megszervezsre, megvalstsra vonatkoznak, beszerzik a szksges engedlyeket stb.
419

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A projekt megvalstsa: a projekt vgrehajtst jelenti az elzleg elfogadott mdon, valamint rendszeres idkznknt vgzett ellenrzseket annak megllaptsra, hogy a projekt az elre meghatrozott temterv szerint halad-e. A projekt lezrsa: ebben a fzisban a projekt befejezdik, amelynek eredmnyeit rtkelni kell. Ilyenkor j projektek alapgondolatai szlethetnek meg. A projektek kidolgozsa s azok vgrehajtsa az albbi, az Eurpai Uni ltal kidolgozott metdus alapjn trtnik: 22. sz. tblzat: PCM-LFA
Projektciklus Menedzsment - PCM (Project Cycle Management) Projektfzisok meghatrozsa Projektmenedzsment feladatok meghatrozsa Dntshozsi eljrs Logical Framework Approach Projekt menedzsment metodolgia s eszkz Tervezs Megvalsts Ellenrzs

A Logical Framework Approach teljes folyamata kt f szakaszbl ll. 23. sz. tblzat: Az LFA folyamata
Elemzsi fzis Krnyezet elemzse Clok elemzse helyzetrtkels problma-meghatrozs rintettek azonostsa clmeghatrozs stratgia-elemzs Tervezsi fzis logframe sszellts tevkenysgek meghatrozsa erforrsok tervezse

Elemzsi fzis A helyzetelemzshez a projekt kls s bels krnyezett trkpezzk fel. Az informcigyjts lehetsges kutatsok tjn, interj mdszerrel, krdvekkel, mhelymunkval stb. zajlik. Kvetkez lpsben a projekt ltal rintett szemlyek (stakeholder) beazonostsa kvetkezik. Stakeholdernek neveznk brmely egynt, csoportot, szervezetet, akinek/amelynek jelents rdeke fzdhet a projekt sikerhez vagy bukshoz. Megvizsgljuk az rintettek szerepkreit aszerint, hogy rdekeltek vagy elfogultak, hogy hogyan tudjk befolysolni a projektet. Ezekbl azutn kvetkezetseket vonunk le, szksg esetn koordinlunk kzttk, vagy kezeljk a felmerl konfliktust. A problmaelemzs clja a fbb problmk azonostsnak elsegtse, illetve a problmafa elksztse, vagyis az ok-okozati sszefggsek pontos meghatrozsa. A problmafa birtokban kezddhet a clkpzs. A problma annak a negatv llapotnak a lersa, amelyen vltoztatni szeretnnk, a clkitzs pedig mint a fentiekbl kitnik egy elrni kvnt jvbeli, pozitv llapot. Nincs ms dolgunk teht, mint a problmafa tkrkpeknt, a negatvumok pozitv eredmnny trtn tfordtsval elkszteni a clkitzs-ft, amely az ok-okozati logika helyett eszkz-eredmny sszefggsben brzolja a problmk megoldst clz fejlesztsi utakat. A clkitzst gy fogalmazzuk meg, hogy konkrt, mrhet, pontos, relis s megfoghat legyen. Az egyes clok ugyangy egymsra plnek, mint a problmk a problmafban. (Pl. problma lehet egy szervezetben a szmtgpek elavultsga. Clknt kitzhetjk a szmtgppark cserjt vagy fokozatos megjtst.) A clok brzolsa az n. clfval trtnik.

420

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Tervezsi fzis A logikai keretmtrix nem ms, mint egy olyan komplex tblzat, amely sszefoglalva mutatja be a projekt cljait, vagyis mit szeretnnk elrni, az ezekhez tartoz mennyisgi s minsgi mutatkat, azok forrsait, a megvalsulshoz szksges s meglv erforrsokat, a megvalsts kltsgignyt, tovbb hogy milyen elfeltteleket kell teljesteni a projekt elindtshoz. Egy projekt megvalstst gondos, alapos tervezsnek kell megelznie legyen sz akr egy kevsb sszetett, pl. humnerforrs-fejlesztsi projektrl, vagy egy sokkal komplexebb, magasabb kltsgvetst, idt s tervezst ignyl infrastruktra-fejlesztsi projektrl , a tervezskor alapveten ugyanazokat a szempontokat kell figyelembe venni. Valamennyi projekt esetben el kell kszteni a munkatervet, a humnerforrs-tervet, a kommunikcis tervet, valamint a pnzgyi tervet. A projekt megvalstsa Ebben a szakaszban trtnik a projekt beindtsa s megvalstsa, s ugyancsak ebben a stdiumban rjk ki a megvalstk a klnfle plyzatokat, s ktik meg a szksges szerzdseket. A megvalsts sorn a projektgazdnak a projekt idtartamtl fggen egyszer vagy akr tbbszr is rtkelnie kell, hogy a projekttervekhez kpest milyen tnyleges elrelpseket sikerlt elrni a vgrehajts sorn. Az elkszlt idkzi rtkels alapjn eldnthet, hogy a projekt j ton halad-e, s valban a kitztt clok megval-stst szolglja-e. Az rtkels segtsget nyjt a projektgazdnak abban is, hogy a projekt kidolgozsa ta eltelt id alatt trtnt vltozsok fnyben mdostsa a projekt irnyt, illetve az egyes clkitzseket. Ugyancsak itt trtnik a projektre vonatkoz szerzdsek megktse, valamint a projekt tnyleges megvalstsa, a projektszervezet fellltsa. Ez utbbi nagyon fontos lps, mivel a jl megvlasztott projektcsapat, az kpessgeik, a kzttk lv munkamegoszts alapveten befolysolja a projekt sikert. A megvalsts szakaszban foglalkozunk a kzbeszerzsekkel, a tnyleges kivitelezssel s folyamatos nyomon kvetssel, szksg esetn beavatkozsokkal. A projekt megvalstsa sorn nem szabad elfeledkeznnk az egyes teljestsekrl, valamint a pnzgyi ellenrzsrl, a folyamatos monitoring tevkenysgrl, valamint a szakmai rtkelsrl sem. A projekt lezrsa A projektek lezrsa a projektek vgrehajtsban a vgs fzis, melynek sorn teljes kren elemezzk a projektet, elksztjk a vgs beszmolt, tovbb rtkeljk a projekt megvalsulst. A projekt vgs elemzse olyan nagytmeg informcival lt el bennnket, amely rmutathat arra, milyen irnyban indulhatunk tovbb az adott projekt megvalstst kveten, tovbb tapasztalatokat ad az elkvetkezend projektek megvalstshoz. A projektgazda rtkeli, hogy a projekt milyen eredmnyeket rt el, s ezek alapjn levonja a tanulsgokat, amelyek a jvbeni programok s projektek tervezse sorn eredmnyesen felhasznlhatk.

4.
4.1.

Minsgmenedzsment a vezetsben
A minsgmenedzsment trtnete

Mieltt a tmba alaposabban belemlyednnk, rviden tekintsk t a minsgmenedzsment fejldsnek trtnett. A XX. sz. els felben a kapitalista nagyzem kialakulsnak kezdetn a vgtermk ellenrzsrl volt csupn sz, ez volt a minsgellenrzs kora, eltte azonban a termels s az ellenrzs nem vlt el egymstl. A kt tevkenysg sztvlasztsa Taylor nevhez fzdik.

421

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A msodik szint a minsgszablyozs, amikor az ellenrzs mellett megjelent a szablyozs. Ezen a szinten nem volt elg csupn az ellenrzs, visszacsatolsra is szksg volt, amely lehetv tette a folyamatokba val beavatkozst mg a hibs termk keletkezse eltt. Ennek a rendszernek az volt a lnyege, hogy a gyrtsi folyamatok meghatrozott rszein beiktattk a minsgellenrzsi pontokat, kiszrve ezzel a selejtes termkek gyrtst. Ez a megolds a huszadik szzad msodik felben terjed el, elssorban kltsgcskkentsi clok miatt. A minsgszablyozst kvet szint a minsgbiztosts, amely olyan tevkenysg, amellyel a minsget a termkbe/szolgltatsba tervezzk s ptjk. A minsgbiztosts a rendszerre, a szervezetre vonatkozik. A minsggyi rendszer magban foglalja azokat a folyamatokat, eljrsokat, tevkenysgeket, eszkzket, felelssgeket s hatskrket, amelyek a minsg megvalstshoz s biztostshoz szksgesek. A termel folyamatok mellett megjelennek a kiszolgl, tmogat folyamatok is, mint pl. a vev elgedettsgnek elrse, mint cl, a vevvel egyeztetett ignyek kielgtse rvn (ld. szerzds tvizsgls, megrendels stb.), de a munkatrsak elgedettsge nem volt hang-slyos szempont. A teljes kr minsgirnyts a szzad utols negyedben alakult ki, s az sszes folyamatot (gyrts, termels, pnzgy, knyvels, oktats stb.) integrlja. Clja, hogy mindenki a vevi megelgedettsg elrsrt dolgozzon, a vev fogalmt kiterjesztve a bels vevkre, azaz a munkatrsakra is. A TQM (Total Quality Management), azaz teljes kr minsgirnyts szemben ms, tanstsos rendszerrel, pl. az ISO-val nem foglalhat szabvnyba s ezrt nem is tansttathat. A TQM-nek nincs kvetelmnyrendszere, vannak azonban fontos alapelvei, mint pl. az gyfl- s partnerkzpontsg, a folyamatos fejleszts s a munkatrsak, alkalmazottak bevonsa. Negyedik alapelvknt szoktk megjelenteni a trsadalmi mret tanulsban val rszvtelt, ami tulajdonkppen a benchmarking tevkenysget jelenti. Mivel a kzigazgats elg szigoran dokumentlt, itt tl laza a TQM szemllet, hiszen nincsenek konkrtan rgztett kvetelmnyek. Az EU ltal elfogadott s kidolgozott CAF nrtkelsi modell az EFQM modellen alapszik, ugyanakkor a TQM minden tmogat eleme megjelenik a CAF modell lersban, strukturlt formban. (Eurpban az nrtkels kzs alapja az EFQM modell. Az EFQM eurpai nagyvllalatok ltal alaptott szervezet Eurpai Minsgirnytsi Alaptvny , ez hozta ltre az nrtkelsen alapul modellt. Az nrtkelsi modellek alapveten abbl indulnak ki, hogy nzzk meg, mi az, amivel egy szervezet egy adott pillanatban rendelkezik, majd vgezznk helyzetfelmrst, tekintsk t adottsgainkat s rtkeljk, hogy ezekkel az adottsgokkal milyen eredmnyeket rtnk el.) A minsggyi rendszerek s nrtkelsi modellek kzs alapja a PDCA ciklus, amelynek logikja mindennapi munkinkat is thatja. Tevkenysgeink megvalstsa sorn az albbi lpseket figyelhetjk meg: Plan tervezs, Do megvalsts, Check ellenrzs, rtkels, Act beavatkozs, korrekci.

A folyamat ezzel azonban nem ll meg, hanem egy magasabb szinten mkdik tovbb. A kvetkez tervezsbe beplnek a korbbi korrekcik, gy egyre magasabb szinten valsul meg a folyamat. Ezrt a ciklust a folyamatos fejleszts ciklusnak is nevezzk.

4.2.

Minsgmenedzsment a kzigazgatsban

A teljestmny- s a hatkonysgorientlt minsgfejleszts megvalstshoz annak mrhetsgt kell biztostani.

422

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Az zleti szfrban a munkatrsak s a szervezet teljestmnye is igen nagy jelentsg fogalmak. Nyilvnvalan azrt, mert a piaci krlmnyek kztt csak folyamatosan magas teljestmnnyel, a verseny fenntartsval, kutatssal, fejlesztssel lehet vrl-vre nagyobb eredmnyt elrni s a piacon megmaradni. A kzigazgatsban a teljestmny fogalmnak megjelense nhny ve mg jdonsgnak szmtott. Egyrszt azrt, mert azt gondoltuk, hogy ebben a szfrban nem lehet sem a szervezetek, sem a munkatrsak teljestmnyt mrni, szmokban kifejezni, s ezeket szmon krni. A teljestmnyek mrsnl lnyeges s nehz szempont annak meghatrozsa, hogy mit mrjnk. A teljestmny hrom elembl ll: gazdasgossg, hatkonysg, eredmnyessg.

Gazdasgos az a rendszer, amelyben minl tbb eredmnyt tudunk produklni minl kevesebb rfordtssal, vagyis a gazdasgossgon a rfordtsok s hozamok viszonyt rtjk. A hatkonysg ltalban azt fejezi ki, hogy egysgnyi rfordtssal mennyi rtk, illetve rtktbblet llthat el. Mrse a rfordtsok s az eredmny egybevetsvel trtnik. A hatkonysg teht azt mutatja, hogy sszeren alacsony rfordtssal rtk el az eredmnyeket. Eredmnyessgnek nevezzk az elrt eredmnyeknek a kitztt clokhoz val viszonyt, azaz, hogy elrtk a kvnt eredmnyt. Az eredmnyessg megmutatja, hogy a ltrehozott vgeredmny megfelel-e, a hatkonysg viszont az eredmnyt elllt folyamat hatsfokt, gazdasgossgt mri. Mskppen: a hatkonysg bels mkdsi jellemz, mg az eredmnyessg kls jellemz. Ezen keresztl vlik mrhetv a teljestmny minden szakterleten, funkciban, illetve feladatkrben sajtos mdon, specilis mutatk segtsgvel. A hatkonysg annak mrtke, hogy mennyibe kerl a kzigazgatsban ltrehozott produktum, legyen az szolgltats, jogi hatst kivlt dnts, intzkeds, illetve jogi hats nlkli cselekmny. Ha a hatkonysgot mrjk, akkor tudjuk, hogy mennyibe kerl egy adott eredmny elrse. A hatkonysg s az eredmnyessg egyarnt fontos, amikor azonban a szervezetek mrni kezdik teljestmnyket, gyakran csak a hatkonysgot mrik. A teljestmnyek mrsnek s rtkelsnek fontossga kimutathat: azzal, hogy mrik, vghez is viszik; ha nem mrjk az eredmnyeket, nem tudjuk megklnbztetni a sikert a kudarctl; ha nem ltjuk a sikert, jutalmazni sem tudjuk; ha nem tudjuk djazni a sikert, akkor valsznleg a kudarcot djazzuk; ha nem lthatjuk a sikert, nem is tudunk tanulni belle; ha nem ismerjk fel a kudarcot, helyrehozni sem tudjuk; ha eredmnyeket tudunk felmutatni, megnyerhetjk a kzssg tmogatst.

Amikor szervezetek elhatrozzk a szervezeti s egyni teljestmny mrst, vezeti rendszerint olyan listkat lltanak ssze, amelyek azt mrik, hogy milyen jl teljestenek bizonyos adminisztratv folyamatokat: hny embert szolgltak ki, milyen gyorsasggal, az ignyek hny szzalkt teljestettk meghatrozott idn bell. Lnyegben az n. kimeneti teljestmnyeket mrik, azonban ez a teljestmny nem biztos, hogy az eredmnyt szolglja. Ha a vezet a folyamatra sszpontost, akkor azt mrik, hogy az alkalmazottak mit tesznek.
423

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ha megbzhatan betartjk az elrsokat, s ellltjk az elvrt mennyisget, akkor jl vgeztk munkjukat. Ritkn gondolnak a vgeredmnyre, hogy hat-e tevkenysg azokra, akiket elvileg szolglni kell. Mg a tkletesen vgrehajtott tevkenysg is pnz- s idpocskols, ha nem ri el a kvnatos eredmnyt. A teljestmnymrs mdszereinek ma mr a kzigazgats klnbz terletein is jelentsge van. Az Eurpai Uni tbb tagorszgban ktelez az gynevezett hagyomnyos teljestmnymutatk kzzttele. Ezek alapjn lehet kontrolllni, hogy a kzpnzek felhasznlsa megfelelen trtnt-e, msfell lehetv teszi a szervezetek sszehasonlthatsgt. Az jonnan megjelen projektmenedzsment vagy a stratgiai tervezs terletein egyszerbb a kitztt clok s az elrt eredmny szmbavtele s rtkelse. Megfoghatk a mutatk, gy egyszerbb azok mrse is. A teljestmnymrsnek tbb mdszert is ismerjk. Egyik ilyen mdszer a benchmarking, de lehet a kltsg-haszon elemzs, vagy a krnyezeti hatsvizsglat is.

4.3.

EFQM s a Kzs (ltalnos) rtkelsi Keretrendszer (CAF)

A kzigazgats minsgfejlesztse terletn az alapvet elvrsok az unis csatlakozst kveten fogalmazdtak meg, ezrt a kormnyzati stratgia is hangslyozta a legmagasabb szint szolgltatst a legkzelebb vinni a polgrokhoz elvet. Az (Kzs) ltalnos rtkelsi Keretrendszer (Common Assessment Framework, CAF) teht az nrtkelsi modellek kategrijba tartoz EFQM alap, teljes kr minsgirnytsi eszkz, amelynek ltrehozst az Eurpai Minsgirnytsi Alaptvny (EFQM) Kivlsg Modellje s a nmetorszgi Speyer Kzigazgats-tudomnyi Egyetemnek modellje ihlette. A modellel a trsadalom vonatkozsban mutatkoz kivl eredmnyeket a vezets ltal mkdtetett stratgin s tervezsen, a munkatrsakon, a partneri kapcsolatokon s az erforrsokon, valamint a folyamatokon keresztl lehet elrni. Ez az eszkz a szervezetet egyidejleg tbb, eltr szemszgbl vizsglja, a szervezeti teljestmny elemzst a teljessg figyelembevtelvel, n. holisztikus megkzeltsbl kiindulva vgzi. Kialakulsnak trtnete 1998-ra tehet, amikor az Eurpai Uni kzigazgatssal foglalkoz minisztriumainak ftitkrai ltrehoztk az Irnyt Csoportot (Steering Group), azzal a cllal, hogy koordinljk a 15 tagllam kzigazgatsi-fejlesztsi programjt, s kidolgozzanak egy rendszert a minsgmenedzsment technikk kzigazgatsi alkalmazsnak elsegtse rdekben. Olyan eszkzt kerestek, amely alkalmas lehet a kzigazgatsi szervek minsggyi rendszernek tovbbfejlesztsre. Vgleges formt a portugl elnksg idejn kapott a modell, a Lisszaboni konferencin, s ekkor kerlt sor a prbaalkalmazsra is. A CAF modelljt, melyet 2000 mjusban mutattak be, s 2002-ben fejlesztettek tovbb, 2000 2005 kztt kb. 900 eurpai kzigazgatsi szerv hasznlta sajt intzmnyk hatkonysgnak javtsra. A modellt mr 19 nyelvre fordtottk le, s nem csak Eurpban, de a Kzel-Keleten s Knban, vagy Dl-Amerikban is rdekldst mutatnak irnta. Nemzeti szinten is sok orszg kifejlesztette a CAF-ot tmogat szervezeti struktrkat, idertve a kpzst, az e-eszkzket, a brosrkat, a CAF felhasznli rendezvnyeket s a CAF-adatbzisokat. A hazai rendszert 2006-ban tovbbfejlesztettk. A szakrtk ennek sorn nagyobb hangslyt helyeztek a korszerstsre s az innovcira, ezrt a tovbbfejlesztett vltozat lehetv teszi a szervezetek szmra az rtkelsi ismereteik elmlytst s a fejlesztsi intzkedseikre trtn nagyobb mrtk sszpontostst. A CAF-ot elssorban azrt ajnljk az Eurpai Uniban, mert elsegti a kzigazgatsi szerveknl a teljestmny- s a hatkonysgorientlt minsgfejlesztst a korszer minsgmenedzsment technikk alkalmazsval. Ezen kvl egyszer, knnyen hasznlhat mdszertani keretet knl a kzszektor nrtkelshez.
424

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Arra terveztk, hogy a kzszektor minden rszben hasznlhat legyen, nemzeti/szvetsgi, regionlis s helyi szinteken egyarnt. Egyes esetekben klnsen a nagyon nagy mret szervezetekben az nrtkelst a szervezet egy rszn bell is el lehet vgezni, pl. egy kivlasztott igazgatsgon vagy kirendeltsgen bell. A kzszektor szervezeteinek nrtkelse s fejlesztse nagyon nehz a szervezet klnbz funkciira vonatkoz megbzhat informci nlkl. A CAF arra sztnzi a szervezeteket, hogy gyjtsk ssze s hasznljk fel az informcit, de nagyon gyakran ez az informci nem ll rendelkezsre az els nrtkelskor. Ezrt a CAF-ot gyakran n. zr-bzis mrsnek tekintik, mivel jelzi azokat a terleteket, ahol alapveten fontos a mrs elkezdse. Minl inkbb a folyamatos fejleszts fel halad az adminisztrci, annl rendszerezettebb s progresszvebb mdon gyjti s kezeli az informcit, mind kls, mind bels viszonylatban. A CAF modell szerinti nrtkels lehetsget ad a szervezetnek, hogy tbbet tudjon meg nmagrl. sszehasonltva ms teljes kr minsgirnytsi modellel, a CAF kifejezetten felhasznlbart, s kompatibilis ezekkel a modellekkel. A CAF alkalmazsa hozzsegti a kzigazgatsi szervezeteket egy lland fejlesztsi folyamat elindtshoz. Termszetesen a minsgfejleszts ms minsggyi rendszerek TQM, ISO alkalmazsval is megvalsthat, azonban a CAF lehetsget ad az uni terletn mkd kzigazgatsi szervek minsgjegyeinek s azok mrsnek egysgestsre, illetve az adatok sszehasonlthatsgra. A CAF-nak ngy f clkitzse van: Kezeli a kzigazgatst jellemz egyedi sajtossgokat. A kzigazgatsi szervek szmra a teljestmny fokozsra alkalmas eszkzknt szolgl. Hd szerepet tlt be a klnfle minsgmenedzsment modellek kztt. Megknnyti a minsgi sszehasonlt rtkelseket a kzigazgatsi szervezetek kztt.

A CAF modell felptse A kilenc kritriumbl ll struktra hatrozza meg a szervezeti nrtkelshez szksges f szempontokat. A kritriumokon bell szmos (28) alkritrium tallhat, amelyek alapjn beazonosthatak az nrtkels sorn megvizsgland fbb mkdsi terletek. 10. sz. bra: A CAF 2006. vi nemzeti modelljnek felptse

A modell adottsgok oldala t kritriumot takar. Ide azok az eljrsok, mdszerek, technikk tartoznak, amelyekkel a szervezet dolgozik, amelyek bepltek a munkafolyamatokba. Vagyis megmutatja, hogy mit csinlunk. Az eredmnyek oldal ngy kritriuma azt mutatja meg, hogy az adottsgokkal mit rtnk el.

425

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ezen az oldalon konkrt szmoknak, rtkeknek, mutatknak (f, db, Ft, m2 stb.) kell megjelennik. (Pl. ha az adottsgok oldalon azt ltjuk, hogy a vezets trdik a munkatrsak fejlesztsvel, kpzsi, sztnzsi rendszereket mkdtet, ez megjelenik a munkatrsak, vezets, folyamatok kritriumok kztt, mint mdszer. Az eredmnyek oldalon ennek megjelensi formja az lesz, mennyi pnzt klttt a szervezet kpzsre, hny f vett rszt a programokon, mennyi tmban szerveztek tovbbkpzst, hny napot tltttek ott a munkatrsak, hny kompetencijuk fejldtt stb.) Mivel az nrtkelst a szervezet tagjai vgzik, nagy bizonyossggal ismerik azokat a terleteket, amelyek jl mkdnek, tisztban vannak a mkdsi zavarokkal is, s ezeket nagy valsznsggel meg is tudjk nevezni. A hinyossgok megnevezse, strukturlsa, slyozsa rmutat arra, mely terleteken kell fejldnie a szervezetnek, a hinyos terletekre klnfle fejlesztsi programokat lehet elindtani, amelyek a kvetkez felmrsnl mr mint erssgek jelenhetnek meg. A CAF rendszernek szmos elnyt tudjuk megnevezni. Pl. alkalmazsa egyszer, lehetv teszi a kzigazgatsi szervek sszehasonltst, hd szerepet tlt be az egyes minsgmenedzsment eszkzk kztt, de htrnyai is ismertek. Ilyen, hogy csak az a szervezet tud fejldst elrni ltala, amelyik komolyan veszi a minsgmenedzsment szempontjait, tovbb hogy a krdvkitlts nehezen megvalsthat alapos dolgozi elkszlet s kpzs nlkl.

4.4.

A helyzetfelmrs eszkzei, mdszerei

A helyzetelemzs egyik eszkze a SWOT analzis, amely jellemzen a stratgiaalkots megalapozshoz, egy szervezet elemzshez hasznlatos nyitott rtkelsi eszkz.

4.4.1.

SWOT-analzis

A helyzetelemzs egyik legegyszerbb, de taln ppen ezrt legkzismertebb s egyre szlesebb terleten alkalmazott technikja az n. SWOT-elemzs. (SWOT: strenghts erssgek, weaknesses gyengesgek, opportunities lehetsgek, threats veszlyek.) A SWOT-elemzs segtsgvel csoportos munkban sszegyjthetk egy eljrs, egy mdszer vagy egy szervezet, esetleg projekt, vagy ms folyamat legfontosabb jellemzi. Ugyancsak jl alkalmazhat valamely rendszer kiptse sorn az egyes kulcsterletek kiindul helyzetnek feltrshoz s rgztshez, illetve helyzetelemezshez a vltoztatsok, fejlesztsek vgrehajtsa eltt. A mdszer alkalmazsa vilgos kpet adhat, hogy az rdekeltek hogyan vlekednek az rtkelend terletrl, kiindulsi alapot nyjt a fejlesztsek irnynak meghatrozshoz, de alkalmas arra is, hogy az rdekeltek vals vagy felttelezett vlemnyeit sszegyjtsk, az elvrsokat megismerjk. Az elemzsben rszt vevk egy ngy ablakra osztott tblzatot tltenek ki, amelyben az egyes ablakok az erssgek, a gyengesgek (bels tulajdonsgok), valamint a lehetsgek s a veszlyek (kls krnyezeti elemzs) felsorolst teszik lehetv. 24. sz. tblzat: SWOT-analzis minta
Erssgek (Strengths) Pozitv dolgok, amelyek jl mkdnek, s lehet r befolysunk, hogy mg jobban mkdjenek + Lehetsgek (Opportunities) Olyan pozitv adottsgok, amelyeket nem tudunk befolysolni, de kedvezek s rjuk ptve kihasznlhatjuk az erssgeinket + Gyengesgek (Weaknesses) Olyan dolgok, amelyek nem jl mkdnek, de lehet r befolysunk, hogy jobb legyen a helyzet Veszlyek (Threats) Olyan korltok, negatv tnyezk, amelyeket nem tudunk befolysolni s cskkentik a sikernk eslyeit, kockzatot jelenthetnek, ezrt tartzkodni kell tlk Bels tnyezk

426

Kls krlmnyek

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A rsztvevk ltal kitlttt tblzatok sszestse utn slyozssal kivlasztjk az egyes mezkben szerepl tnyezk kzl a legfontosabbakat. Ezt kveten az egyes mezk kztti kapcsolatok feltrsa kvetkezik, melynek sorn kiderl az, hogy az erssgek milyen tovbbi lehetsgek kiaknzst segtik, mely terleteken teszik lehetv a veszlyek elhrtst, illetve a gyengesgek kzl melyek azok, amelyek akadlyozzk az egyes lehetsgek kiaknzst, valamint a tnyleges veszlyek elhrtst. A SWOT-elemzs elnye, hogy a kijellt terletre knnyen s viszonylag gyorsan elvgezhet, vgrehajtsa nem ignyel elkpzettsget. A mdszer tovbbi elnye, hogy az elemzs sorn olyan elemek is felbukkanhatnak, amelyek eddig nem tartoztak a szervezet ltal deklarlt s/vagy vllalt clok s rtkek kz, mgis fontos szerepk lehet a tovbbiakban. Fontos az ilyen mdon tudatosult rtkek, elemek, eljrsok sszevetse a terlet ltal kitztt clokkal, rtkekkel, eljrsokkal, dokumentumokkal. Ugyanakkor nagy ltszm csoportban a teljes elemzs elvgzse idignyes tevkenysg lehet, amelynek teljes ideje alatt nehz fenntartani az rdekldst s a koncentrcit. Nehzsget jelenthet, hogy a bels elemzs sorn klnsen a gyengesgek szmbavtelekor nemcsak a terlet ilyen jellemzit gyjtik ssze, hanem a terlet bels vilgbl kilpve az egsz szervezet problmit fogalmazzk meg a rsztvevk. Az elemzs kezdeti szakaszban gyakran ktelkednek a rsztvevk az eljrs hasznossgban, gy vlik, hogy amgy is elegend, ltaluk mr ismert informcival rendelkeznek, amelyekhez ilyen mdon nem csatlakoznak jak. Fontos hangslyozni, ha alapos SWOT-elemzst kvnunk kszteni, a mdszer legfontosabb erforrs-szksglete az, hogy elegend id lljon rendelkezsnkre. A munka megszervezshez, a csoport irnytshoz, az elemzs vezetshez s klnsen az sszegzs elksztshez olyan emberre van szksg, aki felkszlt a szervezetbl, tovbb aki az elemzsben gyakorlattal rendelkezik. nmagban az analzis elksztse a szervezetekben nem visz kzelebb egy-egy dnts meghozatalhoz, ezrt rdemes ms kiegszt mdszerekkel kombinlni, egytt alkalmazni.

4.4.2.

Problmaelemzs (fadiagram mdszer)

A fadiagram az elemzett cl, problma, tlet bels logikai, elssorban ok-okozati sszefggseit trja fel s szemllteti egy fra emlkeztet struktrban. A mdszer jl hasz-nlhat klnfle problmk elemzsekor, a problmk mlyebb okainak feltrshoz, a megoldsok tervezse sorn felmerlt fejlesztsi javaslatok rendszerezshez. Kivlan alkalmas ltalnos clok lebontsra is, vagy fejlesztsi javaslatok strukturlsra. Az els rszletezsi szintet a legegyszerbb mdon tletrohammal dolgozhatjuk ki. Az tletroham sorn sszegyjtjk a megnevezett cl f terleteit, a megvalsts lehetsges eszkzeit. Ezek lesznek a kitztt cl elrsnek legfontosabb irnyai, terletei. Az tleteket ntapads cdulra rjk fel. (Minden cdulra csak egy tlet kerlhet!) Ezeket gyjtsk ssze, ragasszk fel a tblra vagy az elre elksztett (csoport el felragasztott vagy az asztalra helyezett) csomagolpaprra. A felhelyezett cdulkat a csoport kzsen rendszerezi, ez trtnhet a folyamat sorn brmikor. Ezrt a logikai kapcsolatokat jelz vonalakat csak a folyamat vgn rajzoljk be vastag filctollal. A fadiagram szerkesztst vgezhetik fellrl lefel vagy balrl jobbra, jobbrl balra is. Fontos, hogy rzkeltessk az egyes szintek kzti logikai klnbsget, egymsra pltsget. pp ezrt a fellrl val ptkezsnl az els szintek ltalnosak, absztraktak.

427

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

11. sz. bra: a fadiagram szerkezete

Minden egyes rszclnl krdezzk meg: Mit kell tennnk a kitztt cl elrse rdekben? Ha j rszletezsi szinthez jutnak, jra tegyk fel a krdst. Szintenknt haladjanak. Akkor hagyjk abba a rszletezst, ha kioszthat feladathoz jutnak, vagy ha a csoport elri sajt ismeretszintjnek hatrt. A fadiagramot ltalban 3 rszletezsi szintre bontjk. A fcl nem szmt kln szintnek. Az egyes rszclok kibontsi mlysgei klnbzhetnek egymstl. A mdszer fejleszti a logikai gondolkodst, ltsmdot, mivel rmutat a vizsglt krds bels logikai sszefggseire, rendszerezettsgre, segti az elemzett problmt a lehet legrszletesebben kibontani, ezrt eljuttat a konkrt feladatokig. A mdszer tmogat eszkze a brain storming, valamint a SWOTelemzs. Kiindulsi alapja az elemzsben megfogalmazott gyengesgek.

4.5.
4.5.1.

A kzigazgatsi szervezetek fejlesztsnek lehetsgei, mdszerei

A szervezet tvilgtst tmogat rsztechnikk

A.) Interj Olyan idignyes, nehezen feldolgozhat, mgis elkerlhetetlen s hasznos adatgyjtsi mdszer, amelyben a rendszerek talaktsa eltt beszlgets sorn tesznk szert a cljainknak megfelel ismeretekre, elsdleges s msodlagos informcikra. Rendszertervezsek kezdetn elengedhetetlen, de alkalmas megfigyelsek ellenrzsre, vagy ms technikkkal vgzett vizsglatok kiegsztsre is. A munkatrsak szemlyes megkrdezse a szervezsi tevkenysg egsz folyamatt vgigksri, a szervezk ezltal nagy mennyisg, hasznos s tartalmas informcikat kaphatnak a szervezetrl, mivel az interjalanyok azt jl ismerik.

428

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A vizsglat elkszt szakaszban el kell dnteni, hogy kik azok a szemlyek, akik adatokkal, ismeretekkel, informcikkal rendelkeznek a megvlaszoland krdskrben. Beszlget partnerekknt szba jhetnek a szervezet tagjai, de szervezeten kvlll szemlyek is. Tisztzni kell az idpontot s a helysznt (lehetleg nyugodt, beszlgetsre alkalmas helyet vlasszunk), tegynk bemutatkoz ltogatst, ksztsnk vzlatot. Az elkszt szakasz rsze annak eldntse is, hogy az interj melyik fajtjt alkalmazzuk. Az interj menete: kezdjk rvid bevezet beszlgetssel, majd a problmk tisztzsa kvetkezik. A beszlgets sorn ragaszkodjunk a tmhoz, ne engedjk elkalandozni az interjalanyt, de sznjunk elegend idt a krdsek megvlaszolsra. A krdsekre adott vlaszokat kritika nlkl fogadjuk, s kerljk az eldntend krdseket. Adjunk lehetsget a krdsekre, idnknt a beszlgets kzben s a vgn foglaljuk ssze a hallottakat, s krdezzk meg, van-e valami hozztenni val az addig elhangzottakhoz. Interj kzben felttlenl rgzteni kell az elhangzottakat, kzben csak a vzlatos jegyzetels javasolt. Nem szerencss azonban a magns vagy vides adatrgzts hasznlata, mert ez az interj szintesgt, az alany nyltsgt gtolhatja. Az interjkszts formi Nylt interjnak azt a mdszert nevezzk, amikor a vizsglt szemlyek ismerik a beszlgets cljt, azzal egyetrtenek. Ez lehetv teszi a beszlgets folyamatos rgztst. A rejtett interj sorn ktetlen beszlgets benyomst kell kelteni a krdezettben olyan irnytott krdsekkel, hogy a krdez az t rdekl lehet legtbb informcihoz jusson. A strukturlt interjnl a krdez elre rgztett krdseket tesz fel. A mdszer elnye a knnyebb feldolgozhatsg, htrnya viszont, hogy a krdsek krn kvl es informcik rejtve maradnak. Annak rdekben, hogy ezt a merevsget feloldjk a szervezsben, gyakran strukturlatlan, vagy csak rszben strukturlt interjkat ksztenek. Csoportos interjt akkor ksztnk, amikor arra vagyunk kvncsiak, hogy az emberek abban a krben, amelybe tartoznak, hogyan nyilvntanak vlemnyt. A csoportos interjnak fontos eleme a megkrdezettek kzt kibontakoz vita, a klnbz szempontok, vlemnyek rvnyre jutsa. Ezzel szemben az egyni interj sorn egy emberrel beszlgetnk. Az interj optimlis idtartama kb. 1 ra, amely elegend a bonyolultabb sszefggsek feldertsre is, s ennyi id alatt mg nem fradnak el a rsztvevk sem. Az interjk felvtele utn a beszmolk elksztse, majd a kapott eredmnyek rtelmezse s rtkelse kvetkezik. Az interjkszts sikere nagymrtkben fgg a krdez szemlyisgtl. Fontos tulajdonsgok a j kapcsolatteremt kpessg, a megfelel tjkozottsg, a szakmai nyelv ismerete, a trelem s az emptia. Az interjkszts alkalmazsnak elnye, hogy az interjalany ismeri a szervezetet, a munkatrsakat, gy tartalmas vlaszokat tud adni. Htrnya, hogy a megkrdezett szemly rzelmei, szemlyes kapcsolatai befolysolhatjk a vlaszokat, s torzthatjk a krdezben kialakul kpet. B.) Krdvek Krdvek hasznlatval nagy mennyisg vlaszt s informcit kapunk rvid id alatt. Elnye, hogy knnyen feldolgozhat, htrnya, hogy csak a feltett krdsekre rkeznek vlaszok, j tletek, gondolatok nem jelennek meg. A krdvek hrom tpust ismerjk: Nylt krdv, amely gyakorlatilag krds-felelet. Ez a tpus nehezen feldolgozhat, de szemlyre szabott vlaszok szletnek hasznlata sorn.
429

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Zrt krdvekben megfogalmazzuk a krdst, majd vlasztst engednk a megadott feleletek kzl. Ez knnyen feldolgozhat, de itt uniformizlt vlaszok szletnek. Vegyes tpus esetn az elz kett kombinlt alkalmazsra kerl sor. Mieltt egy krdv szerkeszts folyamatt elkezdennk, vgig kell gondolunk, milyen informcikra van szksgnk, ennek megszerzshez a krdvek milyen tpust, illetve az adatgyjts mely mdszert hasznljuk. Meg kell fogalmaznunk a konkrt krdsek szvegt, el kell dntennk, hogy milyen tpus sklkat, tblzatokat, vagy egyb klnleges eszkzket hasznlunk a krdvek szerkesztse sorn. Fontos figyelmet fordtanunk arra is, hogyan hatrozzuk meg a krdsek legmegfelelbb sorrendjt. Kvetelmny, hogy legyen a krdvnk grdlkeny, s irnyuljon valamire. Hatrozzuk meg a krdv szerkezett, elrendezst s kllemt, ha idnk engedi, vgezznk prbakrdezst, majd ezek alapjn hajtsuk vgre a szksges vltoztatsokat. Ha szksges, ksztsnk kitltsi tmutatt. A krdvszerkeszts nhny alapszablya a teljessg ignye nlkl: egyfle jelents szavakat hasznljunk, kerljk el a szakzsargont; a tulajdonsgot jelz mellkneveket megfelelen hasznljuk (gyakorlatilag mindenki, majdnem mindenki, dnt tbbsg, legtbben); a nagysgot s arnyt ler szavak legyenek koherensek; ha kategrikat hasznlunk, akkor ezek legyenek azonosak; legyen nem tudom vlasz a krdseknl; az esetek egy rszben elgedjnk meg a kb. vlaszokkal; ne legyen torzt krdsfeltevs, ne legyen ktszeres tagads vagy egyb sztrkk (ez a hazai jogszablyokban igen gyakori); osztlyzsi kategrik (5-s, 10-es skla); sorba rendezsnl ne legyen tl sok ttel.

A krdves adatgyjts lehet n. nkitlt krdv, csoportos nkitlt krdv, szemlyes kitlts krdv (megszltsos interj, telefonos interj). A krdv mintavteli mdszere lehet nknyes ez a legolcsbb mdszer. Alkalmazhatunk paneleket, az gy kivlasztott csoportot folyamatosan vizsglhatjuk, dolgozhatunk kvta szerinti mintkkal (klnbz csoportok szerinti mintk) s valsznsgi mintavtellel az ezzel foglalkoz szakirodalom szerint ez a legjobb, ugyanakkor a legkltsgesebb mintavteli md. A krdvezs mint mdszer nem nmagrt val, az semmit nem r a kirtkelsek s visszajelzsek nlkl. A krdvek eredmnyeinek feldolgozsa ltalban matematikai, statisztikai mdszerekkel trtnik. C.) Dokumentumelemzs Az empirikus adatgyjts egyik jl hasznosthat forrsa a dokumentumelemzs, a szervezeti dokumentumok vizsglata. A szervezeti problmk igen nagy szzalka visszatkrzdik a szervezeti dokumentumokban, ezek sszegyjtse s tanulmnyozsa lehetv teszi, hogy az egsz szervezetrl s a vizsglt krdskrrl alapvet informcikkal rendelkezznk anlkl, hogy a szervezeti munkt zavarnnk. A dokumentumelemzs az egyik legegyszerbben alkalmazhat rsztechnika, de alkalmazst ne becsljk tl. A dokumentumelemzssel a szervezet felptst, struktrjt ismerhetjk meg, de a szervezet vals mkdsrl csak akkor kapunk belle informcit, ha a dokumentum nem csupn a szervezetet, hanem annak mkdst is szablyozsi krbe vonja. Tipikusan ilyen jelleg a szervezeti s mkdsi szablyzat, mg az gyrend dnten a mkdsre koncentrl dokumentum. Clszer ezt a formt ms rsztechnikkkal egytt alkalmazni.

430

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A dokumentumok vizsglatra igen sokfle clbl kerlhet sor, ezrt a megfelel forrsok felkutatsa az elemzs els lpse. A teljessg ignye nlkl az albbiakban foglalhatk ssze a szervezeti dokumentumok legfontosabb tpusai: szervezeti s mkdsi szablyzat, gyrend, egyb szablyzatok; bels utastsok, rendelkezsek, elrsok; nyilvntartsi adatok, nyilvntarts alapjt kpez egyb dokumentumok; beszmolk, jelentsek, szerven belli levelezsek; gyfelekkel kapcsolatos dokumentumok, kzrdek panaszok, bejelentsek; rtekezletek; tancskozsok, gylsek jegyzknyvei; munkakri lersok; a szervezetben vgrehajtott vizsglatok, ellenrzsek dokumentumai; hasznlt nyomtatvnyok stb.

A begyjttt dokumentumokrl rdemes nyilvntartst is vezetni (mire hasznljk, ki tlti ki, ki kapja, milyen gyakran mdostjk stb.) A szervezeti dokumentumok tartalmi vizsglata s rtkelse mellett formai vizsglatot is kell vgeznnk. A formai dokumentumelemzs eredmnye lehet egyes feladatok tszervezse, az alkalmazott technika korszerstse, a gpestettsg sznvonalnak emelse stb. D.) Munkanap-fnykpezs A munkanap-fnykpezs egy szemly, csoport vagy az egsz szervezet hasznos munkaidalapjt vizsgl rsztechnika. Annak megllaptsra szolgl, hogy a dolgozk a rendelkezskre ll munkaidt hogyan hasznljk ki, s hogyan osztjk meg a klnbz tevkenysgek kztt. A megfigyels trgya teht a dolgoz ltal vgzett munka s az egyes munkaelemek idtartama. A munkanap-fnykpezs sorn a dolgoz napi tevkenysgt a munkaelemek elvgzshez szksges id megjellsvel folyamatosan feljegyzi a munkafelvteli lapra. (Pl. gyfl-tjkoztats 15 perc, kvsznet 10 perc, hatrozatrs 40 perc stb.) A munkaidalap s a vgzett megllapthat, hogy a dolgoz: tevkenysgek munkaidejnek sszehasonltsval

mennyi idt fordt az egyes tevkenysgfajtkra; a munkavgzst folyamatosan vagy megszaktsokkal vgzi teht hogy a tevkenysgek mennyire szervezetten kvetik egymst a dolgozk egyni munkavgzsben; az egyes tevkenysgfajtkra az sszmunkaidalapbl mekkora hnyadot fordt. A munkanap-fnykpezs tbbfle mdon vgezhet el: a megfigyelst vgezheti a dolgoz maga (nfnykpezs) vagy ms szemly; a mrs lehet csoportos, vagy egy dolgozra vonatkoz; a mrs sorn tbbfle eszkzt is ignybe vehetnk (fnykpezgpet, filmfelvevt, stopperrt, egyb specilis rgzt eszkzt); a munkafajtkat elre meghatrozhatjuk (tevkenysgjegyzk), rendszerezhetjk, s a dolgozknak csak a megfelel kdszmot kell rgzteni (pl. hatrozatrs 4, ebdid 7, gyfl-tjkoztats 8 stb.) vagy minsthetjk a tevkenysgfajtkat utlag, a feldolgozs folyamatban is; tnylegesen mrt idvel szmolhatunk, vagy elre meghatrozott normaidvel.

A kzigazgatsi gyakorlatban elterjedt a csoportos nfnykpezs. A munkafajtkat ltalban a felmrst ksztk minstik a feldolgozs folyamatban, a dolgozk tnyleges idt jeleznek a felvteli lapokon. A szmtgpes feldolgozs az adatok gyorsabb s rszletesebb elemzst teszi lehetv.

431

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A vizsglat elkszt szakaszban a dolgozk szmra megfelel mennyisgben sokszorostjuk a munkafelvteli lapokat, amelyekre a dolgozk a napi tevkenysgeket rgztik. Elksztjk a vizsglat eredmnyt szmszeren sszest feldolgoz tblkat is. A munkanapfelvtel cljrl valamint a felvteli lapok kitltsnek mdjrl a dolgozkat tjkoztatnunk kell. A felvtel eredmnyessge a j elksztsen, az alapos, krltekint elemzsen kvl azon is mlhat, hogy mennyire sikerl a dolgozkkal a felvtel cljt, rtelmt elfogadtatni. Az elksztsi szakaszba tartozik mg az egyes tevkenysgfajtk minstst tartalmaz jegyzk, a tevkenysgek kdolsnak elksztse is amennyiben ezt a mdszert alkalmazzuk. A munkanapfelvtel elvgzsre kb. 2 hetes, tlagos terhels idszakot clszer kivlasztanunk, kivve azt az esetet, ha meghatrozott feladat elvgzsnek krlmnyeire, vagy tlagon felli leterheltsg idszakra vagyunk kvncsiak. A felvtel adatfelvteli szakaszban a dolgozknak a napi tevkenysgt a munkafelvteli lapra rszletesen fel kell vezetni, s mrni kell a tevkenysgek elvgzshez szksges idt is. A kitlttt adatfelvteli lapokat a vezet naponknt lttamozza, majd azokat hetenknt kell tadni a feldolgozst vgz munkacsoport tagjainak. A feldolgozs s rtkels szakaszban a szervezk a munkafelvteli lapok bejegyzseit a tevkenysgjegyzk alapjn kdszmmal ltjk el, majd a feldolgoz tblzatokat osztlyonknt, csoportonknt, vezetnknt, gyintznknt s az gyvitelt ellt dolgoznknt sszestik. Az igazgatsszervezsben a munkanap-fnykpezs eredmnye felhasznlhat: a szerven belli munkamegoszts arnytalansgainak kikszblsre, a munkateher egyenletesebb elosztsra, optimalizlsra; az egyes tevkenysgfajtk arnynak javtsra, egyes tevkenysgek elvgzsnek jobb megszervezsre, arnyostsra; az informcigyjts s -feldolgozs racionalizlsra; munkakrk vagy feladatcsoportok sszevonsra vagy sztvlasztsra, a felesleges munkamozzanatok kikszblsre; esetleg jogszably-mdosts kezdemnyezsre (a szksgtelen eljrsi cselekmny kiiktatsa rdekben).

A munkanap-fnykpezs termszetesen nem ad tiszta kpet akkor, ha az n. nfnykpezs mdszert alkalmazzuk. Ilyenkor munkatrsaink sajt bevallsra, nmrskletre, szintesgre kell alapoznunk a megfigyelsi lapok kitltse sorn (elfordulhat, hogy a munkanapok sszestse utn a hasznos munkaidalap tbb, mint 8 rt tesz ki egy-egy kollgnl, esetleg egsz nap nem ment a mosdba vagy ebdelni stb.). Azrt, hogy relisabb kpet kapjunk a felmrs vgn, fontos mr a mdszer bevezetsnek elejn hangslyoznunk az szintesget s a bizalmat, az nmrskletet s a realitst, hiszen ezek nlkl az elvgzett munkanap-fnykpezs csak felesleges idtlts. A trgyilagossg kedvrt meg kell jegyeznnk, hogy a ms ltal trtn megfigyels sorn is kaphatunk torz kpet, klnsen akkor, ha a megfigyelst vgz nincs tisztban a megfigyelt ltal vgzett munka mozzanataival, a folyamat egszvel. (Ilyenkor lzas munknak tn cselekvsekkel megtveszthetik a megfigyelst vgz szemlyt.) E.) Funkcigyakorisg-elemzs A munka optimlis megszervezse szempontjbl jelentsge van annak, hogy az egyes szervezeti funkcik adott idegysg alatt hnyszor fordulnak el.

432

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A funkcigyakorisg-elemzssel vlaszt kaphatunk arra, hogy: melyek azok az gykrk, amelyeknl tmegszersgk miatt kisebb problmk is fennakadst okoznak; melyek azok a gyakran ismtld feladatok, amelyek formalizlhatk, majd gpestett, automatizlt feldolgozsuk lehetv vlik; melyek azok a rsztevkenysgek, amelyek az rdemi munkt akadlyozzk, ezrt tadhatk ms szervezeti egysgnek vagy munkatrsnak.

Az egyes tevkenysgek mell rendelt tlagid alapjn kiszmthat a funkcielemzs elvgzshez szksges idtartam. A funkcielemzs folyamatban elszr rgzteni szksges a tevkenysgi elemeket, majd az egyes tevkenysgeknl meg kell jellni az elforduls gyakorisgt (bizonyos idegysg alatt vgzett tevkenysgszmot). A gyakorisgi adatokat klnbz forrsokbl szerezhetjk be. Ilyenek lehetnek a kzigazgatsi szervezet hatsgi statisztikja, az gyiratforgalom adatai, bizonyos tpus dokumentumok megszmllsa, becsls, egyb specilis mrsek. Ezt kveti az sszegyjttt adatok sszehasonltsa, amely alapjn rangsort llthatunk fel a klnbz tevkenysgek szervenknti, dolgoznknti elfordulsnak gyakorisgrl. A tblzat adatai kiegszthetk az tlag idrfordts adataival, amelynek eredmnyeknt megkapjuk a feladat elvgzshez szksges idt. F.) Munkakrelemzs A munkakrelemzs clja a munkakr tartalmi elemeire irnyul. Amg a munkanapfnykpezsnl clunk a tevkenysgek id-rfordtsi arnyainak vizsglata, addig a munkakrelemzsnl azt vizsgljuk, hogy a dolgoz tevkenysge megfelel-e az adott munkakrre elrt, megkvnt tevkenysgnek. Minden munkakr szmtalan sajtossggal rendelkezik. Ezek feltrst lehet elvgezni a munkakrelemzssel. Az elemzs sorn clszer azokat a munkatartalmi tnyezket kiemelni, amelyek egy adott munkakrt meghatroznak, megklnbztetnek ms munkakrtl. A munkatartalom feltrt s kiemelt jellemzi egyben meghatrozzk azt is, hogy az adott munkakr milyen kvetelmnyeket tmaszt a munkakrt betlt szemllyel szemben. A munkakrt betlt szemly is szmtalan szemlyes tulajdonsggal (kompetencival) rendelkezik, ezek egy rsze szksges a munkakr betltshez, ms rsze nem. Ebbl a halmazbl kell meghatrozni azokat, amelyek a munkakr betltshez felttlenl szksgesek: ez az sszehasonlts feladata. Az elemzs sorn megvizsgljuk az adott munkakrre vonatkoz szablyozs dokumentumait, majd szablyzatokbl, valamint a dolgoz s a vezet trgyra vonatkoz informciibl sszellthatjuk az aktualizlt munkakrelemzst. A vizsglat elemz, rtkel szakaszban sszehasonltjuk a tnylegesen vgzett munkakri tevkenysgeket a szervezeti cl ltal megkvnt, aktualizlt munkakrrel. A munkakr elemzse sorn az albbi krdskrk is tisztzhatk: a feladatok nehzsgi foka, bonyolultsga, kikkel szksges egyttmkdni a munkakr vgzse sorn, milyen az egyttmkdk kapcsolata, milyen mdon lehetne tkletesteni a munkakrt. A vizsglat eredmnyeknt javthat a szervezeten bell az egyes munkakrk teleptse, a munkakrt vgzkkel szemben tmasztott ltalnos s specilis kvetelmnyek egyszerbben meghatrozhatk, vltoztathat a szerven belli s a szervek kztti kapcsolatrendszer. A felmrs a magasabb sznvonal humnerforrs menedzsment munkt is elsegti, hiszen ezt a mdszert a korszer humnerforrs rendszerek alkalmazzk.

433

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Mrs, megfigyels Az elbb felsorolt technikk alkalmazsa sorn hasznlt mdszerek a mrs s a megfigyels. Megfigyelssel fontos tapasztalatokhoz juthatunk, figyelembe kell vennnk azonban, hogy a megfigyelt szemly vagy csoport msknt dolgozik, mint megfigyels nlkl. A mrsek ltalban az alapfolyamathoz ktdnek, csak akkor szksges ezt a mdszert vlasztanunk, ha egy folyamat felmrshez szksg van r s nincs ms eszkznk, amellyel a szksges informcit megszerezhetjk.

4.5.2.

gyflkartk alkalmazsa

Az gyflkartk (citizens charter) alkalmazsnak elindtja az angliai York vros nkormnyzata volt, ahol elhatroztk, hogy nagyobb figyelmet szentelnek az llampolgrok tfog tjkoztatsnak, teljes kren figyelembe veszik az gyfelek rdekeit, hangslyt helyeznek az llampolgrok rszvtelre a kzigazgatsi szolgltatsokkal kapcsolatos elvrsok meghatrozsban s ellenrzsben. A fenti clokat az nkormnyzati tisztsgviselk s kpviselk ttekinthet zleti mdszerekkel az nkormnyzati menedzsment tevkenysg egszre tztk ki. Cljuk volt tovbb a megbzhatsg s pontossg, hatkonysg, minsgi szolgltatsok nyjtsa, az adfizet pnzrt a megfelel rtk garantlsa. Ezzel a mdszerrel j rtelmezst kapott az nkormnyzat s lakossg kztti kapcsolat, s jelentsgt felismerve tbb angliai nkormnyzat csatlakozott a mozgalomhoz, amely olyan lendletet vett, hogy 1991-ben az angol kormny kartamozgalmat indtott el a kzszolgltatsok minsgnek javtst s j, szolgltat szellem kzigazgatsi kultra elindtst kitzve clul. A mozgalom rszt kpezte mg az gyfelek rszletes s alapos tjkoztatsa a szolgltats jellemzirl, valamint a nem megfelel szolgltats esetn a panaszjog lehetv ttele. Az gyflkarta az els lpsek egyike lehet a minsgi kzigazgats fel. Elnye, hogy arra kszteti a kzigazgatsi szervezeteket, hogy munkjukkal kapcsolatban minsgi standardokat lltsanak fel, s a kvetelmnyek megsrtse esetn szankcik alkalmazst, illetve az gyfelek rszre panaszjoguk gyakorlst teszik lehetv. Az gyflszolglati karta intzmnyrendszere a magyar kormny tetszst is elnyerte, ezrt elkszt s modellksrleti programot indtott, majd ennek lezrst, kirtkelst kveten kormnyhatrozatot hozott a kzigazgats teljestmnynek nvelst szolgl rvid tv intzkedsekrl s talaktsnak kzptv feladatairl. Az 1052/2005. (V. 23.) Korm. hatrozat I/1. pontja szerint meg kell teremteni a feltteleket a Kzigazgatsi gyflszolglati Karta orszgos elterjesztshez, s a modellksrlet tapasztalataira tmaszkodva menetrendet kell kidolgozni a megvalstsra. Valjban vllalsokat karta formban a kormnyhatrozat ktelez ereje nlkl is brmely kzigazgatsi szerv sajt kezdemnyezsre is ltrehozhat, egyfajta nkntes minsgi vllalsnak tekintve azt. llampolgri Tancsok A helyi dntshozatalban s a demokratikus folyamatokban val lakossgi rszvtel Magyarorszgon ma mg meglehetsen alacsony. A lakosoknak nincs elg informcijuk a kzgyekrl, s gy rzik, hogy nincs befolysuk az letk alakulsra, csak kevesen hisznek abban, hogy kezkbe vehetik gyeik irnytst sajt krnyezetkben. Az llampolgri Tancs (Citizen's Jury) mdszert vtizedek ta sikeresen alkalmazzk pl. az Egyeslt llamokban, Nyugat-Eurpban, de mr ismernk kedvez magyarorszgi tapasztalatokat is. A mdszer legfbb ernye, hogy segtsgvel megfontolt, konszenzusos dntsek szlethetnek a helyi kzssget rint vits krdsekben, felkszti, aktivizlja az llampolgrokat.
434

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A mdszer szmos klnbz krds eldntsre, megvitatsra alkalmazhat. Hasznlhat konkrt krdsek megvlaszolsban, mint pldul egy ipari beruhzs megvalsulsa a teleplsen, de elnys egy adott intzkedssel, tervvel kapcsolatos lakossgi tmogats vagy ellenlls vizsglatra s a tmo-gats megszerzsre. A nemzetkzi gyakorlatban az llampolgri tancs kiemelt alkalmazsi terlete a jvtervezs, pl. teleplsfejlesztsi koncepci kzs kidolgozsa, melynek megvalstsban a tancslsnek ksznheten a kpvisel-testlet szmthat a lakossg tmogatsra s aktv rszvtelre. Az llampolgri tancs mdszert kistrsgek, nkormnyzatok, nem formlis keretek kztt mkd lakossgi csoportok vagy civil szervezetek is haszonnal alkalmazhatjk.

4.5.3.

Benchmarking

Gyakran felmerl a szervezetekben a krds, hogyan lehetne hasznostani msok j tapasztalatait, valamint hogyan lehet megosztani sajt, jl bevlt gyakorlatainkat. Erre a clra alakult ki a benchmarking mdszertana. A benchmarking fogalma s kialakulsa A benchmarking (Benchmark: magassgi pont, szintjel.) a legjobb gyakorlatok keresse, tanulmnyozsa, sszehasonltsa a szervezet sajt gyakorlatval, s a tanulsgok hasznostsa a szervezet sajt gyakorlatnak fejlesztsben. A benchmarking kulcsszava a legjobb gyakorlat (best practice): olyan megoldst jelent, ami mshol kiemelkeden jl bevlt. Fontos azonban megjegyezni, hogy a benchmarking nem univerzlis csodaszer a szervezet minden bajnak gygytsra, nem automatikus utnzsra val, hogy ne kelljen semmi jat kitallnunk. A benchmarking sorn minden esetben mrlegelni kell, hogy mi hogyan szabhat sajt szervezetnk testre. Nem lehet vele erforrsok beruhzsa nlkl javulst elrni. Nem a holtidk hasznostsra talltk ki, amikor ppen nincs jobb dolgunk. (A benchmarking a Xerox cg 1976tl 1986-ig vgzett ez irny kutatsaibl fejldtt ki.) A benchmarking fajti A benchmarking fajtinak tbb, klnbz osztlyozsa ismeretes. Piaci krnyezetben pl. a konkurens termkek visszatervezst, a konstrukcis s gyrtsi titkainak megfejtst is magban hordozza. A funkcionlis benchmarking azt jelenti, hogy kivlasztunk egy funkcionlis terletet (pl. a szemlyzeti munkt, a karbantartst vagy az anyagbeszerzst) sajt mkdsnkbl, s sszevetjk a mrcl szolgl szervezet(ek) vagy szervezeti egysg(ek) hasonl funkcionlis terletnek mkdsvel. Folyamat benchmarking esetn teljes, sszefgg folyamatokat vizsglunk. A stratgiai benchmarking a ms szervezetek ltal hasonl helyzetekben alkalmazott klnbz stratgik eredmnyessgt hasonltja ssze, s ezekbl prbl kvetkeztetseket levonni sajt stratgija kialaktshoz. Benchmark s best practice Rendkvl fontos, hogy nem elg csupn a legkiemelkedbb teljestmnyt (a benchmarkot) megkeresni, hanem mindig a mgtte meghzd, a kiemelked teljestmnyt eredmnyez legjobb gyakorlatot (best practice-t) kell megtallni s tanulmnyozni. A benchmark ismerete csupn arra j, hogy tudjuk, hol keressk a legjobb gyakorlatot, hol rdemes tanulmnyozni a bevlt megoldsokat. Meglepen gyakori hiba, hogy csak a kiemelked teljestmnyt keresik ms szervezeteknl, majd automatikusan megkvetelik ugyanezt a teljestmnyt sajt szervezetktl, anlkl, hogy tanulmnyoznk s adaptlnk azt az tvev szervezet sajtossgaira. Az eredmnyesebben s gazdasgosabban mkd szervezetek teljesen ms folyamatokat mkdtetnek, sokkal fejlettebb technolgikat s munkamdszereket alkalmaznak. Ezeket kell tanulmnyoznia, s azutn hasznostania, sajt szervezetre szabnia annak, aki hasonlan eredmnyes s hatkony mkdst akar elrni.
435

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.
5.1.

Humnerforrs s kzszolglati menedzsment

A humnerforrs s kzszolglati menedzsment fogalma s sajtos mkdse

Egy szervezet mkdsben kulcskrds a szemlyi llomny kezelse, az emberi erforrssal val optimlis s sszer gazdlkods. A szervezeti clok elrsnek eredmnyessgt alapveten befolysolja, hogy a szervezet milyen hatkonysggal hasznlja fel a rendelkezsre ll erforrsokat, idertve az emberi tnyezt is. Az emberi erforrssal val gazdlkods akkor tekinthet hatkonynak, ha biztostja2: szervezet magas teljestmnyt; a termk magas minsgi sznvonalt; a megfelel szakrtelemmel s gyakorlattal rendelkez munkavllalk optimlis szm alkalmazst; a munkaer-kltsg kontrollltsgt; a brek versenykpessgt; a munkakri elgedettsget s az nrtkels lehetsgt; a jogszablyi rendelkezsek megtartst.

Az emberi erforrs menedzsment fogalmi meghatrozsra tbbfle definci ltezik. Az elmletek tbbsge funkcionlis oldalrl kzelt, de tallkozhatunk olyan nzettel is, amely egyszeren a szemlyzeti munkval azonostja az emberi erforrs menedzsmentet3. A funkcionlis megkzelts abbl indul ki, hogy az emberi erforrssal val gazdlkods a szervezeten bell teljestett funkcik egyike, amely a szervezeti s az egyni clok elrse rdekben biztostja a munkavllalk leghatkonyabb alkalmazst4. Bizonyos defincik meghaladjk a funkcionlis szemlletet, s tgabb sszefggsbe helyezve hatrozzk meg az emberi erforrs menedzsment fogalmt. llspontjuk szerint a szemlyes s a szervezeti clok egyidej maximalizlsra tervezett programok, funkcik, tevkenysgek sszessge hatrozza meg a fogalom tartalmt5. Az emberi erforrs menedzsment EEM ltalban az albbi tevkenysgeket rinti: az emberi erforrs stratgit; az emberi erforrs tervezst; a munkakrtervezst; az sztnzs menedzsmentet; a munkaer-elltst, -toborzst s -kivlasztst; a teljestmnyrtkelst; az emberi erforrs fejlesztst; valamint a munkagyi kapcsolatokat.

A fenti felsorols gyakorlatilag az EEM funkciit is magban foglalja.

Szemlyzeti/emberi erforrs menedzsment. Szerkesztk: Farkas Ferenc, Karoliny Mrtonn, Por Jzsef. Kzgazdasgi s Jogi Knyvkiad, Bp., 1994. 3 Szemlyzeti/emberi erforrs menedzsment. Szerkesztk: Farkas Ferenc, Karoliny Mrtonn, Por Jzsef. Kzgazdasgi s Jogi Knyvkiad, Bp., 1994. 4 Ivancevich, J.Glueck, F. W. (1986): Foundations of Personnel/Human Resource Management. Idzi Szemlyzeti/emberi erforrs menedzsment. Szerkesztk: Farkas Ferenc, Karoliny Mrtonn, Por Jzsef. Kzgazdasgi s Jogi Knyvkiad, Bp., 1994. 5 Carell, M.R.-Kuzmits, E. F. Elbert, F. N. (1989): Personnel Human Resource Management. Idzi Szerkesztk: Farkas Ferenc, Karoliny Mrtonn, Por Jzsef. Kzgazdasgi s Jogi Knyvkiad, Bp., 1994.
2

436

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Az emberi erforrssal val gazdlkods egyfell tervezst, msfell mkdtetst jelent egy szervezet letben. A hossz tvra szl elrelts biztostja azt, hogy a szervezet szmra folyamatosan rendelkezsre lljon a feladatok vgrehajtshoz szksges szemlyi erforrs. Ehhez stratgiai szinten kell meghatrozni az emberi tnyez helyt az erforrsok sorrendjben, integrlni az emberi erforrssal val gazdlkodsra vonatkoz clokat a szervezet stratgiai cljaihoz, s meghatrozni a szemlygyi menedzsment helyt s szerept a szervezetben. A mkdtets sorn olyan feltteleket kell biztostani, hogy a szervezet szmra megfelel idben s mennyisgben, relis kltsggel elrhet legyen a szksges szaktuds, szakrtelem. Ehhez optimlis ltszmot kell kialaktani, fenntartva a rugalmas vltoztats lehetsgt is6. Az emberierforrs-gazdlkods teht azon funkcik klcsnsen egymsra pl egyttest jelenti, amelyek a humn erforrsok hatkony felhasznlst segtik el figyelembe vve mind az egyni, mind a szervezeti clokat. A kzigazgats szemlyi llomnyt rint menedzsment tevkenysg (kzszolglati menedzsment) tbb szempontbl is sajtos vonsokat mutat az ltalnos jellemzkhz kpest. Ennek az oka, hogy az llam mint a legnagyobb munkltat egyttal normatv szablyozsi hatalommal is rendelkezik, amelynek alapjn ktelez szablyokat llapthat meg az emberi erforrs menedzsmentre vonatkozan. Az egysges szablyozsra azrt van szksg, mert az llam munkltati szerepkrbl fakad felelssgt csak abban az esetben kpes rvnyesteni valamennyi munkavllaljval szemben, ha a jogokat s ktelezettsgeket azonos szempontok szerint mri. Mg a versenyszfrban a magnmunkltatk garancilis jelleg jogszablyi keretek kztt szles kr szabadsggal rendelkeznek arra vonatkozan, hogy miknt alaktsk ki sajt emberi erforrs menedzsmentjket, addig a kzigazgatsban az egysges mkdst biztost centralizci igen szk terletre szortja vissza a helyi szablyozs lehetsgt s az erforrs gazdlkods szabadsgt. Jogszablyok rszletesen meghatrozzk az alkalmazs, az elmenetel feltteleit, a djazs s sztnzs szablyait, s munkahelyi szinten csupn az egyedi intzkedsek meghozatalra kerl sor. A kzszolglati menedzsment sajtossgaihoz mg az is hozzjrul, hogy az llam nem-csak jogi szempontbl korltozhatja a helyi szint emberierforrs-gazdlkodst, hanem a mkdtets pnzgyi feltteleit is meghatrozhatja. A diktlt felttelek alapveten behatroljk a kzszolglati menedzsment mozgstert. Mindezek alapjn a kzszolglati menedzsment fogalmt tgabb s szkebb rtelemben hatrozhatjuk meg. Az elbbi magban foglalja az llamnak mint a legnagyobb munkltatnak makroszint szablyozsi, fejlesztsi, tervezsi s finanszrozsi tevkenysgt is, amelynek clja a kzszolglat egysges mkdsnek biztostsa. Az utbbi alatt kizrlag a kzigazgatsi szerv emberi erforrs menedzsment funkcijt rtjk, amely az llam ltal meghatrozott szablyozsi, fejlesztsi, tervezsi s finanszrozsi felttelek adta keretek kztt ltja el tevkenysgt. Az elzekben meghatrozottak alapjn lthatjuk, hogy a kzigazgatsban inkbb egyfajta szemlygyi igazgatsi munka rvnyesl, az egyes szervezetekben ma mg nincs valdi EEM tevkenysg, illetve nem rvnyesl annak valamennyi funkcija. A kzszolglatban a szemlyzetpolitiknak kt rendszert ismerjk: a nyitott s a zrt rendszer kzszolglatot. Ezek letisztult formban sehol nem jelennek meg, jellemzik alapjn azonban jl elklnthetk egymstl.

Gspr Mtys: Helyi nkormnyzati menedzsment. KZIGPRINT-KZIGKONZULT, 1995.

437

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A nyitott kzszolglati rendszer jellemzje, hogy a szerzd felek a jogviszony leglnyegesebb elemeirl szabadon llapodhatnak meg pl. brezs, teljestmny , nem kti ket hossz tvon egymshoz a megkttt szerzds, nem hatroznak meg szigor kpestsi elrsokat. Ezek miatt a rendszer rugalmas, jl alkalmazkodik a megvltozott krlmnyekhez, s nagyobb teljestmnyre sztnz. Nyitott kzszolglati rendszer mkdtt a XIX. szzadban az USA-ban. A zrt kzszolglati rendszer ezzel szemben merevebb, hierarchira pl, kzponti eleme az alkalmazott karrierje, amely attl fgg, hny vet tlttt el a kzszolglatban. A kivlaszts ltalban vizsghoz kttt, a kpestsi elrsok szigorak. Ez a rendszer stabilabb, kiszmthatbb, ugyanakkor rugalmatlansga miatt nehezebben alkalmazkodik a megvltozott krlmnyekhez. Az eurpai llamok jelents rszben, kztk haznkban is, ezzel a rendszerrel tallkozhatunk. Magyarorszgon a kzszolglati tisztviselkrl szl 2011.. vi CXCIX. tv. hatrozza meg a kzszolglati tisztviseli jogviszonyra vonatkoz szablyokat. Az emberi erforrs menedzsment fejldst ngy f szakaszra oszthatjuk: A.) Szemlyzeti adminisztrci Ebben a szakaszban a szemlyzeti funkci alapvet szerepe a munkaer foglalkoztatshoz kapcsold adminisztratv teendk elltsa volt. Ez elssorban a szerzdsek elksztst, kezelst, a brek kiszmtst s kifizetst jelentette, de kiegszlhetett ms tevkenysgekkel is, mint pl. munkaruhzat, munkavdelem, jlti juttatsok biztostsa. A szervezeten belli elhelyezkedsre ltalban kt megoldst alkalmaztak: nll csoportknt vagy osztlyknt a szervezet nagysgtl fggen, a vllalati trzskarban vagy a gazdasgi vezets alrendeltsgben. Az els fejldsi szakasz adminisztratv feladatai ksbb is fennmaradtak, bvltek s jelenleg a munkagy feladatkrbe tartoznak. B.) Szemlyzeti menedzsment Az EEM funkciban a legfontosabb vltozst az elz szakaszhoz kpest az jelentette, hogy nll szakterletknt jelent meg a szervezeteken bell, beilleszkedve a szervezet tbbi funkcija kz. A feladatok kre kiterjedt a szervezeten belli kommunikci tmogatsra, illetve tancsadsra a munkhoz kapcsold problmk megoldshoz. A szemlyzeti szakappartus feladata lett a szemlyek menedzselshez kapcsold technikk, rendszerek kialaktsa s mkdtetse, ami specializlt szaktudst ignyelt (brezs, kpzs, teljestmnyrtkels stb.). nll terlett fejldtt a munkagyi kapcsolatok rendszere, a szakszervezetekkel s ms rdekkpviseletekkel val kapcsolattarts s egyttmkds. A munkagyi s a szemlyzeti funkci elklnl. A munkagyi terlet elssorban az alkalmazottakra irnyult, a szemlyzeti terlet pedig a vezetkre. A funkcionlis jelleg ersdse miatt a terlet irnytja egyre gyakrabban kzpvezeti vagy felsvezeti pozcit tlt be, pl. szemlyzeti igazgat. C.) Emberi erforrs menedzsment Az emberi erforrs menedzsment az emberek menedzselsnek olyan megkzeltse, amely ngy alapelven nyugszik. Az emberi erforrsok egy szervezet legfontosabb erforrsai, s hatkony menedzselsk a siker kulcstnyezje. Ezt a sikert akkor lehet biztostani, ha az emberek menedzselsnek elvei s mdszerei szorosan kapcsoldnak a szervezeti clkitzsekhez s megvalstsi stratgijukhoz. A szervezeti kultra s rtkek, a szervezeti lgkr s a vezeti magatarts mind-mind nagymrtkben befolysoljk a sikert, ezrt a szervezeti kultrt menedzselni kell, szksg esetn az rtkeket megvltoztatni s/vagy megersteni, az erre irnyul erfesztseknek pedig fentrl kell indulniuk. Az EEM az integrcira is vonatkozik: a szervezet valamennyi tagjt be kell vonni egy kzs szervezeti cl megvalstsba. D.) Stratgiai emberi erforrs menedzsment A harmadik s negyedik szakasz elklntsben a vlemnyek megoszlanak.
438

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Egyes esetekben a kt szakaszt egyknt kezelik, hiszen a stratgiai megkzelts mr az emberi erforrs menedzsmentben jelen van, s a negyedik szakaszt az elz minsgi fejldseknt rtelmezik. Vagyis a stratgiai menedzsment rszeknt kezelik a humnerforrs menedzsmentet, s mint ilyen, kiemelt terlete egy-egy szervezet hossz tv mkdsnek, fejlesztsnek.

5.2.

Az emberi erforrs stratgia kialaktsa

Ha tgabb rtelemben vesszk a kzszolglati menedzsment fogalmt, akkor a makroszint emberi erforrs stratgia alatt a kormnyzat szemlyzetpolitikai cljainak s elveinek sszessgt rtjk. Ezek fogalmazzk meg a kzigazgats szemlyi llomnynak fejlesztsre, helyzetnek javtsra, valamint a kzigazgats munkaer-piaci versenykpessgnek javtsra vonatkoz hossz tv kormnyzati elkpzelseket. Szkebb rtelemben a kzszolglati menedzsment a kzigazgatsi szervezeten bell elltott emberierforrs-gazdlkodsi funkci, ezrt ebben az esetben a stratgia kialaktsa a kzigazgatsi szerv hivatali szervezete vezetjnek feladata. A vezet dnti el, hogy a szemlyi llomnya milyen szakmai struktra szerint pljn fel, s milyen koncepci szerint kpzeli el a szervezet- s szemlyzetfejlesztst, milyen szakmai felkszltsget, szemlyisgi jegyeket, magatarts-jellemzket (kompetencikat) tart szksgesnek, s ehhez milyen tovbbkpzsi lehetsgeket knl; milyen kivlasztsi s alkalmazsi szempontokat kvn rvnyesteni; milyen karrierfejlesztsi, sztnzsi rendszert hoz ltre s mkdtet; milyen felttelekkel alkalmazza a rendkvli elresorolst s a vrakozsi id meghosszabbtst, valamint a cmadomnyozst, tekintettel a rendelkezsre ll pnzgyi erforrsok nagysgra is; az alapilletmny eltrtst milyen elvekhez kti; milyen kpzsi, tovbbkpzsi, szemlyzetfejlesztsi eszkzket vesz ignybe; milyen szempontok rvnyesljenek a teljestmnyrtkelsben, s melyek legyenek a teljestmnykvetelmnyek alapjt kpez kiemelt clok; szksges-e javtani a munkahely fegyelmi, erklcsi s etikai llapott, s ha igen, milyen mdon s eszkzkkel; mit kvn biztostani elnyknt az alkalmazottak szmra.

A stratgiai EEM az emberi erforrs funkci s a szervezeti stratgiai clok olyan sszehangolsra trekszik, amelynek eredmnye a szervezeti teljestmny javulsa s az innovcit, rugalmassgot sztnz szervezeti kultra kialaktsa.

5.2.1.

Az emberierforrs-igny tervezse, kivlaszts

Az emberierforrs-igny a kzigazgatsban is kulcskrds. Fontos kvetelmny, hogy a kzigazgats, illetve a kzigazgatsi szervek optimlis ltszmmal mkdjenek. A tlzott nagysg ltszm indokolatlanul megterheli a kltsgvetst, mg az alultervezett szemlyi llomny csak rendkvli munkavgzssel kpes a rbzott feladatokat elltni, ami hossz tvon a vgrehajts minsgi sznvonalt is htrnyosan befolysolhatja. Magyarorszgon a rendszervltozst kveten kialakult polgri llam kzigazgatsi funkcii rszben megvltoztak, s ez a szemlyi llomny ltszmt, illetve szakmai struktrjt is alapveten rintette. Ennek ksznheten a kzigazgats kevsb avatkozik be az llampolgrok s szervezeteik letviszonyaiba, ehelyett a bizalmi elv alapjn s a nyilvnossg eszkzeinek alkalmazsval mkdik.

439

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ezzel egytt cskkentek az llam tulajdonosi igazgatssal kapcsolatos kzigazgatsi feladatai, de j, tbbletfeladatot jelent funkcik is jelentkeztek, amelyek egyrszt a megvltozott trsadalmi s gazdasgi rendszer j jogintzmnyeibl, msrszt az orszg eurpai unis tagsgbl fakadtak. A magyar kzigazgats szemlyi llomnyt 1995-ben jelents mrtk (15 %) ltszmcskkents rintette. Ezt elssorban azzal indokoltk, hogy az emltett feladatvltozsok nem tkrzdnek megfelelen a ltszmviszonyokban. A terleti llamigazgatsi szervek elburjnzsnak ksznheten (1995-ben mintegy 37 terleti llamigazgatsi szerv jtt ltre) az llamigazgatsi kztisztviselk mintegy 70 %-a terleti s helyi llamigazgatsi szerveknl dolgozott. Kedveztlennek tltk azt is, hogy a rendszervltozst megelz kzigazgatsi funkcikat nem sikerlt teljes egszben lebontani, ugyanakkor a szksgkppen jelentkez j feladatokat is el kellett ltni. Ez a prhuzamossg elneheztette az llamigazgats mkdst7. Az azta eltelt idszakban is a kzigazgats szemlyi llomnyt szinte minden vben rintette valamilyen mrtk ltszmlepts. Ugyanakkor azt is ki kell mondanunk, hogy a leptett ltszmok visszaszivrogtak a rendszerbe. Ha ebben a tmban visszatekintnk az elmlt kzel hsz vre, megllapthatjuk, hogy szinte nem volt olyan v, amikor a kzigazgatst ne rintette volna valamilyen, a ltszmot befolysol kormnyzati intzkeds. Ezek ltalban a trsadalmi s gazdasgi krnyezet nyomsra ltszmcskkentst jelentettek, egyes szakterleteken azonban a ltszmnvekedst is megfigyelhetjk. 2010-ben a kzponti kzszolglati nyilvntarts (KZIGTAD) adatai szerint krlbell 100 000 kztisztvisel dolgozott a klnbz llamigazgatsi s nkormnyzati szervezeteknl, amely a lakossg arnyhoz kpest nem kirvan magas ms orszgokhoz kpest. (Az USA-ban ez az arny 2,14 %, Spanyolorszgban 1,6 %, Franciaorszgban 1,5 %, mg Magyarorszgon 1,0 %. ) A ltszmterv s a munkaer-tervezs A kivlasztst megelzi a munkaerigny elrejelzse. Ez az EEM stratgia egyik fontos terlete, hiszen nem mindegy, hogy milyen humnerforrssal valstja meg a szervezet a hossz tv cljait. A munkaerigny-tervre pl majd a toborzs, a kivlaszts, az utnptls tervezse stb. Ltszmtervet azrt ksztnk, hogy hossz tvra biztostani tudjuk szervezetnk szmra a szksges munkaert. A munkaer-tervezsnek hrom szakaszt klnthetjk el: a munkaerigny elrejelzse ltszmignynket meghatrozhatjuk klnbz statisztikai mdszerekkel, trendek, arnyok elemzsvel, szakrti becslsekkel, csoportos szellemi alkottechnikkkal, vagy forgatknyvek ksztsvel; a munkaer-knlat elrejelzse a kls s bels munkaert egyarnt szmba vesszk, pl. tudsleltrt ksztnk, fluktucit elemznk, kpzettsgi leltrt ksztnk, utnptlst terveznk; akcitervek az eltrsek megszntetsre ellptetsek, bels thelyezsek, tkpzsek, rszmunkaids foglalkoztatsok, tlra-elrendels, felvtel, ltszmlepts, elbocsts stb.

A munkaerterv kidolgozsa igen nehz feladat, mert a munkaerignyt szmos, a szervezet ltal nem befolysolhat tnyez is meghatrozza. Ezek kt csoportba tartoznak: Kls krnyezeti tnyezk: a piaci viszonyok alakulsa, gazdasgi-trsadalmi krnyezet, technikai s technolgiai fejlds, jogi szablyozs, terleti talakts stb. Szubjektv tnyezk, amelyek a dolgozkhoz ktdnek, s nem, vagy csak igen kismrtkben befolysolhatk a szervezet ltal (pl.: ms teleplsre kltzs szndka, munkahelyvltsi szndk, megbetegeds, fluktuci, kiregeds, gyermekvllals stb.).

Dr. Balzs Istvn: Ltszmcskkents az llamigazgatsban. Magyar Kzigazgats, 1995/6.

440

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

5.2.2.

Kivlaszts, a kzszolglati tisztvisel kivlasztsa

A kivlaszts, toborzs kt forrsbl trtnhet: A.) Toborzs kls forrsbl Ez a mdszer a munkaerpiacon lev szabad munkaer vonzsra vonatkozik. Elszr is elemeznnk kell a szervezetnek a toborzsi erssgeit s gyengesgeit, mivel a toborzst az erssgekre kell pteni, ezekkel kompenzlni a gyenge pontokat azrt, hogy j minsg emberi erforrsokat vonzzunk a szervezethez. Elemeznnk kell, hogy milyen a szervezet kls megtlse, milyen sztnzsi csomagot tud ajnlani leend dolgozinak, milyen munkakrlmnyeket biztost, mennyire rdekesek a vgzend feladatok, mennyire biztonsgos a munkahely, vannak-e kpzsi s fejldsi, valamint karrier lehetsgek, tud-e nllsgot biztostani a szervezet a munkban stb. B.) Toborzs bels forrsokbl Ilyenkor nem a munkaerpiacrl, hanem a szervezetben dolgozk kzl vlasztunk munkatrsat. Ennek mdszerei az albbiak lehetnek: pl. a kpessgek felmrse (kpessgleltr), bels meghvsos rendszer, bels nylt plyzat kirsa, kpzs, tovbbkpzs, tkpzs, karriertervezs, thelyezs ms munkakrbe, ellptets. A hazai kzigazgatsban a kivlaszts albbi, vltozatos mdszerei terjedtek el: a nyilvnos plyzat nvelheti a figyelembe vehet jelentkezk krt, nagyobb mertsi lehetsget biztost a kzigazgatsi szerv szmra; a mdszer az elbrls objektivitst is nveli; a kinevezs ktelez kzzttele kzponti szinten a kivlaszts trsadalmi kontrolljt ersti; kpessgvizsgl mdszerek a jellt mlyebb megismerst segtik; felvteli vizsga objektvabb teszi a jellt szakmai felkszltsgnek megismerst, fogyatkossga azonban, hogy nlklzi a szemlyes emberi kapcsolaton alapul szoros szakmai egyttmkds kialaktsnak lehetsgt; prbaid alkalmazsa a kzszolglati jogviszony megszntetst korltoz garancikat kszbli ki; gyakorlati vizsga a kzszolglati jogviszonyt vglegesti (esetmegoldsok gyintzknl, gykezelk gyakorlati vizsgja).

A mdszerek hatkonysga fgg azok kidolgozottsgtl s alkalmazsi formitl. A kzszolglati tisztviselkrl szl 2011. vi CXCIX. tv (a tovbbiakban: Kttv.) szerint a szemlygyi kzpont az adatvdelmi szablyok betartsa mellett toborzsi adatbzist mkdtet, amelynek clja a kivlasztsi eljrs s a lehetsges plyzk tjkoztatsnak segtse. Az adatbzisba az a magyar llampolgr krheti felvtelt, aki bntetlen ellet, cselekvkpes, s legalbb kzpiskolai vgzettsggel rendelkezik.

5.2.3.

Djazsi, sztnzsi rendszer, juttatsok

Az sztnzs menedzsment f clja, hogy megszerezze, megtartsa s motivlja a szervezet szmra szksges munkaert. Ennek rdekben kialaktja az sztnzsi politikt, stratgit s gyakorlatot. Az sztnzsi rendszer megtervezsnek kt alappillre: a munkaer-piaci informcik megszerzse (a szervezet munkaer-piaci elhelyezkedsnek meghatrozsa cljbl), valamint a szervezeten belli brstruktra kialaktsa.

441

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az sztnzsi rendszerek kztt egyre nagyobb teret hdt a teljestmnyhez kapcsold brrendszerek alkalmazsa. Az sztnzsi rendszereknek a bren kvli elemei a juttatsok, amelyek lehetnek pnzbeliek s termszetbeliek. Az alapbrt s juttatsokat egyttesen sztnzsi csomagnak hvjuk. Az sztnzsi rendszerek megfelel mkdtetshez azok folyamatos karbantartsa szksges. Az sztnzs menedzsment gazdja a szervezeten bell ltalban az emberi erforrs menedzser vagy annak szakosodott szervezete. A kzszolglati tisztviseli illetmnyrendszer magba foglalja mindazokat a szablyokat, amelyek a kzszolglati tisztvisel djazsra vonatkoznak. Az illetmnyrendszeren keresztl biztosthat a kzszolglati tisztviselk anyagi megbecslse, s megtartsa. Az illetmnyrendszer kialaktsakor a trvnyalkot arra trekedett, hogy az garantlja a biztonsgot s a szakmai teljestmny elismerst; szablyai garantljk az egyenl bnsmd kvetelmnyt, egysgesen vonatkozzanak a kzigazgatsi szervekre, s csak ott legyen lehetsg a szervek kztti differencilsra, ahol ez valban indokolt; fejezze ki a szemlyi llomny horizontlis tagozdsbl szrmaz klnbsgeket (a vezetk, diploms s kzpiskolai vgzettsg rdemi gyintzk); sztnzze a magasabb teljestmnyt, gy, hogy eltren djazza az tlag alatti, az tlagos, illetve az tlagot meghalad munkt vgz kzszolglati tisztviselket; kifejezze a szakmai felkszltsgbeli klnbsgeket, az eltr felelssgi viszonyokat, tovbb a hosszabb szolglati id elismerst; a sttuszok s az azokhoz tartoz illetmnyek forrsszksglete beplhessen a kltsgvetsbe; tlthatv vljk az elmeneteltl fgg djazs vltozsa; a trsadalom vilgos kpet nyerjen a szablyozs elveirl, az elismers kvetelmnyeirl.

A kzszolglati tisztviseli illetmnye amely el kell, hogy rje a garantlt brminimum sszegt - alapilletmnybl, valamint a trvnyben meghatrozott felttelek esetn illetmnykiegsztsbl s illetmnyptlkbl ll. Az alapilletmny az illetmnyalap s a fizetsi fokozathoz tartoz szorzszm szorzata. Az illetmnyalap a kltsgvetsi Az illetmnyalap sszege minden vben el kell, hogy rje az elz vi trvnyben meghatrozott illetmnyalapot. Trvnyben kerl megllaptsra, s nem lehet alacsonyabb az elz vi illetmnyalapnl. A hivatali szervezet vezetje t nem ruhzhat hatskrben a trgyvet megelz v minstse, illetve annak hinyban a teljestmnyrtkels fggvnyben trtheti el felfel (legfeljebb 50 %-kal) s lefel (legfeljebb 20 %-kal) a kzszolglati tisztvisel besorolsa szerinti fizetsi fokozathoz tartoz alapilletmnyt. A cafetria tmogatsok rendszere a kltsgvetsi forrsoktl fggen a kzszolglati tisztviseli plya vonzerejnek javtst, a kzszolglati tisztviselk szmra nyjthat elnyk bvtst szolglja. Clja, hogy fokozatosan vltoztasson a kzszolglat anyagi, erklcsi megbecslsn. A hatlyos szablyozs a cafetria-juttats ves sszegt minimlisan a kormnytisztviseli illetmnyalap tszrsben hatrozza meg. A kzszolglati tisztviselk rszre visszatrtend, illetve vissza nem trtend szocilis, jlti, kulturlis, egszsggyi juttats biztosthat (pl.: lakhatsi, laksptsi, -vsrlsi tmogats, csaldalaptsi tmogats, szocilis tmogats). A kormnytisztvisel ha feladatait kiemelked teljestmnnyel, illetve hosszabb idn t eredmnyesen vgzi klnfle elismersben, jutalomban rszesthet. A hosszabb szolglati id elismersre szolgl juttats a jubileumi jutalom, amely 25, 30, 35 s 40 v kzszolglati jogviszonyban tlttt id betltse utn jr a kzszolglati tisztviselnek.

442

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A Kttv. lehetsget biztost clfeladat megllaptsra. Clfeladatot a munkakr elltsbl add, az ltalnos munkaterhet jelentsen meghalad feladatok esetben lehet kitzni s ehhez cljuttatst fizetni a kormnytisztvisel rszre.

5.3.
5.3.1.

Teljestmnyrtkels, minsts
Teljestmnyrtkels

A teljestmnyrtkels egy kiemelten fontos elem az emberi erforrsok menedzselsben. Clja az, hogy javuljon az alkalmazottak teljestmnye, kpessgeik kibontakozzanak a szervezet cljainak megvalstsa rdekben. Emellett azonban szmos ms szervezeti cl elrshez is hozzjrulhat. sztnzi az egyni erfesztseket s jutalmazza is azokat, rknyszerti a vezetket, hogy a munkakri lersokat s egyb szervezeti dokumentumokat rendszeresen fellvizsgljk, segti a dolgoz s a vezet elvrsainak pontos megfogalmazst8. A teljestmnyrtkelst olyan folyamatnak tekinthetjk, amelynek segtsgvel a szervezet visszajelzst szerez s ad alkalmazottai teljestmnyrl, s egyttal sztnzni kvnja a felelssgteljes, szakszer gyintzst, valamint a felkszltsg folyamatos szinten tartst, illetve javtst. A Kttv. alapjn a fejlett orszgok kzigazgatsban kvetett gyakorlathoz igazodva a kzszolglati tisztvisel munkateljestmnyt a munkltati jogkr gyakorlja mrlegelsi jogkrben eljrva rsban rtkeli. A trvny a teljestmnyrtkelst amelynek ktelez s ajnlott elemei is vannak sszekapcsolja a teljestmny djazsval, ugyanis kimondja, hogy a teljestmnyrtkels alapjn jutalom fizethet. A teljestmnyrtkels rszletes szablyait egy kzeljvben megjelen kormnyrendelet fogja tartalmazni. Kiemelend tovbb, hogy a kzigazgatsrt s igazsggyrt felels miniszter a teljestmnyrtkels lefolytatsnak elsegtse rdekben mdszertani ajnlst ad ki

5.3.2.

Minsts

A Kttv. a teljestmnyrtkelshez hasonlan a minsts esetben is csak egy keretjelleg szablyozst tartalmaz; a minsts rendjre, eljrsra s szintjeire vonatkoz rszletes szablyokat egy ksbbi kormnyrendelet fogja megllaptani. A teljestmnyrtkels s a minsts gy kapcsoldik ssze, hogy a minsts elssorban a teljestmnyrtkelsen alapul. A Kttv. szerint legalbb ngy teljestmnyrtkels eredmnye egyttesen adja a kormnytisztvisel minstst, amelyre az els teljestmnyrtkelstl szmtva egy vet kveten kell, hogy sor kerljn. A minsts alapjn helyezhet szakrti, valamint vezeti utnptls adatbzisba a kormnytiszt-visel. A kzszolglati tisztvisel a teljestmnyrtkelst s a minstst illeten jogorvoslattal csak korltozottan lhet. A kormnytisztvisel kzszolglati jogvitt kezdemnyezhet, a kztisztvisel pedig keresetvel kzvetlenl a brsghoz fordulhat, amennyiben a teljestmnyrtkels vagy minsts hibs vagy valtlan tnymegllaptst, illetve szemlyisgi jogt srt megllaptst tartalmaz.

V.: DudsKarolinyLszlLvaiPor: Humnerforrs-menedzsment kzigazgatsban. MKI, Budapest, 2004., 127. oldal

teljestmnyrtkels

443

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.4.

Tovbbkpzs s nem kpzs jelleg fejlesztsi mdszerek

A humnerforrs menedzsment egyik fontos eszkze a kpzs, tovbbkpzs. Az emberi tnyezbe val ilyen befektets a szervezet szmra egy igen drga, de megtrl beruhzs. ltalban szolglati s karrier-jelleg tovbbkpzst klnbztetnk meg. Az elz ktelez, llamilag irnytott s ingyenes; az utbbi nkntes, s rendszerint a munkltat sztnzsvel, illetve elismersvel prosul, gyakran igen sok pnzbe kerl. A kzszolglatban alapveten jl hasznosthatk a kzp- s felsfok oktatsi intzmnyekben szerzett ismeretek, de ezek mellett szksg van arra, hogy a kzigazgats a maga erejvel is segtse s sztnzze az j tuds, technikk, eljrsok megismerst, vgzettsgek, kpzettsgek megszerzst. Erre klnsen az igazgatsi ismeretek elsajttsa tern van nagy szksg. A Kttv. szerint a kzszolglati tisztvisel jogosult az elmenetelhez, s kteles a kzpontilag vagy az llamigazgatsi szerv ltal elrt kpzsben, tovbbkpzsben vagy tkpzsben idertve a kzigazgatsi vezetkpzst is (elbbieket a Kttv. sszefoglalan tovbbkpzsnek nevezi) rszt venni; ezek feltteleit a kzigazgatsi szervnek biztostania, kltsgeit pedig viselnie kell. A tovbbkpzst kivve, ha jogszably msknt rendelkezik a Nemzeti Kzszolglati Egyetem biztostja. Ha a kzszolglati tisztvisel az elrt tovbbkpzsben neki felrhat okbl nem vesz rszt, vagy hivatalveszts fegyelmi bntetssel, mltatlansg jogcmn alapul felmentssel sznt meg a kzszolglati jogviszonya, kteles a tovbbkpzs kltsgeit visszatrteni. Ugyancsak kteles a tovbbkpzs kltsgeit visszatrteni, ha fontos s bizalmas munkakrbe trtn thelyezshez nem jrult hozz. A kzigazgatsi alapvizsga n. plyn maradsi vizsga kzszolglati tisztviseli jogviszony fenntartsnak nlklzhetetlen felttele: le nem ttele esetn megsznik a jogviszony. A I. besorols kzszolglati tisztviselnek a plyn val elrehaladshoz a kzigazgatsi szakvizsgt is le kell tennie, kivve, ha jogi szakvizsgval rendelkezik, vagy a szakvizsga all mentesl. A vezetknek kpzs s nem kpzs jelleg szemlyzetfejlesztsi mdszereket egyarnt alkalmazniuk kell, mivel gy lehetv vlik nemcsak j ismeretek megszerzse, hanem azoknak a gyakorlati alkalmazsa, kszsgek fejlesztse, j tapasztalatok megszerzse. A nem kpzs jelleg fejlesztsi mdszerek kz ltalban olyan mdszereket sorolunk, amelyeknek az a kzs jellemzjk, hogy az ismeretek megszerzse nem kpzsek sorn trtnik, hanem a munkavgzs klnbz esemnyeihez ktdik, ezrt gyakorlat orientlt s egyni felkszlst ignyel. E mdszerek alkalmazja a munkahelyi vezet. Msik jellemzjk ezeknek a mdszereknek a helyzetbe hozs, vagyis az, hogy a fejlesztsben rszt vevk olyan feladatokat kapnak, melyeket korbban mg nem vgeztek, s a munkavgzs sorn szerzik meg a szksges ismereteket, gy fejlesztve a munkatrsakat. Ezek a mdszerek ltalban kltsgkmlk is szemben a kpzsekkel, amelyeknek kztudottan magas a rszvteli djuk. A mdszerek kivlasztsnl a vezetknek figyelembe kell venni, hogy milyen kszsgek, kpessgek vagy tudshiny ptlsra van szksg a kzszolglati tisztviselnl, a rsztvevk rendelkeznek-e tapasztalattal, s nem utolssorban, hogy mennyi idbe s milyen sszegbe kerl majd a mdszer bevezetse s alkalmazsa. Rotci A munkakrhz tartoz ismeretek bvtse gy, hogy a dolgoz sajt munkakrben marad, mgis j ismeretekre tesz szert. Ezt a mdszert akkor alkalmazhatjuk, ha az egyes munkakrk kztt nincs lnyeges ismeretbeli klnbsg, ha a feladatok nem bonyolultak, ezrt az j munkakr feladatai knnyel elvgezhetk a meglv ismeretek kibvtsvel, begyakorlssal, egyszer betantssal, a munkatrsak egyms kztti megbeszlseivel megoldhat.
444

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A munkakr kiszlestse A mdszer cljai megegyeznek a rotcinl lertakkal. Akkor alkalmazhatjuk, ha a fejlds ignyli a munkafolyamat egy nagyobb, sszefgg rsznek megismerst. Itt az sszekapcsold feladatok mg nem kvetelnek magas szint ismereteket. Egyszerbb feladatok esetben az ismeretek a vezet irnytsval a munkatrsaktl elsajtthatk, bonyolultabb munkamveletek esetben azonban ez a mdszer nem elegend, inkbb a kvetkez pontban ismertetett mdszer vezethet eredmnyre. Bels thelyezs Bels thelyezskor egymstl eltr munkatartalm, nem hasonl szakmai ismereteket ignyl munkakrk elltsa a clunk, hanem sokkal inkbb egy kapcsold szakterlet vagy msik szervezeti egysg tevkenysgnek a megismerse. Az j ismeretek elsajttsnak tbb fokozatt ismerjk: 1. Betants: A betltend munkakrt vgz munkatrs mellett az thelyezett dolgoz meghatrozott ideig betanul. Mg nincs rajta a munkakr elltsnak felelssge, feladata a megfigyels, az utnzs s az eljrsok elsajttsa, kiprblsa, begyakorlsa tapasztalt dolgoz felgyelete mellett. 2. Betants rszleges nllsggal: Annyiban egyezik meg az elzvel, hogy a fejleszts mg a munkakrt betlt dolgoz felgyelete mellett trtnik, de az elsajttott ismeretekre tmaszkodva mr nll feladatokat is kap, amelyeket teljes felelssggel kell elltnia. 3. Rszleges munkakr ellts: Az thelyezett munkatrs elszr csak osztottan kapja meg a munkakrt. Az gy megszerzett tapasztalatok, ismeretek alapjn a munkakrt fokozatosan bvtjk. Ennl a mdszernl a vezetnek van nagyobb szerepe a betanuls irnytsban s ellenrzsben. 4. Mlyvzbe dobs: Az thelyezett dolgoznak minden elzetes betanuls nlkl, azonnal teljes felelssggel el kell ltnia j munkakrt. A vezetjtl, munkatrsaitl konzultcis segtsget kap, de az j munkakr elltshoz szksges ismeretek megszerzse a tanuld meg, mikzben csinlod elvre pl. A mdszert csak abban az esetben s munkakrben alkalmazhatjuk, ahol a prblkozsok, tvedsek nem okoznak jelents krt, vagy nem idznek el veszlyt a betanul vagy msok szmra. A mdszer sikere nagymrtkben fgg a munkatrs felkszltsgtl, szemlyisgtl s krnyezete tmogatstl. Szeminrium Az j ismeretek elsajttsban rintett dolgozk szmra rendszeresen rtekezleteket, szeminriumokat szerveznk. Ezeken a rsztvevk a gyakorlati problmkat, megoldsokat szakember vezetsvel, kzsen rtelmezik, megbeszlik. A mdszer sszekapcsolhat szerepjtkokkal, kiscsoportos feladatmegoldsokkal, melyek sorn a rsztvevk nllan prblnak egy-egy problmra megoldsokat kidolgozni. A szeminriumokat vezet feladata a problmamegolds folyamatnak irnytsa, megismertetse, a kidolgozott javaslatok rtelmezse s rtkelse. Ad hoc munkacsoportokban (team), projektekben val rszvtel Az ilyen csoportok ltrehozsnak elsdleges clja egy feladat megoldsa. Tagjai a szervezeti hierarchitl eltr csoportban, munkamegosztsban s irnytsban jszer feladatokkal foglalkoznak. Ez lehetsget teremt olyan ismeretek, kpessgek, kszsgek elsajttsra is, melyek akr a jelen krlmnyei kztt a klnbz munkakrkben, akr a ksbbiekben, megvltozott felttelek kztt is jl hasznlhatk. A projektszervezetek ltrehozsakor nemcsak a megoldand feladat a meghatroz a csoport tagjainak kivlasztsnl, hanem az is, hogy kiknek milyen feladatokat sznunk az egyni fejldsk vagy a szervezet fejlesztse szempontjaibl.

445

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A projektmunka sorn a tagokat olyan helyzetbe lehet hozni, mellyel nvelhet nllsguk, megtanuljk msok munkjnak irnytst, kiterjeszthet felelssgk, jszer szervezeti mkdsi mdokat, eljrsokat ismerhetnek meg. Helyettests Mg a bels thelyezs esetben a munkakr tadsa teljes kr, helyettestsi megbzs csak korltozott idre, esetleg korltozott feladattal, jogokkal s felelssggel ruhzza fel a munkakr betltjt. Feladatai azonban eltrnek a megszokott napi rutinjtl, azoktl eltr problmkat kell megoldani j kapcsolatrendszerben. Delegls A delegls a helyettests egy sajtos formja. Mg a helyettests esetben a munkakrt betlt egy bizonyos ideig nem tudja munkakrt elltni, addig a deleglsnl a munkakrt betlt a helyn van ugyan, de nhny feladatt tadja a deleglt szemlynek. (Pldul maga helyett elkldi egy trgyalsra, beszmol, elads megtartsra.) A delegls lehetsget ad bizonyos kpessgek kibontakoztatsra, fejlesztsre. Klnsen jl alkalmazhat fokozatos fejlesztsre, az ismeretek lpsrl-lpsre trtn tadsra. Szakmai plyzatok kirsa Az elbb ismertetett mdszerek alkalmazsa korltozott, hiszen valamilyen formban a munkakr megvltoztatshoz ktttek. A szervezetek szmra azonban ltezik olyan megolds is, mellyel a munkakrk megvltoztatsa nlkl is fejldsi lehetsgeket tudnak nyjtani. Ilyen a szakmai plyzatok kirsa, amelyeknek clja, hogy lehetsget adjanak a munkatrsaknak konkrt, a szervezetet rint problma megoldsra, vagy egy szakmai terletre vonatkoz krdskr feldolgozsra. A plyzat megrsa sorn a plyzknak olyan krdsekkel kell foglalkozniuk, melyek nem tartoznak munkakri ktelessgeik kz, s olyan mdszereket, eljrsokat kell alkalmazniuk, melyek nem kpezik a mindennapi rutint. A plyzatoknak a rsztvevk ismeretbvtsi, kpessgfejlesztsi eredmnyein kvl ms kzzelfoghat eredmnyei is lehetnek, hiszen megoldsokat, tleteket adhatnak konkrt problmk megoldsra, fejlesztsi tmk megfogalmazsra. Felkrs eladsok megtartsra, szakcikk megrsra Ez a mdszer tbb szempontbl hasonlt a szakmai plyzatok kirshoz. Ugyancsak nem ignyel munkakrvltozst, mgis segti a szakmai tuds, a msok eltti szerepls s a vita, rvels kpessgeinek fejlesztst. Ez a mdszer szemlyre szabott, mivel az egynre sszpontost, s jl illeszkedik a szakmai karriert elsegt mdszerek alkalmazshoz, azokat kiegszti. Tanulmnyutakon val rszvtel A tanulmnyutakon a tapasztalatszerzs, a mshol alkalmazott megoldsok megismerse, szakmai s emberi kapcsolatok kiszlestse a cl. A tanulmnyutakon val rszvtel j lehetsget biztost a szakmai ismeretek bvtsre, a kapcsolatteremt kszsg, a krdezsi s trgyalsi technikk fejlesztsre. A mdszer alkalmazsakor nem konkrt fejlesztsi clokat fogalmazunk meg, hanem a szemlletmd, ltsmd szlestshez, a magatartskultra fejlesztshez vrunk segtsget. Eredmnyt tekintve ettl a fejlesztsi mdszertl vrhatjuk el a legkisebb konkrt eredmnyt, de szlesti a rsztvevk ltkrt, kapcsolatait, gondolkodsmdjt s j mdszereket, ismereteket, megoldsokat integrlhat a szervezetekbe

5.5.

A jogviszony alanyai

A kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszony egyik meghatroz alanya az llam, illetve az nkormnyzat. Az nevkben ltesl a jogviszony a kzhatalmi feladat elltsra a kzszolglati tisztviselkkel.
446

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Egyik oldalon teht az alkalmaz pozcijban az llam, illetleg az nkormnyzat, a msik oldalon a munkavllal pozcijban a kzszolglati tisztvisel ll. Teht a szolglati jogviszony alanyai a kzszolglati tisztviselk (kormnytisztviselk, kztisztviselk, kormnyzati gykezelk s a kzszolglati gykezelk). A Kttv. hatrozza meg, hogy a kzszolglati jogviszony ltestsre ki adhat kinevezst. F szably: a munkltati jogokat a kzigazgatsi szerv hivatali szervezetnek vezetje gyakorolja, ettl viszont trvny vagy kormnyrendelet eltrhet. A kzszolglati tisztviselk rtegeit a kvetkez ngy csoport alkotja:
Jogviszony neve Alkalmaz szerv Miniszterelnksg, minisztriumok, kormnyhivatalok, kzponti hivatalok elbbiek terleti, helyi szervei megyei, fvrosi kormnyhivatalok s ezek terleti szervei a Kormny ltal intzmnyfenntartsra kijellt szervek helyi nkormnyzat kpviseltestletnek hivatala s hatsgi igazgatsi trsulsa, kzterletfelgyelete krjegyzsg egyes Alaptrvnyben szablyozott llamhatalmi szervek hivatalai (pl. Orszggyls Hivatala, Kztrsasgi Elnk Hivatala, Alkotmnybrsg Hivatala) egyes a Kormny irnytsa al nem tartoz kzponti llamigazagtsi szervek (pl. Kzbeszerzsi Hatsg, Gazdasgi Versenyhivatal, Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg, Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete) ua. mint a kormnytisztviselknl Tevkenysg jellege

Kormnytisztviselk

kormnyzati szolglati jogviszony

Kztisztviselk

kzszolglati jogviszony

a kzigazgatsi szerv feladats hatskrben eljr vezet s gyintz, aki elkszti a kzigazgatsi szerv feladat- s hatskrbe tartoz gyeket rdemi dntsre, illetve felhatalmazs esetn - a dntst kiadmnyozza

Kormnyzati gykezelk

kormnyzati szolglati jogviszony

Kzszolglati gykezelk

kzszolglati jogviszony

ua. mint a kztiszviselknl

a kzigazgatsi szervnl kzhatalmi, irnytsi, ellenrzsi s felgyeleti tevkenysg gyakorlshoz kapcsold gyviteli feladatot lt el

A Kttv. mindent rszletesen, kdexszeren szablyoz, gy mst trvny hasznlata nem szksges. A kormnytisztviselk jogllst mindenre kiterjed rszletessggel szablyozza, gy ez az irnyad a kztisztviselkre, a kormnyzati gykezelkre s a kzszolglati gykezelkre is. A rluk szl fejezetekben csupn a fszablytl val eltrseket talljuk.

447

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A tovbbiakban ltalnossgban, a kivtelek megemltse nlkl trgyaljuk a kzszolglati tisztviselkrl szl legfbb szablyozsokat. A kzszolglati tisztvisel tevkenysgnek jellege alapjn vezet s gyintz lehet. Kiemelend, hogy a vezeti minsg a korbbi szablyozssal szemben mr nem megbzst, hanem munkakrt jelent. Vezet az a kzszolglati tisztvisel, aki munkakrben kzigazgatsi szerv, illetve a munkamegoszts szempontjbl elklnlt szervezeti egysg vezetst ltja el. A trvny alapjn a vezeti szintek a kvetkezk: osztlyvezet, fosztlyvezet-helyettes, illetve fosztlyvezet. Vezeti kinevezst csak felsfok iskolai vgzettsg, jogi vagy kzigazgatsi szakvizsgval, vagy a szakvizsga all adott mentessggel rendelkez kzszolglati tisztvisel kaphat.

5.6.

A jogviszony ltestse kinevezs

Az Alaptrvny rtelmben minden magyar llampolgrnak joga van ahhoz, hogy rtermettsgnek, kpzettsgnek s szakmai tudsnak megfelelen kzhivatalt viseljen. A kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszony ltestst illeten elsknt azt kell tisztzni, hogy kibl lehet kormnytisztvisel / kztisztvisel, azaz milyen alkalmazsi (kinevezsi) feltteleket rgzt a trvny. A Kttv. ltal elrt alkalmazsi feltteleket kt csoportra oszthatjuk attl fggen, hogy a felttel minden kzszolglati tisztviselvel szemben rvnyesl-e (ltalnos alkalmazsi felttelek), vagy csak egyes munkakrk esetben jelentkezik kvetelmnyknt (klns alkalmazsi felttelek). Az ltalnos alkalmazsi felttelek a kvetkezk: magyar llampolgrsg, bntetlen ellet, (ezt a kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszonyt ltesteni szndkoz szemly a kinevezst megelzen hatsgi bizonytvnnyal igazolja), legalbb kzpiskolai vgzettsg (ez az rettsgi vizsgt jelenti), cselekvkpessg.

(Az gykezelk esetben a kzpiskolai vgzettsg helyett elegend a kzpszint szakkpests is.) A leggyakoribb klns alkalmazsi felttelek az albbiak: egyes fontos s bizalmas munkakrk esetn meg kell felelni bizonyos nemzetbiztonsgi feltteleknek, vagyonnyilatkozat, meghatrozott iskolai vgzettsg (pl. jogi), kpests (pl. kzigazgatsi szakvizsga) vagy kpessg (pl. idegennyelvtuds) meghatrozott gyakorlati id letltse, egszsgi s pszichikai alkalmassg.

5.6.1.

A kzszolglati tisztvisel kinevezse

A kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszonyt a munkaviszonnyal szemben nem munkaszerzds, hanem kinevezs ltesti. Tekintve, hogy a kinevezs egy egyoldal (a munkltat ltal rsban megtett) jognyilatkozat, azt el is kell fogadni (a leend kzszolglati tisztvisel rszrl, szintn rsban) a jogviszony ltrejtthez. A jogviszony hatrozatlan idre ltesl; hatrozott idre csak tartsan tvollev kzszolglati tisztvisel helyettestse cljbl vagy esetenknt szksgess vl feladat elvgzsre, illetve tarts klszolglat elltsra ltesthet jogviszony A kinevezsi okirat rvnyessgnek vannak nlklzhetetlen s lehetsges elemei.

448

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

26. sz. tblzat: A kinevezs tartalmi elemei

A kinevezs tartalmi elemei Nlklzhetetlen elemek az alkalmaz kzigazgatsi szerv megnevezse A kzszolglati tisztvisel neve munkakr, feladatkr meghatrozsa besorolsnak s illetmnynek meghatrozsa prbaid kiktse munkavgzs helye elmenetelhez elrt ktelezettsg a kinevezsi jogkr gyakorlsra felhatalmazott alrsa a kzszolglati tisztvisel nyilatkozata arrl, hogy a kinevezst elfogadta Lehetsges elemek felments a kpestsi elrs all egyb munkavgzs engedlyezse munkaid-kedvezmny a munkarend meghatrozsa, a munkba lps napja a rendes szabadsg mrtke s kiadsnak rendje jubileumi jutalomra jogost szolglati id kezd idpontja az egyb juttatsok s azok mrtke a soron kvetkez fokozat elrsnek vrhat idpontja

A kinevezs formai elemei Nlklzhetetlen elemek rsba foglals utals arra, hogy kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszony ltestsre jtt ltre Lehetsges elemek

Nlklzhetetlen az a kinevezsi elem, amely nlkl a kinevezs nem jn ltre rvnyesen. Lehetsges elemnek azt tekintjk, amely hinyban a kinevezs ugyan rvnyesen ltrejn, de azt ki kell egszteni. A kinevezsi okmnyhoz csatolni kell a kzszolglati tisztvisel munkakri lerst. A kinevezskor a kzszolglati tisztviselnek eskt kell tennie a munkltati jogkr gyakorlja s a munkatrsak eltt, mivel ez a kinevezs rvnyessgi kellke. Az eskt szban kell elmondani s rsban megerstem. Ha a kzszolglati tisztvisel kinevezsre az alkalmazsi felttelek megsrtsvel kerlt sor, a kzszolglati tisztvisel nem llhat munkba. A munkavgzstl a kzszolglati tisztviselt mindaddig el kell tiltani, amg az rvnytelensg okt nem orvosoljk. Ha pl. kinevezsi jogosultsggal nem rendelkez vezet nevezi ki a kzszolglati tisztviselt, a kzszolglati jogviszony rvnyesen nem jn ltre. Utbb azonban a fogyatkossg szablyos kinevezssel orvosolhat. Ha az rvnytelensg oka a munka megkezdse utn jut a kinevezsi jogkrt gyakorl tudomsra, a kzszolglati tisztvisel a munkjt nem folytathatja az rvnytelensg megszntetsig. Az addig elvgzett munkjrt viszont az ltalnos szablyok szerint illetmnyre jogosult. Az orvoslsra teht akkor kerlhet sor, ha rvid idn bell, a kzrdek srelme nlkl az rvnytelensget kivlt ok kikszblhet. Ha erre eleve nincs lehetsg, a kinevezs keletkezsnek idpontjban semmis. A kinevezsben a jogviszony ltestsekor prbaidt kell kiktni, amely legalbb hrom, legfeljebb hat hnapig terjedhet s nem hosszabbthat meg. A prbaid alatt a jogviszonyt brmelyik fl azonnali hatllyal megszntetheti. A prbaid tartalmt a plyakezdknl a gyakornoki idbe be kell szmtani.

449

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kinevezs mdostsa Fszablyknt a kinevezs tartalmt mdostani csak a kzigazgatsi szerv s a kzszolglati tisztvisel kzs megegyezsvel lehet. A Kttv. ugyanakkor rgzt nhny esetet, amikor nem kell a kzszolglati tisztvisel beleegyezse. Ilyen, ha a fizetsi fokozatban trtn elrelps miatt, az illetmny mdostsa miatt, a kzszolglati tisztvisel elmenetelhez elrt vizsgaktelezettsg megllaptsa miatt, a munkavgzs helynek kizrlag a telepls terletn belli megvltoztatsa miatt, a munkakr megvltoztatsa miatt, a szolglati jogviszony, a feladatkr, az illetmny s a munkavgzs helye szerinti telepls megvltozsa nlkl a kzigazgatsi szerv szemlyben jogutdls miatt szksges mdostani a kinevezst.

5.7.

A kzszolglati jogviszony megsznse, megszntetse

A kormnyzati szolglati jogviszony specilis jellege abban is megnyilvnul, hogy a jogviszony megszntetsnek ktttebb szablyai vannak, s a jogviszony megsznse vagy megszntetse csak a trvnyekben meghatrozott esetekben s mdokkal lehetsges. Ki kell emelni, hogy a megszns s a megszntets nem szinonim fogalmak. A megszns esetben valamilyen, a felek akarattl nagyrszt fggetlen jogi tny kvetkeztben, lnyegben automatikusan, minden tovbbi jognyilatkozat nlkl sznik meg a kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszony. Ezzel szemben a megszntets mindig jognyilatkozathoz kttt, vagyis egyik (vagy mindkt) fl akarja a jogviszony megszntetst. A fontosabb megsznsi okok a kvetkezk: lejr a kinevezsben foglalt hatrozott id, a kzszolglati tisztvisel halla, a 70. letv betltse, a kzigazgatsi szerv jogutd nlkli megsznse, hivatalveszts fegyelmi bntets kiszabsa, ha a kzszolglati tisztvisel a trsadalombiztostsi szablyok alapjn az regsgi nyugdjkorhatrt betlttte s az regsgi teljes nyugdjhoz szksges szolglati idt megszerezte (ez all kivtelt jelent, ha a kormnytisztvisel krelmre s hivatali rdek alapjn a munkltat a jogviszonyt fenntartja), a trvnyben meghatrozott egyb esetekben (pl. nem sznteti meg az sszefrhetetlensgt, a kzigazgatsi alapvizsgt az elrt hatridn bell nem teszi le). a felek kzs megegyezse, thelyezs: ekkor a kzszolglati tisztviselt msik kzigazgatsi szervhez, illetve kzalkalmazotti vagy hivatsos szolglati szervekhez helyezik t (de pl. a versenyszfrba nem lehet thelyezni), lemonds: a kzszolglati tisztvisel a kzszolglati jogviszonyrl brmikor lemondhat (indokols nlkl), a lemondsi id kt hnap, de a felek ennl rvidebb idben is megllapodhatnak, prbaid alatti azonnali hatly megszntets: brmelyik fl kezdemnyezheti, s nem kell indokolni,

A jogviszony megszntetsi mdjai a kvetkezk:

450

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

felments: a munkltat ltali megszntets, amely trtnhet a munkltat mrlegelse alapjn (pl. ha ltszmcskkents miatt megsznik a munkakre), vagy pedig ktelez jelleggel (pl. a kzszolglati tisztvisel hivatalra mltatlann vlik, munkavgzse nem megfelel, vagy vezetjnek bizalmt elveszti).

A munkltat a felmentst gy kteles megindokolni, hogy abbl a felments oka vilgosan kitnjn. Vita esetn a munkltatnak kell bizonytania, hogy a felments indoka vals s okszer. A felmentsi id kt hnap. A kzszolglati tisztviselt a felments idtartamnak legalbb a felre a munkavgzsi ktelezettsg all mentesteni kell; ezen idszak alatt a szervnl nem kell munkt vgeznie, viszont jogosult az tlagkeresetre. Felments s a kzigazgatsi szerv jogutd nlkli megszntetse esetn a kzszolglati tisztvisel rszre vgkielgts jr, amelynek mrtke a kzszolglati tisztvisel kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszonyban tlttt idejnek fggvnyben 18 havi illetmnynek megfelel sszeg. (Az egyhavihoz legalbb hrom v jogviszony szksges.) Egyes krlmnyek kizrjk a vgkielgtsre val jogosultsgot, ilyen pldul, ha a felments oka a nem megfelel munkavgzs vagy mltatlansg volt, illetve ha a kzszolglati tisztvisel nyugdjasnak minsl.

5.8.

Az elmeneteli rendszer

A kzszolglati tisztvisel besorolst kinevezsekor fszablyknt az iskolai vgzettsg s a kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszonyban tlttt id hatrozza meg. A trvny a plyaton trtn elmenetelt a trvnyi felttelek teljestse esetn alanyi jogknt biztostja. Az automatikus elmenetel azt jelenti, hogy a szksges kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszonyban tlttt id (n. vrakozsi id) megszerzse/letltse utn a kzszolglati tisztviselt magasabb besorolsi fokozatba kell sorolni, ha a trvnyi feltteleket teljestette. Az elmeneteli rendszerrel szemben indokoltan vetdik fel az igny, hogy ne csak az tlagos teljestmny kzszolglati tisztviselk elrehaladst szolglja, hanem biztostsa az tlagosnl jobb, illetve a kiemelked szakmai teljestmnyt nyjt szakemberek fokozott megbecslst is. A Kttv. a besorolshoz kapcsoldan a teljestmnysztnzs tbb formjt is ismeri, br a gyakorlatban ezekkel a lehetsgekkel anyagi eszkzk hjn csak kivteles esetekben lnek a munkltati jogkr gyakorli. Ilyen lehetsg pl. az elmenetel gyorstsa, vagyis amikor trvnyi vagy a kzigazgatsi szerv ltal elrt felttelek id eltti teljestse esetn a vrakozsi id lejrta eltt magasabb besorolsi fokozatba kell sorolni a kzszolglati tisztviselt. Az elmenetel gyorstsa lehetsges cmzetes vezet-tancsosi, cmzetes ftancsosi, cmzetes vezet-ftancsosi, a kzpiskolai vgzettsg kztisztviselnek cmzetes fmunkatrsi cm, szakmai tancsadi s szakmai ftancsadi, illetve kzigazgatsi tancsadi s kzigazgatsi ftancsadi cmek adomnyozsval.

amelyet ugyancsak korltozott szmban adomnyoznak a munkltatk. Az elmenetel gyorstsa mellett annak lasstsra is lehetsget ad a Kttv. Ha a kzszolglati tisztvisel megfeleltnl alacsonyabb fokozat minstst kap, a kvetkez besorolsi fokozathoz elrt vrakozsi ideje legfeljebb egy vvel meghosszabbthat. A miniszterelnk a megyei, illetve a fvrosi kormnyhivatal javaslatra hatrozatlan idre cmzetes fjegyzi cmet adomnyozhat az illetkessgi terletn tartsan kiemelked szakmai munkt vgz jegyznek.

451

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.9.

A szolglati jogviszony tartalma

A Kttv. szerint a kormnyzati szolglati / kzszolglati jogviszony az llam, valamint az llam nevben foglalkoztatott kormnytisztvisel / kztisztvisel kztt a kz szolglata s munkavgzs cljbl ltestett klnleges jogviszony, amely alapjn a munkavgzssel szksgszeren egytt jr ktelezettsgeken s jogosultsgokon tlmenen mindkt felet tbbletktelezettsgek terhelik s jogosultsgok illetik meg. 28. sz. tblzat: A kzszolglati tisztvisel jogai s ktelezettsgei
A kzszolglati tisztvisel ltalnos jogai munkaidejt beoszthatja, munkakzi sznetre jogosult pihenidre, pihennapra, munkaszneti napra, a munkavgzsi ktelezettsg szneteltetsre jogosult szabadsgra jogosult egyb munkaid-kedvezmnyekre jogosult Sajtos jogai feladatait a kz rdekben, a jogszablyoknak megfelelen vgezni prtatlanul, igazsgosan s szakszeren elltni

elmenetelhez s az ehhez szksges kpzseken val rszvtelhez a plya biztonsghoz felelssgre vonsa szablyozott formban trtnhet prtnak tagja lehet, s rdekkpviseleti szervhez is tartozhat sztrjkhoz trvnyi korltokkal

A kzigazgatsi szerv ktelezettsgei a kvetkezk: a kzszolglati tisztviselt a kinevezsben foglaltak s a jogszablyok, illetve a kzszolglati szablyzat szerint foglalkoztatni, rszre az egszsges s biztonsgos munkavgzs fel-tteleit biztostani, a munkavgzshez szksges feltteleket biztostani, a kzszolglati tisztvisel trvny szerinti elmenetelnek feltteleit biztostani, a kzszolglati tisztvisel feladatait s a munkakr betltsvel kapcsolatos kvetelmnyeket (vgzettsg, szakkpzettsg, szakkpests, tapasztalat, kpessgek) munkakri lersban rgzteni, a munkakri feladatok elltst gy megszervezni, hogy a kzszolglati tisztvisel a szolglati jogviszonybl ered jogait gyakorolni, ktelezettsgeit teljesteni tudja, a munkakri feladatok elvgzshez szksges tjkoztatst s irnytst megadni, a kzszolglati tisztvisel munkakrvel kapcsolatos kpzst s tovbbkpzst elsegteni, a kzszolglati tisztviselnek a trvnyben meghatrozott illetmnyt s egyb jrandsgait megfizetni, a kzszolglati tisztviselnek a szolglati jogviszonybl szrmaz ktelezettsgek teljestse sorn indokoltan felmerlt kltsgeit megtrteni, a kzszolglati tisztvisel teljestmnyt rtkelni s minstst elvgezni, biztostani annak lehetsgt, hogy a kzszolglati tisztvisel rdek-kpviseleti tevkenysgvel kapcsolatos jogait gyakorolhassa.

5.9.1.

A vagyonnyilatkozat

A vagyonnyilatkozat bevezetst a kzigazgats tlthatsga, a korrupci megelzse s a kzbizalom megerstse indokolta.

452

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Szablyozsa sorn kt fontos rdek tkzhet egymssal, egyfell a kzigazgats nyilvnossgnak megteremtse, msfell a szemlyes adatok, illetve a magnszfra vdelme. A kzszolglati jogviszony ltrejtte eltt kell a vagyonnyilatkozatot megtenni. A vagyonnyilatkozatra ktelezett kzszolglati tisztvisel a vagyonnyilatkozatrl szl kln trvnyben meghatrozott eljrsi szablyok szerint teszi meg vagyonnyilatkozatt rsban, illetleg szmot ad a megelz vagyonnyilatkozatban foglaltakhoz kpest bekvetkezett vagyongyarapodsrl. A trvnyben elrt ktelez eseteken tl a jogszably a munkltati jogkr gyakorljra bzza annak eldntst, hogy mely beosztsokban, munkakrkben, feladatkrkben dolgozkat ktelezi vagyonnyilatkozat ttelre. A vagyonnyilatkozat-ttel nemcsak a kzszolglati tisztvisel, hanem bizonyos krben azok hozztartozit is rinti, a kztisztvisel a vele kzs hztartsban l hzas-, illetve lettrsra s gyermekre vonatkozan is kln-kln vagyonnyilatkozatot tesz. Aki az ismtelt vagyonnyilatkozat esedkessgt szndkosan elmulasztja, annak ez a cselekedete a jogviszony megsznst vonja maga utn.

5.9.2.

sszefrhetetlensg

Az sszefrhetetlensg intzmnye mint a kzszfra egyik sajtossga klnbz jelleg tilalmakat, korltozsokat r a kzszolglati tisztviselkre: tbb terleten tartzkodniuk kell bizonyos tevkenysgektl s magatartsoktl. Az sszefrhetetlensgnek a kvetkez t tpust klnbztetjk meg. A.) Gazdasgi sszefrhetetlensg: A kzszolglati tisztvisel munkavgzsre irnyul tovbbi jogviszonyt csak a munkltati jogkr gyakorljnak elzetes engedlyvel ltesthet. Egyes tevkenysgekre irnyul jogviszony ltestshez viszont nem kell engedly (kivve, ha a munkavgzs idtartama rszben azonos a kzszolglati tisztvisel beoszts szerinti munkaidejvel). Ilyenek az n. gyakorolhat tevkenysgek; pldul a tudomnyos, oktati, mvszeti tevkenysg. Fontos megjegyezni, hogy a vezeti munkakrt betlt kzszolglati tisztvisel csak gyakorolhat tevkenysget vgezhet; egyebet mg engedllyel sem. A kzszolglati tisztvisel tovbb nem lehet gazdasgi trsasgnl vezet tisztsgvisel, illetve felgyelbizottsgi tag (pl. nem lehet egy kft. gyvezetje), kivve, ha pl. a gazdasgi trsasg nkormnyzati, kztestleti tbbsgi tulajdonban, vagy tartsan llami tulajdonban van. tisztvisel politikai

B.) A politikai sszefrhetetlensg szablyai a kzszolglati szerepvllalst korltozzk, azzal hogy a Kttv. rtelmben:

prtban tisztsget nem viselhet, viszont egyszer prttag lehet, prt nevben vagy rdekben kzszereplst nem vllalhat. (Kivtelt jelent az orszggylsi, az eurpai parlamenti, illetve a helyi nkormnyzati vlasztsokon val jellti rszvtel.)

C.) A hatalmi gak megosztsnak elve szintn tilalmakat llt fel. A kzszolglati tisztvisel a msik kt hatalmi ghoz tartoz hivatsokat nem tlthet be, gy nem lehet: orszggylsi kpvisel, br, gysz, s fszablyknt helyi nkormnyzati s nemzetisgi nkormnyzati kpvisel sem.

(Az utbbi kt megbzatst kivtelesen akkor tltheti be kzszolglati tisztviselknt, ha az t alkalmaz szerv illetkessgi terletn kvli helyi / nemzetisgi nkormnyzatnl trtnik a kpviseli poszt betltse.)
453

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

D.) A hozztartozi sszefrhetetlensg rtelmben a kzszolglati tisztvisel hozztartozjval nem llhat irnytsi, felgyeleti, ellenrzsi vagy elszmolsi viszonyban (egyttalkalmazs tilalma). E.) A kzszolglati hivats presztzsbl addan a kzszolglati tisztvisel nem folytathat olyan tevkenysget, nem tansthat olyan magatartst, amely hivatalhoz mltatlan, vagy amely prtatlan, befolystl mentes tevkenysgt veszlyeztetn. (Ez az elrs nemcsak a kzszolglati tisztvisel munkavgzsre, hanem akr a magnletre is kiterjedhet.) Amennyiben a kzszolglati tisztviselvel szemben sszefrhetetlensgi ok merl fel, illetve ha sszefrhetetlen helyzetbe kerl (pl. megvlasztjk orszggylsi kpviselnek), ezt kteles haladktalanul rsban bejelenteni. Ezt kveten a munkltati jogkr gyakorlja rsban kteles felszltani a kzszolglati tisztviselt az sszefrhetetlensg megszntetsre (utbbi trtnhet pl. az orszggylsi kpviseli mandtumrl val lemondssal). Ha erre harminc napon nem kerl sor, a kzszolglati tisztvisel szolglati jogviszonya megsznik.

5.9.3.

Az utasts vgrehajtsnak ktelessge

A kzszolglati tisztvisel a munkavgzssel kapcsolatos feladatok krben kteles a felettese utastsait vgrehajtani, amely azonban nem srtheti a kzszolglati tisztviselt emberi mltsgban. Az utastst csak kivtelesen, a trvnyben meghatrozott esetekben vitathatja. Nem kteles teljesteni az utastst, vagyis azt megtagadhatja, ha annak vgrehajtsa a sajt lett, az egszsgt, vagy testi psgt kzvetlenl s slyosan veszlyeztetn, vagy egybknt jogszablyba, illetve a munkltat ltal kiadott normatv utastsba tkzne. Meg kell tagadnia az utasts vgrehajtst, ha annak teljestsvel bncselekmnyt, vagy szablysrtst kvetne el, illetve ms szemly lett, testi psgt vagy egszsgt, illetleg a krnyezett kzvetlenl s slyosan veszlyeztetn. A kzszolglati tisztvisel kteles az utastst ad figyelmt felhvni, s egyben krheti az utasts rsba foglalst, ha az, vagy annak vgrehajtsa jogszablyba vagy a munkltat ltal kiadott normatv utastsba tkzne, vagy teljestse krt idzhet el s a kormnytisztvisel a kvetkezmnyekkel szmolhat, vagy az utasts az rintettek jogos rdekeit srti. Az utastst ad felettes az utasts rsba foglalst nem tagadhatja meg. A Kttv. azt is leszgezi, hogy a kzszolglati tisztviselt az rsba foglalsra irnyul krelme miatt htrny nem rheti.A figyelmeztets jelentsge ezekben az esetekben az, hogy a kzszolglati tisztvisel mentesl az esetleges anyagi, fegyelmi felelssg all. Ha azonban elmulasztja, ez megalapozhatja a kzszolglati tisztvisel krtrtsi, fegyelmi felelssgt. A figyelmeztetst a kzszolglati tisztvisel akr rsban, akr szban megteheti. Ha a kzszolglati tisztvisel felettese dntsvel, illetve utastsval nem rt egyet, jogosult klnvlemnyt rsba foglalni, de emiatt htrny nem rheti. Az utasts teljestsnek jogos megtagadsa egybknt nem menti fel a kzszolglati tisztviselt az all, hogy a munkavgzs cljbl tovbbra is rendelkezsre lljon s a jogszer utastsokat teljestse.

5.9.4.

Rendkvli munkavgzs

Rendkvli esetben a kzszolglati tisztvisel a beoszts szerinti munkaidejn fell is kteles munkahelyn munkt vgezni. A rendkvli munkaidt a kzszolglati tisztvisel krse esetn rsban kell elrendelni. A rendkvli munkavgzs idtartama ves szinten 200 rban van maximalizlva. A Kttv. azt is megllaptja, hogy a kzszolglati tisztvisel napi munkaideje legfeljebb 12 ra, heti munkaideje legfeljebb 48 ra lehet.

454

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

A rendkvli munkavgzst kompenzciknt teljest kormnytisztviselt elbbi idtartamval azonos mrtk szabadid illeti meg; viszont amennyiben a heti pihennapon vagy munkaszneti napon trtnt a tlmunkavgzs, a kompenzci ktszeres, illetve hromszoros mrtk. A szabadidt a rendkvli munkavgzst kveten, legksbb harminc napon bell kell kiadni; ha ez nem lehetsges, meg kell vltani. (A megvlts mrtke a kormnytisztvisel kifizetskori illetmnynek a szabadidre jr arnyos sszege.) Kiemelend, hogy a vezeti munkakrben lev kormnytisztviselnek csak akkor jr rendkvli munkaidrt szabadid, ha ezt a kzszolglati szablyzat megllaptja. Itt kell megemlteni a kirendels intzmnyt is, amely ltal a kzszolglati tisztvisel a kzigazgatsi szervek kztt ltrejtt megllapods alapjn ms munkltatnl trtn munkavgzsre is ktelezhet. A kirendels egyik sajtos fajtja a kormnyzati rdekbl trtn kirendels: a kzigazgatsi minsgpolitikrt s szemlyzetpolitikrt felels miniszter dntse alapjn kormnyzati rdekbl a kzponti llamigazgatsi szerv kormnytisztviselje hatrozott idre kirendelhet msik kzponti llamigazgatsi szervhez.

5.10.

Felelssgi rendszer

A kzszolglati tisztviseli ktelezettsgek biztostsra tbboldal s ms-ms jelleg felelssgi rendszer plt ki. Az alapvet felelssgi formk: fegyelmi s krtrtsi felelssg, bntetjogi felelssg, polgri jogi felelssg, vezetk eredmnyfelelssge, etikai felelssg.

5.10.1. A fegyelmi felelssg

A Kttv. nem sorolja fel ttelesen a kzszolglati jogviszonybl ered ktelezettsgeket, csupn a kzszolglati jogviszonyra vonatkoz szablyokbl kvetkeztethetnk azokra. A fegyelmi vtsg megllaptsnak felttele a felrhat (vtkes) magatarts. felrhatsgnak (vtkessgnek) kt formja van: a szndkossg s a gondatlansg. A

Szndkossgrl akkor beszlnk, ha a kzszolglati tisztvisel elre tudja s ltja magatartsnak kvetkezmnyeit, azokat kvnja, vagy azokba belenyugszik (tudja, hogy nem lehet a hivatali eszkzket engedly nlkl a hivatalbl kivinni s azt rtkestve anyagi haszonra szert tenni, de szksge van a pnzre, ezrt megteszi). Gondatlansgrl akkor beszlnk, ha a kzszolglati tisztvisel a magatarts kvetkezmnyeit azrt nem ltja elre, mert elmulasztja a tle elvrhat krltekintst, vagy figyelmet. Gondatlansgnak minsl az is, ha tisztban van azzal, hogy magatartsnak milyen kvetkezmnyei lehetnek, de knnyelmen bzik azok elmaradsban. (A kzszolglati tisztvisel az irodja ajtajt nem zrta kulcsra, s besurran tolvaj ellopta a hivatal eszkzeit.) A vtkessg alakzata s foka a fegyelmi bntets slyossgra van hatssal. Nem vonhat felelssgre a kzszolglati tisztvisel, ha beszmtsi kpessgnek hinya miatt nem kpes beltni magatartsnak kvetkezmnyeit. Ha a beszmtsi kpes-sge korltozott, akkor a vtkessge megllapthat ugyan, de ez a krlmny lnyegesen befolysolja a bntets kiszabst. A fegyelmi bntetsek A fegyelmi vtsg elkvetse fegyelmi bntetst von maga utn. A fegyelmi bntetsek eltr slyak.
455

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A fegyelmi bntetsek az albbiak: a megrovs, az elmeneteli rendszerben a vrakozsi id meghosszabbtsa, az elmeneteli rendszerben visszavets egy fizetsi fokozattal, az elmeneteli rendszerben visszavets egy besorolsi fokozattal, az e trvny szerinti cmtl val megfoszts, vezeti munkakrbl nem vezeti munkakrbe helyezs, hivatalveszts.

A fegyelmi eljrs Fszablyknt a munkltati jogkr gyakorljnak nincs mrlegelsi jogkre, ugyanis a fegyelmi vtsg elkvetsnek alapos gyanja esetn kteles az eljrst megindtani. Az eljrs megindtsra a Kttv. kt hatridt llapt meg: az n. szubjektv hatrid a ktelezettsgszegs felfedezstl szmtott 3 hnap; az n. objektv hatrid pedig a fegyelmi vtsg elkvetstl szmtott 3 v. Amennyiben elbbi hatridk brmelyike lejrt, a fegyelmi eljrst nem lehet megindtani, illetve a mr megindtott eljrst meg kell szntetni. A trvny alapjn lehetsg van a fegyelmi eljrs al vont kzszolglati tisztvisel llsbl val felfggesztsre (legfeljebb a fegyelmi hatrozat kihirdetsig), ha jelenlte a tnylls tisztzst gtoln (pl. az esetleges bizonytkul szolgl iratokat eltntetn) vagy a ktelezettsgszegs slya s jellege a munkahelytl val tvoltartst indokolja. A fegyelmi eljrs egy vizsglati s egy fegyelmi tancs eltti trgyalsi szakaszra tagoldik, de a rszletes eljrs szablyokat nem a Kttv., hanem egy ksbbiekben megjelen kormnyrendelet fogja tartalmazni. A trvny szerint az eljrst meg kell szntetni, amennyiben annak tartama alatt a kormnyzati szolglati jogviszony megsznik, az eljrs megindtsra hatrid utn kerl sor, a kzszolglati tisztvisel a terhre rtt fegyelmi vtsget nem kvette el, vagy annak elkvetse nem bizonythat, felelssgre vonst kizr ok ll fenn.

A fegyelmi gyben hozott hatrozattal szemben kzbeststl szmtott 30 napon bell a kormnytisztvisel kzszolglati panaszt nyjthat be a a Kormnytisztviseli Dntbizottsghoz. A Dntbizottsg dntsvel szemben tovbbi jogorvoslatra van lehetsg, ugyanis a kormnytisztvisel a dnts kzlstl szmtott 30 napon bell keresetvel a brsghoz fordulhat. Itt kell kiemelni, hogy a fegyelmi hatrozatot az ellene benyjtott kereset jogers elbrlsig a hivatalveszts bntets kivtelvel vgrehajtani nem szabad. A kztisztviselknek nincs lehetsgk a Dntbizottsghoz fordulni, gy esetkben a bri t az ignyrvnyests egyetlen eszkze.

5.10.2. A krtrtsi felelssgrendszer

A kzszolglati tisztvisel krtrtsi felelssge A kzszolglati tisztvisel, ha nem gy jrt el, ahogy az adott helyzetben ltalban elvrhat, a szolglati jogviszonybl ered ktelezettsg megszegsvel okozott krrt krtrtsi felelssggel tartozik. A krtrtsi felelssg megllaptsra akkor kerlhet sor, ha a kvetkezk egyttesen teljeslnek:
456

a jogellenes s felrhat magatarts,

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

a kr bekvetkezse s a kett kztti okozati sszefggs.

Ha a felsoroltak kzl brmely felttel hinyzik, kizrt a krtrtsi felelssg megllaptsa. A kzszolglati tisztvisel krtrtsi felelssge elssorban a vtkessg foktl fgg: amg szndkos vagy slyosan gondatlan krokozs esetn a teljes krt kell megtrteni, addig enyhe gondatlansg esetn a krtrts mrtke nem haladhatja meg a kzszolglati tisztvisel ngyhavi illetmnyt. Bizonyos esetekben a kzszolglati tisztviselt gynevezett objektv felelssg terheli, ami azt jelenti, hogy a kr bekvetkezse esetn vtkessgre tekintet nlkl kteles a krt megtrteni. Legtipikusabb esete a hinyfelelssg, amikor a kzszolglati tisztviselre bzott dolog elvsz, vagy megsemmisl. (Pl. visszaszolgltatsi vagy elszmolsi ktelezettsggel vette t a dolgokat, vagy azokat llandan rizetben tartotta, vagy kizrlagosan hasznlta, kezelte, elismervny alapjn tvette.) Ilyenkor csak abban az esetben mentesl a felelssg all akkor, ha bizonytja, hogy a krt elhrthatatlan kls ok idzte el, vagy a munkltat a biztonsgos rzs feltteleit nem biztostotta. Sajtosan alakul a krtrtsi felelssg, ha a kzszolglati tisztvisel feladatkrben eljrva harmadik szemlynek pldul gyflnek okoz krt. Ebben az esetben a kzigazgatsi szerv tartozik kzvetlen felelssggel a harmadik szemly irnyban. A harmadik szemlynek okozott krrt val felelssg szablyait a Ptk. tartalmazza. E szerint utbb a hivatal rvnyestheti a krtrtsi felelssget a kzszolglati tisztviselvel szemben. A kzigazgatsi szerv krtrtsi felelssge A kzigazgatsi szervek krtrtsi felelssgre a fentieknl szigorbb szablyok vonatkoznak: a munkltat a kzszolglati tisztviselnek a szolglati jogviszonyval sszefggsben okozott krrt vtkessgre tekintet nlkl, teljes mrtkben felel. A bizonytsi teher is kedvezbben alakul a kzszolglati tisztvisel szempontjbl, mivel csak azt kell bizonytania a kzszolglati tisztviselnek, hogy a krokozs a kzszolglati jogviszonnyal okozati sszefggsben trtnt. A kzigazgatsi szerv csak akkor mentesl a felelssg all, ha az albbi kt tny valamelyikt bizonytja: a krt ellenrzsi krn kvl es olyan krlmny okozta, amellyel nem kellett szmolnia s nem volt elvrhat, hogy a krokoz krlmny bekvetkezst elkerlje vagy a krt elhrtsa (n. vis major), vagy a krt kizrlag a krosult elhrthatatlan magatartsa okozta.

A kzigazgatsi szervet teljes krtrtsi felelssg terheli, a tnyleges kron kvl a kzszolglati tisztvisel elmaradt jvedelmt, illetve nem vagyoni krt is kteles megtrteni. A kzszolglati tisztviselt olyan helyzetbe kell hoznia, mint amilyenben a kr bekvetkezse eltt volt. Ha a kr, vagy egy rsznek mrtke pontosan nem szmthat ki, ltalnos krtrts megfizetsre kteles a szervezet, amelynek a krosult teljes anyagi krptlsra alkalmasnak kell lennie. ltalnos krtrts jradkknt is megllapthat. Nem kell megtrteni a krnak azt a rszt, amelyet a kzszolglati tisztvisel vtkes magatartsa idzett el. Ilyenkor krmegosztsra kerl sor. Leggyakoribb kresemny, amikor a kzszolglati tisztviselnek a munkahelyre bevitt trgyaiban, dolgaiban keletkezik kr. Bizonyos esetekben a kzigazgatsi szerv felelssge csak szndkos krokozs esetn ll fenn pl. ha elrta a munkahelyre bevitt dolgok megrzben val elhelyezst, vagy megtiltotta a munkavgzshez nem szksges dolgok bevitelt, s ezeket a szablyokat a kzszolglati tisztvisel megszegte.

457

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

5.10.3. A kzszolglati tisztviselk bntetjogi felelssge

A kzszolglati ktelezettsg megszegst jelents trsadalomra veszlyessge esetn a kzhatalom a bntetjog eszkzeivel is ldzi. Ennek krt rszletesen a bntetjog hatrozza meg. A kzszolglati tisztvisel a Bntet Trvnyknyv szerinti hivatali bncselekmnyeket, vagy a kzlet tisztasga elleni bncselekmnyeket kvetheti el, mint pl. a hivatali visszals, befolyssal zrkeds, vesztegets, vesztegets feljelentsnek elmulasztsa, kzrdek bejelent ldzse stb. Meg kell jegyeznnk, hogy a Btk. a klns felelssget a hivatalos szemly tekintetben rvnyesti, s ez nem azonos a kzszolglati tisztvisel fogalmval, hanem annl tgabb.

5.10.4. A vezetk eredmnyfelelssge

Ez a sajtos felelssgi forma a vezeti megbzsok kapcsn rvnyesl, lnyege, hogy a vezet tevkenysgnek eredmnyeirl kteles szmot adni, s ettl fggen marad fenn a munkltati bizalom a jvre nzve. Ha a munkltat megtlse szerint a vezet munkja nem vltotta valra a hozzfztt remnyeket, a vezeti megbzst indokolssal visszavonhatja.

5.10.5. Etikai kdex, etikai eljrs

Az utbbi vekben gyakran megfogalmazdott, hogy a kzigazgatsba vetett bizalom cskken. Ezrt a kormnynak jelents feladatai vannak a korrupci9 kivdsben, meg-elzsben, megszntetsben. De ez jelenti a prtatlan, egyenl bnsmdot az gyek intzsben, a szolgltat jelleg kzigazgats megteremtst s a gondolat elterjesztst, gyakorlatt alaktst. A korrupci megelzsre s az ellene val egysges fellpsre, a kzszolglatban dolgozk etikai magatartsra az OECD ajnlsokat fogalmazott meg a tagorszgok szmra, amelyek tartalmaztk, hogy az orszgok tegyenek lpseket az etikus magatartst btort rendszerek s intzmnyek megfelel mkdsnek biztostsra, idszakonknt fellvizsgljk az etikus magatartst befolysol intzmnyeket, gyakorlatot, politikt. Az igazgatsi struktrkba illesszk be az etikai szempontokat. A Kttv. a korbbi szablyozsnl jval nagyobb hangslyt helyez a hivatsetikra. Az jonnan ltrehozand Magyar Kormnytisztviseli Kar feladata, hogy megalkossa a hivatsetikai rszletszablyokat, kialaktsa az etikai eljrs rendszert, valamint lefolytassa az etikai eljrsokat. Emellett a trvny meghatrozza a kormnytisztviselre vonatkoz hivatsetikai alapelvek, amelyek klnsen kvetkezk:
9A

hsg s elktelezettsg a nemzeti rdekek elnyben rszestse igazsgos s mltnyos jogszolgltats mltsg s tisztessg eltletektl val mentessg prtatlansg felelssgtudat szakszersg egyttmkds az intzkedsek megttelre irnyul arnyossg vdelem.

korrupcival kapcsolatos anyagokat, felmrseket, statisztikkat lsd bvebben: http://monitor.gallup.hu/, Transparency International magyar nyelv honlapja: http://www.c3.hu/~tihun/, Korrupci Elleni llamok Csoportjnak (GRECO) honlapja http://www.greco.coe.int

458

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

5.11.

A kzszolglati jogvita

A kzszolglati jogviszonyban termszetszerleg addhatnak helyzetek, amelyek a kormnytisztvisel s a munkltat kztt vitt generlnak. Az ilyen jogvitk rendezsre kt frum a Kormntisztviseli Dntbizotsg s a munkagyi brsg jogosult. A Kormnytisztviseli Dntbizottsg (KDB) a Kttv. ltal 2012. jlius 1-tl ltrehozott bels jogorvoslati frum, amelyhez a kormnytisztvisel a srelmesnek tartott munkltati intzkedsrl szl irat kzbeststl szmtott 30 napon bell a kormnyzati szolglati jogviszonybl szrmaz egyes ignynek rvnyestse rdekben n. kzszolglati panaszt nyjthat be. A KDB-hez a kvetkez gyekben nyjthat be panasz: a kormnyzati szolglati jogviszony megszntetsvel; az sszefrhetetlensg megszntetsre irnyul rsbeli felszltssal; a minsts, a teljestmnyrtkels megllaptsaival; a fegyelmi s krtrtsi gyben hozott hatrozattal; a kinevezs egyoldal mdostsval kapcsolatos gyek.

A benyjtott panaszt a KDB egy hromfs bizottsga brja el. Dntse azonban abban az rtelemben nem vgleges, hogy azzal szemben a kormnytisztvisel munkagyi brsghoz fordulhat. A jogvita feloldsnak msik eszkze a (munkagyi) brsg. A brsghoz kt esetben lehet fordulni: egyrszt akkor amint azt az elbb lttuk , ha a kormnytiszt-visel nem fogadja el a KDB dntst (vagy a KDB a hatridn bell nem hoz dntst); msrszt pedig minden olyan gyben, amelyben a kormnytisztvisel valamilyen ignyt kvn rvnyesteni a munkltatjval szemben, de a Kttv. nem teszi lehetv a KDB-hez fordulst (lsd a fenti felsorolst). A brsghoz a panaszt kereset formjban kell benyjtani, s az egy munkagyi per keretben kerl elbrlsra. Megjegyzend, hogy a munkltat a Kttv.-bl szrmaz ignyt kizrlag a brsg eltt rvnyestheti. Kztisztviselk esetben a KDB-re vonatkoz szablyok nem alkalmazhatak; esetkben a brsghoz forduls az ignyrvnyests eszkze. A jogvita folyamata a kormnytisztviselk esetben
Srelmezett munkltati dnts / intzkeds

Lehetv teszi-e a Kttv. a KDB-hez fordulst?

igen

nem

Kzszolglati panasz a KDB-hez

Kereset a brsghoz

Elfogadja a kormnytisztvise l a KDB dntst?

nem

igen
Jogvita vge

459

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Itt kell megemlteni a jogviszony jogellenes megszntetsnek jogkvetkezmnyeit. Ha a brsg megllaptja, hogy a munkltat a kzszolglati tisztvisel jogviszonyt jogellenesen szntette meg, a kzszolglati tisztvisel a trvnyben meghatrozott esetekben krheti az eredeti munkakrben trtn tovbbfoglalkoztatst. (A brsg ugyanakkor a munkltat krelmre mellzi a kzszolglati tisztvisel eredeti munkakrbe trtn visszahelyezst, ha a kzszolglati tisztvisel tovbbfoglalkoztatsa a munkltattl nem vrhat el mert pl. a munkakrt mr betltttk). Ezen tl meg kell trteni a kzszolglati tisztvisel elmaradt illetmnyt (egyb jrandsgait), tovbb a jogviszony jogellenes megszntetsvel sszefggsben felmerlt krt is. Amennyiben a jogviszony megszntetse a kzszolglati tisztvisel rszrl trtnt trvnyellenesen, kteles a munkltat szmra a lemondsi idre jr illetmnynek megfelel sszeget megfizetni. Ezen tl a munkltat jogosult az ezt meghalad krnak rvnyestsre is, amennyiben bizonytja, hogy a szolglati jogviszony jogellenes megszntetse a lemondsi idre jr illetmnynl nagyobb krt okozott rszre. sszefoglals A szervezsi-vezetsi ismeretek tananyag tfog kpet prblt nyjtani a kzszolglati tisztviselk szmra a vezets funkcionlis megkzeltsben arrl, hogy mit jelent a vezets, hogyan fejldtt nll tudomnny, milyen ismrvekkel rendelkezik a vezet, s milyen feladatokat lt el a szervezetben. Megismerkedhettnk a vezets funkcionlis megkzeltsben a szervezetekkel s azok jellemz vonsaival, bemutattuk, milyen hatsa van a csoportos munkavgzsnek az egynre s a szervezetre, hogyan alakthat a szervezeti kultra, s milyen megoldsi mdokat kell alkalmaznunk a vltozsok menedzselse kapcsn. A szervezetekben zajl folyamatok tervezse, szervezse, ellenrzse s az ehhez kapcsold dntsi mechanizmusok, a projektek menedzselsnek techniki, valamint a kzigazgatsi szervezetek mkdst s folyamatait tmogat eljrsok a napi munka optimlis szervezshez s vgrehajtshoz nyjtanak tmogatst az olvas szmra. A minsgmenedzsment tmakr olyan informcikat tartalmaz, amelyek nlkl ma mr a kzigazgatsban dolgoz szakemberek sem vgezhetnek magas sznvonal munkt. A tmakr bepillantst enged a szervezetfejlesztsi technikk alapjaiba is. Vgl a funkcionlis megkzelts szerinti utols elem, a humnerforrs menedzsment tmakr a szervezet lelkt, az embert, s az ehhez kapcsold sztnzsi, fejlesztsi lehetsgeket mutatja be, kiemelten a hatlyos kztisztviseli jogi szablyozsra. Ismeret-ellenrz krdsek
460

Mi a klnbsg a vezets, menedzsment, leadership kztt? Hogyan fejldtt a vezetstudomny? Milyen vezeti szerepek, eszkzk, feladatok s vezetsi stlusok lteznek? Melyek a munkaer s a csoportos munkavgzs sajtossgai? Mit jelent a szervezet, milyen szervezeti formkat ismernk? Hogyan jellemezhet a szervezeti kultra, melyek a sajtossgai? Mit jelent a vltozs, milyen techniki vannak a vltozskezelsnek? Hogyan rtelmezhet a vezets funkcionlis megkzeltse? Melyek a vezets folyamatnak elemei? Milyen, a kzigazgats mkdsi folyamatait tmogat technikkat ismer? Jellemezze a projektmenedzsmentet, mutassa be a mozzanatait! Hogyan fejldtt a minsgmenedzsment? A kzigazgats minsgmenedzsmentje milyen mdszereket alkalmaz? Melyek a helyzetfelmrs eszkzei, mdszerei?

ltalnos kzigazgatsi ismerete k IV. Kzigazgats-szervezsi s vezetsi ismeretek

Milyen, a szervezetfejlesztsben hasznlt technikkat ismer? Vesse ssze a humnerforrs menedzsment fogalmait, fejldst a kzszolglati humnerforrs menedzsmenttel! Kik a kzszolglati jogviszony alanyai, hogyan keletkezik s sznik meg a jogviszony? Melyek a kztisztviselk elmeneteli rendszernek jellemzi, s mit jelent a kzszolglati jogviszony tartalma? Mutassa be a kztisztviselk felelssgi rendszert! Mit jelent a kzszolglati jogvita, hogyan pl fel ennek rendszere?

461

V. modul: Az Eurpai Uni szervezete, mkdse s jogrendszere

1.
1.1.

Az eurpai integrci fejldse

Az eurpai integrci ltrejtte

Az eurpai egysg ideja tbb vszzados gondolat, szellemi, politikai irnyzat, mgis relis alapot egy intzmnyestett Eurpa ltrehozsra csak a msodik vilghbor tanulsgai teremtettek. Ekkor rtettk meg elszr a politikai erk Eurpban, hogy a bks egyms mellett ls s a gazdasgi prosperits hossz tv biztostka egyedl egy, a kzs rdekekre ptett, egyes terleteken szupranacionlis alapon mkd integrcis intzmnyrendszer lehet. A msodik vilghbor utn kettszakad Eurpa nyugati felben hamar felismertk azt is, hogy a ktplus vilgrendszerben az reg kontinens csak egysgben lehet versenykpes, nvelheti politikai s gazdasgi befolyst. Az egysgesls folyamatnak tovbbi sztntje volt Nmetorszg helyzetnek, illetve a francia-nmet ellenttnek a rendezse. A francia-nmet egyttmkds biztonsgi garanciinak megteremtst clozva hirdette meg Robert Schuman, francia klgyminiszter 1950. mjus 9-n tervt, amely lerakta az eurpai integrci, a ksbbi Eurpai Uni alapkvt. A Schuman-terv a nmet szn s a francia vasrc kzs piacnak megteremtst tzte clul, amely - amellett, hogy lehetetlenn tette az nll hbors kszldst - szmos gazdasgi elnnyel is jrt. A terv javasolta, hogy a francia-nmet szntermelst egy kzs fhatsg al rendeljk egy olyan szervezet keretben, amelyhez ms orszgok is csatlakozhatnak. A francia javaslatot a Nmet Szvetsgi Kztrsasg pozitvan fogadta. A britek azonban elutastottk a szupranacionlis alapon ltrejv szervezethez val csatlakozst. A Benelux-llamok s Olaszorszg viszont jeleztk csatlakozsi szndkukat. Franciaorszg, az NSZK, Olaszorszg, valamint Belgium, Hollandia s Luxemburg vgl 1951. prilis 18-n rtk al Prizsban az Eurpai Szn- s Aclkzssgrl, az ESZAK-rl (European Coal and Steel Community ECSC), ms nven Montnunirl szl szerzdst, amely 1952. jlius 25-n lpett hatlyba. A Szerzds megktsre hatrozott idre, tven vre kerlt sor, gy a Szerzds 2002. jlius 25-n hatlyt vesztette. Ennek kvetkezmnyeknt az ESZAK, mint a nemzetkzi jog egyik nll alanya megsznt ltezni, teht ma mr nem mkdik. Az ltala kifejtett tevkenysg azonban tovbbra is megvalsul az Eurpai Uni keretein bell. A Montnuni intzmnyrendszernek kidolgozsakor a szupranacionlis fderatv jegyek kerltek eltrbe. Az eredeti koncepci szerint a szervezet ln egy fggetlen brokratkbl ll n. Fhatsg llt volna, amelynek tagjait ugyan a kormnyok jellik ki, de amely mr teljesen nllan, a kzssgi rdekek figyelembevtele alapjn cselekszik. A Fhatsg vgl nem teljesen az elkpzelsek szerint jtt ltre, mivel nemzetekfelettisgt ellenslyozand a tagllamok szakminisztereibl ltrehoztk a Tancsot, amely kormnykzi testletknt a Fhatsgot ellenrz, valamint jogalkot szervknt mkdtt. Az ESZAK-Szerzds emellett fellltotta a tagllamok parlamenti delegltjaibl ll, konzultatv funkcij Kzgylst, valamint a vits jogi krdsek rendezsre a Montnuni Brsgt. A Montnuni sikern felbuzdulva a fderalizmus hvei gy lttk, hogy elrkezett az id az eurpai politikai integrci megteremtsre is. Ennek alappillreknt kvntk ltrehozni a kzs eurpai hadsereg fellltsra pl Eurpai Vdelmi Kzssget, az EVK-t (European Defence Community EDC).
463

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Francia Nemzetgyls tbbves huzavona utn azonban 1954. augusztus 30-n elutastotta az ppen francia javaslatra szletett EVK-Szerzdst. Ezt kveten gy tnt, s ezt igazolta a Montnuni mkdsnek sikere is, hogy az integrci elmlytst mgis a gazdasgi egyttmkds terleteinek kiterjesztsvel kell folytatni. A Montnuni tagllamai elhatroztk, hogy atomenergia-gyi, valamint ltalnos kzs piaci integrcis szervezeteket is ltrehoznak. A hat orszg kormnyai 1957. mrcius 25-n Rmban alrtk az Eurpai Gazdasgi Kzssget, az EGK-t (European Economic Community EEC) s az Eurpai Atomenergia Kzssget (European Atomic Energy Community), ms nven az Euratomot ltrehoz szerzdseket, az n. Rmai Szerzdseket, amelyek 1958. janur 1-n lptek hatlyba. Az EGK s az Euratom intzmnyi modelljl az ESZAK szolglt, azzal a klnbsggel, hogy a hatskrk tekintetben elmozduls trtnt a Fhatsg szerept e szerzdsek esetn betlt Bizottsgtl a Tancs irnyba, s ezzel a kormnykzi modell domborodott ki a szupranacionlissal szemben. Az EGK-t ltrehoz Rmai Szerzds (RSZ) a Kzssg ltalnos cljaknt kzs piac ltestst s "a tagllamok gazdasgpolitikjnak fokozatos egymshoz kzeltsvel a gazdasgi let harmonikus fejlesztst, a folyamatos s kiegyenslyozott fejldst, az letsznvonal gyors emelkedst s az llamokat sszekt kapcsolatok szorosabbra fzst" (RSZ 2. cikke) jellte meg. Az ltalnos cl elrst a kvetkez fbb konkrt clok megvalstsval kpzeltk el (RSZ 3. cikke): vmok, mennyisgi korltozsok s az ezekkel azonos hats intzkedsek megszntetse; vmuni ltestse s kzs kereskedelempolitika folytatsa a kvlll orszgokkal szemben; az ruk s szolgltatsok mellett a tke s a munkaer szabad ramlsnak biztostsa a Kzssgen bell (a kzs piac clkitzsei); kzs mezgazdasgi, kzlekedsi s versenypolitika kialaktsa; jogharmonizci. Az Euratomot felllt Rmai Szerzds az atomenergia-ipar gyors megteremtst, fejlesztst tzte clul, amely a kzs kutatsoktl, az atomenergia hatkony felhasznlsn t a nukleris biztonsg megteremtsig szmos feladatot jellt meg. A hrom Kzssg kzl az ltalnos (nemcsak szektorlis, mint a Montnuni vagy az Euratom) kzs piac megteremtst clz EGK ltrehozsa volt a legjelentsebb. A vmuni, majd kzs piac kiptsvel ugyanis valdi, addig ismeretlen gazdasgi integrci jtt ltre.

1.2.

Az eurpai integrci els ngy vtizede

A Rmai Szerzds hatlyba lpst kvet tizent v az els olajvlsgig a gyors bels integrci jegyben zajlott. A tagllamok kztt a vmok s mennyisgi korltozsok lebontsa 1968-ra befejezdtt, s letbe lptek a kzs kls vmok is. A hatvanas vek vgre kiplt a kzs mezgazdasgi politika is. A tke, valamint a munkaer teljesen szabad mozgst ugyanakkor nem sikerlt megvalstani. Br a szabad ramls ltalnos feltteleit liberalizltk, a kzs piac elmletben lefektetett tiszta formja nem jtt ltre. Ezen kvl a klnbz kzssgi szakterletekre irnyul politikk (pldul kzlekedsi, szocilis stb.) mkdtetse tern is csak az els lpseket tettk meg. A hatvanas vek kzepn megtrtnt a hrom integrcis szervezet intzmnyeinek egyestse. Az 1965-ben elfogadott Egyeslsi Szerzdssel (Merger Treaty) 1967 jliusra sszevontk az ESZAK, az EGK s az Euratom addig prhuzamosan mkd szerveit. Ettl az idponttl hasznlatos az Eurpai Kzssgek, elnevezs is (European Communities), ugyanakkor a hrom Kzssg tovbbra is megrizte nll nemzetkzi jogalanyisgt, csak intzmnyeik vltak kzss.
464

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A Kzssgek sikeres mkdst igazolta, hogy tbb llam is jelezte csatlakozsi szndkt. A szervezet els bvtsre 1973. janur 1-n Dnia, rorszg s az Egyeslt Kirlysg belpsvel kerlt sor. A bvls kvetkeztben az EK vilggazdasgi slya jelents mrtkben nvekedett. A hetvenes vekre egyrtelm lett, hogy a vilggazdasgban hrom nagyobb szerepl, az USA, Japn s az EK versenye vlik meghatrozv. A kilencek kzssgnek els vei mgsem a sikeressg jegyben teltek. Az olajvlsgok kvetkeztben az egyes tagllamok sokszor protekcionista intzkedsekhez folyamodtak, ami neheztette az integrci szorosabbra fzst, a kzs piac teljes megvalstst. Ebben az idszakban a legnagyobb eredmnyt az 1979-ben fellltott Eurpai Monetris Rendszer tnak indtsa jelentette, amely megteremtette a Kzssgen belli pnzgyi stabilits alapjait, s amelyet az els nagy lpsnek kell tekinteni a gazdasgi uni irnyba. A nyolcvanas vekben aztn az EK jabb bvlsei adtak impulzusokat az integrci tovbbfejldsnek. A katonai diktatrk all felszabadul dl-eurpai orszgok kzl elszr 1981-ben Grgorszg, majd 1986-ban Portuglia s Spanyolorszg csatlakozhatott a szervezethez. Az EK e dli kibvlse a szegnyebb llamok csatlakozsa kvetkeztben j problmkat vetett fel, eltrbe kerlt a Kzssgen belli gazdasgi s szocilis kohzi krdse, s megntt az e problmra irnyul politikk slya. Miutn az olajvlsgok s recesszik kvetkeztben a nyolcvanas vekre nyilvnvalv vlt, hogy az eurpai versenykpessg feltmasztsnak egyetlen receptje a liberalizci lehet, az egysges piac programjnak meghirdetse adott j lendletet az eurpai integrcinak. A Rmai Szerzdst mdost, 1986. februr 18-n alrt s 1987. janur 1-n letbe lpett Egysges Eurpai Okmny (Single European Act) az igazi kzs piac, az egysges bels piac ltrehozst, s ennek megfelelen az annak ltrejttt akadlyoz fizikai (hatrellenrzsek, hatrformalitsok), technikai (tagllami jogszablyok, szabvnyok, elrsok eltrse) s pnzgyi (kltsgvetsi, adzsi szablyok eltrse) akadlyok felszmolst clozta. Az Egysges Okmny rendelkezse szerint az egysges piac megvalstst 1992. december 31-ig kellett elrni. E hatrid tartsa rdekben az elkvetkez vek az erteljes kzssgi jogalkots s tagllami jogharmonizci jegyben teltek. E masszv jogalkotsi program keretben mintegy 300 kzssgi irnyelv szletett az ruk, a szolgltatsok, a tke s a munkaer szabad mozgst mg akadlyoz korltok felszmolsa cljbl. Az egysges piac kvetkeztben risi mrtkben megntt a kzssgi joganyag, ami ezt kveten nehezebb tette az integrcihoz val csatlakozst is. Az Egysges Okmny a szorosabb integrci rdekben komoly intzmnyi vltozsokat is hozott. Tbbek kztt kiterjesztette a Kzgylsbl 1962-ben Eurpai Parlamentt tnevezett, s 1979 ta kzvetlenl vlasztott kpviseltestlet befolyst, szlestette a Bizottsg hatskrt s hozznylt a tancsi szavazsi rendszerhez is, megnvelve a konszenzusos dntshozatal mellett addig kisebb szerepet betlt n. minstett tbbsgi szavazs jelentsgt.

1.3.

Kzssgekbl Uni Eurpa Maastricht utn

1992. februr 7-n a hollandiai Maastricht vrosban rtk al az 1993. november 1-n hatlyba lpett Maastrichti Szerzdst, amely j alapokra helyezte az eurpai integrcit. Maastrichtban a tagllamok a gazdasgi integrci mlytse rdekben elhatroztk, hogy gazdasgi s monetris unira lpnek s legksbb 1999-ig kzs valutt vezetnek be, a politikai integrci szorosabbra fzse rdekben pedig kzs kl- s biztonsgpolitika, valamint bel- s igazsggyi egyttmkds fellltsa mellett dntttek. Bevezettk mindemellett az unis llampolgrsgot, tovbb az uni minden polgra (s mr nem csak a munkaer) szmra elhatroztk a szemlyek szabad mozgst. A Maastrichti Szerzds bevezette az Eurpai Uni (European Union EU) elnevezst.

465

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Br e fogalom a korbbi Eurpai Kzssgeknl mlyebb s tfogbb egyttmkdst takart, hangslyozni kell, hogy az Eurpai Uni nem lpett a hrom korbban ltrehozott Kzssg helybe, mivel egyrszt nem szntette meg azokat, msrszt az EU nem kapott nll jogalanyisgot, azzal tovbbra is csak a hrom Kzssg rendelkezett. A Kzssgekkel kapcsolatos dntsknt a Maastrichti Szerzds az Eurpai Gazdasgi Kzssg nevt Eurpai Kzssgre mdostotta, jelezve e Kzssgnek a kzs piaccal kapcsolatos ltalnos, s nem pusztn gazdasgi hatskrt. A Maastrichti Szerzds rvn sajtos, n. hrom pillres szerkezet jtt ltre. Els pillrknt hatroztk meg az addig mkd hrom Kzssget, az Eurpai Kzssgeket, belertve a monetris uni clkitzseibl add feladatokat is. A msodik s a harmadik pillr az j, kormnykzi alapon szervezd kl- s biztonsgpolitikai, valamint a bel- s igazsggyi egyttmkdsek lettek, amelyeknl a kzssgi intzmnyek illetkessge erteljesen korltozott maradt. A hrom pillr egytt alkotta az Eurpai Unit. A Maastrichti Szerzds jelents mrtkben nvelte az Eurpai Parlament hatskreit s szlestette a Tancsban a minstett tbbsgi szavazsi eljrs alkalmazsi krt is. Annak rdekben ugyanakkor, hogy a Maastrichtban szorosabb vl integrci ne okozza a kzssgi szint indokolatlan hatskrbvlst, a Szerzds bevezette a szubszidiarits alapelvt a kzssgi dntshozatalba. Eszerint olyan terleteken, ahol a Kzssg nem rendelkezik kizrlagos hatskrrel, csak akkor lehet egy krdsben kzssgi szinten dntst hozni, ha a kitztt cl tekintetben nemzeti szinten nem lehet kielgt eredmnyre jutni, s ha a javasolt lps - mretei, hatsai miatt - kzssgi szinten jobban megvalsthat. A Maastrichti Szerzds risi elrelps volt az integrci szorosabbra fzsben, s ennek kvetkeztben komoly hatst gyakorolt az eurpai integrcibl addig nknt vagy knyszerbl kimaradt orszgok magatartsra, mivel az EU mr egy olyan szoros integrcis tmbt jelentett, amelybl val kimarads a kontinens tbbi llama szmra, az erteljesen globalizld vilgban egyben a lemarads s ezzel egytt az esetleges elszigetelds veszlyvel fenyegetett. gy nem vletlen, hogy Ausztria, Finnorszg s Svdorszg 1995-ben bekvetkezett csatlakozsval prhuzamosan, a kommunista rendszerek all felszabadult kzp- s kelet-eurpai llamok is sorra fejeztk ki csatlakozsi rdekldsket, illetve ktttek trsulsi megllapodsokat az EUval. Az 1995-tl immr 15 tag Uni gy minden eddiginl nagyobb szabs bvtsi kihvs el kerlt. A tovbbi bvls eltt ugyanakkor az Uni szmra ltfontossgnak tnt az eredetileg hat tagllamra tervezett intzmnyrendszer talaktsa. A tagllamok ezrt gy hatroztak, hogy 1996ban kormnykzi konferencit hvnak ssze az alaptszerzdsek mdostsra. A kormnykzi konferencia eredmnyeknt szletett meg az Amszterdami Szerzds, amelyet 1997. oktber 2-n rtak al, s 1999. mjus 1-n lpett hatlyba. Az Amszterdami Szerzds vltoztatsokat eszkzlt a kzs kl- s biztonsgpolitika terletn, igen jelents haladst rt el a bel- s igazsggyi egyttmkds szorosabbra fzsben, amennyiben annak egy rszt (bevndorls-politika, menekltgy, polgri gyekben val egyttmkds) temelte az els pillrbe, kzssgi hatskrbe, tovbb az Uni szintjre emelte a tagllamok polgrait egyre jobban rdekl foglalkoztatspolitikt. Hozott eredmnyeket az Amszterdami Szerzds a dntsi mechanizmus demokratikusabb, hatkonyabb ttele rdekben is. Mindenekeltt az Eurpai Parlament dntsi jogainak szleskr kiterjesztse jelentett komoly jtst. Jelents elrelpsei ellenre, mgis az Amszterdami Szerzds a bvtshez szksgesnek tartott intzmnyi krdsekben kudarcot vallott, a legnagyobb horderej s a legkemnyebb kompromisszumokat ignyl dntseket elhalasztotta.

466

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Ez egyben azt vonta maga utn, hogy az 1999. jniusi klni cscson a tagllamok gy hatroztak, hogy 2000 els felben jabb kormnykzi konferencit hvnak ssze, amelyen dntenek a bvtshez szksges intzmnyi reformokrl. E kormnykzi konferencia vgl 2000. februr 14-n vette kezdett, s eredmnyeknt szletett meg a 2000. december 7-10-ei nizzai cscson a Nizzai Szerzds.

1.4.

Az Eurpai Uni az ezredforduln - a bvts s mlyts ketts clkitzse

Az Amszterdam ltal nyitva hagyott intzmnyi krdsekre, az n. amszterdami maradkokra koncentrl kormnykzi konferencia eredmnyeknt megszletett Nizzai Szerzdst hivatalosan 2001. februr 26-n rtk al, s a Szerzds a mind a 15 tagllamban szksges ratifikcis folyamat lezrulst kveten 2003. februr 1-n lpett hatlyba. A Nizzai Szerzds legnagyobb jelentsge, hogy lehetv tette az EU keleti irny trtnelmi bvtst. A Szerzds tovbbvitte a mg az Egysges Okmnnyal megkezdett folyamatot, amely az EU dntshozatalban a tbbsgi dntsek tovbbi kiterjesztsre irnyul a konszenzusos dntshozatallal szemben, valamint gy mdostotta a tagllamok rszvtelt a dntshozatalban, hogy jobban tkrzdjenek a npessgi slyok a Tancs dntshozatali tevkenysge sorn. A Szerzds szmos terletre kiterjesztette a minstett tbbsggel meghozand dntseket, s ezzel cskkentette a tagllami vt lehetsgt, valamint tovbb nvelte az Eurpai Parlament befolyst a dntsekben. A Nizzai Szerzds emellett megknnytette a tagllamok kztt az n. megerstett egyttmkds alkalmazst, amely lehetv tette, hogy az integrciban gyorsabban elrehaladni akar orszgok bizonyos terleteken akkor is mlythessk integrcijukat, ha abban egyes tagllamok nem kvnnak rszt venni. Rendelkezseivel a Nizzai Szerzds jelents lpseket tett a kibvtett EU hatkonysgnak megrzshez, ugyanakkor az eredeti ambcikhoz kpest tbb tekintetben elmaradt a vrakozsoktl. Mindezeket figyelembe vve a tagllamok egy, a Szerzdshez csatolt nyilatkozatban dntttek arrl, hogy 2004-ben jabb kormnykzi konferencit tartanak, amelyen az Uni hosszabb tvra szl, komolyabb intzmnyi talaktst fogjk megvitatni, immr az addig csatlakozott j tagok, illetve a csatlakozsi szerzdst alrt tagjelltek rszvtelvel. Az jabb kormnykzi konferencia elksztst 2002 mrciusban egy az EU intzmnyei, a 15 tagllam s a 13 tagjellt orszg kormnyzati s parlamenti kpviselibl ll n. Eurpai Konvent kezdte meg. Az Eurpai Konvent tbb mint egy ves munka utn, 2003 jliusra ksztette el az Alkotmnyszerzds tervezett, amelyet benyjtott a soros olasz elnksgnek. Az Eurpai Konvent munkjnak befejeztvel kormnykzi konferencia sszehvsra kerlt sor. A kormnykzi konferencia 2003 oktbertl 2004 jniusig tartott. A kormnykzi konferencit lezr brsszeli Eurpai Tancs lsen megszletett a megllapods az Alkotmnyszerzdsrl. Az Alkotmnyszerzds ratifikcija mg 2004 vgn elkezddtt. Magyarorszg Litvnia utn msodikknt ratifiklta a szerzdst, mg ugyanabban az vben. A ratifikcis folyamat 2005 mjusig rendben haladt elre, addigra tz tagllam ratifiklta az Alkotmnyszerzdst. 2005. mjus 29-n azonban Franciaorszgban, majd hrom nappal ksbb Hollandiban npszavazson elutastottk a dokumentumot. A kt elutast npszavazs utn gondolkodsi idszakot iktattak be a lehetsges alternatvk szmba vtelre. A gondolkodsi idszakot 2007 els felben a nmet elnksg zrta, Berlinben nyilatkozatot fogadtak el a szerzdses vlsgbl trtn kilbals rdekben. A nyilatkozatban, amelyet az Uni intzmnyeinek elnkei fogadtak el, de amely tagllami egyeztetseken alapult, a felek clknt tztk ki egy j szerzds elfogadst s letbe lptetst 2009-ig.

467

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Megllapodtak ugyanakkor abban is, hogy az j szerzdsnek az alkotmnyos jegyeket el kell vetnie, a fderalista utalsokat (a szimblumokra val utalst, a miniszteri posztok bevezetst, a jogalkotsi aktusok nevnek trvnyre trtn vltoztatst) meg kell szntetnie. A nmet elnksg alatt kidolgozott mandtum alapjn vgl a 2007 msodik felben sszehvott kormnykzi konferencia vgn 2007. december 13-n rtk al Lisszabonban az j szerzds szvegt, amely a korbbi szerzdsek mdostsval ltrehozta az Eurpai Unirl szl szerzdst s az Eurpai Uni mkdsrl szl szerzdst. Az alrst kveten kezdett vette a ratifikcis folyamat, amelynek az eredeti menetrend szerint 2009. janur 1-ig be kellett volna fejezdnie, azonban a ratifikci sorn tbb problma is felmerlt. rorszg 2008 jniusban npszavazson utastotta el az j Szerzdst, s csak egy vvel ksbb, 2009. oktber 23-n sikerlt megersteni a dokumentumot egy msodik npszavazs alkalmval. Szintn elhzdott a folyamat Nmetorszgban, ahol a parlamenti jvhagys utn az elnki alrs csak azutn kerlt r ratifikcis okmnyra, amikor sikerlt kezelni a nmet Alkotmnybrsg fenntartsait a nemzeti parlamenti felgyeletre vonatkozan. Hasonlan Nmetorszghoz, Lengyelorszgban is sokig hinyzott az elnki alrs, az elnk ugyanis meg akarta vrni a msodik r npszavazs eredmnyt. Az utols alr vgl Csehorszg lett, amelynek eurszkeptikus elnke, Vclav Klaus egszen 2009. november 3-ig halogatta az alrst. Vgl az utols, cseh ratifikcis okmny is megrkezett Rmba 2009. november 13-n, s ezzel elhrult az akadly a Lisszaboni Szerzds letbe lpse ell. A Lisszaboni Szerzds 2009. december 1-n lpett hatlyba. Az EU a mlyts mellett a bvtsre is kiemelt hangslyt helyezett az elmlt vtizedben. A kilencvenes vek kzepre 13 orszg jelezte felvteli krelmt: Bulgria, Ciprus, Csehorszg, sztorszg, Lengyelorszg, Lettorszg, Litvnia, Magyarorszg, Mlta, Romnia, Szlovkia, Szlovnia s Trkorszg. Mindebbl kiindulva az EU az 1997. decemberi luxemburgi cscson hatrozott egy minden eddiginl nagyobb szabs bvtsi folyamat elindtsrl, amely 1998. mrcius 30-n hivatalosan kezdett is vette. Egy nappal ksbb pedig az EU a tagjellt orszgok legelrbb tart csoportjval, 5 kzp- s kelet-eurpai orszggal (Csehorszggal, sztorszggal, Lengyelorszggal, Magyarorszggal s Szlovnival), valamint Ciprussal csatlakozsi trgyalsokat is kezdett. Ezt kveten a bvtsi folyamat menetben fontos llomst jelentett az 1999. decemberi helsinki cscs, ahol az EU jabb 6 tagjellt esetben hatrozott a csatlakozsi trgyalsok megkezdsrl, tovbb Trkorszgnak is megadta a tagjellti sttuszt. 2000. februr 15-n Bulgria, Lettorszg, Litvnia, Romnia, Szlovkia s Mlta is megkezdte a csatlakozsi trgyalsokat az Eurpai Unival. A bvtssel sszefggsben az EU-nak azt is meg kellett hatroznia, hogy milyen pnzgyi keretben fogja finanszrozni a bvtst, az j tagllamok befogadst. Mivel a kzp- s kelet-eurpai tagjelltek mindegyike jval az EU fejlettsgi tlaga alatt lv orszg, ezrt egyrtelm volt, hogy belpsk az EU kltsgvetsnek jelents megemelst, s/vagy az EU legkltsgesebb politikinak talaktst teszi szksgess. Ezt a problmt az EUnak rendeznie kellett mg a bvts eltt. A tagllamok llam- s kormnyfi az 1999. mrcius 25-i berlini cscstallkozjukon az n. Agenda 2000 kltsgvetsi s reformcsomag keretben igyekeztek kezelni e krdst. Az Agenda 2000 meghatrozta az EU 2000-2006-os kltsgvetsi kerett, amelybe konkrt sszegekkel meghatrozott kltsgvetsi ttelknt 2002-tl beiktattk j tagllamok felvtelnek lehetsgt is. A bvtsi folyamatban fordulpontot jelentett a 2000. decemberi nizzai cscs. Ez rszben az intzmnyi reformok meghozatalnak, msrszt viszont az Eurpai Bizottsg ltal 2000 novemberben elterjesztett bvtsi stratgia elfogadsnak volt ksznhet. Utbbi keretben az EU pontos tervet fogadott el a csatlakozsi trgyalsok menetre.

468

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Ennek alapjn az EU remnyt fejezte ki, hogy 2002 vgig a legfelkszltebb tagjelltekkel lezrhatjk a csatlakozsi trgyalsokat, s ezen orszgok polgrai mr rszt vehetnek a kvetkez, 2004 jniusban esedkes eurpai parlamenti vlasztsokon. A 2001. jniusi gteborgi cscson az EU llam- s kormnyfi tovbb pontostottk a Nizzban lefektetetett idkeretet, s mr egyrtelm clknt jelltk meg, hogy a legfelkszltebb tagjelltekkel a trgyalsokat 2002 vgn lezrjk, s hogy ezen llamok mr tagknt vehessenek rszt a 2004-es eurpai parlamenti vlasztsokon. A 2001. decemberi laekeni cscson pedig meg is neveztk azt a 10 tagjellt orszgot (Ciprus, Csehorszg, sztorszg, Lengyelorszg, Lettorszg, Litvnia, Magyarorszg, Mlta, Szlovkia, Szlovnia), amelyeknek erre j eslyk volt. Vgl a tz tagjellt 2004. mjus 1-n csatlakozott az Unihoz, majd kvette ket 2007-ben Romnia s Bulgria is. Az Eurpai Uni huszonnyolcadik tagllama Horvtorszg lehet, amely vrhatan 2013 kzepn lesz hivatalosan az EU tagja. A nagyszabs keleti bvts elksztsvel prhuzamosan az Uniban szmos olyan folyamat is zajlott, amely az EU mlytse, a gazdasgi, valamint a politikai uni tovbbi kiptse irnyba hatott. A bvts eltt az EU szmra az ezredfordul legnagyobb kihvsa a Maastrichti Szerzdsben lefektetett monetris uni megvalstsa volt. 1999. janur 1-jn - a 15-bl 11 tagllam rszvtelvel - sikerlt tjra indtani az eurpai kzs pnzt, az eurt, amelyhez 2001. janur 1-jn tizenkettedikknt Grgorszg is csatlakozott. Az eur kszpnzforgalomba val bevezetse 2002. janur 1-jn kvetkezett be, amellyel prhuzamosan 2002. februr vgig kivontk a forgalombl a 12 rintett tagllam nemzeti valutit. 2002 mrciustl a 12 orszgban az eur vlt az egyetlen hivatalos fizeteszkzz, amelynek tnye minden tlzs nlkl j korszakot nyit, s j perspektvkat tr fel az eurpai integrci trtnetben. 2007. janur 1-n a kzp- s kelet-eurpai volt szocialista orszgok kzl elsknt Szlovnia is csatlakozott az eur-znhoz, majd 2009. janur 1-n Szlovkia, s 2011. janur 1-jn sztorszg is. A 2004-es csatlakozk kzl Ciprus s Mlta is az eurvezet tagja. Az eurzna tagllamai: rorszg, Belgium, Hollandia, Luxemburg, Franciaorszg, Spanyolorszg, Portuglia, Nmetorszg, Ausztria, Olaszorszg, Finnorszg, Grgorszg, Szlovnia, Ciprus, Mlta, Szlovkia, sztorszg. A kzs pnz bevezetse mellett a gazdasgi integrci msik kiemelt eszkze az EU ltal a 2000. mrciusi lisszaboni cscstallkozn tjra indtott lisszaboni stratgiaknt meghirdetett koncepci volt, amelynek kzponti clkitzse, hogy 2010-ig az EU-t a vilg legversenykpesebb s legdinamikusabb tudsalap gazdasgv tegyk, amely kpes a fenntarthat fejldsre, mikzben nagyobb szocilis kohzival tbb s jobb munkahelyet teremt. A lisszaboni stratgia vgrehajtsa sorn a tagllamok a korbbiaknl szorosabban harmonizltk gazdasgpolitikjukat, s a kzs irnyvonalak mentn hatridkhz kttt konkrt clkitzseket fogalmaztak meg, amelyeket rendszeresen (vente) fellvizsgltak. A stratgia mgsem vltotta be a hozz fztt remnyeket, nagyrszt a tagllami ellenlls miatt. 2010-tl a lisszaboni stratgit az EU2020 nven ismert stratgia vltja, amely megprblja a lisszaboni stratgia eredmnyeit tovbbvinni s a hibit elkerlni. Az j stratgia t f clkitzs kr pl. Ezek szerint 2020-ra a kvetkez eredmnyeket kell elrni: Nvelni kell a 20-64 ves korosztly krben a foglalkoztatsi rtt legalbb 75%-ra; A K+F beruhzsokat a GDP 3%-ra kell emelni; A szn-dioxid kibocstst s az energiafelhasznlst 20%-kal kell cskkenteni, a megjul energik arnyt pedig 20%-ra kell nvelni (20-20-20-as clkitzs); 10% al kell cskkenteni azok arnyt, akik nem fejezik be az iskolt, s 40%-ra kell emelni a diplomsok arnyt; 25%-kal kell cskkenteni azok szmt, akik a szegnysgi kszb alatt lnek (ez 20 milli embert rintene).
469

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az EU mlytsi programjban a politikai uni fel vezet ton egyre nagyobb hangslyt kapott a bel- s igazsggyi egyttmkds erstse. Az Amszterdami Szerzds jegyben az EU egyre tbb bel- s igazsggyi krdst vont kzssgi hatskrbe (pl. bels s kls hatrrizet, vzum-, meneklt-, s bevndorlsi politika). E folyamathoz kapcsoldva a Schengeni Egyezmny kvetkeztben az Egyeslt Kirlysg s rorszg kivtelvel megsznt a szemlyforgalom ellenrzse az Unin belli hatrokon. A schengeni acquis rtelmben, amelyet az Amszterdami Szerzds emelt be az EU jogba, a magyar-osztrk, magyar-szlovk s magyar-szlovn hatron is megsznt az ellenrzs 2007. december 21-n. (A replterek esetben az j szablyozs 2008 mrciusban lpett letbe.) A politikai uni kiptsvel sszefggsben az 1999. jniusi klni cscs gy dnttt, hogy az EU szintjn egyetlen dokumentumban kell sszefoglalni az unis llampolgrok alapvet jogait. gy szletett meg a nizzai cscson az Alapvet Jogok Chartja, amelyet a 2004 oktberben alrt Alkotmnyszerzds szvegszeren is beemelt volna az elsdleges joganyagba. A Lisszaboni Szerzds szvege nem tartalmazza az Alapvet Jogok Chartjt, de utal r s jogilag ktelez erre emeli. Az Uni mlytsi folyamatn bell lendletet kapott az EU klpolitikjnak megerstse is. A 90-es vek vgtl a tagllamok megkezdtk az EU nll vdelmi politikjnak kiptst, amelynek f clja sajt vlsgkezel katonai kapacits kialaktsa. Az n. eurpai biztonsg- s vdelempolitika kiptsnek kzponti eleme kezdetben a 2003-ig fellltand 50-60.000 fs gyorsreagls hader ltrehozsa volt. Mra az EU sszesen 24 tbbsgben civil misszit indtott, s kialaktotta a feladat elltshoz szksges intzmnyi s dntshozatali rendszert. Az EU vdelmi dimenzijnak kiptse nemcsak a politikai uni fel fontos lps, de ltala az EU nvelni tudja vilgpolitikai slyt, s kpes lesz cskkenteni a gazdasgi potencilja s politikai, katonai slya kztt ttong klnbsget is. E folyamat pedig hozzjrul azon trekvs megvalstshoz is, hogy az EU a XXI. szzad egyik meghatroz vilghatalmv vljon. 1. szm tblzat: Az eurpai integrci fejldse
Integrcis szint Tartalom
A tagllamok egyms kztti kereskedelmi forgalomban nem alkalmaznak vmokat vagy azokkal azonos hats djakat, l harmadik orszgokkal szemben pedig kzs kls vmokat alkalmaznak, s kzs kereskedelempolitikt folytatnak. A kzs piac a ngy gazdasgi szabadsg (ruk, szemlyek, szolgltatsok, tke) szabad mozgsnak biztostst, valamint a kzs politikk sszessgt jelenti. (A kzs piac fogalma helyett a Lisszaboni Szerzds bels piacot hasznl.) Olyan bels hatrok nlkli trsg, melyben biztostott az ruk, a szemlyek, szolgltatsok s a tke szabad mozgsa. A kzs piacnak olyan tovbbfejlesztett vltozata, ahol az ruk, a szolgltatsok, a tke s a szemlyek szabad ramlst akadlyoz egyb, nem kereskedelmi tpus (fizikai, pnzgyi, technikai) korltokat is felszmoljk.

Jogi alap
Rmai Szerzds alrs: 1957.03.25. hatlyba lps:1958.01.01.

Clkitzs
Vmuni: 1970-ig

Megvalsts

Vmuni

1968.

Kzs piac

Rmai Szerzds alrs: 1957.03.25. hatlyba lps:1958.01.01.

Kzs piac: konkrt idpont nlkl

Megvalsts folyamatosan

Egysges piac

Egysges Okmny alrs: 1986.02.18. hatlyba lps:1987.01.01.

Egysges piac: 1993.01.01-re

1993.01.01. (konkrt program vgrehajtsa) Teljes megvalsts folyamatosan

470

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere Integrcis szint Tartalom Jogi alap
Maastrichti Szerzds alrs: 1992.02.07. hatlyba lps: 1993.11.01.

Clkitzs
Monetris uni: Legksbb 1999.01.01. Gazdasgi uni: konkrt vgs hatrid nlkl Foglalkoztats politikai harmonizci: konkrt vgs hatrid nlkl - Unis llampolgrsg - Kzs kl- s biztonsgpolitika - Bel- s igazsggyi egyttmkds - Kl- s biztonsgpolitika erstse -Bel-s igazsggyek nagy rsznek kzssgiestse 5 v alatt

Megvalsts

Gazdasgi uni

A kzs (egysges) piacon tl mr a gazdasgpolitikk integrcijt is megvalstjk, ami a nemzeti gazdasgpolitikk sszehangolst, harmonizlst, vgclknt pedig azok kzssgi szint egyestst jelenti; a gazdasgi uni fontos eleme a kzs valuta (azaz a monetris uni).

1999.01.01. Megvalsts folyamatosan

Amszterdami Szerzds alrs: 1997.10.02. hatlyba lps: 1999.05.01. Maastrichti Szerzds alrs: 1992.02.07. hatlyba lps: 1993.11.01.

Megvalsts folyamatosan

Politikai uni

A kormnyzat s jogalkots egyes terleteinek fokozatos tvitele unis szintre. E folyamat fontos eleme kzs klpolitika kialaktsa s a bels igazsggyek unis szintre emelse.

1993.11.01. Megvalsts folyamatosan Megvalsts folyamatosan

Amszterdami Szerzds alrs: 1997.10.02. hatlyba lps: 1999.05.01

Megvalsts folyamatosan

Ismeret-ellenrz krdsek: Melyek az Eurpai Kzssgek alapt orszgai? Sorolja fel a bvtsi krket! Sorolja fel az integrci korai terleteit s a hozzjuk kapcsold hrom alapszerzdst! Sorolja fel az alapszerzdseket mdost szerzdseket! Melyek a Maastrichti Szerzds legfontosabb elemei? Sorolja fel az eurzna tagllamait!

2.
2.1.

Az Eurpai Uni jogi keretei, jellemzi

Az unis jog ltrehozsnak okai

Egy kiknyszert ervel br jogrendszer kpezi az alapjt minden llam mkdsnek. Br az Eurpai Uni tvolrl sem tekinthet egy llamnak, de a tagllamok ltal rruhzott feladatok jellegkben hasonlak egyes llami feladatokhoz, s ezek vgrehajthatsga szksgess tette egy nll jogrendszer ltrehozst. Az EU ugyanis nem egy hagyomnyos rtelemben vett nemzetkzi szervezet, amelyben a rszvev llamok csupn egyttmkdnek bizonyos kzs elnyk rdekben, hanem egy olyan szervezet, amelynek tagllamai lemondtak a javra egyes jogaikrl, azokat a kapcsold feladatokkal (politikk kialaktsval s megvalstsval) egytt truhztk az Eurpai Unira, illetve jogeldjre, a Kzssgre. Az Uni szmra meghatrozott clokbl s feladatokbl kvetkezik, hogy azokat kiknyszert erej jog nlkl nem lehetne megvalstani. Az Uni intzmnyei azokon a terlteken alkothatnak jogot, amelyek tekintetben az alapszerzdsek hatskrt ruhztak az Unira. Az unis jog egysges rtelmezst s alkalmazst az Eurpai Brsg biztostja.
471

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

2.2.

Az unis jog forrsai

Az unis jog tbbfle forrsra pl. Az Eurpai Uni alapszerzdsei (az n. Szerzdsek), az unis intzmnyek ltal alkotott jogszablyok, az Eurpai Brsg tletei, jogrtelmezsi gyakorlata, az Uni s a tagllamok ltal kttt nemzetkzi egyezmnyek, tovbb az ltalnos jogelvek egyarnt az unis jog forrsainak tekintendk.

2.2.1.

Az elsdleges jogforrsok: a Szerzdsek

Az unis jogforrsok kztt kzponti szerepet tltenek be a Szerzdsek, vagyis az Eurpai Unirl szl szerzds, illetve az Eurpai Uni mkdsrl szl szerzds. A kt szerzdst, amely egy rendszert alkot, jelenlegi formjukban a Lisszaboni Szerzds mdostsai hoztk ltre. A Lisszaboni Szerzds a korbbi szerzdsek mdostsa, teht a korbbi EU-Szerzds s EK-Szerzds rendelkezseit mdostja jelents mrtkben, ez utbbit egyttal cmben is tnevezi. Ugyanakkor szmos alapvet mdostst vezet be, gy pldul jogi szemlyisggel ruhzza fel az Eurpai Unit (korbban csak az Eurpai Kzssg rendelkezett jogi szemlyisggel). Ez a vltozs a Szerzdsek szerkezetben is megmutatkozik: a pillr-struktra megsznsvel egysgesl a dokumentumok felptse, mg korbban az Eurpai Unirl szl szerzds a pillres struktrra, illetve a 2. s 3. pillrre nzve, az EK-Szerzds pedig a kzssgi pillrre nzve tartalmazott szablyokat, most mr mindkt szerzds az Eurpai Unira vonatkozik. A kt szerzds kztt a bennk foglalt rendelkezsek alapjn lehet klnbsget tenni. Eszerint: Az Eurpai Unirl szl szerzds (EUSz) tartalmazza az Uni rtkeit, cljait, a hatskrgyakorls alapelveit, a kapcsolatot az Alapjogi Chartval, az EU intzmnyeire vonatkoz ltalnos rendelkezseket, a demokratikus elvekre vonatkoz rendelkezseket, az EU kls tevkenysgre s a kl- s biztonsgpolitikra vonatkoz rendelkezseket, a Szerzds fellvizsglatra vonatkoz rendelkezseket, illetve az Uniba trtn belps s kilps szablyait. Az Eurpai Uni mkdsrl szl szerzds (EUMSz) tartalmazza az EU hatskrei gyakorlsra vonatkoz rendelkezseket, az EU bels s kls politikit, az intzmnyek mkdsre vonatkoz rszletes szablyokat (dntshozatal), a kltsgvetsre vonatkoz rendelkezseket s a megerstett egyttmkdsre vonatkoz rszletes szablyokat.

A Lisszaboni Szerzds ugyan szmos terleten az egysgests irnyba hat, ugyanakkor az Eurpai Atomenergia-kzssget meghagyja fggetlen szervezetknt, nem integrlja az EuratomSzerzdst. gy a Lisszaboni Szerzds utn kt integrcis nemzetkzi szervezet mkdik: az Eurpai Uni s az Eurpai Atomenergia-kzssg. A Szerzdsek mindig a tagllamok kztti n. kormnykzi konferencik (Intergovernmental Conference IGC) eredmnyeknt szletnek meg. A kormnykzi konferencik hagyomnyos diplomciai trgyalsoknak tekinthetk, ahol minden llam szuvern hatalomknt jelenik meg. Ebbl fakadan a kormnykzi konferencikon csak teljes sszhangban, konszenzussal lehet dnteni. A konferencik vgn megszlet szerzdseket pedig minden esetben minden alr llamnak bels alkotmnyos elrsai szerint ratifiklnia kell. A ltrejtt szerzds csak az sszes alr llam ratifiklst kveten lp letbe. Nemcsak a Szerzdsek ltrehozsa, de azok mdostsa is ugyangy kormnykzi konferencikon, s a tagllamok ratifiklsval zajlik. j elemknt jelent meg a legutbbi szerzdsmdosts alkalmval, hogy 2002-2003-ban n. Eurpai Konventet hvtak ssze azzal a cllal, hogy kidolgozza az j szerzdses kereteket. Az Eurpai Konvent a kormnykzi konferencikkal ellenttben nem pusztn kormnyzati testlet volt, munkjba ugyanis bekapcsoldtak a nemzeti parlamentek s az Eurpai Parlament kpviseli is, valamint a Bizottsg is kpviseltette magt.
472

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az Eurpai Konvent mandtuma vgn elfogadta az Alkotmnyszerzds tervezett, amely azutn Lisszaboni Szerzds alapja is lett. Igaz ugyan, hogy az Alkotmnyszerzds soha nem lpett letbe, de az Eurpai Konvent mkdst minden fl sikeresnek rtkelte, olyannyira, hogy az elfogadott s letbe lpett Lisszaboni Szerzds alapjn a Szerzdsek mdostsra irnyul rendes fellvizsglati eljrs rszv vlik a konvent sszehvsa. A Szerzdseket kt ok miatt szoktk mdostani: egyrszt tartalmi vltoztats (pldul hatskrk bvtse, j feladatok tevkenysgek, meghatrozsa, korbbiak mdostsa) cljbl, msrszt j tagllam csatlakozsakor (utbbi esetben mindenekeltt a Szerzdsek terleti hatlya s az unis intzmnyek sszettele vltozik). Mindkt tpus mdosts elksztse teht kormnykzi konferencia keretben trtnik, amelyen az els esetben a tagllamok, a msodik esetben (a csatlakozsi szerzdst elkszt csatlakozsi trgyalsokon) a tagllamok, illetve a csatlakoz llam vesznek rszt. A mdost szerzdseket ltrehoz kormnykzi konferencik jogi rtelemben az EU intzmnyi keretein kvl folynak, mivel egyrszt arrl szlnak, hogy szuvern llamok hogyan ruhzzk t szuverenitsuk egy rszt az EU-ra, msrszt a tagllamok, mint szerzd felek arrl trgyalnak, hogy hogyan mkdjn a jvben az Uni, amelynek szuverenitsuk egy rszt tengedik. Az alapszerzdsek jelenlegi tartalmt s szerkezett nagyrszt meghatrozzk a korbbi alapt szerzdsek s azok mdostsai. Mr az EGK-t ltrehoz Rmai Szerzds f clja az ruk, a szolgltatsok, a munkaer s a tke szabad mozgsnak s ezek kzs piacnak megteremtse volt, ami az ESZAK-Szerzdsben lefektetett szektorlis integrcinak a gazdasg tfog rendszerre trtn kiterjesztst jelentette. Az EGK elsdleges clja a kzs piac ltrehozsa volt, ugyanakkor maga a Szerzds nemcsak ezzel kapcsolatos rendelkezseket tartalmazott. A Rmai Szerzds kzs politikk s tevkenysgek ltrehozsrl is dnttt, s gazdasgi s szocilis clkitzseket is megfogalmazott; jellegzetessge, hogy nem pontos intzkedseket, hanem feladatokat s clkitzseket hatrozott meg, amelyek megvalstst s gy a konkrt intzkedsek meghozatalt a Kzssg intzmnyeire bzta. A Rmai Szerzds, majd annak mdostott vltozatai sem tartalmaznak teljesen s vglegesen az alrk ltal kidolgozott s elfogadott ktelezettsgeket. Inkbb egy programkteget fektetnek le, amelyek magukba foglaljk politikk ksbbi kidolgozsnak, az egyttmkds elmlytsnek, a harmonizcinak a lehetsgt. A programok meghatrozsa igen vltoz, nmely esetben nagyon konkrt clokat, hatridket jell meg, ms esetekben meglepen ltalnos. Ezrt a Rmai Szerzdst, illetve annak mdostott vltozatait, egyszeren n. keretszerzdsnek lehet tekinteni, ami azt jelenti, hogy a szerzd felek teht a tagllamok a megfogalmazott elvek megvalstst az unis, illetve korbban kzssgi intzmnyek jogalkot tevkenysgre bzzk. A Szerzdsek gy egyfajta jogi hivatkozsi alapot biztostanak a ksbbi unis intzmnyek ltal folytatand jogalkotshoz, amely mr a clok konkrt megvalstst szolglja. A Szerzdseket, melyek ratifiklsuk utn minden tagllam szmra ktelez hatllyal lpnek rvnybe, az Uni elsdleges jognak szoktk nevezni. Ezzel szemben az egyes Szerzdsekben megfogalmazott clok, feladatok, programok, politikk megvalstst szolgl, a Szerzdsekbl addan az unis intzmnyekre ruhzott szrmazkos jogalkotst n. msodlagos jogalkotsknt szoks definilni, msodlagos jogalkots eredmnyeknt szlet, az unis intzmnyek ltal alkotott jogszablyok az n. msodlagos jogforrsok. A msodlagos jogalkots mindig a Szerzdseken alapul, a Szerzdsek rendelkezseit igyekszik vgrehajtani a Szerzdsek ltal biztostott jogi kereteken bell.

473

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az elsdleges jogforrsok, azaz az alapt szerzdsek s mdostsaik a kvetkezk (zrjelben elbb az alrs, majd a hatlyba lps idpontja): Az ESZAK-ot (ms nven Montnunit) ltrehoz Prizsi Szerzds (1951. prilis 18., 1952. jlius 25.); Az EGK-t ltrehoz Rmai Szerzds (1957. mrcius 25., 1958. janur 1.); Az Euratomot ltrehoz Rmai Szerzds (1957. mrcius 25., 1958. janur 1.); Az EGK, az ESZAK s az Euratom intzmnyeit sszevon Egyeslsi Szerzds (1965. prilis 8., 1967. jlius 1.); Az Egysges Eurpai Okmny (1986. februr 18., 1987. janur 1.); Az Eurpai Unit ltrehoz (az Eurpai Unirl szl szerzds) s a kzssgi szerzdseket mdost (tbbek kztt az EGK-t EK-ra tnevez) Maastrichti Szerzds (1992. februr 7., 1993. november 1.); Az Amszterdami Szerzds (1997. oktber 2., 1999. mjus 1.); A Nizzai Szerzds (2001. februr 26., 2003. februr 1. ); A Lisszaboni Szerzds (2007. december 13., 2009. december 1.) Szintn az elsdleges jogforrsok kz tartoznak az EU kltsgvetsi rendszert szablyoz, az alapt szerzdseket kiegszt 1970-ben s 1975-ben elfogadott n. kltsgvetsi szerzdsek; valamint az j tagllamok belpsekor kttt csatlakozsi szerzdsek (1972: Dnia, Egyeslt Kirlysg, rorszg; 1979: Grgorszg; 1985: Portuglia, Spanyolorszg; 1994: Ausztria, Finnorszg, Svdorszg; 2003: Ciprus, Csehorszg, sztorszg, Lengyelorszg, Lettorszg, Litvnia, Mlta, Magyarorszg, Szlovkia, Szlovnia; 2005: Bulgria, Romnia; 2011: Horvtorszg).

2.2.2.

A msodlagos jogforrsok: az Uni jogi aktusai

Msodlagos jogforrsoknak tekintjk a Szerzdsekben lefektetett alapelvek, clok, feladatok megvalsulst elsegt, biztost jogi eszkzket, amelyek az unis intzmnyek jogalkot tevkenysge nyomn szletnek. A Lisszaboni Szerzds az Uni trtnetben elszr hierarchit llapt meg az EU jogi aktusainak vonatkozsban. Erre azrt volt szksg, hogy megklnbztessk azokat a jogi aktusokat, melyek megalkotsban az Eurpai Parlament s a Tancs egyttesen vesz rszt, illetve azokat, melyeket ezek vgrehajtsra fogad el a Tancs vagy a Bizottsg. Korbban a klnbz eljrsokban szletett aktusokat nem soroltk kategrikba s ez tlthatatlann tette a jogalkots rendszert. A Lisszaboni Szerzds ezrt megklnbztet jogalkotsi s nem jogalkotsi jogi aktusokat. Joghatsaikat tekintve a jogalkotsi, illetve nem jogalkotsi aktusok nem klnbznek egymstl, az egyes eljrsokban ugyanolyan tpus aktusok rendelet, irnyelv, hatrozat elfogadsra van lehetsg. A jogalkotsi aktusok kz a jogalkotsi eljrsban elfogadott rendeletek, irnyelvek s hatrozatok tartoznak. A jogalkotsi aktusok teht csak ktelez jogszablyok lehetnek, a nem ktelez jogi aktusokat (ajnls s vlemny) a Szerzds nem sorolja ide. Jogalkotsi aktust csak a jogalkotk, a Tancs s a Parlament fogadhatnak el egytt vagy kln. A kzs kl- s biztonsgpolitika terletn nem szletnek jogalkotsi aktusok. A nem jogalkotsi aktusoknak a Szerzds kt formjt klnti el. A felhatalmazson alapul jogi aktus arra szolgl, hogy a Bizottsg a Tancs s a Parlament felhatalmazsa alapjn kiegszthesse vagy mdosthassa a jogalkotsi aktusok egyes nem alapvet rendelkezseit. A rszletes felhatalmazst a jogalkotk az rintett jogalkotsi aktusban rgztik. A felhatalmazson alapul jogi aktusok esetben a cmben fel kell tntetni, hogy felhatalmazson alapul. A nem jogalkotsi aktusok msik formja a vgrehajtsi aktus. Erre akkor van szksg, ha az ltalnos szablytl eltren valamely ktelez jogi aktus vgrehajtst nem a tagllamok vgzik sajt nemzeti jogukban, hanem az egysges vgrehajts rdekben ezt unis dntssel kell megtenni.
474

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Ilyenkor vgrehajtsi jogkrket deleglnak a Bizottsgra, vagy a kl- s biztonsg-politika esetben a Tancsra. Abban az esetben, ha a Bizottsg vagy a Tancs vgrehajt jogi aktusokat fogad el, a jogszablycmben fel kell tntetni, hogy a vgrehajtsi kifejezst. Az unis jogi aktusokat fel lehet osztani ktelez, illetve nem ktelez jellegk alapjn is. Ebben az esetben a ktelez jogi aktusok kz a rendelet, az irnyelv s a hatrozat, a nem ktelez jogi aktusok kz az ajnls s a vlemny tartozik. Ezek jellegzetessgei a kvetkezk: A rendelet (regulation) olyan ltalnos hatly unis jogi norma, ami teljes egszben, minden tagllamban ktelez s kzvetlenl alkalmazand, azaz a tagllamoktl nem ignyli kln jogszably kibocstst, hatlyba lpstl minden tovbbi aktus nlkl minden rszletben (ugyanazzal a szveggel) alkalmazandv vlik a tagllamok jogrendszerben. Rendeletekkel ltalban egy adott krds pontos s rszletes szablyozsra trekszenek. Az irnyelv (directive) olyan unis jogszably, amely az elrend clokat illeten ktelezi a tagllamokat, de a cl megvalstsnak formjt, az eljrsok s eszkzk megvlasztst s sajt jogrendszerbe illesztst tengedi a nemzeti hatsgoknak. A rendeletekkel ellenttben teht, a tagllamok ktelesek nemzeti jogalkots tjn az irnyelvnek megfelel jogszablyt kibocstani az irnyelvben meghatrozott hatridn bell. A nemzeti jogrendbe illeszts metdust az egyes tagllamok sajt maguk dntik el, rajtuk mlik, hogy j jogszablyt hoznak-e, vagy egy meglvt mdostanak, s hogy milyen nemzeti jogforrst alkalmaznak (trvnyt, rendeletet, stb.). Az irnyelvek ltalban a rendeletekhez kpest nagyobb mozgsteret biztostanak a tagllamoknak, de az azokban foglalt szablyoknak a nemzeti jogban val megjelentsre ktelesek. A hatrozat (decision) teljes egszben ktelez. A Lisszaboni Szerzds eltt a hatrozat fogalmi eleme volt, hogy annak legyenek cmzettjei. A Lisszaboni Szerzds azonban mr ezt nem teszi ktelez elemm s gy fogalmaz, hogy amennyiben a hatrozatnak vannak cmzettjei, akkor az kizrlag azokra nzve ktelez, akiket cmzettknt megjell. A cmzett lehet tagllam, termszetes vagy jogi szemly. A hatrozatok ltalban adminisztratv jellegek (konkrt gyre vonatkoznak), egyb unis jogszablyok vgrehajtsval kapcsolatban alkalmazzk ket, de a Lisszaboni Szerzds lehetv teszi a hatrozat, mint jogalkotsi aktus elfogadst is. Az ajnls ltalban egyfajta cselekvsi s magatartsi elvrsokat fogalmaz meg, mg a vlemny egy llspontot ad meg, gyakran valakinek a krsre. Br hatlyukat tekintve egyik sem ktelez jogi aktus, a nemzeti brsgoknak, ha az unis joggal kapcsolatos gyekben jrnak el, figyelembe kell vennik az ajnlsokat s vlemnyeket is. Klnsen igaz ez, ha az ajnlsok segtik az unis jog rtelmezst. Tartalmukat az Eurpai Brsg is figyelembe szokta venni tleteinl. Az ajnlsok sok esetben ksbbi ktelez erej jogi norma elfutrai lehetnek.

A kzs kl- s biztonsgpolitika terletn klnleges jogforrsi rend alakult ki s maradt fenn a Lisszaboni Szerzds hatlyba lpse utn is. A volt msodik pillres terleteken az Uni ltalnos irnymutatsokat s hatrozatokat fogad el. A kt jogi aktus kzl az elst az Eurpai Tancs fogadja el. Az ltalnos irnymutatsok stratgiai clkitzseket tartalmaznak a kl- s biztonsgpolitika terletn. Hatrozatot az Eurpai Tancs vagy a Tancs fogadhat el az ltalnos irnymutatsok vgrehajtsra.

2.2.3.

Az unis acquis fogalma

Az EU teljes joganyagt s az ahhoz kapcsold egyb elemeket francia kifejezssel acquisnak, magyarul unis (jogi) vvmnyoknak nevezik.

475

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az acquis normkbl s joggyakorlatbl ll, magban foglalja az elsdleges s msodlagos joganyagot, minden olyan jogszablyt, alapelvet, egyezmnyt, nyilatkozatot, hatrozatot, vlemnyt, clkitzst s gyakorlatot (belertve az Eurpai Brsg gyakorlatt), amely az Unira vonatkozik, fggetlenl attl, hogy jogilag ktelez-e vagy sem. Az acquis fogalma leginkbb az EU-tagsggal sszefggsben jelenik meg, mivel lnyegben azt a jogi s ktelezettsgi halmazt foglalja magba, amit egy tagllamnak el kell fogadnia, figyelembe kell vennie. ppen ezrt az acquis kulcsfontossg az Eurpai Unihoz csatlakozni kvn llamok szmra, mivel ennek elfogadsa, elismerse s adaptlsa jelenti az EU-hoz trtn csatlakozs felttelt. Ezrt mindig az acquis sszetevi kpezik a csatlakozsi trgyalsok tematikjt is, a csatlakozsi folyamat pedig elssorban az acquis tvtelrl szl.

2.3.
2.3.1.

Az unis jog jellege

Az unis jog viszonya a nemzetkzi joghoz

Az Eurpai Uni joga olyan j jogrendet hozott ltre, amely klnbzik mind a nemzetkzi jogtl, mind az llamok bels jogrendjtl. Br az unis jog eredetileg a nemzetkzi joghoz hasonlatosan llamok kztti szerzdsek eredmnyeknt szletett, a nemzetkzi jogtl szmos tekintetben eltr. A nemzetkzi joggal ellenttben amely elssorban az llamkzi viszonyokat szablyozza, s ennek megfelelen jogalanyai az llamok az unis jog a tagllamokra, valamint magn-, illetve jogi szemlyekre egyarnt vonatkoz jogok s ktelezettsgek sszessge. Az unis jog msik nagy eltrse a nemzetkzi jogtl, hogy szemben ez utbbival, mely ltalban nemzetkzi szerzdsekre pl, az unis jog forrsai kztt a Szerzdsek mellett dnt szereppel brnak az EU sajt jogi aktusai, az unis intzmnyek ltal alkotott msodlagos jogforrsok. Az unis jog olyan egyedi jogrend, amelynek sajt intzmnyei, jogalkotsi eljrsai s jogforrsai vannak. Az unis jog a nemzetkzi jogban szokatlanul a tagllamok jogrendjnek integrns rszv vlt, amelyet a tagllamok brsgai is alkalmazni ktelesek.

2.3.2.

Az unis jog viszonya a tagllamok bels jogrendjhez

Az unis jog elsbbsget lvez a tagllamok bels nemzeti jogrendszernek szablyaival szemben. Eredetileg az Eurpai Brsg jogrtelmezsi tevkenysge folytn kerlt ez megllaptsra. Az Alkotmnyszerzds beemelte volna ezt az elvet az elsdleges jogba, azonban a Lisszaboni Szerzds (a fderlis jegyek elhagysval) ezt a rendelkezst nem vette t. Ugyanakkor egyrtelmv teszi a Szerzdshez csatolt egyik nyilatkozatban, hogy az unis jog elsbbsgnek elve tovbbra is rvnyesl. Az elsbbsg azt jelenti, hogy amennyiben az unis jog ssze-tkzsben ll a tagllamok egyes jogszablyaival, akkor az unis jogot kell alkalmazni. Az unis jog elsbbsgnek elve egyben azt is jelenti, hogy az elsbbg nem csak a korbban, de az utbb megszlet nemzeti jogszablyokkal szemben is rvnyesl. gy a tagllamoknak nincs r lehetsgk, hogy egy unis jogszablyt ksbb bels jogalkotssal mdostsanak, illetve fellrjanak. A nemzeti jogalkot az unis jogszablyt egyoldalan nem vltoztathatja meg, s nem hatlytalanthatja. Az unis jog elsbbsghez kapcsoldik az elfoglals elve is. Eszerint egyes jogterleteken, ahol az unis jog mr kimerten szablyoz, illetve ahol kizrlagos az Uni hatskre, ott a tovbbiakban mr nincs is lehetsg nemzeti jogalkotsra. Vannak olyan unis jogszablyok, amelyek egyrtelmen megfogalmazzk, hogy az adott terleten nincs lehetsg nemzeti jogalkotsra, de van, amikor az Eurpai Brsg llaptja meg, hogy egy adott terleten az unis jog mr kimerten szablyoz.
476

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az unis jog egy rsze a tagllamok nemzeti jogban kzvetlenl alkalmazand, azaz nem ignyel tovbbi tagllami jogalkotsi feladatokat, mint ahogy ez az irnyelvek esetben trtnik. A msodlagos jogforrsok kzl a rendeletek kzvetlen alkalmazandsgt mondja ki a Szerzds. Az unis jog egyes rendelkezsei kzvetlenl hatlyosak a tagllamokban. A kzvetlen hatly azt jelenti, hogy termszetes, illetve jogi szemlyek nemzeti brsgaik eltt hivatkozhatnak az unis jogra, s krhetik, hogy a nemzeti brsg tlett az unis jogra alapozza. A kzvetlen hatly az elsbbsghez hasonlan az Eurpai Brsg jogrtelmezse folytn vlt elfogadott. Az unis jog rendelkezseinek kzvetlen hatlya nem automatikus, hanem a rendelkezs tartalmtl (egyrtelm, pontos s felttlen megfogalmazstl), termszettl s szerkezettl fgg. A rendeletek rendelkezsei ltalban rendelkeznek kzvetlen hatllyal, a Szerzdsek, irnyelvek, hatrozatok egyes rendelkezsei pedig esetenknt, a kzvetlen hatly feltteleinek fennllsa esetn. A kzvetlen hatly ktflekppen rvnyeslhet: az egyik eset, amikor egy termszetes vagy jogi szemly valamely tagllammal szemben hivatkozik az unis jogra a nemzeti brsg eltt (vertiklis kzvetlen hatly); a msik eset, amikor termszetes s jogi szemlyek egyms kzti pereikben krik, hogy a nemzeti brsg tlett az unis jogra alapozza (horizontlis kzvetlen hatly). A Szerzds rendelkezseinek, a rendeleteknek lehet vertiklis s horizontlis kzvetlen hatlya is, irnyelveknek azonban csak vertiklis kzvetlen hatlya lehet, rendelkezseire magnszemlyek egyms kztti jogvitikban nem hivatkozhatnak. 1964-ben, a Costa kontra ENEL gyben hozott tletben a Brsg kimondta, hogy bizonyos hatskrknek a Kzssgre trtnt truhzsval a tagorszgok korltoztk sajt szuverenitsukat. Ltrehoztak egy olyan j jogrendet, amely egyarnt ktelezi a tagorszgokat, illetve azok llampolgrait is. 1971-ben a Brsg a Bizottsg kontra Franciaorszg gy kapcsn megfogalmazta, hogy az egyszer mr a Kzssgre truhzott hatskrt egyoldalan visszavonni nem lehet. 1978-ban pedig a Simmenthal II. gyben mr a Brsg kategorikusan kijelentette, hogy a tagllami brsgoknak a kzssgi jogot teljes egszben alkalmazniuk kell, s figyelmen kvl kell hagyniuk brmilyen, azzal sszetkzsben ll nemzeti jogi rendelkezst. Az unis jog szempontjbl taln legnagyobb jelentsg doktrna, a kzvetlen hatly elve 1963-ban fogalmazdott meg a hres Van Gend en Loos gy kapcsn. A Brsg kimondta, hogy az EGK Szerzds 12. cikke olyan egyni jogokat hozott ltre, amelyeket a brsgnak vdenie kell. 1991-ben, egy jabb, nagy jelentsg dntsben (Francovich gy) a Brsg kimondta, hogy amennyiben egy tagllam nem tesz eleget valamilyen, a kzssgi jogbl fakad ktelezettsgnek s ez a tny egy termszetes vagy jogi szemlynek krt okoz, gy ebben az esetben a mulaszt llamnak mgttes krtrtsi felelssge keletkezik a krosult fel.

2.4.

Jogharmonizci az Eurpai Uniban

A tagllamok nemzeti jogrendszerei kzeltsnek ignye mr a Kzssgek megalakulsakor jelentkezett. A Rmai Szerzds intzmnyestette is a jogharmonizcit, mint a tagllamok jogkzeltsnek f formjt, s az EU hangslyozottan azta is jogharmonizcira, s nem jogegysgestsre trekszik. Az EU clja elssorban nem egy egysges jog kialaktsa, hanem inkbb a nemzeti jogrendszerek, jogszablyok hasonlv ttele, a nagyobb klnbsgek megszntetse. Az EU oly mrtkben kvnja meg a nemzeti jogszablyok kzeltst, amennyire adott krdsben azt a bels piac megfelel mkdse megkveteli. Ebbl kvetkezik, hogy az EU jogharmonizcija vgs soron az egysges piac, illetve az azt megtestest ngy alapszabadsg rvnyeslsnek ignybl addik. Br a tagllamok jogrendjnek kzeltse az EU egyik f clja, a jogharmonizcinak vannak bizonyos korltai, amelyeket a Szerzds is elismer.
477

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Mivel a tagllamok bels jogban lehetnek olyan elemek, amelyek magasabb sznvonal, ignyesebb szablyozst nyjtanak, mint az unis jog, ezrt bizonyos esetekben (elssorban nem gazdasgi jelleg terleteken) szksg lehet a nemzeti jog vdelmre a lazbb unis joggal szemben. A Szerzds ezrt gy rendelkezik, hogy amennyiben a harmonizci srten a kzegszsg, a kzbiztonsg, a kzerklcs, a nemzeti trtnelmi, mvszeti vagy ptszeti rtkek, illetve az ipari s kereskedelmi tulajdon vdelmnek, valamint a krnyezetvdelem adott tagllamban kialakult az unis szablyozshoz kpest magasabb szintjt, akkor az Eurpai Bizottsg egyetrtse esetn az unis jogszably tltetse korltozhat a szban forg orszgban. Ez a lehetsg azonban nagyon ritkn s nagyon szk krben vehet ignybe, hiszen az Uninak harmonizlt terleteken az egysges szablyoknak val megfelels s nem az eltrsek fenntartsa a clja. A Bizottsg azt vizsglja meg, hogy a nemzeti szablyozs valban nem kifejezetten a kls versenytrsak korltozsra irnyul-e. Amennyiben nem ez a helyzet, akkor engedlyezi az eltr (magasabb szint) nemzeti szablyozs fenntartst s ksbb j unis jogszably kezdemnyezsvel igyekszik arra trekedni, hogy egysgesen unis szinten is megvalsuljon a magasabb szint rendelkezs. Ismeret-ellenrz krdsek: Melyek az EU elsdleges jogforrsai? Hogyan mdosthatk? Melyek az EUSz s az EUMSz tartalmi elemei? Melyek a jogalkotsi s nem jogalkotsi jogi aktusok? Melyek a ktelez s nem ktelez jogi aktusok? Milyen fbb elvek szablyozzk az unis jog s a tagllami nemzeti jog viszonyt?

3.

Unis polgrsg s alapvet jogok

Az Eurpai Uni a kilencvenes vek ta egyre nvekv legitimcis gondokkal kzd. Az unis dntshozatal jabb s jabb terletekre terjedt ki, mikzben a dntsek egyre inkbb elszakadtak az llampolgrok ltal kvethet nemzeti s helyi szinttl. Az egyre nvekv tvolsgnak egyrtelm indiktora az eurpai vlasztsokon folyamatosan cskken rszvtel s a kommunikcis szakadk, amely az unis szinten szletett dntsek s az llampolgrokat foglalkoztat mindennapi problmk kztt van. A szerzdses reform egyik kiemelt clja volt ezrt, hogy kzelebb hozza az Unit a polgrokhoz, olyan mechanizmusokat dolgozzon ki, amelyek biztostjk az unis intzmnyek demokratikusabb mkdst s kapcsolatt az llampolgrokkal. A Szerzds kln rszben foglalkozik az Uni mkdsnek demokratikus alapelveivel, amelyek kztt j elemknt megjelenik a rszvtelen alapul demokrcia a demokratikus egyenlsg s a kpviseleti demokrcia mellett. Az j alapelv megnevezse abban rejlik, hogy a Lisszaboni Szerzds kzvetlen kapcsolatot hoz ltre az unis llampolgrokkal, s lehetv teszi szmukra az llampolgri kezdemnyezs intzmnyn keresztl a kzvetlen bekapcsoldst az unis politikk alaktsba. A Lisszaboni Szerzds alapjn ugyanakkor nem csak az llampolgrokkal val kapcsolattarts ersdik meg, de a civil szervezetekkel, szocilis partnerekkel s a vallsi szervezetekkel is jfajta egyttmkds jn ltre az unis intzmnyek szintjn. Fontos jts, hogy az Alapjogi Charta jogilag ktelez jellege kimondsra kerl a Szerzdsben, mg akkor is, ha vgl az Alkotmnyszerzdssel ltal tervezett megoldssal ellenttben az Alapjogi Charta szvege nem vlt a Szerzds rszv.

478

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

3.1.

Unis polgrsg

Az unis polgrsg fogalmt a Maastrichti Szerzds vezette be. Eszerint a tagllamok minden llampolgra egyben az Uni polgra is. Az unis polgrsg kiegszt jelleg, teht nem lp a nemzeti llampolgrsg helyre, csupn kiegszti azt, tbbletjogokat biztost (ktelezettsgeket nem keletkeztet). A ptllagos jogosultsgok, amelyek az unis polgrokat megilletik, a kvetkezk: Szabad mozgs joga az Unin bell (a szabad tartzkods joga nem tartozik ide); Jelltknt val induls s vlasztsi jog az lland tartzkodsi hely szerinti tagllamban a helyhatsgi s az eurpai parlamenti vlasztsokon Harmadik orszgban az unis polgr ignybe veheti msik tagllam diplomciai s konzuli szolglatait, ha sajt tagllama nem rendelkezik klkpviselettel; Petcis jog s az ombudsmanhoz, illetve az eurpai adatvdelmi felgyelhz val forduls lehetsge; Az unis polgr sajt nyelvn rsban fordulhat brmely unis intzmnyhez, azok pedig ugyanazon a nyelven ktelesek vlaszolni; A Lisszaboni Szerzdssel bevezetett polgri kezdemnyezs segtsgvel lehetsg van arra, hogy az unis polgrok jogalkotst kezdemnyezzenek az Eurpai Bizottsgnl.

3.2.

Az Uni demokratikus mkdsnek alapelvei

A Lisszaboni Szerzds a kvetkez alapelveket tartalmazza: Demokratikus egyenlsg elve: A Lisszaboni Szerzds kimondja, hogy EU s intzmnyei tiszteletben tartjk a polgrok egyenjogsgt s eljrsaik sorn minden polgrt egyenl figyelemben rszestenek. A Szerzds emellett kimondja a tagllamok egyenjogsgt is. A ketts egyenlsg mint alapelv az EU mkdst alapveten befolysolja, pldul ezekkel az alapelvekkel sszhangban fogalmazdik meg a minstett tbbsgi szavazsnl a ketts tbbsg elve. Kpviseleti demokrcia elve: A Lisszaboni Szerzds kimondja, hogy az EU mkdse a kpviseleti demokrcin alapul. Az unis polgrok kpviselett az Eurpai Parlament ltja el. A kpviseleti demokrcia elvt kiegsztik a dntshozatal nyilvnossgra, illetve a szubszidiarits elvre vonatkoz rendelkezsek. Rszvteli demokrcia elve: Az elv a polgri kezdemnyezsben, az rdekvdelmi szervezetekkel s a civil trsadalommal fenntartott tlthat s nylt kzvetlen kapcsolattartsban, illetve az egyhzakkal s vilgnzeti szervezetekkel kialaktand prbeszdben lt testet. A polgri kezdemnyezs kiemelten fontos jts, amely lehetv teszi, hogy egymilli llampolgr kzvetlenl kezdemnyezzen jogalkotst az Eurpai Bizottsgnl. A polgri kezdemnyezsre vonatkoz rszletszablyokat az Eurpai Parlament s a Tancs 211/2011/EU rendelet tartalmazza. Ennek alapjn az egymilli unis polgr alrsnak legalbb a tagllamok egynegyedbl kell kikerlnie. Ahhoz, hogy egy adott tagllambl szrmaz alrsok beleszmtsanak az egynegyedbe, a rendelet egyik mellkletben minden orszg esetben npessgarnyosan meghatroztk az alrsok minimlis szmt. Ezt gy szmtottk ki, hogy az llamokra jut eurpai parlamenti kpviseli helyek szmt megszoroztk az Eurpai Parlament sszltszmval (az elnkt nem idertve), azaz 750-el. Magyarorszgrl gy legalbb 16500 alrsnak kell rkeznie ahhoz, hogy a magyar rszvtelt beleszmtson az egynegyedbe. Fontos kvetelmny, hogy a polgri kezdemnyezs szervezi is kizrlag olyan unis polgrok lehetnek, akik betltttk az eurpai parlamenti vlasztsokon rszvtelre jogost letkort.

479

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ezenkvl a szervezk ktelesek egy legalbb ht, az EU ht klnbz tagllamnak llampolgrbl ll n. polgri bizottsgot ltrehozni. Az alrsok klnfle szablyok betartsval online mdon is gyjthetk.

3.3.

Alapvet jogok

Els alkalommal az Amszterdami Szerzds tartalmazott utalst az alapvet jogokra. A fordulpontot az Alapjogi Charta elfogadsa jelentette 2000 decemberben, amely azt mutatta, hogy felmerlt az igny az alapvet jogok unis szinten trtn kiterjesztsre. Ugyanakkor az Alapjogi Charta kezdetben jogi ktervel nem br, politikai nyilatkozatnak minsl dokumentum volt csupn, a Szerzdsek nem tartalmaztak r utalst. Ezt a helyzetet prblta megvltoztatni az Eurpai Konvent, amely gy dnttt, hogy az Alapjogi Chartnak jogi ktervel kell brnia, s ezt a ktert az elsdleges joganyagba trtn beemelsvel kell biztostani. Az elfogadott Alkotmnyszerzds szvege gy tartalmazta az Alapjogi Charta rendelkezseit is. Az Alkotmnyszerzds buksval azonban j helyzet addott: a Reform Szerzdst (majdani Lisszaboni Szerzdst) trgyal kormnykzi konferencin a tagllamok mr az Alapjogi Charta kihagysa mellett rveltek, mert nhny szocilis jog esetben ktsgek merltek fel. A Lisszaboni Szerzds teht nem tartalmazza az Alapjogi Charta szvegt, de az EUSz. 6. cikke kitr r, hogy a Charta ugyanolyan jogi ktervel br, mint a Szerzdsek, gy rendelkezsei jogilag ktelezek az unis intzmnyekre, hivatalokra s szervekre nzve, illetve a kimarad Egyeslt Kirlysg s Lengyelorszg kivtelvel minden tagllamra is, ha unis jog vgrehajtsa cljbl jrnak el. A politikai megllapodsnak megfelelen az Alapjogi Charta az EU Hivatalos Lapjban is kihirdetsre kerlt 2007 decemberben, a Lisszaboni Szerzds elfogadsval prhuzamosan. Ugyanakkor a Chartra trtn utals alapjn nem keletkeznek j unis hatskrk, s a Charta rendelkezsei jogi alapknt sem szolglnak unis jogi aktusok elfogadshoz. A Lisszaboni Szerzds emellett rendelkezik arrl is, hogy az EU csatlakozik az Eurpai Emberi Jogi Egyezmnyhez, amelynek mr minden tagllam a tagja. Az Alapjogi Charta univerzlis jogokat llapt meg, nagyrszt az Eurpai Emberi Jogi Egyezmnybl vesz t rendelkezseket. Az Alapjogi Charta jelentsge abban rejlik, hogy kodifiklja az alapvet jogok rendszert, kitrve olyan j jogokra is, mint a szemlyes adatok vdelme, vagy a bioetikval kapcsolatos jogok. Az Alapjogi Charta gy elfogadsakor a legmodernebb gyjtemnye volt az emberi s alapvet jogoknak. Az Alapjogi Chartba foglalt alapvet jogok a kvetkezk: emberi mltsghoz s lethez val jog (pl. hallbntets tilalma); szemlyi srtetlensghez val jog (pl. szervkereskedelem, reproduktv klnozs tilalma); knzs, megalz bnsmd s embertelen bntetsek tilalma; rabszolgasg s knyszermunka tilalma; szabadsg s biztonsgos lethez val jog; csaldi s magnlet tiszteletben tartsa; szemlyes adatok vdelme; hzassgktshez s csaldalaptshoz val jog; gondolati, lelkiismereti s vallsszabadsg; vlemnynyilvnts szabadsga s tjkoztatshoz val jog; gylekezsi s egyeslsi jog; mvszetek s a tudomny szabadsga; oktatshoz valjog; munkhoz s foglalkoztatshoz val jog;

480

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

vllalkozs szabadsga; tulajdonhoz val jog; kitoloncols tilalma, ha a clorszgban embertelen bnsmdnak van kitve a szemly; trvny eltti egyenlsg; diszkrimincimentessg; kulturlis, vallsi s nyelvi klnbsgek tiszteletben tartsa; nemek kztti egyenlsg; gyermekek jogai (vlemnynyilvnts, szlkkel val kapcsolattarts joga); idsek jogai (mltsghoz, fggetlensghez s a trsadalmi letben val rszvtelhez val jog); fogyatkkal lk trsadalmi integrlsa; munkavllalk joga a konzultcihoz s tjkoztatshoz, kollektv szerzdshez s az ingyenes munkakzvettshez; vdelem a trvnytelen elbocstsokkal szemben; mltnyos munkafelttelek; gyermekmunka tilalma; csaldi s szakmai let sszeegyeztethetsge; trsadalombiztostshoz, orvosi elltshoz s szocilis segtsgnyjtshoz val jog; krnyezet vdelme; fogyasztvdelem; unis polgrsgbl ered jogok; hatkony jogorvoslathoz s tisztessges bri eljrshoz val jog; rtatlansg vlelme; bntets arnyossga. Milyen az unis polgrsg s a nemzeti llampolgrsg viszonya? Mi az unis polgrsg tartalma? Melyek az EU demokratikus mkdsnek alapelvei? Mi az az llampolgri kezdemnyezs? Milyen fontosabb rszletszablyai vannak a polgri kezdemnyezsnek? Melyek az Alapjogi Charta legfbb ismrvei?

Ismeret-ellenrz krdsek:

4.
4.1.

Az Eurpai Uni felptse s mkdse

Az Eurpai Uni intzmnyei

Az Eurpai Uni intzmnyrendszere egyedlll kpzdmny a nemzetkzi jogban. Nem hasonlthat sem a hagyomnyos nemzetkzi szervezetekhez, sem az llamokhoz. Az Eurpai Uni mkdsben a kormnykzi s nemzetek feletti (szupranacionlis) jegyek keverednek, s sajtos tvzetet hoznak ltre. Az EU egyrszrl nem tekinthet egyszer kormnykzi szervezetnek, mivel nll hatskrkkel, sajt jogi szemlyisggel s az unis intzmnyek ltal alkotott jogi normkkal rendelkezik; msrszrl mgsem nemzetek feletti fderci, amelyben a nemzeti kormnyok s a parlamentek kzponti szvetsgi intzmnyeknek lennnek alrendelve. Az Eurpai Uni dntshozatali s mkdsi mechanizmusait alapveten ngy f intzmny biztostja. A Tancs, a Bizottsg, a Parlament s a Brsg egyttmkdsre pl rendszer hozza ltre azt a specilis intzmnyi felptst, amelyben a kormnykzi s a szupranacionlis jelleg sajtosan tvzdik. A kormnykzi alapon mkd Tancs mellett a msik hrom intzmnyben inkbb a szupranacionlis elemek dominlnak. Az alapelv szerint a Bizottsg javaslattev, dnts-elkszt, jogszably-kezdemnyez s vgrehajt feladatokat lt el.
481

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A legfbb dntshoz, jogalkot a Tancs, amely mellett a Parlament f szablyknt trsdntshozknt, trsjogalkotknt, kisebb mrtkben konzultatv, valamint ellenrz testletknt mkdik. E hrom intzmny munkjt egszti ki a Brsg, amely rkdik az unis jog betartsa, egysges alkalmazsa s zkkenmentes rvnyeslse felett. A Maastrichti Szerzds a Tancs, a Bizottsg, a Parlament s a Brsg mell az EU pnzgyeit ellenrz Szmvevszket is a Kzssg intzmnyi rangjra emelte, a Lisszaboni Szerzds pedig nll intzmnyknt jellte meg az llam- s kormnyfk tallkozjt, az Eurpai Tancsot, valamint az Eurpai Kzponti Bankot. Az intzmnyek mellett fontos rszfeladatokat ltnak el az Uni egyb szervei: a Gazdasgi s Szocilis Bizottsg, a Rgik Bizottsga, az Eurpai Beruhzsi Bank, valamint az Eurpai Ombudsman.

4.1.1.

Az Eurpai Tancs

Az llam- s kormnyfk mr korbban is ltez tallkozi az 1974 decemberben megtartott prizsi cscsrtekezlet utn vltak rendszeress, majd a Maastrichti Szerzds hivatalosan is elrta, hogy az Eurpai Tancsnak vente legalbb ktszer ssze kell lnie. Ugyanakkor az Eurpai Tancs csak a Lisszaboni Szerzds elfogadsval vlt az EU intzmnyv, a Tancstl klnll dntshoz szervv. Az Eurpai Tancs feladata, hogy az EU fejldst sztnzze politikai irnymutatsokkal s prioritsok meghatrozsval. A szerzds az Eurpai Tancs esetben csak nhny olyan terletet hatroz meg, ahol jogi aktusokat (hatrozatokat) elfogadhat, az ltalnos szably szerint az Eurpai Tancs nem vesz rszt a jogalkotsban, nem jogalkot. Az Eurpai Tancsra a Szerzdssel a tagllamok szmos olyan feladatot rttak, amelyek rvn a ksbbekben olyan terleteken is elbbre lehet lpni az integrciban, ahol a Lisszaboni Szerzds megalkotsakor hinyzott a politikai akarat. A Szerzdsben foglalt felhatalmazs alapjn az Eurpai Tancs egy sor mdostst eszkzlhet az elsdleges jogban anlkl, hogy a Szerzdsek szoksos mdostsa esetn alkalmazand hosszadalmas folyamatot el kellene indtani, kormnykzi konferencit s konventet kellene sszehvni. Ilyen terlet az Eurpai Parlament sszettelnek meghatrozsa, a Tancs formciinak s a rotcis elnksg rendszernek elfogadsa, vagy a Bizottsg sszettelnek rotcis elv alapjn trtn megreformlsa. Ezeken a terleteken teht nincs szksg tagllami ratifikcira, elg az Eurpai Tancs dntse. Az Eurpai Tancs azonban a legfontosabb jogostvnyokat nem ezekkel a hatskrkkel, hanem az egyszerstett fellvizsglati eljrs bevezetsvel kapja. Az egyszerstett fellvizsglati eljrs keretben az Eurpai Tancs hatrozatot fogadhat el arrl, hogy brmely terlet, ahol addig klnleges jogalkotsi eljrs volt alkalmazand, a dntstl fogva rendes jogalkotsi eljrs al kerljn, illetve a Tancs egyhang dntshozatala helyre minstett tbbsgi dntshozatal lpjen. Az egyszerstett fellvizsglati eljrst az Uni politikira is lehet alkalmazni. Ebben az esetben az Eurpai Tancs felhatalmazst kap arra, hogy az EU bels politikira s tevkenysgre vonatkoz szerzdses rendelkezseket hatrozattal mdostsa. Az Eurpai Tancs itt tulajdonkppen kormnykzi konferenciaknt jr el, mert hatrozatt az egyes tagllamoknak alkotmnyos elrsaiknak megfelelen jv kell hagyniuk. Az Eurpai Tancs sszettele s lsezsi rendje A Lisszaboni Szerzds szerint az Eurpai Tancs a tagllamok llam- s kormnyfibl, az Eurpai Tancs lland elnkbl s a Bizottsg elnkbl ll. Munkjban rszt vesz az EU klgyi s biztonsgpolitikai fkpviselje. Az lseken a tagokat a napirend fggvnyben miniszterek, illetve a Bizottsg elnke esetben biztosok segthetik.

482

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az Eurpai Tancs lseit az lland elnk hvja ssze. vente kt rendes lsre kerl sor, azonban rendkvli lseket is ssze lehet hvni, ha a helyzet gy kvnja. Az Eurpai Tancs elnke Az Eurpai Tancs elnkt az Eurpai Tancs minstett tbbsggel vlasztja meg egyszer megjthat kt s fl ves idszakra. Az Eurpai Tancs elnke semmilyen ms tagllami tisztsget nem tarthat meg, ugyanakkor unis tisztsgekkel az elnksg nem sszefrhetetlen. (Ezzel meghagytk a lehetsgt annak, hogy idvel esetleg sszevonsra kerljn az lland elnki pozci s a Bizottsg elnknek pozcija.) Az elnk feladata az lsek elksztse, sszehvsa, vezetse, a konszenzus kialaktsnak megknnytse, a folyamatossg biztostsa, illetve az Uni kls kpviselete. Az Eurpai Tancs elksztsben a politikai tmogatst az ltalnos gyek Tancsa biztostja. Az elnkt munkjban a Tancs ftitkrsga segti. Az Eurpai Tancs eljrsa Az Eurpai Tancs dntseit fszablyknt konszenzussal hozza. A Szerzdsek rendelkezhetnek ettl eltren is, egyes esetekben pldul az lland elnk megvlasztsakor az Eurpai Tancs minstett tbbsggel hatroz. A minstett tbbsgi szavazsnl a szavazs rendszere megegyezik a Tancsban kvetett eljrssal. Az Eurpai Tancs elnke s a Bizottsg elnke nem szavaz. A tagok tartzkodhatnak is a szavazsnl, ez nem befolysolja a dntst. Az Eurpai Tancsban egy tagllam eljrhat egy msik tagllam nevben is.

4.1.2.

Az Eurpai Uni Tancsa

Az Eurpai Uni Tancsa (Council of the European Union), rviden a Tancs az EU egyik jog alkot szerve, az Eurpai Parlament mellett. A Tancs egyben a tagllamok rdekkpviseleti intzmnye, ahol megjelennek a tagllamok llspontjai. A testlet dntsei a tagllamok nemzeti rdekeinek eredjeknt szletnek meg. A Tancs tagjai a tagllamok kormnyainak kpviseli, ltalban az adott tmrt felels miniszterek, de a tagllamok hatskrbe tartozik, hogy mikor kit deleglnak lseire. sszettele ennek megfelelen a napirend s a megoldand feladatok szerint alakul. A Tancsot meg szoktk klnbztetni aszerint, hogy mely miniszterek tallkozjrl van sz. A szakminiszterek testletei az n. szektorlis Tancsok vagy tancsi formcik. Ilyen pldul a Gazdasgi s Pnzgyi Tancs (az ECOFIN) vagy a Mezgazdasgi s Halszati Tancs. sszessgben a szakterletek szerint mintegy tzfle Tancsot klnbztetnek meg. A Lisszaboni Szerzds jtsa, hogy ktfel bontotta a korbbi ltalnos gyek s Klkapcsolatok Tancsa formcit, gy az ltalnos gyek Tancsa valban a horizontlis s koordincis feladatokra koncentrlhat, mg a Klgyek Tancsa, amelyet a kl- s biztonsgpolitikai fkpvisel elnkl, a klpolitikra koncentrl. A Tancs szkhelye Brsszel, azonban meghatrozott idkznknt (prilisban, jniusban s oktberben) Luxembourgban l ssze, tovbb n. informlis tallkozkat a soros elnksget ad orszgban is szoktak tartani. A Tancs s soros elnksge munkjt a Tancs appartusa, a Ftitkrsg segti, amelynek f feladata az lsek elksztse. A Ftitkrsg ln egy, a tagllamoktl fggetlen ftitkr ll. Korbban a ftitkr ltta el a kl- s biztonsgpolitikhoz ktd feladatokat is, azonban a Lisszaboni Szerzds hatlybaletbe lpsvel ez a feladat a Bizottsg egyik alelnkre szllt.

483

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A COREPER s a tancsi munkacsoportok Az egyes szektorlis Tancsok 1-3 havonta sorra kerl, 1-2 napos lsei nem teszik lehetv a dntsek megfelel elksztst s alapos ttrgyalst. Ezrt hoztk ltre a Tancs munkjt segt, illetve elkszt testletet, az n. COREPER-t, az lland Kpviselk Bizottsgt, amely a tagllamok EU mell rendelt brsszeli nagykveteinek testlett jelenti. A COREPER elsdleges feladata, hogy az egyes dntsi krdsekben megprbljk a tagllami llspontokat egyeztetni s kzelteni ezen az inkbb szakrtinek, diplomciainak tekinthet szinten, s igyekeznek a miniszterek szmra politikai dntsre elkszteni az egyes javaslatokat. A COREPER hatskrbe tartozik emellett a tagllamok kormnyai s az Uni intzmnyei (mindenekeltt az Eurpai Bizottsg) kztti kapcsolattarts, az unis s nemzeti adminisztrci kztti kzvetts, koordinls is. A kl- s biztonsgpolitika terletn a Politikai s Biztonsgi Bizottsg, a bel- s igazsggyek esetben pedig az n. Koordinl Bizottsg lt el a COREPER helyett, illetve mellett hozz hasonl elkszt, koordinl feladatokat. A COREPER munkja ma mr olyannyira kiterjedt s szakmai jelleg, hogy a tagllamok brsszeli lland kpviseletein (Permanent Representations) ltalban a tagllamok minden szakminisztriumnak, fontosabb egyb kormnyhivatalnak van kikldtt szakrtje. Mivel az egyes krdsekben igen bonyolult a megegyezs, ezrt a Tancs s a COREPER munkjt tovbbi mintegy 200-250, tmk szerint elhatrolt lland, illetve ad hoc jelleggel fellltott tancsi munkacsoport (Council working groups) segti, amelyek szma s feladata gyakran vltozik az ppen aktulis, napirenden lv krdseknek megfelelen. E munkacsoportok a tagllamok hazai kormnyhivatalainak (tbbnyire minisztriumainak) adott szakkrdsrt felels munkatrsaibl llnak, akik folyamatosan egyeztetve, idkznknt lseket tartva, szakmailag elksztik a Tancs, illetve a COREPER el kerl dntsi tervezeteket. A munkacsoportok rvn az egyes tagllami minisztriumok egymsnak megfelel szint tisztviseli rendszeres kapcsolatban llnak. A soros elnksg intzmnye A Tancs elnki tisztsgt flvenknt felvltva tlti be egy-egy tagllam. A soros elnk tagllam hvja ssze a Tancsot, elnkl nemcsak a Miniszterek Tancsban, de a Tancshoz ktd egyb testletekben is (COREPER, munkacsoportok), hv fel szavazsra, s rja al az elfogadott aktusokat. Az egyetlen kivtel ebbl a szempontbl a Klgyek Tancsa, melynek lsei esetben a klgyi fkpvisel jr el elnkknt. Az elnksgnek komoly slya van az elnki idszaka alatt trgyalsra kerl gyek dntsnek befolysolsban, miutn meghatroz szerepe van a napirend sszelltsban s a szavazs elksztsben. Az elnksget betlt orszg kulcsszerepet jtszik az Uni kls kpviseletben s klpolitikai llspontjnak megjelentsben is. A Lisszaboni Szerzds megersti az Alkotmnyszerzds alapjn 2007-ben letbe lpett rendszert a tri-elnksgekre vonatkozan. A Lisszaboni Szerzds szerint az egymst kvet elnksgek elre meghatrozott hrmas csoportokban segtik egymst tevkenysgt, kzsen msfl ves kzs programot ksztenek, s ennek vgrehajtsban tmogatjk egymst. A csoportos elnksgek gy egyfajta kontinuitst biztostanak a hathnapos soros elnksgi idszakokon tl is. A csoportos elnksgek ugyanakkor a korbbi gyakorlatnak megfelelen flves elnki peridusokra oszlanak, amelynek sorn minden tagllam hat hnapon keresztl felel a klnbz tancsi formcik elnklsrt, a Klgyek Tancsa kivtelvel. A soros elnk ugyangy, mint korbban sajt, rszletesebb programmal is rendelkezik, amely a 18 hnapos tri elnksg kzs stratgijhoz alkalmazkodva a soros elnk hat hnapjra lebontva jelenti meg az aktulis tagllamnak az elnksge alatt elrni kvnt clkitzseit.

484

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A trikat az Alkotmnyszerzdssel prhuzamosan dolgoztk ki, a hrmas csoportok sszelltsnl igyekeztek figyelembe venni az egyes tagllamok klnbzsgeit s fldrajzi elhelyezkedsket. gy a tagllamok egyenjogsgn alapul, kiegyenslyozott rendszert hoztak ltre. A tri-elnksgek sszettelt az albbi tblzat mutatja be: 2. szm tblzat: A tri-elnksgek sszettele
2007/I. Nmetorszg 2008/II. Franciaorszg 2010/I. Spanyolorszg 2011/II. Lengyelorszg 2013/I. rorszg 2014/II. Olaszorszg 2016/I. Hollandia 2017/II. Egyeslt Kirlysg 2019/I. Ausztria 2007/II. Portuglia 2009/I. Csehorszg 2010/II. Belgium 2012/I. Dnia 2013/II. Litvnia 2015/I. Lettorszg 2016/II. Szlovkia 2018/I. sztorszg 2019/II. Romnia 2008/I. Szlovnia 2009/II. Svdorszg 2011/I. Magyarorszg 2012/II. Ciprus 2014/I. Grgorszg 2015/II. Luxemburg 2017/I. Mlta 2018/II. Bulgria 2020/I. Finnorszg

A tancsi szavazsi rend A Tancs dntseit hromfle szavazsi formn keresztl hozza: egyszer tbbsggel, minstett tbbsggel vagy egyhanglag (konszenzussal) dnt. A Szerzdsek pontosan rendelkeznek rla, hogy melyik terleten, melyik szavazsi procedrt kell alkalmazni. A tagllamok egyszer tbbsgvel csak eljrsi, illetve olyan krdsekben szletik dnts, amelyekrl a Szerzdsek kln nem szlnak. Korbban szinte kizrlag az egyhang (konszenzusos) dntshozatalt alkalmaztk, de a minstett tbbsgi dntshozatal fokozatosan meghatrozv vlt, az egymst kvet szerzdsmdostsok jabb s jabb terletekre terjesztette ki a minstett tbbsget. A bvts szintn ebbe az irnyba hatott, hiszen egy 27 tag uniban a konszenzusos terletek nagy szma az unis dntshozatal megbnulsval fenyegetett. A krdst a Nizzai Szerzds rendezte. Egyrszt harminc j terletre kiterjesztette a minstett tbbsgi dntshozatalt, msrszt meghatrozta a szavazati slyokat a Tancsban a kibvlt Unira val tekintettel. A minstett tbbsgi szavazst rint j rendszer 2005. janur 1-n lpett hatlyba. A 15 s 27 tag kztti tmeneti llapottal kapcsolatban Nizzban gy dntttek, hogy minden egyes bvtsi krnl a minstett tbbsgi kszbt a csatlakozsi szerzdsekben fogjk meghatrozni. A Nizzai Szerzds rtelmben a minstett tbbsg hrom komponensbl tevdik ssze. Az els komponens tovbbra is a szavazatok slyozsra pl, azonban a sklt a tagllamok npessge kztti eltrsek erteljesebb megjelentse rdekben szlesebb svba hztk szt (329 a korbbi 2-10 helyett). A 27 tag Tancsban teht 2007. janur 1-jtl 345 szavazati sly illeti meg a tagllamokat, melybl 255 szksges a minstett tbbsghez. Egy javaslat blokkolshoz kvetkezskppen 91 szavazatra van szksg (blokkol kisebbsg). A minstett tbbsggel meghozott dntseknl a szksges szavazatszm mellett msodik elemknt szksges a tagllamok tbb mint felnek tmogatsa is, amennyiben a Bizottsg javaslatrl folyik a szavazs. Amennyiben nem a Bizottsg a kezdemnyez, akkor a tagllamok ktharmadnak tmogatsra van szksg. Nizza ltal bevezetett harmadik elem az n. npessgi szr, amely egyfajta biztonsgi ellenrz mechanizmusknt, blokkolsi lehetsgknt mkdik. Eszerint a szavazsoknl brmelyik tagllam krheti annak ellenrzst, hogy a minstett tbbsg (azaz a tmogat tagllamokban l npessg szma) elri-e az Uni lakossgnak 62%-t. Ha ez nem ll fenn, a dntst nem lehet elfogadottnak tekinteni.
485

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

3. szm tblzat: A szavazati slyok megoszlsa a Tancsban a nizzai rendszerben

Tagllamok Nmetorszg Egyeslt Kirlysg Franciaorszg Olaszorszg Spanyolorszg Lengyelorszg Romnia Hollandia Grgorszg Csehorszg Belgium Magyarorszg Portuglia Svdorszg Bulgria Ausztria Szlovkia Dnia Finnorszg rorszg Litvnia Lettorszg Szlovnia sztorszg Ciprus Luxemburg Mlta sszesen Minstett tbbsg Npessg (milli f) 82,038 59,247 58,966 57,612 39,394 38,667 22,489 15,760 10,533 10,290 10,213 10,092 9,980 8,854 8,230 8,082 5,393 5,313 5,160 3,744 3,701 2,439 1,978 1,446 0,752 0,429 0,379 481,181 Szavazatok szma a Nizzai Szerzdsben (EU-27) 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3 345 255

A Lisszaboni Szerzds tllpett a nizzai rendszeren. Elfogadsval a minstett tbbsgi szavazs vlt a dntshozatal alapesetv a rendes jogalkotsi eljrs keretben. Noha szmos krdst mg mindig konszenzussal fogadnak el, ezek kivteles esetnek tekintendk (klnleges jogalkotsi eljrs). A Lisszaboni Szerzds ltal bevezetett dntshozatali rendszer a minstett tbbsg meghatrozsnl az n. ketts tbbsg elvt alkalmazza. Eszerint a Bizottsg vagy a klgyi fkpvisel javaslatt a Tancsban legalbb a tagllamok 55%-nak tmogatnia kell, s a tmogat tagllamoknak legalbb az uni npessgnek 65%-t kell kpviselnik. Ha a javaslattev nem a Bizottsg vagy a fkpvisel, akkor a minstett tbbsghez a szavazk 72%-a kell, a npessgkszb pedig marad 65%. Pldul ilyen arnyban kell megvlasztani az Eurpai Tancs lland elnkt. A szavazati slyok rendszere a Lisszaboni Szerzds szerint megsznik. A Lisszaboni Szerzds arrl is rendelkezik, hogy a blokkol kisebbsghez ngy tagllamra van szksg. Ugyanakkor a lisszaboni szavazsi rend a Lisszaboni Szerzds letbe lpsvel nem kerl a gyakorlatba. Az Alkotmnyszerzds jratrgyalsa sorn Lengyelorszg ugyanis a nizzai rendszer fenntartsa mellett rvelt, amely Lengyelorszg szmra kiemelten elnys, hiszen Nmetorszghoz kpest csak kt szavazattal rendelkezik kevesebbel.
486

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A trgyalsok sorn a tancsi szavazsi rendszer jratrgyalsa akr a szerzds vgt is jelenthette volna, hiszen az Eurpai Konvent ltal elfogadott kompromisszumos megoldsok rzkeny intzmnyi egyenslyon alapultak. Vgl az a kompromisszum szletett, hogy az Alkotmnyszerzdsben foglalt tancsi szavazsi rezsimet a Lisszaboni Szerzds vltoztats nlkl tveszi, azonban az csak 2014. november 1-jn kerl bevezetsre. Tovbbi engedmny Lengyelorszg szmra, hogy 2017. mrcius 31-ig brmely tagllam krheti, hogy a szavazsnl a nizzai szavazsi rendszert alkalmazzk. Szintn a lengyel kompromisszum rsze volt, hogy a blokkol kisebbsg rendszert is mdostottk. Az Alkotmnyszerzds szerint 2014-ig ltezett volna az a lehetsg, hogy akr a npessgszm, akr a tagllamok szma alapjn a blokkol kisebbsghez tartoz tagllamok 75%-a krheti, hogy a minstett tbbsgi szavazst halasszk el s folytassk a trgyalsokat (ioanninai kompromisszum). A Lisszaboni Szerzds szerint ez a formula 2017. mrcius 31-ig lesz alkalmazhat, az elvi lehetsg azonban ezutn is fennmarad, st, mg egyszerbb vlik egy-egy dnts elhalasztsa: 2017-tl mr nem a blokkol kisebbsg 75%-ra, hanem csak az 55%-ra lesz szksg a trgyalsok folytatsnak kezdemnyezshez.

4.1.3.

A Bizottsg

Az Eurpai Bizottsg (European Commission - rviden Bizottsg) az EU mindennapi munkjt vgz dnts-elkszt, javaslattev szerve, amely bizonyos esetekben ellenrz, kpviseleti, jogalkot s vgrehajt feladatokat is ellt. A Bizottsg kormnyszeren mkd intzmny, mivel ln egy politikai testlet ll (az n. "biztosok kollgiuma"), amelynek tagjai kztt a feladatok szakterletenknt felosztottak, s akik al szakterletenknt tagolt, kzel 30.000 fs hivatali appartus tartozik. A Bizottsg mgsem az EU kormnya, mert dntshoz s vgrehajt feladatokkal csak korltozottan rendelkezik. Az EUban a dntshozatal a Parlament s a Tancs, a vgrehajts pedig elssorban a tagllamok feladata. A Bizottsgot szupranacionlis szervknt szoks meghatrozni, miutn nem kzvetlenl a tagllamokat, hanem az Uni egszt szolglja; az unis rdekeket igyekszik figyelembe venni s kpviselni. A Bizottsg szkhelye Brsszel s itt tevkenykedik a hivatali appartus nagy rsze, de jelents szm hivatalnok dolgozik Luxembourgban s szmos ms, Unin belli s kvli helysznen is. A Bizottsg tagjai A Bizottsgnak jelenleg 27 azaz tagllamonknt egy tagja van, k az n. biztosok. A biztosokat a tagllamok jellik, mandtumuk t vre szl. A biztosok listjt a Tancs fogadja el. A Bizottsgnak egy elnke van, akit az Eurpai Tancs javaslata alapjn az Eurpai Parlament vlaszt meg egyszer tbbsggel. Az elnknek az eurpai vlasztsokon gyztes politikai csaldbl kell kikerlnie. Az Eurpai Parlamentnek az egsz testletet is jv kell hagynia. Az Eurpai Parlament jvhagysa utn az Eurpai Tancs nevezi ki a Bizottsgot minstett tbbsggel. A Bizottsg az Eurpai Parlamentnek felel. Az Eurpai Parlament a Bizottsggal szemben bizalmatlansgi indtvnyt fogadhat el. Ebben az esetben a Bizottsgnak, mint testletnek le kell mondania. Egyes biztosok lemondatsra nincs lehetsg. A biztosokat egyenknt csak a Bizottsg elnke mentheti fel. Az egy orszg egy biztos elv a Lisszaboni Szerzds szerint csak a kvetkez Bizottsg megvlasztsig, teht 2014-ig marad fenn. Ezutn a biztosok szma a tagllamok szmnak ktharmadra cskken, s a tagokat egy rotcis rendszer szerint vlasztjk majd. A rendszerre vonatkoz szablyokat az Eurpai Tancsnak kell elfogadnia, amely egyhang dntssel gy is dnthet, hogy a biztosok szma eltr legyen a Lisszaboni Szerzdsben lefektetettnl.
487

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A rotcis rendszerrl a dntsnek a kvetkez Bizottsg ltrejttig kell megszletnie. Az j rendszernek biztostania kell, hogy a Bizottsgban az EU teljes demogrfiai s fldrajzi spektruma megfelelen legyen reprezentlva, illetve hogy brmely kt tagllamot sszehasonltva az ltaluk deleglt biztosok hivatali mandtumainak szma legfeljebb eggyel trjen el. A bizottsgi tagok ktelezettsget vllalnak arra, hogy feladataik teljestse sorn a nemzeti kormnyoktl s a Tancstl egyarnt fggetlenl az EU rdekeit szem eltt tartva tevkenykednek. A biztosok teht kinevezsk utn nem tekinthetk tagllami kldtteknek. A bizottsgi tagok a miniszterekhez hasonl trckkal rendelkeznek. A trck sszettele ugyanakkor nem lland. A trckhoz tartoz hatskrk rendszert minden j Bizottsg megvlasztsakor jra definiljk, a politikai s nemzeti rdekeket, preferencikat, illetve a Bizottsg szemlyi sszettelnek alakulst figyelembe vve. A portflik elosztsrl a Bizottsg elnke dnt. Az EU klgyi s biztonsgpolitikai fkpviselje Az Alkotmnyszerzds ltre kvnta hozni az Uni klgyminiszteri posztjt, amely egyestette volna az EU klkapcsolatainak gazdasgi s politikai vetlett. (A Nizzai Szerzdsig bezrlag a gazdasgi krdsekrt a Bizottsg klkapcsolati biztosa, mg a politikai kl- s biztonsgpolitikai krdsekrt a Tancs ftitkra volt a felels.) Noha a tlzottan fderatv miniszteri elnevezst a szerzdsek alkotmnytalantsa sorn elvetettk, a funkcit a Lisszaboni Szerzds is megtartotta, azzal a kivtellel, hogy az j poszt neve klgyi s biztonsgpolitikai fkpvisel lett. A fkpvisel ketts termszet tisztsget lt el. Egyrszt betlti a Bizottsg alelnki tisztt, msrszt a Tancsban elnkli a klgyi formcit. A klgyi fkpvisel emellett rszt vesz az Eurpai Tancs munkjban is. A ketts mandtum azrt szksges, mert a kl- s biztonsgpolitikai terleten tovbbra is fennmarad a Tancs s az Eurpai Tancs vezet szerepe, ezen a terleten nem rendes jogalkotsi eljrs keretben szletik a dntsek zme. A ketts szerepkrbl kvetkezik, hogy a Bizottsg lemondsa esetn a fkpviselnek csak a bizottsgi mandtuma sznik meg, tancsi jogostvnyait tovbbra is megtartja. A fkpviselt munkja elltsa sorn a Lisszaboni Szerzds szerint az Eurpai Klgyi Szolglat segti. A klgyi szolglatot a fkpvisel javaslata alapjn a Tancs hozza ltre. A klgyi szolglat az EU diplomciai testleteknt mkdik, amelybe azonos arnyban kldenek diplomatkat a tagllamok, a Bizottsg, illetve a Tancs Ftitkrsga. A klgyi fkpviselt az Eurpai Tancs minstett tbbsggel nevezi ki, a Bizottsg elnknek jvhagysval. A Bizottsg hivatali struktrja A Bizottsg hivatali struktrja a biztosok al tartoz figazgatsgok (Directorate General DG), illetve az azokhoz hasonl szolglatok (Service), hivatalok (Office) krl rendezdik. Arrl, hogy melyik biztos melyik rszleg felgyelett lssa el, a biztosi trck elosztsakor dntenek. A figazgatsgok, illetve a tbbi hivatali egysg igazgatsgokra, az igazgatsgok osztlyokra tagozdnak.

488

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

4. szm tblzat: A Bizottsg figazgatsgai s szolglatai

SZAKPOLITIKK Mezgazdasg s vidkfejleszts ghajlat-politika Versenypolitika Gazdasgi s pnzgyek Oktatsgy s kultra Foglalkoztats, szocilis eslyegyenlsg Energiagy Vllalkozspolitika s ipar Krnyezetvdelem A vgrehajt gynksgek Tengeri gyek s halszat Mobilitspolitika s kzlekeds Egszsggy s fogyasztvdelem Informcis trsadalom s mdia gyek s LTALNOS SZOLGLATOK Tjkoztats Eurpai Csals Elleni Hivatal Eurpai Kzssgek Statisztikai Hivatala - Eurostat Trtneti levltrak Kzs Kutatkzpont Kiadhivatal Ftitkrsg BELS SZOLGLATOK Kltsgvets Eurpai Szakpolitikai Tancsad Iroda Az Eurpai Bizottsg adatvdelmi tisztviselje Humnerforrs s biztonsg Informatika Infrastruktra s logisztika - Brsszel

Bels piac s szolgltats Infrastruktra s logisztika - Luxembourg Jogrvnyesls, szabadsg s biztonsg Bels ellenrzsi szolglat Regionlis politika Tolmcsols KLS KAPCSOLATOK Bvts EuropeAid - Egyttmkdsi Hivatal Fejleszts Humanitrius seglyek Kereskedelem Klkapcsolatok Jogi szolglat Egyni Jogosultsgok Hivatala Fordts Kezelsi s Elszmolsi

A Bizottsg hatskre A Bizottsgra a Kzssgek alaptszerzdsei klnbz feladatokat ruhztak, melynek kvetkeztben ez az intzmny egyszerre tlt be javaslattev, dnts-elkszt, koordinatv, vgrehajt, igazgatsi, dntshoz, ellenrz s kpviseleti funkcikat. A Bizottsgnak kiemelked szerepe van a dntshozatalban, mint az EU kezdemnyez s javaslattev szerve. Bizonyos kivtelektl eltekintve kizrlagos joggal rendelkezik a jogalkotsi javaslatok beterjesztsre a dntshoz szervek, a Tancs s a Parlament el. A Bizottsg ugyanakkor nhny terleten szkebb kr szrmazkos dntshozi, jogalkoti hatskrrel is rendelkezik, miutn a Szerzds vagy a Tancs ltal rruhzott esetekben (pl. versenypolitika, mezgazdasg, kereskedelem) joga van klnbz normk kibocstsra. Meghatrozott esetekben szerepet jtszik a jogalkotk (a Tancs s a Parlament) ltal elfogadott jogszablyok vgrehajtsban. A Bizottsg kezdemnyez szereppel br az unis kltsgvetst illeten is, mivel hatskrbe tartozik az EU kltsgvetse tervezetnek elksztse, a Tancs s a Parlament el terjesztse. Vgrehajt funkciknt pedig felels az elfogadott kltsgvets menedzselsrt, gy pldul kezeli s felgyeli az unis programokat s az unis pnzgyi alapokat.
489

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Bizottsg a Szerzdsek re, s e minsgben a kz- s magnszfrban egyarnt ellenrzi, hogy a Szerzds rendelkezsei, valamint az unis intzmnyek ltal elfogadott szablyok megfelelen kerlnek-e megvalstsra. Eljrst indthat azon tagllamok ellen, akik nem teljestik a Szerzds, illetve az unis jogszablyok alapjn fennll ktelezettsgeiket. Elszr felszltja az rintett orszgot az unis jogsrts felszmolsra, vgs esetben pedig az Eurpai Brsgnl eljrst kezdemnyezhet ellene. A Bizottsg folyamatosan jelentseket kszt az Uni gazdasgi, szocilis s jogi helyzetrl, valamint vente sajt tevkenysgrl is.

4.1.4.

Az Eurpai Parlament

Az Eurpai Parlament (European Parliament EP) az Uni llampolgrai ltal kzvetlenl vlasztott kpviseltestlet, amelynek f feladata, hogy a tagllami rdekeket megjelent Tancs s az unis rdekeket megtestest Bizottsg mellett az Uni llampolgrainak rdekeit kpviselje az unis dntshozatalban. A Parlamentet az vek sorn a tagllamok egyre tbb hatskrrel ruhztk fel. Ma mr a Tanccsal nagyrszt egyenjog trsdntshoz, trsjogalkot szerv. A Tanccsal kzsen fogadja el az EU kltsgvetst is. A Parlament hagyja jv az Eurpai Bizottsg kinevezst is, s felgyeli a testlet munkjt. A Parlament intzmnyi szerepe Mr az Eurpai Szn- s Aclkzssg Szerzdsnek 1952-es letbe lpse utn ltrehoztk a Montnuni Kzgylst, amelynek tagjait a tagllamok nemzeti parlamentjeinek kpviselibl delegltk. A Kzgyls az 1957-es Rmai Szerzdseket kveten a megalakul Eurpai Gazdasgi Kzssg, valamint az Euratom parlamenti testletv is vlt. A Kzgyls amely nevt 1962-ben vltoztatta Eurpai Parlamentre a kezdetekben mg csupn a Kzssgek vitafrumaknt mkdtt. A Rmai Szerzds a Kzgyls szmra csak tancsadi s felgyeleti jogokat juttatott, jogalkoti tevkenysget nem szntak neki. A Szerzds szerint a Tancs egyes krdsekben csupn a Kzgyls vlemnyt volt knytelen kikrni, de annak betartsa mr n em volt ktelez szmra. Komolyabb szerepet elszr 1970-ben kapott a Kzgyls, miutn a Tancs partnere lett a kzssgi kltsgvets elfogadsban, amelyet azta egyetrtse nlkl nem is lehet keresztlvinni. A Kzgyls jelentsge az utn kezdett el igazn nvekedni, hogy 1979-tl tagjait a Kzssgek llampolgrai kzvetlenl vlasztjk meg, ami formlisan abban fejezdtt ki, hogy a Kzgyls neve immr hivatalosan is Parlament lett. A kzvetlen vlaszts elsdleges jelentsge volt, hogy ettl kezdve az Eurpai Parlamentet a Kzssgek demokratikus legitimcit biztost intzmnyeknt hatroztk meg, s gy a Parlament joggal kvetelhetett magnak egyre szlesebb hatskrket a kzssgi jogalkotsban s dntshozatalban. A Parlament valdi jogalkotv vlsa az Egysges Okmny 1987-es letbe lpsvel kezddtt meg. A Parlament ekkor indult meg azon az ton, amelyet az 1992-es Maastrichti Szerzds s azta minden szerzdsmdosts is megerstett, azaz hogy a Parlament mindinkbb a Tancs mellett az Eurpai Uni trsjogalkot, trsdntshoz szervv vlt. A folyamat a Lisszaboni Szerzds elfogadsval teljesedett ki, amely fszablyknt az Eurpai Parlamentet a Tanccsal egyenjog jogalkotv tette, s szmos terleten politikai ellenrz, illetve konzultatv jogostvnyokat biztostott szmra. A Parlament az Eurpai Bizottsg ellenrzse s kinevezse terletn is komoly hatskrket vvott ki magnak. Ma mr az Eurpai Bizottsg az Eurpai Parlamentnek felel, a Bizottsg elnkt az Eurpai Parlament vlasztja meg. Az Eurpai Parlament jvhagysa kell a Bizottsg testletnek elfogadshoz is. A Parlament emellett felgyeleti jogkrt gyakorol a Bizottsg tevkenysgnek jelents rsze fltt, st a jelenlv kpviselk ktharmados tbbsgvel (amelynek egyben meg kell haladnia az sszes kpvisel felt) bizalmatlansgot is szavazhat a Bizottsggal szemben, ami utbbi lemondatsval jr. A Bizottsg emellett tevkenysgt illeten beszmolsi ktelezettsggel br a Parlament fel.

490

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az Eurpai Parlament jvhagysi jogkrrel rendelkezik az Uni s kls orszgok kztt kttt szerzdseket illeten is. gy a klnbz kereskedelmi jelleg megllapodsokhoz, valamint j tagllamok belpse esetn a csatlakozsi szerzdsekhez is hozzjrulst kell adnia. A Parlament egyik fontos szerepe, hogy politikai kezdemnyezknt lpjen fel: ignyelheti, hogy a fennll unis programokat bvtsk ki vagy mdostsk, esetleg jakat indtsanak. St bizonyos kezdemnyezsi jogkrnl fogva a Parlament tbbsgi szavazssal fel is krheti a Bizottsgot, hogy terjesszen el jogalkotsi, dntsi javaslatokat. A Parlament vlasztsa s sszettele Az els vlasztsokra 1979-ben kerlt sor, s azta az Eurpai Parlament kpviselit kzvetlenl a tagllamok llampolgrai vlasztjk tves idszakra. Ezzel mind a mai napig az Eurpai Parlament a vilg egyetlen kzvetlenl vlasztott nemzetkzi parlamenti testlete. Az eurpai parlamenti vlasztsok hasonlak a nemzeti parlamenti vlasztsokhoz, olyannyira, hogy azokon ltalban ugyanazok a politikai erk versengenek. A f klnbsg ugyanakkor az, hogy a bekerl nemzeti prtok kpviseli az Eurpai Parlamentben a tbbi tagllam hasonl sznezet, hasonl rtkeket vall prtjaival nagyobb frakcikba, eurpai szint politikai csoportokba (political groups) tmrlnek. Mra ezekbl valdi eurpai prtok jttek ltre, amelyek az Eurpai Parlamentben a kzs s egyeztetett rdekek alapjn tevkenykednek. Ma mr gyakran nem is a nemzeti, hanem a politikai hovatartozs hatrozza meg, hogy a kpviselk milyen llspontot foglalnak el a klnbz krdsekben. A nemzethez val tartozs fontossga ugyanakkor hangslyozottan megnyilvnul abban, hogy a kpviselk az EU brmely hivatalos nyelvn felszlalhatnak. A politikai csoportok kzponti szerepet tltenek be a Parlament munkjban. k dntenek a Parlament legfontosabb tisztsgviselirl, testleteinek sszettelrl, a napirend sszelltsrl, az egyes krdsek tmafelelseirl, valamint a felszlalsi id kiosztsrl. 5. szm tblzat: A 2009 jniusban megtartott EP vlasztsok eredmnyei prtcsoportok szerint
Politikai csoport Eurpai Npprt (EPP) Szocialistk s Demokratk Progresszv Szvetsge (S&D) Liberlisok s Demokratk Szvetsge Eurprt (ALDE) Zldek/Eurpai Szabad Szvetsg (EFA) Eurpai Konzervatvok s Reformerek (ECR) Egysges Eurpai Baloldal/szaki Zld Baloldal (GUE/NGL) Szabadsg s Demokrcia Eurpja (EFD) Fggetlen Mandtumok szma 265 184 Mandtumok arnya (%) 36,0 25,0

84

11,4

55 54 35

7,5 7,3 4,8

31 28

4,2 3,8

Az egysges eurpai prtfrakcik meglte ellenre, az eurpai vlasztsok ma mg az egyes tagllamokban eltr felttelek szerint zajlanak.

491

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Br trtntek ksrletek egy egysges eurpai vlasztsi rendszer kialaktsra, ezek egyelre sikertelenek voltak. Egysges ugyanakkor, hogy az eurpai vlasztsokon az unis llampolgrok abban a tagorszgban vlaszthatnak, illetve vlaszthatk, ahol ppen laknak, ahova rezidensknt be vannak jelentve a vlasztsok pedig egysges elveken titkos, kvetlen vlasztsok - alapulnak. Az egyes tagllamok rszre juttatott mandtumok szma a npessg szmtl fgg, de a rendszer (igaz a tancsi szavazatoknl kisebb mrtkben) kedvezmnyezi a kis orszgokat, amelyek lakossgi arnyukhoz viszonytva tbb kpviseli hellyel rendelkeznek, mint a nagyobb orszgok. A Lisszaboni Szerzds szerint az Eurpai Parlament ltszma 751 f. A legutbbi, 2009-es vlasztsokat mg a nizzai rendszer alapjn tartottk, s gy 736 kpvisel megvlasztsra kerlt sor. A ciklus kzben, a Lisszaboni Szerzds letbe lpsvel azonban a kpviselk szma korrekcira kerl, mgpedig gy, hogy a mr megvlasztott kpviselk kitlthessk mandtumukat. Ez azt jelenti, hogy a nmet delegci ltszmt nem cskkentik 99-rl 96-ra, mint ahogy azt a Lisszaboni Szerzds elrn, s gy az Eurpai Parlament ltszma tmenetileg, 2014-ig 754-re n. A magyar delegci ltszma mind a nizzai, mind a lisszaboni rendszerben 22 f. 6. szm tblzat: A Parlamenti mandtumok szmnak alakulsa a Nizzai Szerzds s a Lisszaboni Szerzds alapjn
Tagllam Nmetorszg Franciaorszg Egyeslt Kirlysg Olaszorszg Spanyolorszg Lengyelorszg Romnia Hollandia Grgorszg Portuglia Belgium Csehorszg Magyarorszg Svdorszg Ausztria Bulgria Dnia Szlovkia Finnorszg rorszg Litvnia Lettorszg Szlovnia sztorszg Ciprus Luxemburg Mlta EU-27 492 Kpviselk szma 2009-2014. (Nizzai Szerzds) 99 72 72 72 50 50 33 25 22 22 22 22 22 18 17 17 13 13 13 12 12 8 7 6 6 6 5 736 Kpviselk szma 2009-2014. (Lisszaboni Szerzds) 96 74 73 73 54 51 33 26 22 22 22 22 22 20 19 18 13 13 13 12 12 9 8 6 6 6 6 751 Vltozs -3 +2 +1 +1 +4 +1 0 +1 0 0 0 0 0 +2 +2 +1 0 0 0 0 0 +1 +1 0 0 0 +1 +15

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A Parlament tisztsgviseli s testletei Az Eurpai Parlament a nemzeti parlamentekhez hasonl struktrban mkdik, br munkarendje nemzetkzi jellege miatt azoktl valamelyest eltr. A munkamegoszts s a vezet tisztsgviselk feladatai ugyanakkor lnyegben megegyeznek a nemzeti parlamentekben megszokottakkal. Az Eurpai Parlament kt s flvente, azaz minden parlamenti ciklus elejn s kzepn tagjai kzl titkos szavazssal, a kpviselk abszolt tbbsgvel vlasztja meg elnkt. Az Eurpai Parlament elnkvel egyidben, teht szintn kt s flves idszakra a kpviselk maguk kzl titkos szavazssal 14 alelnkt is vlasztanak. Az elnkt s az alelnkket nem nemzeti alapon vlasztjk, hanem a politikai csoportok jellsei alapjn. Az Eurpai Parlamentben a mindennapi munka kt vezet testlet dntsei alapjn zajlik. Az n. Elnkk Konferencija (Conference of Presidents), valamint az n. Br (Bureau) hatrozzk meg a mkds kereteit, szervezik a Parlament feladatait. A Parlament elnke s a politikai csoportok vezeti alkotjk az Elnkk Konferencijt. A testlet felels a Parlament munkjt rint politikai jelleg dntsek meghozatalrt. Feladatai kz tartozik az lsszakok napirendjnek elksztse, a parlamenti bizottsgok tagjai sszettelnek kialaktsa, a bizottsgok kztti esetleges kompetenciavitk kezelse, valamint az unis intzmnyekkel, nemzeti parlamentekkel s tagllamokkal val kapcsolatok irnytsa. A Br tagjai az elnk s a 14 alelnk. A Br foglalkozik az lsek menedzselse mellett a Parlamentet rint szervezeti, pnzgyi, adminisztratv gyekkel, valamint a parlamenti appartussal kapcsolatos krdsekkel. Az Eurpai Parlament szakbizottsgai Mint a parlamentekben ltalban, az Eurpai Parlamentben is a krdsek alapos megvitatsa, elzetes s rszletes kidolgozsa a szakbizottsgokban folyik. A bizottsgok feladatai, hogy a plenris ls szmra dntsre elksztsk, politikai vitra alkalmass tegyk az egyes krdseket. Az Eurpai Parlamentnek jelenleg 20 bizottsga s kt albizottsga van, amelyek azokkal a terletekkel foglalkoznak, ahol az Eurpai Uni hatskrkkel rendelkezik.

493

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

7. szm tblzat: Az Eurpai Parlament szakbizottsgai

Alkotmnygyi bizottsg llampolgri jogi, bel- s igazsggyi bizottsg Bels piaci s fogyasztvdelmi bizottsg Fejlesztsi bizottsg Foglalkoztatsi s szocilis bizottsg Gazdasgi s monetris bizottsg Halszati bizottsg Ipari, kutatsi s energiagyi bizottsg Jogi bizottsg Kltsgvets-ellenrzsi bizottsg Kltsgvetsi bizottsg Krnyezetvdelmi, kzegszsggyi s lelmiszer-biztonsgi bizottsg Kzlekedsi s idegenforgalmi bizottsg Kulturlis s oktatsi bizottsg Klgyi bizottsg Biztonsg- s vdelempolitikai albizottsg Emberi jogi albizottsg Mezgazdasgi s vidkfejlesztsi bizottsg Nemzetkzi kereskedelmi bizottsg Njogi s eslyegyenlsgi bizottsg Petcis bizottsg Regionlis fejlesztsi bizottsg

Az lland bizottsgok mellett a Parlament felllthat albizottsgokat, ideiglenes bizottsgokat s vizsglbizottsgokat is. A Parlament emellett n. parlamenti vegyesbizottsgokat (Joint Parliamentary Committee) is mkdtet az EU-hoz trsulsi egyezmnnyel kapcsold orszgok parlamentjeivel, tovbb ezekhez hasonl interparlamentris delegcikat (Interparliamentary Delegation) is fellltott egyb nemzetkzi relcikban. A Parlament munkarendje Az Eurpai Parlament hivatalos szkhelye Strasbourg, ugyanakkor a Parlament munkjban fontos szereppel br Brsszel s Luxembourg is, gy leginkbb azt lehet mondani, hogy az Eurpai Parlament hromkzpont intzmny, amely helysznei kztt megosztva folytatja munkjt. Az alapelv szerint a testlet rendes plenris lsszakait Strasbourgban tartja, mg a bizottsgi lsekre Brsszelben kerl sor, a hivatali appartus, az n. Ftitkrsg szkhelye pedig Luxembourg (br a hivatal nagy rsze ma mr Brsszelben tevkenykedik). vente 12 alkalommal a Parlamentnek hivatalos szkhelyn Strasbourgban kell lseznie, azaz itt kell tartania rendes, ltalban egyhetes lsszakait. A rvidebb rendkvli lseket melyek hossza csak 1-2 nap mr Brsszelben szoktk tartani. Az Eurpai Parlament ltalban 4 hetes ritmus peridusokra felosztva vgzi munkjt. Egy plenris ht s kt bizottsgi ht mellett a politikai csoportok szmra is biztostanak egy hetet, ahol az egyes frakcik kialakthatjk stratgiikat, egyeztethetik llspontjaikat. Rendszeresen sor kerl vlasztkerleti htre is, amikor a kpviselk sajt vlasztkerletkben tevkenykednek.

494

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

4.1.5.

Az Eurpai Uni Brsga

A Brsg feladata A luxembourgi szkhely Eurpai Brsg, hivatalos nevn az Eurpai Uni Brsga (Court of Justice of the European Union) fellltsa a kzssgi jog (ma: unis jog) ltrejttben gykerezik. Az Eurpai Kzssgek megalaktsval egy a tagllamok jogrendjbe bepl, azok integrns rszv vl kzssgi jog szletett, amely ugyanakkor bizonyos tekintetben mgis nll a nemzeti jogrendektl. Ezrt, mint minden jogrendszernek, a kzssgi jog helyt tvev unis jognak is szksge volt s szksge van hatkony bri vdelemre alkalmazsa s betarttatsa rdekben. Az Eurpai Brsg, mint az Uni bri szerve szolgltatja elsdlegesen e vdelmet. A Brsg biztostja, hogy az unis jogot egysgesen rtelmezzk s alkalmazzk minden tagllamban, felgyeli az unis jog betartst, tovbb ellenrzi s biztostja, hogy a klnbz intzmnyek a Szerzdsekben lefektetett hatskreik szerint jrjanak el. A Lisszaboni Szerzds jtsa, hogy a pillrszerkezet megsznsvel a volt harmadik (rendri s brsgi egyttmkds) s kisebb mrtkben a volt msodik pillres (kl- s biztonsgpolitika) terletekre is kiterjed a Brsg hatskre. (Utbbi esetben a Brsg egyedl a terrorizmus elleni harc sorn elfogadott korltoz intzkedsek jogszersgt vizsglhatja fell. Egyb esetekben a kl- s biztonsgpolitika nem tartozik a Brsg joghatsga al.) A Lisszaboni Szerzds hatlyba lpse eltt elfogadott korbbi harmadik pillres intzkedsek esetben a Brsg hatskre korltozott marad 2014-ig. Eddig az idpontig nem kezdemnyezhet ktelessgszegsi eljrst ezen a terleten. A Brsg sszettele A Brsg tagllamonknt egy, azaz jelenleg 27 brbl ll, akiket egy htfs szakrti testlet rtkelse utn a tagllamok kormnyainak kzs beleegyezsvel vlasztanak. A brk megjthat hatves idszakra tltik be tisztsgket. Minden hrom vben a Brsg felt levltjk, illetve jravlasztjk. A brk a tagllamoktl s minden ms intzmnytl fggetlenl vgzik munkjukat. Funkcijukbl elmozdthatatlanok. A Brsg munkjnak irnytsra a brk sajt maguk kzl vlasztanak elnkt hromves idszakra. A Brsg hrom-, t- vagy tizenhrom tag tancsokban lsezik. Tizenhrom tag lst (nagytancs) akkor tartanak, ha valamely tagllam vagy kzssgi szerv az gy egyik rintettje, s ezt kri, illetve ha klnlegesen fontos s bonyolult esetrl van sz. A Szerzds megrzi a teljes ls sszehvsnak jogi lehetsgt is. A Brsg munkjt 8 ftancsnok segti, akiknek kinevezse s sttusza a brkhoz hasonl. Hivatali idejk 6 v, s hromvente mindig 4 ftancsnokot vlasztanak a tagllamok. A Brsg krsre a Tancs egyhang dntsvel lehet nvelni a ftancsnokok szmt. Vrhatan a ftancsnokok szma a jelenlegi nyolcrl tizenegyre emelkedik majd, miutn a Lisszaboni Szerzds erre lehetsget ad, ha a Brsg kri. A ftancsnokok szmnak emelst, illetve annak lehetsgt Lengyelorszg rte el, annak remnyben, hogy a 11 ftancsnokbl hatot a legnagyobb tagllamok adnnak, s gy Lengyelorszg is rendelkezne egy lland hellyel a ftancsnokok testletben. A maradk t helyen a maradk 21 tagllam osztozna rotcis alapon. Az egyes ftancsnokok feladata, hogy az egyes gyekben javaslatot fogalmazzanak meg a Brsg szmra az gy eldntsnek mikntjre nzve. A ftancsnokok indtvnya a Brsgot nem kti. A Brsg el kerl gyek folyamatos bvlse kvetkeztben 1989-ben ltrehoztk az n. Elsfok Brsgot is, abbl a clbl, hogy bizonyos feladatok tvtelvel a Brsgot tehermentestsk. A Lisszaboni Szerzds az intzmnyt megtartotta, de a nevt Trvnyszkre vltoztatta. A Trvnyszk s a Brsg kztt hatskri alapon oszlanak meg az gyek.

495

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A semmissgi eljrsok rszben a Trvnyszk, rszben a Brsg hatskrbe tartoznak az eljrs megindtsra jogosultak szemlytl, illetve a megtmadott jogi aktustl fggen, mg a ktelezettsgszegsi eljrsok s az elzetes dntshozatali eljrsok a Brsg kizrlagos hatskrben maradtak. Az unis intzmnyek s alkalmazottai kztti kzszolglati jogvitk korbban a Trvnyszk hatskrben voltak, azonban a Nizzai Szerzds lehetv tette specilis hatskr bri frumok ltrehozatalt, aminek kvetkeztben 2005-ben ltrehoztk az Eurpai Uni Brsgnak harmadik szervezeti egysgt, a Kzszolglati Trvnyszket, amely kizrlag e jogvitkkal foglalkozik. A Trvnyszk szintn tagllamonknt egy, teht jelenleg sszesen 27 brbl ll, gy, hogy a brk pontos szmt az Eurpai Brsg alapokmnyban kell meghatrozni: azaz lehetsg van a testlet bri szmnak nvelsre (ha a jogesetek szma ezt indokolja). Az alapokmnyt a Lisszaboni Szerzds rtelmben rendes jogalkotsi eljrs keretben lehet mdostani. A Trvnyszk brit a tagllamok kormnyainak kzs egyetrtsvel jellik ki ugyancsak megjthat hatves idszakra gy, hogy a testlet tagjainak felt szintn minden hrom vben megjtjk. A Trvnyszk szintn tagjai kzl vlasztja meg elnkt. A Trvnyszk hrom- vagy ttag kamarkban lsezik, de bizonyos klnlegesen fontos gyekben tarthat teljes lst is. A Trvnyszk munkjt szintn tancsnokok segtik. A Kzszolglati Trvnyszknek 7 tagja van, akiket nyilvnos plyzat tjn vlasztanak. A Brsg eljrsa Az Eurpai Brsg eljrsra szmos tnyez adhat okot. Ezek szerint jelenleg a kvetkez eljrsokat klnbztetik meg: Ktelezettsgszegsi eljrs (tagllamokkal szemben): Az egyik legfontosabb eljrs, amikor a Bizottsg pert indt a Brsg eltt, ha vlemnye szerint valamely tagllam nem teljestette a Szerzdsek alapjn fennll bizonyos ktelezettsgt (pl.: elmulaszt tltetni egy irnyelvet, helytelenl ltet t egy irnyelvet, megsrti a Szerzds egyes rendelkezseit, nem hajt vgre egy rendeletet). Ha a megkezdett eljrs vgn a Brsg azt llaptja meg, hogy a krdses tagllam elmulasztotta ktelezettsgnek teljestst, az orszg kteles a Brsg tletnek megfelelen eljrni. Ha ezt elmulasztja, a Bizottsg tovbbi lpseket kezdemnyezhet a Brsg fel, s a Brsg brsg fizetsre tlheti az elmarasztalt tagllamot. Semmiss nyilvntsi eljrs: A Brsg feladata, hogy figyelemmel ksrje az unis intzmnyek rendelkezseinek jogszersgt is. Amennyiben ezeknl hatskrrel val visszalst, hatskr hinyt, lnyeges eljrsi kvetelmny megsrtst, a Szerzdsek, vagy az azok alapjn szlet jogszablyok megsrtst llaptja meg, akkor az gy ltrejtt rendelkezst semmiss nyilvnthatja. Ilyen eljrst f szably szerint egyik intzmny a msikkal szemben, illetve tagllam indthat intzmnnyel szemben. Magnszemlyek csak szk krben az ket kzvetlenl rint vagy nekik cmzett aktusok esetben jogosultak ilyen eljrst indtani. Intzkeds elmulasztsa miatti eljrs:Eljrhat a Brsg az unis intzmnyekkel szemben akkor is, ha azok elmulasztjk intzkedsi ktelezettsgeiket. Ilyen eljrs megindtsra ugyanazok jogosultak, akik a semmiss nyilvntsi eljrs megindtsra. Krtrtsi eljrs: A Brsg trgyalhat olyan krtrtsi kereseteket is, amelyek az EU intzmnyei vagy alkalmazottai ltal funkcijuk gyakorlsa sorn okozott, szerzdsen kvli felelssgen alapul kr megtrtsre vonatkoznak. Fellebbviteli eljrs: A Trvnyszk tleteivel szemben a Brsghoz lehet fellebbezni. gy a Brsg eljrst folytathat fellebbviteli gyekben is.

496

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Vlemnykrsi eljrs: nll eljrsnak lehet tekinteni a Tancs, a Bizottsg, a tagllamok, tovbb a Parlament azon jogt, hogy nemzetkzi egyezmnyek megktsekor kikrjk a Brsg vlemnyt, hogy az adott megllapods sszhangban ll-e a Szerzdsek rendelkezseivel. Amennyiben a Brsg vlemnye negatv, az egyezmnyt nem lehet letbe lptetni. Elzetes dntshozatali eljrs: A Brsg kiemelked feladata a nemzeti brsgokkal val egyttmkds az unis jog egysges rtelmezse s alkalmazsa rdekben. A nemzeti brsgok oly mdon mkdnek egytt az Eurpai Brsggal, hogy amikor az elttk foly eljrsban egy adott gy kapcsn ktsg merl fel rszkrl az unis jog valamely elemnek rtelmezsvel, rvnyessgvel sszefggsben, akkor vonatkoz krdseiket a Brsg el utaljk, amelyre utbbi vlaszt ad. Az rintett nemzeti brsg ezutn kteles alkalmazni a Brsg rtelmezst, st az elzetes dntsek ezt kveten a tbbi nemzeti brsg, st a tagllamok valamennyi jogalkot szerve szmra is irnyadak. Az unis jog szmos fontos alapelvt (pl. elsbbsg, kzvetlen hatly) a Brsg ilyen elzetes dntsek sorn fogalmazta meg.

4.1.6.

A Szmvevszk

A Szmvevszket (Court of Auditors), mint az eurpai kzssgi pnzgyek revzijval meg-bzott fggetlen testletet 1977-ben hoztk ltre luxembourgi szkhellyel. A Szmvevszkben minden tagllamot egy hely illet meg, azaz jelenleg a testlet 27 tagbl ll. A tagokat a Tancs az Eurpai Parlamenttel trtn konzultci utn minstett tbbsggel nevezi ki megjthat hatves peridusra. A Szmvevszk tagjai maguk kzl vlasztanak elnkt, akinek a mandtuma hrom vre szl, s akinek a megbzatsa szintn megjthat. A Szmvevszket az EU adfizetinek rdekben hoztk ltre. Feladata annak ellenrzse, hogy az Eurpai Uni kltsgvetsi szablyainak s a kitztt cloknak megfelelen klti-e el a rbzott pnzt. E testlet jelent garancit arra, hogy az unis pnzek elkltse szmviteli, adminisztratv s morlis szempontbl felelssgteljesen trtnik. A Szmvevszk vizsglja, hogy minden tervezett bevtel befolyt-e a kzs kltsgvetsbe, a pnzgyek kezelse megfelelen zajlott-e, a megvalstott kiadsok elrtk-e meghatrozott cljukat. Minden olyan intzmny s szervezet (EU-n belli s kvli egyarnt) kteles magt alvetni az Eurpai Szmvevszk vizsglatnak, amely rszesedett az EU kltsgvetsbl. A Szmvevszk munkjrl, vizsglatainak eredmnyeirl ves jelentst kszt, amelyet a Parlament megvitat, s amelyet a Tancs s a Parlament is felhasznl. A testlet emellett sajt dntse, vagy ms intzmny felkrse alapjn specilis jelentst is kszthet a kltsgvetssel sszefgg brmely krdsrl. A Szmvevszknek tancsad funkcija is van, mivel az unis intzmnyek kikrhetik a testlet vlemnyt az unis pnzek kezelst, valamint a pnzgyi s kltsgvetsi vonatkozs jogalkotst illeten, st a pnzgyi szablyozsokkal kapcsolatban ktelez is konzultlni a testlettel.

4.1.7.

Az Eurpai Kzponti Bank s a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere

A Maastrichti Szerzds fektette le a Gazdasgi s Monetris Uni (GMU), s ennek rszeknt a kzs valuta bevezetsnek programjt. Mivel a kzs pnz menedzselse megfelel intzmnyrendszert is ignyelt, a Maastrichti Szerzds dnttt a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere (KBER) s ennek rszeknt az Eurpai Kzponti Bank (EKB) majdani fellltsrl is. Miutn az 1995. decemberi madridi cscstallkozn a tagllamok dntttek arrl, hogy az EU kzs pnze (az eur) bevezetse 1999. janur 1-jn indul, gy a KBER s az EKB fellltst eddig az idpontig kellett megvalstani.

497

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A tagllamok 1998. mjus 25-n az Eurpai Parlamenttel trtnt konzultci utn neveztk ki az EU jegybankja, az EKB vezet tisztsgviselit, ami lehetv tette, hogy mind az EKB, mind a KBER 1998. jnius 1-n megkezdjk mkdsket. A kzs valuta bevezetsvel az Eurpai Uni pnzgyi politikjnak f intzmnyv a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere vlt, amely a tagllamok jegybankjaibl s az Eurpai Kzponti Bankbl ll. A KBER mkdst az ideiglenes jelleggel 1994-ben fellltott, s az Eurpai Kzponti Bank ltrehozsval prhuzamosan megszn (annak eldintzmnyeknt mkd) Eurpai Monetris Intzet (European Monetary Institute) ksztette el. A Szerzds rendelkezsnek rtelmben a KBER elsdleges clkitzse az rstabilits fenntartsa, amelyre alapozva ltja el a kvetkez f feladatait: az EU monetris politikjnak meghatrozsa s vgrehajtsa; a devizagyletek irnytsa; a tagllamok hivatalos devizatartalkainak megrzse s kezelse; a fizetsi rendszerek zavartalan mkdsnek elmozdtsa.

Az Eurpai Kzponti Bank amely teljesen fggetlen, azaz nem krhet s nem fogadhat utastsokat sem a tagllamok kormnyaitl, sem az unis intzmnyektl, sem brmely ms szervtl kzponti helyet foglal el a KBER-n bell. Az EKB biztostja, hogy sajt vagy a nemzeti jegybankok tevkenysge rvn a KBER feladatainak vgrehajtsra sor kerljn. Br a nemzeti kzponti bankok nem tekinthetk egyrtelmen az Eurpai Kzponti Bank alrendeltjeinek, tevkenysgket irnymutatsai s utastsai szerint vgzik, bankjegyeket pldul kizrlag engedlyvel bocsthatnak ki. A KBER sszehangolt, hatkony mkdshez, annak ltrehozsig egybknt a tagllamok ktelesek voltak nemzeti kzponti bankjaik alapszablyait harmonizlni s az EKB mkdsi elvhez hasonl a kormnyoktl fggetlen jegybank modelljt bevezetni. Az Eurpai Kzponti Bank tkjt a tagllamok kzponti bankjai jegyzik. A rszesedsi arny 5050%-ban a tagllamnak az Uni lakossgban, illetve brutt nemzeti termkben (GDP) elfoglalt szereptl fgg. A Kzponti Bankok Eurpai Rendszerben specilis sttusszal benne vannak az eurhoz nem csatlakoz tagllamok jegybankjai is, igaz a kzs pnzzel kapcsolatos dntsekben, illetve azok vgrehajtsban nem vesznek rszt. A KBER-nek nll dntshoz szervei nincsenek, gy mkdst az Eurpai Kzponti Bank intzmnyei biztostjk. Az EKB f dntshoz szerve a Kormnyztancs, amely a valutauniban teljes mrtkben rszvev tagllamok jegybankjainak elnkeibl s az Igazgatsg tagjaibl ll. lsein a Tancs elnke s a Bizottsg egy tagja szavazati jog nlkl rszt vehet. A Kormnyztancs jelli meg a KBER tevkenysgnek irnyvonalait s hozza a legfontosabb dntseket. E testlet alaktja az EU pnzgyi politikjnak f irnyait, belertve a KBER monetris clkitzseinek, valamint a kamatlbak s tartalkok mrtknek meghatrozst. Az Igazgatsg egy elnkbl, egy alelnkbl s ngy msik tagbl ll, akiket a tagllamok llam- s kormnyfi az Eurpai Parlamenttel s a Kormnyztanccsal val konzultcit kveten minstett tbbsggel vlasztanak legfeljebb nyolcves, nem megjthat hivatali idszakra. Tevkenysgket a kormnyoktl s az unis intzmnyektl fggetlenl ltjk el, ms foglalkozst nem zhetnek. Az Igazgattancs feladata vgrehajtani a Kormnyztancs irnymutatsai ltal meghatrozott monetris politikt, s ennek alapjn megadni a nemzeti kzponti bankoknak a szksges utastsokat. Az ltalnos Tancs az Igazgattancs elnkbl s alelnkbl, valamint az EU sszes tagllama (belertve a kzs valuthoz nem csatlakozkat is) kzponti bankjainak elnkeibl ll. Elsdleges feladata az olyan krdsek rendezse, amely az euro-vezetbl kimarad tagllamokkal fggnek ssze.
498

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

4.1.8.

Az intzmnyek tancsad szervei

A Gazdasgi s Szocilis Bizottsg A Gazdasgi s Szocilis Bizottsg (Economic and Social Committee) a Rgik Bizottsga mellett az EU kt tancsad szervnek egyike. A Gazdasgi s Szocilis Bizottsgot a Rmai Szerzdsek hoztk ltre 1957-ben azzal a cllal, hogy a klnfle gazdasgi, szocilis rdekcsoportokat bekapcsoljk a kzssgi gyekbe, bevonjk a kzssgi dntsek elksztsbe. A szerv feladata, hogy tancsokat adjon a Bizottsgnak, a Tancsnak s a Parlamentnek gazdasgi, szocilis s foglalkoztatsi gyekben. Utbbiak ktelesek bizonyos krdsekben konzultlni a testlettel, igaz vlemnyt nem ktelesek figyelembe venni. Mint konzultatv szerv gy a Gazdasgi s Szocilis Bizottsg mozgstere s lehetsge meglehetsen korltozott az unis dntsek befolysolsra. A testlet szmos gazdasgi s szocilis rdekvdelmi szervezet kpviselibl ll, akik hrom csoportra oszlanak: munkaadk, munkavllalk s egyb rdekvdelmi szervezetek csoportjra. Utbbi igen szles rdekcsoportokat fog ssze; ide tartozik a krnyezetvdktl, az egyni vllalkozktl a parasztgazdkon t a tanrokig s szvetkezeti tagokig szinte mindenki, aki nem illeszthet be az els kt csoportba. A Gazdasgi s Szocilis Bizottsgnak jelenleg sszesen 344 tagja van (maximum 350 lehet), akiket a tagllamok ltal jellt szemlyek kzl a Tancs minstett tbbsggel nevez ki megjthat tves hivatali idre. A tagok minden kls intzmnytl fggetlenl ltjk el feladataikat, dntseik sorn nem utasthatja ket semmifle szervezet. A tagok ugyanakkor prhuzamosan folytatjk tovbb szakmai tevkenysgket is. A Gazdasgi s Szocilis Bizottsg kt s fl vente sajt tagjai kzl elnkt, kt alelnkt s n. Brt (Bureau) vlaszt. A Brnak amelynek feladata a testlet munkjnak koordinlsa 24 tagja van, mind a hrom csoportbl 8-8 f. Az elnkt s a kt alelnkt a hrom csoportbl rotcis alapon vlasztjk. Az elnk felels a testlet mindennapi mkdsrt, folyamatos munkjrt, s az feladata a kls szervekkel val kapcsolattarts is. A Gazdasgi s Szocilis Bizottsg szkhelye Brsszel. A Rgik Bizottsga A Rgik Bizottsgt (Committee of the Regions) csak a Maastrichti Szerzds hvta letre, abbl a clbl, hogy lehetv tegyk a helyi s regionlis szervek szmra, hogy kzvetlen beleszlst kapjanak a Kzssgek munkjba. A Lisszaboni Szerzds megersti ezt a konzultatv intzmnyt, amennyiben az nll keresetindtsi jogot kap az Eurpai Brsg eltt olyan jog-alkotsi aktusok megsemmistsnek kezdemnyezsre, melyek llspontja szerint srtik a szubszidiarits ttelt. A testlettel ktelezen konzultlni kell, mieltt regionlis rdekeket rint dntseket hoznnak. Vlemnye a Gazdasgi s Szocilis Bizottsghoz hasonlatos, azaz hatridre kteles kiadni s a Tancsra, a Bizottsgra vagy a Parlamentre semmilyen ktelez ervel nem br. A Rgik Bizottsgnak jelenleg 344 tagja van (maximum 350 lehet), akik a helyi s regionlis hatsgokat kpviselik, tbbnyire polgrmesterek, nkormnyzati, tartomnyi vezetk, de kizrlag olyan szemlyek lehetnek, akiket kzvetlen ton demokratikusan vlasztottak meg, vagy politikailag felelsek egy helyi vagy regionlis vlasztott kpviseltestletnek, s nem delegls tjn tltik be eredeti funkcijukat. Tagjait a tagllamok ltal jellt szemlyek kzl a Tancs minstett tbbsggel nevezi ki megjthat tves hivatali idre. A tagok orszgonknti megoszlsa ugyanolyan, mint a Gazdasgi s Szocilis Bizottsgban, azonban a Lisszaboni Szerzds alapjn j hatrozatban kell majd megllaptani az sszettelt.
499

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A tagok minden kls intzmnytl fggetlenl ltjk el feladataikat, dntseik sorn nem utasthatja ket semmifle szervezet, ugyanakkor prhuzamosan folytatjk helyi, illetve regionlis szerveknl betlttt funkciikat is. A Rgik Bizottsga tagjai kzl kt s fl ves peridusra vlaszt elnkt, s tagllamonknt 1-1 alelnkt. Szintn kt s fl vre szl a tagok kzl vlasztott Br (Bureau) megbzatsa, amelynek feladata a Rgik Bizottsga munkjnak koordinlsa. A Brnak tagja az elnk s az els alelnk mellett, a politikai csoportok vezeti, valamint az 5 nagyobb tagllambl 3-3, a kisebb tagllamokbl 2-2 f. A Rgik Bizottsgnak szkhelye Brsszel.

4.1.9.

Egyb unis szervek

Az Eurpai Beruhzsi Bank Az Eurpai Beruhzsi Bankot (European Investment Bank EIB) 1958-ban az Eurpai Gazdasgi Kzssget ltrehoz Rmai Szerzds lltotta fel. A luxembourgi szkhely bank clja, hogy tkeberuhzsok finanszrozsval elsegtse az EU kiegyenslyozott gazdasgi fejldst. Az EIB jelentsge, hogy mivel forrsainak nagy rszt a nemzetkzi pnzgyi piacokrl szerzi, a tagllamok, illetve az EU kltsgvetsnek megterhelse nlkl tud komoly beruhzsokat finanszrozni. Az EIB jegyzett tkjt - ami jelenleg meghaladja100 millird eurt - az Eurpai Uni tagllamai adtk ssze, gazdasgi slyuknak megfelel arnyban, s gy k a bank rszvnyesei. Az EIB feladata, hogy klcsnket nyjtson az Uni gazdasgpolitikjnak cljaival sszhangban ll beruhzsok finanszrozsra elssorban az EU-n bell (a hitelek 90%-ban), de kvl is (gy pl. a kelet- s dl-eurpai orszgokban). Tevkenysge sorn kiemelten segti a gazdasgilag elmaradottabb terletek fejldst, az EU ipara klns tekintettel a kis- s kzpvllalkozsok versenykpessgnek nvelst, az energiaellts biztonsgt, a krnyezet vdelmt s az letminsg javtst szolgl beruhzsokat. Meghatroz szerepet vllal az Uni kzlekedsi s tvkzlsi infrastruktrjnak fejlesztsben is. A kilencvenes vekben egyre aggasztbb mreteket lt munkanlklisggel szembeni kzdelem jegyben, az Eurpai Tancs az EIB kiemelt feladataknt hatrozta meg, hogy e clra mozgstsa tartalkforrsait. Az Eurpai Ombudsman A Maastrichti Szerzds jellte meg az Eurpai Parlament feladatul, hogy vlassza meg az Eurpai Uni ombudsmanjt. Ennek alapjn az els Eurpai Ombudsman kinevezse 1995-ben trtnt meg. A Lisszaboni Szerzds rdemben nem vltoztat az ombudsmanra vonatkoz korbbi szablyozson. Mandtuma a Parlamenttel azonos ideig tart, s szkhelye is az EP-vel megegyezen Strasbourg. Az Ombudsmanhoz az unis polgrok, az EU-ban lakhellyel rendelkez szemlyek, valamint az Uni terletn bejelentett irodval rendelkez trsadalmi szervezetek s vllalkozsok fordulhatnak, amennyiben nem megfelel elbnsban rszesltek, illetve srelmet szenvedtek el az Uni intzmnyei ltal. Az Ombudsman feladata, hogy kivizsglja a bejelentett panaszokat. Csak abban az esetben lehet hozz fordulni, ha a panasztev korbban legalbb egyszer jelezte problmjt a kifogsolt intzmnynl. Az Ombudsman nem jrhat el kormnyok, nkormnyzatok rdekben, s nem foglalkozik brsg eltti, illetve jogers tlettel lezrt gyekkel. Az Ombudsman vizsglata nyilvnos, de a panaszos krsre lehet bizalmas is. Amennyiben az Ombudsman helytllnak tli meg a panaszt, kezdetben megegyezses megoldst keres, de ha ez nem vezet eredmnyre, ajnlsokat fogalmaz meg az adott intzmny szmra. Ha ez utbbi ezt nem fogadja meg, az Ombudsman jelenti az gyet az Eurpai Parlamentnek.
500

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

4.2.

Dntshozatal s jogalkots az Eurpai Uniban

Az Eurpai Uni sajtos intzmnyrendszerbl kvetkezen egyedlll dntshozatali mechanizmus fejldtt ki. A dntshozatal rendszere elssorban annak az adottsgnak ksznhet, hogy az Eurpai Uniban nem egyszeren 27 tagllam nemzeti rdekeit kell sszeegyeztetni, hanem a dntseknek tkrznie kell (a Bizottsg ltal megjelentett) unis rdekeket, figyelembe kell vennie a (Parlament ltal kpviselt) llampolgri rdekeket, mikzben szmos egyb unis intzmny s szerv (fknt a Rgik Bizottsga, valamint a Gazdasgi s Szocilis Bizottsg) s lobby-csoport is megprblja befolysolni sajt szempontjai szerint a dntseket. Az Eurpai Uni dntshozatala, jogalkotsi rendszere a kezdetekben az elkszt Bizottsg s a dntshoz Tancs egyttmkdsre korltozdott. A Parlament vtizedeken t tart erfesztseinek ksznheten azonban egyre tbb jogot harcolt ki magnak a dntshozatalban val kzvetlen rszvtel, illetve annak befolysolsa terletn, ami komoly vltoztatsokat eredmnyezett az eredeti felllshoz kpest. A Lisszaboni Szerzds szerint az Eurpai Parlament a Tanccsal egyenjog trsjogalkot. A f szablyknt alkalmazand rendes jogalkotsi eljrs keretben a kt jogalkot egytt hozza meg a dntseket, s a kltsgvetsi eljrsban is teljesen egyenrangv vlt a kt intzmny. Az j szerzdses keretek kztt a Tancs mr csak kivteles esetekben hozhat dntst egyedl. sszessgben elmondhat, hogy a Lisszaboni Szerzds nagymrtkben egyszerstette s tlthatbb tette az unis dntshozatalt. Az eljrsok szmnak cskkentse, a rendes jogalkotsi eljrs ltalnos kiterjesztse mellett kiemelt jelentsge van annak is, hogy a Lisszaboni Szerzds ltrehozta a jogi aktusok hierarchijt jogalkotsi aktusok s nem jogalkotsi aktusok bevezetsvel. A jogalkotsi aktusokat, amelyek lehetnek rendeletek, irnyelvek s hatrozatok, csak a jogalkotk fogadhatjk el teht vagy az Eurpai Parlament s a Tancs kzsen, vagy a Tancs, az Eurpai Parlamenttel trtnt konzultcit kveten.

4.2.1.

A Bizottsg dnts-elkszt szerepe

Az Eurpai Gazdasgi Kzssget ltrehoz Rmai Szerzdsben a legfbb dntsi hatskrket a tagllamok kormnyait tmrt szerv, a Tancs kapta. A Bizottsgot, mint a Szerzdsek rt elssorban kezdemnyez, msodsorban vgrehajt feladatokkal lttk el. Az alaptatyk ugyanakkor hagytak mozgsteret a Bizottsg ksbbi hatskreinek szlestsre, miutn a Szerzds elrevettette, hogy a Bizottsg fokozatosan vehet t hatskrket a tagllamoktl, amennyiben erre a Tancs felhatalmazza. gy pldul az integrci els veiben a Tancs a versenypolitika terletn dntsi autonmit adott a Bizottsgnak, amely fontos dntsi kompetencikhoz jutott a kzs mezgazdasgi politika megvalstsban is. Ez a tendencia azonban a tovbbiakban a tagllamok visszakozsa kvetkeztben nem folytatdott. Ltrejtt a Tancskzpont modellnek is nevezett rendszer. Ez a Bizottsg dntselkszt szerepre, s a javaslatok Tancsban trtn vgskig tart megtrgyalsra pl. Az alapvet feladatmegosztst a Lisszaboni Szerzds is fenntartotta. A Bizottsg a jogalkotsi aktusok esetben tovbbra is a javaslatok beterjesztje. Ez nem azt jelenti, hogy a Tancs vagy a Parlament ne kezdemnyezhetne jogalkotst, de ezt csak a Bizottsgon keresztl tehetik meg. A javaslat konkrt szvegnek elksztse s beterjesztse kizrlag a Bizottsg feladata, azaz erre a Tancsnak s a Parlamentnek fel kell krnie a Bizottsgot. Ez a szvegezsi s elterjesztsi jog egytt jr azzal egyrszt, hogy a Bizottsg javaslatt az unis jogszably tancsi elfogadsa eltt visszavonhatja, amennyiben gy tli meg, hogy azon szmra elfogadhatatlan vltoztatsokat kvnnak eszkzlni. A Bizottsgnak kezdemnyez jogkrnl fogva teht meghatroz szerepe van abban, hogy milyen jogalkotsi krdsek kerlnek az unis dntshozatal napirendjre.
501

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Termszetesen az olyan javaslatok, amelyek nem lvezik a tagllamok tmogatst, nem juthatnak messzire, s e tekintetben a Bizottsg lehetsgei ersen korltozottak. Ugyanakkor, hogy egy adott dnts- vagy jogszablytervezet milyen irnyban indul el, melyek lesznek meghatroz pontjai, s azok mire fognak koncentrlni, az a Bizottsgtl fgg, ami pedig tvolrl sem csekly befolyst jelent. Radsul a Bizottsg bizonyos politikk (pl. mezgazdasg, kereskedelem, verseny) esetben, egyes rszkrdsekben vgrehajt, normatv dntshoz feladatokat is ellt, amellyel e terleteken meghatroz befolyst fejt ki, dnt szerepet vllal.

4.2.2.

Dntshozatal a Tancsban

A Tancskzpont dntshozatalra pl rendszer a tagllamok kztti egyeztet mechanizmusok olykor tlthatatlan szvevnyt hozta ltre, amelyben a kvlll szmra nagyon bonyolult eligazodni, s ahol a konszenzus kialaktsa sokszor rendkvl fradtsgos s hosszadalmas, ami azt eredmnyezte, hogy ebben a rendszerben egyre fontosabb szerep jutott a Tancshoz kapcsold klnbz szint testleteknek. Br a zr dntsek a miniszterek szintjn szletnek, az elksztsben, a konszenzus megteremtsben kiemelt feladatuk van az alsbb szint frumoknak, mg a nagyhorderej gyekben az llam- s kormnyfk irnymutatsainak. A Tancson bell nagyon jelents koordinl szerepet tlt be a COREPER, a tagllamok EU mell rendelt lland kpviselinek bizottsga. A COREPER az els szm kapocs a Bizottsg s a tagllamok kztt. A Bizottsg dntsi, jogalkotsi javaslatt egy adott krdsben elszr mindig a tagllamok brsszeli lland kpviseleteihez juttatja el, amelyek tovbbtjk azt az illetkes nemzeti kormnyhivatalokhoz. Miutn ezekben kialakulnak a nemzeti llspontok, a javaslatot elszr a tagllamok klnbz tisztviselibl ll munkacsoportokban, majd magn a COREPERen vitatjk meg. A miniszterek el mr csak a vgs, a megegyezshez igen kzeli fzisban kerl az gy. Amennyiben a COREPER-en mr teljes konszenzus van egy adott krdsben, akkor a miniszterek sokszor trgyals nlkl fogadjk el a javaslatot. A Tancs, illetve a COREPER munkjt folyamatosan mintegy 200-250 munkacsoport segti, kszti el. A tancsi munkacsoportok ltalban a tagllamok minisztriumi szakrtjbl s a Bizottsg megfelel kpviseljbl llnak. A munkacsoportok feladata, hogy szakmailag elksztsk a Bizottsg javaslatt a COREPER-ben mr inkbb politikai szempont vitkra. A munkacsoportok konszenzusra trekszenek, s ha ezt sikerl elrni, akkor sokszor egy adott krdsben mr itt megszletik az elvi dnts, amelyet a COREPER-en mg megvitatnak, de a Tancsban sokszor mr trgyals nlkl elfogadnak. Ugyanakkor az gyeknek egy j rsze mr a munkacsoportokban elhal. A munkacsoportok gy szrknt megknnytik a Tancs munkjt. A munkacsoportok rendszere a nemzeti brokrcik szleskr bevonsn keresztl ltszlag a kormnykzi egyttmkds dominancijt nvelte, ugyanakkor ebben a szisztmban maga a Tancs is szupranacionalizldott, miutn a nemzeti appartusok, tisztviselk a legklnflbb szinteken kapcsoldnak ssze, amelynek kvetkeztben tarts s sszefond viszonyok jnnek ltre a tagllamok kormnyai, hivatalnokai kztt. A Tancsban kiemelked szerepe van a Tancs soros elnksgt betlt orszgnak is a tagllamok kztti egyeztetsben, a kompromisszumok elrsben. Az eredetileg csak az lsek leveznylsre sznt elnknek egyre nagyobb befolysa lett az elnki peridusa alatt megszlet dntsekre, s kezdemnyez kpessge, aktivitsa meghatroz lett adott flves idszak jogalkotsi programjra is. A Tancsban a Lisszaboni Szerzdssel a minstett tbbsgi dntshozatal vlt ltalnoss. A terletek mintegy 80%-ban szletik gy dnts, az egyhangsgon alapul dntsek csupn nhny terletre koncentrldnak (ilyen pl. a csaldjog, az adzs, vagy a kltsgvets sajt forrs rendszernek meghatrozsa).

502

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A tancsi dntshozatal logikjnak megrtshez kiemelten kell hangslyozni, hogy azt a Tancshoz kapcsold minden testletben a folyamatos konszenzuskeress dominlja (mg a minstett tbbsggel meghozhat dntseknl is trekszenek erre). A vitakultrra jellemz, hogy a tagllamok a dntsek vgs meghozatalakor ltalban igyekeznek elkerlni a nylt konfrontldst. Ez ugyan jl szolglja, hogy aztn mindegyik tagllam szvesebben hajtsa vgre a dntseket, azonban a tagorszgok nvekv szmnak kvetkeztben akadlyt is jelentheti a dntsek megszletsnek. Ezrt is fontos, hogy minl tbb terleten lehessen szksg esetn alkalmazni a minstett tbbsgi szavazst.

4.2.3.

A Parlament trsjogalkot szerepe

A Tancs s a Bizottsg ltal uralt rendszerben szortott magnak az vtizedek sorn egyre nagyobb helyet - a kezdetben csupn konzultatv szereppel br - Eurpai Parlament. Az els igazn komoly lkst a valdi parlamentt vls tjn az 1979-ben bevezetett kzvetlen vlaszts jelentette, amely ers legitimcit adott a testlet szmra. Az Eurpai Parlament 1979-et kvet elvi jelentsgnek nvekedse azonban mg vekig nem befolysolta a testlet jogalkoti, illetve ellenrz szerept, amely tovbbra is elenysz maradt. Ezen aztn elszr az Egysges Eurpai Okmny vltoztatott, amely az Eurpai Parlament szmra jelents intzmnyi elrelpst eredmnyezett. Tz kzssgi terleten bevezette az n. egyttmkdsi dntshozatali eljrst, amely a korbbi konzultcis mechanizmusnl jval szlesebb beleszlsi igaz mg mindig nem valdi dntsi jogot biztostott a Parlamentnek egyes krdsekben. Az Egysges Okmny msik nagy jtsa volt a Parlament szmra mr jval nagyobb intzmnyi slyt s valdi dntsi hatskrt biztost, igaz csak nhny szk terletre vonatkoz n. hozz-jrulsi jogkr bevezetse, amelynek lnyege, hogy a Tancs csak akkor dnthet egy adott krdsben, ha ahhoz a Parlament elzetesen egyetrtst adta. A Maastrichti Szerzds az Uni demokratikus legitimcijnak nvelse, illetve az egyre tbbet emlegetett n. demokratikus deficit cskkentse rdekben a Parlament dntshozi, jogalkoti hatskreit tovbb szlestette. A Maastrichti Szerzds nhny j terletre kiterjesztette a Parlament hozzjrulsi jogkrt, valamint s ez volt az igazn jelents lps bevezette az n. egyttdntsi eljrst, amely bizonyos terleteken a Parlamentet a Tanccsal egyenrang dntshozv tette. Az egyttmkdsi eljrshoz kpest e dntshozatali forma jelentsge, hogy a Parlament ebben mr olyan dntshozknt lphet fel, amelynek egyetrtse nlkl nem is szlethet dnts. Az egyttdntsi eljrssal a Parlament tulajdonkppen megkapta azt a trsjogalkoti szerepet, amelyre vtizedek ta trekedett. Ugyanakkor ennek jelentsgt jcskn korltozta, hogy a Maastrichti Szerzds szerint a Parlamentet ez a jog csak 15 az EU mkdse szempontjbl nem is a legfontosabb terleten illette meg. Komoly ttrst hozott azonban e tekintetben az Amszterdami Szerzds, amely tovbbi 23, tartalmt tekintve is fontos terletre kiterjesztve, az egyttdntsi eljrst meghatroz dntsi mechanizmuss tette, s ezltal az Eurpai Parlament mr valban komoly br tovbbra sem egyenrang trsjogalkotv vlt. A Nizzai Szerzdssel tovbbi 5 terlet kerl az egyttdntsi eljrs al, s ksbb a bel- s igazsggyi krdsek egy rsznek a kzssgi pillrbe utalsval a terletek szma tovbb ntt. A Lisszaboni Szerzds mg ennl is tovbb ment, s azzal, hogy a Parlamentet valdi trsjogalkotv tette a rendes jogalkotsi eljrs bevezetsvel s j terletekre val kiterjesztsvel, a Tanccsal egyenrang jogalkot intzmnyt hozott ltre. Az Eurpai Parlament megnvekedett befolysa gy mr a dntshozatali terletek tbb mint hromnegyedre kiterjed, csupn a klnleges jogalkotsi eljrsok (konzultci, hozzjruls) esetben maradt fenn a Tancs dominancija.

503

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

4.2.4.

Jogalkotsi eljrsok

Az eurpai integrci tbb mint tven ve alatt rendkvl bonyolult dntshozatali mechanizmus jtt ltre, a Parlament bevonsnak fggvnyben. A Lisszaboni Szerzds jelentsen leegyszerstette a dntshozatali rendszert azzal, hogy az egyttdntst kiterjesztette s ltalnoss tette, s csupn egyes kivteles esetekben teszi lehetv, hogy a Tancs az Eurpai Parlament beleegyezse nlkl dntsn. A rendes jogalkotsi eljrs mellett ngy lehetsges mdja van a klnleges jogalkotsi eljrs alkalmazsnak: Konzultcis eljrs: A Lisszaboni Szerzds szerint mintegy hsz olyan terlet marad, ahol tovbbra is a Tancs marad a meghatroz dntshoz az Eurpai Parlamenttel trtn konzultci mellett. (Ilyen terlet pl. a szocilis biztonsgra s vdelemre vonatkoz intzkedsek, a csaldjogi krdsek, vagy az adk harmonizcijt clz jogszablyok.) Hozzjrulsi eljrs: Nhny terleten a Tancs vgs dntse eltt szksges az Eurpai Parlament egyetrtse. (Pl. Eurpai gyszsg ltrehozsa az Eurojustbl, tbbves pnzgyi keret elfogadsa.) A Tancs hozzjrulsa: A Lisszaboni Szerzds nhny terleten fordtott hozzjrulsi eljrst alkalmaz, vagyis az Eurpai Parlament kezdemnyez, illetve a vgs dntst is az EP hozza a Tancs hozzjrulsa utn. (Ilyen terlet pl. a kpviselk sttusza vagy a vlasztsi szablyokra vonatkoz rendelkezsek.) Kltsgvetsi eljrs: A kltsgvetsi eljrst kizrlag az ves kltsgvets elfogadsra alkalmazhat specilis eljrs. (Errl lsd bvebben a 3.3. pontot.)

Arrl, hogy mely esetben melyik dntshozatali eljrst alkalmazzk a tancsi szavazsi eljrs (minstett tbbsgi vagy egyhang) meghatrozsval egytt a Szerzds szvege minden egyes terleten pontosan rendelkezik. Klnleges jogalkotsi eljrsok Konzultcis eljrs Az Egysges Okmny bevezetsig a konzultcis eljrs szmtott lnyegben az egyetlen jogalkotsi eljrsnak. A hozzjrulsi, az egyttmkdsi s az egyttdntsi eljrs trnyersvel alkalmazsi terlete ugyan cskkent, de az egyttdnts mellett mg mindig a f jogalkotsi eljrsnak szmt. Br a konzultci sorn a legkisebb a Parlament rdekrvnyest ereje, ez mgsem elhanyagolhat. Az eljrs lnyege ugyanis, hogy a Tancs csak a Parlament vlemnynek beszerzse utn dnthet. A Parlament vlemnyt ugyan a Tancsnak nem kell figyelembe vennie, de annak hinyban sem hozhat dntst. Ezt kihasznlva a Parlament, ha nem rt egyet egy javaslattal, illetve annak rszleteivel, akkor vlemnynyilvntsnak elhzsval egy ideig megakadlyozhatja a dntst. A Parlament gy vgl elrheti elssorban olyan gyekben, ahol gyors dnts szksges hogy mdost javaslatait figyelembe vve, a Bizottsg tdolgozza az eredeti javaslatot, s a Parlament csak a szmra elfogadhat verzi elkszlte utn bocstja vlemnyt a Tancs rendelkezsre. Ennek az is a jelentsge, hogy amennyiben a Bizottsg elfogadja a Parlament mdostsait, onnantl kezdve azok bizottsgi javaslatnak is tekintendk, amelyeket viszont a Tancs mr csak egyhangan utasthat el. Mivel a konzultcis eljrs gyakran prosul a Tancsban egyhang dntshozatallal, ez nehezti, hogy a Parlament vlemnye beptsre kerljn a 27 tagllam ltal egyszer mr nehezen kialkudott megllapodsba.
504

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Ennek ellenre a Parlament ms eljrsoknl meglv trsdntshozi szerepnek nvekedsvel prhuzamosan a konzultcis eljrsnl is ersdtek alkupozcii, miutn a tagllamok igyekeznek jobban figyelembe venni a testlet llspontjt, hogy ksbb ez is knnytse a megegyezst olyan terleteken (egyttdnts, hozzjruls), ahol ez elengedhetetlen. A hozzjrulsi eljrs A hozzjrulsi eljrs, amelyet az Egysges Okmny vezetett be, lnyegben vtjogot jelent a Parlament szmra a Szerzdsek ltal ebbe a krbe utalt nhny ltalban az Uni fejldse szempontjbl kiemelt fontossg terlet esetn. E dntsi procedrnl egy adott krds elfogadshoz a Parlament egyetrtse szksges a Tancs dntse eltt. Az eljrs sorn ugyanakkor a Parlament nem lhet mdostsokkal. Amennyiben a Parlament nemet mond adott javaslatra, az nem is kerlhet szavazsra a Tancs el. A hozzjruls igen ers dntsi jogkrt biztost a Parlament szmra, mivel nlkle a Szerzdsek ltal ide utalt terletek esetben nem szlethet dnts. Ugyanakkor meglehetsen negatv hats jogkr ez, mivel a Parlament nem javasolhat mdostsokat az el terjesztett tervezetekhez, csak elfogadhatja vagy elutasthatja azokat. Az EP ezrt mivel ltalban nem kvn elutast szerepben feltnni mdost-indtvnyi jogkr hinyban gy prblja rvnyesteni llspontjt, hogy elzetes hatrozatokban, nyilatkozatokban hozza a tagllamok s a Bizottsg tudomsra azokat a szempontokat, amelyeket hozzjrulshoz fontosnak tart. A Lisszaboni Szerzds egyes, az Eurpai Parlament mkdshez kthet esetekben a hozzjrulst megfordtja, vagyis az Eurpai Parlament dntshez a Tancs hozzjrulsra van szksg. A rendes jogalkotsi eljrs Az egyttdntsi eljrs bevezetse s kiterjesztse kiemelked jelentsggel brt az Eurpai Uni intzmnyi fejldsben. Igazbl ugyanis az egyttdntssel vlt a Parlament a Tancs mellett valdi trsjogalkot intzmnny, s mivel az egyttdnts alkalmazsi terlete folyamatosan bvlt, a Parlament dntshoz szerepe is egyre marknsabb vlt. Az egyttdntsi eljrst ltalban olyan terleteken vezettk be a klnbz szerzdsek, amelyek kzvetlenl rintik az llampolgrok rdekeit (pl. munkaer szabad ramlsa, szocilpolitika, egszsggy, fogyasztvdelem), s ezrt klnsen indokolt az Uni demokratikus legitimcijnak erstse. Az egyttdnts, illetve a Lisszaboni Szerzds terminolgijt hasznlva a rendes jogalkotsi eljrs jelentsge, hogy a Parlament megkerlhetetlen dntshoz, mdostsokat is tehet s a vgs dntst is csak vele egyetrtsben lehet meghozni. A rendes jogalkotsi eljrsban teht a Parlament a Tanccsal egyenrang dntshoz. A rendes jogalkotsi eljrs azzal indul, hogy a Bizottsg eljuttatja javaslatt a Tancshoz s a Parlamenthez. Errl a Parlament vlemnyt mond, mely tartalmazhat mdost javaslatokat, amiket megkld a Tancsnak. Ha a Tancs egyetrt a Parlamenttl rkez javaslattal, a jogszablyt el is fogadhatja, s az eljrs be is fejezdik. Ha viszont a Tancs nem rt mindenben egyet a Parlamenttel (ami a gyakoribb eset), akkor sajt javaslatot, n. kzs llspontot ad ki, s bocst a Parlament rendelkezsre, amit utbbi n. msodik olvasatban megtrgyal. Ekkor a Parlamentnek hrom hnapos hatridn bell ngy vlasztsi lehetsge van: nem ad ki vlemnyt; elfogadja a Tancs llspontjt; abszolt tbbsggel elutastja a Tancs llspontjt; mdostsokat javasol a Tancs llspontjhoz.
505

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az els kt esetben a Tancs elfogadja a jogszablyt s az eljrs vget r. A harmadik esetben a javaslatot el nem fogadottnak tekintik s az eljrs eredmny nlkl lezrul, nem szletik meg a kezdemnyezett jogszably. A negyedik esetben a Parlamenttl a javaslat a Bizottsg rtkelse utn visszakerl a Tancshoz. Amennyiben a Tancs elfogadja a Parlament minden mdostst, a jogszably megszletik s az eljrs vget r. Ha viszont a Tancs ekkor sem rt egyet mindenben a Parlamenttel, akkor n. egyeztetbizottsgot hvnak ssze, amely a Tancs tagjaibl (ltalban az lland kpviselk helyetteseibl) s velk megegyez szm (teht jelenleg 27) eurpai parlamenti kpviselbl ll, s amelynek lsein a Bizottsg kpviselje is jelen van. Az egyeztetbizottsg megllapodsra jusson. feladata, hogy a kt intzmny kztt kompromisszumos

Az egyeztets hromfle eredmnnyel rhet vget: Az egyeztetbizottsg egyezsgre jut, s kzs tervezetet kszt, amelyet a Parlament egyszer tbbsggel, a Tancs pedig a szmra elrt szavazsi eljrssal (ltalban minstett tbbsggel) jvhagy, miutn a jogszablyt elfogadottnak tekintik, az eljrs lezrul; Az egyeztetbizottsg egyezsgre jut, de a kt intzmny kzl valamelyik nem hagyja jv a kzs tervezetet, s gy a jogszably nem kerl elfogadsra, az eljrs pedig eredmny nlkl zrul le; Az egyeztetbizottsg nem jr sikerrel, nem tud egyezsgre jutni, miutn a jogszably ekkor sem kerl elfogadsra, az eljrs eredmny nlkl zrul le.

A Bizottsg szerepe ebben az eljrsban a korbbiakhoz kpest korltozottabb. Br a rendes jogalkotsi eljrs sorn is a Bizottsg egy ideig (az egyeztetbizottsg sszehvsig) visszavonhatja a jogszablytervezetet, amennyiben az olyan irnyban mdosult, amellyel nem tud egyetrteni, befolysolsi lehetsge az egyeztetbizottsg sszehvsakor lnyegben kimerl. Ezt kveten minden a Tancs s a Parlament megegyezsn mlik, s dntsknl mr nem kell figyelembe vennik a Bizottsg llspontjt. A rendes jogalkotsi eljrs sikernek fontos felttele, hogy a Parlamenttel val egyeztets mellett a tagllamok maguk kztt is meg tudjanak llapodni az elfogadsra kerl jogszablyrl. Mivel az egyttdntsnl a tagllamok llspontjai mellett prhuzamosan jelenik meg a Parlament llspontja is, ezrt igen nehz lenne a megegyezs a Parlamenttel, ha a Tancsban a tagllamok kztt teljes konszenzusra lenne szksg. Ezrt a Szerzds rendelkezsei szerint a rendes jogalkotsi eljrs a Tancsban nhny kivteltl eltekintve ltalban minstett tbbsgi szavazssal jr egytt. A rendes jogalkotsi eljrs sorn fontos, hogy a formlis egyeztetsek, lsek mellett a hrom intzmny folyamatosan informlisan is egyeztessen egymssal a mielbbi megllapods rdekben. A hromoldal informlis trgyalsok (n. trialgusok) az utbbi idben rendkvl elterjedtek. A Lisszaboni Szerzds rendelkezik arrl, hogy a Bizottsg, a Tancs s a Parlament kteles egyeztetni egymssal, s az egyeztets mechanizmusait intzmnykzi megllapodsokban lefektetni. A Szerzds ezzel a mr ltez gyakorlatot intzmnyesti, hiszen a hrom intzmny egyttmkdst eddig is intzmnykzi megllapodsok sora rendezte.

4.2.5.

Fellvizsglati eljrsok

A Lisszaboni Szerzds letbe lpse eltt a szerzdsek mdostsra kormnykzi konferencit kellett sszehvni, amelyen a tagllamok konszenzussal fogadtk el a mdostsokat.
506

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A konszenzussal elfogadott szveget ezutn minden tagllamban az alkotmnyos elrsoknak megfelelen ratifiklni kellett ltalban parlamenti megerstssel, de gyakran npszavazssal. Ez a procedra minden egyes fellvizsglat sorn hossz veket vett ignybe. A Lisszaboni Szerzdssel ezrt a tagllamok talaktottk a fellvizsglat rendszert. A cl a mdostssal az volt, hogy rugalmasabb tegyk a szerzdsek mdostst, teret engedve olyan egyszerstett eljrsoknak, amelyek rvid id alatt kpesek a szerzdseket az ignyekhez alaktani. Egy 27 vagy annl tbb tag Uniban ugyanis a konszenzus kialaktsa s az azt kvet ratifikci egyre hosszabbra nylik. Ugyanakkor az j fellvizsglati rendszerrel sem vltozik a tagllami vt intzmnye. Mg az egyszerstett eljrsok esetben is csak minden tagllam beleegyezsvel szlethet dnts. j elem viszont, hogy a parlamentek bekapcsolsval a fellvizsglat demokratikus jellege ersdik. Az Eurpai Parlament a rendes fellvizsglati eljrs keretben kap kezdemnyez szerepet, a nemzeti parlamentek pedig blokkolhatjk egyes tvezet intzkedsek meghozatalt. A rendes fellvizsglati eljrs Rendes fellvizsglati eljrst a Bizottsg, a tagllamok vagy az Eurpai Parlament kezdemnyezhet. A kezdemnyezs alapjn az Eurpai Tancs elnke elszr egy konventet hv ssze, amely megvizsglja a mdostsra irnyul javaslatokat, s konszenzussal ajnlst fogad el. A konvent a Lisszaboni Szerzds alapjn a tagllamok llam- s kormnyfibl, a nemzeti parlamentek kpviselibl, az Eurpai Parlament kpviselibl, illetve a Bizottsg kpviselibl ll szervezet. sszettelre s eljrsra vonatkozlag az Alkotmnyszerzdst 2002-2003-ban kidolgoz Eurpai Konvent szolglt pldul. A konvent ajnlsa a kormnykzi konferencia asztalra kerl, amely azutn arrl dnt. Amennyiben a Szerzds mdostsa olyan technikai krdseket rint, vagy olyan kis terjedelm, hogy az Eurpai Tancs nem tartja indokoltnak konvent sszehvst, errl az Eurpai Parlament egyetrtst kveten egyszer tbbsggel dnthet. Ebben az esetben a kormnykzi konferencia mandtumt az Eurpai Tancs hatrozza meg. A kormnykzi konferencia eredmnyt minden tagllamban ratifiklni kell, gy a tagllamok vtjoga mind a trgyalsok, mind a megersts sorn megmarad. j elem viszont, hogy a mdosts elfogadstl szmtott kt ven bell, ha a ratifikcis folyamat mg nem zrult le minden tagllamban, de mr a tagllamok ngytdben megtrtnt, a krdst az Eurpai Tancs el kell utalni politikai megvitats vgett. Az EU bels politikira vonatkoz egyszerstett fellvizsglati eljrs A bels politikk esetben fokozottan merl fel a rugalmassg, a folyamatos aktualizls ignye, ezrt a Lisszaboni Szerzds bevezetett egy egyszerstett fellvizsglati eljrst. Az eljrs alapjn az EU bels politiki esetben az Eurpai Tancs a Bizottsg, valamely tagllam vagy az Eurpai Parlament javaslata alapjn, az Eurpai Parlamenttel s a Bizottsggal trtnt konzultci utn egyhanglag hatrozatot fogadhat el, amely valamely politikt rszben vagy egszben mdost. A hatrozatot letbe lpse eltt minden tagllamban jv kell hagyni. A politikkra vonatkoz egyszerstett fellvizsglati eljrs az EU kls politiki kivtelvel minden terletre kiterjedhet, azonban nem nvelheti az Unira ruhzott hatskrket. Egyszerstett fellvizsglati eljrs (ltalnos tvezet zradk) A szerzdses reform alapvet clkitzse volt a dntshozatali rendszer egyszerstse, amelyet a tancsi minstett tbbsgi dntsek s a rendes jogalkotsi eljrs kiterjesztsvel kvntak elrni. Ugyanakkor az is nyilvnvalv vlt, hogy nem volt meg a szksges politikai akarat a klnleges jogalkotsi eljrsok s a tancsi konszenzuson alapul dntshozatal teljes megszntetsre.
507

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kormnykzi konferencin azonban a tagllamok nyitva akartk hagyni annak a lehetsgt, hogy egyes terleteken, ahol az akarat hinyzott, a jvben kormnykzi konferencia sszehvsa s a hozz kapcsold ratifikcis folyamat nlkl mdosthassk a Szerzdst. Beptettek ezrt egy ltalnos tvezet zradkot (passerelle zradk) a Lisszaboni Szerzdsbe. Az tvezet zradk lehetsget ad arra, hogy az Eurpai Tancs egyhang dntssel s az Eurpai Parlament egyetrtse alapjn kiterjessze a rendes jogalkotsi eljrst olyan terletekre, ahol addig valamely klnleges eljrssal szletnek a dntsek, valamint a tancsi minstett tbbsgi dntshozatal al tartoz terleteket a konszenzussal irnytott terletek rovsra kiterjessze. A dntstl szmtott hat hnapon bell brmely nemzeti parlament kifogssal lhet ebben az esetben a mdosts nem kerl elfogadsra. A nemzeti parlamenteknek teht ebben a vonatkozsban vtjoguk van, cserbe a ratifikci elveszett lehetsgrt. Az ltalnos tvezet zradk nem alkalmazhat a katonai s vdelmi vonatkozs krdsek esetben, az Uni sajt forrs rendszerre vonatkoz intzkedsek esetben, a tbbves pnzgyi keret elfogadst szablyoz rendelkezsekre, a rugalmassgi zradkra, illetve az egyes unis tagsgi jogok felfggesztsrl szlegyes szavazsi szablyokra. Klnleges tvezet zradkok A klnleges tvezet zradkok egyes terletekre vonatkoz egyszerstett eljrsok a rendes jogalkotsi eljrs, illetve a minstett tbbsg kiterjesztse cljval. A klnleges tvezet zradkok esetben az Eurpai Tancs ugyangy egyhanglag dnt, mint az ltalnos zradk esetben, azonban az Eurpai Parlamenttel csak konzultl a dnts meghozatala eltt. Tovbbi klnbsg, hogy a klnleges tvezet zradkok esetben a csaldjogi terlet kivtelvel a nemzeti parlamentek nem kapnak jogostvnyokat. A klnleges tvezet zradkot a kvetkez terleteken: tbb llamra kiterjed csaldjogi rendelkezsek; a szocilpolitika egyes terletei (munkaadk s munkavllalk rdekeinek kpviselete s kollektv vdelme, leglis bevndorlk foglalkoztatsnak felttelei); a krnyezetvdelem egyes terletei (pl. vzkszlet-gazdlkods, tagllamok energia-mixt rint rendelkezsek); a tbbves pnzgyi keret elfogadsa (a minstett tbbsg bevezetse); kzs kl- s biztonsgpolitika.

Vszfkzradkok A vszfkzradkok a klnleges tvezet zradkokkal szemben olyan rendelkezsek, amelyek lehetv teszik, hogy bizonyos terleteken visszalltsk az egyhang dntshozatalt a minstett tbbsgi dntshozatallal szemben. A vszfkzradkokat olyan terleteken lehet alkalmazni, ahol a tagllamok csak azzal a felttellel egyeztek bele a minstett tbbsgi dntshozatal kiterjesztsbe, hogy korltozott formban fennmarad vtjoguk. A vszfkzradkokat a bntetgyi igazsggyi egyttmkds egyes terletein, illetve a migrns munkavllalk Unin belli szabad mozgst rint rendelkezsek esetben lehet aktivlni. Alkalmazsnak felttele, hogy a tervezett intzkedsek alapjaiban rintsk valamely tagllam bntet igazsggyi rendszert, illetve szocilis biztonsgi rendszert.

4.2.6.

A Bizottsg deleglt dntshozi szerepe a komitolgia mkdse

A Tancs s a Parlament rvn folytatott jogalkots szmra lehetetlen lenne minden terlet minden krdsben meghozni a szksges dntseket.

508

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Vannak olyan terletek (pl. mezgazdasgi rkiigazt intzkedsek, agrrexportvisszatrtsek megllaptsa, lelmiszeradalkok engedlyezse stb.), amelyek zkkenmentes mkdse a Tancs s a Parlament lehetsgeinl (lsezsi, mkdsi mechanizmusainl) folyamatosabb dntseket ignyelnek. Ezrt az ilyen jelleg dntseket, jogszablyokat mindig egy nagyobb, a Tancs s a Parlament ltal elfogadott keretjogszably alapjn a Bizottsg hozza meg. A Bizottsg teht ilyen esetekben a Tancs s a Parlament felhatalmazsa alapjn jr el, illetve vgrehajt dntseket hoz. Ezek jelentsgt mutatja, hogy az gy kibocstott normk szma egyes vekben meghaladta az vi 4000-et is (igaz az utbbi vekben ez a szm ersen cskkent), mikzben a Tancs s a Parlament ltal elfogadott jogszablyok szma vente mindssze 4-500-ra tehet. A Bizottsg deleglt dntshez kapcsold n. komitolgiai eljrs eddigi trtnetben a Tancs sok esetben nem teljesen engedte t a Bizottsgnak a normatv dntshoz feladatokat, s folyamatos kontrollt, st bizonyos esetekben vtt gyakorol a Bizottsg ilyen jelleg tevkenysge felett. Ezt a Tancs klnbz tpus a tagllamok kpviselibl ll bizottsgokon keresztl vgezte (innen a nv: komitolgia bizottsgosdi). A Lisszaboni Szerzds alapjn, amely az Eurpai Parlamentet bevonja az eljrsba, a trsjogalkotk feladata, hogy a vgrehajtsi aktusok esetben rendeletekben szablyozzk a fellvizsglat s az ellenrzs mdszert. Ismeret-ellenrz krdsek: Sorolja fel az EU intzmnyeit! Mi a Bizottsg, a Tancs s az Eurpai Parlament szerepe? Milyen jogalkotsi eljrsok vannak? Milyen fellvizsglati lehetsgek vannak? Hogyan mkdik a deleglt dntshozs?

5.

Az Uni kltsgvetse

1988 ta az EU kltsgvetst egy tbbves pnzgyi perspektva rszeknt fogadja el a Tancs s az Eurpai Parlament. Ezek a pnzgyi csomagok ht ves idszakokra hatrozzk meg az EU f kiadsi elirnyzatait, az sszkltsgvetsnek a tagllamok GNP-jhez viszonytott plafonrtkeit, valamint a bevtelek szerkezett. Az EU ves kltsgvetse e tbbves pnzgyi keret rszeknt az n. kltsgvetsi eljrs sorn kerl elfogadsra. A tbbves pnzgyi keretet, amely korbban csupn intzmnykzi megllapodson alapult, a Lisszaboni Szerzds az elsdleges jog rszv tette.

5.1.

Kltsgvetsi s pnzgyi alapelvek

A 2002-es Pnzgyi Rendelet nyolc kltsgvetsi alapelvet hatroz meg: A teljessg s pnzgyi pontossg elve: az EU-nak csak egyetlen kltsgvetse lehet, amelyben valamennyi a kzs kltsgvetst rint kiadst s bevtelt fl kell tntetni. Az ves jelleg elve: a kiadsokat s bevteleket vente kell tervezni s elfogadni. Az egyensly elve: a bevteleknek mindig fedeznik kell a kiadsokat. Hiny nem tervezhet; a bevteleknek s kiadsoknak egyenslyban kell lennik. Az elszmolsi egysg elve: az unis kltsgvets tervezsnek s vgrehajtsnak elszmolsi egysge az eur. A globlis fedezet elve: meghatrozott kltsgvetsi bevteleket nem lehet meghatrozott kiadsok fedezsre fordtani. Valamennyi bevtel finanszrozza az sszes kiadst. A specifikci elve: valamennyi kiadsi ttelnek mell kell rendelni egy meghatrozott clt.

509

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A megbzhat pnzgyi menedzsment elve: a pnzgyi menedzsmentnek gazdasgosnak, hatkonynak s hatsosnak kell lennie. Az eurpai intzmnyeknek a Bizottsg tmutatsainak megfelelen ex ante s ex post rtkelseket kell elvgeznik. Az tlthatsg elve: a kltsgvets megtervezsnek s vgrehajtsnak, csakgy, mint az elszmolsnak tlthatnak kell lennie. Az tlthatsg biztostsnak egyik mozzanataknt az EU minden vben kzzteszi a kltsgvetst az EU Hivatalos Lapjban (Official Journal).

A Lisszaboni Szerzds az alapelvek tkrben megersti a csals elleni fellpst s a kltsgvets vgrehajtsnak ellenrzst. Utbbival kapcsolatban a Bizottsg minden vben jelentst nyjt be a Tancsnak s az Eurpai Parlamentnek az Uni pnzgyi helyzetrl.

5.2.

Az Uni sajt forrsai

1958-tl 1970-ig a kzs kltsgvetst tagllami befizetsekbl fedeztk. 1970-ben a kzs kltsgvets finanszrozsra n. sajt forrsokat vezettek be. Az EU kltsgvetst teljes egszben a sajt forrsokbl kell finanszrozni. A kzssgi majd unis kltsgvetsnek 1988 ta ngy f bevteli forrsa van: Hagyomnyos sajt forrsok: Az agrrleflzsek s a vmbevtelek tartoznak ide. A leflzsek a kzs mezgazdasgi politika rszeknt a nem unis orszgokbl rkez agrrtermkekre kivetett terhek, amelyek az unis rak s a vilgpiaci rak kiegyenltst szolgljk. Ide tartozik az n. cukorleflzs, ami a termelst s a raktrozst terhel specilis elvons. 1995-tl a bevteleknek ez a fajtja a vmok bevteli ttelbe mint mennyisgi vagy rtk utn fizetend vm kerlt t. A vmbevtelek az EU-n kvli orszgokbl szrmaz importra a Kzs Kls Vmtarifa alapjn kivetett elvonsok sszegt tartalmazzk. 2001 ta a beszedett sszegbl a tagorszgok a beszedsi kltsgeik megtrtse cmn 25 %-ot visszatarthatnak. A hagyomnyos sajt forrsok a teljes bevtel nagyjbl 12%-t jelenti. Hozzadottrtk-ad (HA) alap befizetsek: az EU ltal meghatrozott n. harmonizlt HA-alap bzisn (amely nem azonos a tagorszg ltal tnylegesen beszedett FA-val) minden tagorszgra egysges kulcs alapjn kivetett befizetsi ktelezettsg. A tagllamok a befizetst havonta, az adott kltsgvetsi vre meghatrozott sszeg arnyos rszeknt teljestik. A HA-alap befizetsek nem haladhatjk meg az EU GNP-jnek az 1 szzalkt. A HA-alap forrs a teljes bevtel kb. 11%-t teszi ki. GNI alap hozzjruls: a tagorszgok brutt nemzeti jvedelme (GNI) alapjn kalkullt befizets, amely az unis kltsgvets tervezett kiadsai s a hrom msik forrsbl befolyt sszeg klnbzett fedezi. 1988-as bevezetse ta szerepe egyre n. A GNI-alap forrs az sszes bevtel mintegy 76%-a. Ennek ksznheten tbbszr felmerlt a sajtforrsrendszer reformjnak szksgessge. Egyb bevtelek: A teljestett bevtelek kztt vrl vre szerepel egy specilis ttel, ami az egyb bevtelek elirnyzataknt szerepel. Ezek a bevtelek pontosan nem tervezhetk s jelentsgk is csekly. Ide tartoznak a brsgok, ksedelmi kamatok, az elz vek maradvnyai, illetve az eurpai kztisztviselk klnbz befizetsei. Az egyb bevtelek az sszes bevtel 1%-t teszik ki.

A sajt forrsok rendszerrl a Szerzds szerint a Tancs, az Eurpai Parlamenttel folytatott konzultcit kveten egyhanglag dnthet, j forrsokat is megjellhet. A Tancs hatrozatt a tagllamoknak alkotmnyos hagyomnyaiknak megfelelen ratifiklniuk kell. A sajt forrsok sszege 20120-ben megkzelti krlbell a 1293 millird eur. A sajt forrsok fels hatra az EU brutt nemzeti jvedelmnek 0,981,24%-a.

510

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

5.2.1.

Az Uni kltsgvetsnek kiadsai

Az EU kiadsi elirnyzatai a kzssgi kompetencik kiterjedsvel folyamatosan nvekedtek az 1980-as vek msodik fele ta. Elszr az egysges bels piac s a strukturlis alapok, majd a Gazdasgi s Monetris Uni s a Kohzis Alap ltrehozsnak programja vezetett a kiadsok emelkedshez. Hasonl hatssal voltak a kzs bdzsre az EU egymst kvet bvtsei is. A kiadsok sszettele kapcsn elmondhat, hogy az 1990-es vek ta a kltsgvets legnagyobb rszt a Kzs Agrrpolitikra (kb. 45%), valamint a regionlis politikra (kb. 35%) fordtott sszegek tettk ki. Nincs ez mskppen a 2007-2013-as pnzgyi perspektvban sem, amelyet 2005 decemberben fogadott el az Eurpai Tancs. A 2007-2013-as kltsgvetsi keret hat tfog kltsgvetsi fejezetet tartalmaz. Ezek a kvetkezk: Versenykpessg s kohzi Az EU legfontosabb prioritsai sszhangban a Lisszaboni Stratgival a gazdasgi nvekeds s a foglalkoztats elmozdtsa. A fenntarthat nvekeds kiadsai a teljes kltsgvets 44,2%-a e ketts clrendszerbe illeszkednek, s kt f csoportra bonthatk: A Versenykpessg a nvekedsrt s foglalkoztatsrt alfejezet al tartoznak a kutatsfejlesztst, a kzlekedsi s energiainfrastruktra-fejlesztst, az innovcit, az oktatst, a szakkpzst, valamint a szocilpolitikt finanszroz kiadsok. Az sszes kiads 8,6%-a. A Kohzi a nvekedsrt s foglalkoztatsrt alfejezet alatti pnzeszkzk elssorban a Strukturlis s Kohzis Alapokon keresztl a htrnyos helyzet rgikat segtik a globlis versenybe val eredmnyes bekapcsoldsban. A tagllamok kztti gazdasgi konvergencit, a regionlis nvekedst s foglalkoztatst, valamint a terleti egyttmkdseket elmozdt programok kaphatnak tmogatst e cmsz alatt. Az sszes kiads nagyjbl 35%-a. Termszeti erforrsok: mezgazdasg, vidkfejleszts, krnyezetvdelem s halszat Az EU a kltsgvetsnek kb. 43%-t az agrrpolitika, a fenntarthat halszat, valamint a krnyezetvdelem cljaira fordtja. A termszeti erforrsok elirnyzat legnagyobb rszt az sszkltsgvets 33,6%-t a Kzs Agrrpolitika keretei kztt megvalsul kzvetlen kifizetsek teszik ki. Emellett tovbbi 10%-ra rgnak a vidkfejlesztsre, a halszati politikra, illetve a krnyezetvdelmi irnyelvek vgrehajtsra fordthat sszegek. llampolgrsg, szabadsg, biztonsg s a jog rvnyeslse Az j harmadik elirnyzat a teljes kltsgvets 1,2%-a azoknak a terleteknek a nvekv fontossgt tkrzi, amelyekre az EU kompetencii a legutbbi szerzdsmdostsok sorn terjedtek ki. Az elirnyzat kt alfejezetre oszlik: A Szabadsg, Biztonsg s Igazsgossg alfejezet alatt az alapvet emberi jogok, az igazsggyi egyttmkds, a hatrvdelem, illetve a bevndorls- s menekltpolitika feladatai kerlnek finanszrozsra (0,6%). Az llampolgrsg alfejezet a kzegszsggyet, a fogyasztvdelmet, a kultrt, az oktatst, illetve a fiatalsgot rint unis politikk s programok, valamint az EU kommunikcis tevkenysge szmra klnt el forrsokat (0,4%). Az EU mint globlis szerepl Ez az elirnyzat biztost fedezetet az EU tevkenysgre a kls hatrokon tl. Ide tartoznak az elcsatlakozsi alapok, az eurpai szomszdsgi politika, a fejld orszgokkal val egyttmkdsek, a humanitrius akcik s seglyek, valamint a kzs kl- s biztonsgpolitika kiadsai. Ezek az sszkltsgvets 5,7%-t teszik ki.

511

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Egyb, belertve az igazgatsi kiadsokat Az EU mkdsi kltsgei tartoznak ebbe az elirnyzatba: gy valamennyi unis intzmny szemlyi- s fenntartsi kiadsai, a leszerelt eurokratknak fizetett nyugdjak, s az eurpai iskolk mkdtetsi kltsgei. Az sszes kiads 5,9%-t adja ez a ttel.

5.3.

A tbbves pnzgyi keret

A nyolcvanas vekben a kzs kltsgvets finanszrozsa egyre nagyobb nehzsget okozott. 1988-ban ezrt els vben fogadtak el a tagllamok hosszabb idszakra vonatkoz pnzgyi keretet, a kzssgi kltsgvets stabilizlsa rdekben. Ksbb a pnzgyi tervezsnek ez a formja gyakorlatt vlt, az llam- s kormnyfk htves pnzgyi programokat, n. pnzgyi perspektvkat fogadtak el. A pnzgyi perspektvk elfogadst az Szerzdsek nem rtk el, a krdskrt intzmnykzi megllapodsok szablyoztk. A tbbves pnzgyi keretre vonatkoz rendelkezsekkel a Lisszaboni Szerzds intzmnyestette a mr ltez pnzgyi perspektvk rendszert. A tbbves pnzgyi keret kategrinknt meghatrozza az ves ktelezettsgvllalsi elirnyzatok fels hatrt. A tbbves pnzgyi keretet a Tancs klnleges jogalkotsi eljrs keretben, egyhanglag elfogadott rendelet tjn hatrozza meg, az Eurpai Parlament egyetrtse utn. A Lisszaboni Szerzds tartalmaz egy tvezet zradkot arrl, hogy az Eurpai Tancs egyhang dntssel felhatalmazhatja a Tancsot arra, hogy a tbbves pnzgyi keret elfogadsa esetben trjen t a minstett tbbsgi dntshozatalra. A Lisszaboni Szerzds szerint pnzgyi kereteket legalbb tves idszakra kell elfogadni. A megfogalmazs azt tkrzi, hogy a Szerzds megalkotsakor a tagllamok nem tudtk eldnteni pnzgyi keretek hosszt, s miutn tbb tagllam s unis intzmny is azzal rvelt, hogy a pnzgyi keretek hosszt a Bizottsg s az Eurpai Parlament mandtumhoz kellene igaztani, emellett a formula kerlt elfogadsra. Abban az esetben, ha valamely tbbves pnzgyi idszak vgig nem sikerl jabb pnzgyi keretet elfogadni, akkor az elz keret utols vnek sarokszmai az irnyadk.

5.4.

Az ves kltsgvetsi eljrs

A Lisszaboni Szerzds nagymrtkben talaktotta az ves kltsgvets elfogadshoz vezet eljrst. A ktelez s nem ktelez kiadsi kategrik eltrlsvel a kltsgvets elfogadsnak rendszere tlthatbb s egyszerbb lett. Ugyanakkor a kt kategria eltnsvel a Tancs s az Eurpai Parlament a kltsgvetsi eljrsban teljes mrtkben egyenrangak lettek. j elem a Lisszaboni Szerzdsben tovbb, hogy a kltsgvets elfogadsa egy olvasatban s egyet nem rts esetn egyeztetbizottsgban trtnik. Amennyiben a tancs s a Parlament nem tud megegyezni a kltsgvetsrl, a Bizottsgnak j tervezetet kell ksztenie. A kltsgvetsi eljrs sorn elszr a Bizottsg beterjeszti a kltsgvetsi tervezetre tett javaslatt a kltsgvetsi vet megelz v szeptember 1-ig. Ezutn a Tancs kidolgozza a tervezetre vonatkoz llspontjt, s azt oktber 1-ig benyjtja az Eurpai Parlamentnek. A benyjtstl szmtott 42 napon bell az Eurpai Parlament vagy jvhagyja a Tancs llspontjt, s gy a kltsgvets elfogadsra kerl, vagy mdostsokat fogad el, s a mdostott tervezetet eljuttatja a Tancsnak s a Bizottsgnak. Ha az EP nem foglal llst, a kltsgvets elfogadottnak tekintend. Ha a Parlament mdostott tervezetet fogad el, az azt is jelenti, hogy egyeztetbizottsg sszehvsra kerl sor. Az egyeztetbizottsg az egyttdntsi eljrsbl ismert formciban l ssze, vagyis tagllamonknt egy kpviselbl s ugyanannyi EP-kpviselbl ll. Az egyeztetbizottsgnak 21 nap ll rendelkezsre a megllapodsra.
512

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Ha ez nem sikerl, a Bizottsgnak j tervezetet kell ksztenie. Ha az egyeztetbizottsg 21 napon bell megllapodik a szvegtervezetrl, akkor a megllapodstl szmtott 14 napon bell kell a szveget vglegesteni. Ha ebben a kt htben valamely intzmny elutastja a kzs szvegtervezetet, a Bizottsg j tervezetet kszt. Ismeret-ellenrz krdsek: Sorolja fel a kltsgvetsi alapelveket! Melyek az Uni sajt forrsai? Melyek a kltsgvets kiadsainak f terletei? Mi az a tbbves pnzgyi keret s hogyan kerl elfogadsra? Ismertesse az ves kltsgvets elfogadsnak eljrst!

6.

Az EU hatskrei s politiki

A Lisszaboni Szerzds megszntette a korbbi pillr-struktrt, s a hatskrk vilgos elhatrolsa mentn az unis politikk tdolgozott, rszben pedig teljesen j rendszert hozta ltre. A Lisszaboni Szerzds jtsa, hogy a hatskri tpusokat vilgosan elhatrolja, s ttelesen felsorolja, hogy az egyes politikk tern milyen hatskrrel rendelkezik az EU. A hatskrk gyakorlsra vonatkozan a Szerzds kt elvet emel ki, az arnyossg elvt s a szubszidiarits elvt. A szubszidiarits elve azt mondja ki, hogy az Uniban minden dntst az rintettekhez legkzelebb es szinten kell meghozni, azon a szinten, ahol a kvnt cl a leghatkonyabban megvalsthat. Az arnyossg elve pedig arra tr ki, hogy az Uni rendelkezseinek arnyban kell lennik az elrni kvnt clokkal, vagyis csak addig terjedhetnek, amg a Szerzdsekben meghatrozott clokat elrik. Az Alkotmnyszerzdst kidolgoz Eurpai Konvent eredetileg nem akart vltoztatni a politikk rendszern, csupn a pillr-szerkezetet trlte volna el, s a terrorizmus elleni fellpst ptette volna be a bel- s igazsggyi terletbe. Az elfogadott szveg azonban mgis szmos j politikra terjesztette ki az EU hatskrt, nhny terleten pedig a meglv politikkat bvtette ki, pldul a krnyezetvdelem esetben a klmapolitikval. A Lisszaboni Szerzds sszesen ht j politikai terletet jell meg, melyek a kvetkezk: sport eurpai kutatsi trsg rkutats energia idegenforgalom polgri vdelem igazgatsi egyttmkds

A Lisszaboni Szerzds a politikk esetben horizontlisan alkalmazand clkitzseken is vltoztatott. Az eredeti rendelkezseket, amelyek minden politika esetben ktelezv tettk a krnyezetvdelmi vagy eslyegyenlsgi clok megfontolst s beptst a jogszablyokba, a Lisszaboni Szerzds tovbbiakkal egszti ki. Ezek szerint a jogalkotsban szem eltt kell tartani pldul a foglalkoztats magas szintjnek biztostst, a szocilis biztonsgot, a magas szint oktats s kpzs elrst, a megklnbztets elleni kzdelem clkitzseit, illetve az llatjlti elrsokat.

513

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

6.1.

Az Uni kizrlagos hatskrbe tartoz politikk

Kizrlagos hatskrkbe olyan terletek tatoznak, amelyeken csak az EU alkothat jogot, s amelyek tekintetben a tagllamok elvesztettk szablyozsi jogosultsgukat. A tagllamok e terleteken csak annyiban alkothatnak jogot, amennyiben ket erre az Uni felhatalmazza, vagy ha annak clja az Uni ltal elfogadott aktusok vgrehajtsa.

6.1.1.

Vmuni

A vmuni az Unin belli vmok s az azokkal azonos hats djak megszntetst, illetve a nem-tagllamokkal szembeni kzs vmtarifkon alapul kzs kereskedelempolitika folytatst jelenti. A Rmai Szerzds rtelmben a vmuni ltrehozsa rdekben 1968. jlius 1-ig felszmoltk a tagllamok kztt ltez vmokat s az azokkal azonos hats (vmjelleg) djakat is, s megtiltottk jabbak kivetst. A vmokkal azonos hats djak mellett az EU-ban tilos a diszkriminatv jelleg adztats is, azaz ms tagllamok termkeire egyik tagllam sem vethet ki kzvetve vagy kzvetlenl magasabb adkulcsokat, mint a hazai termkekre. A vmok s djak felszmolsa mellett a kzs vmtarifa a kls orszgokkal val kereskedelem szablyozsnak f eszkze. A kzs vmtarifk lnyege, hogy az EU brmelyik orszgba az Unin kvlrl rkez adott termkre a belps helytl fggetlenl mindenhol ugyanakkora vmot kell fizetni, s, ha egy termkre egy tagllamba val belpskor mr megfizettk a vmot, akkor onnantl az a termk mr szabadon tvihet brmely msik tagllamba. A kzs vmtarifk meghatrozsa mellett a tagllamok szksgszeren harmonizltk vmszablyaikat, vmeljrsaikat, egyszerstettk a hatrellenrzsi formalitsokat, s fejlesztettk vmgyi egyttmkdsket is. A vmgyi egyttmkds esetben a dntsek rendes jogalkotsi eljrs alatt szletnek.

6.1.2.

A bels piac mkdshez szksges versenyszablyok

Az integrci alapjul szolgl ngy alapszabadsg (ld. ksbb) csak akkor rvnyeslhet, ha a verseny szabadsgval is prosul. Az Eurpai Kzssgek megalakulsakor ezrt az alaptk igen nagy hangslyt helyeztek arra, hogy biztostsk a kzs piacon belli versenyt. Ennek f oka, hogy a verseny az alapfelttele, mozgatja a gazdasgi nvekedsnek, a trsadalom jltnek. A verseny rvnyeslse a fogyasztk alapvet rdeke, hiszen a verseny teszi lehetv, hogy a fogyasztk a termkeket s szolgltatsokat a legjobb felttelekkel vsrolhassk meg. Ezrt az alaptszerzdsek kidolgozsakor a tagllamok kiemelten gyeltek arra, hogy a kereskedelem felszmolt akadlyai amelyek korbban szintn gtoltk a tagllamok termeli kztti versenyt helybe ne lphessenek egyb versenykorltoz jelensgek, mint pldul a piaci szereplk piacfeloszt, versenykorltoz magatartsai, megegyezsei. Az alaptk ezrt kzssgi szint versenypolitika folytatst hatroztk el, amelyhez a piaci verseny rvnyeslst biztost kzssgi versenyjogra volt szksg. A bels piaci versenyt rint minden dnts a mai napig unis szinten szletik. A versenypolitikban az unis szint slyt mutatja, hogy megvalstsban kiemelt szerepe van a Bizottsgnak, amely az unis verseny rnek tekinthet. A Bizottsg feladatai kzl e terletn rendelkezik a legnagyobb nllsggal, a tagllamok ezen a terleten ruhztk r a legersebb dntshozi, vgrehajti, s a tagllamokat ellenrz jogkrket. A verseny kzponti szerepnek hangslyozsa mellett ugyanakkor a kzs versenypolitika filozfija nem a klasszikus szabad verseny elvre pl.
514

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az EU versenyjoga elismeri, hogy bizonyos esetekben lehetsges a verseny korltozsa. Ezt a versenyjog ltalban klnbz szocilis szempontok (pl. a foglalkoztatottsgi szint javtsa), hossz tv gazdasgi rdekek (pl. kis- s kzepes vllalatok fejldse, szlet ipargak megerstse), s fogyaszti rdekek alapjn elfogadja. A verseny hatkony rvnyeslse rdekben az EU versenyjoga ltrehozsnak kt meghatroz clkitzse volt: egyrszt a piaci szereplk szmra megtiltani, hogy klnfle magatartssal, megegyezsekkel cskkentsk a versenyt, msrszt megakadlyozni, hogy a tagorszgok versenykorltoz intzkedsekkel tmogathassk sajt nemzeti vllalataikat, valamint kedvezmnyezzk llami tulajdon vllalataikat. E kt clkitzsnek megfelelen a versenyre vonatkoz unis rendelkezsek kt csoportra oszthatk. Az els csoport a vllalatok magatartsval, megllapodsaival s a vllalati koncentrcikkal, a msik csoport a tagllamokkal, illetve az ltaluk nyjtott klnfle tmogatsokkal, valamint az llami vllalatokkal foglalkozik. A vllalkozsokra vonatkoz unis versenyjogi szablyok kz tartozik a versenykorltoz megllapodsok s magatartsok tilalma, illetve a gazdasgi erflnnyel val visszals tilalma. A gazdasgi erflnnyel val visszals megakadlyozsa rdekben a msodlagos jog alapjn a Bizottsg az unis dimenzival br piaci koncentrcikat is ellenrzi. A vllalatokra vonatkoz versenyszablyok clja, hogy a bels piacon ne menjen vgbe a versenyt korltoz monopolizcis folyamat. Ehhez meg kell akadlyoznia, hogy egyes vllalatok felosszk egyms kztt a piacot klnbz versenykorltoz magatartssal, megllapodsokkal; biztostania kell, hogy a dominns pozcival br vllalatok erejket ne a piaci verseny cskkentsre, kiiktatsra hasznljk fel; tovbb meg kell gtolnia az olyan vllalati koncentrcikat, amelyek ltrehozsa a piaci versenyt veszlyezteti. Minden olyan vllalati magatarts tilos, amely a tagllamok kztti kereskedelmet korltozhatja, vagy torzthatja. A tilalom egyarnt vonatkozik a horizontlis (azonos termelsi vagy kereskedelmi fzisban lv vllalatok) s a vertiklis (klnbz egymst kvet termelsi vagy kereskedelmi fzisban lv vllalatok) versenykorltoz megllapodsokra, sszehangolt magatartsokra is. Az anya- s lenyvllalat kztti megllapods azonban nem tilos. Fontos rendelkezs, hogy a vllalatnak nem felttlenl kell honosnak lennie az EU-ban ahhoz, hogy rvnyesljenek r az unis versenyjog rendelkezsei, elg az EU piacn val jelenlt. A vllalatok esetben kivtel lehet a versenyszablyok alkalmazsa all az olyan versenykorltoz tevkenysg, amely unis gazdasgi vagy szocilis clok elrst clozza, illetve amely a fogyasztk rdekeit szolglja. Az llamokra vonatkoz versenyszablyok kimondjk, hogy brmilyen llami tmogats vagy llami vllalatoknak nyjtott tmogats, amely korltozza, vagy korltozssal fenyegeti a versenyt amennyiben rinti a tagllamok kztti kereskedelmet sszeegyeztethetetlen a bels piaccal. A Bizottsg s a Brsg e rendelkezs alapjn igen szlesen rtelmezi az llami tmogatsok krt. Eszerint minden olyan tmogatst idesorolnak, amelyeket az llami, helyi vagy regionlis szervek nyjtanak, st az olyan magnforrsbl ered tmogatsokat is belertik, amelyek az llam kzvetlen vagy kvetett dominns befolysa alatt llnak. A tmogats formja, nyjtsnak oka s clja lnyegtelen, az egyetlen dnt krds, hogy hatssal van-e a versenyre. A tmogats minden formja tilos, belertve a szubvencik mellett a kedvezmnyes klcsnt, a kamattmogatst, az adkedvezmnyt, a trsadalombiztostsi hozzjruls cskkentst, azaz minden olyan rendelkezst, amely cskkenti egyes cgek pnzgyi terheit, gazdasgi elnyt biztostva szmukra. Az unis versenyjog ugyanakkor termszetesen nem utastja el az llami tmogatsok lehetsgt, amelyek bizonyos, az Uni ltal is kitztt gazdasg- s trsadalompolitikai clok elrst szolgljk.
515

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az unis versenyjog elismeri, hogy szksg lehet a nemzeti vllalatoknak s ipargaknak nyjtott tmogatsokra, amennyiben ezek gazdasgi s szocilis clkitzseket szolglnak. Kivtel tovbb a magnszemly fogyasztknak nyjtott szocilis tmogats, a termszeti katasztrfk ltal okozott krok helyrelltsra nyjtott tmogats, illetve a volt kelet-nmet terleteknek nyjtott tmogats (utbbi kivtel a Lisszaboni Szerzds letbe lpstl szmtott t ven bell megszntethet).

6.1.3.

Monetris politika azon tagllamok esetben, amelyek hivatalos pnzneme az eur

Az 1992. februr 7-n alrt Maastrichti Szerzds tette a tagllamok szerzdses ktelezettsgv a Gazdasgi s Monetris Uni kzponti clja, a kzs pnz bevezetst. A Szerzds rendelkezett a monetris uni intzmnyi feltteleirl is, s hatrozott az eurpai jegybank, az Eurpai Kzponti Bank (EKB), valamint a Kzponti Bankok Eurpai Rendszernek (KBER) majdani fellltsrl. Az eurt hrom szakaszban vezettk be: 1994. janur 1-ig: tkeramls liberalizlsa, kzponti bankok fggetlensgnek megteremtse, valamint a tagllami gazdasgpolitikk kztti els harmonizcis lpsek megttele; 1999. janur 1-ig: egysges monetris politika rendszernek kidolgozsa, kzponti bankok kztti egyttmkds kialaktsa, a harmadik szakaszban rszt vev orszgok krnek meghatrozsa, kzs pnz bevezetsvel kapcsolatos technikai dntsek; 1999. janur 1-tl: a kzs pnz bevezetse.

A Maastrichti Szerzds szerint a kzs pnzhez csak azon tagllamok csatlakozhatnak, amelyek gazdasga teljest egyes, a gazdasg stabilitst, valutaunira val rettsget bizonyt, a legjobb monetris eredmnyeket felmutat tagllamok teljestmnyhez konvergl feltteleket. Az n. maastrichti konvergencia kritriumok a kvetkezk: rstabilits: a fogyaszti rszint (inflci) emelkedse a vizsglt vben 1,5%-nl jobban nem haladhatja meg a hrom legalacsonyabb inflcis rtj tagllam tlagindext. Kamatok konvergencija: a hossz lejrat kamatlb a vizsglt vben 2%-nl tbbel nem haladhatja meg a hrom legalacsonyabb inflcival rendelkez tagllam tlagt. rfolyamok stabilitsa: az EMS rfolyam-mechanizmusn (ERM) bell a nemzeti valutt az utbbi kt vben nem rtkelik le. Stabil kormnyzati pnzgyi pozcik: A vizsglt vben a kltsgvetsi deficit a GDP 3%t, az llamadssg pedig a GDP 60%-t nem haladhatja meg (utbbi esetben elvileg elfogadhatnak tekintik a 60%-nl magasabb szintet is, ha az adssgllomny folyamatosan cskken tendencit mutat).

Az 1995 decemberben megtartott madridi cscstallkozn a bevezetend kzs pnzt, a minden nyelven rthet s egyrtelm euro nvre kereszteltk. A tagllamok llam- s kormnyfi a Bizottsg ajnlsait figyelembe vve 1998. mjus 2-i brsszeli lskn gy dntttek, hogy a Gazdasgi s Monetris Uni harmadik szakasza 1999. janur 1-jn a kvetkez 11 orszg rszvtelvel indul: Ausztria, Belgium, Finnorszg, Franciaorszg, Hollandia, rorszg, Luxemburg, Nmetorszg, Olaszorszg, Portuglia s Spanyolorszg. A dntssel egyidben meghatroztk az eur-vezetben rsztvev valutk egymshoz rgztst, s az ehhez szksges rfolyamokat. Az llam- s kormnyfk Brsszelben kijelltk az Eurpai Kzponti Bank vezet testleteinek tagjait is. Az eur beindtsban rszvev 11 orszghoz 12-knt 2001. janur 1-jn csatlakozott Grgorszg is. Az eur kszpnzformban val bevezetse gy 2002. janur 1-jn 12 orszg rszvtelvel valsult meg. 2002. mrcius 1-jre a 12 orszg korbbi nemzeti valutit teljes kren kivontk a forgalombl.
516

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az eur-znbl csupn az Egyeslt Kirlysg, Dnia s Svdorszg maradt ki. Azta Szlovnia (2007. janur 1.), Mlta s Ciprus (2008. janur 1.), illetve Szlovkia (2009. janur 1.) csatlakozott az eur-znhoz. A gazdasgpolitikai koordinci f fruma az ECOFIN, azaz az EU-tagllamok gazdasgi s pnzgyminisztereinek Tancsa. A Tancs minden vben megfogalmazza a tagllamok szmra kvetend gazdasgpolitikai irnyt, melyek megvalstsa a tagllamok kompetencija. A monetris politika meghatrozsa s vgrehajtsa az eur-znban a Kzponti Bank s a KBER feladata. Az elsdleges cl az rstabilits fenntartsa. Az eur-zna orszgai kztti egyttmkds koordinlsra az eurcsoport hivatott. Ezt a formcit a Lisszaboni Szerzds intzmnyestette. Az eurcsoport a tagokra nzve bizonyos terleteken (pl. gazdasgpolitikai irnymutatsok, kltsgvetsi felgyelet sszehangolsa) jogilag ktelez dntseket hozhat. Az eurcsoport kt s fl vente elnkt vlaszt, akinek legfontosabb feladata az lsek sszehvsa, az eurvezet kpviselete, valamint a kapcsolattarts biztostsa a Kzponti Bankkal. j tagok felvtele esetn amelyrl a Tancs minstett tbbsggel dnt, az Eurpai parlamenttel trtnt konzultcit kveten az eurcsoport elzetes ajnlst fogad el, amelyet a Tancsnak beterjeszt. Minden tagllamnak a tbbi tagllam rdekeit figyelembe vve, felelsen kell kialaktania gazdasgpolitikjt s az annak kzponti elemt megtestest kltsgvetst. Nem engedhet meg ugyanis, hogy egy tagllam esetleg feleltlen kltsgvetsi politikja kvetkeztben ms tagllamokat, s ezzel az egsz monetris unit, illetve a monetris stabilitst veszlyeztesse. A konvergencia kritriumok teljestse az EMU harmadik szakasznak beindulst kveten is ktelez a rszes tagllamoknak. Hogy a kltsgvetsi fegyelmet biztostsk, ezrt fogadtk el a tagllamok az 1997. jniusi amszterdami cscson az n. Stabilitsi s Nvekedsi Paktumot (Stability and Growth Pact), amelynek alapjn a harmadik szakaszban rszvev, kltsgvetsi deficit kritriumot tllp tagorszg, GDP-jnek meghatrozott szzalkban pnzgyileg is szankcionlhat. (Ugyanakkor megjegyzend, hogy a konvergencia kritriumok betartsra a nem eur-zna tagoknak is trekednik kell, velk szemben azonban szankcik nem alkalmazhatk.)

6.1.4.

Tengeri biolgiai erforrsok megrzse a kzs halszati politika keretben

Korbban a szerzdsek nem rendelkeztek errl a terletrl, a krdssel a msodlagos jog foglalkozott. A Lisszaboni Szerzds az EU kizrlagos kompetencijba utalja a krdst, de kzvetlenl nem rendelkezik a terletrl. A Szerzds nem jelli meg, hogy milyen intzkedseket lehet a terleten elfogadni, illetve azt sem, hogy ezeknek milyen formban kell megtrtnnik.

6.1.5.

Kzs kereskedelempolitika

A kzs kereskedelempolitika bevezetsnek szksgessgt az Eurpai Kzssgek megalakulsnak egyik f clja, a vmuni ltrehozsa hvta letre, mivel a vmunival a tagllamok harmadik orszgokkal folytatott klkereskedelmk szablyozst a kzssgi szintre utaltk. A kereskedelempolitika lnyege, hogy a tagllamok ktoldal alapon mr nem kthetnek harmadik orszgokkal kereskedelmi megllapodsokat, azt csak kzsen, a kzs kereskedelmi politika keretein bell tehetik meg. A kereskedelempolitika megvalstsa sorn a tagllamok kzs vmtarifkat fogadnak el, kzsen ktnek vm- s kereskedelmi megllapodsokat, egysgestik liberalizcis trekvseiket, s a kereskedelmk vdelmt biztost intzkedseket. A kereskedelempolitika kiterjed a szolgltatsokra s a szellemi tulajdonra is. A Bizottsg itt rendelkezik az egyik legszlesebb nllsggal, vgrehajtsi s dntshozatali hatskrrel.
517

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A Bizottsg a kvlll orszgokkal kttt kereskedelmi szerzdsek, megllapodsok esetben a Tancs felgyelete mellett trgyalhat, a megkttt szerzdst a Tancs ratifiklja, hagyja jv, az Eurpai Parlament hozzjrulsval. Az Eurpai Parlament egybknt a megllapodsok jvhagysn kvl a kereskedelempolitikra vonatkoz intzkedsek elfogadsakor trsjogalkotknt jr el. A kzs kereskedelempolitika jegyben a tagllamok kvlll orszgokkal csak azonos alapon kereskedhetnek, csak kzsen kthetnek megllapodsokat. Az Uni a kvlll orszgokkal kt alapelv szerint alaktja klkapcsolatait. Egyrszt lehetsge van arra, hogy klnfle kereskedelmi egyezmnyeket, megllapodsokat kthessen kls llamokkal; msrszt egyes kvlll orszgokkal szorosabb, specilis bizonyos mrtkben a kereskedelmi kapcsolatokon tlmutat preferencilis jelleg egyttmkdsre lphet, s szmukra n. trsulsi viszonyt ajnlhat fel. A kzs kereskedelempolitika a tagllamok kzti vmok vgleges lebontsa utn 1970-ben lpett hatlyba. A kereskedelempolitika teljes egszben kzssgi kompetenciba kerlt, gy a vmtarifk meghatrozsa, a kereskedelmi trgyalsok folytatsa s a kereskedelmi vdelmi (pl. dmpingellenes) intzkedsek is kzssgi hatskrbe kerltek. A Szerzds ugyanakkor eredetileg nem biztostott alapot a szolgltatsok klkereskedelmnek kzssgi mkdtetsre, ezrt az 1997-es Amszterdami, majd a 2001-es Nizzai Szerzds rendelkezsei rtelmben vlt lehetv, hogy a kzs kereskedelempolitika kiterjedjen a szolgltatsokra s a szellemi tulajdonra is. A Lisszaboni Szerzdssel unis kompetencia lett a kzvetlen klfldi beruhzsok terletre vonatkoz megllapodsok trgyalsa s megktse is. Ez utbbi hrom terlet esetben a Tancs egyhanglag dnt. A Lisszaboni Szerzds sem utal ugyanakkor minden szolgltatst a kzs kereskedelempolitika hatlya al, mivel a kulturlis s audiovizulis, az oktatsi, tovbb a szocilis s egszsggyi szolgltatsok terletn a tagllamok s az Uni kompetencija tovbbra is megosztott marad. Ezeken a terleteken a trgyalsokat a tagllamok s az Uni kzsen folytatjk s a megllapodsok elfogadshoz tagllami konszenzus szksges.

6.1.6.

Nemzetkzi megllapodsok megktse

A nemzetkzi megllapodsok ktst a Szerzds abban az esetben utalja az EU kizrlagos hatskrbe, ha (1) a megllapods megktst valamely unis jogszably rja el, (2) ha az a bels hatskreinek gyakorlshoz szksges, illetve (3) ha a megllapods rinti az unis szablyokat. A Lisszaboni Szerzds letbe lpse eltt az EU nem rendelkezett nemzetkzi jogalanyisggal, gy addig nemzetkzi megllapodst csak az Eurpai Kzssg kthetett. Az j szerzds alapjn immr az EU a szerzdskt fl. Az EU n. funkcionlis szerzdsktsi kpessggel rendelkezik, azaz csak a Szerzdsben meghatrozott clok rdekben jogosult nemzetkzi megllapodst ktni. Fontos azonban megjegyezni, hogy ez nem azt jelenti, hogy az EU csak a Szerzdsben foglalt jogalapokhoz ktheten fogadhat el megllapodsokat, a clok rtelmezse tgabb is lehet. Az EU a Szerzdsben lefektetett mdon a kvetkez terleteken kthet nemzetkzi megllapodsokat: monetris politika, mszaki fejleszts, krnyezetvdelem, illetve fejlesztsi egyttmkds. Kln kategria az EU azon jogosultsga, hogy trsulsi megllapodsokat kthet harmadik llamokkal. A trsulsi megllapodsok ltalban tfogan rendezik az EU s harmadik orszgokkal kialaktott kapcsolatt, kiemelten koncentrlva a kereskedelmi kapcsolatokra, de az utbbi idben egyb emberi jogi, kulturlis megfontolsok is egyre ersebben megjelennek bennk. A trgyalsok megkezdsre a Tancs ad felhatalmazst, s egyben kijelli a ftrgyalt az adott krdsben. A ftrgyal mell a tagllamok kpviselibl ll bizottsgot is kinevezhet. A trgyalsok vgn a Tancs a ftrgyal javaslata alapjn ad felhatalmazst a szerzds alrsra.

518

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A trgyalsok sorn a Tancs megbzsa alapjn vagy a Bizottsg, vagy a klgyi s biztonsgpolitikai fkpvisel ajnlst kszt (az ajnls ksztje nem azonos a ftrgyalval). Utbbi akkor kszthet ajnlst, a megllapods trgya a kl- s biztonsgpolitika terlett rinti. A terleten a dntseket a Tancs hozza, vagy az Eurpai Parlament egyetrtse alapjn, vagy a Parlamenttel trtnt konzultci utn. Emellett az Eurpai Parlamentet folyamatosan tjkoztatni kell a trgyalsok alakulsrl. A Tancs a megllapodsokrl ltalban minstett tbbsggel dnt, azonban trsulsi megllapodsoknl, gazdasgi s pnzgyi megllapodsoknl, illetve olyan megllapodsok esetben, amelyek az Uniban tancsi egyhangsgon alapul terletet rintenek, a Tancs konszenzussal dnt.

6.2.

Az Uni s a tagllamok kztt megosztott hatskrk

Megosztott hatskrk esetn a tagllamok mindaddig lhetnek szablyozsi jogukkal, amg az Uni nem gyakorolta hatskrt. Amennyiben az Uni az adott terleten jogot alkot, a tagllamok elvesztik szablyozsi jogukat olyan mrtkben, amilyen mrtkben az Uni jogot alkotott. Az Uni azonban visszaadhatja a szablyozsi hatskrt a tagllamoknak. Ebben az esetben felled jogalkotsi joguk.

6.2.1.

Bels piac

Az 1957-ben ltrehozott Eurpai Gazdasgi Kzssg alapvet clja a tagllamok kzs piacnak megalaktsa volt. A kzs piac amelyet az Egysges Okmny ta mr az egysges piac (vagy bels piac) fogalma s clkitzse vltott fel a kezdetektl fogva mind a mai napig az eurpai integrci ltrehozsnak s mkdtetsnek meghatroz oka, minden egyb clt that lnyege. Az egysges piac olyan hatrok nlkli trsg, amelyben az ruk, a szolgltatsok, illetve a tke s a munkaer szabadon, korltozsok nlkl ramolhatnak. A Maastrichti Szerzds ta az EUban a munkaer helyett - tgabban - mr az sszes szemlyre rtelmezik a szabad mozgs elvt. Ahhoz, hogy a ngy tnyez (az ruk, a szolgltatsok, a szemlyek s a tke) szabad ramlsa, vagy ms nven a ngy alapszabadsg valban biztostott legyen az eredetileg klnbz szablyoz rendszerrel, hagyomnyokkal rendelkez tagllamok kztt, tfog kzssgi jogi keretre volt szksg. Mivel az egysges piac, illetve a ngy szabadsgjog garantlsa az eurpai integrci meghatroz clja, nem vletlen, hogy az ezzel kapcsolatos jogalkots adja az unis joganyag gerinct. A ngy alapszabadsg biztostsa egyrszt a negatv integrci, azaz a szabad ramlst akadlyoz tnyezk lebontsn, msrszt a pozitv integrci, azaz a kzs szablyozson keresztl trtnik. Mindehhez hozz kell tenni, hogy az egysges piac kiptse egy folyamat, amely mind a mai napig zajlik, s felteheten teljes megvalstsa mg j ideig eltart. Tovbbra is tbb (elssorban az eltr adrendszerbl fakad) pnzgyi, (egyes tovbbra is eltr szabvnyokbl fakad) technikai, vagy ppen (az eltr llami berendezkedsbl, nemzeti hagyomnyokbl stb. ered) jogi s kzigazgatsi nemzeti elrs akadlyozza az egysges piac zavartalan mkdst. A Lisszaboni Szerzds a bels piacot megosztott hatskrben tartja s az EU alapvet clkitzseinek egyikeknt jelli meg. j elem, hogy a bels piacot a szellemi tulajdonjog tern is kiterjeszti az eurpai oltalmi jogcmek bevezetsvel, amelyhez kzponti engedlyezsi s ellenrzsi rendszert hoz ltre.

519

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Fontos kiemelni tovbb, hogy a Lisszaboni Szerzds kiemelten foglalkozik az ltalnos gazdasgi rdek szolgltatsokkal. Ezek esetben a szerzds rendelkezik arrl, hogy a tagllami hatskrket minden esetben tiszteletben kell tartani. Az ruk szabad mozgsa Az egysges bels piac koncepcijnak lnyege, hogy az EU egyetlen gazdasgi trsg, amely hasonlan mkdik egy nemzeti piachoz. ppen ezrt az ruk szabad mozgsa taln a legelemibb sszetevje nemcsak az egysges piac, de az egsz EU mkdsnek. Az ruk szabad ramlst, azaz a termkek szabad kereskedelmt az EU-n bell a vmuni fellltsa s a tagllamok kztti mennyisgi korltozsok eltrlse biztostja. A bels vmok lebontsa mellett azonban szksg van a mennyisgi korltozsok s azokkal egyenrtk korltozsok eltrlsre is. Mg azonban a vmokhoz hasonlan a mennyisgi korltozsok eltrlse knnyen megvalsthat volt (mr 1961. december 31-jig felszmoltk a kvtkat), a mennyisgi korltozsokkal azonos hats (egyenrtk) intzkedsek kiiktatsa komoly nehzsgeket okozott (s lnyegben okoz mind a mai napig), mivel azok a tagllamokban a legklnbzbb formban jelentkeztek, radsul az egyik leghatkonyabb kereskedelemkorltoz eszkznek bizonyultak. Sokig mg az azonos hats korltozsok meghatrozsa is problmt okozott. Ilyen korltozsok lehetnek az ruk behozatalhoz kapcsold engedlyek, ellenrzsek, az ruk sszettelre, csomagolsra, mretre vonatkoz jellemzk elrsa. Vgl az Eurpai Brsg adott egysges rtelmezst a mennyisgi korltozsokkal azonos hats intzkedseknek, amennyiben ilyennek tekintett minden olyan intzkedst, ami kzvetve vagy kzvetlenl, tnylegesen vagy potencilisan kpes a tagllamok kztti kereskedelmet akadlyozni. Lehetsg van ugyanakkor bizonyos esetekben a kereskedelmet korltoz elrsokra. A Szerzds hatrozza meg azokat az eseteket, amelyek kivtelt kpeznek a mennyisgi korltozsokra s a velk azonos hats intzkedsekre vonatkoz tilalom all. Ennek rtelmben az ilyen tpus nemzeti rendelkezsek megengedettek, amennyiben a kzerklcs, a kzrdek, a kzbiztonsg, az emberek, llatok, nvnyek egszsge, a mvszeti, trtnelmi s rgszeti rtkkel br nemzeti kincsek, valamint az ipari s kereskedelmi tulajdon vdelmre szolglnak. A kivtelek azonban nem szolglhatnak kereskedelemkorltoz intzkedsek lczsra, s az Eurpai Brsg tlkezsi gyakorlata alapjn szigoran arnyban kell llniuk a kitztt cllal. Rendkvl fontos lps volt a mennyisgi korltozsokkal azonos hats intzkedsek felszmolsa tern de az egsz kzssgi jogharmonizcit illeten az Eurpai Brsgnak 1979-ben az n. Cassis de Dijon gyben hozott tlete, s ennek alapjn az egyenrtksg, valamint a klcsns elismers elveinek lefektetse. Ennek rtelmben olyan terleteken, ahol nincs harmonizlt szablyozs a tagllamoknak el kell ismernik a msik tagllamban jogszeren ellltott termket s ennek terletkn val forgalmazst f szably szerint nem korltozhatjk. A Cassis de Dijon tlettel megszntettk azt a gyakorlatot, hogy a tagllamok kln elrsokkal, szabvnyokkal vdjk nemzeti termkeiket. A klcsns elismers alapvet tmadst intzett a protekcionista jelleg nemzeti kereskedelemszablyozs ellen, s fordulpontnak tekinthet az ruk szabad ramlsa valban korltozsmentes megteremtsben. A klcsns elismers lnyegben egy j harmonizcis technikv vlt a kzssgi jogban, amit vgl az Egysges Okmny a Szerzdsben is intzmnyestett. Annak rdekben ugyanakkor, hogy a klcsns elrs alapjn ne mindig a legalacsonyabb szint szablyozst nyjt tagllam szabvnyaihoz s elrsaihoz kelljen alkalmazkodnia a tbbi tagllamnak, az EU szintjn alapos, kiterjedt s folyamatos harmonizci folyik a szabvnyok, technikai elrsok egysgestsre, kzeltsre. Az Uni klnsen a biztonsgi kvetelmnyek meghatrozsban aktv, keretszablyok lefektetsvel.
520

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A Bizottsg pedig folyamatosan ellenrzi ezek betartst. Erre azrt is szksg van, hogy a tagllamok megbzhassanak a tbbi tagllam minsgellenrzsi tevkenysgben, hiszen ez alapjt kpezi a klcsns elismers rvnyeslsnek. Ha pedig a tagllamok j szabvnyokat, szablyokat kvnnak bevezetni, arrl mindig tjkoztatniuk kell a Bizottsgot. A szemlyek szabad mozgsa A Rmai Szerzds mg nem biztostotta a szabad mozgs ltalnos jogt. Az eredeti Szerzds a kzs piac megfelel mkdsnek biztostsbl kiindulva csak a gazdasgilag aktv szemlyek (munkavllalk, nll tevkenysget folytatk, szolgltatst nyjtk) s csaldtagjaik szabad ramlst garantlta. Az vek sorn ez a helyzet fokozatosan vltozott, s vgl a Maastrichti Szerzds tette alapjogg az Uni minden polgrra vonatkoz gazdasgi aktivitstl fggetlen mozgsszabadsgot. A klnbz csoportokra azonban tovbbra is eltr szablyok vonatkoznak, attl fggen, hogy milyen formban vgeznek keres tevkenysget, illetve egyltaln vgeznek-e ilyet. A keres tevkenysg cljbl ms tagllamba tteleplkre lnyegben hrom eltr szabadsg vonatkozik. A munkavllalkra (msok ltal foglalkoztatottakra) a munkaer szabad mozgsa, az nll foglalkoztatottakra vagy szabadfoglalkozsakra (nll tevkenysget folytatkra) a letelepeds szabadsga, mg a szolgltatst nyjtkra inkbb a szolgltats nyjtsnak szabadsga (a szolgltatsok szabad ramlsa) vonatkozik. A hrom csoport szabad mozgsa ugyanakkor egyetlen alapelvre pl: a htrnyos megklnbztets (diszkriminci) tilalmra. Ez azt jelenti pldul, hogy a ms tagllambl szrmaz munkavllalk vagy vllalkozk ugyanazon jogokkal brnak, mint a helyi munkavllalk s vllalkozk. Hozz kell tenni ugyanakkor, hogy a hrom szabadsg a munkaer szabad ramlsa, a letelepeds szabadsga, a szolgltatsnyjts szabadsga nem korltlan jogok, csupn azt jelentik, hogy a tagllamok a ms tagllamokbl szrmaz (termszetes vagy jogi) szemlyeket honos (termszetes vagy jogi) szemlyeikhez hasonlan kezelik. A munkavllalk szabad mozgsnak elve az egsz integrci egyik alappillre. A munkaermobilits feltteleinek kiterjesztse egyrszt kiszlesti a munkalehetsgek tert a munkavllalk szmra, msrszt a munkaadk is knnyebben tallhatnak megfelel kpzettsg szakembereket, amely vgs soron javtja a foglalkoztatsi helyzetet s a gazdasg hatkonysgt az egsz Uniban. A munkavllalk szabad mozgst hrom felttel akadlyozhatja igazn: az egyik a diszkriminatv felttelek meglte a ms tagllambl rkezkkel szemben, a msik az olyan jogszablyok, adminisztratv intzkedsek meglte, amelyek eltr ktelezettsgeket llaptanak meg a ms tagllambl rkezkre, a harmadik pedig a trsadalombiztostsi rendszerek kztti koordinci hinya lehet. ppen ezrt az unis jogszablyok mindenekeltt ezen akadlyok felszmolst clozzk. A trsadalombiztosts esetben fontos kiemelni, hogy az unis jog szerint az tteleplskr a megszerzett jogokat (illetve a felhalmozdott sszegeket) a munkavllalk magukkal viszik s azok hozzaddnak a msik tagllamban meglv jogosultsgaikhoz. A Szerzds clja nem az, hogy harmonizljk a tagllamok trsadalombiztostsi rendszereit, hanem, hogy megteremtsk a szksges koordincit kzttk. A munkavllalk szabad mozgsa all is lteznek ugyanakkor kivtelek, amikor a Szerzds engedlyezi a klfldi munkavllalkkal szembeni korltozsokat. Ilyen korltozsokat egyrszt a kzrdek, a kzbiztonsg s a kzegszsg vdelmben, msrszt a kzszolglatban lehet rvnyesteni. Az keres tevkenysget folytat szemlyek szabad mozgsnak biztostsa tekintetben kln kategriba tartoznak az nll tevkenysget folytatk (nll vllalkozk). Ezeket a szemlyeket a letelepeds szabadsga illeti meg, ami azt jelenti, hogy brmelyik tagllamban joguk van arra, hogy tevkenysgbe kezdjenek s azt folytassk, tovbb hogy vllalatokat alaptsanak s azokat igazgassk ugyanazon rendelkezsek alapjn, amelyek az adott tagllamban honos szemlyekre vonatkoznak.
521

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A letelepeds szabadsga kiterjed a jogi szemlyekre is, ami megknnyti a fikvllalatok, gynksgek s lenyvllalatok alaptst. A letelepeds szabadsgnak legnagyobb akadlya amely egyarnt rinti a szolgltatsok szabad nyjtst s bizonyos mrtkben a munkavllalk szabad mozgst is abbl a problmbl fakad, hogy gyakran egy adott tevkenysg folytatshoz specilis szakmai kpestsre, illetve vgzettsgre lehet szksg. Ezrt a tagllamok az ruk szabad ramlsnl mr mkd klcsns elismers elvt adaptltk e terletre is, s a felsoktatsi diplomkrl, valamint az egyb szakkpestsekrl szl jogszablyok keretben a diplomk s szakkpestsek klcsns elismerse gy lnyegben ltalnos alapelvv vlt (mind az nll tevkenysget folytatk, mind a munkavllalk esetben). Ugyanakkor bizonyos szakmk (pl. jogszok) esetben tovbbra is krni kell a helyi hatsgoknl a kpzettsg elismerst. Amennyiben a hatsgok jelents eltrst llaptanak meg a kpzettsgben az oktats hossza vagy tartalma szerint, akkor szakmai gyakorlat, kiegszt kpzs vagy viselkedsi teszt egyiknek elvgzst krhetik. A letelepeds szabadsga all is vannak kivtelek. A kzrdek, a kzbiztonsg s a kzegszsg vdelme rdekben a tagllamok megfelelen indokolt esetben itt is lhetnek szigoran a cllal arnyban ll korltozsokkal. A Szerzds alapjn kivtelt kpeznek tovbb azok a tevkenysgek, amelyek mg ha csak alkalomszeren is hivatalos hatskr gyakorlshoz kapcsoldnak. A Lisszaboni Szerzds kiterjeszti a szocilis biztonsgra vonatkoz harmonizcis ktelezettsget a migrns nll vllalkozkra is. Ez az egyik olyan terlet ugyanakkor, ahol vszfkzradkot ptettek a rendszerbe. A Maastrichti Szerzds bevezetse ta a szabad mozgs joga immr gazdasgi aktivitstl fggetlenl az Uni minden llampolgrt megilleti. A szemlyek szabad mozgsnak elve szerint az EU brmely llampolgrnak alapjoga, hogy szabadon, korltozsok nlkl lpheti t a tagllamok kztti hatrokat. A rvidebb idej tartzkods (az utazs) mindenfajta korltozs nlkl trtnik az unis llampolgrok szmra. Hrom hnapos idtartamig brki szabadon utazhat s tartzkodhat egy msik tagllamban. A szabad mozgs az utazsi szabadsgon kvl ugyanakkor magba foglalja a hosszabb tartzkods, gy a munkavllals, a tanuls, a letelepeds s a tartzkods szabadsgt is. Ez egyben azt is jelenti, hogy az unis polgrok szabadon vlaszthatjk meg lakhelyket az EU egsz terletn. Amennyiben azonban hrom hnapnl hosszabb ideig maradnak egy msik tagllamban, akkor tartzkodsi engedlyre van szksgk. Ezek kiadsa ugyanakkor automatikus, amennyiben teljeslnek bizonyos felttelek. Ezek a letelepeds cljtl fggen vltoznak. Eltrek a szablyok attl fggen, hogy valaki milyen cllal kvn tartsan egy msik tagllamban tartzkodni. A szabad mozgst, a ms tagllamba val utazst megknnyti, hogy a hatrellenrzs nagy rsze megsznt az Uniban. Azzal prhuzamosan, hogy a Schengeni Egyezmnyt s az alapjn megszletett jogszablyokat az Amszterdami Szerzdssel integrltk az Eurpai Uniba, illetve a kzssgi joganyagba a kt specilis helyzet szigetorszg, az Egyeslt Kirlysg s rorszg kivtelvel lnyegben megsznt a szemlyforgalom ellenrzse a tagllamok kztti, azaz az Unin belli hatrokon. A szemlyek szabad mozgsra vonatkoz jogszablyokat a Tancs s az Eurpai Parlament rendes jogalkotsi eljrs keretben fogadja el. A szolgltatsnyjts szabadsga Szolgltatsknt az unis jogban azon djazs ellenben vgzett tevkenysget rtik, amely nem esik az ruk, a szemlyek s a tke szabad mozgsra vonatkoz elrsok al. A vilgosabb megklnbztets rdekben az unis jog a szolgltatsok szabad nyjtsa kategrijba azokat a szolgltatsokat helyezi, amelyek valamilyen hatron tnyl elemet tartalmaznak, azaz amelyek esetben a szolgltats nyjtja s ignybevevje nem azonos tagllamban honos.
522

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A szolgltatsok szabad ramlsra is vonatkozik a diszkriminci tilalma. Azaz a tagllamok nem llthatnak fel eltr feltteleket azon szolgltatk szmra, akik egy msik tagllambl vgzik tevkenysgket, illetve azon szemlyek szmra, akik egy msik tagllamban vesznek ignybe szolgltatsokat. Az Eurpai Brsg tleteiben rmutatott arra is, hogy nemcsak a nylt s burkolt diszkriminci, de az olyan korltozsok is tilosak, amelyek ugyan mind a helyi, mind a klfldi szolgltatkra (illetve szolgltatsok ignybevevire) vonatkoznak, de klnsen utbbiak tevkenysgt nehezti meg, illetve teszi lehetetlenn. A szolgltatsnyjts szabadsga all is lteznek kivtelek, amelyek a szolgltatsok hatrterlet jellegbl fakadan a letelepeds szabadsga s az ruk szabad mozgsa fejezeteknl tapasztalt kivtelekbl erednek. gy kivtelt kpeznek azok a szolgltatsi tevkenysgek, amelyek kzhatalom gyakorlshoz kapcsoldnak; valamint a szabad mozgsra vonatkoz korltozsok alkalmazhatk a kzrdek, a kzbiztonsg s a kzegszsg vdelme rdekben. A Lisszaboni Szerzds alapjn a terleten rendes jogalkotsi eljrs keretben szletnek dntsek. A tke szabad mozgsa A Szerzds tiltja mind a tagllamok, mind a tagllamok s harmadik orszgok kztt a tke mozgsnak s a fizetsi mveleteknek mindenfajta korltozst. Ez a tilalom kezdetben nem volt rsze a kzssgi jognak. A Rmai Szerzds eredetileg a tke s fizetsi mozgsokat csak mint az ruk, a szolgltatsok s a munkaer (szemlyek) szabad ramlsnak kiegszt jelleg szabadsgaknt kezelte. A Rmai Szerzds egykori 67. cikke szerint a tke s a fizetsek szabad mozgst csak addig a szintig kellett biztostani, amg azt a kzs piac megfelel mkdse megkvetelte. Az ruk, a szolgltatsok s a szemlyek szabad mozgsnak ugyanis nem sok rtelme lett volna, ha a msik tagllamban megtermelt profitot, megszerzett jvedelmet nem lehetett volna hazavinni. Ennek megfelelen a kzssgi jog sokig a tke szabad mozgsnak tbbnyire olyan terleteivel foglalkozott, mint ellenrtkek (pl. munkabrek) hatrokon tnyl tutalsa. Az egysges piac kiptsnek ignye, majd a gazdasgi s monetris uni clkitzse hozott jelents vltozst e terleten, minek kvetkeztben a tkemozgsokat akadlyoz szablyozsokat nagyon gyorsan felszmoltk. A tke minden elemnek szabad korltozsmentes mozgsnak megvalstst erstette, hogy azt a Maastrichti Szerzds egyben a gazdasgi s monetris unihoz val csatlakozs elfeltteleknt is meghatrozta. gy a GMU msodik szakasznak kezdetre, 1994. janur 1-jre lnyegben mindenfle pnz- s tkemozgst teljes mrtkben liberalizltak az Unin bell. A tke szabad ramlsa all is vannak ltalnos kivtelek. gy a tke szabad mozgsa nem srtheti a tagllamok azon jogt, hogy megelzzk a nemzeti jogszablyok megsrtst az adzs s a pnzgyi intzetek felgyelete tern, valamint a tkemozgsokra vonatkoz igazgatsi s statisztikai clokat szolgl bejelentsi ktelezettsggel sszefggsben. Emellett a tke szabad mozgsa is korltozhat a kzrdek s a kzbiztonsg vdelmben. Adgyi korltoz intzkedsek is bevezethetk, amennyiben azokat valamely unis clkitzs indokolja s a bels piac mkdsvel sszeegyeztethetk. Ebben az esetben a tagllam krsre a Tancs egyhang dntssel hatroz. A kl- s biztonsgpolitika tern alkalmazott szankcik esetben a Tancs szintn korltozhatja a tkemozgsokat s a fizetsi mveleteket harmadik orszgok vonatkozsban st, a Tancs lpsnek hinyban tmenetileg a tagllamok egyoldal korltozsokat is bevezethetnek. A terrorizmus elleni kzdelem jegyben a Lisszaboni Szerzds j elemknt azt is lehetv teszi, hogy termszetes vagy jogi szemlyek tulajdont kpez pnzgyi eszkzket befagyasszanak. Az erre vonatkoz szablyozst rendes jogalkotsi eljrs keretben fogadjk el.

523

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

F szably szerint a tke szabad mozgsval kapcsolatos dntseket rendes jogalkotsi eljrs keretben fogadja el a Tancs s az Eurpai Parlament. A bels piac mkdshez kapcsoldik a ngy alapszabadsg mellett bizonyos adzsi szablyok sszehangolsa. A Szerzds szerint a Tancs egyhang dntssel szablyokat fogadhat el a tagllami jogszablyok harmonizlsra a forgalmi adk, a jvedki adk s a kzvetett adk tern, olyan mrtkben, amennyiben azt a bels piac megfelel mkdse megkvnja. A Tancs a verseny torzulsnak elkerlsre hivatkozva is elfogadhat harmonizcit clz intzkedseket. A dntst a Tancs az Eurpai Parlamenttel s a Gazdasgi s Szocilis Bizottsggal folytatott konzultci utn hozza meg.

6.2.2.

Szocilpolitika

Mr az 1957-es Rmai Szerzds is tartalmazott szocilpolitikval foglalkoz rendelkezseket. A foglalkoztats megknnytst clz programok finanszrozsra mr 1958-ban ltrejtt az Eurpai Szocilis alap. A terlet azonban csak az Egysges Eurpai Okmny elfogadsa utn indult fejldsnek. Ekkor merlt fel ugyanis, hogy az Okmny piaci liberalizcis trekvsei esetleg negatv hatssal lehetnek a szocilis vvmnyokra, s ezt ellenslyozand, a tagllamok a szocilpolitika kzssgi szint megerstse mellett foglaltak llst. Az erfesztsek 1989-re hoztak eredmnyt, amikor elfogadsra kerlt a munkavllalk alapvet szocilis jogait tartalmaz Szocilis Charta. A tovbbi elrelpst, a kzssgi jog kiterjesztst azonban j idre blokkolta az Egyeslt Kirlysg, amely nem csatlakozott a Charthoz (ez csak 1998-ban trtnt meg), s ellenezte a kzssgi jogostvnyok kiterjesztst a terleten. A brit ellenlls eredmnyeknt a Maastrichti Szerzds sem rendelkezett a terletrl, csupn egy nyilatkozatot sikerlt a Szerzds szveghez csatolni. A nyilatkozat felems megolds volt, hiszen az elsdleges jogba nem emelte be a szocilis terletet, ugyanakkor lehetv tette, hogy az EU tagllamai jogilag ktelez jogszablyokat fogadjanak el szocilis krdsekben. A fordulatot az Amszterdami Szerzds hozta meg. Az Egyeslt Kirlysg llspontjnak vltozsval a szocilpolitikai clkitzsek a kzssgi joganyag rszv vltak. A brit csatlakozssal a Szocilis Charta is jogilag ktelez erre emelkedett. A korbbi szerzdsek rendelkezst a Lisszaboni Szerzds is tveszi, s megersti a szocilpolitikai alapelveket. A nk s frfiak kztti egyenlsg az EU alaprtkv vlik, s az EU politikira alkalmazand ltalnos alapelvek kztt megjelenik a szocilis biztonsg biztostsa s a trsadalmi kirekeszts elleni kzdelem. Az Uni a szocilpolitika tern a tagllamok kztti egyttmkdst segti a tapasztalatcsert, informci-megosztst, bevlt gyakorlatok cserjt tmogat kezdemnyezsekkel. Az unis kezdemnyezsek kiterjedhetnek a munkakrnyezet javtsra s a munkavllalk biztonsgnak, egszsgnek vdelmre; a munkafelttelek javtsra; a munkavllalk szocilis biztonsgra; a munkaadk s munkavllalk rdekeinek kpviseletre s kollektv vdelmre; az egyenl munkahelyi bnsmdra frfiak s nk esetre s szmos ms szocilis s foglalkoztatsi terletre. A tagllami egyttmkds elsegtse rdekben a Bizottsg tanulmnyokat kszt, konferencikat szervez a terleten. Az EU elsegti a szocilis partnerek kztti prbeszdet is. A szocilpolitika terletn a rendes jogalkotsi eljrs rvnyesl ngy terlet kivtelvel. Ezek a munkavllalk szocilis biztonsga s szocilis vdelme; a munkavllalk vdelme munkaviszonyuk megsznse esetn; a munkavllalk s munkaadk rdekvdelmi kpviselete s kollektv vdelme; valamint az EU terletn leglisan tartzkod harmadik orszgbeli llampolgr-ok foglalkoztatsnak felttelei. Ezeken a terleteken a Tancs az Eurpai Parlamenttel, a Gazdasgi s Szocilis Bizottsggal, illetve a Rgik Bizottsgval trtnt konzultci utn egyhanglag dnt. A Lisszaboni Szerzds ugyanakkor lehetv teszi ezen terletek tvezetst is rendes jogalkotsi eljrs al, a szocilis biztonsg s szocilis vdelem kivtelvel.
524

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

6.2.3.

Gazdasgi, trsadalmi s terleti kohzi

Br az Eurpai Gazdasgi Kzssg alaptsakor mg nem beszlhetnk kzssgi regionlis politikrl, a Rmai Szerzds mr leszgezi: a tagllamok egyestik npeik gazdasgait, s elmozdtjk azok harmonikus fejldst, valamint cskkentik az egyes terletek kztti klnbsgeket s a kedveztlenebb adottsg terletek elmaradottsgt. Az tvenes vekben mindazonltal az EGK tagorszgainak gazdasgi fejletsge viszonylag egyenletesnek mondhat, s tbb-kevsb az is marad a nyolcvanas vekig (a kivteleket DlOlaszorszg s rorszg egyes rgii jelentik). A jval szegnyebb kk Eurpa csatlakozsa a Kzssgekhez aztn jelentsen vltoztat ezen a kpen (Grgorszg 1981, Portuglia s Spanyolorszg 1986). A kzssgi regionlis politika a dli irny bvtseket kveten kezd hatrozottabb formt lteni. Az egysges piac programjt magba foglal Egysges Eurpai Okmnyban (1986) a gazdasgi s szocilis kohzi mr mint az Eurpai Kzssgek deklarlt clja jelenik meg. Az egysges piac ltrehozsbl ugyanis a fejlettebb gazdasg tagllamok nagyobb mrtkben kpesek profitlni, mint a kevsb fejlettek, gy a liberalizci ez utbbiak fokozd lemaradsnak veszlyt hordozza magban. A kzs regionlis politika ezrt egyfajta kompenzcis mechanizmust vezet be, amely a gazdasgi egyenltlensgeket igyekszik cskkenteni az elmaradottabb trsgeknek juttatott kltsgvetsi transzfereken keresztl. A tmogats a strukturlis alapok, illetve a Kohzis Alap felhasznlsval trtnik. 2007. janur 1-jvel a strukturlis alapok szma ngyrl kettre cskkent, gy a strukturlis alapok kz az Eurpai Regionlis Fejlesztsi Alapot s az Eurpai Szocilis Alapot soroljuk. Levlasztsra kerltek a kzs agrrpolitikhoz, illetve a kzs halszati politikhoz kapcsold finanszrozsi eszkzk, s ltrejtt a kzs agrrpolitika, illetve a kzs halszati politika keretben mkd Eurpai Mezgazdasgi s Vidkfejlesztsi Alap, valamint az Eurpai Halszati Alap. A strukturlis tmogatsokat programokon keresztl lehet ignybe venni. Ilyen program pldul a terleti egyttmkdst tmogat INTERREG, vagy a strukturlis nehzsgekkel kzd vrosok esetben az URBAN. A monetris unira val flkszls jegyben 1993-ban a Maastrichti Szerzds hozta ltre a Kohzis Alapot. Mivel a Stabilitsi s Nvekedsi Paktum szigor kltsgvetsi fegyelmet kvetel a monetris uni tagjaitl, ezrt a Kohzis Alap olyan elssorban krnyezetvdelmi, ill. kzlekedsi infrastrukturlis nagyprojekteket finanszroz, amelyek megvalstsra egybknt e fisklis fegyelem keretei kztt nem nylna lehetsg. A Kohzis Alapbl azok a tagorszgok rszesedhetnek, amelyek GDP-je nem ri el az EU GDP-tlagnak 90 szzalkt. A 2007-2013-as pnzgyi idszakban a regionlis politika hrom f clkitzsre pl: A konvergencia clkitzs lnyege a legkevsb fejlett rgik s orszgok felzrkztatst elsegt, nvekedst elidz felttelek s tnyezk javtsa. Ez a clkitzs azokra a rgikra vonatkozik, - ennek megfelelen azok a rgik ignyelhetnek tmogatst - ahol az egy fre es GDP nem ri el az unis tlag 75%-t. A regionlis versenykpessg s a foglalkoztats clkitzs Uni tbbi rgija versenykpessgnek, valamint foglalkoztatsi mutatjt clozn. A clkitzs tmogatsbl minden, a konvergencia-clkitzs ltal nem rintett trsg rszeslhetne.

A clkitzs alapjn nyjtott tmogatsok ketts megkzeltsben erstik a rgi versenykpessgt s vonzerejt. Elszr is a fejlesztsi programok keretben a rgik az innovci, a tudsalap trsadalom, a vllalkoz szellem, a krnyezetvdelem valamint azok knnytett hozzfrhetsgvel megelzhetik s elsegthetik a gazdasgi vltozst.
525

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Msodszor pedig a tbb s jobb minsg munkahely teremtst szolgl clkitzs tmogatsa a munkaer adaptlsval s a humnerforrsban eszkzlt beruhzsokkal. Az eurpai terleti egyttmkds clja, hogy kzs helyi s regionlis kezdemnyezsek rvn tovbb ersdjn a hatrokon tnyl egyttmkds, tovbb az integrlt terletfejlesztst elsegt intzkedsek rvn a transznacionlis s interregionlis egyttmkds, valamint a tapasztalatcsere. A konvergencia-clkitzs esetben Magyarorszg ht rgija kzl hat ebbe a kategriba esik. A kivtelt a kzp-magyarorszgi rgi kpezi, amelynek GDP-je a 2003-as bzisvben a megfelel unis mutat 89,7 szzalkt tette ki. A versenykpessg-clkitzs alapjn ugyanakkor ez a rgi is jogosult tmeneti s egyedi alapon nyjtott (n. phasing-in) tmogatsra. sszessgben Magyarorszg, amelynek GDP-je 2003-ban az unis tlag 54,9 szzalkra rgott, 22,4 millird eurnyi regionlis tmogatsra szmthat 2007 s 2013 kztt. 8. szm tblzat: Regionlis tmogatsok a kltsgvetsben
Regionlis tmogatsok a 2007-2013-as kltsgvetsben (Milli eur, 2006-os rakon) Eurpai Konvergencia Regionlis versenykpessg s foglalkoztats terleti egyttmk ds sszesen

Kohzis Alap 69 578 8 642

Konvergencia 199 322 14 248

Phasing-out 13 955

Phasing-in 11409 2031

Versenykpessg 43 556 8 723 386 347 410 25 307

6.2.4.

Mezgazdasg s halszat

A kzs mezgazdasgi politika (Common Agricultural Policy CAP, magyarul KAP) a tbbi kzssgi tevkenysgtl elklnlten, eltr mdon, a kzs piac sajtos terleteknt jtt ltre. Cljait az 1957-es Rmai Szerzds t pontban fektette le: a mezgazdasg termelkenysgnek nvelse; a mezgazdasgi lakossg rszre megfelel letsznvonal biztostsa; a piacok stabilizlsa; az ellts folyamatos biztostsa; a fogyasztk szmra a knlat elfogadhat rsznvonalon val biztostsa. Az egysges piac elve szerint a Kzssgen bell a mezgazdasgi termkek egysges piact kellett ltrehozni, amely magba foglalta a mezgazdasgi termkek szabad mozgst, tovbb a versenyszablyok, a piaci rendtartsok s az rszablyozs egysgestst. A kzssgi preferencia elve szerint a Kzssg bels agrrpiacnak vdelmet kellett lveznie a kls versennyel s a vilgpiaci rak hullmzsval szemben. A pnzgyi szolidarits elve szerint a kzs agrrpolitika finanszrozsra kzs pnzgyi alapot kellett teremteni.

A kzs agrrpolitika ltrehozsakor mkdtetsre nll alapelveket is meghatroztak:

526

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az alapelvek mentn a kzs mezgazdasgi politika 1962-ben kezdte meg mkdst, 1967-re ltrehozva a mezgazdasgi kzs piacot, amely a bels vmok s mennyisgi korltozsok lebontsra, az egyms kztti kereskedelem liberalizlsra plt. Ennek kvetkeztben felszmoltk a nemzeti agrrtmogatsi rendszereket, s azokat kzssgi szintre emeltk. A kvlllkkal szemben egysges vdelmi rendszert vezettek be. Az agrrpolitika finanszrozsra kzs pnzgyi alapknt 1962-ben ltrehoztk az Eurpai Mezgazdasgi Orientcis s Garancia Alapot, amelynek Garancia Szekcija az intervencis politika, Orientcis Szekcija pedig a szerkezettalakts anyagi htternek biztostst szolglta. A KAP kzssgi szinten folytatott tmogatsi politikaknt jtt ltre, amely az els vtizedekben elssorban rtmogatsokon keresztl valsult meg. A KAP komoly eredmnyeket tudott felmutatni a termels volumene, a gazdlkodk jvedelme, valamint az lelmiszerrak tern, azonban a kzs agrrpiaci rendtarts mind a Kzssg, mind a vilgpiac szmra szmos kedveztlen hatssal is jrt, radsul fenntartsa meglehetsen kltsges volt. A f problmt a kzvetlen rtmogats rendszere okozta. A kls s bels okok miatt a nyolcvanas vek vgre elkerlhetetlen lett a mezgazdasgi politika reformja. A KAP jelents reformjt a Tancs 1992-ben fogadta el. A reform fbb pontjai a kvetkezk voltak: A kzssgi garantlt rakat egy hromves peridus sorn jelents mrtkben cskkentettk. Ennek kompenzlsra az rak mrsklsvel prhuzamosan bevezettk a jvedelemkompenzci (ms nven kzvetlen kifizetsek) rendszert, amely azt jelenti, hogy a gazdk termelsktl fggetlenl kzvetlen tmogatsban rszeslnek. A kzvetlen kifizetseket a gabonaszektor esetben ahhoz ktttk, hogy a gazdlkodk fldterleteik egy rszt vonjk ki a termelsbl, azaz ugaroltassanak. Kiemelt hangslyt kapott a krnyezet megvsnak krdse. A reform az idsebb termelk szmra alternatvaknt felknlta a korengedmnyes nyugdj lehetsgt. A reform rmutatott a mezgazdasg egy olyan fontos cljra, amely a Rmai Szerzdsben nem szerepelt. Eszerint az agrrszfra nem csupn termkeket hoz ltre, hanem tjjelleg- s kultrarculat-megrz feladatai is vannak, amelyben a hagyomnyos eurpai csaldbirtok-rendszernek kiemelked szerepe van.

Az 1992-es agrrreform hatsra cskkent a mezgazdasgi kiadsok arnya a kzs kltsgvetsen bell. A nyolcvanas vekbeli ktharmados arnyrl a kilencvenes vek kzepre a mezgazdasg rszesedse az EU-bdzs 45-50%-ra mrskldtt. A reform sszessgben kedvez folyamatokat indtott el a Kzssg mezgazdasgi tmogatspolitikjn bell, ugyanakkor mivel intzkedsei nem voltak sem elg tfogak, sem elg mlyrehatak annak f ellentmondsait s legnagyobb problmit mgsem tudta hossz tvra megoldani. A keleti bvts kihvsait s a WTO-ktelezettsgeket figyelembe vve az EU ezrt az Agenda 2000 programcsomag egyik kzponti elemv tette a mezgazdasgi politika talaktst. Az 1999. mrcius 24-25-i berlini cscson elfogadott, a 2000-2006 kztti idszak kltsgvetsrl hatroz Agenda 2000 az rtmogatsok cskkentsvel, a jvedelemkompenzci tovbbi kiterjesztsvel tovbbvitte az 1992-es reformot, emellett pedig a vidkfejlesztst a KAP msodik pillrv tette. Ugyanakkor az Agenda 2000 agrrreformja a fennll termelsi, szerkezeti viszonyokat alapveten nem vltoztatta meg, ezrt a bvts hatsainak feldolgozsa s a WTO elvrsainak val megfelels rdekben, illetve az ezredforduln az llampolgrokat, mint fogyasztkat egyre jobban aggaszt, az lelmiszerbiztonsgot fenyeget vlsgok (pl. kerge marha-kr, szj s krmfjs, madrinfluenza) miatt 2003-ban jabb reformra kerlt sor.

527

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A 2003-as reform jelentsen cskkentette az rtmogatsokat, ugyanakkor a kzvetlen kifizetseket is szigor krnyezetvdelmi, llat- s nvny-egszsggyi, valamint higins szablyok betartshoz ktttk. A 2003-as reform legfbb elemei: sszevont gazdasg-tmogatsi rendszer, a termels s a tmogats rszleges sztvlasztsval; kzvetlen kifizetsek fokozatos cskkentse; az unis krnyezetvdelmi, llat- s nvny-egszsggyi, llatjlti s egyb normknak val megfelels erstse; a vidkfejleszts erstse.

A 2003-as agrrreformmal prhuzamosan j alapokra helyeztk a halszati politikt is, amely ugyan a nyolcvanas vektl mkdtt, mgsem sikerlt megfelel eredmnyeket elrnie a halllomny megrzsben, a fenntarthat halszat kialaktsban. A reformoknak ksznheten a halszati politika mindinkbb elklnlt a mezgazdasgi politiktl. A reform keretben hosszabb tv tervezst vezettek be, lpseket tettek a halszati kapacitsok (flottk) fejlesztst clz llami tmogatsok visszaszortsra, fokoztk az egyttmkdst az ellenrz hatsgok kztt s clul tzte ki a halszok jobb bevonst a halszati politika alaktsba. A 2003-as reformokat kiegsztettk a 2007-2013-as pnzgyi idszakra vonatkoz keretkltsgvets rendelkezsei a finanszrozs tern. A KAP hagyomnyos tmogatsainak finanszrozsrt az Eurpai Mezgazdasgi Garanciaalap, a vidkfejleszts tmogatsrt pedig egy klnll eszkz, az Eurpai Mezgazdasgi s Vidkfejlesztsi Alap felelt. 2007-ben a halszati finanszrozsi eszkzt is megjtottk: az Eurpai Halszati Alap a fenntarthat flottamret kialaktsra, a struktra-talaktsra s meghatrozott ipargak (pl. feldolgozipar) tmogatsra hasznlhat. A mezgazdasgi s a halszati politika a Lisszaboni Szerzds alapjn megosztott hatskrbe tartoz politika. A dntsek rendes jogalkotsi eljrs szletnek, ez all csak az rakra, a leflzsekre, a tmogatsokra, a mennyisgi korltozsokra, valamint a halszati lehetsgek elosztsra vonatkoz rendelkezsek a kivtelek. Ezeken a terleteken a Tancs egyedl dnt a Bizottsg javaslata alapjn.

6.2.5.

Krnyezetvdelem

A kzssgi krnyezetvdelmi politika ltrehozsrl az 1972-es prizsi cscs dnttt, de csak az Egysges Eurpai Okmny elfogadsval intzmnyeslt. Az okmny a kzs krnyezetvdelmi normk s hatrrtkek elfogadsra koncentrlt. A Maastrichti Szerzds tovbb vitte az Egysges Okmny ltal elkezdett folyamatot s kiterjesztette a krnyezetvdelmi politika hatskrt. A krnyezet vdelme alapvet clkitzss vlt s unis alapelv lett a fenntarthat fejlds elsegtse. Az unis krnyezetvdelmi politika clkitzsei a kvetkezk: a krnyezet minsgnek megrzse, vdelme s javtsa; az emberi egszsg vdelme; a termszeti erforrsok krltekint s sszer hasznostsa; a regionlis s globlis krnyezeti problmk kezelse nemzetkzi sszefogssal; ghajlatvltozs elleni kzdelem (a Lisszaboni Szerzds vezeti be).

A krnyezetvdelmi politika egy sor alapelven alapul. Ezek a megelzs elve, a szennyez fizet elv, az elvigyzatossg elve s a forrsnl trtn helyrellts elve.
528

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Az unis krnyezetvdelmi politika clja, hogy segtse a tagllamok krnyezetvdelmi tevkenysgt, keretet biztostson a tagllami trekvseknek. Ennek rdekben az EU jogszablyokat s cselekvsi terveket fogad el, illetve rendelkezsre bocst ptllagos forrsokat. Az unis krnyezetvdelmi politika kiterjed a levegminsgre, a vzminsgre, a hulladkgazdlkodsra, a zajvdelemre, a nukleris biztonsgra, az llat- s nvnyvilg vdelmre, valamint a vegyi anyagok ellenrzsre. Ezeken a terleteken az elmlt vtizedekben jelents mennyisg unis jogszably szletett. A dntseket ltalnos szably szerint a Tancs s az Eurpai Parlament rendes jogalkotsi eljrs keretben fogadja el, nhny kivtellel. Ilyen kivtel pldul, ahol a Tancs egyhang dntse szksges, az krnyezetvdelmi adzsra vonatkoz krdsek, a fldhasznlatra vonatkoz szablyok, vagy az energiaellts szerkezetre vonatkoz rendelkezsek. A Lisszaboni Szerzds tvezet zradkkal lehetv teszi, hogy ezeken a terleteken is kiterjesszk a tagllamok a minstett tbbsgi dntshozatalt az Eurpai parlament bevonsa mellett.

6.2.6.

Fogyasztvdelem

A fogyasztvdelmi szablyokat kzssgi szinten a krnyezetvdelmi szablyokkal egyidben kezdtk kidolgozni. 1973-ban mr fellltsra kerlt egy fogyaszti tancsad bizottsgot, amely mra Eurpai Fogyaszti Tancsad Csoport nven a legnagyobb fogyasztvdelmi szervezeteket s a tagllamok kpviselit tmrti, s rendszeresen konzultl az Eurpai Bizottsggal. Az els fogyasztvdelmi cselekvsi programot a 1975-ben fogadta el a Bizottsg, amely megfogalmazta az egszsghez s biztonsghoz, a krtrtshez, a tjkoztatshoz s kpzshez, valamint a gazdasgi rdek vdelmhez val jogot, mint a fogyasztvdelmi politika alapelveit. A fogyasztvdelem unis szint szablyozsnak nagy lkst adott az Egysges Eurpai Okmny, azonban kzssgi szintre csak a Maastrichti Szerzds emelte a politikt. Az EKSzerzds a fogyasztvdelmet a politikk esetben alkalmazand horizontlis clkitzss tette, s stabil jogi alapot biztostott tovbbi jogszablyok elfogadshoz. A terlet fejldsben fontos momentum volt a BSE-vlsg, amely az lelmiszerbiztonsg jelentsgnek felrtkeldshez vezetett. 2000-ben dntttek az Eurpai lelmiszerbiztonsgi Hatsg fellltsrl. A fogyasztvdelem tern a jogszablyok rendes jogalkotsi eljrsban szletnek. A fogyasztvdelem esetben fokozottan rvnyesl az az alapelv, hogy az unis szablyozs nem akadlyozhatja a tagllamokat abban, hogy az unis elrsoknl szigorbb intzkedseket hozzanak.

6.2.7.

Kzlekeds

Az Eurpai Gazdasgi Kzssget ltrehoz 1957-es Rmai Szerzds a kzlekedspolitika terletn kvnta megvalstani az egyik legszorosabb egyttmkdst, mivel az ruk s szemlyek szabad mozgsnak rvnyeslse szempontjbl alapvet fontossg politikrl van sz. A Rmai Szerzds elrta, hogy a nemzetkzi forgalomra, illetve az tmen forgalomra kzs szablyokat lltsanak fel, tovbb a szolgltatsok szabad mozgsnak fggvnyben, fogadjk el azokat a jogszablyokat, amelyek lehetv teszik a ms tagllamokon bell is szolgltat kzlekedsi vllalatok mkdst. Az egysges szablyozs kialaktsa, a tagllami protekcionista rendszerek lebontsa azonban igen lassan haladt. Az 1986-ban meghirdetett egysges piac koncepcija szolgltatott vgl alapot a kzlekeds terletn vgbemen jogharmonizcinak, mivel az megkvetelte a liberalizci vgrehajtst a kzlekeds piacn is, s a program egyik meghatroz clja ppen a szllts minden szektorban a szolgltatsok szabad mozgsnak s versenynek biztostsa lett.
529

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Br ezt az egysges piac kitztt hatridejig, 1993. janur elsejig nem sikerlt maradktalanul elrni, vgl 1998-ra a kzlekeds minden gt (kzti, vasti, tengeri, belvzi, lgi) liberalizltk, amelynek keretben lehetv vlt a kzlekedsi vllalatoknak a ms tagllamokban korltozsok nlkl trtn zletnyitsa s mkdse (n. kabotzs). A kzlekedspolitika szempontjbl a Maastrichti Szerzds hozott jelents vltoztatsokat. Az infrastrukturlis fejlesztsekre helyezett hangsly s a krnyezetbart kzlekeds clkitzse egyrtelmen a vast s a helyi tmegkzlekeds fejlesztst helyezte eltrbe. A Maastrichti Szerzds hatrozottan fellpett a protekcionizmus ellen is a versenyszablyok kiterjesztsvel. A kzlekedspolitikban az intzmnyek szerepe az ltalnos intzmnyi szablyozsok szerint alakul, vagyis a Bizottsgnak javaslattev, dnts elkszt szerepe van, kidolgozza az adott terletre vonatkoz kzssgi szablyokat, s felgyeli azok vgrehajtst. A Tancs, mint dntshoz szerv mkdik kzre. Az Amszterdami szerzdst kveten a Parlament szerepe ezen a terleten is megnvekedett, gy ezt kveten trsdntshozknt, a Tanccsal egyenrang flknt hozza dntseit. A Lisszaboni Szerzds a terletet megosztott hatskrbe utalja, s nagyobb vltoztatsok nlkl tveszi a korbbi szablyozst. A Szerzds kitr arra, hogy Nmetorszg esetben, amely mg a nmet jraegyestskor kapott mentessget a kzs kzlekedspolitika alkalmazsa all, a Szerzds hatlyba lpstl szmtott t ven bell megszntethet a mentessg.

6.2.8.

Transzeurpai hlzatok

Az 1992-ben alrt Maastrichti Szerzds hatsra komoly vltozsok indultak el a kzssgi kzlekedsi politikban. A jogharmonizci mellett mindinkbb az infrastrukturlis fejlesztsekre kerlt a hangsly, s a kzlekedsi politikba beemeltk a krnyezeti szempontok figyelembe vtelnek szksgessgt is. A Maastrichti Szerzds intzmnyestette az egysges piac megteremtsvel prhuzamosan felmerl n. transzeurpai hlzatok (Trans-European Network TEN) programjt is, amely a kzlekeds, a telekommunikci s az energia hlzatnak kzs, a nemzeti hatrokon tnyl fejlesztst szolglja. A koncepci clja, hogy sszekapcsoljk egymssal a meglv nemzeti, regionlis hlzatokat, kiptsk a hinyz vonalakat, valamint felszmoljk a perifrikus rgik elszigeteltsgt. A TEN programjnak clkitzse, hogy kiterjesszk a nemzeti hlzatok kztti tjrhatsgot, megszntessk a szk keresztmetszeteket s felszmoljk a perifria orszgainak elszigeteltsgt, ezltal jobban integrlt, versenykpesebb gazdasgot hozzanak ltre. A fejlesztseket a terleten az EU klcsngarancival s a Kohzis Alap forrsaival tmogatja.

6.2.9.

Energia

Az energiagyek a Lisszaboni Szerzdsben jelennek meg elszr kln politikaknt. A terlet legfontosabb clkitzsei a kvetkezk: az energiapiac mkdsnek biztostsa; az energiaellts biztonsgnak garantlsa; energiahatkonysg s -takarkossg; j s megjul energiaforrsok alkalmazsnak elsegtse; energiahlzatok sszekapcsolsa.

Az energiaellts biztostst a Szerzds kiemelt terletknt kezeli, szolidaritsi ktelezettsget r a tagllamokra arra az esetre, ha az energiaellts tekintetben gondok lpnnek fel. A Szerzds ezzel egyrtelm vlaszt kvn adni az orosz-ukrn gzvita hatsaira.

530

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Ugyanakkor a Szerzds arra is kitr, hogy az unis rendelkezsek nem akadlyozhatjk a tagllamokat az energiaforrsok kihasznlsra vonatkoz szablyok meghozatalban, illetve nem befolysolhatjk a tagllamokat energiaelltsuk rendszernek meghatrozsban. A terleten a rendes jogalkotsi eljrs rvnyesl, csupn a kapcsold adzsi krdsekben marad meg a konzultcis eljrs s a tancsi egyhangsg.

6.2.10.

Szabadsgon, biztonsgon s jog rvnyeslsn alapul trsg

Bel- s igazsggyi egyttmkdsrl az Eurpai Kzssgek eredeti szerzdsei nem rendelkeztek, ehhez szksges jogi alapot nem tartalmaztak. Az EK f cljbl, a kzs (egysges) piac mkdtetsbl azonban mr levezethet volt az erre vonatkoz trekvs. A bels piac egyik felttele ugyanis a szemlyek szabad, korltozsok nlkli mozgsa a tagllamok kztt. Ez az alapelv azonban szmos biztonsgi kockzatot is felvet, ami miatt megvalstsa elkpzelhetetlen a bel- s igazsggyi szervek egyttmkdse nlkl. A hatrok s hatrellenrzs nlkli egysges piac kialaktsnak ignye logikusan vetette fel az ignyt, hogy a tagllamok intzmnyestsk egyttmkdsket a bel- s igazsggyek tern is. Ezt erstette az a felismers is, hogy a globalizci korban a tagllamok bels biztonsgt egyre jobban veszlyeztet illeglis migrci, szervezett bnzs, terrorizmus jelensgei ellen igazn csak kzs fellpssel lehet sikereket elrni. Mindezek alapjn hatroztk el a tagllamok az 1992-ben alrt Maastrichti Szerzds kidolgozsakor, hogy a bel- s igazsggyi egyttmkdst az EU egyik elemv teszik. Mivel azonban ez a terlet mlyen rinti a tagllamok nemzeti szuverenitst, ezrt nem kvntk a kzssgi intzmnyek hatskrbe utalni, hanem meghagytk sajt fennhatsguk alatt, s csak kormnykzi szint egyttmkdst hatroztak el. Ennek eredmnyeknt jtt ltre a bel- s igazsggyi egyttmkds, az EU harmadik pillre, fggetlenl a kzssgi gyektl, az els pillrtl, illetve a szintn kormnykzi alapon mkd msodik pillrtl, a kzs kl- s biztonsgpolitikai egyttmkdstl. Az 1992-ben alrt Maastrichti Szerzds ltal ltrehozott bel- s igazsggyi egyttmkds krbe az albbi terletek kerltek: menekltgyi politika; tagllamok kls hatrainak ellenrzse; bevndorlsi politika s harmadik orszgok (nem-tagllamok) llampolgraival kapcsolatos krdsek (ezen szemlyek belpse, kilpse, tagllamokon belli forgalma, tartzkodsa, bevndorlsa, letelepedse, csaldegyestse, munkavllalsa); kbtszer elleni kzdelem; nemzetkzi csalsok elleni kzdelem; igazsggyi egyttmkds a polgri jog terletn; igazsggyi egyttmkds a bntetjog terletn; vmgyi egyttmkds; rendrsgi egyttmkds a terrorizmus, a kbtszer-kereskedelem s a nemzetkzi bnzs egyb formi ellen, illetve ezek megelzse cljbl. Az 1999. mjus 1-jn letbe lpett Amszterdami Szerzds j alapra helyezte az Uni bel- s igazsggyi egyttmkdst, mivel hrom jelents mrtk vltoztatst eszkzlt: A bel- s igazsggyi krdsek nagy rszt (menekltgyi s bevndorlsi politika, kls s bels hatrellenrzs, igazsggyi egyttmkds polgri jogi gyekben) kzssgiestette, azaz a kzssgi intzmnyek hatskrbe utalva temelte az els pillrbe. A Szerzds tves tmeneti peridust rt el az egysges kzssgi jog kidolgozsra ezeken a terleteken. Ennek megfelelen a Szerzds letbe lpstl az tves idszak vgig ltre kellett hozni az egysges hatrellenrzsi eljrst, az egysges vzumkiadsi eljrst, meg kellett alkotni a menekltgy s a bevndorlsi politika kzssgi joganyagt, illetve a harmadik orszgok llampolgrai szmra a belps s tartzkods egysges fel-tteleit.

531

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az eredetileg az EU keretein kvl megszletett Schengeni Egyezmnyt s a schengeni acquist az Amszterdami Szerzds az Uni intzmnyi keretbe helyezte, a kzssgi joganyag rszv tette. Ezltal az EU-hoz csatlakozni kvn llamoknak is el kell azt fogadniuk. Az egyes terletek els pillrbe emelsvel a harmadik pillr az Amszterdami Szerzds letbe lpsvel mr csak a rendrsgi s bngyi egyttmkds terleteit foglalta magba. A szktett harmadik pillr sem maradt azonban rintetlenl. A szabadsg, biztonsg s igazsg terletnek meghirdetsvel a bnzs elleni kzdelem terletn folytatott kooperci az Amszterdami Szerzds hatsra hangslyosabb szerepet kapott. A prioritsi terletek kz tartozott a szervezett bnzs, a terrorizmus, az ember-, a gyermek-, a kbtszer- s fegyverkereskedelem, a csals s a korrupci elleni kzdelem. Ezek rdekben a Szerzds szorgalmazta a hgai szkhellyel 1999-ben ltrehozott eurpai bngyi rendrsgi egyttmkdsi szervezet, az Europol szerepnek megerstst. Az Amszterdami Szerzds j jogforrsi rendet is bevezetett a leszktett harmadik pillrben. Ezek szerint kzs llspontokat, kerethatrozatokat, hatrozatokat s egyezmnyeket lehetett elfogadni a harmadik pillr terletein.

A 2001. szeptember 11-i esemnyek jabb lkst adtak a terlet tovbbfejlesztsnek. A tagllami erfesztsek kzppontjba a terrorizmus elleni kzdelem kerlt, amely a korbbinl sokkal szorosabb egyttmkdst ignyelt. Az Europol mellett ezrt ltrehoztk a brsgi egyttmkdst tmogat Eurpai Igazsggyi Egyttmkdsi Egysget, vagyis az Eurojustot, s a rendrsgi egyttmkdst is megerstettk a Rendrfkapitnyok munkacsoportjnak fellltsval. (Az Eurojustot a Nizzai Szerzds emelte be az elsdleges jogba.) A rendrsgi s brsgi egyttmkdst a hrszerzszolglatok kztti koordincival is kiegsztettk. Fontos jogszablyok szlettek a pnzmoss visszaszortsra is. A terrortmadsra adott vlaszok kztt az egyik legfontosabb az eurpai elfogatparancs elfogadsa volt. Az elfogatparancs megknnytette bnteteljrsok sorn a letartztatst s a kiadatst az EU egsz terletn. A kiadatsnak a letartztatstl szmtott legksbb 90 napon bell meg kell trtnnie. A Lisszaboni Szerzdssel a szabadsgon, biztonsgon s a jog rvnyeslsn alapul trsg esetben tovbb ersdik az unis jelleg. A terlet a megosztott hatskrk kztt marad, de a pillr-szerkezet megsznsvel a korbbi harmadik pillres (rendrsgi s brsgi egyttmkds) tmakrk elklnlse megsznik a Lisszaboni Szerzds egysges keretben kezeli immr az rintett politikkat. Az j szerzdses keretben ltalnoss vlik a rendes jogalkotsi eljrs ezen a politikai terleten is. Hrom kivtel marad, ahol a Tancsban tovbbra is megmarad az egyhangsg: a rendrsgi egyttmkdsen bell az operatv egyttmkds; a bntetgyekben folytatott igazsggyi egyttmkds; valamint a csaldjogi egyttmkds. A Lisszaboni Szerzds rtelmben szerepet kap az intzmnyeslt Eurpai Tancs is, amely stratgiai irnymutatsokat fogad el a jogalkotsi s operatv programok megalkotshoz a szabadsg, biztonsg s jog terletn. j elem a terleten a szubszidiarits elvnek megerstse a nemzeti parlamentek ellenrzsi jogostvnyain keresztl. A Szerzds rendelkezik arrl, hogy a nemzeti parlamentek minden informcihoz hozzfrjenek s megfelel ellenrzst gyakorolhassanak az Europol s az Eurojust esetben. Az ellenrzsre vonatkoz szablyokat rendeletekben kell lefektetni.

532

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

6.2.11. Kutats, technolgiafejleszts s rkutats

A kutats s a technolgiafejleszts korbban is szerepelt az EU politiki kztt, az rkutatsra vonatkoz unis egyttmkds jogi alapjt a Lisszaboni Szerzds teremti meg. A hrom terlet jellegzetessge, hogy a Szerzds kimondja, hogy az Uni hatskrnek gyakorlsa nem sznteti meg a tagllamok hatskrt a terleten, vagyis az Uni s a tagllami hatskr egyms mellett, prhuzamosan ltezik. Az rkutats, mint j politika terletn az EU koordinl, sszehangol jogostvnyokat kap: a tagllami trekvseket kell kzs clok alapjn egy irnyba terelnie. Az rpolitika clja a vilgr kutatsn s hasznostsn keresztl a tudomnyos s mszaki halads elmozdtsa s az ipari versenykpessg fokozsa. A kutats s a technolgiafejleszts az Egysges Eurpai Okmnnyal kerlt be a kzssgi jogba, hiszen a nyolcvanas vekre nyilvnvalv vlt, hogy a szttredezett tagllami struktrk nem alkalmasak arra, hogy felvegyk a versenyt az Amerikai Egyeslt llamok s Japn dominancijval a terleten. A politika kzssgi szintre emelse az unis kzssgi ipari bzis megerstst tzte ki clul, s ezen keresztl az EK nemzetkzi versenykpessgt kvnta elmozdtani. A kialakult gyakorlat szerint az unis K+F terleten tbbves keretprogramokat fogadtak el az intzmnyek, amelyekhez unis forrsokbl pnzgyi eszkzket is biztostottak, kiegsztve a tagllami tmogatsokat. A legutbbi htves kutatsi keretprogram (2007-2013) kltsgvetse 50,5 millird eur, amelyet a nukleris kutats terletn tovbbi forrsok egsztenek ki. A rendelkezsre ll forrsok alapjn a kutats-fejleszts az EU harmadik legfontosabb politikja, hiszen a rendelkezsre ll unis forrsok tekintetben csak a mezgazdasgi politika, illetve a regionlis politika elzi meg. Az Uni a kutatsi s fejlesztsi egyttmkds keretben a kvetkez terleteken lp fel: kutatsi s technolgia-fejlesztsi programok vgrehajtsa a vllalkozsokkal, kutat kzpontokkal s egyetemekkel, illetve az egyttmkds fokozsa ezen szereplk kztt; harmadik orszgokkal s nemzetkzi szervezetekkel trtn egyttmkds elmozdtsa a terleten; az unis kutatsi, technolgia-fejlesztsi s demonstrcis tevkenysgek eredmnyeinek terjesztse s hasznostsa; unis kutatk kpzsnek s mobilitsnak elmozdtsa.

Az Unis clkitzsei kztt hangslyosan megjelenik egy eurpai kutatsi trsg ltrehozsnak szksgessge, amely a kutatk, a tudomnyos ismeretek s a technolgik szabad ramlsn alapul. A kiemelt szereplk a kutatintzetek s az egyetemek, a Lisszaboni Szerzds elssorban ezek esetben prblja a nemzetkzi egyttmkdst kiterjeszteni. A kutatsi trsg ltrehozsra irnyul rendelkezseket, a kutatsi keretprogramokat, illetve az azok vgrehajtshoz szksges dntseket az EU rendes jogalkotsi eljrs keretben hozza.

6.2.12. Fejlesztsi egyttmkds s humanitrius segtsgnyjts

A fejlesztsi egyttmkds kezdetben a Kzssgek alapt llamain keresztl valsult meg, a gyarmatok s volt gyarmatok irnyba. A volt gyarmatok jelents nyersanyag termelkknt s felvev piacokknt is tbb szllal ktdtek az EGK orszgaihoz, az EGK ltalban specilis, preferencilis elbnsban rszestette ket. A fejlesztsi politika, mint tgabb rtelemben vett kzssgi politika a Maastrichti Szerzds elfogadsval kerlt be a kzssgi jogba.

533

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A kzssgi fejlesztsi politika clja az, hogy a tagllami erfesztseket kiegsztve hozzjruljon a fejld orszgok fenntarthat gazdasgi s trsadalmi fejldshez, biztostsa a fejld orszgok integrcijt a vilgpiacba, fellpjen a szegnysg ellen, s segtse az ltalnos demokratikus s emberi jogi normk tvtelt s betartst. Az unis fejlesztsi politika fontos ltalnos clkitzsv vlik a Lisszaboni Szerzdssel a nemzetkzi biztonsg megerstse, a konfliktusok megelzse s a katasztrfkkal sjtott trsgek megsegtse. A fejlesztsek a terletek szles skljn valsulnak meg, clozhatnak tfog strukturlis vagy intzmnyi talaktsokat, ersthetik a szocilis ellt rendszereket, vagy finanszrozhatnak konkrt projekteket az ivvz-ellts, az lelmiszer-ellts vagy a krnyezetvdelem terletn. Az unis fejlesztsi politika seglyeken s egyb kereskedelmi eszkzkn keresztl valsul meg. A tmogatsokat, seglyeket vagy szerzdses keretek kztt (pl. AKCS-EU Partnersg, Keleti Partnersg, Euro-mediterrn Uni) vagy egyedi alapon tli meg az EU. A forrsokat az Eurpai Fejlesztsi Alap (EFA) tmogatsai, az Eurpai Beruhzsi Bank kedvezmnyes hitelei, vagy az EU kltsgvetse biztostja. A kereskedelmi eszkzk alatt ltalban preferencilis elbnst biztost nemzetkzi egyezmnyeket (pl. Cotonoui Megllapods) vagy nemzetkzi egyttmkds (WTO) alapjn kialaktott vmkedvezmnyeket kell rteni. A fejlesztsi politikhoz kapcsoldan a Lisszaboni Szerzds a humanitrius segtsgnyjtst is beemeli az elsdleges jogba. A politika clja, hogy humanitrius katasztrfk esetn gyorsan mozgsthat forrsokat biztostson az ldozatok megsegtsre. A Szerzds ltrehozza tovbb az Eurpai Humanitrius Segtsgnyjtsi Hadtestet, amely fiatal nkntesek koordincijt vgzi humanitrius segtsgnyjts sorn. A kutats-fejleszts mellett ez a msik olyan terlet, ahol az Uni szablyozsa nem jelenti azt, hogy a terlet unis hatskrbe kerl, vagyis az unis s a tagllami kompetencik egyms mellett prhuzamosan lteznek. A tagllamok szabadon kthetnek pldul kt- vagy tbboldal megllapodsokat a humanitrius segtsgnyjts terletn. A terleten a rendes jogalkotsi eljrs az ltalnos dntshozatali metdus.

6.3.

Gazdasgpolitikk s foglalkoztatspolitikk sszehangolsa

A gazdasg- s foglalkoztatspolitikk sszehangolsa az Uni szintjn jelentkez feladat, amely egyik ms politikba sem illeszthet be. A gazdasg- s foglalkoztatspolitikk keretben a tagllamok sszehangoljk tevkenysgket a fenntarthat, kiegyenslyozott gazdasgi fejlds rdekben, a szocilis vdelem s a foglalkoztatottsg magas szintje mellett, az Uni versenykpessgnek nvelse cljbl. Fontos j elem, hogy a gazdasgpolitikk sszehangolst rint szablyok kztt a Lisszaboni Szerzds energiaelltsra vonatkoz szolidaritst is bevezet. A Lisszaboni Szerzds vonatkoz rendelkezsei nem tartalmaznak utalsokat az eurzna tag-llamaira, rjuk kln rendelkezsek tartoznak. A gazdasgpolitikai koordinci keretben a Tancs n. tfog gazdasgpolitikai irnymutatsokat fogad el, melyek megmutatjk, hogy a versenykpessg nvelse rdekben a tagllamoknak milyen lpseket kell tennik. Ezutn a vgrehajts, a megvalsts a tagllamok feladata, a Tancs csak azt ellenrzi, hogy az irnymutatsokban foglaltakat a tagllamok teljestike. Errl rendszeres rtkelst kszt. Ha a Tancs gy ltja, hogy valamely tagllam nem tesz eleget az irnymutatsokban foglaltaknak, s esetleg ezzel a gazdasgi s Monetris Uni stabilitst is veszlyezteti, ajnlsokat fogadhat el, amelyet az adott tagllamnak figyelembe kell vennie. Az ajnls elfogadsa sorn az rintett tagllam nem vesz rszt a szavazson. A Tancs ebben az esetben a Bizottsg ltal kiadott figyelmeztets alapjn jr el, az n. tbboldal felgyeleti eljrs keretben.
534

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A gazdasgpolitikai egyttmkds unis koordinlshoz kapcsold kiemelt kezdemnyezs a lisszaboni stratgia, amely gazdasgi, szocilis, krnyezetvdelmi s energiagyi clkitzsekkel prblja a tagllami erfesztseket egy irnyba fordtani. A lisszaboni stratgit az EU2020 stratgia vltja. A lisszaboni stratgihoz kapcsoldan az tfog gazdasgpolitikai irnymutatsok rendszere is megjult. A korbban vente elfogadott gazdasgi irnymutatsokat a foglalkoztatsi clkitzsek figyelembe vtelvel hromves n. integrlt irnymutatsok vltottk, amelyek az tfog gazdasgpolitikai irnymutatsok mellett foglalkoztatsi irnymutatsokat is tartalmaznak. Az integrlt irnymutatsok alapjn a tagllamok nemzeti reformprogramokat, a Bizottsg pedig lisszaboni programot fogad el. Az Eurpai Tancs tavaszi rendes lsn a hangslyt lisszaboni stratgia megvitatsra helyezi, s ennek keretben vente fellvizsglja az integrlt irnymutatsokat, s ha szksges, mdostja azokat.

6.4.

Kzs kl- s biztonsgpolitika

A tagllamok klpolitikjt az 1992-es Maastrichti Szerzds helyezte j alapokra, miutn az Eurpai Uni msodik pillrv tette az n. kzs kl- s biztonsgpolitikt (Common Foreign and Security Policy KKBP, magyarul KKBP), amely a kzssgi pillrtl eltr, tisztn kormnykzi alap egyttmkdsknt jtt ltre, nll dntshozatali rendszerrel s jogi aktusokkal. A KKBP mkdsi elvei szerint a tagllamok minden ltalnos jelentsg kl- s biztonsgpolitikai krdsrl tjkoztatjk egymst, s egyeztetik magatartsukat. A kzs kl- s biztonsgpolitika clja az EU kzs rtkeinek, rdekeinek s fggetlensgnek vdelme, az ENSZ Alapokmnnyal sszhangban. A kzs kl- s biztonsgpolitika hozz kvn jrulni az EU biztonsghoz, a bke s a nemzetkzi biztonsg megteremtshez, illetve az emberi jogok s a demokrcia rtkeinek terjesztshez. A msodik pillr els veinek mkdsrl ugyanakkor aligha lehetett elmondani, hogy ltrejtt volna valdi kzs klpolitika. A kzs fellps tbb esetben is kudarcot vallott, s klnsen a Jugoszlvival kapcsolatos ttlensg, az egysges llspont kialaktsnak hinya nyomja r blyegt a kilencvenes vtized els felre. Ebben az idszakban Eurpa nem volt kpes mindig egyetlen hangon megszlalni, miutn nem volt olyan intzmnye, szemlye, aki egymagban kompetensen kpviselte volna az eurpai llspontot, radsul a kzs llspontok megszletst akadlyozta a ktelez konszenzus ignye is. Az 1997-ben alrt Amszterdami Szerzds ezrt a hatkonyabb kzs klpolitikai megjelens megteremtse rdekben hozznylt a msodik pillr dntshozatali s jogforrsi rendjhez. j jogforrsknt bevezette az alapelveket, irnymutatsokat lefektet n. kzs stratgikat, amelyek egy adott orszgra, rgira, klpolitikai terletre vonatkoz, kvetend politikai irnyvonalakat hatrozzk meg. A kzs klpolitikai cselekvs eredmnyessgt igyekezett nvelni a Szerzds ltal bevezetett konstruktv tartzkods intzmnye is. Ez lehetv tette, hogy amennyiben egy tagllam valamilyen okbl kifolylag nem akar rszt venni egy kzs akciban, de nem akarja azt megakadlyozni sem, akkor tartzkodsval nem gtolja meg a tbbiek szmra a kzs cselekvst, mikzben neki sem kell ahhoz csatlakoznia. A kzs eurpai klpolitikai hang s arculat egysgesebb s marknsabb megjelentse rdekben az Amszterdami Szerzds bevezette a magas rang kl- s biztonsgpolitikai kpviseli posztot, amelyet a Tancs ftitkra tlttt be. Az Amszterdami Szerzdst kveten is napirenden maradt ugyanakkor a kzs kl- s biztonsgpolitika tovbbi, mindenekeltt vdelmi, katonai oldalrl trtn megerstsnek szksgessge.

535

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Az 1999. jnius 3-4-i klni cscson az EU-tagllamok gy hatroztak, hogy az Eurpai Uni ltrehozza az n. eurpai biztonsg- s vdelempolitikt (ma mr kzs biztonsg- s vdelempolitiknak hvjk, KBVP), amelynek keretben tveszi, s a gyakorlatban is kipti a Nyugat-Eurpai Uni hatskrbe tartoz (de a gyakorlatban nem mkd) vlsgkezelsi feladatait, amelyek a kvetkezk: humanitrius s mentsi feladatok; bkefenntarts; harcol alakulatok bevetse vlsgkezels cljbl, belertve a bketeremtst is (n. petersbergi feladatok). A tagllamok az 1999. december 10-11. helsinki cscson prbltk meg konkrt feladatok formjban meghatrozni a Klnben megfogalmazott elkpzelseket. A helsinki cscson hozott dnts szerint a tagllamoknak 2003-ra kpesnek kell lennik egy, a szksges parancsnoki, logisztikai, hrszerzsi kapacitsokkal rendelkez, 50-60.000 fs, a vlsgkezelsi feladatok teljes skljt kezelni tud, n. gyorsreagls katonai er fellltsra, amely 60 napon bell telepthet, s legalbb egy ven keresztl fenntarthat. A tagllamok megerstettk ugyanakkor, hogy a cl nem egy eurpai hadsereg, hanem egy vlsgkezelsre alkalmas, szksg esetn bevethet tbbnemzetisg hader ltrehozsa. Ezt kveten a tagllamok flajnlsi konferencikat rendeztek a szksges szemlyi llomny (2000. november), ill. a szksges felszerels (2001. november) biztostsnak rdekben. Hamarosan az EU trtnetnek els katonai akcijra is sor kerlt: 2003 prilisban az EU tvette a korbbi jugoszlv tagkztrsasgban, Macedniban a bkefenntarts feladatait a NATO-tl. Azta mg 23 katonai s polgri misszit kezdemnyezett az EU. A helsinki dnts rtelmben j intzmnyeket is fellltottak a Tancson bell a msodik pillr mkdtetsre. Ezek a kvetkezk: Politikai s Biztonsgi Bizottsg: Nagykveti szint testlet, amely az ltalnos gyek Tancsa fennhatsga al tartozik, s politikai, valamint stratgiai irnytst vgez a KKBP s az KBVP teljes terletn, folyamatos politikai prbeszdet biztost a tagllamok kztt, ajnlsokat tesz a Klgyek Tancsa szmra, tovbb irnytja a Katonai Bizottsg munkjt is. Katonai Bizottsg: A vezrkari fnkk katonai kpviselibl ll intzmny, amely javaslatokat terjeszt a Politikai s Biztonsgi Bizottsg el, s katonai tancsad szervknt mkdik mellette. A testlet szksg szerint a vezrkari fnkk szintjn is lsezik. Katonai Trzs: Katonai szakrtkbl ll testlet, amely a vlsgkezel akcik katonai tervezsrt, helyzetelemzsrt, leveznylsrt felels. Feladatait a Katonai Bizottsg irnytsa szerint vgzi.

A Lisszaboni Szerzds az intzmnyrendszer tekintetben jabb elemeket vezetett be. Ltrehozta a klgyi s biztonsgpolitikai fkpviseli posztot, s a fkpvisel tmogatsra dnttt az Eurpai Klgyi Szolglat fellltsrl. Az nll intzmnny vl Eurpai Tancs pedig tovbbra is a stratgiaalkotsban jtszik majd szerepet. A volt msodik pillres terleteken az Uni ltalnos irnymutatsokat s hatrozatokat fogad el. A kt jogi aktus kzl az elst az Eurpai Tancs fogadja el. Az ltalnos irnymutatsok stratgiai clkitzseket tartalmaznak a kl- s biztonsgpolitika terletn. Hatrozatot az Eurpai Tancs vagy a tancs fogadhat el az ltalnos irnymutatsok vgrehajtsra. A kl- s biztonsgpolitika tern a tagllamok, illetve a klgyi s biztonsgpolitikai fkpvisel kezdemnyezhetnek dntseket. A dntst a Tancs vagy az Eurpai Tancs fogadja el kezdemnyezsk alapjn, konszenzussal. A kzs kl- s biztonsgpolitika jvjt azonban alapveten befolysolhatja, hogy a Lisszaboni Szerzds lehetv teszi a minstett tbbsgi szavazs bevezetst a terleten egy klnleges tvezet zradkkal. A minstett tbbsg kiterjesztse a politikai integrci j szintjt jelenten, egy olyan egyttmkdst, amelyet eddig az egyhang dntshozatal akadlyozott. Megjegyzend azonban, hogy a katonai s vdelmi vonatkozs krdsekben az tvezet zradk nem alkalmazhat.

536

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

6.5.

Az EU tmogat, sszehangol s kiegszt hatskre

Az Uni szmos politikai terleteken rendelkezik a korbbiaknl gyengbb, de fontos hatskrkkel. Ezen politikk ltalban tagllami hatskrbe tartoznak, azonban az EU elsegtheti a tagllamok egyttmkdst a terleten stratgik kialaktsnak szorgalmazsval, az informci- s tapasztalat-megoszts elsegtsvel, valamint btorthatja az egyttmkdst. Az rintett terletek a kvetkezk: Emberi egszsg vdelme: A Szerzds npegszsggyi rendelkezsei kzl a kzs biztonsgi kockzatok kezelst megosztott hatskrbe, az emberi egszsg vdelmt tmogat, kiegszt hatskrbe utalja. A rendelkezsek szerint az emberi egszsg magas szint vdelme minden politika esetben alkalmazand horizontlis alapelv. A politika keretben az EU intzkedseket fogadhat el a gygyszerek s gygyszati eszkzk magas szint minsgi s biztonsgi elrsainak megllaptsra. Az EU sztnz intzkedseket fogadhat el ltalnos kzegszsggyi problmk (pl. dohnyzs, alkoholizmus) kezelsre. j feladatknt jelenik meg a Lisszaboni Szerzdsben a hatrokon tnyl slyos egszsggyi veszlyek korai elrejelzse. Iparpolitika: Az iparpolitika alapvet feladata az eurpai ipar versenykpessgnek biztostsa a vilggazdasgban. Az iparpolitika cljai kztt az ipar alkalmazkodsi kpessgnek javtsa, a vllalkozsoknak kedvez krnyezet kialaktsa, a vllalkozsok kztti egyttmkdsek tmogatsa, illetve a kutats-fejleszts jobb kihasznlsa szerepel. A Bizottsg a terleten a nylt koordinci keretben irnymutatsokat s mutatkat llapthat meg s sztnzheti a bevlt gyakorlatok tagllamok kztti cserjt. Kultra: A kulturlis soksznsg megrzse az EU ltalnos clkitzsei kztt szerepel. A tagllami egyttmkdst a kvetkez terleten sztnzheti az EU: eurpai kultra terjesztse, kulturlis rksg vdelme, kulturlis csere, eurpai npek trtnelmnek s kultrjnak ismertetse, mvszeti s irodalmi alkotsok tmogatsa. Idegenforgalom: Az EU szerepe elssorban az, hogy az idegenforgalmi szektorban mkd vllalkozsok versenykpessgnek biztostsa rdekben elmozdtsa a tagllamok kztti egyttmkdst. Oktats, szakkpzs, ifjsg, sport: Ezen politikk esetben az EU unis programokat indthat, illetve kzs clkitzseket llapthat meg. Az EU klnsen az Uni nyelveinek oktatsa, a dikok s tanrok mobilitsa, az oktatsi intzmnyek kztti egyttmkds elmozdtsa, a tvoktats fejlesztse, illetve az oktatsi rendszerekre vonatkoz informcik elrhetv ttele tern fogadhat el intzkedseket. A szakkpzs tern tovbbi cl a szakkpzs ltal az ipari versenykpessg fokozsa, a szakkpzsben rsztvevk mobilitsnak fokozsa, a szakkpzsi intzmnyek s a vllalatok egyttmkdsnek tmogatsa. A sport j terletknt jelenik meg az Uni tevkenysgben. Az EU el kvnja segteni az eurpai sport tisztasgt s nyitottsgt, valamint a sport terletn aktv szervezetek egyttmkdst. A versenyzk fizikai s szellemi psgnek megrzse is clknt jelenik meg. Polgri vdelem: A terletre vonatkoz rendelkezsek clja az ember okozta vagy termszeti katasztrfk megelzse. Az EU elmozdtja a polgri vdelemben dolgozk felksztst, egyttmkdst. A politika a Lisszaboni Szerzdsben jelenik meg elszr. Igazgatsi egyttmkds: Az egyttmkds clja az unis jog hatkony tagllami vgrehajtsa. Az EU tmogatja ezrt azokat az erfesztseket, amelyek az unis jog vgrehajtsa rdekben a kzigazgatsi kapacitsok javtst clozzk. A tmogats f terletei az tapasztalatcsere, a kztisztviselk cserjnek elsegtse, illetve kpzsi programok.

537

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

Ismeret-ellenrz krdsek: Melyek az EU kizrlagos hatskrbe tartoz politikk? Melyek a megosztott hatskrbe tartoz politikk? Melyek a Lisszaboni Szerzds ltal bevezetett j politikai terletek? Ismertesse a bels piacra vonatkoz szablyozst! Ismertesse az eurzna monetris politikjra vonatkoz szablyozst!

7.
7.1.

Magyarorszg az Eurpai Uniban

Magyarorszg s az EU kapcsolatainak alakulsa

A szovjet rendszer sszeomlsa a nyolcvanas vek vgn megteremtette a kapcsolatok rendezsnek lehetsgt Eurpa keleti s nyugati fele kztt. Magyarorszg s az Eurpai Kzssgek 1988. augusztus 8-n vettk fl a diplomciai kapcsolatokat. A magyarorszgi rendszervlt erk kztt konszenzus uralkodott: a demokrcia s a jogllamisg kiptst, valamint a piacgazdasgra val ttrst az orszg eurpai integrcijnak kell ksrnie. Ennek megfelelen haznk elszr a trsult tagsg, majd pr vvel ksbb a teljes jog tagsg krelmvel fordult az EK-hoz, illetve. az EU-hoz.

7.1.1.

Eurpai Megllapods Magyar-EK Trsulsi Szerzds

A trsult tagsgrl 1990 decemberben kezddtek meg a trgyalsok Magyarorszg s az EK kztt, s egy vvel ksbb, 1991. december 16-n az Eurpai Megllapodsok alrsval fejezdtek be. Magyarorszg a trsulsi szerzdsben mr egyrtelmv tette, hogy vgs clja a teljes jog tagsg elnyerse. A szerzds a kvetkez clokat foglalta magba: az ipari termkek szabad kereskedelmnek megteremtse; klcsns kedvezmnyek nyjtsa a mezgazdasgi termkek kereskedelmt illeten; a tke, a szolgltatsok s a munkaer szabad ramlsnak fokozatos liberalizlsa; az egyttmkds elmlytse a klnbz gazatokban (kzlekeds, krnyezetvdelem, transz-eurpai hlzatok, kutats, kultra, oktats stb.); szorosabb politikai prbeszd kialaktsa.

Az 1994. vi I. trvnnyel kihirdetett Eurpai Megllapods kereskedelmi rendelkezsei (Ideiglenes Megllapods) 1992. mrcius 1-n, mg a trzsdokumentum 1994. februr 1-n lpett hatlyba, s Magyarorszg unis csatlakozsnak pillanatig az EU-magyar kapcsolatok jogi alapjt s kerett kpezte.

7.1.2.

t a csatlakozsi trgyalsok megkezdsig

Kt hnappal az Eurpai Megllapods hatlyba lpst kveten, 1994. prilis 1-n a magyar kormny a volt szocialista orszgok kzl elsknt benyjtotta Magyarorszg teljes jog tagsg irnti krelmt az EU Tancshoz. Az erre vonatkoz flhatalmazst az orszggyls egy httel korbban gyakorlatilag egyhanglag adta meg. A krelmet a Tancs tudomsul vette, s a Maastrichti Szerzds j tagorszgok felvtelnek eljrst szablyoz 49. cikkelye alapjn felkrte az Eurpai Bizottsgot, hogy ksztsen orszgvlemnyt a krelmet benyjt orszgok (ekkor Lengyelorszg s Magyarorszg) tagsgra val alkalmassgrl. A Szerzds rtelmben a Tancs az orszgvlemny ismeretben de ltala nem kttten konszenzussal dnt a krelem elfogadsrl vagy elutastsrl. Amennyiben llsfoglalsa pozitv, megkezddhetnek a csatlakozsi trgyalsok.

538

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

1995-tl kezdden folyamatosan megrkeztek a Tancshoz a tbbi kzp- s kelet-eurpai trsult orszg csatlakozsi krelmei is. Magyarorszg s a tbbi trsult orszg 1996 prilisban egy szztven oldalas krdvet kapott az Eurpai Bizottsgtl, amely 23 tmakrben krt informcikat, adatokat, helyzetjelentst a magyar trsadalomrl, a gazdasg llapotrl, a jogszablyi krnyezetrl s az intzmnyi httrrl. Magyarorszg tbb mint ngyezer oldalas angol nyelv vlaszt hrom hnappal ksbb nyjtotta be a Bizottsghoz. A Bizottsg a kapott vlaszokat az 1993-ban megfogalmazott n. koppenhgai kritriumok tkrben rtkelte. Magyarorszg szmra az rettsgi vizsga sszessgben jl sikerlt. A koppenhgai kritriumok kzl az elst, a demokrcira, az emberi s kisebbsgi jogok tiszteletben tartsra, valamint a jogllamisgra vonatkoz politikai felttelcsoportot a Bizottsg teljestettnek minstette. A piacgazdasgra vonatkoz gazdasgi, valamint a kzssgi joganyag tvtelre s alkalmazsra vonatkoz jogharmonizcis s adminisztratv kritriumok teljestst illeten Magyarorszg ugyancsak az egyik legjobb rtkelst kapta a tagsgi krelmet benyjtott kzp- s kelet-eurpai llamok kzl. A Bizottsg az orszgjelentsek alapjn vgl Ciprus mellett a kvetkez t volt szocialista orszg esetben javasolta a csatlakozsi trgyalsok megkezdst: Csehorszg, sztorszg, Lengyelorszg, Magyarorszg s Szlovnia.

7.1.3.

t a csatlakozsi trgyalsok megkezdstl a csatlakozsig

A csatlakozsi trgyalsok menete Az unis csatlakozsi trgyalsok alapveten kt jl elklnthet szakaszbl llnak: az unis joganyag tvilgtsbl (acquis screening), illetve. az rdemi trgyalsokbl.

Az els, technikai jelleg szakaszban a Tancs felhatalmazsa alapjn az Eurpai Bizottsg sszeveti a 35 fejezetre tagolt unis joganyagot a tagjellt orszgok vonatkoz jogszablyaival. A Bizottsg az tvilgtsrl rszletesen beszmol a Tancsnak, s jelzi, hogy az egyes fejezetek esetben megindulhatnak-e a trgyalsok, vagy eltte a csatlakoz orszgot bizonyos nyit felttelek (opening benchmarks) teljestsre kell ktelezni. Ilyen nyit felttel lehet pldul egy cselekvsi terv elfogadsa az adott terletre vonatkozan. Ha a csatlakozni vgy orszg felkszltsge magas szint, akkor a trgyalsok megnyitsakor a Bizottsg javasolhatja zr felttelek teljestst, amelyek elrse esetn az adott fejezet lezrhat. Ilyen felttel lehet pldul egy konkrt jogszably tltetsre vonatkoz menetrend. A trgyalsok rdemi szakaszban a tagjellt orszg eljuttatja a trgyalsi llspontjt a Bizottsghoz, amelyben rszletezi, hogy milyen felttelek mellett s mennyi idn bell kvnja vagy tudja az unis joganyagot tvenni vagy vgrehajtani. Az EB ezt alapul vve kidolgozza az EU kzs llspontjt, amelyet a tagllamok konszenzussal fogadnak el. A kt dokumentum kpezi a trgyalsok kiindulpontjt. Az rdemi trgyalsok sorn EU-t mr nem a Bizottsg, hanem a tagllamok kpviselik, teht a tagjellt orszg kormnya a tagllamok kormnyainak kpviselivel trgyal kormnykzi konferencia keretben. Itt dl el, hogy a leend j tag milyen felttelek mellett csatlakozhat az EUhoz: milyen tartalm s idtartam tmeneti mentessgeket sikerl szereznie, milyen befizetsi ktelezettsgeknek kell majd eleget tennie, illetve milyen unis tmogatsokra szmthat. A trgyalsok fejezetrl fejezetre haladnak. Egy idben termszetesen tbb fejezet is nyitva lehet. Ha egy fejezetben minden vitatott pont tisztzdik, akkor flreteszik, ideiglenesen lezrtnak nyilvntjk. A hangsly az ideiglenesen van, mivel a csatlakozsi szerzdsek alrsa eltt mg minden eredmny kplkeny, brmely fejezetet ismt el lehet venni, jra lehet trgyalni.
539

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A trgyalsok befejeztvel, kzvetlenl a csatlakozsi szerzdsek alrsa eltt, az Eurpai Parlament hozzjrulsi eljrs keretben szavaz a szerzdstervezetrl. Amennyiben az EP szabad utat jelez, a tagllamok, illetve a tagjellt orszg llam- s kormnyfi alrjk a szerzdst, s megkezddhet a ratifikcis procedra a tagjellt orszgban s a tagllamokban. A csatlakozsi trgyalsok Magyarorszg s az Eurpai Uni kztt 1998. mrcius 31-n kezddtek meg. A magyar trgyaldelegci vezetje a klgyminiszter volt, helyettese az n. ftrgyal, azaz az EK-hoz akkreditlt, gy folyamatosan Brsszelben tartzkod nagykvet. Magyarorszg trgyalsi pozcijt a kormny hagyta jv, de a trgyalsok elksztsben rszt vett a teljes kormnyappartus, s bevontk az rintett rdekvdelmi s szakmai szervezeteket is. A koordincis teendket a Klgyminisztrium Integrcis llamtitkrsga ltta el. A folyamat llsrl s az elrt eredmnyekrl a trgyaldelegci vezetje, illetve helyettese rendszeresen beszmoltak az Orszggyls Eurpai Integrcis Bizottsga eltt, s idszakonknt tjkoztatt ksztettek a Parlament egsze szmra. A trgyalsi folyamat mintegy t ven keresztl tartott, s 2003. prilis 16-n a Csatlakozsi Szerzds alrsval rt vget Athnban. A Csatlakozsi Szerzds 2004. mjus 1-n lpett hatlyba. A Csatlakozsi Szerzds nhny fontosabb eleme Tke szabad ramlsa Magyarorszg a csatlakozstl szmtott t ven keresztl fnntarthatja a klfldiek msodlagos lakhely vsrlst rint korltozsait. Magyarorszg ugyancsak fnntarthatja a csatlakozstl szmtott ht ven keresztl a klfldiek termfldvsrlsra vonatkoz korltozsait. Amennyiben ezt kveten a termfldpiacon slyos zavarok jelentkeznek, az tmeneti mentessg idtartama mg hrom vvel meghosszabbthat. Azok az nfoglalkoztat eurpai gazdk ugyanakkor, akik mr legalbb hrom ve lnek s tevkenykednek Magyarorszgon, ez id alatt is vsrolhatnak termfldet. Mezgazdasg Magyarorszg rszesedse a kzvetlen agrrkifizetsekbl 2013-ig fokozatosan ri el a rgebbi tagllamok szintjt: 2004-ben Magyarorszgnak a rgebbi tagorszgokhoz viszonytott tmogatsi szintje 25%-os volt, 2005-ben 30%-os, 2006-ban 35%-os s 2007-ben 40%-os; 2008-tl kezdden a tmogatsi szint minden vben 10%-kal nvekszik, s 2013 vgre ri el a 100%-os szintet. A magyar llam ugyanakkor jogosult arra, hogy a gazdknak juttatott tmogatsokat a nemzeti kltsgvetsbl a 100%-os szintre egsztse ki. Szllts A magyar jogszablyok tmenetileg hatlyban maradhattak a maximlisan engedlyezett slyok s trfogatok (2008. december 31-ig), a helykzi kzti fuvarozs (max. 5 ven keresztl a csat-lakozs utn), valamint a transz-eurpai vasti szlltsi hlzat (2006. december 31-ig) vonatkozsban. Haznk elfogadta ugyanakkor az EU tmeneti menetessg irnti krelmt a kzti fuvarozsi piac fokozatos megnyitst illeten. Adzs Magyarorszg 2007. december 31-ig alkalmazhatta a cskkentett de 12%-nl nem alacsonyabb FA-kulcsot a klnbz ftsi termkek, a tvhszolgltats, valamint az ttermi szolgltatsok esetben.

540

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

Szemlyek szabad ramlsa Magyarorszg elfogadta az EU azon tmeneti menetessg irnti krelmt, amely szerint az EU a csatlakozst kveten minimum. kt s maximum. ht ven keresztl korltozhatja a munkaer szabad ramlst Magyarorszgrl az EU-ba.

7.2.
7.2.1.

Az EU s a magyar kzigazgats kapcsolatrendszere

Az eurpai integrci hatsa a nemzeti kzigazgatsi rendszerekre

A nemzeti kzigazgats s az Uni jogrendszernek s intzmnyeinek kapcsolatt vizsglva, a Szerzds szervezeti s mkdsi sajtossgaibl kell kiindulni. Ennek alapjn az Eurpai Uni olyan intzmnyek rendszere, amelyek szoros s jogilag pontosan meghatrozott kapcsolatban llnak a tagllamokkal, illetve azok intzmnyeivel. Az EU kzponti szervei s a tagllamok szervei egymst kiegsztve ltjk el feladataikat. Lrincz Lajos szavaival az igazgatsi funkcimegoszts elve jellemzi azok kapcsolatt, vagyis egyfajta igazgatsi munkamegosztsi kapcsolat tallhat az EU kzponti szervei s a tagllamok intzmnyei kztt. Ennek sorn az EU intzmnyei kitzik a clokat, elksztik s meghozzk a dntseket a hatskrkbe tartoz gyekben, mikzben a tagllamok intzmnyei vgrehajtjk, az EU intzmnyei pedig ellenrzik vgrehajtsukat. Tulajdonkppen a tagllamok intzmnyei fggetlenek, ugyanakkor az unis jog vgrehajtsnak ktelezettsge, valamint az unis intzmnyekkel val egyttmkds knyszere mgiscsak befolysolja flptsket s mkdsket. A nemzeti s az eurpai igazgatsi szint kapcsolata Az eurpai intzmnyek nem helyettestik a tagllami intzmnyeket, viszont a tagllami intzmnyek, amikor a dntsek vgrehajtsrl gondoskodnak, mint kvzi unis szervek jrnak el. Az EU-nak gyakorlatilag csak kzponti szervei vannak, s nincsenek a tagllamokba kihelyezett vgrehajt hivatalai; ha ezeket a hivatalokat ltrehozn, ezzel srlne a tagllamok szuverenitsa, valamint az Uni s a tagllamok kztt ltrejtt hatalmi egyensly is. Ez magyarzza azt is, hogy az unis jog nem tartalmaz ktelez jelleg elrsokat a tagllamok kzigazgatsi szervezetre s mkdsre nzve. A Szerzdsek egyikben sem tallunk olyan kifejezett rendelkezst, amely konkrtan a tagllamok llamszervezetre, annak flptsre, mkdsre, illetve a kzszolglatra rna el szablyokat.A msodlagos jogforrsok ugyanakkor tartalmazhatnak elrsokat a tagllami kzigazgats szerveire s azok tevkenysgre nzve. Ezek a jogi normk ktelezv tehetik a tagllamok szmra, hogy olyan kzigazgatsi hatsgokat hozzanak ltre, amelyek biztostani tudjk az unis jog trvnyes s hatkony vgrehajtst. Mindazonltal ezek inkbb a partneri egyttmkdst erstik, mintsem a hierarchikus viszonyt. Az Uni tagllamainak kzigazgatsa nem egy egysges modell alapjn mkdik, hanem a soksznsg s vltozatossg jellemz rjuk. Az EU ugyan nem gyakorol kzvetlen hatalmat a tagllamok kzigazgatsa fltt, de ktsgtelen hatssal van r az unis joganyagon keresztl. Arra ktelezi ket, hogy kzigazgatsuk legyen megbzhat, tlthat s demokratikus, vagyis a kzigazgats gy mkdjn, hogy az unis feladatokat maradktalanul, az Uni ltal kitztt trsadalmi s gazdasgi clok elrse rdekben hajtsa vgre. Fontos, hogy a jogrendszerbe idben pljenek be az unis elrsok, azokat tnylegesen s hatkonyan alkalmazzk, tovbb tegyk lehetv azok betartsnak ellenrzst, s a jogvitk megfelel rendezst. Az EU elvrsa az is, hogy a tagllamok kzigazgatsa tlthat legyen, pontosan elhatrolt hatskrkkel, azaz hogy a klnbz intzmnyek hatskrei ne fedjk egymst, s ne legyenek lefedetlen terletek sem.
541

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

A demokrcia kvetelmnye a jogllamisgot, az emberi jogok s az alapvet szabadsgjogok tiszteletben tartst, a tbbprtrendszert, a npuralmat, a kztisztviselk s egyb kzhatalmat gyakorlk prtsemlegessgt s a kzigazgats kiszmthatsgt jelenti. sszefoglalva teht nem beszlhetnk az EU ltal ktelezen elrt eurpai kzigazgatsi modellrl, azonban kzs rtkekrl s kvetelmnyekrl igen. Az elmlt vtizedekben az EU tagllamainak kzigazgatsi rendszereiben kialakultak olyan jogintzmnyek s mkdsi szablyok, amelyek az unis clok elrst (is) biztostjk. Ezek a kialakult mkdsi szablyok a kvetkezk: A kzponti szervezs s a dntsek tern: a demokratikus jogllamisg kvetelmnyeit rvnyest Alkotmny ltezse; olyan kormny, amely biztostja a minisztriumok kztti hatkony egyttmkdst; a klnbz gazati politikk kidolgozsnak s vgrehajtsnak sszehangolsa (a megfelel minsget biztost jogszablyok kidolgozst is ide rtve). a hatskrk decentralizcija; az llam s a terleti hivatalok megfelel illeszkedse; olyan kzigazgatsi eljrsi kdex, mely biztostja a kzszolgltatsok hozzfrhetsgnek egyenlsgt, a hatrozatok indokolsi ktelezettsgt s sszer hatridn belli meghozatalt, tovbb a jogorvoslati lehetsgeket; olyan szablyok meglte, amelyek biztostjk a civil trsdalom s a hatalom rendszeres prbeszdt. trvnynek alrendelt szakmai kzhivatal, amelyben biztostott a kztisztviselk rdemeken alapul karrierrendszerben trtn elrelpse; etikai szablyok mkdse; hatkony kltsgvetsi s adgyi igazgats; a kzigazgats bels s kls ellenrzsnek hatkony rendszere; a polgrok s az intzmnyek ltal knnyen hozzfrhet joganyagok.

A terleti igazgats s a civil trsadalommal val kapcsolattarts tern:

A cselekvs eszkzei az ellenrzsek terletn:

A kzigazgats terleti szintjei s a regionalizmus az EU-ban Ha megvizsgljuk, hogy az integrci milyen hatssal volt a tagllamok kzponti, terleti s helyi kzigazgatsi szervezetrendszerre, megllapthatjuk, hogy kzvetlenl ktelez elrsok itt sincsenek, viszont ltalnos vonsokat tallhatunk. A kzponti igazgats terletn megvalstott megoldsok kt csoportja alakult ki: a decentralizlt s a centralizlt modell. A decentralizlt modell lnyege, hogy az egyes kzponti fhatsgok (minisztriumok) mindegyike rendelkezik olyan rszleggel (osztllyal), amely kizrlag az unis gyekkel foglalkozik. A centralizlt modellben egy kzponti szervet lltanak fel, amelybe a fhatsgok delegljk kpviseliket. E kzponti szerv a Miniszterelnki Hivatal vagy kzvetlenl a kormny felgyelete alatt ll. A regionalizmus a kzigazgats terleti szintjnek a megersdst jelenti. Az 1960-80-as vekben lezajlott kzigazgatsi terletszervezsi reformok eredmnyeknt ersdtek meg a kzpszint (terleti) kzigazgatsi egysgek. A kzigazgats terleti szervezst azonban tovbbra is a sokflesg jellemzi az EU-ban. Az utbbi vekben a megvalstott terleti reformok eredmnyeknt a kzpszint kzigazgatsi egysgek szma lnyegesen cskkent.

542

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A tagllamokban a kzpszint kzigazgatsnak ketts funkcija van: egyfell a kzponti s a helyei szint intzmnyes sszekapcsolsa, msfell az egyes rgik kztt kimutathat trsadalmigazdasgi fejlettsgbeli klnbsgek flszmolsa, azaz a terletfejlesztsi clok kidolgozsa s megvalstsa. A kzigazgats kzpszintjnek jogi helyzete, feladata, struktrja az EU-ban ltalban attl fgg, hogy az adott tagllam milyen llamtpusba sorolhat: azaz hogy fderlis, regionalizlt, decentralizlt vagy unitrius llamrl van-e sz. Arra a krdsre, hogy mi a rgi, kzigazgats-tudomnyi szempontbl nincs egysges vlasz. A rgi sszekt kapocs a kzponti s a helyi szint kztt. Kt tpusa alakult ki: a tervezsistatisztikai, illetve kzigazgatsi rgi. A tervezsi-statisztikai rgi nem jelent tnylegesen nll kzigazgatsi egysget s terleti autonmit, hanem a meglv kzigazgatsi egysgek meghatrozott krt tmrti, s azokra plve mindssze tervezsi-statisztikai teht terletfejlesztsi szempontbl br jelentsggel. A kzigazgatsi rgi ezzel szemben tnyleges kzigazgatsi- s politikai nllsgot jelent. A kzigazgats helyi szervei a helyi nkormnyzatok egyre komolyabb szerepet jtszanak az Eurpai Uni fejldsben. Az nkormnyzatok vonatkozsban sem beszlhetnk nll jogterletknt mkd nkormnyzati acquis-rl. Mindazonltal a tagllamok nkormnyzati modelljei kztt termszetesen vannak kzs vonsok: tevkenysgkben jellemz a szolgltat jelleg; az nkormnyzatok slya, szerepe nvekszik; a teleplsi nkormnyzatok n. ltalnos hatskrt gyakorolnak (minden olyan helyi kzgyben dntsi joguk van, amelyet jogszably nem utal ms szerv hatskrbe); az nkormnyzatok ln demokratikusan vlasztott testletek llnak, s ezek sajt vgrehajt szervvel (hivatallal) rendelkeznek; az nkormnyzati kztisztviselk s kpviselk kztt eltrbe kerl a partnersg elve; a vlasztott testlet bizottsgainak szerepe fokozatosan felrtkeldik; a helyi nkormnyzatok szervezeti struktrjban les hatr hzdik a politikai- s a hivatali szervezet kztt, hiszen a hivatali szervezet egyik meghatroz jellemzje a politikai semlegessg.

Az EU s az nkormnyzatok kztti kapcsolatrendszerben ketts tendencia rvnyesl: az nkormnyzatok egyrszt 1993 ta gyakran kzvetlen cmzettjei s vgrehajti a kzssgi s unis jogszablyoknak, msrszrl a Rgik Bizottsgban maguk is aktv rsztvevi az unis dnts-elksztsnek, igaz mg csak a vlemnynyilvnts szintjn. Az Eurpai Kzigazgatsi Trsg ttekintve a kialakult rendszereket, megllapthat, hogy az eurpai integrci magval hozza a tagllamok kormnyzati rendszereinek intzmnyi harmonizcijt klnsen funkcionlis s rtkorientcis szempontbl. Az 1997-ben megkttt Amszterdami Szerzds jelents lpst tett egy homogn Eurpai Kzigazgatsi Trsg a szabadsg, a biztonsg s az igazsgossg trsgnek fokozatos megvalstsa irnyba. Ez elmleti rtelemben a tagllamok kzigazgatsi s jogalkalmazsi rendszereinek egyfajta kzssgi szintzist jelenti. Ehhez termszetes elvrsknt kapcsoldik, hogy a kzigazgats szemlyzete stabil, hozzrt, szakkpzett, professzionista s prtatlan legyen. Az Eurpai Kzigazgatsi Trsg, illetve az Uniban fokozatosan megvalsul kzigazgatsi integrci f jellemzi a kvetkezk: demokratikus jogllamisg; szocilis piacgazdasg;

543

Kzigazgatsi szakvizsga ltalnos kzigazgatsi ismeretek

a nemzeti kpviseleti szervek slynak cskkense, a szolgltat kzigazgats szerepnek ersdse; a decentralizci, a szubszidiarits s a szolidarits elvnek rvnyeslse, a klnbz rgik kztti fejlettsgi klnbsgek cskkentse; megbzhat, tlthat s demokratikus kzigazgats; olyan intzmnyek s mkdsi szablyok, amelyek biztostjk az unis clok elrst; stabil, kiszmthat, hozzrt, szakkpzett, professzionista s prtatlan kztisztviseli kar.

Az eurpai integrci teht egyrszt intzmnyi igazodst, msrszt az adminisztratv kultrk s modellek kzeledst eredmnyezte a nemzeti kzigazgatsi struktrk szintjn. A kvetkezkben a magyar kzigazgatsnak az eurpai gyek igazgatsba val bekapcsoldst vesszk szemgyre.

7.2.2.

Az eurpai gyek igazgatsnak magyar modellje

Magyarorszg EU-tagsga egyszerre jelenti az llami s az nkormnyzati igazgats valamennyi szintjn az unis dntshozatalban val rszvtel lehetsgt s/vagy a kzs dntsek vgrehajtsnak ktelezettsgt. A lehetsgek kihasznlsnak, illetve a ktelezettsgek teljestsnek minsge jelents mrtkben a nemzeti s az eurpai politikai-igazgatsi szintek kztti sszhangtl fgg. Ezrt minden tagllam olyan kzigazgatsi-kormnyzati mechanizmusokat hozott ltre, amelyek biztostani tudjk a dntsek kialaktsnak s vgrehajtsnak hatkonysgt. Mint lttuk, arra nzve, hogy ez pontosan milyen modell mentn trtnjk, nincsen unis elrs. Az eurpai gyek eredmnyes s hatkony intzse ugyanakkor ltalnos elvrsknt jelentkezik mind az llampolgrok, mind az EU rszrl. Az albbiakban a magyar modell legfontosabb elemeit vesszk sorra. Az eurpai gyek igazgatsnak alapelvei Az eurpai gyek igazgatsnak alapelvei folyamatossgot mutatnak a csatlakozsi trgyalsok, ill. a teljes jog tagsg idszakban. A csatlakozsra val flkszls tapasztalatai alapjn a kvetkez elvek fogalmazdtak meg: A miniszteri vagy miniszterilis felelssg elve Az eurpai gyek vitelrt, azaz az unis politikk fejldsnek figyelemmel kvetsrt, a magyar llspontok tervezetnek kialaktsrt, annak egyeztetsrt, jvhagyatsrt s eredmnyes kpviseletrt, tovbb az unis jogbl fakad ktelezettsgeink vgrehajtsrt a szaktrck, illetleg a miniszterek tartoznak felelssggel. Ebbl az elvbl kvetkezett, hogy Magyarorszgon nem kerlt sor egy gazati feladatokat s hatskrket is maga al gyr eurpai integrcis cscsminisztrium ltrehozsra. Az egykzpont kormnyzati koordinci elve Mikzben a szakmai krdsekrt az egyes trck viseltetnek felelssggel, biztostani kell azt is, hogy a nemzeti vagy horizontlis rdekek ne srljenek a szektorlis szempontok tlzott eltrbe kerlse miatt. Tovbb meg kell teremteni annak a feltteleit is, hogy a magyar llspont vagy llspontok sszehangolt s konzisztens mdon jelenjenek meg az unis dntshozs valamennyi intzmnyben s ezek valamennyi szintjn. 1996-tl egszen a csatlakozsig ezt a koordincis funkcit volt hivatott a Klgyminisztriumon bell fllltott Integrcis llamtitkrsg 2002-tl Integrcis s Klgazdasgi llamtitkrsg biztostani. 2005 janurjtl 2006 jliusig az Integrcis llamtitkrsg feladatait tvve a Miniszterelnki Hivatalon bell megszervezett Eurpai gyek Hivatala ltta el az eurpai gyek horizontlis koordincijt, majd 2006 augusztusban ez a funkci visszakerlt a Klgyminisztriumba. Jelenleg teht a Klgyminisztrium biztostja folyamatos egyttmkdsben a minisztriumokkal, valamint Magyarorszgnak az EU mellett mkd lland Kpviseletvel az eurpai gyek sszehangolt vitelt.

544

ltalnos kzigazgatsi ismeretek V. modul: Az Eurpai Uni szervezete s jogrendszere

A magyar llspont egysges kpviseletnek elve A hivatalos Magyarorszgnak egysges Eurpa-politikval kell rendelkeznie, s annak koherens s sszehangolt mdon kell megjelennie az unis intzmnyrendszer valamennyi szintjn. Ebbl kvetkezik, hogy azoknak a politikai s kzigazgatsi tisztsgviselknek, akik Magyarorszgot kpviselik az unis intzmnyekben, azoknak egy hangon kell szlaniuk, azaz egymsnak nem ellentmond, hanem egymst erst llspontokat kell kpviselnik. A szektorlis rdekek nem kerekedhetnek a kialaktott kormnyzati llspontok flbe. Az rdekegyeztetsnek, ill. rdektkztetsnek mg a megfelel hazai frumokon kell megtrtnnie mghozz az rintettek krnek lehetsg szerinti minl szlesebb kr bevonsval. A kialaktott hivatalos llsponthoz minden szereplnek igazodnia kell. Megfelel kapcsolat a politikai s a kzigazgatsi szfra kztt E tekintetben kt kihvssal kell szembe nzni. Egyrszt a nemzeti s az unis adminisztratv szintek rszleges fzija annak veszlyt hordozza magban, hogy a kzigazgats rszben kikerl a (nemzeti) politika ellenrzse all. Msrszt, tekintve az unis gyek jelents rsznek technikai vagy szakma-specifikus termszett s nagy volument, illetleg a gyors reagl kpessg elvrst, biztostani kell a dntsi kompetencik megfelel szakmai szintre val deleglst. A feladatok s hatskrk megfelel szintre val teleptst amely elengedhetetlen felttelt kpezi a nemzeti rdekek hatkony rvnyestsnek sszhangba kell teht hozni a demokratikussg kvnalmval, amely a politikai kontrollon keresztl valsulhat meg. Ismertesse az Eurpai Megllapodst! Melyek a csatlakozsi folyamat fbb elemei? Melyek az eurpai gyek igazgatsnak alapelvei?

Ismeret-ellenrz krdsek:

545