SFERA CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE N MATERIA DREPTULUI COMUNITAR

Georgescul Ruxandra-Andreea

The main purpose of the European Law is to create an open competition regarding the procedures implied in the execution of public contracts. This aim could be reached only by the transpose of the European Unions legislation in the national regulations, and also by filling in the blanks where necessary, all these steps and measures in order to provide an efficient jurisdiction for all the European Unions citizens, no matter which country they belong to. The most appropriate example considering the harmonization of the European regulations and the national law is without any doubt the theory of administrative contracts in France. In accordance with the development of modern European administrative law, the French State Council has inspired in a decisive manner the administrative contracts field, its theory being based, firstly on the existence of the administrative disputed institutions as judicial ones, and, on the other hand on the fact that administrative law is a derogatory regime from common law , particular to states administration. Therefore, the main idea is that French jurisprudence has had a noting impact upon doctrines conceptualization in the matter of administrative contracts, and mainly, by constantly relating them to European law. In the end, the main observation to be drawn is that even if the development of administrative contract law seems to be unequal from one country to another, we witness a continuous expansion of contractual technique, in the context of a common law. 1. Aspecte introductive Lucrarea de fa i propune s analizeze sfera contractelor administrative raportate la dreptul comunitar n materie n ideea de a pune accentul asupra necesitii legislaiilor naionale de a se armoniza cu reglementrile dreptului UE, i totodat pentru a consolida paii ctre o uniune mai eficient n materie juridic. Dreptul administrativ aparine acelor ramuri de drept n care, afirma Scheuner caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel mai complet 1. Aadar, n lumina unificrii dreptului european al contractelor i potrivit ncercrilor Uniunii Europene de a elabora i aplica principii pentru guvernarea tuturor legislaiilor dreptului comunitar, putem afirma c formele instituionale ale dreptului administrativ se dovedesc a fi poate cele mai rezistente la schimbare. Dup al doilea rzboi mondial, dreptul administrativ european a ctigat o nou dimensiune prin cooperarea statelor europene din Consiliul Europei i Comunitatea European. Mai mult dect att, dreptul administrativ comparat joac un rol destul de important n dezvoltarea i susinerea principiilor generale ale dreptului Curii de Justiie. Prin urmare, dreptul administrativ comparat are n vedere
1

Curs de drept administrativ comparat, Publicaie a Institutului Universitar European, Paris, 1958, p.18 i urm.

experimentarea sistemelor de drept mult mai dezvoltate2, ce sunt accesibile n practica propriei doctrine. Astfel, s-a impus jurisprudena Consiliului de Stat francez, exercitnd o influen extensiv, prin intermediul cercetrii comparate a dreptului administrativ din multe ri europene i, mai mult, a rilor strine. Pe fondul dezvoltrii dreptului administrativ modern, Consiliul de Stat francez i-a pus amprenta asupra domeniului contractelor administrative, important i necesar, inspirnd astfel legislaia Uniunii Europene n materia contractelor administrative i armonizarea directivelor UE n acest sens cu legislaiile naionale. Sarcinile dreptului comunitar n ceea ce privete contractele administrative, s-au concretizat n redactarea principiilor dreptului administrativ, fapt ce a facut posibil promovarea unor standarde comune ale dreptului administrativ la nivelul Uniunii Europene 3. Astfel, participnd la o revizuire a principiilor mai sus menionate, s-a impus precizarea trsturilor de baza ale variatelor sisteme administrative naionale ale statelor membre, precum i demonstrarea faptului c sistemele de drept administrativ ale statelor membre sunt relevante pentru dreptul comunitar n materie, fcndu-se referire la munca ntreprins de Consiliul Europei. Mai departe a rezultat o metod ce presupune recurgerea Curii Europene de Justiie la aplicarea principiilor generale ale statelor membre acolo unde apar lacune n dreptul comunitar, astfel, aceste principii devenind accesibile. Prin intermediul acestei armonizri, principiile dreptului comunitar ce au fost obinute, au o influen major asupra dreptului administrativ al statelor membre. Tot ce rmne de fcut este s se asigure o aplicare eficient a acestor principii i, implicit, a legislaiei Uniunii Europene n materia contractelor administrative, raportndu-se la fiecare stat membru i, totodat inndu-se cont de particularitile tuturor legislaiilor4 naionale. n baza etapelor ce au fost parcurse pn n prezent i, a experienei ctigate de ctre Curtea European de Justiie n urma soluionrii diverselor probleme n cauz, sfera contractelor administrative n materia dreptului comunitar a devenit bine conturat i reuete s implementeze elementele de noutate. 2. Teoria contractelor administrative: dreptul francez vs. dreptul romn Originea contractelor administrative trebuie cutat, n esen, n necesitile imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, de a le valorifica n interesul comunitilor locale sau n interes naional, n funcie de proprietatea asupra acestor bunuri. Teoria contractelor administrative este o construcie a dreptului francez modern, nscut din jurisprudena Consiliului de Stat, conceptualizat mai tarziu de doctrina administrativ, sprijinindu-se pe existena unor instane administrative ncadrate n puterea executiv, i pe dreptul pozitiv care a reglementat aceast materie. ntr-o viziune vast, teoria Consiliului de Stat asupra contractelor administrative are la baz existena instanelor de contencios administrativ ca instane judiciare i, pe de alt parte existena dreptului exorbitant , adic dreptul administrativ ca regim derogatoriu de la dreptul comun, aplicabil administraiei de stat. n literatura juridic francez de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de-al XX-lea, autori ca E. Perrignet (Les contrats de lEtat,1890) , i n principal Gaston Jeze (Les contrats administratifs de lEtat, des departements,des communes et des etablissements publics , 1927-1934), contureaz teoria potrivit creia, n afar de contractele caracteristice dreptului privat, exist o categorie de contracte specific dreptului public, ce au un regim juridic diferit, numite contracte administrative.
2 3

R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris, 1982, p.87 Rezoluia (77) 31 a Consiliului Europei, 1978,p.45. 4 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, II/1299, 2000.

Astfel, ntreaga doctrin a contractelor administrative are la baz distincia ntre contractele ncheiate de administraiile publice ca autoriti publice i contractele civile sau, mai bine zis, contractele de drept privat, ncheiate de administraiile publice n aceleai condiii i cu aceleai efecte ca atunci cnd acestea sunt ncheiate de particulari. ntemeietorul teoriei contractelor, Gaston Jeze, susine c pentru existena contractului administrativ sunt necesare urmtoarele condiii:1)un acord de voine ntre administraie i particular; 2)acordul de voine s aib ca obiect crearea unei obligaiuni juridice de prestare de lucruri materiale sau de servicii personale n schimbul unei remuneraii ; 3) prestaiunea particularului s aib drept scop asigurarea funcionrii unui serviciu public; 4) prile s fi neles s se supun regimului aprat de Dreptul public printr-o clauz expres prin nsi forma dat contractului, sau orice alt manifestare de voin. Teoria lui Jeze5 a fost urmat de lucrrile lui Pequinot i Andre du Laubadere, n acest fel, dei limitat la nceput, teoria contractelor administrative s-a dezvoltat, fiind strns legat de evoluia contenciosului administrativ i de practica jurisdicional a Consiliului de Stat, care a fost calificat drept unicul ghid n aceast materie. Cercetnd originea contractelor administrative, profesorul A. Iorgovan susine c literatura francez este foarte bogat n aceast materie, teoria contractelor administrative fiind preluat i de jurisdicia altor ri. Perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de-al XX-lea a fost de neconceput fr teoria i, mai ales, practica, inclusiv contencioas, n materia contractelor administrative. Marile echipamente de infrastructur ale Franei din acea perioad i pn la ora actual sunt strns legate de teoria contractelor administrative (cile ferate, drumurile, electricitatea, aprovizionarea cu gaze i ap etc.). Pe parcurs, contractele administrative au penetrat i sfera socialului (se consider contract administrativ, de exemplu, convenia dintre Casa naional de asigurare medical i organizaiile naionale ale medicilor, decizie susinut i de Consiliul de Stat in 1974). Concluzia ce se impune a se reine, este aceea c jurisprudena francez a avut i are un rol deosebit de important n conceptualizarea doctrinei n materie de contracte administrative i, respectiv n raportarea acestora la dreptul comunitar, prin influena major asupra legislaiei UE n aceast materie. n lumina unei viziuni comparative n ceea ce privete teoria contractelor administrative n Frana i n dreptul nostru, putem spune c n Romnia aceast teorie a ptruns pe fondul dezvoltrii economice din primele decenii ale sec. XX, dezvoltare care a determinat i intensificarea raporturilor juridice dintre administraiile publice i ntreprinztorii particulari n vederea concesionrii diferitelor lucrri publice sau servicii publice. Aceast instituie, fiind primit n mod diferit de jurispruden i de doctrin, n dreptul roman din perioada interbelic teoria contractelor administrative nu s-a dezvoltat cu aceeai amploare ca n dreptul francez i nu s-a ajuns la formarea unui regim juridic diferenial n aceeai msur ca n Frana. Regsirea teoriei franceze n dreptul romnesc a fost mpietat de la nceput de dou chestiuni, mai precis inexistena unei jurisdicii administrative speciale care s fac parte din sfera executivului, i lipsa unui drept pozitiv care s reglementeze expres existena contractelor administrative. Mai mult, n perioada regimului comunist, teoria contractelor administrative a fost total abandonat, datorit att dispariiei noiunilor de proprietate public i privat a statului ori a comunitilor locale, ct i a nlocuirii acestora cu proprietatea socialist de stat i imposibilitii existenei unor raporturi juridice de natur contractual ntre stat i particulari, n scopul exploatrii unor bunuri proprietatea statului. Totui, n pofida tuturor impedimentelor de ordin politic i legislativ, unii autori de drept administrativ din perioada comunist, cum ar fi profesorii de la Universitatea

Cristian Giuseppe Zaharie, Contracte administrative, lucrare de disertaie,p.10.

Bucureti Valentina Gilescu sau Antonie Iorgovan, au ncercat s aduc argumente pentru fundamentarea teoriei contractelor administrative. Perioada de dup decembrie 1989 poate fi calificat ca o nou etap n evoluia teoriei contractului administrativ, timp n care i-a gsit fundamentarea legal i doctrinar a existenei sale, pornind de la recunoaterea sa ca i contract administrativ n Constituia Romniei de la 1991. Aici ne referim la art. 135 alin.5, care declar pe de o parte proprietatea public inalienabil, iar pe de alt parte, recunoate posibilitatea existenei unor mijloace juridice de valorificare a bunurilor proprietate public. Este vorba de trei tipuri de contracte administrative, anume darea n administrare, ce nu se poate face dect ctre o regie autonom sau instituie public, nchirierea i concesiunea. Asistnd la toate aceste opinii i teorii cu privire la contractul administrativ n dreptul nostru, se nate evident ntrebarea dac instituia contractului administrativ este compatibil cu sistemul de drept din Romnia sau, reprezint o instituie exogen ce nu poate evoca existena realitilor endogene?! Rspunsul concret ce poate fi formulat n aceast msur, ofer urmtoarea lmurire, mai precis faptul c problema nu ar fi strnit controverse i nu ar fi generat discuii att n practic ct i n doctrin, dac nu ar fi existat un temei real al aplicrii contractului administrativ n sistemul nostru. Pe fondul discuiilor aprinse n acest sens, juritii care susin teoria contractelor administrative, A. Iorgovan, Verginia Vedina, Ion Corbeanu i muli alii, au sarcina de a stabili,alturi de doctrin, trsturile contractelor administrative, care trebuie s le delimiteze att de contractele civile, ct i de actele administrative i de operaiunile administrative. Mai mult, sarcina dreptului nostru este de a transpune toate directivele dreptului comunitar n materie, pentru a putea concretiza sfera acestei instituii i pentru a-i oferi o baz stabil i categoric. 3. Dreptul comunitar i contractele administrative Punerea n aplicare a legislaiei comunitare n ceea ce privete contractele administrative este guvernat de coexistena unor principii ce au rolul de a conferi resortisanilor 6 statelor membre, drepturi care, n condiii anume, pot fi invocate n faa instanelor naionale mpotriva abuzului de putere al organismelor publice sau al altor persoane. Prin urmare, respectnd aceste principii, dreptul comunitar asigur aplicarea corect a directivelor n materie i angajarea statelor membre, precum i a instituiilor comunitare, unele n raport cu celelalte. Prima referin n acest sens este ceea ce se intituleaz efectul direct al dreptului comunitar, principiu ce asigur respectarea normelor europene n dreptul intern i obligativitatea instanelor de a aplica aceste norme indiferent de legislaia rii respective. Aplicabilitatea direct nltur n acest fel msurile interne ce ar trebui s fie luate pentru aplicarea dreptului comunitar din punct de vedere juridic. Potrivit acestui principiu, actele comunitare nu necesit msuri de transpunere n legi naionale, acestea fiind aplicate n mod direct. ntr-o alt ordine de idei, statele membre nu au dreptul s reformuleze textul unui act comunitar pentru a-l integra n propria legislaie, norma comunitar trebuie s fie pur i simplu aplicat de jurisdiciile naionale din momentul publicrii n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Bineneles, trebuie ndeplinite anumite cerine pentru ca respectiva reglementare s i aib aplicarea direct. Vorbim de o reglementare clar i precis, pentru ca judectorul s nu aib posibilitatea de a deduce efectele sale n practic, de o reglementare complet i perfect din punct de vedere juridic, adic suficient, s acopere fiecare cerin n situaia cerut, i nu n ultimul rnd necondiionat, pentru a nu fi supus vreunui termen sau rezerve. Principiul supremaiei dreptului comunitar asupra ordinii juridice naionale, constituit de Curte n hotrrea Costa din 15 iulie 19647, a stabilit c au prioritate toate normele comunitare, indiferent c
V.Ciocan,L.Taut,E.Nuna,Drept european,Institutii europene.Politici europene.Fonduri structurale,Ed.Graf,Net,Bucuresti,2007,p.212-22 7 I.P.Filipescu,A.Fuerea,Drept institutional comunitar european,ed.a III-a,Ed.ACTAMI, Bucuresti,1997
6

sunt primare sau derivate, mpotriva tuturor normelor naionale. nainte de acest act al Curii Europene de Justiie, fiecrui stat n parte i revenea dreptul s fixeze el nsui nivelul la care considera c trebuie s fie aplicat dreptul comunitar n ordinea sa juridic, oferindu-le astfel posibilitatea de a anihila efectele dreptului comunitar edictnd regului interne cu valoare juridic superioar sau egal cu cea a normei comunitare. Astfel, obiectul integrrii,al unificrii contractelor administrative europene, urmrit de Uniunea European, nu poate fi realizat dect dac dreptul comunitar este respectat ntr-un mod uniform n ansamblul statelor membre. Conform art. 5 al Tratatului CEE, statele membre sunt obligate s ia toate msurile, fie generale sau particulare, pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor ce revin din acest tratat, sau care rezult din aciunile ntreprinse de ctre instituiile Comunitii n ideea ndeplinirii sarcinilor comunitare. Raportndu-ne strict la sfera contractelor administrative, nendeplinirea dispoziiilor art. 5 poate avea ca efect intentarea unui proces la Curtea European de Justiie de ctre orice stat membru sau de ctre Comisia UE. Prin urmare, judectorul naional nu va putea aplica nici o norm intern incompatibil cu o norm direct aplicabil a legislaiei comunitare. Un alt principiu, menit s asigure respectarea directivelor n materia contractelor administrative, se refer la obligativitatea interpretrii conforme. n acest sens, jurisdiciile naionale trebuie s ncerce pe ct posibil, s interpreteze dreptul intern ntr-o manier conform cu dreptul comunitar. Conform Tratatului CEE, aceast obligaie va exista i atunci cnd textul comunitar n cauz nu este suficient de precis i necondiionat pentru a putea fi aplicat direct 8. Dac este vorba de o directiv, aceasta se aplic indiferent c este vorba de doi particulari, ntruct judectorul trebuie s aplice dreptul intern n conformitate cu normele europene, fr a interpreta in extenso. Exist destul de multe situaii n care textul normei interne este redactat de o asemenea manier nct nu este posibil interpretarea conform cu dreptul comunitar. Supremaia de care se bucur normele dreptului comunitar, impune anularea sau excluderea normelor interne contrare celor dinti menionate. Cu toate acestea, acest principiu i produce efecte numai n msura n care textul comunitar este suficient de precis i necondiionat pentru ca judectorul s se poate ndeprta de textul intern, aplicnd efectiv norma comunitar. Din acelai motiv, excluderea unui text contrar unei directive nu poate fi invocat, n nici o situaie, contra unui particular. n numeroase cazuri, aplicarea dreptului comunitar nu poate fi obinut prin simpla eliminare a dispoziiilor interne contrare dreptului comunitar, ns presupune c dispoziia comunitar produce efecte pozitive, asistnd astfel la principiul efectului substituirii. De exemplu, Hotrrea din 9 noiembrie 1990 , Dekker9: unei femei i se refuza postul pe care l solicita pe motiv c era nsrcinat. Acest motiv a fost gasit contrar art. 2 i 3 ale Directivei 76/2007 a Consiliului, referitoare la punerea n practic a egalitii brbailor i femeilor n ceea ce privete accesul la slujbe. Totui, refuzul angajrii nu rezult dintr-un text intern care ar trebui ndeprtat pentru a respecta directiva, ci efectul trebuie s se produc potrivit normei comunitare, prin substituire. Este necesar ca norma comunitar s fie precis i necondiionat, i mai mult, angajatorul trebuie s fie un organism public pentru a putea opera efectul substituirii. Repetarea nedatoratului are n vedere posibilitatea unui particular de a invoca dreptul comunitar n vederea reclamrii returnrii unei sume de bani pe care a pltit-o. Pe fondul acestei ipoteze, exist dou situaii n care particularul poate aciona, fie respectiva sum a fost platit n aplicarea normelor naionale care sunt vdit incompatibile cu dreptul comunitar n materie, fie suma a fost platit n aplicarea unor dispoziii comunitare declarate ulterior ilegale de ctre Curtea de Justiie. Indiferent de situaie, suma trebuie restituit de ctre autoritile naionale, cu sanciunea declanrii unui litigiu sub egida regulilor de procedur din statul respectiv. Cu toate acestea, regulile de procedur n vigoare n statele membre trebuie s aib n vedere dou limitri: nu trebuie s fie mai
8 9

Tratatul CE, art. 5,25 martie 1957. Dosar C-177/88,Rec.p.1-3941

puin favorabile pentru aciunile bazate pe dreptul comunitar dect pe aciunile similare bazate pe dreptul intern, i nu trebuie s fac practic imposibil recursul. Observnd principiile ce stau la baza aplicrii legislaiei UE n materia contractelor administrative, implicit, obligaiile statelor membre n implementarea directivelor UE, este necesar s se cunoasc faptul c aceast msur a dreptului comunitar, mai precis reglementrile europene, nu interzice statelor membre s aib legislaii proprii privind acordarea i executarea contractelor administrative (contractele publice)dar aceste reglementri trebuie s cuprind dispoziiile obligatorii ale dreptului comunitar n materie. 3.1. Cadrul legal privind contractele administrative n dreptul comunitar Dup o analiz a principiilor ce stau la baza executrii contractelor administrative n materia dreptului comunitar, aceast seciune a lucrrii se ocup de reglementarea Uniunii Europene n ceea ce privete contractele administrative i modul n care ar trebui s fie perceput de legislaiile naionale. Prin urmare, cadrul legal general de realizare a contractelor administrative la nivelul dreptului comunitar, este dat de o serie de directive, menite s uureze munca instanelor naionale n vederea respectrii att a dreptului naional ct i a normelor comunitare,asigurndu-se astfel o protecie jurisdicional eficace particularilor. Rolul urmtoarelor directive este de a asigura aplicarea corect a normelor comunitare i de a veni cu soluii eficiente pentru rezolvarea problemelor ce se ivesc n urma ncheierii i executrii unor contracte administrative, cum ar fi contractul de achiziii publice, delegarea de servicii publice, concesiunea sau parteneriatul public- privat. Astfel, reglementarea UE n aceast materie a presupus adoptarea urmtoarelor acte: Directiva 92/50/CEE din 18 iunie 1992 referitoare la coordonarea procedurilor pentru ncheierea contractelor de servicii publice10; Directiva 2001 de completare i modificare a Directivei 92/50/CEE din 18 iunie 1992; Directiva 93/36/CEE din 14 iunie 1993 pentru coordonarea procedurilor de ncheiere a contractelor de achiziii publice11; Directiva Consiliului 93/37/CEE din 14 iunie 1993 cu privire la coordonarea procedurilor de ncheiere a contractelor de lucrri publice; Directiva Consiliului i a Parlamentului European 97/52/CE din 13 octombrie 1997 de modificare a Directivelor 92/50/CEE , 93/36/CEE i 93/37/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de servicii publice, de achiziii publice de bunuri i a contractelor de lucrri publice; Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile n dreptul comunitar din 29.04.2000 (200/C121/02); Directiva Consiliului 93/38/CEE din 14 iunie 1993 de coordonare a procedurilor de achiziie ale entitilor care opereaz n sectoarele: ap,energie,transport i telecomunicaii12; Directiva nr. 17/2004/CE13 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrri, de furnizare i de servicii i de modificare a Directivei 93/36/CEE din 14 iunie 1993; Directiva nr. 18/2004/CE privind coordonarea procedurilor de achiziie public aplicate de entiti care funcioneaz n sectoarele ap, energie, transport i servicii potale.
10 11

Eur-lex, europa.eu Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, II/1301, 16.03.2007 RO 12 OECD 2000 13 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L134 din 30.04.2004

Art. 1 din Directiva 93/37/CEE definete contractul public ca fiind un contract pecuniar ncheiat ntre contractor i autoritatea contractant care are ca scop executarea sau/i executarea i proiectarea lucrrilor cu privire la una din activitile la care se refer n Anexa II, sau executarea oricrei lucrri care se refer la necesitile specificate de ctre autoritatea contractant. Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile n dreptul comunitar din 29.04.2000 pune accentul n mod deosebit pe respectarea n procedura de alegere a contractantului a principiilor nediscriminrii,egalitii de tratament, asigurrii transparenei, principiului proporionalitii i ncheierea contractului intuitu personae. Managementul desfurrii acestor contracte, n care sunt implicate fonduri UE, este coordonat de Curtea de Conturi a Comunitilor Europene care realizeaz unele rapoarte cum ar fi de exemplu Special Report No 10/2000 on the public contracts awarded by the Joint Research Centre, together with the Commisions replies(2000/C172/01). Obligaia rilor candidate la integrarea n Uniunea European este de a transpune aceste Directive n legislaiile naionale. Bineneles c aceste directive pot fi oricnd modificate i completate, tocmai pentru a asigura armonizarea legislailor naionale cu dreptul comunitar, i nu n ultimul rnd, pentru a completa lacunele existente n materie i pentru a rspunde cerinelor unei societi europene n plin schimbare. 4. Elemente noi oferite de transpunerea legislaiei UE n materia contractelor administrative n Romnia Legislaia comunitar n domeniul contractelor administrative are ca scop principal deschiderea spre concuren a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate ntreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene. Acest scop nu poate fi atins dect prin transpunerea legislaiei Uniunii Europene n sistemele naionale, completarea lacunelor acolo unde este nevoie, n vederea garantrii unei jurisdicionaliti eficiente pentru toi cetenii spaiului UE, indiferent de ara n care se afl. n dreptul romn aceast obligaie a statului de a transpune directivele UE n legislaia naional, precum i respectarea normelor comunitare n materie,sub sanciunea penalizrii, a adus elemente noi n majoritatea tipurilor de contracte administrative, printre care i contractul de parteneriat public-privat ct i cel de achiziii publice. Acest fenomen s-a produs datorit modificrii constante a cadrului legal naional n materie n vederea conformrii cerinelor normelor comunitare. 4.1. Contractul de parteneriat public-privat Aceast parte a lucrrii este dedicat prezentrii elementelor de noutate n legislaia noastr cu privire la contractul de parteneriat public-privat, date de influena dreptului comunitar, prin urmare ne limitm la prezentarea acestor aspecte noi. Un prim pas n reglementarea procedurii ncheierii contractului de parteneriat public-privat a fost reprezentat de:OG 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, cu modificrile i completrile ulterioare i, HG 90/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OG 16/2002 privind contractele de parteneriat public- privat, denumite n continuare norme. Ne oprim asupra acestor acte normative, dei au fost abrogate prin O.U.G 34/2006, pentru a remarca unele aspecte de noutate raportate la conformarea legislaiei naionale cu dreptul comunitar nainte de integrarea n UE. Cu privire la principalele tipuri de proiecte de parteneriat public-privat pentru concesiunea de lucrri,observm c toate contractele trebuie s fie ncheiate pe o perioad ce nu depaete 49 de ani, fa de reglementarea veche care prevedea un termen maxim de 50 de ani. De asemenea, la finalizarea contractului bunul public se transfer cu titlu gratuit autoritii publice, n buna stare i liber de sarcini. 7

Raportndu-ne la derularea procedurii de atribuire a unui contract PPP, noile norme stabilesc amanunit aceast procedur, fiind reglementate 4 etape de selecionare a investitorilor, negociere i ncheiere a acordului de proiect, negocierea condiiilor de realizare a proiectului i oferta final. Remarcm un element de noutate i cu privire la ntocmirea i coninutul documentaiei pentru elaborarea i prezentarea scrisorii de intenie i a documentului ataat, mai precis posibilitatea apelrii la serviciile unor consultani de specialitate. Potrivit dispoziiilor noilor norme metodologice, rezultatul studiului de fezabilitate trebuie s ofere informaii complete care s justifice c proiectul poate fi realizat, c au fost luate n considerare toate alternativele de realizare a proiectului, c n cazul n care va fi realizat, proiectul rspunde cerinelor i politicilor autoritilor publice, precum i faptul c beneficiaz de nchidere financiar.Un alt element de noutate n aceast privin l constituie introducerea condiiei ca pentru evitarea oricrui conflict de interese, oricrei persoane fizice sau juridice, care a participat, n calitate de expert sau consultant, la elaborarea unui studiu de fezabilitate sau a oricrui alt document, cercetare, experiment ori studiu n legtur cu un proiect de parteneriat public-privat pentru concesiunea de lucrri, s i fie interzis participarea n calitate de ofertant sau consultant/expert al acestuia n procesul de atribuire a respectivului contract. Conform Ordonanei, autoritatea public este obligat s publice n Monitorul Oficial al Romniei, partea a VI-a, n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene i/sau ntr-un jurnal internaional de larg circulaie, intenia de a iniia un proiect de parteneriat public-privat. Publicarea n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunului se face n conformitate cu procedurile Uniunii Europene, utilizndu-se formatele standard pentru concesiunea de lucrri publice definite de ctre acestea, binenteles ntr-una din limbile oficiale ale Uniunii Europene. Cu privire la desfurarea seleciei scrisorilor de intenie i documentelor ataate depuse de investitori, este important de reinut un aspect, n sensul c scrisorile depuse dup expirarea termenului din anunul de intenie vor fi restituite. De asemenea, pentru evaluarea scrisorilor de intenie, comisia de evaluare are obligaia de a se ntruni n termen de 60 de zile de la data limit de depunere a scrisorilor de intenie, fa de 30 de zile prevzute de vechea reglementare. Ct privete negocierea condiiilor de realizare a proiectului de parteneriat public-privat, prin noile dispoziii se instituie obligativitatea pentru comisia de negociere de a redacta minuta de negociere, dup desfurarea fiecrei edine de negociere a condiiilor de realizare a respectivului proiect. Mai mult, cu referire la evaluarea ofertelor finale, autoritatea public va selecta oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic, lund n considerare criteriile stipulate n anunul de intenie. Decizia de acordare a contractului se va publica n Monitorul Oficial al Romniei partea a VIa, i n Jurnalul Oficial al Comunitii Europene, dupa ce n prealabil toi investitorii vor fi fost informai despre decizia autoritii publice.Dup expirarea termenelor de contestare a deciziei, autoritatea public intr, dac este cazul, n negocierea final cu investitorul declarat catigtor. Conform dispoziiilor legii, actele emise cu nclcarea prevederilor legale pot fi atacate pe cale administrativ i/sau n justiie. Aciunea n justiie 14 se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui circumscripie se afl sediul autoritii contractante. Procedura de soluionare a contestaiilor pe cale administrativ este detaliat n HG 90/2006. Procedura de soluionare a contestaiilor pe cale administrativ-jurisdicionala i n justiie se menine i n O.U.G 34/2006, cu precizarea c despgubirile se solicit numai prin aciune n justiie, iar n cazul solicitrii rezolvrii cauzei pe cale administrativ, contestaiile se depun la Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor. 4.2. Contractul de achiziii publice
OG 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat ,HG 90/2006 cu privire la Normele metodologice de aplicare a OG 16/2002.
14

La 10 mai 2000, Comisia European a adoptat un pachet legislativ destinat s simplifice i s modernizeze Directivele referitoare la achiziiile publice. Aceste reglementri eseniale pentru achiziii includ doua directive care trateaz n mod particular remediile. Directivele referitoare la remedii au menirea s asigure faptul c o achiziie care nu este realizat corect i transparent va fi remediat prin procedurile de analizare. Au trebuit elaborate proceduri naionale de analizare care s ndeplineasc obiectivele Directivelor CE referitoare la Remedii15 pentru a asigura realizarea corect a achiziiilor publice. Acestea trebuie s fie conforme cu procedurile naionale de achiziii bazate, la rndul lor, pe legislaia CE. n elaborarea i implementarea procedurilor de analizare, rile trebuie s aib n vedere urmtoarele etape. n primul rnd trebuie mputernicite unul sau mai multe organisme independente pentru a analiza cazurile i a cere o aciune corectoare, putnd utiliza ameninarea cu penalizri pentru neconformare. De asemenea, nfiinarea unui organism independent este o recunoatere a necesitii unor cunotine profesionale specifice n tratarea reclamaiilor precum i a nevoii unei aciuni rapide. Secundo, dreptul de a da n judecat trebuie acordat tuturor furnizorilor, cu posibilitatea unor ri de a permite aciunea din oficiu a autoritii naionale de supraveghere. S nu mai menionm c sa pus problema dac sunt necesare aceste Remedii pentru toate contractele sau numai pentru cele care depesc pragurile valorice ale CE. Avnd n vedere c majoritatea contractelor de achiziie public sunt sub nivelul acestor praguri, este recomandat permiterea analizrii indiferent de mrimea contractului.Pe de alt parte, aciunea corectoare trebuie fcut cel puin pn la data cnd s-a ncheiat contractul. Pe aceast baz, statele membre trebuie s se asigure c procedurile sunt sprijinite de structuri organizatorice eficace i bine administrate, i c sunt funcionale sistemele de control administrativ i audit intern. Astfel, acestea trebuie s ia msuri, pentru modernizarea calificrilor i experienei funcionarilor oficiali care se ocup cu achiziiile. Mai mult dect att, avnd n vedere obligaiile asumate de ara noastr prin aderarea la UE, a trebuit ca i sistemul achiziiilor publice s fie modificat conform cerinelor comunitare. Astfel, OUG 34/2006 a fost inspirat din Directiva nr. 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrri,de furnizare i de servicii, i din Directiva nr. 2004/17/CE privind coordonarea procedurilor de achiziie aplicate de entitile care opereaz n sectoarele ap,energie,transport i servicii potale16. Potrivit acestui act normativ, autoritile publice i instituiile publice au n principal obligaia de a organiza licitaie public n cazul achiziiei publice de bunuri i servicii. Procedurile de atribuire ale contractului de achiziie public sunt reprezentate de licitaia deschis (procedur la care orice operator economic are acces), licitaie restrns, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, urmnd ca numai cei selectai s aib dreptul de a oferta,sau dialogul competitiv.O alt procedur este negocierea, prin derularea de consultri cu candidaii selectai i negocierea clauzelor contractuale, inclusiv a preului. Urmeaz cererea de oferte, o procedur simplificat prin care autoritatea contractant solicit oferte de la mai muli operatori economici, i,n cele din urm, concursul de soluii, respectiv achiziionarea de ctre autoritatea contractant a unui plan sau proiect. Mai mult, orice autoritate contractant are dreptul de a aplica procedurile de atribuire i prin utilizarea mijloacelor electronice, prin intermediul SEAP. Implementarea legislaiei privind achiziiile publice rmn un domeniu care d motive serioase de ngrijorare, Romnia trebuind s demonstreze angajarea continu n respectarea total i aplicarea complet a unor proceduri competitive i transparente pentru achiziiile publice. Aprobarea O.U.G 34/2006 a avut n vedere necesitatea adoptrii unor msuri urgente pentru elaborarea i promovarea unei noi legislaii n domeniul achiziiilor publice, n contextul angajamentelor asumate de Romnia n cadrul capitolului I Libera circulaie a mrfurilor i al recomandrilor Comisiei Europene.
15 16

I.P.Filipescu,A.Fuerea,Drept institutional comunitar european,ed.a III-a,Ed.ACTAMI, Bucuresti,1997 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, nr. L134,30.04.2004

n prezent, Guvernul a modificat,n cadrul edinei de Guvern din data de 7 martie 2009 17, printr-o Ordonan de Urgen, cadrul legislativ al achiziiilor publice pentru a pune n acord reglementrile n acest domeniu din Romnia cu cele din Uniunea European. Scopul acestor modificri este de a elimina barierele birocratice, de a ntri controlul i transparena cheltuirii banilor publici, i de a scurta termenele n toate procedurile pe care le implic achiziiile publice, n vederea realizrii la timp a proiectelor de investiii. Pe acest fond, au fost scurtate termenele n care, de exemplu, autoritatea contractant trebuie s se pronune cu privire la rezultatul unei licitaii. Pe de alt parte, au fost introduse pentru prima dat termene punctuale la soluionarea n instan a contestaiilor care se depun. n acest sens, soluionarea proceselor n materia achiziiilor publice presupune urmtoarele termene, mai precis, 5-10 zile pentru introducerea cererii de chemare n judecat, primul termen de judecat va avea loc n cel mult 20 de zile de la data nregistrrii contestaiei, iar termenele de judecat ulterioare trebuie s fie scurte, chiar de la o zi la alta, fr a depi 10 zile. De asemenea, au fost introduse termenele de 3 zile pentru pronunarea hotrrii, i 5 zile pentru comunicarea hotrrii, respectiv introducerea recursului mpotriva hotrrii primei instane. Totodat,termenele pentru procedura de organizare a licitaiei au fost reduse la 30 zile,n situaia n care, n prezent, aceste proceduri pot dura pana la 380 zile. Un alt element de noutate al O.U.G l reprezint instituirea unei taxe de timbru n cuantum de 2% din valoarea estimat a achiziiei publice,pentru persoana care depune contestaia, n vederea reducerii numrului foarte mare al contestaiilor. Adoptarea noii Ordonane de urgen a Guvernului a avut drept background necesitatea accelerrii procedurilor de achiziie public, menionat n concluziile Consiliului European din 11-12 decembrie de la Bruxelles i n discuiile reprezentanilor Romniei cu Preedintele Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso. 5. Note finale Sfera contractelor administrative n materia dreptului comunitar variaz de la o ar la alta, fiind necesar supravegherea i implicarea normelor i a instituiilor comunitare pentru a-i oferi un cadru propice, n vederea evoluiei contractelor administrative la nivel de transparen, egalitate i, totodat pentru a beneficia de o jurispruden proprie, bine consolidat. Nu e de mirare c doctrina francez, ncepnd cu Lafarriere (Traite de la juridiction administrative et du recours contencioux din 1886), beneficiind de aportul deosebit al lui Gaston Jeze (Les contrats administratifs de lEtat, des departements, des communes et des etablissements publics,1927) i de lucrarea lui Laubadere ( Traite theorique et pratique des contrats administratifs,1956), a dezvoltat permanent aceast teorie a contractelor administrative, cutnd s gseasc mereu criterii ct mai adecvate pentru delimitarea acestor contracte i autonomizarea lor n raport cu contractele de drept civil sau comercial. Per ansamblu, se poate observa c, dei dezvoltarea procedeului contractual apare inegal de la o ar la alta, asistm astzi la o expansiune continu a tehnicii contractuale, chiar i ntre persoanele juridice de drept public. Acest lucru are loc n contextul general n care se vorbete despre trecerea de la Old Public Administration la New Public Management, ca factor de convergen ntre administraiile europene, bazat pe externalizarea activitilor cu caracter comercial prin contracte administrative.

17

www.gov.ro

10

Bibliografie 1. Curs de drept administrativ comparat, Publicaie a Institutului Universitar European, Paris, 1958; 2. Cristian Giuseppe Zaharie, Contracte Administrative,Lucrare de disertaie; 3. I.P.Filipescu,A.Fuerea,Drept institutional comunitar european,ed.a III-a,Ed.ACTAMI, Bucuresti,1997; 4. V.Ciocan,L.Taut,E.Nuna,Drept European, Instituii Europene,Fonduri Structurale Ed.Graf,Net,Bucuresti,2007; 5. R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris, 1982; 6. Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, nr. L134, 30.04.2004; II/1299, 2000; 7. O.U.G 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii; 8. OG 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat ,HG 90/2006 cu privire la Normele metodologice de aplicare a OG 16/2002. Site-uri Internet 1. 2. 3. 4. 5. www.eur-lex.europa.eu http://europa.eu/ http://www.rome-convention.org/index.htm http://curia.europa.eu/ www.gov.ro

11

CUPRINS
1. 2. 3. 3.1. 4. Aspecte introductive....................................................................................................................1 Teoria contractelor administrative:dreptul francez vs. dreptul romn.................................2 Dreptul comunitar i contractele administrative......................................................................4 Cadrul legal privind contractele administrative n dreptul comunitar..............................6 Elemente noi oferite de transpunerea legislaiei UE n materia contractelor administrative n Romania.........................................................................................................7 4.1. Contractul de parteneriat public-privat...................................................................................7 4.2. Contractul de achiziii publice...................................................................................................9 5. 6. Note finale...................................................................................................................................10 Bibliografie.................................................................................................................................11

12