Nedim Ademovi Joseph Marko Goran Markovi

Ustavno pravo Bosne i Hercegovine

Ademovi Marko Markovi Ustavno pravo Bosne i Hercegovine

Nedim Ademovi Joseph Marko Goran Markovi

Ustavno pravo Bosne i Hercegovine

Koordinator: Sabina Wlkner

Sarajevo, 2012

Ustavno pravo Bosne i Hercegovine Udbenik - Prirunik Autori: dr. iur. Nedim Ademovi dr. Joseph Marko dr. Goran Markovi Predgovori: Sabina Wlkner dr. iur. Nedim Ademovi Recenzenti: dr. Ljiljana Mijovi dr. Arsen Bai Izdava: Fondacija Konrad Adenauer e. V. Predstavnitvo u Bosni i Hercegovini Ferhadija 19, 71000 Sarajevo Bosna i Hercegovina Telefon: (+387) (33) 215 240 Telefaks: (+387) (33) 215 239 http://http://www.kas.de/bosnienherzegowina http://www.kas.de Za izdavaa: Sabina Wlkner dr. iur. Nedim Ademovi Indeksiranje: dr. iur. Nedim Ademovi Redakcija: dr. iur. Nedim Ademovi Lektura: Fadila Guo CIP Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Hercegovine, Sarajevo 342(497.6)

ADEMOVI, Nedim Ustavno pravo Bosne i Hecegovine / autori Nedim Ademovi, Joseph Marko, Goran Markovi ; Priprema za tampu i oblikovanje [koordinator Sabina Wlkner ; indeksiranje Nedim korica: Ademovi]. - Sarajevo : Fondacija Konrad Amela Harba-Baovi Adenauer, Predstavnitvo u Bosni i Hercegovini, 2012. - 488 str. ; 25 cm tampa: O autorima: str. 477. - Bibliografija: str. Grafomark, Laktai 469-476 ; bibliografske i druge biljeke uz tekst. Tira: 400 ISBN 978-9958-9963-4-4 1. Marko, Joseph 2. Markovi, Goran COBISS.BH-ID 19857414

Spisak autora

Nedim Ademovi Ustavno pravo Bosne i Hercegovine Joseph Marko Ustavno pravo Federacije Bosne i Hercegovine Goran Markovi Ustavno pravo Republike Srpske

SADRAJ
Predgovor - Sabina Wlkner .............................................. XIX Predgovor - Nedim Ademovi ........................................... XXI Skraenice ......................................................................... 1 Ustav Bosne i Hercegovine 1. Osnovni pojmovi ............................................................. 3 1.1. Znaenje i svojstva ustava i ustavnog prava ................................. 3 1.1.1. Uvod .............................................................................. 3 1.1.2. ta su ustav i ustavno pravo? ........................................... 4 1.1.3. Funkcija ustava ............................................................... 5 1.1.3.1. Funkcija Ustava BiH .............................................. 7 1.1.4. Ustavno pravo u formalnom i u materijalnom smislu ............ 8 1.2. Donoenje i revizija ustava ........................................................ 9 1.2.1. Donoenje ustava ............................................................ 9 1.2.2. Revizija ustava .............................................................. 10 1.2.3. Izmjene i dopune Ustava BiH ........................................... 11 2. Izvori i tumaenje ustavnog prava ................................. 12 2.1. Uopteno o izvorima ustavnog prava ......................................... 12 2.2. Izvori formalnog ustavnog prava u BiH ...................................... 14 2.2.1. Ustav BiH ..................................................................... 14 2.2.2. Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ................................................ 15 2.2.3. Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji e se primjenjivati u Bosni i Hercegovini ................................... 16 2.2.4. Opti principi meunarodnog prava .................................. 19 2.2.5. Aneksi DMS .................................................................. 20 2.3. Mjesto formalnog ustavnog prava u pravnom sistemu .................. 20 2.4. Tumaenje ustava ................................................................... 24 2.4.1. Jeziko tumaenje ......................................................... 25 2.4.2. Istorijsko tumaenje ...................................................... 25 2.4.3. Teleoloko tumaenje ..................................................... 27 2.4.4. Specifinost tumaenja ustava ......................................... 28 3. Kratka istorija Ustava BiH ............................................. 31 4. Struktura Ustava BiH .................................................... 33 5. Odnos ustavnog i meunarodnog prava .......................... 35 5.1. Uvodne napomene .................................................................. 35 5.2. Odnos Ustava BiH i meunarodnog prava ................................... 38 6. Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju .................. 42 6.1. O Evropskoj uniji uvodna rije ............................................... 42 6.2. Evropska unija i politika proirenja ............................................ 45 6.3. BiH i Evropska unija: priprema za lanstvo ................................. 48 6.3.1. Dosadanje aktivnosti .................................................... 48 6.3.2. Implikacije dosadanjih aktivnosti na ustavnopravnu situaciju ................................................. 50 6.4. Angaman EU u okviru DMS ..................................................... 52

VII

7. Principi ustavnopravnog sistema u BiH ........................... 55 7.1. Uvod ..................................................................................... 55 7.2. Princip demokratije ................................................................. 58 7.2.1. Zakonodavna vlast ........................................................ 59 7.2.1.1. Predstavnika/reprezentativna demokratija ........... 59 7.2.1.2. (Ne)Parlamentarni sistem vlasti ........................... 61 7.2.1.3. Posredna demokratija ........................................ 61 7.2.1.4. Izbori i pravo glasa ............................................ 63 7.2.2. Izvrna vlast u demokratiji ............................................. 64 7.3. Princip pravne drave .............................................................. 65 7.3.1. Formalni elementi pravne drave drava zakona i ustava ............................................................. 65 7.3.1.1. Vladavina zakona princip legaliteta .................... 65 7.3.1.2. Djelotvorni mehanizmi za zatitu zakona .............. 67 7.3.1.3. Princip ustavnosti i hijerarhijsko-normativna usklaenost ...................................................... 68 7.3.1.4. Pravna sigurnost ............................................... 68 7.3.1.5. Podjela vlasti .................................................... 71 7.3.2. Materijalni element pravne drave drava pravde ............ 73 7.3.3. Excursus: pravna drava versus vladavina prava (eng. rule of law) .......................................................... 74 7.3.4. Princip pravne drave kao princip politikog oblikovanja ...... 75 7.4. Princip sloene drave ............................................................. 76 7.4.1. Uvod ........................................................................... 76 7.4.2. Od unitarne drave do konfederacije ................................ 77 7.4.2.1. Unitarna drava ................................................. 78 7.4.2.2. Savezna drava ili federacija ............................... 78 7.4.2.3. Savez drav ili konfederacija ............................. 80 7.4.2.4. Supranacionalna organizacija .............................. 80 7.4.2.5. Excursus: prednosti i nedostaci savezne drave u odnosu na unitarnu dravu .................... 81 7.4.3. Federalizam .................................................................. 82 7.4.4. Sloenost ustavnopravnog ureenja BiH ........................... 85 7.5. Bosna i Hercegovina kao republika? .......................................... 87 7.6. Bosna i Hercegovina kao socijalna drava/drava blagostanja? ..... 90 7.7. Princip jedinstvenog trita ...................................................... 93 7.7.1. Jedinstveno trite: pozitivna i negativna trina integracija .......................................................... 93 7.7.2. Zajednike karakteristike etiri slobode ............................ 94 7.7.3. O slobodama pojedinano ............................................... 95 7.7.3.1. Sloboda kretanja robe ........................................ 95 7.7.3.2. Sloboda kretanja lica ......................................... 96 7.7.3.3. Sloboda kretanja usluga ..................................... 97 7.7.3.4. Sloboda kretanja kapitala ................................... 98 8. Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH .............. 99 8.1. Uvod ..................................................................................... 99 8.2. Drava Bosna i Hercegovina ................................................... 100 8.2.1. Pojam ........................................................................ 100 8.2.2. Dravna teritorija ......................................................... 101 8.2.3. Dravljanstvo .............................................................. 103

VIII

8.2.4. Glavni grad ................................................................. 104 8.2.5. Dravni simboli ........................................................... 104 8.3. Dravni ustav i entitetski ustavi .............................................. 106 8.4. Podjela nadlenosti ............................................................... 107 8.4.1. Uvod .......................................................................... 107 8.4.1. Uopteno o podjeli nadlenosti u BiH .............................. 109 8.4.2. Osnovna podjela nadlenosti u BiH: lan III st. 1. i 3. Ustava BiH ......................................... 110 8.4.3. Nadlenosti drave i entitet van lana III st. 1. i 3. Ustava BiH ....................................... 111 8.4.4. Dodatne nadlenosti drave prema lanu III/5. Ustava BiH ................................................. 112 8.4.4.1. Prenos nadlenosti na dravu putem sporazuma entitet ................................ 113 8.4.4.2. Preuzimanje nadlenosti iz aneksa 5-8. DMS ....... 114 8.4.4.3. Preuzimanje nadlenosti radi ouvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta BiH ... 116 8.4.4.4. Preuzimanje nadlenosti podrazumijeva i osnivanje novih dravnih institucija .................................. 117 8.4.5. Dodatno obrazloenje: od iskljuivih do okvirnih nadlenosti drave i entitet .............................. 118 8.5. Meusobni odnosi drave i entitet u vrenju dravnih ovlatenja .................................................... 121 8.5.1. Uee entitet u dravnoj vlasti .................................... 122 8.5.1.1. Uee entitet u zakonodavnoj vlasti ................. 122 8.5.1.1.1. Uee entitet u Predstavnikom domu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine .......................... 123 8.5.1.1.2. Uee entitet u Domu naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine ..................................... 124 8.5.1.2. Uee entitet u egzekutivnoj/izvrnoj vlasti ...... 125 8.5.1.3. Uee entitet u sudskoj vlasti ......................... 126 8.5.2. Uee drave u entitetskoj vlasti .................................. 126 9. Odlike demokratskog ureenja BiH ............................... 128 9.1. Pojam demokratije u Ustavu BiH ............................................. 128 9.1.1. Reprezentativna demokratija ......................................... 128 9.1.2. Parlamentarna ili polupredsjednika demokratija (sistem vlasti) ........................................... 129 9.1.3. Princip veine versus princip saglasnosti ......................... 130 9.1.4. Konstitutivni narodi versus nacionalne manjine ................ 133 9.1.5. Pravnodravna demokratija ........................................... 135 9.1.5.1. Princip legaliteta/zakonitosti .............................. 135 9.1.5.2. Ljudska prava i slobode, te jednakost graana ..... 135 9.2. Kreiranje i provoenje politike volje ....................................... 136 9.2.1. Narodno predstavnitvo ................................................ 136 9.2.2. Izborno pravo ............................................................. 136 9.2.3. Sloboda izraavanja i sloboda medija: osnova za formiranje javnog mnjenja ............................................ 140

IX

9.2.3.1. Dvostruka demokratska uloga javnog mnjenja ..... 9.2.3.2. Uzajamno djelovanje slobode izraavanja i slobode medija .............................................. 9.2.4. Politike partije/stranke ................................................ 9.2.4.1. Skroman ustavni i zakonski okvir ....................... 9.2.4.2. Osnivanje, registracija i djelovanje politike partije ............................................... 9.2.4.3. Prestanak i zabrana rada politikih partija ........... 9.2.4.4. Finansiranje politikih partija ............................. 9.2.4.5. Izborna politika partija i klubovi poslanika ......... 9.2.5. Sloboda udruivanja: komore, savezi, sindikati i udruenja ..................................................... 9.2.6. Transparentnost politikih procesa .................................

140 141 142 143 144 146 147 148 149 150

10. Bosna i Hercegovina kao pravna drava ...................... 152 10.1. Princip pravne drave ......................................................... 152 10.1.1. Princip zakonitosti/legaliteta ..................................... 152 10.1.1.1. Zakon i upravna vlast ................................ 154 10.1.1.2. Privatnopravna uprava i princip zakonitosti ... 155 10.1.1.3. Lokalna samouprava i princip zakonitosti ...... 157 10.1.2. Princip trodiobe vlasti .............................................. 158 10.1.2.1. Princip podjele vlasti kroz Ustav BiH ............ 159 10.2. Sudstvo u Bosni i Hercegovini ............................................. 161 10.2.1. Pravni okvir i organizacija sudstva u BiH .................... 162 10.2.1.1. Ustav BiH nalae odvojenu i nezavisnu sudsku vlast ............................................. 162 10.2.1.2. Sudski organi na dravnom i niem administrativno-teritorijalnom nivou ............ 162 10.2.1.3. Nosioci sudske vlasti .................................. 164 10.2.1.4. Podjela stvarne nadlenosti u oblasti sudske vlasti u BiH .................................... 166 10.2.1.5. Podjela organizacione nadlenosti sudske vlasti u BiH .................................... 167 10.2.2. Nezavisnost sudstva ................................................ 168 10.2.3. Sudska uprava ....................................................... 171 11. Dravni organi i njihove nadlenosti ........................... 173 11.1. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine ....................... 174 11.1.1. PSBiH kao refleksija demokratskog ureenja .............. 174 11.1.2. PSBiH kao dvodomno tijelo ...................................... 175 11.1.2.1. Dom naroda PSBiH .................................... 175 11.1.2.2. Predstavniki dom PSBiH ............................ 177 11.1.2.3. Saradnja domova PSBiH ............................. 179 11.1.3. Ovlatenja PSBiH .................................................... 180 11.2. Predsjednitvo Bosne i Hercegovine ..................................... 182 11.2.1. Sastav, izbor i organizacija Predsjednitva BiH ............ 182 11.2.2. Predsjedavanje, donoenje odluka i zatita vitalnog interesa entitet ......................................... 183 11.2.3. Ovlatenja Predsjednitva BiH .................................. 184 11.2.3.1. Nadlenosti unutar lana V Ustava BiH ......... 184 11.2.3.2. Nadlenosti van lana V Ustava BiH ............. 185

11.3. Vijee ministara Bosne i Hercegovine ................................... 186 11.3.1. Uvod ..................................................................... 186 11.3.2. Vijee ministara kao kolektivni organ ......................... 187 11.3.2.1. Imenovanje predsjedavajueg, zamjenika predsjedavajueg i lanova VM .... 187 11.3.2.2. Ostavka i razrjeenje predsjedavajueg i lanova VM ............................................... 188 11.3.2.3. Ovlatenja Vijea ministara ........................ 189 11.3.2.4. Rad Vijea ministara .................................. 190 11.3.2.5. Vijee ministara versus entiteti i konstitutivni narodi ................................... 191 11.3.3. Predsjedavajui Vijea ministara ............................... 191 11.3.4. Ministarstva i ministri .............................................. 192 11.4. Stalni komitet za vojna pitanja ............................................ 194 11.5. Centralna banka Bosne i Hercegovine ................................... 195 11.5.1. Uvod ..................................................................... 195 11.5.2. Organizacija CBBiH ................................................. 196 11.5.2.1. Upravno vijee .......................................... 196 11.5.2.2. Uprava CBBiH: guverner i viceguverneri ....... 197 11.5.3. Nadlenosti CBBiH .................................................. 198 11.5.3.1. Strict Currency Board ................................ 198 11.6. Ustavni sud Bosne i Hercegovine ......................................... 199 11.6.1. Uvodna rije ........................................................... 199 11.6.2. Sastav i sudije ........................................................ 200 11.6.2.1. Sastav i izbor sudija Ustavnog suda Bosne i Hercegovine .................................. 200 11.6.2.2. Kvalifikacije za sudiju ................................. 201 11.6.2.3. Poloaj sudija ........................................... 201 11.6.2.4. Prestanak funkcije sudije ............................ 202 11.6.3. Nadlenosti ............................................................ 202 11.6.3.1. Zatita vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda lan IV/3.f) Ustava BiH ............................................... 203 11.6.3.2. Organski sporovi lan VI/3.a) Ustava BiH ... 204 11.6.3.3. Apstraktna ocjena ustavnosti lan VI/3.a) Ustava BiH ........................... 204 11.6.3.4. Ocjena ustavnosti specijalnih paralelnih veza entiteta sa susjednim dravama lan VI/3.a) Ustava BiH ........................... 204 11.6.3.5. Apelaciona nadlenost lan VI/3.b) Ustava BiH ........................... 205 11.6.3.6. Konkretna ocjena ustavnosti lan VI/3.c) Ustava BiH ................................................ 205 11.6.3.7. Zatita statusa BD lan VI/4. Ustava BiH .... 205 11.6.4. Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ................ 206 11.6.4.1. Postupak donoenja odluka ........................ 206 11.6.4.2. Vrste odluka ............................................. 206 11.6.4.3. Naredbe u odlukama USBiH ........................ 209 11.6.4.4. Izvrenje odluka ....................................... 210 11.6.4.5. Preispitivanje konanih i izvrnih odluka ....... 210

XI

12. Ljudska prava i slobode ............................................. 211 12.1. Uopteno o ljudskim pravima i slobodama ............................ 12.1.1. Uvodna rije ........................................................... 12.1.2. Terminoloko razjanjenje: osnovna, ljudska, graanska, ustavna... prava i slobode? ...................... 12.1.3. Klasifikacija ljudskih prava i sloboda i njihov istorijski razvoj kroz tzv. tri generacije ljudskih prava i sloboda ............................ 12.1.3.1. Prema predmetu/sferi zatite ...................... 12.1.3.2. Prema subjektu/nosiocu zatite ................... 12.1.3.3. Prema odnosu drave i pojedinca ................ 12.1.3.4. Prema vremenu nastanka ........................... 12.1.3.4.1. Tri generacije ljudskih prava i sloboda prema funkciji zatite ..... 12.2. Doktrina ljudskih prava i sloboda ......................................... 12.2.1. Uvodne napomene .................................................. 12.2.2. Tri razliite uloge ljudskih prava i sloboda: subjektivnopravne pozicije ustavnopravni princip objektivne vrijednosti ustavnopravnog sistema ........... 12.2.2.1. Ljudska prava i slobode kao subjektivnopravne pozicije ......................... 12.2.2.2. Ljudska prava i slobode kao ustavnopravni princip i objektivne vrijednosti ustavnopravnog sistema ............................ 12.2.3. Aktivno (nosioci) i pasivno (odgovorni) legitimisani subjekti ljudskih prava i sloboda ............................... 12.2.3.1. Aktivna legitimacija: Ko uiva ljudska prava i slobode? .................................................. 12.2.3.1.1. Privatna fizika lica .................... 12.2.3.1.2. Privatna pravna lica ................... 12.2.3.1.3. Javnopravni subjekti: drava i drugi javnopravni subjekti ........ 12.2.3.2. Pasivna legitimacija: Ko garantuje ljudska prava i slobode? ............................ 12.2.3.2.1. Drava i javnopravni subjekti ...... 12.2.3.2.2. Privatnopravni subjekti i problem treeg djelovanja (njem. Drittwirkung) ................. 12.2.4. Mijeanje i opravdanost mijeanja u ljudska prava i slobode ............................................ 12.2.4.1. Pojam mijeanje u prava i slobode ............ 12.2.4.2. Metodologija rada pri mijeanju u prava i slobode ...................................... 12.2.4.2.1. Prvi korak: utvrivanje obima djelovanja ljudskih prava i sloboda ......................... 12.2.4.2.2. Drugi korak: ogranienje ili liavanje prava ili sloboda (mijeanje) ................... 211 211 213 214 215 215 216 216 219 220 220 221 221 222 225 225 226 227 228 229 229 231 233 233 233 234 235

XII

12.2.4.2.3. Trei korak: opravdanost mijeanja u ljudska prava i slobode ......................... 237 12.3. Izvori ljudskih prava i sloboda u Ustavu BiH .......................... 241 12.4. Pojedina prava i slobode ..................................................... 243 12.4.1. Pravo na ivot ........................................................ 243 12.4.1.1. Ustavnopravna osnova ............................... 243 12.4.1.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 243 12.4.1.3. Ogranienje prava na ivot: izuzeci obima zatite ............................................ 244 12.4.1.3.1. Smrtna kazna kao ogranienje prava na ivot ........................... 244 12.4.1.3.2. Dodatna ogranienja prava na ivot ........................... 245 12.4.2. Zabrana muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja ............................ 246 12.4.2.1. Ustavnopravna osnova ............................... 246 12.4.2.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 246 12.4.2.2.1. Muenje, neljudsko ili poniavajue postupanje ili kanjavanje .......................... 247 12.4.2.2.2. Pozitivne mjere zatite ............... 249 12.4.3. Zabrana ropstva i prinudnog rada ............................. 250 12.4.3.1. Ustavnopravna osnova ............................... 250 12.4.3.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 250 12.4.3.2.1. Zabrana ropstva i poloaja ropske zavisnosti ...................... 251 12.4.3.2.2. Zabrana prinudnog ili obaveznog rada ....................... 251 12.4.3.3. Izuzeci od prinudnog ili obaveznog rada ....... 252 12.4.4. Pravo na linu slobodu i sigurnost ............................. 253 12.4.4.1. Ustavnopravna osnova ............................... 253 12.4.4.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 253 12.4.4.2.1. Liavanje slobode ...................... 254 12.4.4.2.2. Dozvoljeno liavanje slobode ...... 256 12.4.4.2.3. Proceduralna zatita osobe liene slobode .................. 259 12.4.5. Sloboda kretanja i izbora boravita ............................ 261 12.4.5.1. Ustavnopravna osnova ............................... 261 12.4.5.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 261 12.4.5.3. Ogranienje slobode kretanja i izbora boravita ........................................ 262 12.4.6. Pravo na pravian postupak ...................................... 263 12.4.6.1. Ustavnopravna osnova ............................... 263 12.4.6.2. Uvodna rije o pravu na pravino suenje ..... 263 12.4.6.3. Kada se primjenjuje pravo na pravino suenje ....................................... 264 12.4.6.4. Obim ustavnopravne zatite lan 6. stav 1. EKLJP .............................. 266 12.4.6.5. Obim ustavnopravne zatite lan 6. st. 2. i 3. EKLJP ........................... 269

XIII

12.4.7. Pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku ....... 12.4.7.1. Ustavnopravna osnova ............................... 12.4.7.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 12.4.7.2.1. Privatni ivot ............................ 12.4.7.2.2. Porodini ivot .......................... 12.4.7.2.3. Pravo na dom ........................... 12.4.7.2.4. Pravo na zatitu prepiske ........... 12.4.7.3. Pozitivna zatita ........................................ 12.4.7.4. Ogranienje i opravdanje ogranienja prava na privatni i porodini ivot, dom i prepisku ................... 12.4.8. Sloboda misli, savjesti i vjere ................................... 12.4.8.1. Ustavnopravna osnova ............................... 12.4.8.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 12.4.8.2.1. Sloboda misli i savjesti .............. 12.4.8.2.2. Sloboda vjeroispovijesti i uvjerenja ................................. 12.4.8.3. Pozitivna zatita ........................................ 12.4.8.4. Excursus: Pravna pozicija zakonski priznatih crkava i vjerskih zajednica ......................... 12.4.8.5. Ogranienje i opravdanje ogranienja slobode misli, savjesti i vjere ...................... 12.4.9. Pravo na obrazovanje .............................................. 12.4.9.1. Ustavnopravna osnova ............................... 12.4.9.2. Obim ustavnopravne zatite ........................ 12.4.10. Sloboda izraavanja .............................................. 12.4.10.1. Ustavnopravna osnova ............................ 12.4.10.2. Obim ustavnopravne zatite ..................... 12.4.10.2.1. Individualna sloboda izraavanja miljenja ............. 12.4.10.2.2. Individualna informativna sloboda: primanje miljenja ... 12.4.10.2.3. Sloboda tampe .................... 12.4.10.2.4. Sloboda radija, televizije i filma .................... 12.4.10.3. Ogranienje i opravdanje ogranienja slobode izraavanja ............... 12.4.11. Pravo na brak i zasnivanje porodice .......................... 12.4.11.1. Ustavnopravna osnova ............................ 12.4.11.2. Obim ustavnopravne zatite ..................... 12.4.11.2.1. Pravo na brak ....................... 12.4.11.2.2. Pravo na porodicu ................. 12.4.11.3. Mijeanje u pravo na brak i porodicu ................... 12.4.12. Sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruivanja s drugim .................................. 12.4.12.1. Ustavnopravna osnova ............................ 12.4.12.2. Obim ustavnopravne zatite ..................... 12.4.12.2.1. Sloboda okupljanja ...............

271 271 272 272 273 274 275 275 276 277 277 278 278 279 281 281 282 283 283 283 286 286 286 286 288 289 289 289 292 292 292 292 293 294 294 294 295 295

XIV

12.4.12.2.2. Sloboda udruivanja .............. 12.4.12.2.3. Sloboda sindikalnog organizovanja ...................... 12.4.12.2.4. Sloboda udruivanja i sindikalnog organizovanja u BiH .................................. 12.4.12.3. Ogranienje i opravdanje ogranienja slobode okupljanja i udruivanja ............... 12.4.13. Pravo na imovinu ................................................... 12.4.13.1. Ustavnopravna osnova ............................ 12.4.13.2. Obim ustavnopravne zatite ..................... 12.4.13.2.1. ta se smatra imovinom? ....... 12.4.13.3. Pozitivna zatita prava na imovinu ............ 12.4.13.4. Mijeanje u pravo na imovinu ................... 12.4.13.4.1. Liavanje prava na imovinu .... 12.4.13.4.2. Ograniavanje prava na imovinu .......................... 12.4.13.4.3. Ostali sluajevi naruavanja mirnog uivanja imovine ........ 12.4.13.4.4. Opravdanje ogranienja prava na imovinu .................. 12.4.14. Zabrana diskriminacije ............................................ 12.4.14.1. Uvodna rije .......................................... 12.4.14.2. Ustavnopravna osnova ............................ 12.4.14.3. Obim ustavnopravne zatite ..................... 12.4.14.3.1. Autonomno vaenje u okviru podruja ustavnih prava i sloboda ..................... 12.4.14.3.2. Metodologija ispitivanja diskriminacije ....................... 12.4.14.4. Vrste diskriminacije ................................ 12.4.14.4.1. Formalna (de iure ili direktna) i faktika (de facto, indirektna) diskriminacija ....... 12.4.14.2.2. Pozitivna diskriminacija ......... 13. Distrikt Brko jedinica lokalne samouprave pod

296 297 298 298 300 300 300 300 302 303 303 304 304 305 307 307 308 309 310 311 314 314 314

suverenitetom BiH .................................................... 315 13.1. Istorijat: od Dejtona do danas ............................................. 315 13.2. Uloga supervizora meunarodne zajednice .................... 318 13.3. Normativni okvir i (ustavno)pravni status Distrikta Brko .......................................................... 318 13.3.1. lan V Aneksa 2. DMS .................................... 319 13.3.2. Konana odluka ............................................. 319 13.3.3. Ustav BiH ...................................................... 320 13.3.4. Ustavi entitet ............................................... 320 13.3.5. Statut Distrikta Brko ..................................... 321 13.4. Zatita statusa Distrikta Brko pred USBiH .................... 322 13.5. Organizacija i funkcionisanje Distrikta Brko .................. 323 13.5.1. Uvod ............................................................ 323

XV

13.5.2. Skuptina Distrikta ......................................... 13.5.2.1. Zatita od preglasavanja konstitutivnih naroda u Skuptini ....... 13.5.3. Vlada Distrikta Brko i javna uprava ................. 13.5.4. Policija Distrikta Brko .................................... 13.5.5. Pravosue Distrikta Brko ................................

323 324 325 326 326

Prilog I: Ustav Federacije Bosne i Hercegovine .............................. 329 1. Ustavnopravni razvoj ................................................... 329 1.1. Razvoj ustavnopravnih struktura do Dejtonskog ustava iz 1995. godine .................................................................... 329 1.2. Ustavnopravna pozicija Federacije Bosne i Hercegovine u dejtonskom ustavnom sistemu ............................................. 331 1.3. Izmjene Ustava Federacije Bosne i Hercegovine ........................ 333 2. Principi i pravna struktura ustavnopravnog sistema Federacije Bosne i Hercegovine .................................... 335 2.1. Etno-nacionalni federalizam .................................................... 335 2.2. Polupredsjednika demokratija i etno-nacionalna podjela vlasti ... 337 2.3. Princip pravne drave ............................................................ 339 3. Organizacija dravne vlasti u FBiH ............................... 341 3.1. Zakonodavstvo ..................................................................... 341 3.1.1. Sastav i izbor parlamentarnih domova ............................ 341 3.1.2. Pozicija zastupnika i delegata ........................................ 344 3.1.3. Organi Parlamenta ....................................................... 346 3.1.4. Nadlenosti i zakonodavni postupak ................................ 348 3.1.5. Kontrola egzekutivne vlasti ............................................ 355 3.1.5.1. O politikoj kontroli .......................................... 356 3.1.5.2. O pravnoj kontroli ............................................ 356 3.1.5.3. O finansijskoj kontroli ....................................... 357 3.1.5.4. O kontroli pravilnosti rada ................................. 357 3.2. Egzekutivna vlast .................................................................. 359 3.2.1. Predsjednik i potpredsjednici Federacije ......................... 361 3.2.2. Vlada i uprava ............................................................ 363 3.3. Sudstvo ............................................................................... 376 Prilog II: Ustav Republike Srpske ................................................... 385 1. Ustavnopravna priroda Republike Srpske ...................... 385 1.1. Ustavnopravna priroda RS prema Ustavu iz 1992. godine ........... 385 1.2. Odreenje RS u Ustavu BiH .................................................... 386 1.3. Promjene odreenja RS u njenom ustavu nakon Dejtona ............ 387 2. Principi ustavnog ureenja RS ...................................... 389 2.1. Principi politikog sistema RS ................................................. 389 2.2. Principi ekonomsko-socijalnog ureenja ................................... 392 3. Struktura i obiljeja Ustava RS ..................................... 393 3.1. Pravna priroda i sadraj Preambule Ustava RS .......................... 393 3.2. Struktura normativnog dijela Ustava ........................................ 394 3.3. Formalnopravna obiljeja Ustava ............................................. 395 3.4. Revizije Ustava RS ................................................................ 395

XVI

3.4.1. Postupak revizije .......................................................... 395 3.4.2. Dosadanje revizije Ustava RS ....................................... 396 4. Ljudska prava i slobode u Ustavu RS ............................. 398 4.1. Podjela i sadraj ljudskih prava i sloboda u Ustavu RS ................ 398 4.2. Sistem zatite ljudskih prava .................................................. 400 5. Nadlenosti institucija RS ............................................ 402 6. Organizacija dravne vlasti u RS .................................. 404 6.1. Naelo podjele vlasti ............................................................. 404 6.2. Zakonodavna vlast u RS ........................................................ 405 6.2.1. Narodna skuptina RS ................................................... 405 6.2.1.1. Sastav i izbor .................................................. 405 6.2.1.2. Organizacija i nain rada ................................... 408 6.2.1.3. Nadlenosti ..................................................... 409 6.2.1.4. Pravni poloaj poslanika ................................... 410 6.2.2. Vijee naroda RS ......................................................... 411 6.2.2.1. Ustavni osnov i nadlenost ................................ 411 6.2.2.2. Izbor i organizacija .......................................... 412 6.2.2.3. Nain odluivanja ............................................. 413 6.3. Izvrna vlast u RS ................................................................. 414 6.3.1. Predsjednik Republike ................................................... 414 6.3.1.1. Izbor i organizacija .......................................... 415 6.3.1.2. Nadlenosti ..................................................... 416 6.3.2. Vlada RS ..................................................................... 416 6.3.2.1. Sastav i izbor .................................................. 416 6.3.2.2. Nadlenosti i nain rada .................................... 418 6.4. Sudska vlast u RS ................................................................. 419 6.4.1. Ustavna naela o sudovima ........................................... 419 6.4.2. Organizacija i nadlenost sudova .................................... 421 6.5. Ostale pravosudne institucije .................................................. 423 6.5.1. Tuilatva .................................................................... 423 6.5.2. Pravobranilatvo RS ..................................................... 423 6.5.3. Advokatura ................................................................. 424 6.5.4. Notarska sluba ........................................................... 425 6.6. Priroda sistema dravne vlasti RS ........................................... 426 7. Ustavni sud RS ............................................................ 431 7.1. Nadlenost ........................................................................... 431 7.2. Sastav i izbor ....................................................................... 431 7.3. Postupak pred Ustavnim sudom .............................................. 432 7.4. Pravno djejstvo odluka Ustavnog suda ..................................... 432 8. Lokalna samouprava u RS ............................................ 433 8.1. Pojam i sistemi lokalne samouprave ........................................ 433 8.2. Pravni osnov lokalne samouprave u RS .................................... 436 8.3. Optina i grad kao jedinice lokalne samouprave ........................ 437 8.4. Imovina i finansiranje jedinica lokalne samouprave .................... 439 8.5. Akti organa jedinica lokalne samouprave .................................. 440 8.6. Kontrola rada jedinica lokalne samouprave ............................... 440 8.7. Neposredno uee graana u vrenju vlasti ............................. 441 8.8. Zatita prava na lokalnu samoupravu ....................................... 441

XVII

Ustav Bosne i Hercegovine ............................................... 443 Indeks kljunih rijei ....................................................... 459 Literatura ....................................................................... 469 O autorima ..................................................................... 477 Recenzija - dr. Ljiljana Mijovi ........................................ 481 Recenzija - dr. Arsen Bai .............................................. 485

Predgovor
Ustav Bosne i Hercegovine nudi kompleksan ustavnopravni sistem koji inkorporira mnoge suprotnosti, elemente koji nisu najpovoljnija rjeenja ali i odreene diskriminirajue odredbe koje ne bi smjele da budu dio suvremenog demokratskog sistema. U dejtonskom ustavu postoje praznine i antinomije koje s jedne strane oteavaju funkcioniranje drave, ali sa druge strane nude i prostor za interpretacije i dalji razvoj. Nakon stupanja na snagu Dejtonskog ustava ustavnopravni sistem Bosne i Hercegovine doivio je znatne izmjene. Meutim, te korekcije, iako ustaljene u praksi, nije pratilo normiranje u obliku odgovarajuih izmjena Ustava. Dok su zahtjevi za promjenama Ustava BiH, u vidu konkretnih prijedloga, inicijativa, okruglih stolova i naunih skupova, neupitni, sam tip i obim tih promjena ostaje sporan. Da je sadanje ustavno ureenje BiH nezadovoljavajue potvrdio je i stav Evropske unije s polovine 2005. godine. Izmjena Ustava Bosne i Hercegovine iziskuje detaljniju analizu pravnih, politikih i ekonomskih aspekata. Analiza i istraivaki rad su utoliko potrebniji to se o ovim sloenim i politiki osjetljivim pitanjima raspravlja bez dovoljno validne argumentacije. Ustavni eksperti mogu i trebaju biti mehanizam koji e dati kvalitetan doprinos diskusiji i ublaiti etniki fokusiranu politiku. Tamo gdje politiari nailaze na granice, pravni eksperti nastavljaju i svojim konstruktivnim prijedlozima doprinose smanjenju tenzija, te omoguavaju nastavak diskusije. Fondacija Konrad Adenauer u Bosni i Hercegovini od samog poetka prati procese vezane za ustavnu reformu. Ured u Sarajevu ve deset godina podrava diskusiju o moguim koracima i sadrajima reforme Ustava Bosne i Hercegovine. U tom pogledu organiziran je znatan broj strunih skupova, seminara, konferencija i drugih aktivnosti kako u BiH tako i u inostranstvu. Bavei se ustavnom tematikom imali smo ast i zadovoljstvo da upoznamo mnoge strunjake za ustavno pravo i da sa njima ostvarimo zavidnu, dugogodinju suradnju. Posebno nas raduje injenica da se meu njima isprofilirao i odreeni broj mladih eksperata koji se nisu ustruavali da pred iskusnijim kolegama iznesu svoje, esto suprotne, stavove. Autori publikacije koja se nalazi pred Vama su istaknuti strunjaci za ustavno pravo sa kojima je Fondacije suraivala na mnogim projektima i sa kojima ima izuzetno kvalitetnu suradnju. To su: dr. Nedim Ademoviem, dr. Joseph Marko i dr. Goran Markovi. Zadovoljstvo nam je predstaviti publikaciju Ustavno pravo Bosne i Hercegovine koja je namijenjena studentima pravnih i politikih nauka i koja na preko etiri stotine stranica obrauje materiju ustavnog prava Bosne i Hercegovine. Nadamo se da e ovaj kvalitetno uraen, moderan, politiko neutralan i praktino orijentiran udbenik sluiti proirenju znanja i svijesti

Sabina Wlkner

XIX

Predgovor

studenata u Bosni i Hercegovini. Prvenstvena namjera ovog udbenika je da izazove kritiko promiljanje kod studenata, da im otvori horizonte kako bi prepoznali povezane elemente i izotrili pogleda na ono to je istinski bitno. Udbenik nastoji studentima olakati razumijevanje istorijskih, ustavno-pravnih i ustavno-politikih aspekata i pribliiti im gradivo kako bi se lake kritiki suoili sa osjetljivom ustavnom tematikom. Budunost Bosne i Hercegovine je u sposobnim i perspektivnim mladim strunjacima. Njihovo samopouzdanje, shvatanje i prihvatanje neophodnosti modernog i funkcionalnog ustavnog ureenja predstavlja bazu za budui razvoj drave i jaanje pravne drave, demokratije i zatitu ljudskih prava. Vaan preduvjet za njihov razvoj je i objektivna i nepristrasna pravna edukacija, koja e im omoguiti da preuzmu odgovornost za poboljanje situacije u dravi. U tom pogledu publikacija Ustavno pravo Bosne i Hercegovine podrava upravo takav vid pravne edukacije. Za kraj elimo se jo jednom zahvaliti Nedimu Ademovicu za ovu izvanrednu inicijativu tj. za ovaj udbenik koji mlade Bosance i Hercegovce potie da razmiljaju o ustavu zemlje, te na taj nain postavlja smjernice za temeljnu reformu. Sabina Wlkner, direktorica Fondacija Konrad Adenauer u Bosni i Hercegovini

XX

Sabina Wlkner

Predgovor
Ustav Bosne i Hercegovine stupio je na snagu 14. decembra 1995. godine kao dio meunarodnopravnog sporazuma, tj. kao Aneks 4. Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. S obzirom na mjesto parafiranja, ovaj meunarodnopravni sporazum poznatiji je kao Dejtonski mirovni sporazum. Iako je, prema novom Ustavu, Republika Bosna i Hercegovina nastavila svoje pravno postojanje po meunarodnom pravu kao drava (lan I/1. Ustava Bosne i Hercegovine), taj ustav donio je potpuno novo ureenje, novi ustavnopravni poredak, zbog ega se, zaista, moe rei da je pravni novum u svakom smislu rijei. Novoustrojena drava dobila je novi sloeni administrativno-teritorijalni raspored, nove ustavne organe, novu vertikalnu i horizontalnu podjelu nadlenosti, meunarodnu upravu sui generis, specijalni paket ustavnih individualnih i kolektivnih ljudskih prava i sloboda i jo mnogo toga novog. Ustavnopravni sistem koji je uspostavljen Dejtonskim ustavom egzistira vie od 16 godina. Uprkos injenici da je Ustav mijenjan formalno samo jednom, i to u vidu ustavnopravnog regulisanja poloaja i statusa Distrikta Brko (Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine), ustavnopravni sistem Bosne i Hercegovine doivio je znatne izmjene, i to najvie na polju podjele nadlenosti i dravne institucionalne infrastrukture, to je uraeno na osnovu lana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Osim toga, programski pisane ustavnopravne norme otvorile su veliki prostor za njihovo tumaenje zbog ega se sudska i druga praksa, prije svega Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, smatraju veoma vanim kada je u pitanju izgradnja ustavnopravnog poretka. Prethodno navedeno, ali i mnogi drugi elementi ine ustavni sistem Bosne i Hercegovine izuzetno izazovnim za svakog (budueg) pravnika. Istovremeno, taj sistem je i komplikovan a, samim tim, nije ni jednostavan za razumijevanje. Upravo cilj ovog udbenika jeste da se studentima, ali i drugim interesentima, predstave osnovne znaajke ustavnopravnog sistema i poretka Bosne i Hercegovine, da se omogui povezivanje razuenih elemenata bosanskohercegovakog ustavnog prava u jedan sistem, te da se savremena ustavnopravna doktrina objasni na konkretnim primjerima iz ivota i prakse. S obzirom na to da u Bosni i Hercegovini, kao i u regionu, postoji odreeni broj udbenika ustavnog prava ili srodnih nauka, pokuali smo da izbjegnemo ponavljanje kvalitetnih i korisnih tekstova koji se ve mogu nai, te koji su ciljnim grupama ove publikacije lako dostupni. Iskreno se nadamo da e ovaj udbenik svojom konkretnou, jednostavnou, svojom orijentacijom ka praktinom, te svojom pravnom i politikom neutralnou ispuniti svoje ciljeve i obogatiti literaturu potrebnu studentima

Nedim Ademovi

XXI

Predgovor

pravne i politike orijentacije, koja je tako bitna u savremenom visokom obrazovanju. Na kraju, u ovom kratkom Predgovoru elio bih da zahvalimo Predstavnitvu njemake vladine Fondacije Konrad Adenauer za Bosnu i Hercegovinu, koju izuzetno uspjeno vodi direktorica Sabina Wlkner. Ta fondacija je imala razumijevanja i pomogla da se ovaj udbenik realizuje. Takoe, cjelokupnom timu ljudi koji su radili na ovoj knjizi dugujemo zahvalnost za predanost, kvalitet i profesionalnost koje su pokazali. Nedim Ademovi

XXII

Nedim Ademovi

Skraenice

BiH BVerfGE CBBiH CIK BD DLJP DMS DNPSBiH DP EKLJP EKomLJP ESLJP EU EUFOR EUPM EZ FBiH Federacija HDZ HVO IPA IPO IPTF KLJP pri USBiH

Konana odluka MKSJ NATO npr. odn. OHR OI OSCE PDPSBiH PIC

Bosna i Hercegovina presuda Saveznog ustavnog suda (SR Njemake) Centralna banka Bosne i Hercegovine Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine Brko Distrikt Dom za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu Dejtonski mirovni sporazum Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine Dodatni protokol uz Evropsku konvenciju o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda Evropska konvencija o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda Evropska komisija za ljudska prava Evropski sud za ljudska prava Evropska unija Snage Evropske unije European Union Police Mission Evropska zajednica Federacija Bosne i Hercegovine Federacija Bosne i Hercegovine Hrvatska demokratska zajednica Hrvatsko vijee obrane Instrument pretprijemne podrke Izvjetaji presuda i odluka Evropskog suda za ljudska prava International Police Task Forces (Meunarodne policijske snage) Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (pravna sljednica Doma za ljudska prava za Bosne i Hercegovine, koja nije identina Komisiji za ljudska prava prema Aneksu 6. Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, koja se sastoji od Ombudsmana i Doma za ljudska prava za Bosne i Hercegovine Konana odluka za spor o meuentitetskoj granici u oblasti Brkog Meunarodni krivini sud za bivu Jugoslaviju (International Criminal Tribunal for the Former Yougoslavia) Nord Atlantic Treaty Organisation (Organizacija Sjeverno-atlanskog sporazuma) naprimjer odnosno Ured Visokog predstavnika Odluke i izvjetaji Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi Predstavniki dom Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine Peace Implementation Council (Vijee za implementaciju mira)

p.n.e. Pravila USBiH PSBiH PSP RBiH RS SAD SDA SDS SFRJ Sl. gl. BD Sl. gl. RS Sl. list RBiH Sl. list SRBiH Sl. list SFRJ Sl. n. FBiH SNSD SRBiH SPEU SSP str. Sud BiH UN USBiH USFBiH Ustav BiH Ustav FBiH Ustav RBiH Ustav RS VE VM VSTV

prije nae ere Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine Parlamentarna skuptina BiH Proces stabilizacije i pridruivanja Republika Bosna i Hercegovina Republika Srpska Sjedinjene Amerike Drave Stranka demokratske akcije Srpska demokratska stranka Socijalistika Federativna Republika Jugoslavije Slubeni glasnik Brko Distrikta Slubeni glasnik Republike Srpske Slubeni list Republike Bosne i Hercegovine Slubeni list Socijalistike Republike Bosne i Hercegovine Slubeni list Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine Savez nezavisnih socijaldemokrata Socijalistika Republika Bosna i Hercegovina Specijalni predstavnik Evropske unije Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju strana Sud Bosne i Hercegovine Ujedinjene nacije Ustavni sud Bosne i Hercegovine Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine Ustav Bosne i Hercegovine Ustav Federacije Bosne i Hercegovine Ustav Republike Bosne i Hercegovine Ustav Republike Srpske Vijee Evrope Vijee ministara Visoko sudsko i tuilako vijee

Ustav Bosne i Hercegovine 1. Osnovni pojmovi

1.1. Znaenje i svojstva ustava i ustavnog prava
1.1.1. Uvod
Pojam ustav moe ukazivati na bilo koji sistem ili skup pravila koja reguliu odreenu cjelinu u njenim osnovnim crtama i konturama. Ta cjelina moe biti jedno sportsko udruenje ili jedan entitet (kao to je u Bosni i Hercegovini), federalna jedinica/drava/zemlja (naprimjer, Savezne Republike Njemake) ili suverena drava ili neko supranacionalno tijelo kao to je Evropska unija (u daljnjem tekstu: EU). Meutim, prva asocijacija koja nam pada na pamet kada kaemo ustav, jesu drava i jedinstvo normativno-hijerarhijski najviih pravila koja reguliu dravnu organizaciju i predstavljaju osnovu njenog djelovanja. Etimoloki, pojam ustav dolazi preko francuskog jezika, a od latinske rijei constitutio, to znai, u slobodnom prevodu, vladarska zakonska nareenja. Tvrdi se da je ovaj izraz prvi poeo da koristi Aristotel, kako bi napravio razliku izmeu posebnog (ustava) i obinog zakona. U svojim analizama o grkim ustavima Aristotel je davao svoje miljenje o dobrom ili loem ustavu, te iznosio prijedloge o tome koje elemente bi dobar ustav trebalo da sadri (monarhistike, demokratske itd.).1 Teko je rei kada je donesen prvi ustav posebno ako se kao determiniui faktor uzme njegov funkcionalni karakter. S te take gledita (funkcionalne), moglo bi se rei da su mesopotamska kraljevstva bila najnaprednija. Tako, sumerski kralj Urukagina, vladar Lagaa, donio je prvi pisani akt oko 2300. godine p.n.e, koji bi se mogao dananjim rjenikom nazvati ustavom. Slino je i sa Hamurabijevim zakonikom, svjetski poznatim i fiziki ouvanim kamenim zakonikom, kojeg je donio esti babilonski kralj oko 1760. godine p.n.e. Ipak, u savremenom smislu rijei, na prelasku izmeu 18. i 19. vijeka, u mnogim dravama Evrope i Amerike javili su se ideja i zahtjev da drava ima ustav kako bi se, s jedne strane, dravna vlast pravno ograniila, te kako bi se, s druge strane, jamili osnovna prava i slobode graana. U dravama su se pojavili politiki pokreti, kao i unutranji sukobi o pitanju da li drava treba da ima ustav, ili je potrebno zadrati bezustavno stanje. Isto tako, postavilo se i pitanje, ako drava treba da ima jedan pravni akt kao ustav, ko treba da donese taj ustav monarh ili narod putem svoga zastupnitva, ili zajedno monarh i narod. Kao rezultat te borbe, 1787. godine je nastao prvi zajedniki ustav Sjedinjenih Amerikih Drava (u daljnjem tekstu: SAD). On se
1 Barnes, 1995.

Nedim Ademovi

Ustav Bosne i Hercegovine

smatra i prvim savremenim ustavom u svijetu. Evropski pandan ovom ustavu desio se u Poljskoj i Francuskoj 1791. godine. Njemaka je dobila prvi vaei ustav 1871. godine. Najstariji ustav, koji je i danas na snazi, jeste Ustav San Marina (lat. Statuta Decreta ac Ordinamenta Illustris Reipublicae ac Perpetuae Libertatis Terrae Sancti Marini), koji je usvojen jo 1600. godine, te dopunjen i preraen Deklaracijom o pravima ovjeka iz 1974. godine. Latinska Amerika je podruje na kojem su drave imale najdinaminije ustavne aktivnosti. Tako je Dominikanska Republika, od sticanja svoje nezavisnosti (1844), usvojila ak 32 ustava, to je rekord prema broju usvojenih ustava.2 Naravno, ima drava koje su zadrale samo jedan ustav do danas. Tako, na primjer, u SAD je jo na snazi Ustav iz 1787. godine, mada je izmijenjen 27 puta. Sve ove informacije su veoma fascinantne, a moemo zamisliti do kakvih bismo sve podataka doli kada bismo uli dublje u komparativnu analizu istorije ustavnih poredaka drava u svijetu. Ipak, istorijat i razvoj ustava su tema koju obrauje opta nauka o dravi i pravu. Zato se vratimo ustavnom pravu.

1.1.2. ta su ustav i ustavno pravo?

Drava i pravo nisu apsolutne kategorije, oni imaju funkciju odreenih zadataka koje ovjek postavlja pred sebe vrijednosni sistem. Ti zadaci su karakteristini i determinisani vremenom u kojem ivimo, svijeu koju imamo, stepenom tehnolokog i drugog razvoja, te drugim faktorima. Ako drava i pravo imaju odreene zadatke, onda i sm ustav, kao relevantan dio pravnog okvira, ima odreene zadatke. Upravo zbog toga, ustav se mora posmatrati u duhu vremena i prostora u kojem ivimo, a ne apstraktno, izolovano i uopteno. Ustav je najvii pravni akt jedne drave i osnovni pravni okvir jedne zajednice. ovjek eli da osnovne vrijednosti normira kroz najvii pravni akt. Zato ustav namee osnovne principe prema kojima funkcionie politiko jedinstvo drave i na osnovu kojih se izvravaju data ovlatenja. Ustav odreuje osnovne ciljeve, motive, programe i vrijednosnu orijentaciju drave (naprimjer, federalna, socijalna, demokratska, pluralistika drava, drava u kojoj vlada pravo, drava u kojoj se njeguju miroljubivi odnosi i sl.), regulie administrativno-teritorijalnu podjelu u dravi, predstavlja osnovu za rad glavnih dravnih organa, dodjeljuje im nadlenosti, ureuje poloaj ovjeka u dravi, njegova osnovna prava i slobode, poloaj znaajnih interesnih grupa itd. Ustavno pravo, s druge strane, moe se shvatiti na dva naina: (a) kao dio pravnog sistema i (b) kao posebna pravna nauka. Prema tome, ustav i ustavne norme su karakteristini kako prema svom sadraju, tako i prema svojoj pravnoj formi i normativno-hijerarhijskom poloaju unutar pravnog sistema. Na taj nain ustav i ustavne norme imaju sadrajne (materijalne) i formalne specifinosti. Tako shvaene ustavne pravne norme, ujedno, predstavljaju i ustavno pravo kao dio cjelokupnog pravnog sistema. Njihovo izuavanje je zadatak ustavnog prava kao pravne nauke. Ustavno pravo se moe iscrpiti u ustavu, ali i ne mora. To zavisi od toga da li se ustavno pravo normira iskljuivo putem jednog akta ustava ili se normira i drugim aktima, naprimjer, ustavnim zakonima (to je est sluaj u Austriji),
2 Iscrpnije komparativne podatke vidjeti u: Cordeiro, 2008. ili na Internet-stranici Wikipedije na engleskom jeziku: <http://en.wikipedia.org/wiki/Constitution>.

Nedim Ademovi

Osnovni pojmovi

obinim zakonima koji reguliu ustavnu materiju, ili ak sudskim odlukama. Tako, naprimjer, Engleska nema formalnopravno ustav, ali ima ustavno pravo koje je veoma savremeno. Ustavno pravo, kao dio pravnog sistema, ubraja se u tzv. javno pravo, zato to regulie odnose izmeu nosilaca javne vlasti i privatnih fizikih i pravnih lica, za razliku od tzv. privatnog prava koje regulie odnose izmeu privatnih fizikih i pravnih lica. Ustavno pravo, u smislu dijela jednog pravnog sistema, treba razlikovati od ustavnog prava kao relevantnog dijela pravnih nauka, a pravne nauke se ubrajaju u drutvene nauke. Naravno, kao to se svaka stvar moe posmatrati iz raznih uglova, tako i ustav i ustavno pravo mogu biti predmet izuavanja ne samo pravne nauke i interesenata pravne orijentacije ve i drugih naunih disciplina: politologije, sociologije, filozofije, istorije itd. Kao nauka, ustavno pravo je pozitivnopravna nauka, zato to izuava konkretne pozitivnopravne (ustavne) norme koje je propisao ovjek za odreeno drutvo, u odreenom vremenu, te koje se mogu mijenjati. Na kraju, vrijedi spomenuti jo dva termina koja esto moemo uti u javnom diskursu: ustavni sistem i ustavni poredak. Ustavni sistem je pojam veoma slian ustavnom pravu (u smislu dijela pravnog sistema) i obuhvata vaee ustavne norme koje pokrivaju predmet regulisanja ustavnog prava. Ustavni poredak je termin sa najirim znaenjem, zato to obuhvata kako normativni dio ustava (u formalnom i materijalnom smislu), tako i stvarni dio ustava, tj. ustav u njegovoj implementaciji.3 On se jo naziva realni ustav i ne mora biti identian normativnom ustavnom poretku.
Bosna i Hercegovina (u daljnjem tekstu: BiH) je tipian primjer na kojem se veoma plastino mogu prikazati razlika i jaz izmeu normativnog ustava i ustavnog stanja na terenu. Ovaj zakljuak u velikoj mjeri je posljedica samog Ustava Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav BiH), koji u svom lanu III/5. dozvoljava tihe promjene Ustava BiH u odnosu na podjelu nadlenosti, a da se pri tome sm ustavni tekst formalno ne mijenja. Tako se desilo da odredbe Ustava BiH koje govore o podjeli nadlenosti (centralna odredba je lan III, ali ne i jedina, o emu e biti govora kasnije) ne odraavaju ustavnu stvarnost (realni ustav). Naprimjer, Sud BiH, Oruane snage BiH, Dravna granina sluba, Agencija za indirektne poreze, Visoko sudsko i tuilako vijee (u daljnjem tekstu: VSTV) su naknadno kreirane institucije na dravnom nivou na osnovu lana III/5. Ustava BiH, mada to nije izriito navedeno u Ustavu BiH. Tako, kada bi ovjek koji nije upuen u ustavnopravnu situaciju u BiH itao Ustav BiH, pomislio bi da su entiteti nadleni za oruane snage, ili da je Ustavni sud Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: USBiH) jedini sudski organ na dravnom nivou, to ne odgovara ustavnom poretku BiH.

1.1.3. Funkcija ustava

Kada govorimo o funkciji ustava, moramo krenuti od materijalnog sadraja ustavnog prava. Naime, materija ustava ukazuje nam ta jedna politika zajednica eli da postigne ustavom. Prije svega, drutvo eli da normira vrijednosti koje konkretna politika zajednica smatra da ih je potrebno zatiti ustavom i koje bi trebale da budu konstantne bez obzira na to to se u dravi odigravaju dinamiki politiki procesi unutar kojih se relevantni subjekti bore za veinsko miljenje. Kao to smo ve napomenuli, ustavne vrijednosti su
3 O tome vidi, Fira, 1981, str. 22.

Nedim Ademovi

Ustav Bosne i Hercegovine

principi, ciljevi, programi, orijentacija jedne drave i drutva koji bi trebali da budu postojani. S obzirom na to da se ustav moe mijenjati, uglavnom, kvalifikovanom veinom (uporedi lan X Ustava BiH), a ne prostom veinom, kao to je sluaj sa donoenjem ili mijenjanjem drugih optih akata, ustavotvorac je elio da stavi ustavne vrijednosti van prometa proste demokratske veine. Naime, ne treba zaboraviti da ustavne vrijednosti predstavljaju i integrativne elemente svake politike zajednice s obzirom na to da o njima postoji najvei drutveni konsenzus. Ustav BiH, naprimjer, zatitu ljudskih prava i sloboda tretira kao nedodirljivu kategoriju (lan X/2. Ustava BiH), to nije udno poto su ljudska prava i slobode jedan od nosivih zidova ne samo Ustava BiH ve i cijelog Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (poznatijeg kao Dejtonski mirovni sporazum; u daljnjem tekstu: DMS). U Austriji, naprimjer, amandmanska procedura izmjena jednog ili vie osnovnih ustavnopravnih principa, kao to su princip republike, federalnog ureenja, demokratije i pravne drave, naziva se ukupna izmjena saveznog ustava (njem. Gesamtnderung der Bundesverfassung). Prema lanu 44. stav 3. Saveznog ustava (u formi iz 2008. godine), da bi se izvrila takva izmjena, potrebno je odrati plebiscit. Prema tome, ak ni zakonodavac nije ovlaten da vri izmjenu osnovnih vrijednosti ustava. Dalje, cilj ustava je da organizuje dravu i ponudi dravnu infrastrukturu koja e biti arena za odravanje politikih procesa. Naime, drava je nuna kako bi drutvo funkcionisalo prema odreenim pravilima, jer drutvo, uprkos svim nastojanjima da se organizuje na to demokratiniji nain, ne moe bez drave i njene infrastrukture. Drava nudi dravne organe i procedure putem kojih graani i interesne grupe artikuliu svoju volju. Dravni organi i procedure nalaze svoj legalitet u ustavu, a legitimitet u svom demokratskom (direktnom ili indirektnom) izboru. Prema tome, ustav je sistem pravnih normi koje reguliu relevantne aktere i pravila politikih procesa. U tom procesu veoma je bitno garantovati pluralizam i pravinu konkurenciju miljenja, stavova i ideja relevantnih interesnih grupa i pojedinaca. Samim tim, ustav ima funkciju da titi manjinu od veine u smislu da manjini omoguava jednake anse za uestvovanje u politikoj areni. Jedan od bitnih elemenata zatite manjine jeste nemogunost da se mijenja ustav posredstvom proste veine. Naime, kao to je ve reeno, u veini zemalja ustav se tee mijenja nego opti pravni akti (prije svega zakoni). Cilj ove proceduralne zatite postojanosti ustavnog prava jeste, izmeu ostalog, i da se prosta veina onemogui da za vrijeme svoje vladavine prilagodi ustav svojim potrebama bez ireg demokratskog konsenzusa, te da sebi omogui nedodirljiv poloaj. S druge strane, ustav garantuje funkcionalnost ustavnopravnog ureenja, te provoenje politike volje putem osnovnog demokratskog postulata: vladavine veine. Bitan garant pravinog odvijanja politikih procesa jesu ogranienje moi drave i njenih organa, tj. nosilaca dravne vlasti, i osiguravanje individualnih i kolektivnih prava i sloboda putem ustava. U tu svrhu, ustav se opredjeljuje za dva nuna elementa: (a) princip podjele vlasti i (b) princip zatite ljudskih prava i sloboda. Podjela vlasti je inherentan element principa vladavine prava. Vlast se dijeli meu dravnim organima, ije se nadlenosti propisuju i ograniavaju 6

Nedim Ademovi

Osnovni pojmovi

ustavom, te koje se meusobno kontroliu (eng. check and balance). Na taj nain spreava se zloupotreba vlasti ili monopol vlasti. Ne treba zaboraviti da je podjela vlasti mogua ne samo u horizontalnom ve i u vertikalnom smislu, znai, izmeu razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti. Prije svega, to se odnosi na federalne drave u kojima postoji podjela nadlenosti izmeu svedravne4 vlasti, centralne vlasti i nie vlasti sastavnih jedinica. I ova podjela vlasti na izvjestan nain predstavlja kontrolu vlasti i suzbijanje prevelike koncentracije vlasti. S druge strane, ustav propisuje ustavna prava i slobode graan i odreenih interesnih zajednica koje drutvo smatra posebno bitnim. Prema tome, funkcija ustava je da zatiti individualne i kolektivne slobode. Iako Ustav BiH eksplicitno ne spominje podjelu vlasti kao ustavnopravni princip ili dio principa vladavine prava, USBiH je ukazao da je podjela vlasti inherentan element principa vladavine prava iz lana I/2. Ustava BiH.5 Kao to smo ve napomenuli, individualna i kolektivna prava i slobode su veoma bitan segment Ustava BiH. 1.1.3.1. Funkcija Ustava BiH Kad je rije o funkciji Ustava BiH, moe se rei da on ima dosta specifinosti koje su, generalno, nove, ili barem nisu uobiajene za ustavno pravo. Ve sama Preambula Ustava BiH, ali i odredbe lana I, a posebno lana II Ustava BiH, ukazuju nam da je potivanje individualnih ljudskih prava jedan od prioriteta ustavnopravnog poretka, naroito kada je u pitanju segment antidiskriminacije.6 Kreatori ustavnog teksta su ljudska prava i slobode zamislili kao sredstvo za uspostavljanje odnosa koji su postojali prije rata u BiH, te kao sredstvo za potpuno ili djelomino ispravljanje nepravdi koje su se desile u tom periodu. Usko vezan za temu ljudskih prava i sloboda je i pojam pluralizma, koji zajedno sa potivanjem demokratskih standarda garantuje mirnodopske odnose, to je, takoe, jedan od zadataka naeg ustava. Dalje, cilj Ustava je da uspostavi balans izmeu graanskog i etno-nacionalnog modela ureenja dravne vlasti. Tako, dosta odredaba iz Ustava7 garantuje posebna grupna prava pripadnicima konstitutivnih naroda, Bonjaka, Hrvata i Srba, kada je u pitanju participacija u vlasti.8 Na kraju, cilj Ustava je da ukae na posebne odnose prema susjednim dravama putem ustavnog instituta posebnih paralelnih odnosa entiteta sa susjednim dravama [lan VI/3.a) Ustava BiH].

4 ta znai pojam svedravna vlast vidi na str. 79. 5 Vidi, naprimjer, Odluku o privremenoj mjeri u predmetu broj AP 3206/06 od 16. januara 2007. godine, taka 10. 6 Tako, naprimjer, mnoge alineje Preambule, cijeli lan II, lan X/2, Aneks I na Ustav BiH ukazuju na razliite aspekte ljudskih prava i sloboda. Ne treba zaboraviti ni to da su i aneksi 3, 6, 7. DMS direktno posveeni ljudskim pravima i slobodama. 7 Tako, naprimjer, odredbe o sastavu Predsjednitva (lan V), Doma naroda (lan IV/1), prvog saziva Upravnog odbora Centralne banke (lan VII/2) garantuju specijalna prava politike participacije pripadnika konstitutivnih naroda. 8 O opravdanosti ovog balansa danas, 16 godina nakon stupanja na snagu Ustava BiH, posebno u smislu apsolutnog iskljuivanja iz vlasti tzv. Ostalih, naknadno e se govoriti. Tu se misli, prije svega, na presudu Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH od 22. decembra 2009. godine.

Nedim Ademovi

Ustav Bosne i Hercegovine

1.1.4. Ustavno pravo u formalnom i u materijalnom smislu

Prema svojim specifinostima, u smislu materije koju regulie (materijalnopravni aspekt) i forme koju ima (postupak prema kojem se donose i kakav normativnohijerarhijski status imaju; formalnopravni aspekt), ustavno pravo se razlikuje od obinog prava. S obzirom na to, danas se razlikuju: ustavno pravo u materijalnom smislu i ustavno pravo u formalnom smislu.

Kada govorimo o materijalnom ustavnom pravu, tada mislimo na njegov sadraj. ta je sadraj ustavnog prava, ne moe se tano rei, jer su ustavnopravni sistemi i vrijednosti koje oni inkorporiu u sebe razliiti od drave do drave, od vremena do vremena. Ipak, analizirajui razvoj ustavnog prava u svijetu i pravei uporednu analizu, nauka o ustavnom pravu pokuava da doe do odreenog konsenzusa o tome ta je to materijalno ustavno pravo (materia constitutionis). Tu se ubrajaju, prije svega, utvrivanje dravne forme (monarhija ili republika), ustavnopravni i politiki principi (demokratija, pravna i socijalna drava, savezna ili centralna, pluralistika drava itd.), te dravni ciljevi (tako, naprimjer, odravanje miroljubivih odnosa u Preambuli Ustava BiH odreuje ustavnopravni cilj). Dalje, tu se ubrajaju odredbe o organizaciji vlasti u dravi, u organskom i administrativno-teritorijalnom smislu. Takoe, Ustav propisuje osnovne procedure pred organima, kao i njihove nadlenosti. Poloaj ovjeka, kao nosioca demokratije, i/ili odreenih, za dravu bitnih interesnih grupa (kao to su, naprimjer, konstitutivni narodi u BiH) je bitna ustavna odrednica, kao i katalog ljudskih prava i sloboda. Ustavna materija moe biti pisana, ako je propisana pisanim normama kao to su ustav, zakon, sudska odluka i sl., ili nepisana kao to su pravni obiaji koji predstavljaju izvore prava. Naprimjer, u Velikoj Britaniji materija ustavnog prava je regulisana i pisanim aktima, ali su na snazi i pravni obiaji konvencije (eng. Common law). Formalno ustavno pravo je ono koje je usvojio posebni organ u posebnoj proceduri, to tom pravu daje poseban normativno-hijerarhijski status u odnosu na druge pravne akte. Prema tome, pravna forma odreuje ili dijeli ustavno pravo od obinog prava. Samim tim, formalno ustavno pravo je uvijek pisano pravo. Uobiajena je situacija da je ustavno pravo formalno obuhvaeno jednim pravnim aktom ustavnom poveljom mada to ne mora nuno biti sluaj. Tako, naprimjer, Republika Austrija, osim Ustava, ima i ustavne zakone koji u formalnopravnom smislu predstavljaju ustav. Tipine formalne karakteristike ustavnog prava jesu da njih donosi najee zakonodavno tijelo na osnovu procedure koja je komplikovanija od procedure donoenja obinih zakona. Isto tako, ustavni pravni akti obino sadre odredbe o svom mijenjanju ili dopunjavanju (amandmanske procedure). Tako, u Ustavu BiH, u lanu X/1, propisana je procedura za izmjene Ustava BiH.
1. Amandmanska procedura Ovaj Ustav moe biti mijenjan i dopunjavan odlukom Parlamentarne skuptine, koja ukljuuje dvotreinsku veinu prisutnih i koji su glasali u Predstavnikom domu.

Nedim Ademovi

Osnovni pojmovi

2. Ljudska prava i osnovne slobode Nijednim amandmanom na ovaj Ustav ne moe se eliminisati, niti umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz lana II ovog Ustava, niti izmijeniti ova odredba.

Materijalno i formalno ustavno pravo se obino poklapaju. Meutim, to ne mora uvijek da bude sluaj. Tako, postoje drave koje nemaju formalni ustav, kao to je Velika Britanija, ali imaju materijalno ustavno pravo koje reguliu na drugi nain.9 Neke drave reguliu obinim zakonima veoma bitnu ustavnopravnu materiju. Tako, naprimjer, u BiH relevantna materija o oruanim snagama trebalo bi da bude regulisana Ustavom BiH, a regulisana je iskljuivo obinim zakonima.10 Mogua je i obrnuta situacija, tj. da se ustavom regulie odreena materija koja se po prirodi stvari ne ubraja u ustavno pravo. Naprimjer, u Osnovnom zakonu (ustavu) Savezne Republike Njemake (njem. Grundgesetz) propisana je obaveza da osnovno obrazovanje traje najmanje devet godina [lan 14. stav 7.a)], mada ova odredba prema svom sadraju nije ustavnopravna materija.11 Teko je dati egzaktan odgovor zato odreeni ustavotvorci proiruju, ili suavaju formalno ustavno pravo. Na to mogu uticati ideoloki ili politiki razlozi, ili nain na koji zvanina nauka shvata ustavno pravo, ili to moe biti rezultat tzv. ustavne tehnike. Tako, prof. Nurko Pobri12 navodi da je biva Socijalistika Federativna Repubika Jugoslavija (u daljnjem tekstu: SFRJ) putem svog ustava stavila poseban akcent na socijalno-ekonomsku sferu ivota i time proirila formalno ustavno pravo, to je i, inae, odlika ustav iz socijalistikog perioda.

1.2. Donoenje i revizija ustava

1.2.1. Donoenje ustava
Moramo razlikovati dva pojma: donoenje ustava, s jedne strane, i izmjene i dopune ustava (revizija ustava), s druge strane. U demokratskim drutvima ustav stupa na snagu na osnovu odreenog akta ustavotvorne vlasti, koja je odraz narodne volje. U ustavnopravnoj teoriji za takvu vlast koristi se izraz puvuar konstituan (franc. pouvoir constituant). Naime, u odreenim, esto vanrednim, politikim momentima dolazi do ustavnopravnog diskontinuiteta tako to narod, svojom voljom, odluuje da utvrdi nove pravne i politike principe i osnove ustavnopravnog ureenja svoje drave. To se moe uraditi tako to narod direktno, putem ustavotvornog referenduma (obavezni ili fakultativni),13 glasa za ili protiv novog nacrta ustava, ili indirektno, posredstvom zakonodavca koji ima funkciju ustavotvorca. U oba sluaja moe se zaduiti posebno ustavotvorno tijelo da izradi taj nacrt (tzv. ustavni konvent).
Ustavni konvent (njem. Verfassungskonvent; eng. constitutional convention) je vanredno politiko tijelo koje ima privremen karakter, sastavljeno od eksperata iji 9 Barnett, 2006, str. 9. 10 Zakon o odbrani Bosne i Hercegovine (Sl. gl. BiH broj 88/05). 11 Primjer preuzet iz: Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 35. 12 Pobri, 2000, str. 39. 13 Vie o tome vidi: Smerdel/Sokol, 2007, str. 28. i dalje.

Nedim Ademovi

Ustav Bosne i Hercegovine je cilj da dravi pripreme nacrt novog ustava. Ono se najee formira u bitnim istorijskim momentima jedne drave. U istoriji je bilo vie uspjenih ili neuspjenih ustavnih konvenata koji su imali veoma bitnu ulogu u ustavnopravnom razvoju tih drava. Tako, naprimjer, Filadelfijska konvencija (eng. Philadelphia Convention) iz 1787. godine pripremila je nacrt za prvi ustav SAD. Ustavni konvent za Herenhimze (njem. Herrenchimsee) je pripremio Osnovni zakon (njem. Grundgesetz) Savezne Republike Njemake iz 1948. godine, a Evropski konvent iz 2002. i 2003. godine pripremio je nacrt prvog ustava EU, koji nije usvojen.

injenica da se ustav bazira na narodnoj volji tom ustavu daje legitimitet. Meutim, sm legitimitet je indicija, ali ne i garancija da e takav ustav biti i dobar ustav. Prema tome, pitanje legitimiteta ne treba zamijeniti sa pitanjem djelotvornosti ustava, jer i ustavi koji su nametnuti, tj. doneseni na nedemokratski nain, mogu biti djelotvorni. Donoenje novog ustava uvijek znai raskid veza sa starim ustavom. Naime, donosilac novog ustava nije ni materijalnopravno, ni procesnopravno vezan bilo kojim aktom, jer je suverena vlast. Upravo zato je pouvoir constituant uvijek revolucionaran momenat i sa take gledita starog derogiranog ustava skoro uvijek protivustavan in.14 Prema tome, ustavotvorna vlast nije zasnovana na nekom pravnom aktu.

1.2.2. Revizija ustava

Za razliku od pouvoir constituanta koji nema svoj pravni izvor, ustavne vlasti koje su stvorene na osnovu novog ustava imaju svoj pravni izvor upravo u tom ustavu. Zato se one nazivaju ustavnim vlastima (za razliku od prethodne ustavotvorne vlasti). U ustavnopravnoj teoriji za takve vlasti esto se koristi izraz puvuar konstitue (franc. pouvoir constitus). Tu se ubrajaju, prije svega, zakonodavna, egzekutivna i izvrna vlast, te sudska vlast. Takoe, tu se ubraja i tijelo koje je zadueno da mijenja ili dopunjuje postojei ustav, tj. da vri reviziju ustava koji je na snazi, prema posebno odreenoj proceduri. To najee radi sm zakonodavni organ. Ta procedura esto podrazumijeva posebnu kvalifikovanu parlamentarnu veinu koja se razlikuje od veine neophodne za donoenje drugih pravnih akata, prije svega, zakona. to je potrebna veina kvalifikovanija, to se smatra da je ustav rigidniji.
Terminoloka napomena. Kao to smo mogli primijetiti u prethodno navedenom tekstu, tijelo koje donosi prvi put ustav naziva se ustavotvorna vlast. Meutim, tijelo koje mijenja i dopunjuje postojei ustav nije ustavotvorna, ve zakonodavna vlast, jer su izmjene i dopune ustava amandmani nadlenost zakonodavca, a amandmani formalno predstavljaju zakonodavne odluke. To emo zapaziti i na primjeru Ustava BiH u sljedeem tekstu.

14 Zippelius, 1994, str. 59. i dalje. U vezi sa ustavnim diskontinuitetom u BiH u 1992. godini vidi analizu kod Sarcevic, 2001.a, str. 326. i dalje; Sarcevic, 2001.

10

Nedim Ademovi

Osnovni pojmovi

1.2.3. Izmjene i dopune Ustava BiH

Ustav BiH, u lanu X, regulie proceduru izmjena i dopuna Ustava BiH.
1. Amandmanska procedura Ovaj Ustav moe biti mijenjan i dopunjavan odlukom Parlamentarne skuptine, koja ukljuuje dvotreinsku veinu prisutnih i koji su glasali u Predstavnikom domu. 2. Ljudska prava i osnovne slobode Nijednim amandmanom na ovaj Ustav ne moe se eliminisati, niti umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz lana II ovog Ustava, niti izmijeniti ova odredba.

Prije svega, treba naglasiti da, prema lanu X/1. Ustava BiH, amandmanske izmjene i dopune Ustava BiH predstavljaju zakonodavnu odluku u smislu lana IV/3.c) Ustava BiH. Dalje, da bi se izmijenio ili dopunio Ustav BiH, potrebno je da odluku o tome donese Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: PSBiH). Kada se kae PSBiH, misli se na oba doma. Meutim, kada se glasa u Predstavnikom domu Parlamentarne skuptine BiH (u daljnjem tekstu: PDPSBiH), veina mora ukljuivati dvotreinsku veinu prisutnih i onih koji su glasali u PDPSBiH. Samim tim, lan X/1. Ustava BiH, s obzirom na to da zahtijeva kvalifikovanu veinu, predstavlja odredbu specialis u odnosu na lan IV/3.d), prva reenica, Ustava BiH, koji zahtijeva prostu veinu za usvajanje zakon i drugih zakonodavnih odluka. Time je ustavotvorac kao to je to uobiajeno i za druge demokratske ustave nametnuo stroiji kriterij za izmjene i dopune Ustava nego to je to sluaj sa usvajanjem, izmjenama i dopunama zakon i drugih zakonodavnih odluka. Na osnovu toga, Ustav BiH se ubraja u rigidne ustave.
Ako 22 lana PDPSBiH ine minimalan broj poslanika da bi ovaj dom mogao donositi odluke (tzv. kvorum), za donoenje amandmanskih izmjena i dopuna Ustava BiH potrebno je da najmanje 15 lanova glasa za izmjene i dopune.

Prema lanu X/2, odredbe o ljudskim pravima i slobodama iz lana II ne podlijeu reviziji ukoliko bi imale kao posljedicu eliminisanje ili umanjenje znaaja ljudskih prava i sloboda. Prema tome, prava i slobode iz lana II Ustava BiH zatieni su specijalnom klauzulom (tzv. klauzulom vjenosti). Ona se ne odnosi na ostala ustavna ljudska prava i slobode van lana II Ustava BiH. To praktino znai da amandmanske izmjene i dopune ljudskih prava i sloboda iz lana II nisu apsolutno zabranjene. One su dozvoljene samo ako se obim zatite ljudskih prava i sloboda poveava i afirmie. U suprotnom, ovaj dio Ustava BiH moe se promijeniti jedino na revolucionaran a, samim tim, i protivustavan nain (pouvoir constituant). Klauzula vjenosti odnosi se i na samu zabranu iz lana XI/2. Ustava BiH (princip samozatite).15
Klauzula vjenosti iz lana X/2. Ustava BiH nije jedinstven primjer u svijetu. Mnoge drave poznaju ovakve ili sline formulacije, stavljajui restrikcije zakonodavnom tijelu da putem buduih izmjena i dopuna promijeni odreene segmente ustava koji 15 Steiner/Ademovi, 2010, str. 895. i dalje.

Nedim Ademovi

11

Ustav Bosne i Hercegovine su za ustavotvorca od izuzetnog znaaja. Tako, lan 79. stav 3. njemakog Osnovnog zakona (njem. Grundgesetz) predvia zabranu promjene Ustava u dijelovima koji se tiu podjele drave na savezne zemlje, njihovog prava uea u postupku donoenja saveznih zakona i ustavnopravnih naela koja su regulisana u l. 1. i 20. Ustava (ljudsko dostojanstvo, principi republike, demokratije, savezne drave itd.).

2. Izvori i tumaenje ustavnog prava

2.1. Uopteno o izvorima ustavnog prava
Kada se govori o izvorima ustavnog prava, moe da doe do odreene konfuzije ako se pomijeaju pojmovi formalno i materijalno ustavno pravo. U irem smislu rijei, kada se kae izvori ustavnog prava, misli se na izvore materijalnog ustavnog prava. To moe biti bilo koji pisani pravni akt (prije svega, ustavna povelja, ali i ustavni zakoni, obini zakoni, organski zakoni, uredbe sa zakonskom snagom, presude i odluke itd.), ili nepisani (pravni obiaji i konvencije) koji sadri ustavno pravo u materijalnopravnom smislu rijei (materia constitutionis). Prema tome, da bismo znali definisati ta je to izvor materijalnog ustavnog prava, moramo znati ta je to ustavno pravo u materijalnopravnom smislu. Tek nakon toga moemo poeti da tragamo za njegovim izvorima u konkretnom pravnom sistemu.16 Materijalni izvori ustavnog prava pretpostavljaju pravnu normu u odreenoj pravnoj formi. Naime, bez norme nema prava! Ovo pitanje razliite drave definiu na razliite naine. Neke drave normiraju veliki dio materijalnog ustavnog prava putem formalnog ustavnog prava (naprimjer, ustavna povelja ili ustavni zakoni). Tako, Njemaka je usvojila stav da samo jedna kompaktna ustavna povelja (njem. Grundgesetz) moe biti izvor formalnog ustavnog prava. Njemaki ustav je veoma iscrpan i regulie veliki dio materijalnog ustavnog prava. Kad je rije o tome, Austrija je jo drastinija. Ona je usvojila stav da formalno ustavno pravo ne mora nuno da bude ukalupljeno u jednu povelju kao u Njemakoj, ono moe da bude i fragmentirano, tj. regulisano putem razliitih pravnih akata ustavnog ranga. Zato, svaka formalna ustavnopravna norma mora imati atribut ustavna. Tako, osim Saveznog ustavnog zakona (njem. Bundes-Verfassungsgesetz), kao osnovne ustavne povelje, postoje ustavni zakoni (njem. Bundesverfassungsgesetze), ustavne odredbe u obinim zakonima (Verfassungsbestimmungen), a do
16 Logino bi bilo da nauka o ustavnom pravu pokua dati egzaktan odgovor na ovo pitanje za konkretno drutvo, politiku zajednicu, u odreenom vremenu i prostoru. Nauka o ustavnom pravu ne djeluje izolovano, niti je ustavno pravo apstraktna materija. Kao nauka, i samo ustavno pravo djeluje pod uticajem razliitih faktora koji su, kao to smo rekli, razliiti od drave do drave, od vremena do vremena. Tu se ubrajaju, naprimjer, geografsko podruje, istorija razvoja pojedinog drutva i drave, trenutni stepen njegovog materijalnog i duhovnog, te tehnikog razvoja, drutveno vani dogaaji, pravna kultura i tradicija itd. To su faktori koji utiu na oblikovanje pravnog sistema, pa, samim tim, i na definisanje ustavnog prava. Tako, naprimjer, katalog ljudskih prava i osnovnih sloboda dugo vremena nije se smatrao dijelom materijalnog ustavnog prava, a danas savremeno ustavno pravo je nezamislivo bez kataloga ljudskih prava i sloboda.

12

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

31. decembra 2007. godine17 i odreeni meunarodni ugovori su mogli da mijenjaju (njem. verfassungsndernde Vertrge) i dopunjavaju (njem. verfassungsergenznde Vertrge) ustavno pravo. Austrija je primjer na kojem se moe vidjeti da je dolo do velikog poklapanja izvora ustavnog materijalnog i izvora formalnog ustavnog prava.18 U nekim dravama to poklapanje nije tako evidentno. U tu grupu zemalja se ubraja i BiH, jer je materijalno ustavno pravo regulisano razliitim pravnim normama: Ustavom, obinim i organskim zakonima, meunarodnim konvencionalnim pravom, sudskim odlukama itd. Naravno, postavlja se pitanje ta je sa dravama koje nemaju pisani ustav. Takav sluaj je, naprimjer, sa Ujedinjenim Kraljevstvom, koje se smatra majkom svih nepisanih ustava. Prije svega, moramo naglasiti da upotrebljavanje izraza nepisani ustav u ovim situacijama nije korektan. Zato? Naime, u Velikoj Britaniji i slinim ustavnopravnim sistemima ne postoji formalno ustavno pravo. S druge strane, u Velikoj Britaniji postoje materijalno ustavno pravo (koje je djelimino pisano, djelimino nepisano) i ustavna norma, te, samim tim, i izvori materijalnog ustavnog prava koji nemaju ustavni rang.
S obzirom na to da se primjer Ujedinjenog Kraljevstva esto navodi u pravnim udbenicima,19 osvrnuemo se na ovaj sistem. Prije svega, u dananje vrijeme izraz nepisani ustav je u velikoj mjeri u Velikoj Britaniji prevazien, jer je britansko ustavno pravo danas, posebno kada je rije o mlaem ustavnom pravu, znatnim dijelom kodifikovano, mada se formalnopravno ne razlikuje od drugih zakona. Razlog za to je i injenica da za donoenje ustavnog prava ne postoji posebna procedura koja bi se razlikovala od procedure donoenja obinih zakona. Kodifikaciji materijalnog ustavnog prava doprinio je i proces evropske integracije. Ipak, nepisano ustavno pravo (eng. Constitutional Conventions) i danas prevladava. U pozitivno materijalno ustavno pravo ubrajamo, prije svega, zakonsko pravo (eng. statute law), koje donosi Parlament (eng. acts of Parliament). Dalje, veoma su bitne Deklaracija o pravima (eng. Bill of Rights) iz 1689. godine, te naredbe u Savjetu (eng. Orders in Council).20 Takoe, i dobar dio obiajnog prava (eng. Common law) ini materijalno ustavno pravo. Naime, radi se ili o najviim sudskih odlukama, ili o pravu pravinosti (eng. Equity law). Od nepisanog materijalnog ustavnog prava najei sluajevi su obiaji i praksa (eng. maxims and prectices), koji su zamiljeni da reguliu ponaanje britanske Krune, ministara i drugih visokih zvaninika. Osnovna razlika izmeu pozitivnog materijalnog ustavnog prava i obiajnog prava jeste u formalnoj obaveznosti i provodivosti. Samo pozitivno pravo moe biti provedeno putem suda, a obiaji imaju samo politiku snagu.21

17 Ukinuto sa Saveznom ustavnom novelom (Bundes-Verfassungsgesetz-Novelle; B-VGN) I 2008/2. 18 Vie o tome vidi, hlinger, 2009, str. 26. i dalje. 19 Tako, naprimjer, Pobri, 2000, str. 19. i dalje; Trnka, 2000, str. 18; Kuzmanovi, 1999, str. 27. 20 Tajni savjet Ujedinjenog Kraljevstva (eng. Privy Council of the United Kingdom) je formalno najvia izvrna i sudska vlast u Ujedinjenom Kraljevstvu. Tajni savjet daje savjete britanskoj kraljici u vrenju kraljevskih prerogativa i izdaje izvrne naredbe poznate pod nazivom naredbe u Savjetu (eng. Orders in Council). Naredbama u Savjetu se regulie vladina politika i imenovanja. Naredbe Savjeta se izdaju na osnovu posebnog odobrenja Parlamenta Ujedinjenog Kraljevstva, koji prenosi neke stvari na rjeavanje Tajnom savjetu. 21 Vie o tome vidi, Tiefenthaler, 2009.

Nedim Ademovi

13

Ustav Bosne i Hercegovine

2.2. Izvori formalnog ustavnog prava u BiH

Prije nego to preemo na ovu bitnu i sloenu temu, treba da napomenemo da se na pitanje ta se podrazumijeva pod pojmom ustavno pravo u kontekstu BiH, shvata, prije svega, formalno, a ne materijalno ustavno pravo. Za ovakav stav ima vie argumenata. (a) Prvi i osnovni razlog jeste upravo injenica da su izvori formalnog ustavnog prava pravni akti koji se donose u posebnoj proceduri, koji imaju posebnu ustavnu formu i koji imaju posebno mjesto u hijerarhiji pravnih normi. Slian sluaj je i sa procedurama izmjene formalnog ustavnog prava. Prema tome, rije je o karakteristikama koje ustavno pravo razlikuje od ostalog prava. (b) Dalje, politiki znaaj formalnog ustavnog prava je veoma bitan i ustavotvorac to izraava upravo tako to odreeni dio materijalnog ustavnog prava eli da normira i kao formalno ustavno pravo. (c) Osim toga, ne treba zaboraviti da ustavni sudovi, kao institucije koje tite ustav i ustavni poredak, tite samo formalno ustavno pravo, a ne i materijalno.
Naprimjer, materija koja je regulisana Zakonom o zabrani diskriminacije22 ubraja se, bez dileme, u bosanskohercegovako materijalno ustavno pravo, jer je zabrana diskriminacije bitna oblast zatite ljudskih prava i sloboda. Ova tema, tavie, u kontekstu DMS i Ustava BiH ima posebno mjesto. Meutim, USBiH nema nadlenost da titi ustavnost ovog zakona, jer se on, formalnopravno, ubraja u obine zakone. Prema tome, USBiH ne moe, naprimjer, ocjenjivati ustavnost nekog zakona koji nije u skladu sa Zakonom o zabrani diskriminacije, niti se apelanti u okviru apelacione jurisdikcije mogu pozvati na povredu ovog zakona.

Vratimo se sada izvorima formalnog ustavnog prava u BiH. Drava BiH se odluila, u principu, za jedinstven ustavnopravni akt inkorporisanu ustavnu povelju a ne fragmentirano formalno ustavno pravo. Meutim, kada se proita tekst Ustava BiH, moe se uvidjeti da Ustav, na odreenim mjestima, ukazuje na dodatne (meunarodno) pravne akte koji se, prema zvaninom tumaenju USBiH, takoe, ubrajaju u formalno ustavno pravo. Osim toga, Ustav BiH ima dualnu pravnu prirodu: on je dio jednog meunarodnopravnog sporazuma DMS a, s druge strane, fungira i kao ustavna povelja BiH. S obzirom na ovu pravnu dualnost, pokuaemo dati odgovor na pitanje da li i drugi dijelovi DMS, tj. njegovi aneksi, predstavljaju izvore formalnog ustavnog prava. Tragajui za odgovorom na ovo pitanje, jurisprudencija USBiH e nam pomoi.

2.2.1. Ustav BiH

DMS je parafiran23 u amerikoj vojnoj bazi u gradu Dejtonu (Dayton), drava Ohajo, u SAD, 21. novembra 1995. godine, a potpisan u Parizu 14. decembra 1995. godine. Zato se ovaj sporazum esto naziva Dejtonski ili Pariki sporazum. Ustav BiH je dio tog sporazuma, tj. njegov Aneks 4. Tekst Ustava BiH nije zvanino preveden sa engleskog jezika na slubene jezike BiH, niti je objavljen u Sl. glasniku BiH. Dravne institucije primjenjuju razliite neslubene verzije teksta Ustava. Tako, USBiH u radu koristi neslubeni prevod koji je dostavio
22 Sl. gl. BiH broj 59/09. 23 Parafiranje meunarodnopravnog sporazuma znai da se ugovorne strane slau o tekstu budueg ugovora, te da je, samim tim, ugovor spreman na potpis (i daljnju proceduru ratifikacije).

14

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

Ured Visokog predstavnika u BiH (u daljnjem tekstu: OHR), 1997. godine.24 U okvir Ustava ulazi i tekst Amandmana I na Ustav Bosne i Hercegovine, koji je ustavnopravno regulisao poloaj Brko Distrikta (u daljnjem tekstu: BD).25 Ovaj amandman objavljen je na slubenim jezicima BiH u Sl. glasniku BiH, a ne na engleskom jeziku. Tako je zvanini tekst Ustava BiH napisan dijelom na engleskom, dijelom na domaim jezicima. Tekst Ustava BiH ukljuuje, takoe, dva aneksa na Ustav BiH: Aneks I, koji ukljuuje dodatne meunarodnopravne sporazume za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te Aneks II, koji ukljuuje prelazne i zavrne odredbe.

2.2.2. Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

U lanu II/2. Ustava BiH regulisano je da e se Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP; Konvencija) i njeni protokoli26 direktno primjenj[ivati] u Bosni i Hercegovini i da e imati prioritet nad svim ostalim zakonima. Ovakvu ustavnopravnu formulaciju USBiH je protumaio na nain da je i ovaj akt dio formalnog ustavnog (svakako i materijalnog) prava. Prema tome, nezavisno od njenog meunarodnopravnog aspekta, EKLJP i njeni dodatni protokoli (u daljnjem tekstu: DP), kao dio formalnog i materijalnog ustavnog prava BiH, primjenjivali su se ve od 14. decembra 1995. godine, kada je Ustav BiH stupio na snagu. Kada se kae i njeni protokoli, misli se na one protokole koji su bili na snazi u meunarodnopravnom smislu kada je Ustav BiH stupio na snagu s tim to protokoli koji stupe na snagu u meuvremenu automatski postaju i dio Ustava BiH.27 Prema tome, Konvencija je bila dio Ustava BiH bez obzira na to to sama drava nije bila lanica Vijea Evrope (u daljnjem tekstu: VE) i institucionalnog sistema koji je uspostavljen Konvencijom. Samim tim, ovaj dokument ima dualnu pravnu prirodu u pravnom sistemu BiH: Konvencija djeluje i kao ustavnopravni akt i kao meunarodnopravni akt. Kad je rije o meunarodnopravnom aspektu, BiH je potpisala EKLJP 24. aprila 2002. godine, a ratifikovala je 12. jula 2002. godine, ukljuujui Protokol (prvi), te DP br. 6, 7. i 11. Preuzimanjem DP broj 11 uz Konvenciju BiH je preuzela i sve odredbe iz DP br. 2, 3, 4, 5, 8. i 9. Takoe, stupanjem na snagu DP broj 11 uz Konvenciju odredbe iz DP broj 10 izgubile su znaaj. DP broj 12 stupio je na snagu 1. aprila 2005. godine. DP broj 13 stupio je na snagu 1. novembra 2003. godine, a DP broj 14 stupio je na snagu 1. juna 2010. godine.
24 USBiH objavio je ovaj tekst u integralnoj formi kako na svojoj slubenoj Internetstranici (<www.ustavnisud.ba>), tako i u publikaciji USBiH Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (Sarajevo, 2005). 25 Sl. gl. BiH broj 25/09. 26 Sl. gl. BiH broj 6/99. 27 Uporedi obrazloenje u vezi sa stupanjem na snagu Protokola broj 12 i njegovom primjenjivou kao novog dijela Ustava BiH u Izdvojenom miljenju sutkinje Constance Grewe na Odluku USBiH broj Odluka USBiH broj U 13/05 od 26. maja 2006. godine. Ipak, ostaje otvoreno pitanje, na koje ni USBiH nije dao odgovor, a to je da li stupanjem na snagu odreenog protokola u meunarodnopravnom smislu automatski znai da on postaje i dio Ustava BiH, ili je, dodatno, potrebno da i Bosna i Hercegovina potpie, ratifikuje taj protokol, te da taj protokol stupi na snagu u pravnom sistemu BiH. U vezi sa ovim pitanjem vidi analizu u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 143. i dalje.

Nedim Ademovi

15

Ustav Bosne i Hercegovine

Pregled stupanja na snagu Konvencije, njenih pojedinih protokola, datuma njihovog potpisivanja i ratifikacije BiH, te stupanja na snagu u BiH Naziv Konvencija Protokol (1) Protokol broj Protokol broj Protokol broj Protokol broj Protokol broj Protokol broj Protokol broj Stupanje na snagu 3.11.1953. 18.5.1954. 21.9.1970. 21.9.1970. 2.5.1968. 20.12.1971. 1.3.1985. 1.11.1988. 1.1.1990. 1.10.1994. BiH: BiH: BiH: potpisivanje ratifikovanje Stupanje na snagu 24.4.2002. 12.7.2002. 12.7.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 12.7.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 12.7.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 12.7.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 12.7.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 12.7.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 1.8.2002. 24.4.2002. 12.7.2002. 1.10.2002. Inkorporisan u Protokol broj 11 Inkorporisan u Protokol broj 11

2 3 4 5 6 7 8

Protokol broj 9 Protokol broj 10

Izgubio smisao stupanjem na snagu Protokola broj 11 Protokol broj 11 1.11.1998. Protokol broj 12 1.4.2005. Protokol broj 13 1.7.2003. Protokol broj 14 1.6.2010. Protokol broj 14bis 1.10.2009. prestao da vai 1.6.2010, kada je Protokol broj 14 stupio na snagu

24.4.2002. 24.4.2002. 3.5.2002. 10.11.2004.

12.7.2002. 29.7.2003. 29.7.2003. 19.5.2006.

12.7.2002. 1.4.2005. 1.11.2003. 1.6.2010.

2.2.3. Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji e se primjenjivati u Bosni i Hercegovini

Kao to smo rekli, Aneks I na Ustav BiH nabraja 15 meunarodnopravnih mehanizama za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ti mehanizmi predstavljaju, takoe, dio formalnog (svakako i materijalnog) ustavnog prava. To su sljedei sporazumi:
1. Konvencija o spreavanju i kanjavanju zloina genocida (1948) 2. enevske konvencije I-IV o zatiti rtava rata (1949) i dopunski protokoli I-II (1977)

16

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

3. Konvencija koja se odnosi na status izbjeglica (1951) i Protokol (1966) 4. Konvencija o dravljanstvu udatih ena (1957) 5. Konvencija o smanjenju broja lica bez dravljanstva (1961) 6. Meunarodna konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1965) 7. Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima (1966) i opcioni protokoli (1966. i 1989) 8. Meunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966) 9. Konvencija o uklanjanju svih oblika diskriminacije u odnosu na ene (1979) 10. Konvencija protiv muenja i drugih surovih, nehumanih ili poniavajuih tretmana ili kanjavanja (1987) 11. Evropska konvencija o spreavanju muenja, nehumanog ili poniavajueg tretmana ili kanjavanja (1987) 12. Konvencija o pravima djeteta (1989) 13. Meunarodna konvencija o zatiti prava svih radnika-migranata i lanova njihovih porodica (1990) 14. Evropska povelja za regionalne jezike i jezike manjina (1992) 15. Okvirna konvencija za zatitu nacionalnih manjina (1994)

Ovi sporazumi direktno se primjenjuju u BiH. S jedne strane, to je vidljivo iz samog naziva Aneksa I, koji nam kazuje da je rije o dodatnim (a ne o ve spomenutim u lanu II Ustava BiH) sporazumima o ljudskim pravima koji se primjenjuju u BiH. Dalje, lan II/4. Ustava BiH propisuje da sve osobe u BiH, bez razlike, imaju pravo da u njima uivaju. Uivanje ovih prava i sloboda, kako proizlazi iz lana II/7. Ustava BiH, ne zavisi od toga da li je drava ve lanica, ili tek treba da postane lanica odreenog meunarodnog ugovora iz Aneksa I uz Ustav BiH. Znai, direktna primjena ovih sporazuma, bez obzira na njihov meunarodnopravni status i lanstvo BiH u njima, vai i za ove instrumente, a ne samo za EKLJP za koju sm Ustav BiH propisuje direktnu primjenu (lan II/2. Ustava BiH). Do ovakvog zakljuka doao je i USBiH i u vie predmeta iznio isti stav, te primjenjivao neke od instrumenata koji u momentu donoenja odluke nisu bili ratifikovani, ili su bili ratifikovani ali nisu jo stupili na snagu.28 Ipak, treba naglasiti da Ustav BiH namee pozitivnu obavezu BiH da ostane ili postane potpisnica ovih meunarodnopravnih sporazuma. Osim toga, u skladu sa lanom II/8. Ustava BiH, sve nadlene institucije u BiH moraju saraivati sa nadzornim organima navedenih mehanizama i omoguavati im neogranien pristup. Sljedee pitanje na koje moramo dati odgovor jeste u kojem obimu se primjenjuju ovi dokumenti. Naime, mnogi od ovih dokumenata imaju i svoje dodatne ili dopunske protokole, pa se postavlja pitanje da li se i oni primjenjuju kao dio formalnog ustavnog prava u BiH. Kod EKLJP naveli smo
28 Vidi, naprimjer, odluke br. U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, taka 57, ili U 5/06 od 29. maja 2009. godine, ta. 53. i 61. u vezi sa Evropskom poveljom za regionalne jezike i jezike manjina.

Nedim Ademovi

17

Ustav Bosne i Hercegovine

da se primjenjuju oni protokoli koji su stupili na snagu na meunarodnom planu, koje je BiH potpisala i ratifikovala i koji su stupili na snagu u BiH. Za razliku od EKLJP, dodatni ili dopunski protokoli ovih 15 konvencija iz Aneksa I na Ustav BiH primjenjuju se samo ako su izriito navedeni. Prema tome, poto je u Ustavu BiH navedeno da se primjenjuje Drugi fakultativni protokol iz 1989. godine Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, injenica da je BiH ovaj protokol ratifikovala tek 2000. godine ne utie na bilo koji nain da ovaj protokol ne bude dio formalnog ustavnopravnog okvira ve od 14. decembra 1995. godine. Isto tako, Evropska konvencija o spreavanju muenja, nehumanog ili poniavajueg tretmana ili kanjavanja (1987) je 14. decembra 1995. godine postala dio Ustava BiH. S obzirom na to da dopunski protokoli br. 1 i 2 uz ovu konvenciju nisu navedeni ( to je i logino, jer su stupili na snagu tek 1. marta 2002. godine), oni ne bi trebali naknadno postati dio formalnog ustavnopravnog prava bez obzira na to to ih je drava ratifikovala 12. jula 2002. godine (stupili na snagu 1. novembra 2002. godine). Na taj nain moemo doi do razliitog obima zatite pojedinih instrumenata ili njihovih dijelova na ustavnopravnom i niem nivou pravnog sistema BiH, tj. do razliitih obaveza BiH na ustavnopravnom i meunarodnopravnom nivou!29 Meutim, prema vaeem tumaenju USBiH, ovi sporazumi se ne primjenjuju u potpunosti, ve samo u odnosu na zabranu diskriminacije. Znai, uivanje prava i sloboda iz meunarodnopravnih mehanizama za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz Aneksa I mogue je samo ako se ujedno tvrdi da je uivalac (nosilac) tog prava ili slobode diskriminisan! Samim tim, materijalnopravni i formalnopravni obim ovog dijela ustavnog prava je znatno redukovan.30 Postoji mnogo razloga da se kritikuje ovakav stav USBiH.
Osnovni argument koji koristi USBiH za ovakav stav je lan II/4. Ustava BiH, koji zabranjuje diskriminaciju u uivanju prava i sloboda, predvienih u ovom lanu ili u meunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava [...] po bilo kojem osnovu [...]. (a) Meutim, kada se paljivo proita ovaj lan, moe se uoiti da se on odnosi ne samo na meunarodne sporazume iz Aneksa I na Ustav BiH ve i na prava i slobode iz lana II. Prema tome, postavlja se pitanje zato USBiH redukuje zatitu samo na Aneks I na Ustav BiH, a ne i na sva prava i slobode iz lana II Ustava BiH. Oito da se radi o pogrenom ili selektivnom tumaenju. (b) Dalje, ustavotvorac je oigledno lanom II/4. Ustava BiH elio da naglasi i potencira zabranu diskriminacije, a ne da ovim instrumentima umanji znaaj tako to se nee primjenjivati u punom kapacitetu, posebno to (c) je BiH, prema lanu II/1. Ustava BiH, duna da obezbijedi najvei nivo zatite ljudskih prava i sloboda. Ako se ta zatita ogranii samo na diskriminaciju, onda to vie nije najvei nivo. (d) lan II/7. Ustava BiH obavezuje BiH da ostane ili postane drava lanica ovih meunarodnih sporazuma. Prema tome, to znai da je drava obavezana da titi te instrumente u punom kapacitetu, a ne samo u odnosu na diskriminaciju. (e) Konano, Dom za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu (u daljnjem tekstu: DLJP), koji je bio sudsko tijelo na istom hijerarhijskom nivou kao i USBiH, u vie svojih odluka je naglaavao da USBiH mora da titi ova prava u punom kapacitetu sa ili bez diskriminacije.31 29 Kada je u pitanju EKLJP, odgovor na isto pitanje je drugaije. O tome vidi prethodni tekst o EKLJP. 30 Vidi, naprimjer, obrazloenje iz Odluke USBiH broj U 22/01 od 31. augusta 2001. godine ili broj AP 2772/07 od 12. februara 2009. godine. 31 Naprimjer, Odluka o prihvatljivosti i meritumu broj CH/97/69, stav 56. od 12. juna 1989. godine (dostupna na Internet-stranici: <www.hrc.ba/database/pretraga.asp>); vidi i kritiku kod Steiner/Ademovi, 2010, str. 148. i dalje.

18

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

2.2.4. Opti principi meunarodnog prava

Prema lanu III//3.b), posljednja reenica Ustava BiH, [o]pta naela meunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta. U svojoj Odluci broj U 5/0932 USBiH je zakljuio da se opti principi meunarodnog prava mogu smatrati dijelom formalnog ustavnog prava. Mnogi autori33 se slau da je teko odrediti ta su to opti principi. Ipak, moemo rei da se pod pojam opte pravilo meunarodnog prava moe podvesti razliito meunarodno obiajno pravo koje ima univerzalno vaenje, kao i opta pravna naela, dakle, naela koja se u istoj formi mogu nai u pravnim porecima vie drava i koja se mogu prenijeti i u meunarodnopravni saobraaj. Nasuprot tome, ostatak meunarodnog prava, naprimjer meunarodno ugovorno pravo, ne moe biti obuhvaeno tim pojmom.34 Osim toga, mnogi opti principi meunarodnog prava su, u meuvremenu, inkorporisani u Povelju UN i oni su obavezujui za drave. Povelja UN ukljuuje, prije svega, (a, b) principe suverenosti i jednakosti drava koji proizlaze, inter alia, iz lana 2. stav 1. i lana 18. stav 1. Povelje UN, a koji govore o suverenoj jednakosti svih drava-lanica UN i o jednakosti prava glasa u UN. (c) Iz principa uvaavanja meusobnog suvereniteta proizlazi i princip imuniteta drave, odreenih dravnih slubenika i diplomata, koji je odraz principa reciprociteta (acta iure imperii). (d) Zabrana teritorijalne nepovredivosti i politike nezavisnosti je trei princip, koji proizlazi iz lana 2. stav 4. Povelje UN. (e) Usko povezan sa principima suvereniteta i zabrane upotrebe nasilja jeste i princip zabrane intervencionizma, tj. mijeanja u unutranje stvari jedne drave. (f) Peti princip UN je obaveza drava da reguliu svoje odnose na miran nain (lan 1. stav 1, lan 2. stav 3. i lan 33. stav 1. Povelje UN). (g) Dalje, iz l. 1, 2, 55. i 56. Povelje UN proizlazi obaveza saradnje meu dravama, to je odraz solidarnosti meunarodnog prava.35 U svojim izdvojenim miljenjima u predmetu USBiH broj U 5/0936 sudije David Feldman i Tudor Pantiru, citirajui priznatog meunarodnog pravnika, prof. Jana Bronlia (eng. Ian Brownlie)37 navode da:
[...] izraz opteprihvaena pravila meunarodnog obiajnog prava moe upuivati na pravila meunarodnog obiajnog prava, na opte principe prava kao u lanu 38(1)(c) [Statuta Meunarodnog suda], ili na logine postavke koje proizlaze iz sudskog zakljuka donesenog na osnovu postojeih dijelova meunarodnog prava i mjesnih podudarnosti. Ono to je jasno jeste neprimjerenost krute kategorizacije njegovih izvora. Primjeri ove vrste opteg principa su princip dobrovoljnosti, reciprociteta i ravnopravnosti drava, princip pravosnanosti i izvrnosti, princip zakonske valjanosti sporazuma, princip dobre vjere, princip domae nadlenosti, princip slobodne plovidbe morima. U mnogim sluajevima ovi principi se mogu pronai u domaoj praksi. Meutim, ovi principi su, prije svega, izdvojeni iz mnotva pravila, te su dugo koriteni i opteprihvaeni tako da vie nisu direktno povezani sa dravnom praksom. [...].

32 33 34 35 36 37

Od 25. septembra 2009. godine, taka 29. i dalje. Tako, Pobri, 2000, str. 19. i dalje; Trnka, 2000, str. 23. Steiner/Ademovi, 2010, str. 805. Vie o tome vidi, Bothe et al., 2007. Od 25. septembra 2009. godine. Brownlie, 2003, str. 18-19.

Nedim Ademovi

19

Ustav Bosne i Hercegovine

USBiH je, naprimjer, u citiranom predmetu broj U 5/09 naveo da je jedno od osnovnih naela meunarodnog prava [...] naelo pacta sunt servanda, odnosno ispunjavanje obaveza koje proizlaze iz meunarodnog prava (taka 31). Konano, iz Odluke broj U 5/09 (taka 31) moe se zakljuiti da opta naela meunarodnog prava ne moraju nuno da budu i ius cogens (obavezno meunarodno pravo) da bi ih USBiH tretirao kao formalno ustavno pravo u BiH. Na osnovu navedenog moemo zakljuiti i suprotno! Naime, koristei se argumentom contrario, moemo zakljuiti da meunarodno pravo koje ima karakter obaveznog prava mora da se tretira kao formalno ustavno pravo.
Ius cogens je obavezno pravo za drave (znai, nije ius dispositivum) i one ga ne mogu derogirati, jer je to pravo sa tom pravnom snagom priznala meunarodna zajednica drava. Ovi zakljuci proizlaze iz lana 53. Beke konvencije o ugovornom pravu od 23. marta 1969. godine. Ius cogens ima cilj da natjera drave da potuju odreena prava, ili da sprijei odreene radnje kao to su ratni zloin, genocid, agresivni rat, piratstvo, ropstvo, tortura itd.

2.2.5. Aneksi DMS

Formalno gledajui, pojedini aneksi DMS ne ubrajaju se u Ustav BiH. Meutim, Ustav BiH i njegove pojedine odredbe se mogu tumaiti u kontekstu drugih aneksa DMS.38 Naime, odreeni aneksi, kao to su Aneks 3 (o izborima), Aneks 6 (o ljudskim pravima), Aneks 7 (o povratku izbjeglica i raseljenih lica), imaju interpretativnu snagu zbog ega su veoma bitni elementi naeg ustavnopravnog sistema.

2.3. Mjesto formalnog ustavnog prava u pravnom sistemu

Pravni sistem sastavljen je od pravnih normi. Pravni izvori su razliiti dravni organi koji u posebnom postupku proizvode pravne norme i objavljuju ih na poseban nain. Prema tome, svaka pravna norma i njen znaaj uslovljeni su tim trima elementima: organ postupak objavljivanje. Samim tim, pravni sistem treba shvatiti kao vieslojnu cjelinu unutar koje postoje razliiti dijelovi, hijerarhijski postavljeni jedni ispod drugih. Taj meusobni odnos normi zove se normativna hijerarhija. Ipak, prije nego to preemo na temu poloaja formalnog ustavnog prava u smislu normativne hijerarhije, treba dati kratku napomenu o osnovnoj tipologiji pravnih normi. Teoretski, pravne norme se dijele, s jedne strane, na opte i individualne pravne norme, a, s druge strane, na apstraktne i konkretne. Kriterij za razlikovanje optih i individualnih pravnih akata bazira se na tome kome je pravni akt namijenjen. Opti pravni akti se odnose na neodreen broj adresanata, a individualni na jednog ili vie odreenih adresanata i situacija. Opti pravni akti su, naprimjer, ustavi, zakoni, uredbe, poslovnici, pravilnici
38 Vidi Odluku USBiH broj U 32/01 od 22. juna 2001. godine ili broj U 15/99 od 15. i 16. decembra 2000. godine.

20

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

itd., a konkretni pravni akti mogu biti odluke, presude, rjeenja, naredbe itd. Kriterij za razlikovanje apstraktnih i konkretnih pravnih akata bazira se na stepenu apstrahovanja odreenog injeninog supstrata. Apstraktni pravni akt regulie razliite i neodreene injenine situacije (npr., zakon), a konkretni samo odreene (naprimjer, jedno konkretno rjeenje o urbanistikoj dozvoli za gradnju stambenog objekta). Na osnovu navedenog, moe se logiki zakljuiti da su opti pravni akti uglavnom apstraktni, a individualni uglavnom konkretni pravni akti. U bosanskohercegovakom pravnom sistemu, s take gledita normativne hijerarhije, formalno ustavno pravo ima najvii poloaj u pravnom sistemu. Prema tome, Ustav BiH je najvii pravni akt na ljestvici normativne hijerarhije. Na osnovu formalnog ustavnog prava donose se okvirni zakoni i zakoni. Samim tim, zakoni moraju biti u skladu sa formalnim ustavnim pravom kako u procesnom smislu (ko ih smije donijeti i na osnovu koje procedure), tako i u materijalnom smislu (koju materiju reguliu). U protivnom zakon je protivustavan, mada takav zakon ostaje na snazi do njegovog formalnog stavljanja van snage [lan VI/3.a) Ustava BiH u vezi sa lanom 63. Pravila USBiH39]. Na osnovu zakona donose se nii pravni akti opte pravne prirode, kao to poslovnici (naprimjer, Poslovnik o radu Ustavnog suda Republike Srpske je donesen na osnovu Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske40), ili pravilnici (naprimjer, Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti dravnih slubenika u institucijama Bosne i Hercegovine41). Na osnovu Ustava, zakona i niih pravnih akata donose se individualni i konkretni pravni akti, kao to su presude, odluke, rjeenja, naredbe i sl. Iz ovoga vidimo da vii hijerarhijskonormativni sloj predstavlja izvor na osnovu kojeg se moe proizvesti nii pravni akt. S obzirom na to da BiH ima sloenu unutranju ustavnopravnu strukturu,42 pravni sistem je podijeljen na pravne norme na dravnom nivou, kao administrativnoteritorijalnoj jedinici, i pravne norme na niem entitetskom nivou. Situacija je jo sloenija zbog injenice da BD predstavlja poseban pravni sistem, kao lokalna zajednica pod suverenitetom BiH i pod nadlenostima institucija BiH onako kako te nadlenosti43 proizlaze iz Ustava BiH, mada je njegova teritorija zajednika svojina (kondominij) entitet.44 Statut45 i zakoni BD moraju biti u skladu sa Ustavom BiH i zakonima BiH.

39 40 41 42

Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09. Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98 i 97/04. Sl. gl. BiH broj 20/03. O sloenosti bosanskohercegovakog ustavnopravnog ureenja govori, naprimjer, poznata Odluka USBiH broj U 5/98 od 1. jula 2000. godine. Slino, Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: KLJP pri USBiH) u odlukama o prihvatljivosti i meritumu br. CH/02/12468 i CH/03/15129 od 7. septembra 2005. godine, taka 152. 43 Uzmimo, naprimjer, Okvirni zakon o privatizaciji preduzea i banaka u Bosni i Hercegovini (Sl. gl. BiH broj 14/98). 44 lan VI/4. Ustava BiH. 45 Sl. gl. DB broj 17/08 (revidirani Statut); Sl. gl. DB broj 39/09 (Preieni tekst).

Nedim Ademovi

21

Ustav Bosne i Hercegovine

Naalost, prii o sloenosti nije kraj! Za razliku od, naprimjer, austrijskog Saveznog ustavnog zakona,46 Ustav BiH ne predvia tzv. zatvoreni pravni sistem (njem. Geschlossenheit des Rechtssystems) prema kojem ustav tano predvia koji pravni izvori (organ, institucija) u kojem postupku koju vrstu pravne norme (zakon, uredba, pravilnik, odluka...) mogu da proizvedu. Naprimjer, Ustav BiH ne propisuje PSBiH koje pravne akte moe donositi, ve koristi generiki izraz zakonodavna odluka [lan IV/3.c) Ustava BiH]. Prema tome, sm zakonodavac donosi naziv i formu pravnog akta, mada se ustavne granice moraju da potuju. Tako su pojedini domovi PSBiH u svojim poslovnicima propisali koje pravne akte PSBiH moe donositi. Slino je i sa drugim organima. Upravo na osnovu ove otvorenosti sistema pravnih izvora, USBiH u svojoj drugoj djeliminoj Odluci broj U 5/9847 ukazao je da je u BiH dozvoljeno donoenje i tzv. okvirnog zakonodavstva na nivou BiH. Uzimajui sve ovo u obzir, pokuaemo prikazati emu normativne hijerarhije u BiH. Dravno formalno ustavno pravo je nadreeno entitetskom pravnom poretku, jer se [e]ntiteti i sve njihove administrativne jedinice [moraju] u potpunosti pridravati [...] Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine [lan III/3.b) Ustava BiH]. S obzirom na to da su entiteti imali svoje ustave prije stupanja na snagu Ustava BiH, lanom XII/2. Ustava BiH propisana je obaveza entitetima da [u] roku od tri mjeseca od stupanja na snagu [...] Ustava, entiteti [...] amandmanskim postupkom izmijen[e] svoje ustave da bi se osigurala saglasnost sa [...] Ustavom u skladu sa lanom III, stav 3, taka (b). Svi zakoni, propisi i sudski poslovnici, koji su bili na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine u trenutku kada Ustav stupi na snagu, ostaju na snazi u onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom dok drugaije ne odredi nadleni organ vlasti Bosne i Hercegovine (lan 2. Aneksa II na Ustav BiH). Kao to je ve ukazano, Statut i zakoni BD moraju biti u skladu sa Ustavom BiH i zakonima BiH. U Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: RS) postoje i ustavni zakoni kojima se provodi Ustav RS. Okvirni i obini zakoni doneseni na dravnom nivou moraju biti u skladu sa Ustavom BiH, a entitetski zakoni moraju biti u skladu sa dravnim okvirnim zakonom48 i ustavom entiteta. Naravno, nii opti pravni akti moraju biti u skladu sa relevantnim zakonom, a individualni i konkretni akti moraju biti u skladu sa ustavima, (okvirnim) zakonima i niim optim pravnim aktima. Da bismo podrobnije shvatili normativnu hijerarhiju u BiH, potrebno je obratiti panju i na podjelu nadlenosti izmeu razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti. Imajui u vidu prethodno obrazloenje, pravni sistem, u smislu normativne hijerarhije, mogao bi se prikazati na slijedei nain:

46 Tako, naprimjer, Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 42. 47 Od 18. i 19. februara 2000. godine, taka 29. 48 Tako, naprimjer, vidi Odluku USBiH broj U 3/08 od 4. oktobra 2008. godine u kojoj je, izmeu ostalog, raspravljano o podjeli nadlenosti izmeu drave i entitet i usaglaenosti Zakona o izmirenju obaveza po osnovu rauna stare devizne tednje (Sl. gl. BiH br. 28/06, 76/06 i 72/07) sa entitetskim Zakonom o uvjetima i nainu izmirenja obaveza po osnovu rauna stare devizne tednje emisijom obveznica u RS (Sl. gl. BiH broj 1/08).

22

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

Dravni nivo vlasti Ustav BiH

okvirni zakon BiH obini zakon nii pravni akti opte pravne prirode presude, rjeenja i dr. entitetski zakoni individualni pravni akti entitetski nii pravni akti opte pravne prirode presude, rjeenja i dr. individualni pravni akti

Entitetski nivo vlasti DB Ustav BiH arbitrane odluke za BD i nalozi supervizora za DB entitetski ustav Ustav BiH (ustavni zakon u RS) okvirni dravni zakon okvirni zakon BiH obini zakon BiH Statut DB zakoni DB nii pravni akti opte pravne prirode DB presude, rjeenja i dr. individualni pravni akti

Primjer pitanja za provjeru znanja: ta je to ustav? Kakva je razlika izmeu ustavnog sistema i ustavnog poretka? ta su tihe izmjene Ustava BiH? Kakva je funkcija ustava? Kakva je razlika izmeu formalnog i materijalnog ustavnog prava? U kojoj mjeri se moe ili ne mora poklapati materijalno i formalno ustavno pravo? Kakvo je ustavno pravo u dravama koje nemaju pisani ustav kada govorimo o materijalnom i formalnom ustavnom pravu? Koji su izvori formalnog ustavnog prava u BiH? Navedi jedan ili vie primjera pravnih akata koji pripadaju materijalnom, ali ne i formalnom ustavnom pravu u BiH. Kada stupi na snagu novi protokol uz EKLJP, da li on automatski postaje i dio formalnog ustavnog prava u BiH? Da li se pojedini aneksi DMS ubrajaju u formalno ustavno pravo u BiH? U hijerarhijsko-normativnom smislu, gdje pripadaju tzv. okvirni zakoni u odnosu na dravne pravne akte, entitetske pravne akte i akte DB? Da li Ustav BiH ili neki drugi pravni akt predvia tzv. zatvoreni pravni sistem u kojem su tano predodreeni pravni akti koje dravni organi mogu donositi?

Nedim Ademovi

23

Ustav Bosne i Hercegovine

2.4. Tumaenje ustava

Uprkos injenici da je pravna norma specifinog sadraja i specifine forme, za ustav se moe rei da je opti pravni akt kao i svi drugi opti akti. Samim tim, za njega vae odreena pravila i standardi koji vae i za druge opte pravne akte. Prije svega, subjekti na koje se odnosi opti pravni akt moraju biti u stanju da u mjeri koja odgovara okolnostima a, ako treba, i uz odgovarajue profesionalno savjetovanje predvide posljedice svoga djelovanja, ili prepoznaju obaveze koje proizlaze iz pravnog akta. Naravno, apsolutna i precizna predvidivost posljedica primjene opteg pravnog akta se ne trai. Naime, dok je mogunost da se predvidi pravna posljedica poeljna, prekomjerna rigidnost akta zatvorila bi put njegovoj primjeni u raznim situacijama i tumaenjima koja su prilagoena promijenjenim okolnostima. Prema tome, svi opti pravni akti moraju biti formulisani pomou termina koji su manje ili vie neodreeni, te ija je primjena i tumaenje pitanje prakse u najirem smislu rijei.49 Sve to je reeno, vai i za ustav. tavie, s obzirom na njegovu prirodu kao pravnog akta, njegove ciljeve i materijalni sadraj, te postojanost kojoj svaki ustavotvorac tei, rigidnost ustavnog teksta je izraenija nego kod drugih pravnih akata. Tako, naprimjer, moemo sebi postaviti sljedea pitanja: ta je to danas demokratija? ta je to pravna drava? Kako tumaiti ove pojmove? Osim toga, ne treba zaboraviti da je ustav najvii pravni akt i okvir pravnog sistema jedne drave. Sve pravne norme moraju biti saglasne sa ustavom i ustavnim standardima. Logino je, onda, da odreeno tumaenje ustava moe imati dalekosene posljedice za tumaenje, ili normiranje drugih zakona ili, tavie, cijele pravne oblasti. S obzirom na to, tumaenje ustava je veoma bitan, odgovoran i kompleksan segment nauke o ustavnom pravu. Naprimjer, prekrajni postupci su posebni postupci, ali formalnopravno ne ubrajaju se u krivine postupke. Ipak, u skladu sa relevantnom praksom ESLJP, USBiH je utvrdio da se neki prekrajni postupci mogu definisati kao krivini u smislu lana 6. EKLJP i lana II/3.e) Ustava BiH. Takvo tumaenje namee obavezu zakonodavcu da sve standarde jednog pravinog postupka uvede u sistem prekraja u institucionalnom, procesnom i materijalnopravnom smislu. ta je cilj tumaenja? Tumaenjem jednostavno elimo da odreenom pravnom aktu damo smisao u okolnostima konkretnog pravnog i injeninog supstrata. Tumaenje je konkretizacija norme. Naravno, ako je primjena norme jednostavna i ako ne postoje dileme u njenoj primjeni, onda ne moramo ni da tumaimo normu. Tumaenje ustava ima zajednike karakteristike sa tumaenjem i njegovim metodama koje se koriste u graanskom i krivinom pravu, mada tumaenje ustava ukazuje na odreene specifinosti na koje emo se osvrnuti kasnije. Danas moemo govoriti o tri, odnosno etiri naina tumaenja ustava: jeziko, unutar kojeg moemo govoriti i o gramatikom, tj. sistemskom tumaenju, (b) istorijsko i (c) teleoloko tumaenje. Pitanjem doputenosti koritenja metoda tumaenja explicite je ukazao i sm USBiH:
49 Uporedi Odluku o prihvatljivosti i meritumu bive KLJP pri USBiH broj CH/03/14880, stav 39.

24

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

[...P]rema Ustavu Bosne i Hercegovine, nije nuno da se zakoni uvijek tumae i primjenjuju u svom leksikom (jezikom) znaenju zbog toga to Ustav Bosne i Hercegovine doputa i ciljno ili teleoloko tumaenje zakona.50

2.4.1. Jeziko tumaenje

Koristei jeziko tumaenje, uvijek sebi postavljamo pitanje ta pojedine rijei, sintagme, reenice ili pasusi znae. Unutar jezikog tumaenja mogu se razlikovati tri podgrupe: leksiko tumaenje, na osnovu kojeg svakoj rijei dajemo odreeni smisao; gramatiko tumaenje, na osnovu kojeg reeninim sklopovima dajemo znaenje koristei se gramatikim propisima i sistemsko tumaenje, na osnovu kojeg se daju znaenja pojedinim reenicama ili dijelovima teksta, posmatrajui ih kao dio ireg konteksta, naprimjer, jednog zakona ili pravne oblasti.51

Jeziko tumaenje je veoma bitno, jer je ono prvo tumaenje koje koristimo da bismo doli do pravilnog znaenja odreene ustavne norme, mada dananja ustavna pravna nauka ne tvrdi da jeziko tumaenje ima prednost u odnosu na ona druga kada su u pitanju metodologija rada i hijerarhija metoda.52 Meutim, sasvim je logino i ljudski da pokuamo odreenu normu prvo proitati i jeziki protumaiti, a tek nakon toga, ukoliko bi se pojavile dvoumica ili vieznanost, da pristupimo drugim metodama. Na kraju, ne treba zaboraviti da pravo i pravna nauka odreenim pojmovima daje posebno znaenje koje se moe, ali i ne mora, poklapati sa uobiajenim smislom-znaenjem koje se upotrebljava. Zbog toga je veoma dobro ukoliko odreeni pravni akt ima definiciju pravnih termina (znaenje pravnih pojmova) koji se koriste kako bi se jasno naznaio smisao odreene rijei.
Naprimjer, izrazu dijete mogu se dodavati razni sadraji i znaenja u uobiajenom svakodnevnom govoru. Tako, za majku djeca e ostati djeca bez obzira na njihove godine starosti. Svaki ovjek ima odreenu predodbu do koje starosne dobi je odreena osoba dijete, stavljajui akcent na razne kriterije kao odluujui: godine, fizika ili intelektualna razvijenost ili zrelost, materijalna ovisnost o roditeljima i slino. Meutim, u krivinopravnom smislu dijete je osoba koja nije navrila etrnaest godina (lan 1. taka 11. Krivinog zakona Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10). Prema tome, pravna nauka uobiajenim izrazima esto daje posebno znaenje koje moramo znati.

2.4.2. Istorijsko tumaenje

Cilj istorijskog tumaenja jeste da nam pojasni ta je donosilac odreenog akta namjeravao da uini kada je donosio odreeni akt. Naravno, postavlja se pitanje, posebno ako je rije o nekom starijem aktu (to je esto sluaj u pravno stabilnim dravama), kako saznati ta je donosilac akta htio njime da postigne. Najlaki nain da se to dozna jeste da se dostave pripremni ili
50 Odluka broj AP 979/04 od 23. septembra 2005. godine, taka 40. 51 hlinger, 2009, str. 31. 52 Tako, naprimjer, Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 36. i dalje.

Nedim Ademovi

25

Ustav Bosne i Hercegovine

popratni materijali koji idu uz sm prijedlog ili nacrt nekog akta. Tako, ako je rije o zakonu, uvijek je potrebno analizirati ko je bio predlaga zakona i da li je uz prijedlog zakona dostavljen popratni materijal. Naprimjer, lan 100. Poslovnika PDPSBiH53 propisuje ta se uz prijedlog zakona mora priloiti (izmeu ostalog): ustavni osnov za usvajanje zakona, razlozi za donoenje zakona, principi na kojima je prijedlog zasnovan, miljenje Direkcije za evropske integracije o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom EU, kao i miljenja institucija i organizacija koje su konsultovane tokom izrade prijedloga. Osim toga, lan 101. istog poslovnika jasno ukazuje da i odreene relevantne komisije PDPSBiH daju svoje miljenje. Sve to moe biti korisno za istorijsko tumaenje. Naprimjer, kada usvaja izmjene ili dopune EKLJP, VE uvijek stavlja na raspolaganje tzv. pripremne materijale (fran. Travaux Prparatoire), tj. razne dokumente koji su sluili za pripremu donoenja izmjena i dopuna i koji nam slue kao pomo u tumaenju usvojenog akta (zapisnici sa rasprava u Skuptini VE, miljenja Komiteta ministara, raznih eksperata itd). Naalost, esto se deava da materijali ne stoje na raspolaganju, ili da popratni materijali, obrazloenja i sl. postanu opsoletni, jer se nakon inicijative za donoenje akta taj akt zaista i usvoji, ali u sasvim drugom tekstu o emu nema nikakvih tragova. Istorijsko tumaenje pomae da se jedan ili vie rezultata jezikog tumaenja iskljue kao netani ili neadekvatni u okolnostima pojedinog sluaja. Interesantna bi bila situacija ukoliko bi se istorijskim tumaenjem dolo do zakljuka da jezik odredbe nije taan, tj. da je odredba pogreno napisana. Tada se postavlja pitanje kojoj metodi treba dati prednost. Naime, s jedne strane, zakon odraava oito neto to zakonodavac nije htio, a, s druge strane, svaki ovjek ima pravo da se osloni na zakon u formi u kojoj je objavljen i da vjeruje u njegovu tanost. Ovakav sluaj USBiH nije imao. Meutim, austrijski savezni Ustavni sud (njem. Verfassungsgerichtshof) dao je sljedee miljenje i putem njega propisao princip prednosti jezikog znaenja:
Samo ako jezik zakona nije jasan, dozvoljeno je da se upotrebljavaju drugi materijali radi njegovog tumaenja. Meutim, ovi materijali nisu obavezujui ni na koji nain. Ukoliko bi ovi materijali bili u suprotnosti sa jezikim znaenjem zakona, samo zakon, a ne i drugi materijali, pravno je obavezujui.54

Naravno, postoje i odreena ogranienja i granice za istorijsko tumaenje. Naime, ukoliko se pojavi neki novum, naprimjer, u drutvu ili u nauci, istorijsko tumaenje moe malo da pomogne, jer donosilac akta uopte nije imao mogunost da tu novinu uzme u obzir. Tada bismo sebi mogli postaviti pitanje: ta bi donosilac akta uradio da je znao da e se ovo desiti? Ako nema odgovora, ili ako pravna norma ne dozvoljava odreeno tumaenje, onda je nuno ustavni akt novelirati, izmijeniti i dopuniti. Naalost, u takvim sluajevima ustavi gube svoju stabilnost i autoritet stabilnih okvira politikih procesa, to je jedna od osnovnih razlika u odnosu na zakone.
Tako, naprimjer, lan 8. stav 1. EKLJP, izmeu ostalog, titi slobodu prepiske, to je u poetku, kada je tekst ovog lana koncipovan, podrazumijevalo korespondenciju putem pisama. Nakon pojave elektronske pote, a to se moe tretirati kao novum, moe se postaviti pitanje da li je i slanje jednog e-maila zatieno ovim lanom. 53 Sl. gl. BiH br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06 i 91/07. 54 Zbirka odluka Ustavnog suda (VfSlg 5153/1965), citirano prema hlinger, 2009, str. 32.

26

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

2.4.3. Teleoloko tumaenje

Pojam teleolokog tumaenja ima korijen u grkoj rijei telos, to znai svrha ili kraj. Primjenjujui ovaj vid tumaenja, mi tragamo za svrhom i ciljem odreene norme koja je donesena u odreenom istorijsko-politikom kontekstu. Ovo tumaenje se razlikuje od istorijskog tumaenja upravo zbog injenice to se ne traga za onim to je donosilac opteg akta htio da postigne, znai, ta je bila njegova subjektivna namjera, ve ta se objektivno eljelo postii normom. Ovim nainom tumaenja odreena norma moe biti aplikativna i na sluajeve koje donosilac akta uopte nije razmatrao, tj. sluajeve koji su naknadno nastali, ili su se prethodni sluajevi, uslijed razliitih faktora, promijenili i na taj nain izgubili izvornu formu. Prema tome, teleoloko tumaenje odvaja subjektivne intencije donosioca akta i objektivizira smisao i svrhu jedne norme.55
Pozivajui se na prethodni primjer u vezi sa lanom 8. stav 1. EKLJP (zatita slobode prepiske), ESLJP je putem teleolokog tumaenja elektronsku potu obuhvatio pod pojmom slobode prepiske (vidi, naprimjer, presudu ESLJP, Copland protiv Ujedinjenog Kraljevstva, od 3. aprila 2007. godine, taka 41. i dalje). Naravno, u vrijeme skiciranja lana 8. elektronska pota uopte nije bila poznata.

Teleoloko tumaenje je veoma bitno. Ukoliko druge metode tumaenja ne prue adekvatan rezultat, naroito se moe pristupiti teleolokom tumaenju i primijeniti ga kao obavezujue.56 Njemaki Savezni vrhovni sud (njem. Bundesgerichtshof) polazi od toga da zakon u vezi sa pravnom oblau na koju se primjenjuje nije ogranien na sluajeve koje je zakonodavac imao u vidu, jer on nije mrtvo slovo na papiru, nego ivi duh koji se razvija, koji napreduje u ivotnim uslovima i njima se prilagoava sve dok njegova forma u koju je pretoen ne postane prepreka.57 Ova postavka je usko vezana sa tvrdnjom da svaka norma ne smije da bude shvaena samo u svom tekstualnom dijelu, ve da se pri interpretaciji mora uzeti u obzir i normativno podruje za koje je vezana. To je isjeak iz stvarnosti na koju se norma odnosi.58 Meyer-Sparenberg upozorava da se mora biti vie obazriv ukoliko se rezultat dobiven teleolokim tumaenjem u veoj mjeri ne poklapa sa jezikim smislom norme.59 Osim toga, protivnici primjene teleolokog tumaenja prigovaraju da je nelogino ili nemogue proitati u normi neto drugo osim onog to pie u njoj. Zbog toga, teleoloko tumaenje nije tumaenje, ve subjekti koji primjenjuju normu daju normi smisao na arbitraran nain koji odstupa od onog to je istorijski zakonodavac namjeravao. Ipak, teleoloka metoda primjene zakona ne moe se odbaciti, ona je nuna. Ali, zbog naune ili sudijske obaveze da se bude metodoloki estito i zbog duhovne higijene, postoji obaveza da se zakonski propust deklarie kao zakonska praznina, a da se odstupanje od zakona deklarie kao pravno-politiki obrazloena sudijska korektura zakona.60 Zbog svega navedenog, esto se tvrdi da sudovi, ustvari,
55 hlinger, 2009, str. 33. 56 Diedrich, 1994, str. 114. 57 Odluke Saveznog vrhovnog suda u krivinim stvarima (BGHSt) br. 10, 157, 159 i dalje (prevod autora). 58 hlinger, 2009, str. 33 (prevod autora). 59 Meyer-Sparenberg, 1990, str. 110. 60 Bernd, 1999, broj pasusa 717 i dalje, citat: 724 (prevod autora).

Nedim Ademovi

27

Ustav Bosne i Hercegovine

koristei teleoloko tumaenje preuzimaju ulogu zakonodavca, te putem svojih odluka stvaraju nove zakone.

2.4.4. Specifinost tumaenja ustava

1) Pravni sistem i njegova hijerarhijsko-normativna arhitektura se mogu slikovito predoiti kao piramida61 na ijem vrhu se nalazi ustav. Ustav je taka iz koje se cjelokupno pravo razvija i on prua stranice piramide kao okvire unutar kojih se pravni sistem moe razviti. Da bi ustavno pravo moglo ispuniti ovu zadau, ono mora koristiti apstraktnije pojmove i izraze od drugih optih pravnih akata koji odreenu materiju reguliu do samih pojedinosti. Upravo zbog toga nije lako pronai pravi smisao ustavnih odredbi. One nisu jasne i mogu se tumaiti na razliite naine, tj. ne govore nam mnogo same po sebi. Shodno tome, moemo zakljuiti da specifinost tumaenja ustava lei u injenici da jeziko tumaenje, u smislu leksikog i gramatikog, esto ima sekundarnu ulogu s obzirom na to da je ustavnopravni jezik apstraktan i nerazumljiv zbog ega moramo posegnuti za drugim metodama tumaenja. Meutim, ne treba smetnuti s uma jedan od osnovnih ciljeva ustavnog prava, a to je uspostavljanje pravnog okvira za odravanje politikih procesa u skladu sa normiranim vrijednostima. Samim tim, svaka ustavnopravna norma mora biti sagledana ne samo pojedinano ve i kao dio cjeline. Znai, sistemsko tumaenje dobiva na znaaju. Na osnovu navedenog, prvi zakljuak je da jeziko tumaenje, samo u dijelu koji se odnosi na sistemsko tumaenje, ima prioritetan znaaj, a leksiko i gramatiko tumaenje esto nije od velike pomoi. 2) S druge strane, teleoloko tumaenje prema svrsi i cilju ustavnopravne norme veoma je bitno. Posebno je vano da se cilj jedne ustavnopravne norme sagleda u kontekstu svrhe pravne cjeline kojoj pravna norma pripada ak i cilja cjelokupnog ustavnog prava.
Bosanskohercegovaka nauka o ustavnom pravu, kao ni institucije koje su u praksi pozvane da usvajaju relevantne stavove, a misli se, prije svega, na USBiH, nisu dale odgovor na pitanje znaaja ili prioriteta pojedinih metoda tumaenja. U drugim dravama to nije sluaj, mada potpuna konzistentnost ili principijelnost nije uvijek postignuta. Uzmimo, naprimjer, Njemaku. Savezni ustavni sud te drave se odluio za prioritet objektivne teorije. U svojoj presudi broj BverfGE 1, 299 taj sud navodi: Odluujue za tumaenje jedne zakonske odredbe je objektivizirana volja zakonodavca koja u odredbi dolazi do izraaja i koja je inkorporisana u njoj na nain koji proizlazi iz jezika odredbe i njenog smisaonog odnosa. O samom znaaju tog zakona nije odluujua subjektivna volja organa ili pojedinih njegovih lanova koji su uestvovali u procesu donoenja zakona. Istorijat nastanka jedne odredbe dobiva znaaj za tumaenje samo onda ako treba da potvrdi pravilnost tumaenja do kojeg se dolo prethodno opisanim principima, ili da otkloni sumnju koja nije mogla biti otklonjena na navedeni nain (312).62

3) Istorijsko tumaenje Ustava BiH moe biti od velike koristi. esto se deavaju sporovi o tome ta je ustavotvorac namjeravao da propie pri emu se, onda, posezalo za popratnim dokumentima koji su bili osnova, inspiracija ili
61 Piramidalnu predodbu prava prvi je razvio Adolf Julius Merkl (1890-1970), poznati austrijski pravni uenjak i predstavnik tzv. Beke pravnoteoretske kole. 62 Prevod autora.

28

Nedim Ademovi

Izvori i tumaenje ustavnog prava

motiv za donoenje Ustava BiH, tj. cjelokupnog DMS. Tim dokumentima USBiH je priznao interpretativnu snagu. Znai, pomou njih se moe tumaiti tekst Ustava BiH. Meutim, ti dokumenti nemaju odluujuu snagu i oni se moraju zanemariti ukoliko doe do kolizije izmeu tih dokumenata i samog jezikog znaenja teksta Ustava BiH.63 U tom sluaju tekst Ustava se mora potivati bez obzira na to to drugaije regulie neko pitanje od popratnih dokumenata. 4) Piramidalna predodba pravnog sistema, na ijem vrhu se nalazi ustav, govori nam, dalje, da svaki nii nivo prava mora biti saglasan sa onim viim. Ako pravo i pravni sistem moraju biti predoeni unutar ustavnopravnih okvira, onda cjelokupni pravni sistem mora biti suglasan sa ustavom. Posljedica toga je da donosilac svakog pravog akta ima obavezu da, izmeu ostalog, uzima u obzir ustav i ustavne standarde kada donosi odreeni pravni akt.64 Ista obaveza postoji i pri primjenjivanju pravnih akata, oni se moraju tumaiti na nain koji je saglasan ustavu.65 To se zove tumaenje u skladu sa ustavom. Posljednjih decenija ova metoda tumaenja dobiva sve vei znaaj u Evropi. Taj razvoj tumaenja nije uslovljen, ali je zasigurno pod velikim uticajem afirmacije ustavnog sudstva. Naalost, ovo tumaenje je malo prisutno kod redovnih sudova, mada je u jurisprudenciji najviih bosanskohercegovakih sudova ve prepoznato kao pravna vrijednost i priznato kao metoda tumaenja. Tako je u svojoj Odluci broj U 5/98-IV66 USBiH naglasio da se svaki akt mora pokuati da protumai u skladu sa Ustavom BiH. To, praktino, znai da, ako se odreena norma moe protumaiti na vie naina, onda se mora uzeti u obzir ono tumaenje koje je u skladu sa Ustavom BiH. U protivnom, odredba je protivustavna, o emu odluuje USBiH. Ipak, postoje odreene granice, a te granice su u svakom sluaju jeziko znaenje norme i cilj koji se htio normom da postigne. Naime, ako bi se metodom ustavno-konformnog tumaenja dolo do interpretacije zakona koja je oigledno protivna njenom jezikom znaenju ili njenom cilju zbog kojeg je donesena, tumaenje je nedozvoljeno i zakon je protivustavan.67 Na osnovu ustavno-konformnog tumaenja moemo zakljuiti da ustav i ustavne norme nisu samo standardi ispitivanja ustavnosti zakona ve i materijalnopravni standard za tumaenje zakona! Ustavno-konformno tumaenje poiva na premisi jedinstva pravnog sistema koji oblikuju ustav i ustavno pravo.
Ustav i ustavno pravo nemaju znaaj sve dok se ne primjenjuju u praksi. Prema tome, njihov znaaj dolazi do izraaja tek pri njihovoj konkretizaciji u stvarnom ivotu, na konkretnim primjerima. Nakon stupanja na snagu ustava, od zakonodavca se oekuje da donosi zakone u skladu sa ustavom, ili da postojee zakone prilagodi novom ustavu. Da bi zakonodavac to uinio, on mora tumaiti ustav. S druge strane, sudovi tumae zakone i primjenjuju ih na konkretne injenine supstrate. Pri tumaenju sudovi su, takoe, duni da tumae ustav kako bi preispitali da li je doneseni zakon u skladu sa ustavom i, ako ima dilema, da li se zakon moe protumaiti u skladu sa ustavom. Konanu odluku o tome ustav dodjeljuje samom ustavnom sudu. 63 Takav sluaj je bio, naprimjer, sa Osnovnim principima eneve i Njujorka, koji su ugraeni u 9. alineju Preambule Ustava BiH (vidi Odluku USBiH broj U 5/98 od 1. jula 2000. godine, taka 62). 64 AP 3182/06 od 16. januara 2007. godine, ta. 11. i 42. 65 Vidi Odluku USBiH broj U 29/02 od 27. juna 2003. godine, taka 23. 66 Od 18. augusta 2000. godine, taka 16. 67 Uporedi odluke njemakog Saveznog ustavnog suda broj BVerfGE 8, 28 (34. i dalje), BVerfGE 2, 380 (398).

Nedim Ademovi

29

Ustav Bosne i Hercegovine Uloga ustavnog suda je konana, ali supsidijarna. Naime, zakonodavac i redovni sudovi imaju prioritetnu ulogu u konkretizaciji ustava putem donoenja zakona radi regulisanja ivotnih odnosa i primjene tih zakona u konkretnim ivotnim situacijama. Ako su zakonodavac i sudovi obavezni da uzimaju u obzir ustav i ustavne standarde pri donoenju i primjeni zakona, onda oni i sami tumae ustav. Prema tome, djelovanje ustavno-konformnog tumaenja zakona je tumaenje samog ustava. Ovaj uzajamni odnos i meusobno djelovanje ustava i zakon upravo su posljedica funkcije ustava u ostvarivanju pravnog jedinstva.68

Daljnji karakteristian element tumaenja ustavnog prava jeste status, tj. formalna ili faktika supremacija njegovih principa (demokratije, vladavine prava, potivanja ljudskih prava itd.). Naime, ustavno pravo je sastavljeno od osnovnih ustavnih vrijednosti koje su formalnopravno najee inkorporisane u ustavnopravne principe. Neke drave, kao to su Austrija i Njemaka, ovim principima daju vei normativno-hijerarhijski poloaj od ostalih tzv. obinih ustavnopravnih odredbi. Samim tim, obaveza je da se sve ostale odredbe ustavnog prava tumae u skladu sa naelnim odredbama ustava.
U vezi sa unutranjom hijerarhijom ustava, USBiH se, izmeu ostaloga, u jednoj svojoj odluci69 pozvao na odluku kanadskog Vrhovnog suda u predmetu Reference re Secession of Quebec,70 u kojoj je taj sud utvrdio da ovi ustavni principi potkrepljuju i odravaju ustavni tekst: oni su vitalne neizreene pretpostavke na kojima je tekst baziran [...]. Iako ovi osnovni principi nisu eksplicitno ukljueni u ustav nijednom pisanom odredbom, osim u nekim pogledima indirektne reference u preambuli akta o ustavu, bilo bi nemogue zamisliti nau ustavnu strukturu bez njih. Principi diktiraju glavne elemente arhitekture samog ustava i kao takvi predstavljaju njegov ivotni sok life blood. [...] Principi pomau u tumaenju teksta i opisivanju sfera nadlenosti, dosege prava i obaveza i uloge naih politikih institucija. Tako, principi nisu isto deskriptivni, ve, takoe, posjeduju monu normativnu snagu, te su obavezujui kako za sudove, tako i za vlade.

Na kraju, bitno je spomenuti da, pored svega navedenog, za tumaenje Ustava BiH veliku ulogu ima i Beka konvencija o pravu meunarodnih ugovora! Zato? Razlog je vrlo logian. Naime, Ustav BiH je dio jednog meunarodnog ugovora. Samim tim, ova konvencija ima ulogu u njegovom tumaenju. To je jasno potvrdio i USBiH u svojoj poznatoj Odluci o konstitutivnosti naroda broj U 5/98-III (taka 19), u kojoj je naveo:
Za razliku od ustava mnogih drugih zemalja, Ustav BiH u Aneksu IV Daytonskog sporazuma je sastavni dio jednog meunarodnog sporazuma. Stoga se lan 31. Beke konvencije o ugovornom pravu koja utemeljuje opi princip meunarodnog prava, a ti principi su, prema lanu III/3(b) Ustava BiH sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta - mora primjenjivati u tumaenju svih njegovih odredbi, ukljuujui i Ustav BiH. Primjer pitanja za provjeru znanja: Zato je potrebno da znamo kako tumaiti Ustav BiH? Koje vrste tumaenja Ustava BiH poznajemo? ta je jeziko tumaenje i od ega se ono sastoji? Navedite jedan primjer teleolokog tumaenja koji je odluujui za pravilno tumaenje odreene pravne norme.

68 Vie o ustavno-konformnom tumaenju vidi, Spanner, 1966, str. 503. i dalje. 69 Odluka USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, taka 23. 70 1998, 2. S.C.R. ta. 49-54.

30

Nedim Ademovi

Kratka istorija Ustava BiH

ta su pripremni materijali (franc. Travaux Prparatoire) pri donoenju izmjena i dopuna EKLJP i emu nam oni slue? Kakve su specifinosti tumaenja ustava? ta je ustavno-konformno tumaenje?

3. Kratka istorija Ustava BiH

Priznavajui potrebu za sveobuhvatnim sporazumom radi okonanja traginog sukoba u regiji71, 14. decembra 1995. godine Republika Hrvatska (Franjo Tuman), Republika Bosna i Hercegovina (Alija Izetbegovi) i tadanja Savezna Republika Jugoslavija (Slobodan Miloevi) potpisale su u Parizu Opti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini (eng. General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina). Potpisivanju ovog sporazuma prethodilo je parafiranje (utvrivanje konanog teksta) u amerikoj vojnoj bazi u Dejtonu, malom gradu u amerikoj dravi Ohajo, 21. novembra 1995. godine. Zbog naziva gradova u kojima je izvreno parafiranje, tj. potpisivanje ovog sporazuma, Sporazum se esto naziva Dejtonskim ili Parikim. Opti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini propraen je sporednim sporazumima i prateim pismima kako strana potpisnica, tako i drava koje su svjedoile parafiranju i potpisivanju (EU, Francuska, Ruska Federacija, Njemaka, Velika Britanija i SAD). DMS je, ustvari, niz sporazuma. Naime, on se sastoji od jednog okvirnog i 12 specijalnih sporazuma, oznaenih kao aneksi na Opti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini. Razliite strane su potpisale specijalne sporazume. Sporazumi su se odnosili na civilne (aneksi 2-11) i vojne komponente mirovnog sporazuma (aneksi 1-A i 1-B). Ovim mirovnim sporazumom zaraene strane iz regije okonale su najtei ratni sukob u Evropi poslije II svjetskog rata. Aneksi Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini koji se bave implementacijom civilnih aspekata sadre mnogo zadatih ciljeva i principa za obnovu BiH. Valja spomenuti da je, prije svega, vojni zadatak bilo okonanje oruanog sukoba putem uspostave vojne sigurnosti. Istovremeno, ovaj zadatak je bio i bitan uslov da se uspjeno provedu civilni aspekti mirovnog procesa, koji su, opet, garant trajnog mira u zemlji. Aneks broj 4. uz Opti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini predstavlja Ustav BiH. To je jedini aneks koji nije sainjen u formi sporazuma. Ustav BiH su odobrile (eng. approve) Republika Bosna i Hercegovina (u daljnjem tekstu: RBiH), Federacija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: FBiH) i RS. U njihovo ime Ustav BiH su potpisali Muhamed airbegovi, Kreimir Zubak i Nikola Koljevi. Osim izjava kojim se odobrava Ustav BiH, u posljednjem stavu Preambule je navedeno da su Bonjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (u zajednici s Ostalima), i graani BiH Aneksom 4. utvrdili Ustav BiH. Dalje, Ustav BiH jeste ustavni akt kojim se amandmanski zamjenjuje i stavlja van snage Ustav RBiH72 i koji je stupio na snagu u momentu potpisivanja Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (tj. 14. decembra 1995. godine).
71 Prva alineja Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, prevod sa engleskog N. A. 72 lan XII/1. Ustava BiH.

Nedim Ademovi

31

Ustav Bosne i Hercegovine

Prema lanu I/1, 1. i 2. reenica, Ustava BiH, BiH nastav[ila je] svoje pravno postojanje prema meunarodnom pravu kao drava sa unutranjom strukturom modifikovanom ovim ustavom i sa postojeim meunarodno priznatim granicama. Ona [je ostala] drava lanica Ujedinjenih nacija i moe, kao Bosna i Hercegovina, zadrati lanstvo, ili zatraiti da bude primljena u organizacije unutar sistema Ujedinjenih nacija, kao i u druge meunarodne organizacije.
SFRJ je bila lanica UN od 19. oktobra 1945. godine, kada je ratifikovala Povelju UN, pa sve do svoje disolucije. BiH je proglasila svoju nezavisnost 5. marta 1992. godine, nakon pozitivnog ishoda na referendumu graana BiH za nezavisnu [...] Bosnu i Hercegovinu.73 Referendum je odran 29. februara i 1. marta 1992. godine. Srpski narod, koji je inio oko 34% od ukupne populacije BiH, velikim dijelom je bojkotovao referendum. Rezultat referenduma je bio takav da je na izbore izalo 63,4% stanovnitva od toga je 99,7% glasalo za nezavisnost.74 Drave Evropske zajednice su priznale BiH 7. marta 1992. godine, isti dan kada i SAD.75 BiH je postala lanica UN usvajanjem Rezolucije broj A/RES/46/237 od 22. maja 1992. godine.76

Osim lanom I/1. Ustava BiH, dravnopravni kontinuitet BiH se moe potvrditi i klauzulom prema kojoj i za meunarodnopravne sporazume koji su navedeni u Aneksu I uz Ustav BiH drava BiH ostaje lanica, ili ako RBiH, kao drava, jo nije stekla lanstvo postae lanica.77 lan I/1. Ustava BiH obezbjeuje kontinuitet prema meunarodnom pravu, dakle, ovdje se ne radi o pravnom sljedniku. Bosna i Hercegovina je ista ona drava koja je kao RBiH proizala iz dismembracije Jugoslavije i koja je 1992. priznata kao nezavisna drava. Konano, jedna od bitnih odredaba koje treba spomenuti jeste ona iz lana I/3. Ustava BiH prema kojoj je BiH dobila novu unutranju ustavnu, te administrativno-teritorijalnu organizaciju. BiH se sastoji od dvaju entiteta: FBiH i RS. Administrativno-teritorijalna organizacija dopunjena je Amandmanom I na Ustav BiH, koji je stupio na snagu 26. marta 2009. godine i kojim je BD konano inkorporisan u Ustav BiH.78 U ovom dijelu teksta bitno je naglasiti da je Ustav BiH slubeno potpisan samo na engleskom jeziku, mada je u Optem okvirnom sporazumu za mir u Bosni i Hercegovini, u posljednjoj reenici lana XI, jasno naznaeno da je taj sporazum potpisan na bosanskom, hrvatskom, srpskom i engleskom jeziku uz punu ravnopravnost svih jezikih verzija. Zvanini tekstovi na drugim jezicima ne postoje, niti su zvanine institucije drave prevele ovaj sporazum, ukljuujui Ustav BiH, na slubene jezike BiH. U upotrebi su samo razliiti nezvanini
73 Rich, 1993, str. 49. i dalje. 74 Izvor: Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (u daljnjem tekstu: OSCE), Referendum on Independence in Bosnia-Herzegovina: February 29-March 1, 1992, 1992, str. 19; dostupno na Internet-stranici: <http://csce.gov/index.cfm?FuseAction=UserGroups.Home&ContentRecord_id=25 0&ContentType=G&ContentRecordType=G&UserGroup_id=5&Subaction=ByDate> (stanje: 20. decembar 2010. godine). 75 Deklaracija EZ od 6. aprila 1992; UN Doc. S/23793, Annex; Izvjetaj predsjednika Bua o priznavanju Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Slovenije od 7. aprila 1992. godine (izvor: Review of International Affairs, tom XVIII, od 1. maja 1992. godine, str. 26). 76 Vie o tome na Internet-stranici UN o pojedinim lanicama: <http://www.un.org/ en/members>. 77 lan II/7. Ustava BiH. 78 Sl. gl. BiH broj 25/09.

32

Nedim Ademovi

Kratka istorija Ustava BiH

prevodi. Izuzetak ini Amandman I na Ustav BiH, koji je usvojen na zvaninim jezicima BiH, a na engleskom jeziku postoji nezvanini prevod. Osim toga, DMS, ukljuujui Ustav BiH, nikada nije objavljen u slubenim glasilima drave. Konano, osim jedne amandmanske promjene (BD), bilo je vie neslubenih, isto politikih dogovaranja o promjenama Ustava BiH, kao i jedan formalni pokuaj izmjena i dopuna Ustava BiH 26. aprila 2006. godine (tzv. Aprilski paket), a koji je propao zbog nepostojanja potrebne parlamentarne veine (glasanje 26:16) iz lana X/1. Ustava BiH. Ipak, potrebno je napomenuti da su izmjene Ustava BiH trenutno meunarodnopravna obaveza BiH u okviru sistema VE. Naime, ESLJP je u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH79 donio presudu 22. decembra 2009. godine kojom je utvreno da odreeni aspekti odredaba Ustava BiH koje se tiu Doma naroda PSBiH i Predsjednitva BiH nisu u skladu sa EKLJP. BiH je naloeno da mora izmijeniti Ustav BiH, to jo uvijek nije uinjeno (stanje: 1. juli 2012. godine).
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kakva je razlika izmeu parafiranja i potpisivanja Ustava BiH? Kakva je sudbina Ustava RBiH nakon stupanja na snagu Ustava BiH? Na kojem jeziku je sainjen Ustav BiH i da li je objavljen u slubenim glasilima drave?

4. Struktura Ustava BiH

Prije nego to preemo na pitanje strukture Ustava BiH, moramo dati bitnu prethodnu napomenu. Naime, Ustav BiH je dio meunarodnog sporazuma, tj. Aneks 4. DMS. Prema tome, ne samo da Ustav BiH ima odreenu unutranju strukturu ve je i cjelokupan Ustav BiH strukturalni dio jednog drugog pravnog dokumenta. To je veoma neobina situacija, ije razjanjavanje nije neophodno za analizu strukture Ustava BiH, ali je vrijedna spomena. Strukturalno gledajui, Ustav BiH je sastavljen od etiri dijela: (a) Preambula; (b) osnovni tekst ustavna povelja; (c) Aneks I na Ustav BiH i (d) Aneks II na Ustav BiH. Preambula je sastavljena od 10 alineja (reenica) bez posebne nomenklature, to je tipino za preambule. Kratak i saet osnovni normativni tekst ustavna povelja podijeljen je na 12 lanova sa vie ili manje stavova i podstavova. Aneks I na Ustav BiH nosi naslov Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji e se primjenjivati u Bosni i Hercegovini. Aneks I na Ustav BiH predstavlja, ustvari, jednu listu od 15 meunarodnopravnih dokumenata za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u koje se ne ubraja EKLJP ona je navedena u lanu II Ustava BiH. Aneks II nosi naziv Prelazne odredbe i sastavljen je od pet lanova. Na kraju Aneksa II su potpisi lica koja su u ime RBiH, FBiH i RS (prema redoslijedu) potpisala Ustav BiH (Muhamed airbegovi, Kreimir Zubak i Nikola Koljevi). Za razliku od osnovnog teksta koji ima osnovnu rimsku nomenklaturu (I, II, III...), oba aneksa imaju osnovnu arapsku nomenklaturu (1, 2, 3...).
79 Aplikacije br. 27996/06 i 34836/06.

Nedim Ademovi

33

Ustav Bosne i Hercegovine

S normativne strane gledajui, cjelokupan tekst Ustava BiH je normativan, ukljuujui Preambulu. ta to znai? To znai da je cjelokupan ustavni tekst obavezujui i da stvara odreena prava i obaveze za subjekte na koje se odnosi! Normativni karakter Preambule je odreen Odlukom USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine. Dalje, sve norme Ustava BiH imaju jednaku normativnu snagu! Prema tome, ustavnopravni principi iz Preambule i lana I Ustava BiH imaju istu snagu kao i sve druge odredbe Ustava BiH. Kad je rije o njegovom sadraju (materijalnoj gradaciji), Ustav BiH je dosta slian mnogim drugim ustavima pri emu se proima princip od opteg ka posebnom. Tako, u Preambulu i lan I Ustava BiH inkorporisani su odreeni motivi, dravni ciljevi i ustavnopravni principi koji daju osnovnu konturu ustavnopravnog sistema i njegovog razvoja. lan II, upotpunjen Aneksom I na Ustav BiH, ini dio koji se bavi zatitom ljudskih prava i sloboda. Prioritetna pozicija ovog dijela ukazuje na znaaj koji je ustavotvorac htio dati temi zatite ljudskih prava i sloboda. lan III obrauje u osnovnim crtama podjelu nadlenosti izmeu drave i entitet, mada se pojedine odredbe o podjeli nadlenosti mogu nai i na drugim mjestima. l. IV-VII obrauju ustavne institucije: Parlamentarnu skuptinu (lan IV), Predsjednitvo (lan V), USBiH (lan VI) i Centralnu banku BiH (u daljnjem tekstu: CBBiH) (lan VII). lan VIII turo se bavi tzv. finansijskim ustavom. lan IX nosi naslov Opte odredbe. Meutim, tri stava ovog lana vezana su za regulisanje pitanj zaposlenika u institucijama BiH. Prema tome, one nisu opte odredbe za Ustav BiH, ve za njegov institucionalni dio. lan X sadri odredbe o amandmanskoj proceduri za mijenjanje Ustava BiH. lan XII odreuje stupanje na snagu Ustava BiH. lan XI sadri prelazne odredbe, ali ukazuje da su one sadrane u Aneksu II na Ustav BiH. Aneks II na Ustav BiH ureuje pravni, administrativni i institucionalni kontinuitet vlasti, tj. tranziciju prethodne vlasti na sistem koji se treba uspostaviti novim Ustavom BiH. Da li Ustav BiH, u smislu svoje strukture, nomenklature, normativnosti i materijalne gradacije, odgovara (tradicijskim) standardima ustavnog prava u BiH i Evropi? Ovakvo pitanje nije sasvim korektno, jer u Evropi zaista ne postoji jedinstvena standardizacija ustava.80 Ipak, odreena analiza upuuje nas na to da Ustav BiH slijedi djelomino ustavnu tradiciju BiH, ali i da sadri elemente koji su uobiajeni u Evropi. Prije svega, pisani ustav i kreiranje formalnog ustavnog prava u obliku jedne ustavne povelje jesu standard koji je uobiajen za BiH, ali i za veinu evropskih zemalja. Ipak, kratkoa ustavnog teksta i njegova djelimina turost, tj. normativni deficit, nisu uobiajene ni za BiH, ni za veinu evropskih zemalja. Meutim, to se moe objasniti time da je ustav napisan pod uticajem angloamerike pravne kole, kao i injenicom da je tako bilo lake doi do kompromisa o samom sadraju ustavnog teksta 1995. godine.81 Takoe, princip od opteg ka pojedinanom, kao i visokorangirana pozicija ustavnih prava i osnovnih sloboda predstavljaju dosta est strukturalni element evropskih ustava, posebno onih iz novijeg doba (u Irskoj su, naprimjer, na kraju ustavnog teksta). Ono to je neuobiajeno jeste injenica da Ustav BiH, osim kataloga ljudskih prava i osnovnih sloboda iz lana II, sadri i dodatne instrumente iz EKLJP i Aneksa I na Ustav BiH. Na taj nain, faktiki postoje
80 Mayer, 2003, str. 405. i dalje. 81 Vie o tome vidi: Steiner/Ademovi, 2010, str. 25. i dalje.

34

Nedim Ademovi

Odnos ustavnog i meunarodnog prava

dva kataloga ljudskih prava. Ipak, to je razumljivo s obzirom na to da je ustavotvorac htio naglasiti ulogu ovog ustavnog segmenta u postratnom i tranzicijskom periodu BiH. Izvjesnu potvrdu ovog zakljuka predstavlja i klauzula vjenosti ljudskih prava i osnovnih sloboda (lan X/2. Ustava BiH). Odreena vrsta novuma u pravnoj tehnici u BiH predstavljaju reference na dokumente koji ine formalno ustavno pravo. Meutim, to nije samo sluaj sa 15 meunarodnopravnih dokumenata za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz Aneksa I na Ustav BiH i EKLJP iz lana II Ustava BiH ve i sa optim principima meunarodnog prava iz lana III/3.b) Ustava BiH (mada oni nisu sainjeni u obliku nekog dokumenta, to situaciju dodatno oteava). Slina pravna tehnika se koristi i u mnogim drugim evropskim zemljama. Naprimjer, Preambula Ustava francuske V republike iz 1958. godine ukazuje na Preambulu Ustava Francuske iz 1946. godine, koja, opet, Deklaraciju o pravima ovjeka i graanina iz 1789. godine stavlja u ustavni rang. Svi ugovori na osnovu kojih se bazira evropska integracija u Irskoj su eksplicitno navedeni kao dio Ustava Irske iz 1937. godine.82 Ipak, ta tzv. referentna tehnika ini formalno ustavno pravo u odreenoj mjeri nepreglednim posebno ako uzmemo u obzir da su prosjenom graaninu mnogi tekstovi potpuna nepoznanica.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kako bi se mogao opisati Ustav BiH u strukturalnom, normativnom smislu i u smislu njegove materijalne gradacije? Kakvo djelovanje ima Preambula Ustava BiH i ta to znai? ta je neobino u Ustavu BiH ako se uzme u obzir ustavnopravna tradicija BiH i Evrope? Ko je potpisao Ustav BiH u Parizu 14. decembra 1995. godine i u ime koga?

5. Odnos ustavnog i meunarodnog prava

5.1. Uvodne napomene
Ova tema je zbog vie razloga izuzetno teka, a posebno zbog samog odnosa BiH i meunarodne zajednice u smislu prava i dunosti koji za obje strane proizlaze iz DMS, te dualne pravne prirode (ustavne i meunarodnopravne) Ustava BiH. Ipak, pokuaemo dati osnovne crte ovog odnosa. Prije toga, radi boljeg razumijevanja ove teme, treba neto rei uopteno o odnosu ustavnog i meunarodnog prava. ta je meunarodno pravo? Kratko reeno, to je pravo koje vai izmeu drava i drugih meunarodnopravnih subjekata. Meunarodno pravo ini, prije svega, konvencionalno (ugovorno) pravo kao to je EKLJP. Meunarodni ugovori su najznaajniji izvor meunarodnog prava. Meutim, vano je i meunarodno obiajno pravo, kao i opti principi/naela meunarodnog prava.83 Znaajan izvor meunarodnog prava predstavljaju odluke i preporuke meunarodnih organizacija.
82 Vie prmjera vidi u: Mayer, 2003, str. 404. i dalje. 83 O njima je bilo vie rijei u dijelu udbenika Izvori formalnog ustavnog prava u BiH, str. 14.

Nedim Ademovi

35

Ustav Bosne i Hercegovine

Sljedee pitanje, koje se logino namee, jeste odnos meunarodnog i domaeg (nacionalnog) prava. U vezi sa ovim, uopteno govorei, postoje dvije teze ili dvije pravne kole o odnosu meunarodnog i nacionalnog prava koje predstavljaju, ujedno, i dva teoretska ekstrema: jedna polazi od jedinstvenosti meunarodnog i nacionalnog prava (monizam), a druga od razdvojenosti ova dva pravna sistema (dualizam). Monizam. Polazna teza je da meunarodno i nacionalno pravo, ukljuujui ustavno, ine homogenu pravnu cjelinu. Radikalni monisti daju primat meunarodnom pravu. Drugim rijeima, meunarodno pravo predstavlja najviu normu na normativno-hijerarhijskoj ljestvici pravnog sistema, i to sa direktnim djelovanjem. Svaka nacionalna norma koja protivrjei meunarodnom pravu je nevaea i ne moe se primjenjivati. Ovu teoriju zastupao je poznati austrijski pravnik Hans Kelsen (1881-1973), jedan od najveih svjetskih pravnih naunika 20. vijeka. Umjereni monisti daju primat nacionalnom pravu. Meutim, norme nacionalnog prava koje odstupaju od meunarodnog prava nisu automatski nevaee i van pravne snage, ve i dalje ostaju na snazi formalnopravno, ali postoji obaveza da se primijeni meunarodno pravo. S obzirom na to da monizam polazi od teze da meunarodno i nacionalno pravo ine jednu cjelinu, za moniste nije potreban bilo kakav opti ili pojedinani akt drave da bi se odreeno meunarodno pravo primjenjivalo.
Naprimjer, prema ustavu nadleni organ potpie i ratifikuje84 odreenu meunarodnu konvenciju i ona postaje per se pravno obavezna za subjekte na koje se odnosi. Sudovi je mogu direktno primjenjivati, mada, formalno gledajui, ona ne gubi svoj meunarodnopravni karakter.

Dualizam. Dualistika kola polazi od toga da su meunarodno i nacionalno pravo dva odvojena pravna sistema. Meunarodno pravo postaje obavezujue u unutranjem pravnom sistemu tek onog momenta kada se donese provedbeni pravni akt (tzv. konstitutivni akt) kojim se to pravo unese u domai pravni sistem. Postoje tri vrste konstitutivnih akata: transformacioni akt, izvrni (naredbodavni) akt ili adaptivni akt.
Transformacioni akt je domai pravni akt kojim se sadraj meunarodne norme preuzima i transformie u domau pravnu normu putem transformatora. To moe biti opta izjava kojom se nalae primjena odreenog akta kao domaeg akta, ili akt kojim se preuzima norma. U oba sluaja nastaju dva izvora prava: jedan meunarodni, koji ima i dalje meunarodno djelovanje i jedan domai, kojim se primjena meunarodnog prava proiruje na suvereni domai prostor i njegove subjekte, odreuje primjena, stupanje na snagu itd. Tipian primjer akta kojim se preuzima meunarodna norma je zakon o ratifikaciji meunarodnog ugovora ili konvencije. Drava moe donijeti i poseban zakon o provoenju odreenog meunarodnog prava. Naprimjer, Ukaz o proglaenju Zakona o ratifikaciji Konvencije o dravljanstvu udate ene (Sl. list FNRJ Meunarodni ugovori broj 7/58) je ustavnopravni akt kojim se nalae primjena ove konvencije kao domaeg akta. Istovremeno, u lanu 2. Zakona o ratifikaciji Konvencije o dravljanstvu udate ene regulisano je da e Dravni sekretarijat za unutranje poslove posebnim pravilnikom odrediti nain primjene lana 3. Konvencije. Prema tome, kada se donese taj pravilnik, on e urediti pitanje primjene lana 3. ovog meunarodnog ugovora. Rije je o provedbenom optem aktu. 84 Pitanje parafiranja (utvrivanja konanog teksta), potpisivanja i ratifikacije jednog meunarodnog akta ne treba mijeati sa nainom njegovog uvoenja u domai pravni sistem.

36

Nedim Ademovi

Odnos ustavnog i meunarodnog prava

Izvrni (naredbodavni) akt je, takoe, domai pravni akt kojim se nareuje primjena meunarodne norme na teritoriji suverene drave, ali taj akt, sm po sebi, ne sadri materijalni supstrat meunarodnog akta, ve odreuje samo uslove primjene, od kada se primjenjuje meunarodni akt, do kada vai, odreuje subjekte na koje se odnosi itd. Prema tome, u ovom sluaju ne postoji dupli pravni izvor. Tim aktom se ne mijenja pravna priroda meunarodne norme koja se preuzima u domai pravni sistem. Metoda adopcije ne razlikuje se mnogo od metode uvoenja meunarodnog prava putem izvrnog (ili naredbodavnog) akta. Prije bi se moglo rei da je to podgrupa. Naime, metoda adopcije pretpostavlja jednu optu nacionalnu pravnu normu ili klauzulu koja dozvoljava da se u domaem pravnom sistemu primjenjuje odreeno meunarodno pravo. Na ovaj nain meunarodno pravo ne gubi svoj meunarodni karakter i prema njemu se odreuje kada stupa na snagu u nacionalnom pravnom sistemu, na koga se odnosi, kako se tumai itd. Metoda adopcije najee se koristi za primjenu optih principa meunarodnog prava, ali ne mora biti nuno tako. Tako, naprimjer, prema lanu 25. njemakog Osnovnog zakona (njem. Grundgesetz; njemaki ustav), meunarodno obiajno pravo i opti principi meunarodnog prava vae direktno, bez potrebe da se donese daljnji provedbeni akt. Slina klauzula postoji i u Ustavu BiH. Naime, lan III/3.b) propisuje da [o]pta naela meunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entitet. Isto je i sa lanom 15. stav 4. Ustava Ruske Federacije. U Ustavu SAD, u lanu VI/2, druga reenica, postoji klauzula prema kojoj e se svi potpisani ugovori, ili ugovori koje e potpisati vlasti Sjedinjenih Drava smatrati vrhovnim [najviim] pravom.85

Uporeujui monizam i dualizam, moemo primijetiti da umjerena monistika teorija ima dosta dodirnih taaka sa umjerenom dualistikom teorijom. To vai posebno onda kada je rije o metodi adopcije, jer monisti tumae ovu metodu kao isto deklaratornu (ustavnu) potvrdu teorije o neposredno vaeem meunarodnom pravu, a dualisti tvrde da bez jedne takve (ustavne) norme meunarodno pravo ne bi bilo obavezno za suverenu dravu. Na kraju ovog uvodnog dijela treba napomenuti da nam teorije monizma i dualizma, ili monistike ili dualistike metode o uvoenju meunarodnog prava u domai pravni sistem, ne govore nita o poloaju meunarodnog prava u domaem pravnom sistemu. Prema tome, onog momenta kada se potpie (to je dovoljno za moniste), ili usvoji provedbeni akt (to zahtijevaju dualisti), a meunarodno pravo postane vaee, tj. uvede se u domai pravni sistem, moe se postaviti pitanje kakav rang to pravo ima u nacionalnom pravnom sistemu.86
Tako, naprimjer, u Njemakoj, prema lanu 59. stav 2. Ustava (njem. Grundgesetz; Osnovni zakon), preuzeto meunarodno ugovorno pravo ima rang saveznog zakona. Prema lanu 25. Ustava, meunarodno obiajno pravo i opti principi meunarodnog prava vae direktno, bez potrebe da se donese daljnji provedbeni akt i oni imaju vii rang od saveznih zakona, a nii od Ustava. 85 This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made in Pursuance thereof; and all Treaties made, or which shall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land; and the Judges in every State shall be bound thereby, any Thing in the Constitution or Laws of any State to the Contrary notwithstanding and all Treaties made, or which shall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land (naglasak autora). Tekst Ustava SAD dostupan na: <http://www. usconstitution.net/>. 86 Vie o temi odnosa meunarodnog i domaeg prava vidi: Zippelius, 1994, str. 66. i dalje, Vehabovi, 2006, str. 30. i dalje, Koenig u: Mangoldt/Klein/Starck, 1999, str. 609. i dalje.

Nedim Ademovi

37

Ustav Bosne i Hercegovine

5.2. Odnos Ustava BiH i meunarodnog prava

BiH pripada, u principu, krugu zemalja koje zastupaju dualistiki model odnosa meunarodnog i domaeg prava. Naime, prema lanu V/3.d) Ustava BiH, Predsjednitvo BiH ratifikuje meunarodne ugovore putem odluke, a PSBiH daje saglasnost na ratifikaciju [lan IV/4.d) Ustava BiH], takoer, putem odluke. Prema tome, im postoji organ koji daje saglasnost da se odreeno meunarodno pravo uvede u bosanskohercegovaki pravni sistem, to nam govori da se radi o dualistikom sistemu. Osim toga, nije iskljueno da Predsjednitvo BiH ili PSBiH odrede poseban nain provoenja odreenog sporazuma. Naalost, Ustav BiH, a i drugi opti pravni akti ne govore nam o tome kakav rang meunarodno pravo ima u pravnom sistemu BiH. To je dosta neobino, a i pravnim praktiarima zadaje dosta muke kada doe do kolizije ovog prava sa drugim optim pravnim aktima. Vidjeli smo na primjeru Njemake kako je njihov Ustav to pitanje rijeio. Odreenu pomo prua nam praksa USBiH. Naime, u predmetu broj U 5/0987 USBiH je naveo da Ustav BiH ne sadri bilo kakve izriite odredbe koje definiu status meunarodnih ugovora u domaem zakonu [...]. Meutim, USBiH je naveo i to da na osnovu injenice da sm Ustav BiH inkorporie odreene meunarodne ugovore kao dio Ustava BiH, ne moemo automatski zakljuiti da drugi sporazumi u Ustavu imaju status obinih zakona. Prema tome, USBiH je pretpostavio, ali ne i formalno zakljuio, da meunarodno ugovorno pravo ima status vii od obinih zakona, a nii od Ustava BiH (prvi zakljuak). Ovim zakljukom rijeili smo pitanje odnosa formalnog ustavnog prava i meunarodnog ugovornog (konvencionalnog) prava. Izuzetak od ovog pravila predstavlja meunarodno ugovorno pravo, prije svega meunarodne konvencije, koje su snagom ustavne norme dobile formalni ustavni rang. Tu se ubrajaju, prije svega, EKLJP, kao najvaniji meunarodnopravni instrument, ali i svih ostalih 15 meunarodnopravnih instrumenata koji su izlistani u Aneksu I na Ustav BiH. Prema tome, bez obzira na to da li je BiH ujedno ratifikovala sve konvencije ili ne (zakljuak iz lana II/7. Ustava BiH), one imaju isti ustavni rang kao i ostali dio Ustava BiH (drugi zakljuak).
Odreene dileme u vezi sa ovim zakljukom postoje kada je u pitanju EKLJP zbog (zvanine) engleske verzije lana II/1. Ustava BiH.88 U predmetu USBiH broj U 5/0489 tadanji predsjedavajui Predsjednitva BiH Sulejman Tihi podnio je zahtjev za ocjenu usklaenosti odreenih odredaba l. IV i V Ustava BiH sa standardima iz lana 3. DP broj 1 uz EKLJP, tvrdei da EKLJP, na osnovu jezikog znaenja lana II Ustava BiH, ima prioritet nad kompletnim pravom, pa tako i Ustavom BiH (eng. priority over all other law). USBiH je odbacio zahtjev kao nedoputen. Obrazloenje veine sudija bilo je da EKLJP u bosanskohercegovakom pravnom sistemu nema poziciju iznad ostatka Ustava BiH, jer njeno vaenje i direktna primjena proizlaze iz samog Dejtonskog ustava. Na taj nain EKLJP otpada kao mjera ispitivanja pojedinih odredaba Dejtonskog ustava. 87 Od 25. septembra 2009. godine, taka 28. 88 The rights and freedoms set forth in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina. These shall have priority over all other law (naglasak autora). 89 Od 27. januara 2006. godine.

38

Nedim Ademovi

Odnos ustavnog i meunarodnog prava

Kada je rije o optim naelima meunarodnog prava, onda ne moemo doi do istog zakljuka. Prema lanu III/3.b), posljednja reenica Ustava BiH, [o]pta naela meunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entitet. U citiranoj Odluci broj U 5/0990 USBiH je zakljuio da se opti principi meunarodnog prava mogu smatrati dijelom formalnog ustavnog prava. Prema tome, ovi principi su na istoj ljestvici normativnopravne hijerarhije kao i ostale ustavne norme (trei zakljuak).91 Prije nego to preemo na etvrti zakljuak, treba da napomenemo da su i meunarodne konvencije iz Ustava BiH (referenca: drugi zakljuak), i opta naela meunarodnog prava (referenca: trei zakljuak) uvedeni u pravni sistem BiH putem dualistike metode. Naime, Ustav BiH je posluio kao opta nacionalna ustavna norma koja dozvoljava da se u domaem pravnom sistemu primjenjuje ovo meunarodno pravo (princip adopcije). Ustav BiH je samo jedan dio DMS. Iako pojedini aneksi DMS mogu imati interpretativnu snagu u tumaenju Ustava BiH,92 formalno gledajui, pojedini aneksi DMS ne ubrajaju se u Ustav BiH. Meutim, postavlja se pitanje kakav je rang pojedinih dijelova DMS u odnosu na Ustav BiH. To pitanje je posebno teko zbog injenice da postoje dileme o tome da li je DMS meunarodni ugovor ili sistem pojedinanih meunarodnih ugovora. Odgovor na pitanje odnosa formalnog ustavnog prava i pojedinih dijelova DMS dao je ponovo USBiH. U svojim odlukama br. U 7-11/97,93 u vezi sa Optim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini, U 7/98,94 u vezi sa Aneksom 6. DMS, ili U 40/00,95 u vezi sa Aneksom 3. DMS, USBiH je jasno ukazao da su Ustav BiH (Aneks 4. DMS) i ostali sastavni elementi DMS na istoj normativnoj ravni (etvrti zakljuak). Kad je rije o metodi uvoenja DMS u pravni sistem BiH, ne raunajui sm Aneks 4, tj. Ustav BiH, moemo se prikloniti tezi da je on uveden monistikom metodom. Naime, za razliku od ostalih elemenata DMS, jedino je Ustav BiH odobren (eng. approve) od predstavnika RBiH, FBiH i RS. U njihovo ime Ustav BiH su potpisali Muhamed airbegovi, Kreimir Zubak i Nikola Koljevi. Osim toga, Skuptina RBiH je usvojila Ustavni zakon RBiH od 12. decembra 1995. godine96 kojim je proglasila Ustav BiH vaeim uz uslov da Dejtonski sporazum bude na zadovoljavajui nain implementiran.97 Konano, oba entitetska parlamenta su naknadno odobrila Ustav BiH.98 Ostatak DMS i njegove pojedine dijelove su potpisali (iskljuivo ili izmeu ostalog) predstavnici BiH, ali oni nikada nisu ni ratifikovani, ni inkorporisani u pravni sistem BiH bilo kojim domaim (dravnim) aktom. Posljednji segment na koji elimo da ukaemo, kada je u pitanju odnos Ustava BiH i meunarodnog prava, tie se odluka koje vae u BiH, a koje su
90 Taka 29. i dalje. 91 Vie o ovoj temi vidi i: Opti principi meunarodnog prava, str. 19. 92 Vidi odluke USBiH broj U 32/01 od 22. juna 2001. godine ili broj U 15/99 od 15. i 16. decembra 2000. godine. 93 Od 22. decembra 1997. godine. 94 Od 26. februara 1999. godine. 95 Od 2. februara 2001. godine. 96 Sl. list RBiH broj 49/95. 97 O sumnjama u legitimitet Ustava BiH vidi: Steiner/Ademovi, 2000, str. 29. i dalje. 98 Sarcevic, 1996, str. 45, Yee, 1996, str. 178, fusnota 13, drugaije u: Hayden, 1998 - Dejtons constitutional paradox-.

Nedim Ademovi

39

Ustav Bosne i Hercegovine

donijeli meunarodnopravni subjekti na osnovu raznih meunarodnopravnih dokumenata (prije svega DMS). Ove odluke se primjenjuju u BiH. Meutim, prije nego to odgovorimo kakav je odnos Ustava BiH i ovih odluka, treba da se zapitamo da li su ove odluke meunarodnopravnih subjekata uopte meunarodno pravo. Naime, ako nisu, onda ne moramo ni razmatrati ovo pitanje, jer sistemski ne potpada pod ovu temu. Da bismo dali odgovor na ovo preliminarno pitanje, ponovo e nam pomoi praksa USBiH iz predmeta broj U 9/00.99 U ovom predmetu USBiH je imao zadatak da preispita ustavnost Zakona o Dravnoj graninoj slubi Bosne i Hercegovine.100 Zakon je objavljen u Sl. gl. BiH 26. januara 2000. godine. Ovaj zakon je nametnuo Visoki predstavnik. USBiH je, izmeu ostalog, dao odgovor na pitanje prirode ove odluke meunarodnopravnog subjekta Visokog predstavnika (taka 5):
5. Zakon o Dravnoj graninoj slubi je nametnuo Visoki predstavnik meunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini 13. januara 2000. godine, nakon to Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nije usvojila Nacrt Zakona koji je 24. novembra 1999. godine predloilo Predsjednitvo Bosne i Hercegovine. Uzimajui u obzir sveukupnu situaciju u Bosni i Hercegovini, pravni status Visokog predstavnika, kao predstavnika meunarodne zajednice, nije izniman, ve su sline funkcije poznate iz drugih zemalja u specijalnim politikim okolnostima. Relevantni primjeri su mandati pod reimom Drutva naroda i, u nekim pogledima, Njemaka i Austrija nakon Drugog svjetskog rata. Iako priznate kao suverene, dotine drave su bile podvrgnute meunarodnom nadzoru, a strane vlasti su djelovale u tim dravama u ime meunarodne zajednice, supstituirajui se za domae vlasti. Akti koje su donosile meunarodne vlasti su esto bivali donoeni u ime drava pod kontrolom. Takva situacija se svodi na neku vrstu funkcionalne dualnosti: jedna vlast jednog pravnog sistema intervenie u drugom pravnom sistemu, ime njene funkcije postaju dualne. Isto vrijedi i za Visokog predstavnika: meunarodna zajednica mu je povjerila posebne ovlasti i njegov mandat je meunarodnog karaktera. U konkretnom sluaju, Visoki predstavnik ije ovlasti koje proizlaze iz Aneksa 10. Opeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijea sigurnosti Ujedinjenih naroda i Bonske deklaracije, nisu podlone kontroli Ustavnog suda, kao ni vrenje tih ovlasti je intervenirao u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajui domae vlasti. U tom pogledu on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon koji je on donio je prirode domaeg zakona, te se mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine [naglasak autora].

Uzimajui u obzir navedeni princip funkcionalne dualnosti, odluke koje donose meunarodnopravni subjekti u BiH formalnopravno nisu meunarodno pravo, ve odluke (fingiranog, zamiljenog) domaeg karaktera (peti zakljuak). Njihovu prirodu treba ocjenjivati prema funkcionalnom kriteriju kako bismo doli do zakljuka da li su vii ili nii od formalnog ustavnog prava. Naime, moramo se upitati umjesto koga je meunarodni subjekt donio odluku i iju funkciju je zamijenio da bismo znali ija je to odluka trebalo da bude i gdje joj je mjesto u pravnom sistemu BiH. Ovaj zakljuak ne treba mijeati sa ovlastima meunarodnih faktora da donose odluke, jer one imaju svoj izvor u meunarodnom pravu.101
99 Vidi Odluku USBiH broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine. 100 Sl. gl. BiH broj 2/00. 101 Vidi jo jednom Odluku USBiH broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine, taka 5.

40

Nedim Ademovi

Odnos ustavnog i meunarodnog prava

Naprimjer, ako Visoki predstavnik donese odluku o nametanju zakona u skladu sa ovlastima iz Aneksa 11. DMS, onda je Visoki predstavnik donio zakon umjesto zakonodavnog organa. Zakon je opti pravni akt koji je nii od Ustava BiH u smislu normativne hijerarhije. Samim tim, USBiH moe preispitivati ustavnost takvog zakona.

Od ovog zakljuka treba jasno razlikovati meunarodnopravno ovlatenje meunarodnopravnih subjekata da donose obavezujue akte u BiH! Naime, ovlatenje meunarodnopravnih subjekata bazira se na meunarodnom pravu! Takoe, sasvim drugo pitanje je da li USBiH ima nadlenosti da preispita ustavnost ovih akata i ono nema vezu sa ovim zakljukom.
Naprimjer, Izborna pravila Privremene izborne komisije iz Aneksa 3. DMS su, takoe, opti pravni akt koji je nii od Ustava BiH u smislu normativne hijerarhije. Mada bi ova pravila mogla potpasti pod ustavno pravo u materijalnom smislu, ustavnost ovih pravila, meutim, USBiH ne moe preispitivati. Takoe, i individualne odluke Komisije za imovinske zahtjeve iz Aneksa 7. nemaju vii rang od formalnog ustavnog prava u BiH, ali ih USBiH ne moe preispitivati.102 Primjer pitanja za provjeru znanja: Kakav moe biti odnos domaeg i meunarodnog prava? U okviru dualistike kole, kakvi konstitutivni akti mogu postojati i ta su njihove specifinosti? Kako je i da li je uopte bilo koji pravni akt regulisao poloaj meunarodnog prava u pravnom sistemu BiH? Kakav poloaj ima meunarodno konvencionalno pravo u BiH? Kakva je razlika izmeu, naprimjer, Sporazuma CEFTA i Konvencije o pravima djeteta? Kakav je poloaj optih naela meunarodnog prava u pravnom sistemu BiH? Zato se razlikuju po svom pravnom poloaju pojedini aneksi DMS od, naprimjer, nekog drugog potpisanog sporazuma u BiH? ta je funkcionalna dualnost u smislu odnosa BiH i meunarodne zajednice? Da li odluka Visokog predstavnika, naprimjer, o smjeni odreenog visokog politikog dunosnika u BiH ima karakter meunarodnopravne odluke i kakvo je njeno djelovanje u pravnom sistemu BiH?

102 Detaljnu analizu o nadlenosti USBiH u vezi sa odlukama meunarodnih subjekata vidi u: Steiner/Ademovi, 2000, str. 723. i dalje.

Nedim Ademovi

41

Ustav Bosne i Hercegovine

6. Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

6.1. O Evropskoj uniji uvodna rije
Osnivanje jedne evropske unije (u daljnjem tekstu: EU) je ideja o intenzivnoj ekonomskoj saradnji izmeu zaraenih evropskih sila, ije je neprijateljstvo doivjelo vrhunac za vrijeme II svjetskog rata. Lideri velikih sila smatrali su da e se pomirenje najbolje ostvariti putem privredne saradnje i meusobne pomoi. Tako je francuski ministar vanjskih poslova Robert uman (fran. Robert Schuman) 1950. godine predloio da se ujedine industrije za proizvodnju uglja i elika u Zapadnoj Evropi. Godinu kasnije Parikim ugovorom osnovana je Evropska zajednica za ugalj i elik EZU (eng. European Coal and Steel Community; ECSC). Ta zajednica je imala est osnivaa: Belgiju, Saveznu Republiku Njemaku, Luksemburg, Francusku, Italiju i Holandiju. Nakon poetnog uspjeha sa EZU-om, ovih est zemalja odluilo je otii korak dalje u privrednoj saradnji, tako da su 1957. godine potpisale novi ugovor Rimski ugovor na osnovu kojeg su osnovane jo dvije zajednice: Evropska zajednica za atomsku energiju EURATOM (eng. European Atomic Energy Community) i Evropska ekonomska zajednica EEZ (eng. European Economic Community; EEC), nazvana i kao Zajedniko trite. Godine 1965. ove tri zajednice potpisale su ugovor o spajanju u jednu zajednicu, tako da od 1967. godine postoji samo jedna zajednica Evropska zajednica EZ (eng. European Community; EC). Nakon ujedinjenja uspostavljeni su zajedniki organi EZ: Komisija, Vijee ministara i Evropski parlament (osnovan kasnije, tj. 1976. godine). Od 1973. godine EZ se postepeno proiruje, jer su joj te godine pristupile tri sjevernoevropske drave: Danska, Velika Britanija i Irska. Danas EU ima 480 miliona graana i 27 drava lanica. Proirenja EZ, odnosno EU uslijedila su na sljedei nain: Grka (1981), panija i Portugal (1986), Austrija, Finska i vedska (1995), eka Republika, Estonija, Kipar, Latvija, Litvanija, Maarska, Malta, Poljska, Slovaka i Slovenija (2004), Bugarska i Rumunija (2007). Jo 1992. godine EU je donijela odluku o formiranju Ekonomske i monetarne unije EMU, koja bi ukljuivala i uvoenje zajednike evropske valute pod upravom Evropske centralne banke. Jedinstvena valuta euro postala je realnost 1. januara 2002. godine, kada je euro zamijenio nacionalne valute u tadanjih dvanaest od petnaest drava lanica: Belgiji, Njemakoj, Grkoj, paniji, Francuskoj, Irskoj, Italiji, Luksemburgu, Holandiji, Austriji, Portugalu i Finskoj. Godine 2002. godine Evropska zajednica za ugalj i elik je, nakon proteka roka od 50 godina, na koliko je bio potpisan Pariki ugovor, prestala da postoji. Na taj nain preostale su dvije zajednice unutar EZ: EURATOM i EEZ. Ove dvije zajednice predstavljaju, ujedno, i samu sr EU ili tzv. prvi stub EU. Nakon to je 7. februara 1992. godine potpisan Ugovor iz Mastrihta, poznatiji i kao Ugovor o Evropskoj uniji, osnovane su dvije nove forme veoma intenzivne meunarodne saradnje. To su Zajednika vanjska i sigurnosna politika,

42

Nedim Ademovi

Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

koja predstavlja drugi stub EU, i Saradnja u oblasti pravosua i unutranjih poslova,103 koja predstavlja trei stub EU. Prema tome, EU postoji od Ugovora iz Mastrihta, koja se sastoji od tri navedena stuba i koja ima zajednike organe. Zajednika vanjska i sigurnosna politika i Saradnja u oblasti pravosua i unutranjih poslova su dvije klasine meunarodne organizacije koje se ne razlikuju od ostalih meunarodnih organizacija. Ugovorom iz Lisabona, koji je potpisan 2007, a stupio na snagu 2009. godine, tri stuba su spojena u jednu jedinstvenu organizaciju EU sa meunarodnopravnim subjektivitetom.104 Kao to je ve navedeno, EU ima zajednike organe. Meu najvanijim su: Evropsko vijee (lan 237. i dalje preienog teksta Ugovora o EU) je novi organ EU, koji nema zakonodavne funkcije, ve utvruje opte politike ciljeve EU, daje joj odreene razvojne impulse i odreuje prioritete EU. Ovaj organ ine efovi drava i vlada (predsjednici i premijeri) svih drava lanica i predsjednik Evropske komisije. Vijee Evropske unije (ranije poznato kao Vijee ministara, lan 235. i dalje preienog teksta Ugovora o EU) predstavlja zasebne drave lanice posredstvom njihovih ministara (najee vanjske politike) i ono predstavlja, zajedno sa Evropskim parlamentom, zakonodavnu vlast. Vijee Evropske unije je najvanije politiko tijelo EU. Predsjednitvo u Vijeu se smjenjuje svakih 6 mjeseci prema utvrenom redoslijedu, a ono zasjeda po potrebi. Od potpisivanja Ugovora u Lisabonu postoji predsjedavajui ovog vijea, koji se bira na period od 2,5 godine. Evropski parlament (lan 223. i dalje preienog teksta Ugovora o EU) predstavlja graane EU, ije predstavnike (ukupno 736 predstavnika) graani direktno biraju na mandat od pet godina. Evropski parlament je, prije svega, zakonodavni organ EU. Evropska komisija (lan 244. i dalje preienog teksta Ugovora o EU) nema nadlenost da donosi odluke, ve je izvrno tijelo EU i ono se brine za interese EU kao cjeline. Komisija predlae pravne propise EU i kontrolie njihovu primjenu u EU. Evropski sud pravde (lan 251. i dalje preienog teksta Ugovora o EU) je glavni sudski organ EU. Sud prati provoenje legislative EU i tumai je na obavezujui nain, ima 25 sudija i 8 pravobranilaca, koji se biraju na 8 godina. Presude ovog suda su direktno izvrive. Evropska centralna banka (lan 282. i dalje preienog teksta Ugovora o EU) je zaduena za evropsku monetarnu politiku. Kompletno pravo evropskih zajednica, ne samo EZ (pravo EU), dijeli se na primarno i sekundarno. Primarno pravo ine ugovori o osnivanju zajednica i naknadne izmjene i dopune tih ugovora, kao i ugovori o pristupu novih drava lanica. Konano, u primarno pravo se ubrajaju opti principi koje razvija Evropski sud pravde putem svoje jurisprudencije. Sekundarno pravo predstavljaju pravni propisi koje donose organi EZ, tj. EU na osnovu primarnog prava. Ono mora biti u skladu sa primarnim pravom, o emu vodi brigu Evropski sud pravde. Osnovno sekundarno pravo EU su smjernice i uredbe (lan 288. preienog teksta Ugovora o EU).

103 Ugovorom iz Amsterdama, koji je potpisan 1997, a stupio na snagu 1999. godine, ova saradnja je preimenovana u Saradnju policije i pravosudnih tijela u krivinim pitanjima. 104 Preiena verzija Ugovora o EU i nainu radu EU objavljena je u Slubenom listu EU broj C 83 od 30. marta 2010. godine. Na engleskom jeziku dostupno na Internet-stranici: <http://europa.eu/documentation/legislation/index_en.htm>.

Nedim Ademovi

43

Ustav Bosne i Hercegovine

Pravo EZ ima autonomno znaenje. To znai da ovo pravo ne treba transformisati u domae pravne sisteme da bi bilo vaee. Prema tome, ono vai kao komunitarno pravo u dravama lanicama. Ipak, neke od pravnih propisa EU potrebno je pravno razraditi u dravama lanicama. Svaka drava mora, u skladu sa unutranjim pravnim sistemom, odluiti o tome koji organ i u kojoj proceduri treba da precizira pravo EU. Dalje, pravo EU se neposredno primjenjuje. U principu, to znai da se pojedinac moe direktno pozvati na ovo pravo i da na osnovu ovog prava nadleni organ drave lanice moe donijeti odluku. Uredbe EU su direktno primjenjive, a smjernice se odnose na drave, mada mogu biti direktno primjenjive ukoliko proizvode prava i dunosti za pojedinca i ukoliko su dovoljno precizne. Konano, pravo EU, bez obzira na to da li se radi o primarnom ili sekundarnom, ima prioritet nad domaim pravom, to znai da mu se daje prednost u sluaju kolizije sa domaim pravom.105 Prema tome, ako dvije odredbe razliito reguliu istu materiju, pravo EU mora biti primijenjeno. Dalje, princip prioriteta podrazumijeva da svaka dravna institucija, koja je obavezna primjenjivati pravo EU, mora procijeniti da li je domae pravo u skladu sa pravom EU (tzv. incidentalna nadlenost). U tom sluaju organ je duan da primijeni pravo EU, a domae pravo da zanemari. Ako se pojavi sumnja, postoji obaveza da se zatrai miljenje Evropskog suda pravde. Ukoliko se ispostavi da je tano da je domai propis u koliziji sa pravom EU, drava lanica ima obavezu da dovede u sklad domae pravo sa pravom EU kako bi svojim graanima obezbijedila harmonian pravni sistem. Konano, svaki domai propis se mora da tumai u skladu sa pravom EU. Na ovom mjestu ukratko emo se osvrnuti na pravnu prirodu EU. Kada se govori o pravoj prirodi EU, danas je uobiajeni zakljuak da je rije o supranacionalnom tijelu u kojem vlada specifian pravni sistem. ta to znai? EU pokazuje odreene slinosti, ali i razlike sa, s jedne strane, meunarodnim organizacijama, a, s druge strane, sa saveznim dravama ili dravnim unijama. Naime, EU je stvorena na osnovu meunarodnih ugovora i danas, nakon Lisabonskog ugovora, ima meunarodnopravni subjektivitet kao i druge meunarodne organizacije. Meutim, s vremenom ovaj sistem se znatno udaljio od svoje meunarodnopravne osnove i usmjerio se, na neki nain, u pravcu istinske konstitucionalizacije sistema i prava, iji ishod nije tano predvidiv. Tako je stvorena unija sa suverenim pravima i samostalnim organima, te nadlenostima koje su joj prenijele drave lanice (lan 4. Ugovora o EU), kako bi ostvarila svoje programske ciljeve. Osim toga, katalog nadlenosti EU znatno se razlikuje od nadlenosti meunarodnih organizacija i one vie lie na nadlenosti suverenih drava. Takoe, jedan dio prava EU vai i za one drave koje su nadglasane u regularnim procedurama donoenja prava EU (princip veinskog glasanja), to predstavlja razliku u odnosu na meunarodno pravo. Meutim, EU nema organe koji bi suvereno raspolagali dravnom vlau. Naime, drave lanice prenose ugovorom suverena ovlatenja na organe EU koja su nuna kako bi se postigli programski ciljevi iz osnivakog ugovora. Dalje, drave lanice ostaju vladari ugovora, jer ta ovlatenja mogu vratiti na sebe izmjenama vaeih ugovora. Na taj nain svi samostalni organi koji vode EU ne mogu sami odreivati ciljeve i ono to bi bilo nuno kako bi EU funkcionisala bolje, a to je odlika drava. To mogu raditi samo dok ih drave lanice za to ovlauju (lan 4. Ugovora o EU). Iz toga logino slijedi da EU
105 Presuda Evropskog suda pravde, Costa/ENEL, Zbirka 1964, 1253.

44

Nedim Ademovi

Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

nema nadlenost da odreuje svoje nadlenosti, to je opet kvalitet drave. Osim toga, u lanu 5. Ugovora o EU su propisani principi supsidijarnosti i proporcionalnosti u korist drava lanica, to, takoe, ukazuje na nepostojanje kvaliteta drave kada je u pitanju EU, jer ovi principi ograniavaju vlast EU. Konano, EU nema jedinstven evropski narod, jer su se narodi Evrope ujedinili u EU, prema lanu 1. Ugovora o EU.106

6.2. Evropska unija i politika proirenja

Proirenje je jedan od najvanijih instrumenata EU. elja da se pristupi EU pomogla je zemljama Centralne i Istone Evrope da se transformiu u moderne i funkcionalne demokratije. EU je podstakla znaajne reforme u dravama kandidatima i potencijalnim kandidatima. Svi graani Evrope imaju korist od toga da u dravama koje ih okruuju vladaju stabilna demokratija i prosperitetna trina ekonomija. Proirenje je proces koji se paljivo vodi, a koji pomae da se u zemljama koje su ukljuene u ovaj proces unaprijede mir, stabilnost, blagostanje, demokratija, ljudska prava i vladavina zakona. Prema tome, u okviru svoje politike cilj EU je da sve drave u Evropi postanu njene lanice. Samim tim, i pristupanje BiH Evropskoj uniji je jedan od njenih politikih ciljeva. Naravno, sticanje lanstva u EU podrazumijeva odreeni proces i ispunjavanje odreenih uslova. U skladu sa Sporazumom o EU, bilo koja evropska zemlja moe podnijeti zahtjev za prijem u lanstvo Vijeu EU ako potuje principe slobode, demokratije, ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i vladavinu zakona. Meutim, da bi se neka zemlja pridruila EU, potrebno je da zemlja koja je podnijela zahtjev ispuni sve kriterije pridruivanja, poznate pod nazivom Kriteriji iz Kopenhagena, koje je utvrdilo Evropsko vijee u Kopenhagenu 1993, a koje je dopunilo Evropsko vijee u Madridu 1995. godine. Tek kada drava ispuni sve uslove, a EU ima diskreciono pravo da procijeni da li su ti uslovi zaista i ispunjeni, drava moe dobiti lanstvo. Kriteriji, tj. uslovi su podijeljeni u etiri grupe: politiki: stabilne institucije koje garantuju demokratiju, vladavinu zakona, potivanje ljudska prava i sloboda, te zatitu manjina; ekonomski: funkcionalna trina ekonomija i kapaciteti koji su sposobni da se izbore sa konkurencijom i uslovima koji vladaju na tritu EU; sposobnost da se preuzmu obaveze koje proizlaze iz lanstva, ukljuujui posveenost politikim, ekonomskim i monetarnim ciljevima EU; usvajanje Acquis Communautaire (cjelokupna evropska legislativa) i njegovo djelotvorno provoenje kroz odgovarajue administrativne i pravosudne strukture.

Svaka drava kandidat moe podnijeti zahtjev za lanstvo Vijeu EU, koje onda upuuje zahtjev Komisiji EU koja treba da procijeni sposobnost zemlje
106 Vie o EU i pravu EU vidi u: Haratsch/Koenig/Pechstein, 2010; Borchardt, 2010; svi aktuelni dokumenti, kao i daljnje informacije o EU i pravu EU dostupni i na Internet-stranici EU: <www.europa.eu>.

Nedim Ademovi

45

Ustav Bosne i Hercegovine

podnosioca zahtjeva da ispuni uslove za lanstvo. Ako Komisija d pozitivno miljenje i ako se Vijee jednoglasno sloi s tim, pregovori mogu formalno poeti izmeu drave kandidata i svih drava lanica. Nakon toga, EU preduzima tzv. pretprijemnu strategiju koja je neophodna kako bi se drava kandidat pripremila za lanstvo. Ta strategija obuhvata odreene faze razvoja, elemente i uslove koji se moraju ispuniti da bi se na kraju mogao potpisati ugovor o pristupanju. Kompletna strategija poinje Procesom (stabilizacije i) pridruivanja i potpisivanjem tzv. evropskih sporazuma: Sporazuma o pridruivanju i Sporazuma o (stabilizaciji i) pridruivanju. Proces (stabilizacije i) pridruivanja (u daljnjem tekstu: PSP) je dio procesa proirivanja EU u okviru pretprijemne strategije. Cilj ovog procesa je da omogui dravi kandidatu to efikasniju i bru uspostavu demokratije utemeljene na vladavini zakona, razvoj trine ekonomije i borbu protiv organizovanog kriminala. Da bi se to lake ispunili ovi uslovi, EU preduzima odreene aktivnosti, a to su, prije svega, trgovanje sa dravama buduim kandidatima za lanstvo u EU, davanje finansijske pomoi i nuenje odreene vrste ugovora koji doprinose ekonomskoj i politikoj stabilnosti budue drave lanice. Drave koje su postale lanice petim proirenjem EU su potpisale tzv. sporazume o pridruivanju. Za razliku od njih, sporazumi o stabilizaciji i pridruivanju (u daljnjem tekstu: SSP) su nova trea generacija evropskih sporazuma ponuena iskljuivo zemljama Zapadnog Balkana u sklopu Procesa stabilizacije i pridruivanja koji je uspostavljen 1999. godine. Sporazum se potpisuje na neodreeno vrijeme s ciljem doprinosa ekonomskoj i politikoj stabilnosti. Osnovna razlika izmeu dva spomenuta sporazuma jesu sadraj evolutivne klauzule u SSP i naglaavanje regionalne saradnje na Zapadnom Balkanu. Glavni elementi SSP su: promovisanje slobode kretanja robe; kreiranje djelotvornih institucija; razvijanje trine ekonomije; smanjenje kriminala i korupcije; promovisanje reformi u oblasti visokog obrazovanja; razvijanje demokratije, ljudskih prava i nezavisnih medija i unapreenje transportne infrastrukture u regiji.

Do stupanja na snagu SSP, koji moraju potpisati i ratifikovati drava kandidat, Evropski parlament, te sve drave lanice EU, drava kandidat potpisuje privremeni sporazum koji se odnosi iskljuivo na trgovinu sa EU i odreene aspekte unutranjeg trita EU. Paralelno sa opisanim procesom utvruju se i odnosi putem tzv. Evropskog partnerstva, koje je posebna vrsta ugovora sa dravom kandidatom, a njegov sadraj je utemeljen na stanju koje trenutno vlada u procesu priprema i prilagoen je specifinim potrebama te drave. Evropsko partnerstvo se moe mijenjati i prilagoavati novonastalim okolnostima. Od zemlje kandidata se oekuje da odgovori na Evropsko partnerstvo tako to e pripremiti akcioni

46

Nedim Ademovi

Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

plan sa rokovima i detaljima na koji nain namjerava da ispuni principe Evropskog partnerstva. Nakon to su ispunjene obaveze iz SSP i Evropskog partnerstva na zadovoljavajui nain, Vijee EU mora donijeti jednoglasnu odluku kojom utvruje mandat EU za pregovore sa odreenom dravom kandidatom za lanstvo u EU. Tada EU sklapa Pristupno partnerstvo koje je apsolutno prilagoeno konkretnoj dravi kandidatu kako bi to prije i djelotvornije ispunila kriterije koji su neophodni za lanstvo. Pregovori se odvijaju izmeu drava lanica EU i drave kandidata na nivou ministara ili ambasadora. Njihov fokus je usmjeren na uslove i rokove u okviru kojih se moraju usvojiti, realizovati i primijeniti sva pravila EU koja su ve na snazi. Acquis Communautaire, koji ima ukupno 35 poglavlja, mora se usvojiti i on ne moe biti predmet pregovora. To su sljedea poglavlja: 1. Slobodno kretanje robe; 2. Slobodno kretanje radnika; 3. Pravo na osnivanje preduzea i sloboda pruanja usluga; 4. Slobodno kretanje kapitala; 5. Javne nabavke; 6. Zakon o preduzeima; 7. Zakon o intelektualnom vlasnitvu; 8. Politika konkurentnosti; 9. Finansijske usluge; 10. Informacijsko drutvo i mediji; 11. Poljoprivreda; 12. Sigurnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika; 13. Ribarstvo; 14. Transportna politika; 15. Energija; 16. Porezi; 17. Ekonomska i monetarna politika; 18. Statistika; 19. Socijalna politika i zapoljavanje; 20. Preduzetnitvo i industrijska politika; 21. Transevropske mree; 22. Regionalna politika i koordinacija strukturalnih instrumenata; 23. Pravosue i osnovna prava; 24. Pravda, sloboda i sigurnost; 25. Nauka i nauna istraivanja; 26. Obrazovanje i kultura; 27. Zatita okoline; 28. Zatita potroaa i zdravlja; 29. Carinska unija; 30. Vanjski odnosi; 31. Vanjska, sigurnosna i odbrambena politika; 32. Finansijska kontrola; 33. Finansijske i budetske odredbe; 34. Institucije; 35. Druga pitanja. Prije nego to pregovori zaista ponu, Evropska komisija obavlja detaljnu procjenu svakog poglavlja sa svakom dravom kandidatom, poznatu kao pregled (eng. screening). To je obimna zajednika aktivnost koja ukljuuje funkcionere iz EU i drave kandidata, koja pomae dravi kandidatu i EU da utvrde koliko je dobro pripremljena drava kandidat. Komisija daje Evropskom vijeu izvjetaj o pregledu svakog poglavlja i preporuke da li da pregovori o odreenom poglavlju ponu, ili zahtijeva da se prvo ispune odreeni uslovi, tzv. minimalni preduslovi (eng. benchmarks) za otpoinjanje pregovora. Tokom cijelog procesa Komisija redovno informie Vijee i Evropski parlament o zemljama kandidatima putem regularnih izvjetaja, strategijskih papira i pojanjenja uslova za dalji napredak. Takoe, Komisija nadgleda ispunjavanje minimalnih preduslova i napredak u primjeni zakonodavstva EU i odgovarajuih aktivnosti. Nadgledanje se nastavlja odmah nakon pristupa. To omoguava da se prue dodatne smjernice sada kada je zemlja preuzela obavezu lanstva, a garantuje i sadanjim dravama lanicama EU da nova drava lanica ispunjava uslove proistekle iz pristupa. Pregovori se posebno zakljuuju sa svakom zemljom kandidatom. Duina trajanja pregovora zavisi od brzine kojom svaka zemlja obavlja reforme i usklaivanja sa zakonima EU. Zato duina trajanja pregovora moe varirati. Tako, istovremeni poetak pregovora sa vie kandidata ne znai da e se pregovori sa svakim od njih zakljuiti u isto vrijeme.

Nedim Ademovi

47

Ustav Bosne i Hercegovine

Od svake zemlje kandidata se, takoe, zahtijeva da napravi Dravni program za usvajanje Acquisa. To je vrlo specifian instrument koji sadri detalje, vremenske okvire i trokove za ispunjavanje svakog prioritetnog podruja koje je definisala EU u Pristupnom partnerstvu. Kada su pregovori o svim poglavljima zakljueni na zadovoljstvo obje strane, uslovi se precizno definiu u nacrtu ugovora o pristupu u kome se navode svi prelazni aranmani i rokovi, kao i detalji o finansijskim aranmanima i sve jamstvene take ugovora. Ako ugovor dobije podrku Vijea, Komisije i Evropskog parlamenta, njega potpisuju zemlja kandidat i predstavnici svih drava lanica, zatim se ugovor prosljeuje na ratifikaciju dravama lanicama i zemlji kandidatu u skladu sa njihovim ustavnim i zakonskim odredbama. Kada je ugovor o pristupu potpisan, zemlja kandidat postaje tzv. pristupna drava i ima pravo na privremene privilegije do pristupa kada postaje drava lanica. Pristupna drava moe davati komentare o nacrtima prijedloga, saoptenja, preporuka i inicijativa EU i dobiva status aktivnog posmatraa tijela i agencija EU, koji joj daje pravo da uestvuje u raspravama, ali ne i pravo da glasa. Onda kada je proces ratifikacije zakljuen, ugovor stupa na snagu dogovorenog datuma i pristupna drava postaje drava lanica.107

6.3. BiH i Evropska unija: priprema za lanstvo

6.3.1. Dosadanje aktivnosti
Punopravno lanstvo BiH u EU je jedan od prioriteta politike BiH, posebno vanjske politike. Ovaj proces je zvanino poeo onog momenta kada su vlasti EU, s jedne strane, i BiH, s druge strane, izrazili pozitivnu politiku volju ka proirenju, odnosno integrisanju BiH u EU. Naime, 1999. godine u Kelnu (SR Njemaka) je formalizovan Proces stabilizacije i pridruivanja za drave Zapadnog Balkana, ukljuujui, naravno, BiH. Iste godine Vijee ministara BiH (u daljnjem tekstu: VM) je usvojilo Odluku o pokretanju inicijative za pristupanje BiH Evropskoj uniji, a PSBiH usvojila je Rezoluciju o evropskim integracijama i Paktu stabilnosti za Jugoistonu Evropu. U narednom periodu, 21. juna 2003. godine, na Samitu Evropskog vijea u Solunu usvojena je Solunska agenda za Zapadni Balkan, ime je BiH zvanino dobila status zemlje potencijalnog kandidata za prijem u EU, a PSP za drave Zapadnog Balkana zvanino je postao politika proirenja EU na Zapadni Balkan. Evropska komisija je 18. novembra 2003. godine objavila Studiju izvodivosti u kojoj se razmatrala spremnost BiH da zapone pregovore o SSP sa EU, a u junu 2004. godine prvi put je zakljuila Evropsko partnerstvo sa BiH,108 koje
107 Vie informacija o EU i proirenju na zemlje Zapadnog Balkana, kao i dokumente BiH i EU u vezi s tim vidi na Internet-stranici Direkcije za evropske integracije: <www.dei.gov.ba>. 108 Uredba Vijea (EZ) broj 533/2004 od 22. marta 2004. o uspostavi partnerstva u okviru procesa stabilizacije i pridruivanja (Sl. gl. EU broj L 86 od 24. marta 2004. godine).

48

Nedim Ademovi

Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

je revidirano 2006. i 2008. godine.109 Na osnovu zakljuka Evropske komisije iz oktobra 2004. godine o uspjesima BiH u vezi sa implementacijom Studije izvodivosti, u novembru 2005. godine EU i BiH su zvanino zapoele pregovore o zakljuenju SSP. Pregovori o Sporazumu voeni su od novembra 2005. do decembra 2006. godine. SSP je parafiran 4. decembra 2007. godine u Sarajevu, a potpisan 16. juna 2008. godine u Luksemburgu. Sporazum e stupiti na snagu nakon potvrivanja, odnosno ratifikovanja u PSBiH, Evropskom parlamentu i u dravama lanicama EU (do 1. juna. 2012. godine svih 27 zemalja je potpisalo ovaj sporazum). Do zavretka procesa potvrivanja ili ratifikovanja Sporazuma, koji moe trajati i do dvije godine, na snazi je Privremeni sporazum o trgovini i pitanjima koja se tiu trgovine. Na osnovu ovog sporazuma od 1. jula 2008. godine primjenjuju se odredbe Sporazuma koje se odnose na trgovinu sa EU i odreene aspekte unutranjeg trita EU. S pravnog aspekta, Sporazum su zakljuile BiH i evropske zajednice i njihove drave lanice i njime se ureuju odnosi unutar sva tri stuba EU: Evropske zajednice, Zajednike vanjske i sigurnosne politike i Saradnje u pravosuu i unutranjim poslovima. Sporazum je mjeovitog karaktera, a to znai da su za pojedine oblasti djelomino odgovorne drave lanice, a djelimino i EU. Sporazum je meunarodni ugovor i, u odnosu na domae zakonodavstvo, njegove odredbe imaju direktnu primjenu i direktan uinak. Njime se prvi put institucionaliziraju odnosi izmeu BiH i EU, a napredak u njegovom provoenju bie ocjenjivan na osnovu napretka koji ostvari BiH. Primarni cilj Sporazuma je formalno pridruivanje BiH EU u odreenom tranzicijskom periodu (est godina) tokom kojeg e BiH postepeno prilagoavati svoje zakonodavstvo najznaajnijim standardima i pravilima unutranjeg trita EU. Tekst Sporazuma podijeljen je na deset glava: Opti principi; Politiki dijalog; Regionalna saradnja; Slobodno kretanje robe; Kretanje radnika, poslovno nastanjivanje, pruanje usluga, kretanje kapitala; Usklaivanje zakona, provoenje zakona i pravila konkurencije; Pravda, sloboda i sigurnost; Politike saradnje; Finansijska saradnja; Institucionalne, opte i zavrne odredbe.110

109 Odluku Vijea EU o revidiranju Evropskog partnerstva vidi na Internet-stranici Evropske unije u BiH: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2008:080:0018:01:EN:HTML>. 110 Vie o SSP vidi u: Osnovni prikaz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, Vijee ministara Direkcija za evropske integracije (izd.), Sarajevo, 2008, dostupno na Internet-stranici: <www.dei.gov.ba>.

Nedim Ademovi

49

Ustav Bosne i Hercegovine

Sve vrijeme saradnje sa BiH, EU je pomagala BiH na njenom evropskom putu putem raznih vidova finansijskih programa. Radi poboljanja djelotvornosti vanjske pomoi, od 2007. godine EZ je predvidjela novi instrument pretprijemne podrke (u daljnjem tekstu: IPA),111 koji je zamijenio bive pretpristupne instrumente: PHARE, ISPA, SAPARD i CARDS. Dvadesetog februara 2008. godine BiH je potpisala Okvirni sporazum IPA, a 31. jula 2008. godine BiH i Evropska komisija su potpisale Finansijski sporazum za IPA-u. Takoe, sve vrijeme se provjeravaju odnosi izmeu BiH i EU putem izvjetaja Evropske komisije, posebno kada su u pitanju uspjesi BiH u ispunjavanju uslova potrebnih za daljnje napredovanje u Procesu stabilizacije i pridruivanja.112 Kad je rije o obavezi BiH da pone prilagoavati svoj pravni sistem pravu EU, VM je 31. decembra 2009. godine usvojilo Program prioriteta usklaivanja sa zakonodavnim aktivnostima za provoenje Evropskog partnerstva i Privremenog sporazuma.113

6.3.2. Implikacije dosadanjih aktivnosti na ustavnopravnu situaciju

Naravno, postavlja se pitanje da li sadanji aranmani BiH sa EU, mislei, prije svega, na potpisane meunarodnopravne ugovore, imaju uticaja na na ustav. Svi potpisani meunarodnopravni ugovori imaju uobiajan status meunarodnopravnih ugovora. Naime, nema nikakve kvalitativne razlike u odnosu na ostale meunarodnopravne ugovore. Prema tome, onoliko koliko bi bilo koji meunarodnopravni ugovor mogao uticati na Ustav BiH, toliko to mogu i ovi ugovori. Tako, ono to vai za odnos izmeu ustavnog prava BiH i meunarodnog prava, vai i za ugovore koje je BiH zakljuila sa EU.114 Na ovaj zakljuak ne utie ni injenica da BiH ima izraen vanjskopolitiki cilj da stekne lanstvo u EU. Trenutno situacija ukazuje na to da je Ustav BiH protivan SSP,115 jer nije u skladu sa evropskim standardima za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz EKLJP. Naime, na osnovu lana 2. SSP potivanje ove konvencije je obavezno. Kao to je poznato, BiH je proglaena krivom pred ESLJP u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH zbog neusklaenosti Ustava BiH sa EKLJP. Samim tim, Ustav BiH je suprotan SPP, to moe imati posljedicu da se SSP suspenduje na osnovu lana 129. SSP ukoliko stupi na snagu. Nevezano za neusklaenost Ustava BiH sa SPP, ukoliko ugovorne strane ne bi potivale meunarodnopravne ugovore sa EU, prije svega, SSP, moglo bi doi do povrede i Ustava BiH. Naime, lan III/3.b) Ustava BiH propisuje da [o]pta naela meunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka [BiH]
111 Uredba Vijea (EZ) broj 1085/2006 od 17. jula 2006. o uspostavljanju pretpristupnog instrumenta (Sl. gl. EU broj L 210/82 EN od 31. jula 2006. godine). 112 Svi izvjetaji su dostupni na Internet-stranici EU u BiH: <http://www.delbih. ec.europa.eu/?akcija=clanak&CID=39&jezik=1&LID=57>. 113 Tekst Programa dostupan je na Internet-stranici Direkcije za evropske integracije: <http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=6184>. 114 O ovom odnosu vie vidi na str. 48. 115 Naravno, SSP mora stupiti na snagu, a to jo uvijek nije sluaj; stanje: 1. juni 2012. godine.

50

Nedim Ademovi

Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

i entiteta. Ovu reenicu USBiH je protumaio na nain da su ova naela sastavni dio Ustava BiH, jer je Ustav dio pravnog sistema kao ireg pojma. Jedno od tih naela je pacta sunt servanda, tj. obaveza drava da potuju meunarodnopravne obaveze preuzete meunarodnim ugovorima. Princip pacta sunt servanda bi bio povrijeen, a preko njega i lan III/3.b) Ustava BiH, ukoliko bi BiH prekrila obaveze iz meunarodnopravnih ugovora koje je sklopila u okviru Procesa stabilizacije i pridruivanja. Koje su to konkretne obaveze iz ovih ugovora stvar je njihove analize. Naravno, dodatno pitanje, koje je veoma bitno u ovom kontekstu, jeste kvalifikacija teine povrede ugovora. Naime, svaka povreda meunarodnog ugovora moe, svakako, da implicira adekvatnu meunarodnopravnu odgovornost. Meutim, to ne znai automatski da je dolo i do povrede principa pacta sunt servanda!
U predmetu USBiH broj U 5/09, koji se jo popularno naziva i CEFTA, drava je donijela zakon koji je bio suprotan meunarodnom ugovoru CEFTA-i. Donoenje zakona suprotnog ovom ugovoru USBiH je ocijenio kao protivustavno, tj. protivno lanu III/3.b) Ustava BiH i principu pacta sunt servanda. Meutim, postavlja se pitanje da li i druge pravne ili faktike radnje protivne jednom meunarodnom ugovoru (naprimjer, nepostupanje ili pasivnost po osnovu jednog meunarodnog ugovora) predstavljaju ne samo povredu tog ugovora ve i ustavnopravnog principa pacta sunt servanda. Na ovo pitanje praksa nije jo dala eksplicitan odgovor.116

U kontekstu ove teme, jo jedan interesantan faktor treba spomenuti. Naime, u lanu I/4. Ustav BiH je uveo princip tzv. jedinstvenog trita koji se realizuje putem garantovanja etiri ekonomske slobode protoka robe, ljudi, usluga i kapitala. Kao to je poznato, ovaj princip je jedan od osnovnih stubova ekonomske saradnje u EU (lan 26. Ugovora o EU preieni tekst). Ovaj princip iz Ustava BiH, kao to emo u narednom tekstu moi proitati,117 ima puno normativno djelovanje za subjekte na koje se odnosi. Princip je sadrajno kompleksan. Potrebno je veliko pravniko znanje i umijee da se ovaj princip protumai kako bismo dosegli obim njegovog djelovanja. USBiH je ukazao da je materijalni sadraj jedinstvenog trita (lan I/4. Ustava BiH) jasno definisao Evropski sud pravde, koji je evropskim zemljama dao smjernice u ustavnopravnom razvoju ovog vanog aspekta.118 Stoga, jedinstveno trite koje tumai Evropski sud pravde ima interpretativnu mo za ustavnopravni princip jedinstvenog trita iz lana I/4. Ustava BiH.
Evo jedan primjer iz sudske prakse za prethodni zakljuak: lan 35. Zakona o platama i naknadama u institucijama BiH119 i Odluka Vijea ministara BiH o nainu i postupku ostvarivanja prava na naknadu za porodiljsko odsustvo u institucijama BiH120 propisuju da zaposlenice dravnih institucija primaju ovu vrstu naknade na osnovu propisa koji se primjenjuju u RS, tj. u kantonima u FBiH. Posljedica ovih propisa je nejednaka naknada za porodiljsko odsustvo za zaposlenice dravnih institucija koje imaju prijavljeno mjesto boravka u razliitim mjestima u dravi. Praktino, to je dovelo do toga da zaposlenice iz iste dravne institucije, koje rade isti posao, dobivaju razliitu naknadu za porodiljsko odsustvo. USBiH, primjenjujui sudsku praksu Evropskog suda pravde na ovu situaciju, naglasio je da, prema principu jedinstvenog trita, naknade kao to je porodiljsko odsustvo za 116 117 118 119 120 Uporedi taku 32. Odluke USBiH broj U 5/09. O jedinstvenom tritu vidi na str. 93. Odluka USBiH broj U 68/02 od 25. juna 2004. godine. Sl. gl. BiH br. 50/08 i 35/09. Sl. gl. BiH broj 58/09.

Nedim Ademovi

51

Ustav Bosne i Hercegovine zaposlenice u dravnim institucijama ne bi trebalo da zavise od mjesta prebivalita lica s obzirom na to da ideja o jedinstvenom tritu podrazumijeva da drava treba da uini jednako privlanim prilike za zapoljavanje svim graanima BiH, bez obzira na granice entitet, entitetsko dravljanstvo ili mjesto prebivalita.121

Iz prethodno navedenog moemo zakljuiti da dosadanji aranmani BiH sa EU ne utiu u velikoj mjeri na Ustav BiH. Meutim, kako integrativni procesi budu odmicali, a BiH bude preuzimala sve vie standarda EU, Ustav BiH e se morati mijenjati! tavie, lanstvo u EU e uticati na osnovne principe ustavnopravnog ureenja BiH. Zato? S jedne strane, vrijeme e pokazati da li materijalnopravni sadraj Ustava BiH odgovara standardima EU. Kao to je sluaj sa Presudom ESLJP Sejdi i Finci protiv BiH, moe se desiti da se utvrdi da i neki drugi ustavnopravni aranmani nisu u skladu sa standardima EU. S druge strane, a to je posebno bitno, kada BiH bude pristupala EU, morae prenijeti na EU odreeni dio svoje suverene vlasti. Prema tome, taj in mora biti popraen odreenom odredbom u Ustavu BiH, to zahtijeva njegovu dopunu i/ ili izmjenu. Osim toga, prenos nadlenosti na EU moe se ticati kako nadlenosti drave, tako i niih nivoa vlasti u BiH, u zavisnosti kome one pripadaju. Time se dotie ustavnopravni princip sloene drave, jer se podjela nadlenosti izmeu drave i entitet mijenja u korist jednog treeg subjekta EU. Ovaj segment integracije BiH u EU tie se ustavnopravnog principa sloene drave. Takoe, lanstvo BiH u EU uticae i na princip pravne drave iz lana I/2. Ustava BiH, jer e se struktura principa legaliteta promijeniti s obzirom na to da e pravo EU imati supremaciju nad domaim pravom! Tome nije kraj! I ustavnopravni princip demokratije nee biti zaobien, jer e graani imati novo izborno pravo (aktivno i pasivno), a zakonodavne aktivnosti e se u velikoj mjeri prenijeti sa zakonodavnih tijela BiH na nova zakonodavna tijela EU (Vijee i Evropski parlament). Prema tome, moemo zakljuiti da Parlament BiH eka veliki izazov ureivanja odnosa ustavnog prava i prava EU u budunosti.

6.4. Angaman EU u okviru DMS

Delegacija EU je osnovana u BiH 10. jula 1996. godine. U to vrijeme se zvala Delegacija Evropske komisije. Nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora 1. decembra 2009. godine, ona je promijenila ime u Delegacija EU u BiH. Ve skoro 15 godina EU pomae BiH putem raznih aranmana ne samo da bi se BiH pripremila za lanstvo u EU ve i da bi se realizovali ciljevi iz DMS: konsolidovao mirovni proces, unaprijedila meuentitetska saradnja, pomoglo meuetniko pomirenje, realizovao Aneks 7. DMS (povratak izbjeglica i raseljenih lica u njihove predratne domove), uspostavila funkcionalna BiH, zasnovana na demokratiji i vladavini prava, postavili temelji odrivog ekonomskog razvoja i rasta. Naravno da ove aktivnosti direktno ili indirektno utiu i na Proces stabilizacije i pridruivanja BiH EU, jer se i jedni i drugi ciljevi preklapaju: implementacija DMS i njegova zatita su, ujedno, dio Procesa stabilizacije i pridruivanja BiH EU. Programi podrke odvijaju se, s jedne strane, putem posebnih finansijskih projekata. Sadanji projekti, kao to smo prethodno naveli, izvode se putem
121 Odluka USBiH broj U 12/09 od 28. maja 2010. godine, taka 30.

52

Nedim Ademovi

Ustavno pravo i integracija u Evropsku uniju

instrumenata pretprijemne podrke (IPA). S druge strane, EU ima osnovana posebna tijela i institucije koji su na razliit nain involvirani u dravne aktivnosti BiH. To su Specijalni predstavnik EU (u daljnjem tekstu: SPEU; eng. EU Special Representative), Snage EU (u daljnjem tekstu: EUFOR; eng. EU Forces) i Policijska misija EU (u daljnjem tekstu: EUPM; eng. EU Police Mission). Specijalni predstavnik EU za BiH je trenutno jedan od devet takvih funkcionera EU u svijetu. Specijalnog predstavnika bira Vijee EU prema preporuci Visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu politiku EU, i to pravnim aktom tzv. zajednike akcije prema lanu 18. Ugovora EU. Specijalni predstavnik u BiH ima centralnu ulogu u promovisanju ukupne politike koordinacije EU u BiH. Ujedno, Specijalni predstavnik je i Visoki predstavnik meunarodne zajednice u BiH. Sadanji specijalni predstavnik EU Valentin Incko (njem. Inzko) imenovan je na ovu funkciju u martu 2009. godine. Zadatak Specijalnog predstavnika je da nadgleda niz aktivnosti na polju vladavine zakona i da, po potrebi, savjetuje generalnog sekretara Vijea EU i visokog predstavnika za Zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku, kao i Evropsku komisiju. Specijalni predstavnik, takoe, ima ovlatenja da daje upute efu EUPM ako je to potrebno. Mandat Specijalnog predstavnika EU proistie iz politikih ciljeva EU u BiH. Oni podrazumijevaju, konkretno, pomaganje da se postigne napredak u provoenju DMS, kao i u Procesu stabilizacije i pridruivanja, pomou kojeg se BiH pribliava lanstvu u EU. Krajnji cilj je pomoi BiH da izraste u stabilnu, odrivu, mirnu i multietniku dravu, koja mirno sarauje sa svojim susjedima i nepovratno se nalazi na putu ka lanstvu u EU. Da bi se postigli ovi ciljevi, Specijalni predstavnik EU (a) prua savjete EU i podrku politikim procesima, ukljuujui proces ustavne reforme; (b) promovie sveukupnu politiku koordinaciju EU, pospjeuje unutranju koordinisanost i povezanost, te osigurava da djelovanje EU bude dosljedno i usklaeno; (c) daje politike smjernice o BiH EUFOR-u i EUPM; (d) nadgleda aktivnosti u oblasti vladavine prava i u tom kontekstu savjetuje institucije EU; (e) podrava pripremu i implementaciju restrukturisanja policije i prua podrku za snaniji i djelotvorniji sistem krivinog pravosua; (f) uestvuje, zajedno sa relevantnim organima vlasti u BiH, u njihovoj potpunoj saradnji sa Meunarodnim krivinim sudom za bivu Jugoslaviju (u daljnjem tekstu: MKSJ); (g) doprinosi razvoju i konsolidaciji potivanja ljudskih prava i osnovnih sloboda.122 EUFOR je vojna misija EU koja je pokrenuta 2. decembra 2004. godine pod nazivom EUFOR ALTHEA,123 u sklopu Zajednike sigurnosne i odbrambene politike EU i podrke BiH. Vijee sigurnosti UN odobrilo je i imenovalo, na osnovu Poglavlja VII Povelje UN, misiju EUFOR ALTHEA za pravnu nasljednicu SFOR-a, dotadanje misije pod vodstvom organizacije Sjevernoatlantskog sporazuma (u daljnjem tekstu: NATO; eng. Nord Atlantic Treaty Organisation). Cilj operacije ALTHEA je da putem vojne prisutnosti pridonese sigurnom i stabilnom okruenju u BiH, sprijei ponovno izbijanje nasilja i omogui provoenje preostalih aspekata DMS. Time je svim akterima EU i meunarodne zajednice omogueno da obavljaju zadatke radi daljnjeg mirnog razvoja BiH. Osim toga, EUFOR ima i dodatni zadatak da prui podrku Oruanim snagama
122 Vie o Specijalnom predstavniku EU u BiH, kao i relevantne dokumente u tom smislu vidi na Internet-stranici: <http://www.eusrbih.eu>. 123 U grkoj mitologiji Althea je naziv za boicu ozdravljenja.

Nedim Ademovi

53

Ustav Bosne i Hercegovine

BiH u sklopu izgradnje njihovih kapaciteta i obuke. Od poetnih 7.000, EUFOR trenutno ima 1.600 vojnika. Osnovne odluke u vezi sa operacijom donosi Vijee EU. Pod okriljem Vijea EU, Komitet za vanjsku i sigurnosnu politiku EU vri politiku kontrolu i daje strateki smjer operaciji.124 EUPM je osnovan u januaru 2003. godine kao zamjena za Meunarodne policijske snage UN (IPTF). EUPM ima status diplomatske misije i rezultat je Sporazuma izmeu BiH i EU od 4. oktobra 2002. godine. Prije toga, 11. marta 2002. godine, Vijee EU je usvojilo Zajedniku akciju broj 2002/210/ CFSP o EUPM. To je prva policijska misija organizovana pod okriljem Evropske bezbjednosne i odbrambene politike EU. Ona djeluje u skladu sa optim ciljevima Aneksa 11. DMS, a ciljeve misije podravaju instrumenti EZ. EUPM koordinie policijske aspekte Evropske bezbjednosne i odbrambene politike u borbi protiv organizovanog kriminala, pomae lokalnim vlastima u planiranju i provoenju istraga u sluajevima krupnog i organizovanog kriminala, doprinosi boljem funkcionisanju cjelokupnog sistema krivinog pravosua uopte, s posebnim akcentom na poboljanje odnosa izmeu policije i tuilaca. Konano, cilj EUPM je da formira odrive, profesionalne i multietnike policijske snage u BiH, koje e djelovati u skladu sa najboljim evropskim i meunarodnim standardima. EUPM vodi ef misije, koji je odgovoran Visokom predstavniku za vanjsku i sigurnosnu politiku EU i podnosi mu izvjetaje posredstvom Specijalnog predstavnika EU za BiH.125
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta je EU u pravnom smislu? Kakva je razlika izmeu EU i EZ? Nabroj tri stuba EU. Koje su osnovne institucije EU i ta su njihove glavne nadlenosti? Kakve su karakteristike prava EU u odnosu na pravo nacionalnih drava? Nabroj Kriterije iz Kopenhagena i Madrida? Opii proces stabilizacije i pridruivanja drava Zapadnog Balkana i koje korake je do sada BiH preduzela. ta je SSP? Kakav je uticaj meunarodnih ugovora koje je BiH potpisala sa EU na ustavno pravo u BiH? Da li sudska praksa Evropskog suda pravde ima formalno (obavezujue) pravno vaenje u BiH? Kakvo je uee EU u procesu implementacije i zatite DMS?

124 Vie o EUFOR-u u BiH, kao i relevantne dokumente u tom smislu vidi na Internetstranici: <http://www.euforbih.org>. 125 Vie o EUPM BiH, kao i relevantne dokumente u tom smislu vidi na Internetstranici: <http://www.eupm.org>.

54

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

7. Principi ustavnopravnog sistema u BiH

7.1. Uvod
Ustavnopravni principi su osnovni ciljevi, motivi i programi na kojima poivaju dravni temelji. Svaka drava eli da predstavi osnovni ustavnopravni koncept putem ustavnopravnih principa. Slikovito reeno, ustavnopravni principi ine armaturu ustavnopravne arhitekture. Ustav BiH navodi explicite odreene principe u Preambuli i lanu I. Drugi principi, koji nisu izriito navedeni, mogu se izvesti sistemskim tumaenjem cjelokupnog Ustava BiH. O tome e biti rijei neto kasnije. Osnovni ustavnopravni principi su: Princip demokratije koji je naveden u 3. alineji Preambule Ustava BiH i u lanu I/2. Ustava BiH. Princip pravne drave nije izriito naveden u Ustavu BiH. Ipak, formulacija lana I/2. Ustava BiH, u dijelu koji govori o tome da e drava funkcionisati po slovu zakona, ukazuje nam da BiH mora funkcionisati na osnovu principa pravne drave. U svom materijalnom i formalnom dijelu, o emu e biti rijei kasnije, taj princip obuhvata daljnje potprincipe! Naime, kada se sagleda nain organizacije vlasti, moe se primijetiti da je ona podijeljena meu razliitim organima i institucijama, koji imaju meusobna prava i obaveze. Prema tome, iako nije izriito naveden, oito je da Ustav BiH funkcionie po principu podjele vlasti. U vezi sa ovim posljednjim, moramo napomenuti da je USBiH u vie svojih odluka jasno ukazao na to da je ovaj princip sastavni element formalnog principa pravne drave.126 Princip zatite ljudskih prava i sloboda je danas nezaobilazan ustavnopravni princip, koji u Ustavu BiH ima posebnu ulogu, formalno priznatu putem lana X/2. Ustava BiH. Naime, ovaj lan zabranjuje bilo kakav amandmanski reformatio in peius, odnosno preinaku nagore, kada je u pitanju katalog ljudskih prava i sloboda. Zatita ljudskih prava i sloboda je ustavnopravni princip koji regulie nain i obim mijeanja drave u slobodno polje ljudskog djelovanja. U okviru principa zatite ljudskih prava i sloboda djeluje i princip konstitutivnosti naroda (zatita kolektivnih ljudskih prava i sloboda), koji proizlazi iz posljednje, 10. alineje Preambule Ustava BiH, ali i iz prakse USBiH.127 Oba prethodno navedena principa predstavljaju materijalni element principa pravne drave. lan I/3. Ustava BiH regulie podjelu drave na dva entiteta. Iz ove odredbe, a uzimajui u obzir tumaenje USBiH, moemo zakljuiti da je BiH sloena drava.128 Prema tome, Ustav BiH propisuje princip sloene drave.

126 Vidi Odluku USBiH broj U 3/08 od 4. oktobra 2008. godine, taka 61, ili Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 127 Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj U 13/09 od 30. januara 2010. godine, taka 24. i dalje. 128 Zakljuak izveden iz Odluke USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine.

Nedim Ademovi

55

Ustav Bosne i Hercegovine

Konano, USBiH je naglasio da Ustav BiH propisuje i princip jedinstvenog trita129 putem slobode kretanja robe, usluga, kapitala i ljudi (lan I/4. Ustava BiH). Princip socijalne drave i republikanski princip nisu dobili mjesto u Ustavu BiH, ali emo i o tome neto rei. Iako ustavnopravni principi predstavljaju posebnu vrijednost svakog ustava, formalno gledajui, u bosanskohercegovakom (ustavno) pravnom sistemu ne postoji hijerarhijsko-normativna razlika izmeu ustavnopravnih principa i drugih ustavnih normi. Drugim rijeima, obine odredbe Ustava BiH ne moraju biti nuno u skladu sa ustavnopravnim principima. Taj zakljuak USBiH je izriito naveo u svojoj Odluci broj U 5/98-I od 28, 29. i 30. januara 2000. godine.
To se indirektno moe zakljuiti i iz odluke u predmetu USBiH broj U 5/04130 u kojem je USBiH odbacio kao nedoputen zahtjev Sulejmana Tihia, predsjedavajueg Predsjednitva Bosne i Hercegovine u vrijeme podnoenja zahtjeva, za ocjenu saglasnosti l. IV/1, IV/1.a), IV/3.b) i V/1. Ustava BiH sa lanom 14. EKLJP i lanom 3. DP broj 1 uz EKLJP. Treba napomenuti da je podnosilac zahtjeva smatrao da EKLJP ima vii hijerarhijsko-normativni status od drugih ustavnih normi. USBiH je zakljuio da odredbe EKLJP nemaju superiorniji odnos naspram drugih odredaba Ustava BiH (taka 14). Prema tome, USBiH je poao od toga da su sve odredbe iste vrijednosti.

Mnoge drave, naprimjer Austrija, prave formalnu razliku tako to svim ustavnopravnim principima daju vei znaaj od ostalih ustavnih normi, jer je rije o osnovnim dravnim postavkama. U austrijskom ustavnopravnom sistemu obine ustavne odredbe moraju biti u skladu sa ustavnopravnim principima. Samim tim, mogua je situacija u kojoj postoji protivustavno ustavno pravo. Osim toga, to razlikovanje dolazi do izraaja i u sluaju izmjena i dopuna. Tako, ako bi se htjeli mijenjati ustavnopravni principi, naprimjer, da se Austrija organizuje kao monarhija, a ne kao republika, Savezni ustavni zakon (lan 44. stav 3) smatra takvu promjenu ukupnom promjenom ustava (njem. Gesamtnderung) za ta je potrebno provesti narodni referendum. Za promjenu ostalih obinih odredbi potrebni su kvorum od najmanje polovine svih lanova Nacionalnog vijea (zakonodavca) i dvotreinska odluka kvorumske veine. Ipak, iako se odredbe ne razlikuju u hijerarhijsko-normativnom smislu, nekim odredbama se daje vei znaaj. Kao to smo ve spomenuli, odredbe o ljudskim pravima i slobodama su nepromjenjive prema lanu X/2. Ustava BiH. Prema tome, postoji razlika koja se odnosi na normativnu snagu pojedinih odredaba s obzirom na to da su ljudska prava i slobode zatieni klauzulom nepromjenjivosti, tj. vjenosti. Iz prethodnog navoda moemo zakljuiti da svi ustavnopravni principi nisu puke proklamacije, ve da imaju normativni sadraj. Drugim rijeima, i ove odredbe proizvode prava i obaveze za pravne subjekte, direktno su primjenjive, te uslovljavaju nain djelovanja javne vlasti.

129 Vidi Odluku USBiH broj U 68/03 od 17. maja 2004. godine, taka 39. i dalje. 130 Od 27. januara 2006. godine.

56

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

To se tie i same Preambule Ustava BiH iz koje, inter alia, proizlazi princip konstitutivnosti naroda. Naime, USBiH je u svojoj Odluci broj U 5/98-III jasno zakljuio da Preambula nema samo sveani karakter ve ima i normativno djelovanje.131

Naravno, veoma je teko rei kada se konkretno primjenjuje i kada je povrijeen jedan od ovih principa. Da bismo dali odgovor na ovo pitanje, moramo prvo odrediti normativni sadraj svakog principa, tj. obrazloiti ta on znai. Sadraj ustavnopravnih principa ne proizlazi iz same norme. On se mora protumaiti uzimajui u obzir cijeli Ustav BiH, a koji se, opet, tumai na osnovu teorijskih koncepcija i konkretnih modela demokratije, pravne drave i drugih principa koji su bili vodilje ustavotvorca pri stvaranju Ustava BiH. Nae najvie pravne instance esto su se pozivale na ovaj princip i utvrivale njegovu povredu u konkretnim sluajevima.
Tako, u predmetu broj U 106/03132 USBiH je naveo da redovni sudovi, ukoliko imaju problem sa ustavnosti pravne norme koju moraju primijeniti u konkretnom sluaju, kada se suoe sa takvim problemom, imaju obavezu da pokreu postupke konkretne kontrole ustavnosti, pri emu oni uivaju dispoziciju u pogledu ocjene pitanja da li se radi o protuustavnom zakonu, ali ne i slobodu inicijative pokretanja postupka pred Ustavnim sudom u smislu lana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Drugim rijeima, sudovi su duni da primjenjuju Ustav Bosne i Hercegovine u svakom konkretnom sluaju, pazei na konzistentnost opih pravnih akata sa najviim pravnim aktom drave, Ustavom Bosne i Hercegovine. Time sudovi kontroliraju zakonitost u dravi, to je jedna od osnovnih funkcija i obaveza koja proizlazi iz principa pravne drave, kao njegovog inherentnog elementa (lan I/2. Ustava Bosne i Hercegovine).133 Ovaj sluaj nam, naprimjer, ukazuje da princip pravne drave podrazumijeva obavezu sudova da paze na ustavnost pravnih akata koje primjenjuju i obavezu da pokreu postupke konkretne kontrole ustavnosti pred USBiH!

Na kraju, bitno je naglasiti jo jednu funkciju ustavnopravnih principa prema kojoj se razlikuju od obinih odredaba Ustava BiH. Naime, ovi principi slue za tumaenje drugih odredaba Ustava BiH ukoliko postoje odreene dileme ili nejasnoe oko jezikog znaenja odredbe. Prema tome, principi imaju interpretativnu snagu.
U prethodno citiranoj Odluci broj U 5/98-III, a pozivajui se na jednu odluku kanadskog Vrhovnog suda, u vezi sa interpretativnom snagom ustavnopravnih principa USBiH je naveo: Principi diktiraju glavne elemente arhitekture samog Ustava i kao takvi predstavljaju njegov ivotni sok life blood. Principi pomau u tumaenju teksta i opisivanju sfera nadlenosti, dosege prava i obaveza i uloge naih politikih institucija. Tako, principi nisu isto deskriptivni, ve, takoer, posjeduju monu normativnu snagu, te su obavezujui kako za sudove, tako i za vlade. Slian primjer je sluaj u kojem je USBiH, na osnovu principa vladavine prava i principa pravne sigurnosti iz lana I/2. Ustava BiH, ukazao da sudovi imaju obavezu da sve sline ili iste sluajeve presuuju na isti nain.134 Znai, ovaj princip uticao je na tumaenje uloge sudova u presuivanju pravnih stvari.

131 132 133 134

Iscrpno obrazloenje je dostupno u taki 17. i dalje ove odluke. U 106/03 od 27. oktobra 2004. godine, taka 33. i dalje. Naglasak autora. Uporedi Odluku broj U 49/03 od 26. maja 2006. godine, taka 40.

Nedim Ademovi

57

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer pitanja za provjeru znanja: ta su ustavnopravni principi? Koje ustavnopravne principe poznaje Ustav BiH? Kakva je razlika izmeu ustavnopravnih principa i obinih odredaba Ustava BiH? Kakva je priroda Preambule Ustava BiH i koje ustavnopravne principe sadri Preambula?

7.2. Princip demokratije

BiH je demokratska drava (lan I/2. Ustava BiH). S time emo se svi jednoglasno sloiti i o tome nee biti dilema. Meutim, bez obzira na ovu eksplicitnu odredbu, svako bi se mogao pitati: ta je to, ustvari, demokratija u BiH, ta je njen konkretan sadraj? Naime, citirana odredba jo uvijek nam ne daje odgovor na to pitanje i ono se, zbog toga, doima zaista opravdano. Opravdanost ovog pitanja lei i u injenici da se pojam demokratije danas u svijetu moe tumaiti na razliite naine. tavie, pojam demokratije se u istoj dravi, na osnovu istog pravnog akta, moe tumaiti u razliitim vremenskim periodima na razliit nain! Zbog toga, da bismo doli do konkretnog sadraja pojma demokratije, moramo, prije svega, analizirati osnovne ustavne odredbe o organizaciji dravne vlasti i zakonodavni okvir koji to blie regulie. Na osnovu ovih odredaba moe se, u znaajnoj mjeri, odrediti osnovni okvir pojma demokratije. Meutim, ne smijemo zaboraviti da svaki ustavni akt reflektuje odreeno drutvo, njegov istorijski razvoj i konkretne dogaaje koji su bili znaajni za to drutvo. Prema tome, ustav ne normira apstraktnu doktrinu koja e biti odvojena od stvarnog svijeta i drutva, ve stvara konkretan poredak za dananje drutvo koje ivi u konkretnim okolnostima drutveno-istorijskog, politikog, socijalnog i kulturnog razvoja. Samim tim, dravna vlast, a posebno USBiH, kao vrhovni tuma i zatitnik Ustava BiH, ima zadatak da tumai pojam demokratije u svjetlu ustavnopravne arhitekture, ali da pri tome uzme u obzir i sveoptu stvarnost u kojoj ivimo. Iako nije lak zadatak, na osnovu Ustava BiH mogla bi se dati odreena definicija demokratije koja odreuje njene krajnje i najgrublje granice. Naime, cilj demokratije bi bio stvaranje pravinih i miroljubivih odnosa unutar bosanskohercegovakog pluralistikog drutva (3. alineja Preambule Ustava BiH). Takvi odnosi moraju biti zasnovani na pravinim - procedurama, slobodnim izborima i djelovanju dravnih organa, to implicira podjelu vlasti i vladavinu prava (lan I/2. Ustava BiH) kao protivteu samovolji, tiraniji i neodgovornosti. Sama injenica da je demokratija zasnovana na pluralistikom drutvu, bogat katalog o zatiti ljudskih prava i sloboda predstavlja, bez daljnjeg, njen sastavni element. Ljudska prava ukljuuju ne samo individualna ve i kolektivna ljudska prava koja se reflektuju kroz pojam konstitutivnih naroda (posljednja, 10. alineja Preambule Ustava BiH) i nacionalnih manjina (lan II/4. Ustava BiH). Priznavanje kolektivnih prava odraava se na injenicu da princip vladavine veine mora ustuknuti u odreenim situacijama pred principom konsenzusa i ravnopravnosti, tj. jednakosti ansi svih interesnih grupa.

58

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

7.2.1. Zakonodavna vlast

7.2.1.1. Predstavnika/reprezentativna demokratija Centralni zakonodavni organ je PSBiH, koji je dvodomna. Prvi (donji) dom Predstavniki dom bira se neposredno iz entitet, i to u omjeru dvije treine sa teritorije FBiH, a jedna treina sa teritorije RS [lan V/2.a) Ustava BiH]. lanovi ovog doma biraju se na etiri godine (lan 1.3.a Izbornog zakona BiH). Prema tome, svi graani, u odreenim vremenskim intervalima, biraju lanove donjeg doma PSBiH, na osnovu ega bi se moglo zakljuiti da je BiH predstavnika ili reprezentativna demokratija.
ta znai, ustvari, predstavnika demokratija? Predstavnika demokratija je, jednostavno reeno, oblik organizacije vlasti u kojem narod, svojom voljom, bira svoje predstavnike koje opunomouje da vladaju svojom voljom kao da je njegova. Prema tome, narod ne provodi politiku volju direktno, ve indirektno, posredstvom zastupnika, kojima daje svojom izbornom voljom legitimitet da ga zastupa u odreenim dravnim gremijima. Tako izabran predstavnik nije odgovoran narodu u smislu da mora slijediti njegove upute. Zato se zastupniki mandat, za razliku od privatnopravnih zastupnika, smatra slobodnim mandatom.135 Ipak, zastupnici nisu u potpunosti slobodni. Njihova odgovornost se ogleda u tome to narod ima pravo da im na narednim izborima pokloni, ili ne pokloni svoje povjerenje. Suprotan pojam od toga je pojam neposredne/identitetske demokratije u kojoj se stapaju/identifikuju pojmovi koji oznaavaju one koji vladaju i one nad kojim se vlada. Narod sm upravlja dravom i sm gradi politiku volju.136

Meutim, prethodno navedeni pojam predstavnike demokratije iz Ustava BiH ne ukazuje nam jo uvijek na koji nain ona funkcionie. Zbog toga moramo izvriti daljnju sistemsku analizu Ustava BiH. S jedne strane, predstavnika demokratija funkcionie na liberalnom principu vladavine veine. To znai da se potuje volja veine u gremiju koji donosi odluke. Ovaj nain odluivanja je izvoran i uobiajan za demokratsko drutvo! Tako, naprimjer, USBiH usvaja svoja pravila, ili donosi odluku veinom glasova svih sudija (znai, najmanje pet). Ustav BiH poznaje i elemente konsenzualne i konsocijacijske demokratije, a ne samo demokratije koja funkcionie prema principu vladavine veine. Ta vrsta demokratije je tipina za drutva socijalno podijeljena na razliite etnike, nacionalne, religijske ili, naprimjer, jezike zajednice pri emu nijedna od tih zajednica ne ini apsolutnu veinu u dravi.
Razlika izmeu konsenzualne i konsocijacijske demokratije nije jasno definisana. Ipak, uopteno moemo rei da konsocijacijska demokratija proima vie politiku sferu funkcionisanja drave u smislu da zahtijeva od politikih predstavnika odreenih interesnih grupa (etnikih, nacionalnih, jezikih, regionalnih itd.) dijalog i saradnju. Konsenzualna demokratija stavlja akcent na institucionalnu ravnopravnost tih grupa i propisivanje procedura koje e dijalog i saradnju formalizovati. Za razliku od demokratije po mjeri veine, cilj kosenzualne i konsocijacijske demokratije je da zadovolji interese razliitih grupa (naprimjer, razliite jezike, etnike, nacionalne, religijske, regionalne zajednice itd.) u socijalno segmentiranom drutvu ije se razlike ne mogu prevazii socijalno-ekonomskim mjerama. Kosenzualna i konsocijacijska demokratija podrazumijevaju podjelu vlasti na interesne grupe i na propisivanje odreenih specijalnih prava predstavnicima grupa segmentiranog 135 O odreenim izuzecima vidi u: Smerdel/Sokol, 2007, str. 215. i dalje. 136 Zippelius, 1994, str. 177.

Nedim Ademovi

59

Ustav Bosne i Hercegovine drutva. Karakteristike kosenzualne i konsocijacijske demokratije su: (a) vee, nekada i predimenzionirane koalicije, (b) zatita manjinskih prava putem relativnog ili apsolutnog prava veta, (c) princip proporcionalnosti pri predstavljanju u organima vlasti i (d) autonomna prava.137

Gdje moemo prepoznati elemente konsenzualne i konsocijacijske demokratije u Ustavu BiH? Prije svega, moemo ih prepoznati u odredbama koje propisuju pravo razliitim konstitutivnim narodima da imaju svoje predstavnike u organima vlasti. Tako, drugi (gornji) zakonodavni dom Dom naroda PSBiH ima 15 delegata od kojih su dvije treine iz FBiH (ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz RS (pet Srba; lan IV/1. Ustava BiH). lan IX/3. Ustava BiH zahtijeva da struktura zaposlenih dravnih slubenika u institucijama BiH uopteno treba da odraava etniku strukturu BiH. Sastav Predsjednitva BiH (lan V/1. Ustava BiH) i imenovanje lanova prvog Upravnog odbora Centralne banke (lan VII/2. Ustava BiH) ukazuju na konsenzualnu demokratiju. Osim toga, postoje i odredbe koje propisuju posebna prava razliitim konstitutivnim narodima. Tako, prema lanu VI/3.e) Ustava BiH, delegati Doma naroda iz reda jednog naroda imaju relativno pravo veta, tj. imaju pravo da blokiraju donoenje zakon u PSBiH sa obrazloenjem da su oni destruktivni po vitalni nacionalni interes njihovog naroda. Slino pravo imaju i lanovi Predsjednitva BiH. Naime, prema lanu V/2.c) Ustava BiH, sve odluke Predsjednitva treba da se donesu konsenzusom, to implicira dogovaranje i kompromis. Ustavnopravni aranmani koji se mogu podvesti pod pojam konsenzualne i konsocijacijske demokratije ne treba da se mijeaju sa odredbama koje ukazuju na sloeno ureenje BiH. Naime, postoje odreene odredbe koje ureuju vertikalni odnos vlasti izmeu dravnog i entitetskog nivoa vlasti federalizam! Te odredbe nisu odraz konsenzualne i konsocijacijske demokratije.
Prije svega, misli se na sastav dravnih organa u kojima se entiteti (i DB) ili njihovi organi tretiraju kao izborne jedinice. Naprimjer, prema odredbi lana IV/2, prva reenica, PDPSBiH sastoji se od 42 lana od kojih se dvije treine biraju sa teritorije FBiH, a jedna treina sa teritorije RS. Slino je i sa odredbom lana VI/1.a) Ustava BiH prema kojoj etiri sudije USBiH bira Predstavniki dom FBiH, a dvojicu sudija Narodna skuptina RS. Takoe, odredbe koje daju pravo dravnim nosiocima vlasti da tite interese entiteta ne ubrajaju se u elemente konsenzualne i konsocijacijske demokratije, ve u odredbe koje odraavaju federalizam u BiH. Tu se ubrajaju, naprimjer, odredbe koje propisuju da lanovi PDPSBiH iz odreenog entiteta imaju pravo apsolutnog veta na donoenje odreene odluke [lan IV/3.d) Ustava BiH], ili pravo lana Predsjednitva BiH da pokrene proceduru zatite vitalnog interesa entiteta [lan V/2.d) Ustava BiH]. Dodue, u nekim sluajevima formalno se radi o propisanoj federalnoj zastupljenosti, a, u stvarnosti, zbog demografske strukture koja je nastala u ratu i nakon rata, rezultat postulata federalne zastupljenosti jeste da je mo, zapravo, ravnomjerno raspodijeljena na konstitutivne narode. Drugim rijeima, klasian teritorijalni federacijski model pretvara se u etno-federalni model pri emu se RS identifikuje sa Srbima, a FBiH sa Bonjacima i Hrvatima. Takav sluaj je, naprimjer, sa USBiH. Naime, iako Ustav BiH propisuje klasinu federalnu strukturu, vaea Pravila USBiH138 propisala su odreena prava (naprimjer, izbor predsjednika; lan 87) samo sudijama koji se deklariu kao pripadnici jednog od konstitutivnih naroda. 137 Vie o tome vidi: Keiser, 1997, str. 419-444. 138 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09.

60

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

7.2.1.2. (Ne)Parlamentarni sistem vlasti Unutar pojma demokratije razlikuju se i pojmovi parlamentarnog i neparlamentarnog sistema vlasti. Razlika izmeu ova dva pojma jeste u tome da li je egzekutivna vlast, prije svega vlada, politiki i pravno odgovorna parlamentu ili ne. Ideja parlamentarnog sistema vlasti tei da se priblii ideji demokratije, jer u epicentar stavlja zakonodavnu vlast kao vlast koju je direktno izabrala politika nacija. Neparlamentarni sistem vlasti, naprimjer predsjedniki sistem, ima teite na principu podjele vlasti, a ne demokratske vlasti.
Tipian primjer neparlamentarnog sistema vlasti je u Sjedinjenim Amerikim Dravama u kojim predsjednik drave, u izvravanju svoje upravne vlasti, ne odgovara organu koji bira narod direktnim izborima. Kod parlamentarnog sistema vlasti sastav vlade mora dobiti povjerenje zakonodavnog organa i sve vrijeme trajanja svog mandata politiki mu je odgovorna.

U BiH za svoj rad VM odgovara PSBiH (lan 34. Zakona o Vijeu ministara). Predsjednitvo BiH moe predloiti smjenu predsjedavajueg Vijea ministara (lan 13. Zakona o Vijeu ministara), a PSBiH ima pravo da, na osnovu inicijative Predsjednitva BiH, ili na vlastitu inicijativu, izglasa nepovjerenje predsjedavajuem VM [lan IV/4.c) Ustava BiH; lan 13. Zakona o Vijeu ministara]. Samim tim, u BiH vlada parlamentarni sistem vlasti. Ipak, ne treba zanemariti ulogu Predsjednitva BiH, koje ima pravo da, u skladu sa lanom IV/4. Ustava BiH, imenuje predsjedavajueg VM (mada u saglasnosti sa PDPSBiH), kao i da daje inicijativu PSBiH za izglasavanje nepovjerenja Vijeu ministara (lan 13. Zakona o Vijeu ministara). Osim toga, znaajno je spomenuti da se Predsjednitvo BiH bira direktnim izborima, to mu daje veliki demokratski legitimitet, a ono je nadleno i da raspusti Dom naroda PSBiH [lan IV/3.g) Ustava BiH]. Prema tome, moemo govoriti i o parlamentarnom sistemu sa elementima predsjednikog sistema, ili o polupredsjednikom sistemu vlasti.139 7.2.1.3. Posredna demokratija Zato BiH mora biti reprezentativna demokratija koja funkcionie na principu vladavine veine ili, izuzetno, na principima konsenzualne demokratije, te zato graani i narodi ne mogu neposredno vriti vlast? Odgovor na ovo pitanje je, s jedne strane, tehnike prirode. Naime, drava je kompleksan dravni aparat i ne postoji tehnika mogunost da se vlast vri direktno, tj. da je vre neposredno njeni graani. S druge strane, mnogi graani ne ele, a veina graana i ne razumije mnoge oblasti javne vlasti, zbog ega se ne bi mogli donijeti kvalitetni zakoni. Prema tome, funkcionalnost i racionalnost su osnovni razlozi za uvoenje reprezentativne demokratije. Potpuna neposredna demokratija u dananje vrijeme je neizvodiva.140 Konano, pokazalo se da su mase podlone manipulaciji, te da neposredna demokratija esto ne odraava miljenje graana, ve miljenje odreene grupe koja ima mo da upravlja masama. Prema tome, ispostavilo se da su kontrola vlasti, izbjegavanje manipulacije masama i nekontrolisanih emocija u narodu mnogo bolje provodivi u sluaju predstavnike/reprezentativne demokratije.
139 Tako, Pobri, 2000, str. 166; vie o tome vidi i na str. 129. i 337. 140 O ovome vidi i: Kuzmanovi, 1999, str. 263. i dalje.

Nedim Ademovi

61

Ustav Bosne i Hercegovine Tipian primjer za ovaj posljednji zakljuak su ustavnopravne promjene u Njemakoj nakon II svjetskog rata u pravcu smanjivanja obima neposredne demokratije i ire zastupljenosti predstavnike/reprezentativne demokratije. Naime, Nijemci su imali veoma negativno iskustvo za vrijeme nacionalsocijalistikog perioda sa mehanizmima neposredne demokratije, jer su ideolozi tog sistema na referendumima veoma lako upravljali masama i usmjeravali narodnu volju u eljenom pravcu. Uloga medija je, pri tome, imala veliku ulogu. Usvojen je stav da su referendum i narodna inicijativa premija za svakog demagoga.141

Zanemarajui aktivno pravo glasa, prema Ustavu BiH ne postoji mogunost da se provede neposredna demokratija na dravom nivou vlasti. Ipak, mnoge drave esto preputaju graanima ili drugim interesnim skupinama da odluuju o vanim pitanjima za dravu i drutvo, putem, naprimjer, obaveznih ili fakultativnih, obavezujuih ili neobavezujuih referenduma, narodnih inicijativa ili peticija. Takav sluaj je sa vicarskom, na saveznom, kantonalnom ili okrunom nivou,142 ili sa Austrijom143 ili RS, u kojoj, takoe, postoji Zakon o referendumu i graanskoj inicijativi.144
Referendum je neposredni nain odluivanja graana o odreenim bitnim pitanjima za dravu kao to su promjena ustava ili donoenje odreenog pravnog akta. Plebiscit je vrsta referenduma na kojem se odluuje manje o pravnim, a vie o politikim pitanjima kao to su pravo naroda na samoopredjeljenje, sticanje nezavisnosti drave, otcjepljenje od neke drave, neki poseban politiki dogaaj, povjerenje odreenoj osobi itd.145 Narodna inicijativa je zahtjev odreenog broja graana da relevantne dravne institucije raspravljaju o odreenom pitanju. Graanska inicijativa je slian zahtjev kao i narodna inicijativa, ali pretpostavlja mogunost za jednog graanina, ili znatno manju grupu, da inicira raspravljanje o odreenom pitanju.146 Politiki izbori za odreeno tijelo ili funkciju su najei oblik neposredne demokratije u reprezentativnoj demokratiji.147

141 Maunz/Zippelius, 1994, str. 70. 142 Tako, naprimjer, na saveznom/federalnom nivou, Ustav vicarske konfederacije (njem. Verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; franc. Constitution fdrale de la Confdration suisse; ital. Costituzione federale della Confederazione Svizzera), u l. 138-142, propisuje narodnu inicijativu (potrebno 100.000 potpisa) za totalno ili djelimino mijenjanje Ustava, obavezni ili fakultativni referendum u odreenim sluajevima kao to su pristupanje meunarodnim sigurnosnim tijelima, supranacionalnim zajednicama, totalno mijenjanje ustava, donoenje saveznih zakona bez ustavne osnove koji traju due od jedne godine itd. 143 U Austriji postoje tri razliite vrste referenduma (njem. Volksabstimmung, Volksbegehren, Volksbefragung) u zavisnosti od toga ko ga moe zahtijevati ili inicirati, o kojem pitanju se radi, ili kakva mu je pravna priroda (l. 41. st. 2, 43, 44. stav 3, 49.b Saveznog ustavnog zakona). Vie o tome vidi: Grabenwarter/ Holoubek, 2009, str. 141. i dalje. 144 Sl. gl. RS, broj 42/10. 145 Vie o ovom pojmu, kao i njegovom razlikovanju od pojma referendum vidi u: Pobri, 2000, str. 179. i dalje; Markovi, 2009, str. 218. i dalje; Smerdel/ Sokol, 2007, str. 220. 146 Vie o ovim oblicima neposredne demokratije vidi i kod: Trnka, 2000, str. 219. i dalje; Kuzmanovi, 1999, str. 271. i dalje. 147 Neki autori smatraju da se u sluaju neposrednih izbora, ustvari, ne radi o obliku neposredne demokratije, ve da su oni institucionalni temelj predstavnike vlasti putem kojeg se formira zakonodavno tijelo putem kojeg narod vri svoju vlast (tako, naprimjer, Branko Smerdel/ Smiljko Sokol, 2007, str. 219).

62

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

7.2.1.4. Izbori i pravo glasa Sljedee pitanje, koje je veoma bitno za demokratiju, kada se radi o zakonodavnom organu, tie se jednakog i opteg prava glasa i provoenja izbora u redovnim izbornim ciklusima. Kao to je ve navedeno, izborni ciklus za zakonodavno tijelo u BiH su etiri godine, to je uobiajen demokratski standard. Ipak, kada je u pitanju drugi standard jednako pravo glasa BiH ne ispunjava u potpunosti demokratske standarde u vezi sa zakonodavnim tijelom. O emu se radi?! U Izbornom zakonu BiH, prema lanu 1.3, izbor lanova svih organa vlasti vri se na osnovu slobodnih izbora, opeg i jednakog birakog prava direktno od biraa tajnim glasanjem, osim ako [...] Zakonom nije drugaije odreeno. Upravo taj zakon ograniava u velikoj mjeri izborno pravo graana kada je u pitanju izbor delegata u Dom naroda PSBiH, tako to u lanu 9.12. propisuje:
Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH sastoji se od 15 delegata od kojih su dvije treine iz Federacije Bosne i Hercegovine (ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz Republike Srpske (pet Srba).

Izborni zakon BiH je replicirao istu odredbu iz Ustava BiH, tj. iz lana IV/1, jer Izborni zakon, kao nii normativni akt u normativno-hijerarhijskom smislu, mora biti u skladu sa Ustavom BiH. Kakve su posljedice te odredbe? Zbog povezivanja teritorijalne sa etnikom zastupljenou, ta odredba onemoguava da se osobe ija deklarisana etnika pripadnost ne odgovara (faktikom) etnicitetu entiteta u kojem se nalazi njihovo prebivalite kandiduju za delegate u Dom naroda. Tako se (deklarisani) Hrvat ili Bonjak koji ima prebivalite u RS ne moe kandidovati u ime tog entiteta za delegata u Dom naroda, a isto to vai za Srbina koji je nastanjen u FBiH. Osim toga, tzv. Ostali, dakle, osobe koje se nisu izjasnile kao pripadnici nijedne od triju velikih etnija, nemaju nikakve mogunosti da se kandiduju u Dom naroda.148 Treba spomenuti i injenicu da se delegatima u Domu naroda Parlamenta FBiH koji nisu Bonjaci i Hrvati uskrauje (indirektno) aktivno birako pravo za imenovanje hrvatskih i bonjakih delegata u Dom naroda BiH za razliku od RS u kojoj cijela Narodna skuptina imenuje (dodue, samo srpske) delegate u Dom naroda PSBiH. Osim toga, pravo veta imaju samo hrvatski, srpski i bonjaki delegati u Domu naroda PSBiH, ali ne i tzv. Ostali i nacionalne manjine kojima bi takvo pravo, zbog njihovog poloaja, jo vie bilo potrebno. Takva situacija je upitna sa take gledita meunarodnopravnih standarda zatite ljudskih prava i sloboda, to je potvrdilo i Veliko vijee ESLJP u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH.149 Utvreno je da odredbe Ustava BiH koje se tiu Doma naroda PSBiH diskriminiu tzv. Ostale u smislu lana 14. u vezi sa lanom 3. DP broj 1 uz EKLJP (stav 50). Veliko vijee ESLJP je zakljuilo da, s obzirom na progres koji je drava napravila od potpisivanja DMS (stav 47), nije vie opravdano da se pripadnici tzv. Ostalih u potpunosti lie pasivnog prava glasa za ovaj zakonodavni dom. Za tako neto ne postoje razumni i opravdani razlozi. Takoe, ESLJP je zakljuio da EKLJP ne zahtijeva potpuno ukidanje principa paritetne podjele vlasti (eng. power
148 Vidi miljenje Venecijanske komisije, Opinion on the Electoral Law of Bosnia and Herzegovina (Miljenje u vezi sa Izbornim zakonom BiH) od 24. oktobra 2001. godine, CDL-INF (2001) 21, dostupno na Internet-stranici: <www.venice.coe.int/ docs/2001/CDL-INF(2001)021-e.html>, st. 15-18, ukazujui na Odluku USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, taka 65. 149 Presuda od 22. decembra 2009. godine, aplikacije br. 27996/06 i 34836/06.

Nedim Ademovi

63

Ustav Bosne i Hercegovine

sharing) i uvoenje principa koji bi jednostavno reflektovao naelo veine, niti je sazrelo vrijeme za to u BiH. Meutim, ESLJP je ukazao na miljenje Venecijanske komisije, koja je dala modalitet za zadravanje principa paritetne podjele vlasti a da se istovremeno ne iskljuuju odreene grupe (stav 48). Uzimajui u obzir ovu presudu ESLJP, BiH sada ima obavezu da uskladi Ustav BiH sa meunarodnim standardima.150

7.2.2. Izvrna vlast u demokratiji

Zakonodavni organ je dio ukupne vlasti drave. Zakonodavni organ donosi normativnu osnovu za provoenje vlasti na terenu, koja se nalazi u izvrnim organima (upravnim i sudskim). Prema tome, izvrna vlast je oigledno ograniena injenicom da je njeno postupanje svedeno na provoenje zakona koje donosi zakonodavni organ. S obzirom na to da je vlast zakonodavnog organa bazirana na legitimitetu njenih graana i konstitutivnih naroda, ovi faktori su odluujui za davanje zakonskih okvira za djelovanje izvrne vlasti. Svaka aktivnost izvrne vlasti koja nema osnovu u zakonu koji su donijeli predstavnici izabrani u zakonodavni organ, ili koja nema osnovu u aktu koji je donesen na osnovu dispozicije organa date putem zakona, nezakonita je. Prema tome, to je sistem koji se zasniva na principu legaliteta. Rad upravnih organa dobiva demokratski legitimitet i putem injenice da je rad kompletne uprave stavljen pod konanu kontrolu zakonodavnog organa. Kako nain izbora, tako i konana kontrola rada uprave nalaze se u rukama zakonodavnog organa. Naime, prema lanu IV/4. Ustava BiH, Predsjednitvo BiH imenuje predsjedavajueg VM. Ali, PDPSBiH donosi odluku o potvrivanju lica imenovanih na dunosti predsjedavajueg VM, ministara i zamjenika ministara [lan 10.h) Zakona o Vijeu ministara]. Ministar je odgovoran za rad ministarstva u cjelini (lan 8. Zakona o Vijeu ministara), to ukljuuje i sve upravne organizacije u sastavu ministarstva (lan 5. Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine). Samostalne upravne organizacije odgovorne su VM (lan 5. Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine). Ministri su odgovorni VM, iji predsjedavajui moe pokrenuti postupak za smjenu ministra i zamjenika ministra, o emu odluku donosi PSBiH (lan 15. Zakona o Vijeu ministara). Za svoj rad VM odgovara PSBiH (lan 34. Zakona o Vijeu ministara). Predsjednitvo BiH i PSBiH mogu predloiti smjenu predsjedavajueg VM, a PSBiH ima pravo da izglasa nepovjerenje predsjedavajuem VM [lan IV/4.c) Ustava BiH; lan 13. Zakona o Vijeu ministara].
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kako bi se mogla definisati demokratija prema Ustavu BiH? ta je predstavnika ili reprezentativna demokratija, a ta konsenzualna demokratija? Kakav je sistem vlasti u BiH? Da li je danas mogua neposredna demokratija i, ako jeste, u kojoj mjeri? U kojoj mjeri PSBiH kontrolie rad egzekutivne vlasti?

150 Brojnu domau i meunarodnu literaturu u vezi sa izmjenama i dopunama Ustava BiH povodom presude Sejdi i Finci protiv BiH mogue je nai na Internet-portalu: <www.ustavnareforma.ba>.

64

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

7.3. Princip pravne drave

Na poetku ovog dijela bilo bi korisno dati kratki uvod o tome kako je nastao i zato se pojavio (ustavno)pravni princip pravne drave. Kada se sagleda ta danas predstavlja princip pravne drave, te ako to uporedimo sa saznanjima o nastanku i razvoju prava, moemo zakljuiti da su ideje o pravnoj dravi veoma stare. Tako je ve Aristotel u svom djelu Politika151 sasvim jasno napisao da zakon mora da vlada. Ipak, savremene ideje o (ustavno)pravnom principu pravne drave pojavile su se u 18. i 19. vijeku i one se razvijaju i do danas. (Ustavno)pravni princip pravne drave je odraz sistemskog zahtjeva za uvoenje odreenog pravnog instrumenta koji e ograniiti totalitarnu vlast i arbitrarno nekontrolisano koritenje politike moi onih koji su na vlasti. Princip pravne drave je uveden da bi pomirio pravni red, s jedne strane, i slobodu ovjeka, s druge strane. Prema tome, pojava ideje o pravnoj dravi je reakcija na neogranieni apsolutizam. Graani su zahtijevali da se ogranii i kontrolie vlast. Konkretni dogaaji u kojima su su ispoljile ove ideje desili su se, prije svega, u Engleskoj, gdje je Parlament pruao otpor apsolutizmu engleskog kralja. Posljedica otpora engleskog Parlamenta, te kasnije pojave pokreta za nezavisnost u Sjevernoj Americi i Francuske revolucije, koja je zapoela 1789. godine, bilo je pravno osiguranje ovjekove slobode i prava i stvaranje tzv. pravne i ustavne drave. U svom istorijskom razvoju pravna drava je pokuavala da nae kompromis izmeu homogenosti dravne vlasti, koja je dovoljno jaka da uspostavi pravni mir, s jedne strane, i osiguranja maksimalne ovjekove slobode, izbjegavanja zloupotrebe vlasti i totalitarnog irenja granica drave vlasti, s druge strane.152 U savremeno doba (ustavno)pravni princip pravne drave je konkretan i veoma iscrpan. Zbog toga, potrebno je da razjasnimo njegove sastavne elemente. Naime, samo tako moemo da shvatimo normativni sadraj odredbe lana I/2. Ustava BiH, koja definie BiH kao pravnu dravu. Prije svega, princip pravne drave je sadran u dva aspekta: formalnom i materijalnom.

7.3.1. Formalni elementi pravne drave drava zakona i ustava

7.3.1.1. Vladavina zakona princip legaliteta Princip pravne drave podrazumijeva, prije svega, vladavinu zakona. Vladavina zakona, opet, podrazumijeva, na prvom mjestu, da prava i obaveze graana, kao i postupanje nosilaca dravne vlasti ne mogu biti regulisani na drugaiji nain nego zakonom i slinim pravnim aktima koje je mogue preispitati. Prema tome, sa aspekta vladavine zakona, nedozvoljeno je, naprimjer, da se drutveni odnosi reguliu putem (politikih) izjava kao to je memorandum o razumijevanju koji nije pravno obavezujui.
151 Dio 3.16. 152 Zippelius, 1994, str. 287.

Nedim Ademovi

65

Ustav Bosne i Hercegovine Dobar primjer za ovaj zakljuak dao je USBiH u predmetu broj U 68/02. Naime, u ovom predmetu radilo se o ispitivanju ustavnosti naina ubiranja poreza na akciznu robu u meuentitetskom prometu. Poto je bilo jasno da nametanje dvostrukog oporezivanja u meuentitetskom prometu akciznih proizvoda nije u skladu sa principom jedinstvenog trita iz lana I/4. Ustava BiH, a da bi premostili nepostojanje dravnog zakona koji bi tu materiju na jedinstven i obavezujui nain regulisao za cijelu dravu, entiteti i BD su stupanje na snagu novih entitetskih zakona i zakona BD uslovili potpisivanjem jednog sporazuma o raspodjeli poreza na promet na akcizne proizvode izmeu entitet i DB. USBiH je naglasio da to znai da su prava i dunosti graana, koja su ovdje u nepobitnoj vezi sa ustavnopravnim principom jedinstvenog trita iz lana I/4. Ustava BiH, uslovljena aktom politike volje entitet i DB. Ovakva situacija, uzimajui u obzir poziciju drave, izaziva osjeanje pravne nesigurnosti kod graana (lan I/2. Ustava BiH), jer ne postoji zakonska garancija da drava, kao uvar ustavnopravnog principa iz lana I/4. Ustava BiH, moe efikasno osigurati ovaj princip. Dovoljno bi bilo da jedan od entiteta, ili BD, prestane potivati ovaj memorandum, ili da ga jednostrano poniti, pa da se princip jedinstvenog trita ugrozi.153

Izvrna (egzekutivna) i sudska vlast nije slobodna u svom postupanju, ve je vezana zakonom, kao osnovnim normativnim aktom kojeg donosi legitimno izabrana zakonodavna vlast. Ovaj element pravne drave, koji je i primaran, u uskoj je vezi sa principom demokratije. Naime, legitimitet zakonodavnog organa i politika mo graana i drugih relevantnih subjekata bili bi bespredmetni ako se njihova politika volja pretvorena u zakone ne bi potivala, ili ako se ne bi dosljedno slijedila. Da bi se jedan akt mogao definisati kao zakon u smislu principa vladavine zakona, on mora ispunjavati odreene kriterije. Drugim rijeima, svaki zakon mora ispunjavati odreene kvalitete.
Zakon mora biti pristupaan, predvidiv, procjenjiv i razumljiv. Pristupanost zakona podrazumijeva da je taj zakon oficijelno i objavljen, te da se graani o njemu mogu informisati. Norma se ne smatra zakonom ako nije dovoljno precizno formulisana, kako bi graanin prema njoj mogao prilagoditi svoje ponaanje: graanin mora biti u stanju da u mjeri koja odgovara okolnostima a, ako treba, i uz odgovarajue profesionalno savjetovanje predvidi posljedice svoga djelovanja. Naravno, ne trai se apsolutna i precizna predvidivost posljedica primjene zakona. Naime, dok je mogunost da se predvidi pravna posljedica poeljna, prekomjerna rigidnost zakona zatvorila bi put tumaenjima prilagoenim promijenjenim okolnostima. Prema tome, mnogi zakoni moraju biti formulisani pomou termina koji se manje ili vie ne mogu semantiki154 egzaktno odrediti, te ija je primjena i tumaenje pitanje prakse.155 To je sasvim logino, jer pravni akt treba da regulie na hiljade konkretnih situacija, koje se mogu razlikovati u malim, ali bitnim detaljima. Nadlene institucije uivaju odreeno pravo na slobodno polje procjene kako bi na svaku takvu konkretnu situaciju zakon mogle primijeniti i ponuditi pravno rjeenje. U protivnom, pojavila bi se pravna praznina, to se uvijek definie kao zakonski nedostatak.

Na kraju teksta o principu legaliteta treba postaviti logino pitanje koje, ustvari, pripada njegovom samom poetku! Naime, postavlja se pitanje do koje mjere drava, prije svega zakonodavac, uopte smije da normira, tj. da regulie optim
153 Odluka broj U 68/02 od 25. juna 2004. godine, taka 45. 154 Semantika je teorija ili nauka o znaenju znakova (u ovom sluaju rije, fraza). Dolazi od grke rijei smantikos to znai koje ima znaenje. 155 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/14880 od 13. septembra 2006. godine, stav 39.

66

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

pravnim aktima drutvene odnose. To je veoma bitno pitanje, jer ono to nije normirano, nije ni zabranjeno. ta elimo time rei? Svaka norma ograniava drutvena kretanja i regulie ih. Prema liberalnom shvatanju, normiranje drutvenih odnosa i ograniavanje slobodnog izraaja ovjeka dozvoljeni su samo u onoj mjeri u kojoj je to nuno da bi se ostvarili prioritetniji drutveni i javni interesi. Prema tome, drava treba da bude osloboena pravne norme u onoj mjeri u kojoj je to mogue. Da bi se taj postulat ispotovao u to veoj mjeri, zakonodavac mora ispotovati, izmeu ostalog, i dva veoma bitna principa: princip adekvatnosti i princip proporcionalnosti. Princip adekvatnosti nalae zakonodavcu da, ukoliko ve mora donijeti odreeni zakon kojim ograniava slobodno djelovanje ovjeka, primijeni one zakonske mjere kojima je mogue ostvariti zacrtani zakonski cilj. Princip proporcionalnosti nalae zakonodavcu da propie najblae mjere koje su potrebne da bi se ostvario onaj cilj koji se eli postii zakonom, tj. mjere koje najmanje uskrauju prava osoba na koje se zakon odnosi. Osim toga, ovaj princip zabranjuje zakonodavcu da donese zakon ukoliko bi se dokazalo da su posljedice ograniavanja neije slobode tee u poreenju sa koristima koje drutvo ima zbog toga to se zakon donosi. Prema tome, princip proporcionalnosti propisuje obavezu balansa izmeu posljedica i koristi. 7.3.1.2. Djelotvorni mehanizmi za zatitu zakona Samo postojanje zakona nije dovoljno da bi se odreena drava mogla pohvaliti da je i pravna drava. Drava mora predvidjeti djelotvorne mehanizme za zatitu i kontrolu pravilnog provoenja zakona. U protivnom, donoenje zakona, ak i onih koji su perfektno napisani, bilo bi iluzorno i bez svrhe ukoliko ne bi postojao mehanizam njihovog provoenja i kontrole. Taj bitan segment pravne drave ostvaruje se, prije svega, utvrivanjem institucionalnih mehanizama. To su nezavisni sudovi i ustavni sudovi, ali i druge institucije koje imaju kvalitete suda, mada se nuno ne moraju tako zvati. Upravo zbog toga, jasno je da se princip pravne drave nalazi u uskoj vezi sa principom podjele vlasti, kao njegovim inherentnim elementom. Naime, ukoliko sudovi ne bi bili odvojeni od upravnih organa, dolo bi do spajanja onih koji kontroliu zakone i onih koji provode zakone. USBiH kontrolie, izmeu ostalog, i to da li je drava predvidjela djelotvorne mehanizme za zatitu i kontrolu provoenja zakona. On to radi na razliite naine, pozivajui se na svoje nadlenosti.
Tako, naprimjer, USBiH moe, u okviru svoje apelacione jurisdikcije iz lana VI/3.b) Ustava BiH, kontrolisati kvalitet primjene zakona od nadlenih redovnih sudova (dodue, u svjetlu ustavnopravnih standarda). Dalje, on moe utvrditi da sudski sistem ukazuje na odreene principijelne deficite koji sudski sistem ine nedjelotvornim u odreenom dijelu. Naprimjer, graanin se moe aliti da je odreeni sud pretrpan predmetima, a da nadlena vlast (npr., sudska uprava) nije preduzela adekvatne protivmjere kako konkretni postupci ne bi trajali nerazumno dugo. Takoe, USBiH moe utvrditi da u nekim aspektima primjene zakona ne postoji uopte kontrola primjene zakona. Tako, ako se odreeni postupak okona pred upravnim organima, a ne postoji sudska instanca koja bi preispitala konanu upravnu odluku, sudska kontrola je u potpunosti onemoguena, to u odreenim situacijama nije u skladu sa principom pravne drave.

Nedim Ademovi

67

Ustav Bosne i Hercegovine

Naravno, postoje odreeni segmenti u kojima sudska ili slina kontrola kvaliteta primjene zakona ne mora nuno postojati, ili nije ni preporuljivo da postoji. Tako, u BiH, ukoliko se ne radi o odluivanju o graanskim pravima i obavezama graana, ili o utvrivanju krivine optunice protiv odreenog lica, sudska ili slina kontrola kvaliteta primjene zakona od upravnih organa nije nuno neophodna.
Tako, predsjednik FBiH, konsultujui se sa potpredsjednicima FBiH, moe donijeti odluku da pomiluje odreeno lice u skladu sa Zakonom o pomilovanju FBiH.156 Iako predsjednik provodi jedan zakon, protiv ove odluke ne postoji kontrola sudskog ili slinog organa, to je u skladu sa Ustavom BiH. Kao to smo nagovijestili, postoje primjeri u kojim je zakonska kontrola ak i kontraproduktivna. Tako, ukoliko bi postojala kontrola provoenja tajnih istranih radnji protiv odreenih lica koje njima ne treba da budu poznate u tom trenutku, sama svrha ovih radnji bila bi ugroena. Naravno, prema Zakonu o Obavjetajnosigurnosnoj agenciji,157 u dijelu koji se tie mjera tajnog prikupljanja informacija za koje je potrebno odobrenje generalnog direktora propisano je kada se moe i pod kakvim uslovima vriti takve radnje.

7.3.1.3. Princip ustavnosti i hijerarhijsko-normativna usklaenost Da bi se sprijeilo da nosioci vlasti samovoljno, tj. zloupotrebljavajui svoj legitimitet, donesu zakone koji e im, na nedemokratski nain, omoguiti zloupotrebe, tiraniju i sl., pravna drava mora da bude i ustavna drava. Ustav je najvii pravni akt i svi drugi akti moraju crpiti svoj legitimitet iz ustava. Ukoliko pravni akt protivrjei ustavu, on je protivustavan i, u skladu sa relevantnim procedurama, treba da bude stavljen van snage, ili da bude doveden u sklad sa ustavom. S obzirom na to da je ustav teko promijeniti, u svakom sluaju znatno tee nego mijenjati zakone, ustav je zatitnik kvaliteta, tj. ustavnosti zakona. Brigu o ovom aspektu pravne drave vodi ustavni sud. Slino kao to zakoni moraju biti u skladu sa ustavom, tako i svi akti nie hijerarhijsko-normativne stepenice moraju biti u skladu sa aktima vie hijerarhijsko-normativne stepenice. Na taj nain pravni sistem djeluje kao piramida na ijem vrhu se nalazi ustav. Prema tome, hijerarhijskonormativna usklaenost je odraz pravne drave. 7.3.1.4. Pravna sigurnost Jedan od veoma bitnih elemenata pravne drave je i zadatak dravnih vlasti da svojim graanima garantuju pravnu sigurnost,158 koja je bitno naelo bosanskohercegovakog pravnog sistema.159 Princip pravne sigurnosti je, takoe, sastavljen od pojedinih smjernica i standarda koji imaju sasvim konkretno znaenje.

156 Sl. n. FBiH broj 22/09. 157 Sl. gl. BiH br. 12/04, 20/04, 56/06 i 32/07. 158 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/13106 et al. od 27. juna 2007. godine, stav 44. 159 Uporedi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/98/375 et al. od 6. aprila 2005. godine, stav 1236.

68

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

Prije svega, pravna sigurnost znai da svi pravni akti koji reguliu nau pravnu poziciju i odnose u drutvu moraju biti napisani na pristupaan, predvidiv, procjenljiv i razumljiv nain, o emu smo ve pisali u dijelu koji se tie principa legaliteta.160 Prema tome, jasnoa i transparentnost prava su jedan od osnovnih prerogativa pravne sigurnosti. Dalje, princip pravne sigurnosti pretpostavlja obavezu dravnih vlasti da pokuaju osigurati to vei kontinuitet prava. Drugim rijeima, svaki pojedinac se mora moi pouzdati u znaenje i predvidivost pozitivnih pravnih propisa, kao i u prava i obaveze koji proizlaze iz tih propisa. Naravno, to ne iskljuuje da ovlateni donosilac pravnog akta (misli se, prije svega, na zakonodavca) mijenja ve doneseni akt, postojei stavlja van snage i donosi novi akt. Meutim, te aktivnosti ne smiju voditi ka tome da se pravna osnova mijenja na takav nain da ona postane sasvim nestabilna, za budunost neprocjenjiva ili nesaglediva. Zamislimo ako bi zakonodavac jedan zakon koji regulie neko nae pravo mijenjao svakih nekoliko mjeseci, mi vie ne bismo bili sigurni ta e se u budunosti desiti i da li e isto pravo vaiti i dalje. Takva situacija se desila, naprimjer, u sluaju povrata tzv. vojnih stanova u FBiH. Zakonodavac nije donio pravnu normu koja bi bila pravina, stabilna i provodiva zbog ega ju je stalno morao mijenjati. Nadleni upravni organi koji su zadueni za postupanje po zahtjevima za povrat vojnih stanova nisu vie znali na osnovu koje odredbe da postupaju na osnovu one koja je vaila u vrijeme podnoenja zahtjeva za povrat stana, na osnovu one koja je vrijedila u trenutku donoenja prvostepenog upravnog rjeenja, drugostepenog upravnog rjeenja, ili one koja je vrijedila u trenutku donoenja presude u upravnom sporu, koji dolazi nakon upravnog postupka.
U takvim sluajevima nadleni organ upravni ili sudski mora primijeniti onu pravnu osnovu koja je vaila u trenutku donoenja prvostepene ili albene odluke, a ne onu koja je vaila u vrijeme pokretanja postupka! Taj zakljuak nije potrebno slijediti ukoliko zakonodavac izriito, putem prelaznih odredaba, regulie primjenu ranijih odredaba zakona u postojeim postupcima. Drugi izuzetak predstavlja sluaj kada nadleni organ ima zadatak da odlui ta je pravno vailo u nekom trenutku u prolosti,161 a ne da donese odluku u skladu sa postojeim zakonskim rjeenjima. U upravnim sudskim postupcima, tj. upravnim sporovima, ne vae principi koji su obrazloeni. Naime, upravni sudovi imaju obavezu da preispitaju da li su upravni organi pravilno primijenili pravo u trenutku donoenja odluke. Isto vai i za ustavno sudstvo.162

U okviru obaveze da se osigura odreen stepen kontinuiteta prava, pojedincu ne smije biti oduzeta jednom steena pravna pozicija naknadnim izmjenama i dopunama zakona, osim ako ne postoji opravdano i prihvatljivo obrazloenje. Naime, princip pravne sigurnosti slui za to da se jednom konkretnom sluaju dodijele pravne posljedice garantovane zakonom koje e imati odreeni stepen postojanosti i koje e biti imune na retroaktivno mijenjanje.
Postojanost pravnih rjeenja je poseban problem u BiH. USBiH, ali i druge vrhunske sudske institucije esto se susreu sa ovim problemom. Za pojedinca nastupa 160 Vidi o tome vie na str. 66. 161 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/14418 od 13. septembra 2006. godine, stav 48. 162 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/10606 od 8. februara 2007. godine, stav 47. i dalje.

Nedim Ademovi

69

Ustav Bosne i Hercegovine nesrazmjerno optereenje, recimo, ako se prava i obaveze pojedinca koji su postojali dui vremenski period retroaktivno oduzmu ili ogranie. Tako se desilo u predmetu USBiH broj CH/03/13106 et al.163 U tom sluaju ugovori radnika AD Boksit Milii o otkupu (privatizaciji) stanova na kojima postoji stanarsko pravo zadovoljavali su sve tada propisane uslove (naprimjer, pisana forma, potpisi, nadovjera javnog pravobranioca itd). Dvanaest godina nakon otkupa stanova, na osnovu novog pravnog akta, ti ugovori podlijegali su retroaktivnoj reviziji (preispitivanju). Ako bi se prihvatilo ovakvo zakonodavno postupanje, to bi znailo da se graanin, i nakon 12 godina, ne moe osloniti na valjano potpisan kupoprodajni ugovor, jer se zakonodavac moe ponovo umijeati u steena prava.

Potreba da se zatite principi povjerenja u opstanak i kontinuitet pravnih propisa, na osnovu kojih su u prolosti stvarani prava i dispozicije za budunost, ne vrijedi samo u odnosu na opte pravne akte (legislativu). Od pravosua i jurisprudencije (sudske prakse) trai se da imaju odreenu konstantnost uprkos injenici da sudovi formalno nisu vezani za prijanje odluke. Zbog toga, sudovi moraju neprestano uzimati u obzir stalnu sudsku praksu. Isto tako, i graaninu mora biti omogueno da od sudova oekuje identina rjeenja za identine probleme u situacijama u kojima zakon ne predvia odreeno slobodno polje za procjenu. Ali, vai i obrnuto: ukoliko sudovi imaju odreeno slobodno polje procjene, naprimjer, pri izricanju krivinopravnih sankcija,164 nezavisnost sudstva mora biti potivana.
Na osnovu navedenog, jasno je da princip pravne sigurnosti namee obavezu izvrnoj vlasti da slijedi svoju praksu i da se isti sluajevi odluuju na isti nain. Razliito zakonsko tretiranje zahtijeva razumno opravdanje. S druge strane, princip legaliteta namee obavezu izvrnoj vlasti da odluuje iskljuivo u skladu sa zakonom. Postavlja se pitanje kako postupiti ukoliko jedan sud donese oigledno nezakonitu odluku, naprimjer, pogreno tumaei zakon, a onda se javi drugo lice koje trai od suda da, u duhu pravne sigurnosti, slijedi svoju sudsku praksu i donese i u njegovom sluaju istu takvu nezakonitu odluku. Oigledno je da u tom sluaju dolazi do sukoba izmeu zakonitosti i pravne sigurnosti. U takvoj situaciji USBiH je odluio da treba dati prednost principu zakonitosti, jer niko nema pravo da zahtijeva jednakost u nezakonitom tretmanu. U suprotnom, pravna sigurnost i obaveza jednakog tretmana bi zahtijevale od drave da ponavlja nezakonito djelovanje.165

Pravna sigurnost inkorporie princip zabrane da se retroaktivno primjenjuju krivini zakoni (nulla poena sine lege praevia) i drugi propisi koji retroaktivno predviaju odreene posljedice za radnje koje su preduzete u prolosti, u trenutku ijeg preduzimanja za oteeno lice nije bilo mogue predvidjeti takve posljedice. Propisi kojim se retroaktivno ograniavaju steene pravne pozicije moraju ispotovati princip proporcionalnosti.166 Pravna sigurnost je pretpostavka za djelotvornu pravnu zatitu. U tome sudovi imaju aktivnu ulogu, jer njihovo nedjelovanje kod graana izaziva nesigurnost u vezi sa obimom i granicama njihovih prava. U djelotvornu pravnu
163 Od 26. juna 2007. godine, stav 44. 164 Uporedi Odluku USBiH broj U 49/02 od 28. novembra 2011. godine, taka 54, ukazujui na Odluku Evropske komisije za ljudska prava (u daljnjem tekstu i kao: EKomLJP) K. protiv SR Njemake od 21. novembra 1990. godine, aplikacija broj 15252, i ESLJP, Iatridis protiv Grke od 25. marta 1999. godine, Izvjetaji i odluke broj 1999-II, stav 58. 165 Vidi Odluku USBiH broj AP 653/03 od 4. marta 2004. godine, taka 44. 166 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/98/375 et al. od 6. aprila 2005. godine, stav 1241.

70

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

zatitu ubraja se i to da za jedan isti sluaj nije dozvoljeno da se vodi vie paralelnih postupaka (povreda principa litis pendentio).
Oit primjer povrede ovog elementa pravne sigurnosti esto se deavao u sluaju povrata naputene imovine. Naime, poznato je da je svaki povratnik mogao traiti povrat svoje imovine putem Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih osoba i izbjeglica iz Aneksa 7. DMS. Isti takav zahtjev je mogao biti podnesen i entitetskim upravnim organima. Zakonska regulativa je propisala da se entitetski postupak obustavlja ukoliko je pokrenut postupak prema Aneksu 7. DMS. Meutim, deavalo se da se oba postupka okonaju konanim i izvrnim odlukama koje su dijametralno suprotne jedna drugoj.167

Posljednji element principa sigurnosti koji treba spomenuti je obaveza da se obrazloi odluka koju donesu nadleni organi. Princip pravne drave prisiljava izvrne (upravne i sudske) organe na to da iscrpno obrazloe svoje odluke, jer to omoguava racionalnost i kontrolu dravnih odluka. Davanje obrazloenja za odluku omoguava svakome ko je njome oteen da efikasno iskoristi pravni put. Osim toga, cilj obaveze da se d obrazloenje jeste i demokratski legitimitet, posebno kad su u pitanju prihvatljivost i transparentnost dravnih odluka.168 to je odluka obrazloenija, to je lake i prihvatamo! 7.3.1.5. Podjela vlasti Jo jedan element formalnog principa pravne drave jeste podjela vlasti. Taj princip ima dugu istoriju razvoja. Ta ideja se pojavila jo kod Aristotela, Platona i Polibiosa. Meutim, prvi koji su uspjeli da prodru ovom idejom u politiku stvarnost bili su Don Lok (eng. John Locke; 1632-1704), arl d Monteskje (franc. Charles de Montesquieu; 1689-1755) i Dejvid Hjum (eng. David Hume; 1771-1776). Zahvaljujui ovoj trojici mislilaca, podjela vlasti je postala postulat balansa vlasti i, time, znaajan element liberalne ideje pravne drave.169 Meutim, vratimo se u dananje vrijeme i u bosanskohercegovaki kontekst. Iako Ustav BiH podjelu vlasti ne spominje eksplicitno, USBiH i KLJP pri USBiH su vie puta isticali da je podjela vlasti inherentan element principa pravne drave.170 Princip podjele vlasti stipulie da je dravna vlast podijeljena u funkcionalne oblasti, koje se, u pravnom smislu, pripisuju posebnim, meusobno podijeljenim vrstama dravnih organa.171 U tom smislu, USBiH razlikuje etiri vrste vlasti: zakonodavnu, izvrnu, upravnu i sudsku vlast172 pri emu izvrnu vlast predstavljaju Predsjednitvo i VM prema lanu V Ustava BiH. Legitimno je pravo svake drave da svoj sistem organizuje na nain kako to ona smatra da je najfunkcionalnije i u njenom interesu.173 U tom smislu, Ustav BiH predvia horizontalnu podjelu vlasti izmeu zakonodavca, tj. PSBiH, Predsjednitva, VM,
167 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/01/8050 od 7. septembra 2005. godine, stav 121. 168 Steiner/Ademovi, 2010, str. 99. 169 Maunz/Zippelius, 1994, str. 304. 170 Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj AP 3208/06 od 17. marta 2009. godine, taka 10; Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 171 Maunz/Zippelius, 1994, str. 89. 172 Vidi Odluku USBiH broj AP 863/04 od 13. septembra 2005. godine, taka 11. 173 Ibid.

Nedim Ademovi

71

Ustav Bosne i Hercegovine

uprave i sudstva. Podjela nadlenosti izmeu ovih organa trebalo bi da slijedi funkcionalni kriterij, tj. da svaki organ dobije nadlenosti koje mu pripadaju po svojoj prirodi i koje su prilagoene njegovoj unutranjoj strukturi. Linija podjele izmeu razliitih oblasti dravne vlasti nije uvijek otra. KLJP pri USBiH je u predmetu broj CH/02/9138 et al.174 konstatovala sljedee:
[Z]akonodavac, u javnom interesu, donosi zakone. Ovi zakoni ne odnose se samo na primarne pravne odnose (materijalno-pravni odnosi) ve i na sekundarne odnose, tj. postupke. Zakone izvrava izvrna i upravna vlast, a to kontrolie sudska vlast. Tu dolazimo do sri principa vladavine prava, propisanog lanom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, a on stipulie obavezu izvrne vlasti da se ograniava zakonom u smislu principa legaliteta. Nadalje, razlika izmeu izvrne i sudske vlasti lei upravo u injenici da sudska vlast daje konanu rije u vezi s neim to je bilo, dok izvrna i upravna vlast gleda u budunost, te, na osnovu zakonskih ovlasti, a u cilju ispunjavanja javnih interesa, oblikuje i stvara nove pravne i injenine odnose. Prema tome, sudska vlast daje konanu rije o tome ta je pravno, a izvrna i upravna vlast su samo sredstvo za instrumentalizaciju zakona. Na ovo ne utie ni injenica da izvrna vlast, na osnovu zakona, uiva odreeni prostor, tzv. slobodno polje procjene, unutar kojeg ima pravo da odredi kako trebaju da se reguliu odreeni odnosi ili odrede ciljni programi (planiranje razvoja grada, zatita od elementarnih nepogoda itd). [Ovakve odluke sudovi mogu kontrolisati samo u ogranienoj mjeri, tj. samo onoliko koliko je potrebno da se utvrdi da li je uprava doputeno slobodno polje procjene iskoristila na pogrean nain. Meutim, sudovi u takvim situacijama ne smiju donositi odluke umjesto uprave.]

Dravni organi ne djeluju nezavisno i izolovano jedan od drugog u svojim oblastima, ve svaki organ djeluje u uzajamnoj zavisnosti i kontroli u odnosu na druge organe. Taj odnos poznat je kao princip provjere i ravnotee (eng. check and balance).175 Prema tome, zakonodavna, izvrna i sudska vlast nisu striktno i apsolutno razdvojene, ve postoji mogunost da jedna drugu kontrolie, ime se uspostavlja odreeni balans. A balans je najbolji nain da se sprijei zloupotreba vlasti.176 Tako je zadatak sudstva, kao prvo, da tumai i primjenjuje zakone. Ako je neophodno, sudovi identifikuju i postojee pravne praznine, te ih popunjavaju.177 U odnosu na zakonodavca, snagom Ustava BiH, USBiH ima specijalnu ulogu: on je duan da proglasi protivustavne zakone nevaeim,178 jer, prema lanu XII/2. i lanu 3. Aneksa II na Ustav BiH, cjelokupno pravo u BiH mora biti u skladu sa Ustavom BiH. Da bi se rijeile neke protivustavne situacije, ukoliko pravne okolnosti to zahtijevaju, USBiH moe, osim toga, obavezati zakonodavca na djelovanje (tzv. pozitivne obaveze).179 Obrnuto, entitetski parlamenti, prema lanu VI/3.a) Ustava BiH, imaju zadatak da biraju sudije USBiH. U okviru ovlatenja koje ima na osnovu zakona, i izvrna vlast donosi pravne propise u obliku opteobavezujuih uredbi. Ipak, zakonodavac mora donijeti odluku o samoj sri neke pravne
174 Od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 175 hlinger, 1997, str. 56; CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 176 O ovome vidi vie i kod Smerdel/Sokol, 2007, str. 345. i dalje. 177 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/03/14954, stav 47. 178 lan VI/3.a) Ustava BiH; uporedi, naprimjer, U 5/98-III od 1. jula 2000. godine. 179 Naprimjer, Odluka USBiH broj U 14/05 od 23. februara 2006. godine, vidi i Odluku KLJP pri USBiH broj CH/01/8507 od 15. decembra 2005. godine, stav 54.

72

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

oblasti; to se ne smije prepustiti slobodnoj procjeni izvrne vlasti. Naime, upravi nedostaje demokratski supstrat koji zakonodavac posjeduje na osnovu legitimacije dobivene demokratskim izborima, te koji mu daje pravo da preuzme odgovornost za takve odluke.180 Sama injenica da pravne norme koje se dotiu ljudskih prava i sloboda moe donijeti iskljuivo zakonodavac je jedan od izraza podjele vlasti, a istovremeno i principa demokratije. Zakonodavac i izvrna vlast moraju u punoj mjeri potivati nezavisnost sudstva. Prema tome, ne moe se desiti da se pravosnane odluke sudova relativiziraju naknadno donesenim propisima.
Tipian primjer povrede principa podjele vlasti bio je predmet prijave pred KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. U tom predmetu se utvrdilo da je Vlada FBiH donijela odluku kojom se privremeno obustavljaju izvrenja odluka Komisije za imovinske zahtjeve izbeglica i raseljenih lica iz Aneksa 7. DMS donesena poslije 30. juna 2003. godine za koje su podneseni prijedlozi za preispitivanje drugostepenom organu. Prema tome, lica koja su imala takve odluke nisu ih mogla izvriti, mada se takve odluke mogu smatrati sudskim odlukama. Takvo spreavanje izvrenja koje bi naloila izvrna vlast znailo bi da je Vlada prisvojila zakonodavna ovlatenja, to nije u skladu sa principom podjele vlasti.181 Odgaanje izvrenja ne bi bilo protivpravno samo onda ako bi bilo naloeno zakonom, te ako su na osnovu zakona pravedno odmjereni opti interesi i vlasnika prava pojedinca.182

Ipak, kada bi iste osobe mogle obavljati dunosti koje pripadaju istoj vlasti (u isto vrijeme biti parlamentarni zastupnik i ministar), kompletna podjela vlasti ne bi bila dovoljan garant za to da bi se dravna vlast zaista meusobno kontrolisala i ograniavala. Prema tome, funkcionalna inkompatibilnost je bitan garant za djelotvorno provoenje principa pravne sigurnosti. Od navedenog klasinog principa podjele vlasti treba razlikovati i druge vrste podjele vlasti iji su cilj ogranienje i kontrola vlasti, te poboljanje funkcionalnosti vlasti. Tako se o podjeli vlasti moe govoriti u sluaju podjele nadlenosti izmeu drave BiH i entitet, koja je izvrena prema principima ureenja sloenih drava, a ne prema funkcionalnim oblastima dravne vlasti. Takoe, o podjeli vlasti moemo govoriti i u sluaju prenoenja ovlatenja na lokalnu samoupravu. Slino, podjela vlasti i prisustvo politike pozicije i opozicije, takoe, predstavljaju odreenu vrstu podjele vlasti i meusobne kontrole.

7.3.2. Materijalni element pravne drave drava pravde

Svi prethodno navedeni formalni elementi principa pravne drave, kao to su princip legaliteta, djelotvorni mehanizmi provoenja i kontrole provoenja zakona i ustava, pravna sigurnost, podjela vlasti itd., ne govore nam jo uvijek nita o tome da li zakoni i drugi akti u sebe inkorporiu nuan demokratski supstrat koji reflektuje potivanje asti ovjeka, ravnopravnosti svih ljudi i interesnih zajednica, jami ljudska prava i osnovne slobode, tei ka socijalnoj jednakosti, jednakosti ansi za sve itd. Naime, formalno gledajui, i sadrajno loi zakoni mogu ispunjavati formalne elemente pravne drave zbog ega se
180 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/98/375 od 6. aprila 2005. godine, stav 1244. 181 Odluka KLJP pri USBiH od 9. novembra 2005. godine, stav 109. 182 Odluka DLJP broj CH/01/8110 od 7. marta 2003. godine, stav 54. i dalje, stav 62.

Nedim Ademovi

73

Ustav Bosne i Hercegovine

esto navodi eklatantan primjer da je i nacionalsocijalistika Njemaka mogla biti definisana kao pravna drava.183 Drugim rijeima, pravnom dravom, sa isto formalnog aspekta, mogu se nazvati i birokratske i demokratske, i totalitarne i liberalne, i despotske, i ideoloke drave.184 Logino slijedei ovu misao, pravni sistem koji inkorporie demokratske vrijednosti, a koje crpe svoju snagu iz apsolutnih pojmova pravde i morala moe se nazvati pravna drava u materijalnom smislu. Taj element naziva se i drava pravde. U svrhu djelotvorne implementacije zatite pravne drave u materijalnom smislu, uvedeni su odreeni pravni instituti kao to su princip proporcionalnosti ili princip zabrane nametanja prevelikog tereta pojedincu, o emu je ve bilo rijei, koji pokuavaju da uspostave to pravedniji odnos izmeu slobode ovjeka, s jedne strane, i interesa politike zajednice kako bi ona dobro funkcionisala, s druge strane. Iz prethodno navedenog moemo zakljuiti da je zatita individualnih i kolektivnih ljudskih prava i osnovnih sloboda jedna od najvanijih materijalnih komponenti principa pravne drave za koju postoji posebna regulativa u Ustavu.185 Cilj zatite ljudskih prava i sloboda jeste da se svim graanima osigura neprikosnovena sfera, nedodirljiva javnoj vlasti. Priznanjem ljudskih prava drava svjesno ograniava svoje podruje djelovanja u korist slobodarskog osnovnog poretka.

7.3.3. Excursus: pravna drava versus vladavina prava (eng. rule of law)
esto se postavlja pitanje da li je pojam pravna drava identian pojmu vladavina prava, poznatijem po engleskom izrazu rule of law. Pri uporeivanju ova dva pojma neophodan je oprez. Anglosaksonski pojam rule of law nije uvijek znaio isto to i pojam pravna drava koji se zvanino pojavio u kontinentalnom pravnom sistemu na podruju dananje Njemake (njem. Rechtsstaat). Kao to smo mogli vidjeti, kontinentalno evropsko shvatanje pravne drave obuhvata i formalne i materijalne aspekte. Prvi aspekt (formalna pravna drava) se odnosi na oblike dravnog djelovanja, tj. dravu zakona, a sadrajne materijalne komponente pravne drave ine materijalni principi, prije svega, princip obaveze da se potuju ljudska prava i slobode drava pravde.186 Izraz rule of law prvobitno se koristio iskljuivo za formalne aspekte pojma pravna drava. Meutim, miljenja su se naknadno podijelila, te su se pojavila dva razliita pristupa: onaj koji je sutinski i koji se poklapa sa znaenjem pojma pravna drava, i drugi formalistiki, koji se zaustavlja na formalnim elementima principa pravne drave.187 Mada Ustav BiH u svome originalnom engleskom tekstu, silom prilika, upotrebljava anglosaksonski izraz rule of law, koji, ipak, treba shvatiti ire,
183 Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 60. 184 Mitrovi, 1998, str. 27. 185 Posljednja alineja Preambule Ustava BiH, lan II Ustava BiH, kao i Aneks I uz Ustav BiH; o ovome vidi pojedinosti na str. 241. 186 Zippelius, 1994, str. 287. i dalje. 187 Craig, 1997, str. 467.

74

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

u njegovom bosanskohercegovakom, a time i kontinentalno-evropskom kontekstu: pravna drava. U svojoj sudskoj praksi najvie domae pravne instance (USBiH, DLJP i KLJP pri USBiH) esto su koristile i pozivale se na princip pravne drave kako u formalnom, tako i u materijalnom aspektu kako bi analizirale konkretne pravne akte (naprimjer, presude), ili ocjenjivale da li zakoni i drugi opti pravni akti ispunjavanju navedene standarde principa pravne drave.

7.3.4. Princip pravne drave kao princip politikog oblikovanja

Cilj principa pravne drave nije samo nametanje odreenih mehanizama kontrole i ograniavanja vlasti, te osiguravanja slobode i prava pojedinca. Taj princip se istovremeno moe dovesti u vezi sa organizacijom dravne vlasti, jer utie na nju kao politiki konstitutivni element. Naime, kompletan politiki sistem vlasti u dravi u kojoj se potuje princip pravne drave organizovan je na nain da vladaju zakon i ustav, da postoje djelotvorni mehanizmi za kontrolu provoenja zakona, posebno nosilaca politike moi, da egzistiraju podjela vlasti i pravna sigurnost, ili da se potuju ljudska prava i slobode, te tako osigurava zona slobodnog djelovanja ovjeka. Ukoliko ovih principa ne bi bilo, dravna vlast bi djelovala, zasigurno, drugaije. Prema tome, princip pravne drave daje dravi formu, stabilnost, legitimnost i racionalnost.188 Ukoliko princip pravne drave namee obavezu da se potuju odreena pravila i standardi, posebno oni u vezi sa uspostavljanjem slobodnog (liberalnog) drutva, postavlja se pitanje da li se time namee ogranienje principu demokratije, tj. da li time dolazi do stvaranja odreene tenzije izmeu pravne drave i demokratije. Naime, ako se demokratija shvati kao nain organizovanja i provoenja politike moi posredstvom, prije svega, vladavine veine, onda nam se ini da se demokratija, zbog djelovanja principa pravne drave, ne moe ba dosljedno provoditi.
Recimo da zakonodavac donese zakone ili ak ustavne izmjene u ustavnoj i zakonskoj formi i proceduri kojima se ukida znatan dio onog to ini sadraj principa podjele vlasti, ili uskrauju ljudska prava i slobode na radikalan nain tako da se omogui, naprimjer, oduzimanje privatne imovine, masovno oduzimanje line slobode i sl. Ako su takvi zakoni ili ustavne promjene elja veine, postavlja se pitanje zato takve mjere, onda, nisu i demokratske.

Prethodni zakljuci nisu tani zbog vie razloga! Bivi sudija USBiH Dejvid Feldman (eng. David J. Feldman) smatra da je razmatranje i revidiranje osnovnih postulata principa pravne drave, ukljuujui ljudska prava i slobode, demokratskim putem dozvoljeno, jer to se ubraja, na kraju, u sferu tzv. javne debate i, konano, politike odluke bez obzira na to koliko ona mogla biti kontroverzna.189 Meutim, javna debata ne treba da bude shvaena usko formalistiki, tj. samo kao odluka veine u zakonodavnom organu. Javna debata je mnogo vie: to je pravo svakoga da bude sasluan sa dunom panjom, da svako svakome bude moralna instanca, to je slobodno trite idejama
188 Maunz/Zippelius, 1994, str. 86. i dalje. 189 Feldman, 2002, str. 31. i dalje.

Nedim Ademovi

75

Ustav Bosne i Hercegovine

i ubjeenjima, to je pravo svakoga koga se odreena pravna ili politika odluka tie da uestvuje u procesu. Kada ovih premisa javne debate ne bi bilo, onda ne bi bilo vie ni osnova za demokratsku odluku.190 Osim toga, Dejvid Feldman navodi da se pravilno funkcionisanje demokratije ne moe, ustvari, ni shvatiti bez ljudskih prava i sloboda kao to su slobode misli, izraavanja, tampe, glasanja, line sigurnosti itd. Te slobode i prava su inherentni element demokratije i nuni za razvoj ideje graanskog drutva. Ne bi bilo mogue da demokratski donosioci odluka ukinu ova prava bez istovremenog naruavanja same demokratije koja treba da d legitimitet donoenju odluka. Prema tome, nema nita nedemokratino u tome da se demokratskim donosiocima odluka stave ogranienja u vezi sa pravom mijeanja u prava i slobode koji su fundament same demokratije.191
Primjer pitanja za provjeru znanja: Istorijski gledano, zato se pojavio zahtjev za uspostavljanje pravne drave? Kako se dijele elementi principa pravne drave? Koji su formalni, a koji materijalni elementi pravne drave? Da li princip pravne drave iz lana I/2. Ustava BiH ima normativno djelovanje i kako ono djeluje? ta znai pojam kvalitet zakona? U emu se ogleda pravna sigurnost? ta je zadatak upravnih, a ta sudskih organa u smislu principa podjele vlasti? ta znai engleski izraz check and balance? Kakva je razlika izmeu pojmova pravna drava i vladavina prava (eng. rule of law)? Kako princip pravne drave utie na politiko oblikovanje dravnopravnog sistema?

7.4. Princip sloene drave

7.4.1. Uvod
Prema lanu I/3. Ustava BiH, Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske [...]. Posebnu ulogu u ovakvoj dravnoj tvorevini ima DB. Ustav BiH ne sadri uobiajene karakterizacije nain dravnog ureenja BiH poput federacija, savez drava ili konfederacija, ve se ograniava samo na nekoliko osnovnih koordinata, te na oblikovanje odnosa izmeu drave i entitet in concreto. Prema tome, ova odredba ne kazuje nam mnogo kada govorimo o nainu/obliku dravnog ureenja BiH, to nije uobiajeno za ustavne tekstove. Naime, ustavi su obino odreeniji u tom smislu, posebno kada se radi o dravama koje se danas ubrajaju u federacije, odnosno savezne drave, jer ustavnopravno odreivanje naina dravnog ureenja predstavlja, ujedno, i
190 Maunz/Zippelius, 1994, str. 86. i dalje. 191 Feldman, 2002, str. 33.

76

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

strukturalno-organizacijsku direktivu ustavnopravnog razvoja drave. tavie, nain dravnog ureenja se esto moe izvesti i iz samog naziva neke drave.
Tako, naprimjer, lan 20. Osnovnog zakona (njem. Grundgesetz; njemaki ustav) Savezne Republike Njemake jasno propisuje da je Savezna Republika Njemaka [...] demokratska i socijalna savezna drava.192 lan 2. Saveznog ustavnog zakona Republike Austrije propisuje: Austrija je savezna drava.193 lan 1. Ustava Belgije propisuje: Belgija je federalna drava, koja je sastavljena od zajednica i regija.194

S obzirom na nedoreenost Ustava BiH, a uzimajui u obzir ukupnu situaciju, posebno njenu ustavnopravnu i politiku stranu, koncepcija drave BiH jedno je od najspornijih pitanja poto ona odreuje stepen centralizacije drave, s jedne strane, i stepen autonomije entitet, s druge strane! Uprkos ovom formalnom manjku Ustava BiH, rezultat provoenja Ustava BiH na terenu, a posebno dosadanje ustavnopravne prakse USBiH, jesu tumaenja koja su ovu odredbu pojasnila do odreenog stepena. Ipak, prije nego to ponemo da obraujemo tu temu, korisno je dati kratak teoretski osvrt na teme kao to su oblik dravnog ureenja, federalizacija, princip supsidijariteta itd.

7.4.2. Od unitarne drave do konfederacije

Kao to se u mnogobrojnoj literaturi moe proitati, osnovni oblici dravnog ureenja su unitarna i sloena drava. Sloena drava se, opet, moe podijeliti na savezne drave ili federacije, s jedne strane, i saveze drav ili konfederacije, s druge strane. Prema tome, federacija i konfederacija su sinonimi za saveznu dravu i savez drav. Toj klasinoj podjeli mogu se pridodati i supranacionalne organizacije kao to je EU, kao poseban model, tj. reim, na ta emo se, takoe, u osnovnim crtama osvrnuti. Kakva je razlika izmeu ovih oblika dravnog ureenja? Na to pitanje moe se, prije svega, odgovoriti pravnoteoretski. Zato? S jedne strane, ne postoji klasian model unitarne ili sloene drave. Unutar ovih pojmova mogu se susresti razni (pod)tipovi, koji imaju vie ili manje slinosti. Prema tome, postoje unitarne drave koje daju odreenim teritorijama takav stepen autonomije (kao to je regija Juni Tirol u Republici Italiji), ili koje su u tolikoj mjeri decentralizovane da su vie federalne nego neke drave koje sebe formalno svrstavaju u savezne, tj. federalne drave, a veoma su centralizovane (kao to je, naprimjer, Republika Austrija). S druge strane, provoenje ustava na terenu tzv. realni ustav/ustavna stvarnost ne mora nuno da daje onakvu sliku kakva se oekivala kada se ustav pisao. Uprkos tome, odreene karakteristike mogu se izdvojiti kao tipine za jedan, odnosno drugi oblik dravnog ureenja.

192 Prevod njemakog ustava (Osnovnog zakona) dostupan je u: arevi, 2005, str. 170. i dalje. 193 Prevod autora. 194 Prevod autora.

Nedim Ademovi

77

Ustav Bosne i Hercegovine

7.4.2.1. Unitarna drava Unitarna drava nije sastavljena od drava, zemalja ili drugih dijelova drave, ve ima samo jedan nivo vlasti centralni koji se protee preko cijele teritorije drave, te ima puni unutranji i vanjski suverenitet (meunarodnopravni). Uprkos tome, unitarna drava moe biti centralizovana i decentralizovana, u zavisnosti od toga da li i u kojoj mjeri centralni organi vlasti prenose odreena ovlatenja/nadlenosti na nie nivoe vlasti (regije, okruge, optine itd.). Ipak, taj prenos nadlenosti, kao i teritorijalna organizacija, predstavljaju, prije svega, volju centralne vlasti zbog ega centralna vlast esto zadrava pravo povrata tih nadlenosti ili teritorijalne reorganizacije. Centralna vlast u saveznim dravama ne moe raspolagati takvim ovlatenjima. Posljednjih decenija u svijetu je trend decentralizacije posebno putem regionalizacije u unitarnim dravama. Tako, neke regije, posebno autonomne regije, na osnovu koncepta decentralizacije, imaju veu samostalnost nego neke savezne drave u okviru federacije. Tipian primjer je Republika Italija, koja je unitarna drava. Meutim, u njoj postoji pet regija od 20 sa veoma irokim autonomnim nadlenostima. Danas u svijetu postojanje unitarnih drava je pravilo, jer samo 24 drave su savezne. 7.4.2.2. Savezna drava ili federacija Naziv federacija dolazi od latinske rijei foedus, to znai savez. Savezna drava ili federacija je drava koja je sastavljena od vie saveznih drava, zemalja ili kantona. Ti dijelovi drava mogu, ali i ne moraju, imati isto dravno ureenje. U zavisnosti od toga, postoje simetrine i asimetrine savezne drave. Prema nainu uspostavljanja, savezna drava moe nastati tako to se unitarna drava reorganizuje u saveznu dravu. Tipian primjer jesu drave Latinske Amerike (naprimjer, Brazil, Meksiko, Argentina), koje su u 19. vijeku iz unitarnih pretvorene u savezne drave, ili Belgija koja je 1993. godine od decentralizovane unije postala savezna drava. Taj proces pretvaranja unitarne u federalnu dravu se naziva disocijacija. Drugi i ei nain stvaranja savezne drave jeste kada ve postojee i samostalne drave kreiraju jednu saveznu dravu dogovornim ujedinjenjem, ili pretvaranjem konfederalne drave u tjenji oblik saradnje federalnu dravu. Tipian primjer za to su Sjedinjene Amerike Drave (u daljnjem tekstu SAD) federacija koja je nastala 1789. godine, kada je (danas u svijetu najstariji) Ustav SAD stupio na snagu. Slino je i sa vicarskom, koja je u 19. vijeku reorganizovana iz konfederacije u federaciju. Takav nain stvaranja saveznih drava naziva se asocijacija. Kad je rije o razlozima za uspostavljanje federalnog ureenja, veliku ulogu imaju veliina dravne teritorije ili nacionalni, tj. etniki pluralizam. Taj zakljuak lako se moe izvesti kada se pogleda lista koju ine 24 savezne drave. Tako su ova tri razloga (veliina teritorije, multietninost ili multinacionalnost) imali veliku ulogu pri osnivanju veine velikih ili tipinih multietnikih drava kao to su: Argentina, Australija, Brazil, Meksiko, SAD, Ruska Federacija, Indija, Pakistan, Njemaka, Kanada, vicarska, Belgija. U saveznim dravama drave lanice zadravaju kvalitet drave. S obzirom na dvostruku dravnost (saveza i savezne drave), savezne drave esto imaju pravo na vlastito dravljanstvo, mada ono u praktinom smislu rijei nema

78

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

posebnu ulogu. Dravnost saveznih drava implicira da ne samo savez ve i savezne drave imaju zakonodavnu, izvrnu i sudsku vlast.
U unitarnim dravama ak i u onim u kojima egzistiraju veoma decentralizovane regije, pokrajine ili upravna podruja samo centralna drava ima kvalitet drave. S druge strane, savez drav ili konfederacija nema kvalitet drave, ve se on zadrava kod drava koje su ule u savez.

Posljedica zadravanja dravnosti je postojanje dvaju nivoa vlasti195 saveznog (centralnog) i nivoa saveznih jedinica. Pri tome savezni nivo vlasti, institucionalizovan putem dravnih organa, ima supremaciju nad nivoom vlasti federalnih jedinica. Tipian primjer posljednjeg zakljuka jeste ustavnopravna naredba iz saveznog ustava da cjelokupan pravni sistem saveznih drava mora biti u skladu sa nadreenim saveznim ustavom ili drugim saveznim normativnim aktima. Tu supremaciju drave lanice saveza kompenzuju putem participacije u saveznom nivou vlasti, ili uivaju odreena prava kao to je suspenzivno ili apsolutno pravo veta na donoenje odreene odluke. Takoe, jedan vid te kompenzacije predstavlja i ustavnopravna obaveza da se uspostave kooperativne veze izmeu saveza i saveznih drava. S obzirom na to da je vlast vieslojna (vertikalna podjela vlasti), drave lanice savezne drave imaju odreene nadlenosti koje su najee regulisane, a samim time i zatiene, saveznim ustavom, mada i one, najee, imaju pravo na donoenje vlastitog ustava, to znai da uivaju odreenu, saveznim ustavom ogranienu, ustavnu autonomiju. Iako podjela nadlenosti izmeu saveznog nivoa vlasti i vlasti saveznih drava moe varirati, postoje tipine nadlenosti koje pripadaju savezu kao to su vanjska politika i vanjska trgovina, odbrana, saobraaj i infrastruktura itd. U saveznim dravama dravnost treba razlikovati od suvereniteta. Vanjski suverenitet (meunarodnopravni) ima samo jedinstvena savezna drava, a ne pojedine drave. Meutim, u ustavnopravnoj teoriji sporno je pitanje da li je unutranji suverenitet podijeljen izmeu saveza i drava lanica tog saveza onako kako su podijeljene i nadlenosti (teorija dualizma), ili suverenitet pripada savezu drava (teorija centralizovane savezne drave), tj. saveznim dravama (teorija decentralizovane savezne drave).
Mnoge drave ne spominju direktno pitanje unutranjeg suvereniteta, njegovog jedinstva ili podijeljenosti. Meutim, odgovor na to pitanje se moe indirektno nai u ustavnim odredbama o podjeli nadlenosti. Naime, veina drava tumai ili vee pitanje suvereniteta za pitanje podjele nadlenosti u dravi, spominjui ili ne spominjui i sm pojam suvereniteta. Najee se polazi od toga da je suverenitet drava lanica savezne drave ogranien nadlenostima koje su ustavom pripisane 195 U literaturi (vidi, naprimjer, Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 60; Maunz/ Zippelius, 1994, str. 103) se esto moe nai i tvrdnja da su savezne drave jedinstvene tvorevine sastavljene ne od dva, ve od tri dijela: sveukupne drave, saveza i drav tog saveza. Prema tome, postoji i trei nivo vlasti sveukupna savezna drava koja ima specifine zadatke, prije svega, da podijeli nadlenosti izmeu saveza i drava lanica. Meutim, ovaj trei element, ili trei nivo vlasti, teko se moe primijetiti u praksi, jer on nema svoje pozitivnopravno utemeljenje, ve samo teoretski znaaj. Naime, ustav sveukupne savezne drave integrisan je u ustav saveza, a organi saveza (centralni nivo vlasti) u institucionalnom i organizacionom smislu obavljaju, ujedno, i funkcije ukupne savezne drave. Prema tome, ak i da postoje razlozi za spor o dualnoj ili trijalnoj teoriji sastava saveznih drava, njegova praktina vrijednost je veoma mala.

Nedim Ademovi

79

Ustav Bosne i Hercegovine saveznoj dravi (federaciji). Prema tome, postoji pretpostavljeni suverenitet drava lanica savezne drave (federalnih jedinica) pri emu, u sluaju spora, postoji supremacija suvereniteta savezne drave! Ustav SAD, Amandman broj 10,196 propisuje da savezne drave imaju one nadlenosti koje nisu dodijeljene Uniji (savez/federacija), tj. koje im nisu explicite zabranjene. U vie svojih odluka Vrhovni sud SAD (eng. Supreme Court) je naglasio da su, samim tim, i pojedine drave suverene u okviru svojih vlastitih ogranienja, ali i samostalne jedne naspram drugih, posmatrajui ih kao lokalne vlade.197 Ipak, u sluaju konflikta suverenosti izmeu pojedine drave i Unije, prednost ima vaee pravo Unije.198 Direktnija formulacija nalazi se, naprimjer, u Ustavu vicarske, iji lan 3. propisuje: Kantoni su suvereni ukoliko njihova suverenost nije ograniena Saveznim ustavom; oni uivaju prava koja nisu prenesena na Savez (prevod autora).

7.4.2.3. Savez drav ili konfederacija Savez drav ili konfederacija nije drava, ve posebna unija samostalnih suverenih drava koje takav status zadravaju u savezu. Savez drav se bazira najee na meunarodnom ugovoru. Aktom svoje suverene volje suverene drave prenose na savez odreene nadlenosti za koje smatraju da e se bolje izvravati putem saveza drav (odbrana, vanjska politika, zajednika valuta i sl.). U tu svrhu drave moraju kreirati i odreene konfederalne vlasti. Odluke koje donese konfederalna vlast obino se ne mogu direktno provoditi u pojedinim dravama a da te drave ne donesu poseban nacionalni akt o provoenju. U sluaju da se vri opstrukcija tih odluka na nacionalnom nivou, taj konflikt savez drav mora rjeavati samo na meunarodnom planu. Ukoliko su veze izmeu drava slabije, utoliko savez drav moe vie liiti na meunarodne institucije. U suprotnom, ukoliko su veze jae, savez drav ima vie slinosti sa saveznom dravom. Drave ujedinjene u savez drav mogu ponovo istupiti iz tog saveza u bilo koje vrijeme. Tipine konfederacije su bile stara vicarska Konfederacija (1291-1848), Njemaka Konfederacija (18151866), Ujedinjene Amerike Drave (1781-1788). 7.4.2.4. Supranacionalna organizacija Naziv supranacionalna organizacija dolazi od latinskih rijei supra, to znai iznad, i natia, to znai narod ili drava. Prema tome, rije je o naddravnim strukturama koje su onoliko jake koliko su drave spremne prenijeti svojih suverenih ovlatenja na supranacionalnu vlast. Supranacionalna organizacija nije drava, jer ne raspolae originernom vlau, ve derivativnom, izvedenom putem prenosa suverenih ovlatenja sa drava lanica supranacionalne organizacije. Ipak, u supranacionalnoj organizaciji postoji autonomni pravni sistem koji ima kvalitete direktne primjene i prioriteta u odnosu na nacionalne pravne sisteme, to predstavlja razliku u odnosu na meunarodne organizacije. U svrhu kreiranja takvog pravnog sistema, osnivaju se i odreene institucije supranacionalne organizacije. Najstarija supranacionalna organizacija
196 The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people. 197 Vidi predmet Bank of U.S. protiv Daniel, 37 U.S. (12 Pet.) 32, 54 (1838) (The respective states are sovereign within their own limits, and foreign to each other, regarding them as local governments.). 198 Vidi predmet The United Pub. Workers protiv Mitchell, 330 U.S. 75, 9596 (1947).

80

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

je Evropska zajednica za elik i eljezo (1952-2002). Sljedee tipine supranacionalne organizacije su EU ili evropske zajednice199 ili Jedinstveno trite June Amerike, koje je osnovano 1991. godine. Dva najvanija kreatora teorije supranacionalnog integrisanja su Robert uman (franc. Schuman) i an Mone (franc. Jean Monnet), francuski politiar i privrednik, koji su tvorci ideje o evropskom ujedinjavanju.200 7.4.2.5. Excursus: prednosti i nedostaci savezne drave u odnosu na unitarnu dravu Osnovna prednost savezne drave u odnosu na unitarnu dravu jeste injenica da se vlast dijeli ne samo u horizontalnom (funkcionalnom) smislu na zakonodavnu, izvrnu i sudsku ve i u vertikalnom smislu na vie nivoa vlasti izmeu razliitih administrativno-teritorijalnih jedinica. Time se ostvaruje bolji balans vlasti i spreava zloupotreba vlasti. Taj argument dobiva vei znaaj ukoliko postoje razliite politike partije na nivou centralne vlasti i na nivou saveznih jedinica, jer se stvara mogunost ostvarivanja pluralizma vlasti na razliitim nivoima, te mogunost dokazivanja pozitivnih i negativnih strana odreenih politikih partija koje uestvuju u vlasti u razliitim vladama. Taj argument gubi na znaaju ukoliko se na razliitim nivoima vlasti nalazi na poziciji ista politika partija, jer se u tom sluaju vodi jedinstvena politika u cijeloj dravi.
Preneseno na teren BiH, mogue je da jedna politika partija ili odreena koalicija partija u jednom entitetu bude opozicija, a na dravnom nivou ili u odreenim institucijama drave (naprimjer, Predsjednitvo BiH) bude pozicija. Time se otvara mogunost da stranke dokazuju svoje rezultate tamo gdje su pozicija i istovremeno kritikuju drugu vlast zbog propusta ili loih rezultata tamo gdje su opozicija. Na taj nain omoguava se da dobri rezultati na dravnom nivou budu razlog da glasai daju povjerenje toj stranci ili koaliciji i na entitetskom nivou na narednim izborima.

Sljedea prednost savezne drave je mogunost da se prenesu nadlenosti na nii nivo vlasti u oblastima ivota u kojima su potrebni vea prisutnost na terenu i razumijevanje specifinog injeninog stanja. Time se mogu ostvariti bolji rezultati, jer je lokalna vlast u boljoj poziciji da razumije istinske potrebe lokalne zajednice, njene probleme, mogunosti za njihovo rjeavanje itd. Osim toga, dobri primjeri u jednoj zajednici mogu biti uzor cijeloj dravi. Prema tome, vie zajednica koje pokuavaju da upravljaju istom oblau ima vie anse da doe do dobrog rjeenja nego ukoliko se to radi iz jednog centralnog mjesta. Ne treba zanemariti ni kapacitet kooperacije u saveznoj dravi, jer dogovor, razmjena miljenja i argumenata omoguavaju zajednici da se bolje prilagoava novonastalim situacijama. Osim toga, odluke koje su rezultat zajednikog rada i dogovaranja imaju vei legitimitet kod prosjenog graanina, jer su rezultat dogovora predstavnika svih dijelova drave, njenih interesnih zajednica (ekonomskih, jezikih, kulturnih, etnikih itd.). Konano, takve odluke se lake provode na terenu.
199 O tome vie na str. 42. 200 Vie o oblicima dravnog ureenja, izmeu ostalih, vidi: Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 59. i dalje; Maunz/Zippelius, 1994, str. 102. i dalje; arevi, 2005, str. 141. i dalje; Mangoldt/Klein/Starck, 1999, str. 11. i dalje; Markovi, 2009, str. 361. i dalje; Trnka, 2000, str. 297. i dalje; Smerdel/Sokol, 2007, str. 413. i dalje.

Nedim Ademovi

81

Ustav Bosne i Hercegovine Ti argumenti su posebno bitni za BiH. Naime, postojanje razliitih naroda u BiH, ali i razliitih teritorijalnih jedinica (entiteti i DB), ukazuje na potrebu da legitimni predstavnici ovih skupina i zajednica vode stalni dijalog kako bi se meusobno razmijenile i saznale pojedinane potrebe, problemi, pozitivni rezultati, negativna iskustva itd. Ukoliko vodi ka meusobnom razumijevanju i traenju kompromisa, rezultat takvog dijaloga mogu biti dobra i stabilna rjeenja koja uivaju puni legitimitet. Ukoliko se nameu rjeenja, njihova prihvatljivost, implementacija na terenu, ali i legitimitet postaju problematini. Tipian primjer su oktrojisane odluke Visokog predstavnika za BiH kojima se nameu zakoni. Takve odluke se otvoreno, formalno ili faktiki odbijaju, osporavaju, ili ne provode na terenu (vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine).

Meutim, savezna organizacija drave ukazuje i na odreene nedostatke. Osnovni nedostatak jeste injenica da se nemogunost ostvarivanja jedinstvene politike i prava negativno reflektuje na odreene oblasti u praksi.
Naprimjer, u BiH se veoma esto moe uti kako nedostatak jedinstvenih ili barem minimalnih okvirnih standarda onemoguava da odreene nadlenosti, sagledavajui ukupnu situaciju u dravi, budu funkcionalne. Tipian primjer su razliite regulative u ekonomiji i privredi zbog ega se ustavnopravni princip jedinstvenog trita ne moe razviti u punom kapacitetu. Djelotvorno sredstvo za obezbjeenje slobode kretanja robe na tritu jeste harmonizacija pravnih sistema u entitetima, koji se u brojnim oblastima znatno razlikuju, kao i uklanjanje propisa koji spreavaju privrednu razmjenu, naprimjer, razliitih entitetskih indirektnih poreza koji bi postojali umjesto indirektnih poreza koji su jedinstveno regulisani.201

Ukoliko ne postoji spremnost za kompromis i konsenzus, ili ukoliko ne postoje mehanizmi za deblokadu konflikta interesa, decentralizovana vlast, pluralizam politikih moi i razliitost miljenja esto vode ka paralizi razvoja odnosa i nemogunosti da se napreduje. Upravo zbog toga, lake je provoditi demokratsku vlast iz jednog centra ili posredstvom jedne vladajue stranke nego to raditi iz vie centara.202
Naprimjer, u BiH je sistem vlasti veoma decentralizovan ili pluralan u raznim oblastima ili institucijama. Tako, da bi se donijela odreena odluka u PSBiH, ona mora dobiti najmanje jednu treinu glasova iz svakog entiteta [lan IV/3.d) Ustava BiH]. Ukoliko se kompromis ne postigne, odluka ne moe biti donesena. Slian primjer je i sa odlukama Predsjednitva BiH, koje se moraju, u principu, donijeti konsenzusom njegovih lanova [uporedi lan V/2.d) Ustava BiH].

7.4.3. Federalizam
Pojam savezna drava ili federacija je (ustavno)pravni pojam i on odreuje nain dravnog ureenja jedne drave. Federalizam je politiki princip koji na politikom nivou (nivou odluka) ujedinjuje razliite, naelno ravnopravne, regionalno-politike cjeline.203 Federalizam je aranman dviju ili vie samoupravnih zajednica koje izraavaju elju da dijele zajedniki politiki prostor.204 Federalizam je podijeljena autonomija u okviru sistema teritorijalno

201 Uporedi Odluku USBiH broj U 14/04 od 29. oktobra 2004. godine, taka 30, koja se odnosi na Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja (Sl. gl. BiH broj 44/03). 202 Vie o ovome vidi i Zippelius, 1994, str. 381. i dalje. 203 arevi, 2005, str. 144 (naglasak autora). 204 Wayne, 2006, str. 77.

82

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

podijeljene vlasti.205 Shodno tome, federalizam podrazumijeva podjelu vee cjeline u vie manjih. Iz prethodno citiranih definicija federalizma moe se zakljuiti da federalizam ima vie aspekata. Ustavni aspekt federalizma je koncentrisan na podjelu vlasti izmeu vie razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti i na teritorijalnu difuziju vlasti. Socijalni aspekt federalizma bavi se vie drutvenim odnosima unutar federalne strukture. Za taj aspekt podjela vlasti i institucionalna infrastruktura nisu bitne, ve socijalni kvalitet drutva koji treba da bude artikulisan i zatien putem federalizma. Politiki aspekt federalizma pokuava da kombinuje ustavni i socijalni aspekt na nain da analizira kako da putem podjele vlasti i institucionalne strukture drava i drutvo budu funkcionalni i afirmativni. Prema tome, politiki aspekt federalizma se koncentrie na strukturu i provoenje federalizma na terenu. Pojam federalizma, za koji smo prethodno dali nekoliko definicija, potrebno je razlikovati od pojmova federacije i federalnog politikog sistema. Federacija je vodei tip federalnog ureenja koji ispunjava konkretne standarde. Federalni politiki sistem se ne svodi samo na federaciju ve obuhvata mnogo iru lepezu politikih aranmana koji variraju od demokratske decentralizacije drave, u smislu podjele na okruge, regije, optine itd., do ujedinjavanja drava u meunarodne institucije. Federalizam dobija sve vei znaaj u svijetu, a posebno nakon II svjetskog rata. Opravdano se postavljaju pitanja: Zato je federalizam tako bitan element pri politikom ureivanju zajednica? Zato se federalizam primjenjuje kroz dugi istorijski period i zato nije nikada prevazien, ve se i dalje razvija i poprima nove savremene oblike? Odgovori na ta pitanja veim dijelom nalaze se u principu supsidijarnosti, koji ini osnovni krvotok federalizma. Taj princip proizlazi iz principa demokratije i podrazumijeva pravo manjih zajednica da reguliu i upravljaju svim onim oblastima koje mogu, po prirodi stvari, same da obavljaju i koje bolje poznaju od veih zajednica u ijem su sastavu. Drugim rijeima, nadreena zajednica ne treba da se mijea u one oblasti koje nierangirana zajednica moe sama isto ili bolje da obavi.
Tako, naprimjer, koji lokalni put je potreban odreenoj zajednici je stvar, prije svega, te lokalne zajednice. Ona bolje poznaje svoje istinske potrebe, moguu frekventnost saobraaja, vlastite kapacitete, klimatske uslove itd. S druge strane, interesi koji prevazilaze granice jedne lokalne zajednice moraju se regulisati na nivou koji ti interesi obuhvataju. Primjera radi, ako je interes drave BiH da na jedinstven nain i za sve graane, na cijeloj svojoj teritoriji utvrdi minimalne standarde za rjeenje pitanja stare devizne tednje, ustavnopravno e biti opravdano da ona preuzme nadlenosti da donese zakon kojim e to pitanje regulisati.206 Na principu supsidijarnosti funkcioniu i mnogi drugi odnosi. Tako i ESLJP ne eli da sudi domaim sudovima u smislu ispravnosti njihove odluke u onim stvarima koje nacionalni sudovi, po prirodi stvari, bolje poznaju od njega.207 Prema tome, ESLJP nee se mijeati u odluku nacionalnih sudova sve dok ta ocjena nije arbitrarna (oigledno neosnovana).

205 Thorlakson, 2003, str. 4. 206 Vidi Odluku USBiH broj U 14/05 od 2. decembra 2005. godine. 207 Vidi Odluku USBiH broj U 50/01 od 30. januara 2004. godine, taka 32.

Nedim Ademovi

83

Ustav Bosne i Hercegovine

ta su konkretne posljedice primjene principa supsidijarnosti? Prije svega, decentralizacijom vlasti dolazi do podjele vlasti na vie nivoa, ime se spreava njena koncentracija u odreenim centrima. Takoe, podjelom vlasti poveava se stepen politike pluralnosti. Naime, manje politike i interesne grupe imaju mogunost da preuzmu vlast na niem nivou, tamo gdje one imaju legitimitet izborne baze. Naravno, na taj nain se poveava stepen njihove odgovornosti. Federalizacija ima i produktivnu dimenziju. Naime, nii decentralizovani nivo vlasti esto ima bolji uvid u konkretne injenice na terenu u odreenim oblastima, to mu omoguava da bolje regulie i upravlja tim oblastima. Samim tim, ivotni standard se podie, a zajednica bolje funkcionie nego da je upravljanje njome regulisao vii nivo vlasti koji nema konkretan dodir sa stanjem na terenu. S obzirom na to da se tako lokalna zajednica ukljuuje u regulisanje i upravljanje odreenim ivotnim oblastima, obini graani imaju vie dodira sa konkretnom vlau. Time se poveava stepen demokratinosti dravnih aktivnosti. Drugim rijeima, obini graanin ima vie upliva u dravno upravljanje. Time se poveava i legitimitet vlasti. Dalje, podjela vlasti prema principu supsidijarnosti omoguava da se olaka rjeavanje konflikta interesa. Prema tome, lokalni problemi se najbolje rjeavanju u okviru lokalnih zajednica. Konano, federalizacija je esto sredstvo za zatitu nacionalnih manjina i drugih zajednica koje su faktiki u istom poloaju kao nacionalne manjine.208 Decentralizacija vlasti omoguava odreenoj zajednici koja je u dravi manjina, ali na odreenoj teritoriji predstavlja veinu, da upravlja onim oblastima koje su vitalne za njen opstanak i koje su iskljuivi interes te teritorije. Pri tome se misli, prije svega, na njegovanje tradicije, kulture, jezika, obiaja, ali i mogunost da se uestvuje u vlasti. To je sredstvo protiv majorizacije manjine.209 Prema tome, federalizam je nain za pomirenje graanskog/individualnog i grupnog, pri emu obje kategorije treba da uvaju svoj integritet.
Federalizacija kao politiko opredjeljenje za zatitu nacionalnih manjina pretpostavlja njihovu koncentraciju na odreenoj teritoriji (regiji, zemlji, provinciji, kantonu) u smislu da na toj teritoriji predstavljaju veinu. U tom sluaju federalizacija je model koji pokuava da pomiri dva razliita interesa: s jedne strane, liberalni princip vladavine veine i ravnopravnosti graana bazirane na dravljanstvu, te, s druge strane, osjetljiva pitanja identiteta odreenih zajednica, tj. njihovih etno-kulturnih potreba. To je sluaj sa veinom drava u kojima postoje pokreti odreenih zajednica za veu autonomiju (koti, Katalonci, panski Baski, Korzikanci, narod Farskih otoka itd.). Ukoliko se nacionalna manjina ne moe identifikovati sa odreenom regijom, federalizacija nije model za rjeavanje vitalnih pitanja nacionalnih manjina, ve odreeni konsocijacijski/konsenzualni model. Konsocijacijski/konsenzualni model je vrsta dogovora ili pakta meu odreenim zajednicama, tipinim prema razliitosti (jezik, nacionalnost, kultura itd), na osnovu kojeg se ureuju bitna pitanja za njihov suivot, opstanak, funkcionalnost ukupne zajednice, politiko uee itd.210 208 Tako, naprimjer, Srbi su konstitutivni narod na cijeloj teritoriji BiH, ali su faktika manjina u FBiH, to je, takoe, sluaj sa Bonjacima i Hrvatima u RS. 209 Vie o federalizmu vidi: Smerdel/Sokol, 2007, str. 421. i dalje; Zippelius, 1994, str. 373. i dalje; Trnka, 2000, str. 298. i dalje; Markovi, 2009, str. 363. i dalje. 210 Wayne, 2006, str. 78.

84

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

Ipak, da bi federalizacija bila uspjena, ona mora biti zasnovana na zajednikom interesu svih bitnih uesnika da takva zajednica egzistira i da se potuju vii zajedniki ciljevi koji su afirmativni za sve. Istovremeno, mora postojati spremnost da se potivaju posebnosti pojedinih uesnika i njihovih interesa. Ta ambivalentnost ciljeva,211 esto izraena i kroz moto ujedinjeni u raznolikostima,212 podrazumijeva da uesnici uivaju ravnopravan status, da budu spremni na kompromis, mirno i sporazumno rjeavanje sukoba, kao i stalni dijalog kao sredstvo upravljanja i rjeavanja konflikta.

7.4.4. Sloenost ustavnopravnog ureenja BiH

Kao to je na poetku ovog odjeljka reeno, prema lanu I/3. Ustava BiH, BiH je sastavljena od dvaju entiteta. Dodatno, na teritoriji dvaju entiteta je formirana posebna jedinica lokalne samouprave DB. Distrikt je kondominij entitet, to znai da je teritorija zajedniko vlasnitvo entitet. Meutim, BD se nalazi pod suverenitetom centralne vlasti i pod upravom institucija centralne vlasti (lan VI/4. Ustava BiH). U literaturi se zastupaju razliita stanovita prema pitanju koncepcije BiH u smislu njenog dravnog ureenja. Uglavnom se govori o federaciji ili saveznoj dravi.213 Meutim, neki autori214 smatraju da je drava u velikoj mjeri konfederativna, ili da je dejtonska dravna konstrukcija manje-vie labava unija etnikih entiteta.215 Biva predsjednica USBiH Sneana Savi216 smatra da je drava u svom novom obliku konfederacija, a ne federacija, mada priznaje da Ustav BiH sadri odreene elemente federativne dravne organizacije.217 Na osnovu ovakvih, divergentno razliitih, stavova vrhunskih meunarodnih i domaih strunjaka i teoretiara, bilo bi tendenciozno kategorino tvrditi ko je u pravu. Zbog toga, ne preostaje nam nita drugo nego da svakom zainteresovanom licu damo savjet da sm, polazei od klasinih kriterija podjele pojedinih tipova naina dravnog ureenja, zakljui kojoj grupi oblika dravnog ureenja pripada BiH. Posebnu panju treba obratiti na osnovna pitanja kao to su: suverenitet, podjela nadlenosti, kvalitet entitet kao sastavnih dijelova BiH, odnos pravnih sistema izmeu centralne vlasti i entitet, ustavnopravnog statusa pojedinih etnikih zajednica itd. U tome, na izvjestan nain, mogu nam pomoi sistemsko tumaenje Ustava BiH i praksa USBiH, koja predstavlja obavezujue tumaenje Ustava BiH. Prema lanu I/3. Ustava BiH, sastavni dijelovi drave BiH zovu se entiteti. lan VI/4. Ustava BiH daje pravo da centralna dravna vlast stavi pod svoj
211 Vidi: Smerdel/Sokol, 2007, str. 424. 212 To je, naprimjer, moto postojanja EU (lat. in varietate concordia, eng. united in diversity). 213 Naprimjer: Yee, 1996, str. 181. i dalje; Marko, 1999, str. 101. i dalje; Winkelmann, 2003, str. 60. i dalje; Begi, 2003, str. 45; Miljko, 2003, str. 41; Markert, Waters, Thomas, 2003, str. 88. i dalje. 214 1999, str. 531. 215 Szasz, 1995.a, str. 377; prevod autora. 216 2003. 217 Savi, 2003, str. 28.

Nedim Ademovi

85

Ustav Bosne i Hercegovine

suverenitet i dravne institucije BD kao posebnu jedinicu lokalne samouprave, u skladu sa Ustavom BiH. Alineja 6. Preambule Ustava BiH, koja ima normativno djelovanje (znai da je pravno obavezujua),218 priznaje suverenitet, teritorijalni integritet i politiku nezavisnost BiH. Takoe, lan I/1. Ustava BiH priznaje kontinuitet meunarodnopravnog subjektiviteta BiH. Entiteti ne uivaju bilo kakav oblik suvereniteta ili pravo na samoorganizovanje koji se temelje na ideji teritorijalne podjele (Odluka USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, taka 30). Samo cjelokupna drava ima meunarodne i dravne granice, a entiteti su omeeni tzv. meuentitetskom linijom, koja nema kvalitet dravne granice (l. I/4. i VI/4. Ustava BiH; Odluka USBiH broj U 5/98-I od 29. januara 2000. godine, ta. 14-17). Entiteti nemaju naziv drava, niti kvalitet drave. Prema lanu I/7. Ustava BiH, entiteti imaju pravo na dravljanstvo za svoje graane. U svom nazivu RS ima referencu da se radi o unitarnoj strukturi i republikanskom obliku vladavine, a FBiH svojim nazivom ukazuje da je prema svom obliku dravnog ureenja federacija. Prema tome, BiH je organizovana na asimetrian nain. Ipak, postojanje ustava, oznaka republika ili dravljanstvo sami po sebi nisu dokaz dravnosti. To se esto moe nai i u drugim federalnim dravama i njihovim federalnim jedinicama, a takve institucionalne elemente, tavie, titi i savezni ustav tih drava. To je sluaj i u BiH (Odluka USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, taka 28). Bonjaci, Hrvati i Srbi su konstitutivni narodi na cijeloj teritoriji BiH, to podrazumijeva njihovu ravnopravnost bez obzira na faktiki poloaj veine ili manjine (Odluka USBiH broj U 5/98-III, taka 35. i dalje, od 1. jula 2000. godine). Nadlenosti zajednike drave, prema Ustavu BiH, prije svega, lanu III, podijeljene su izmeu centralne vlasti i entitet. Pri tome, postoji pretpostavka o postojanju nadlenosti entitet [lan III/3.a) Ustava BiH]. Te nadlenosti se ne mogu mijenjati odlukom centralne vlasti osim u sluaju izuzetka koji je propisan lanom III/5. Ustava BiH. Ustavnopravne nadlenosti entitet mogu se mijenjati jedino izmjenama Ustava BiH i njih titi USBiH. Meutim, u odreenim oblastima postoje i zajednike, tj. konkurente nadlenosti (naprimjer, odluke USBiH br. U 5/98-I, ta. 31-34. i taka 43. od 29. januara 2000. godine, U 9/00, ta. 11-13. od 3. novembra 2000. godine). U okviru vanjske politike, entiteti, u skladu sa lanom VI/3.a) Ustava BiH, imaju pravo da uspostavljaju specijalne paralelne odnose sa susjednim dravama potujui pri tome Ustav BiH. Centralni nivo vlasti i entiteti imaju obavezu da ostvaruju odreenu kooperativnost u oblasti ljudskih prava, stvaranju jedinstvenog trita, ispunjavanju meunarodnih obaveza i implementaciji Ustava BiH [l. II/1, I/4. i III/3.b) Ustava BiH, lan III/4. i lan I/1. Aneksa II na Ustav BiH]. Entiteti imaju pravo da uestvuju u donoenju odluka PSBiH. Pravni sistem entitet, ukljuujui njihove ustave, u skladu sa lanom III/3.b) i lanom XII/2. Ustava BiH, mora biti u skladu sa Ustavom BiH. Time entiteti imaju svoje ustave (lan XII/2. Ustava BiH), a i pravo da imaju zakonodavne, izvrne i sudske organe.

218 Odluka USBiH broj U 5/98-II od 18. februara 2000. godine, taka 13.

86

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

U znatnoj mjeri entiteti uestvuju u kreiranju vlasti na centralnom nivou, naprimjer u institucijama i organima BiH [izbor delegata u Dom naroda PSBiH (lan IV/1. Ustava BiH)], ili izboru sudija USBiH [lan VI/1. Ustava BiH], ili u smislu da predstavljaju izborne jedinice za dravne institucije i organe [Predsjednitvo BiH [lan V, prva reenica, Ustava BiH)]. Dalje, entiteti imaju pravo da blokiraju donoenje odreenih dravnih odluka, kao to je to sluaj sa Predsjednitvom BiH, u skladu sa lanom V/2.d) Ustava BiH.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Koji su oblici dravnog ureenja i ta ih karakterizuje? Koje su prednosti, a ta su nedostaci savezne drave u odnosu na unitarnu dravu? Kakva je razlika izmeu pojma federacija/savezna drava i federalizam? U emu se ogleda potreba za federalizacijom? Nabroj pet federalnih drava u svijetu. Kada je korisna federalizacija, a kada konsocijacijsko/konsenzualna demokratija za zatitu odreenih nacionalnih grupa? Da li Ustav BiH odreuje, ili definie dravno ureenje BiH? Kako bi se okarakterisalo dravno ureenje BiH uzimajui u obzir standarde pojedinih oblika dravnih ureenja? Koja je najbitnija odluka USBiH u pogledu tumaenja odnosa drave i entitet? Kako bi se mogao definisati status BD unutar BiH?

7.5. Bosna i Hercegovina kao republika?

Prema Ustavu (S)RBiH iz 1974. godine, BiH je imala oznaku republika. Kada je stupio na snagu 14. decembra 1995. godine, Ustav BiH je amandmanski zamijenio i stavio van snage Ustav RBiH.219 Vaei dejtonski Ustav BiH ni na jednom mjestu ne ukazuje da je BiH republika! Prema tome, terminoloki, BiH je izgubila oznaku republika. esto se postavlja pitanje da li je BiH danas zaista republika.
U biti, republika je vrsta dravne vladavine. Suprotna dravna forma koja nije republikanska je monarhija. Sadrajno gledajui, dravna forma nam govori o tome ko se nalazi na elu drave. U monarhijama na elu drave nalazi se pojedinac monarh koji na tu poziciju dolazi nasljeem ili putem sakralne legitimacije (voljom Boga). U republikama na elu drave nalazi se inokosni ili kolektivni predsjednik, biran direktno ili indirektno, i koji je graanima (narodu, naciji) odgovoran politiki i pravno. Takva odgovornost u monarhijama ne postoji. Politiku vlast monarh provodi vlastitim pravom. Meutim, pojmovi republika ili monarhija ne ukazuju nam kakvi su odnosi vlasti u samoj dravi. Prema tome, mogli bismo rei da je republika oblik dravne forme koji nije monarhija.220 Zato nam pojmovi republika ili monarhija ne ukazuju na to kakvi su odnosi vlasti u samoj dravi? Odgovor na to pitanje nalazi se u istorijskom razvoju pojma monarhije. U antiko doba Grci su smatrali monarhiju dravnom formom u kojoj vlada pojedinac. Daljnjim razvojem drave i drutva u Evropi vladavina pojedinca 219 lan XII/1. Ustava BiH. 220 hlinger, 2009, str. 56.

Nedim Ademovi

87

Ustav Bosne i Hercegovine postala je nasljedna, tako da se pojavljuju vladajue dinastije u pojedinim dravama, to je uticalo na definiciju monarhije. Monarh je imao razliite nazive: kralj/kraljica (kao u Engleskoj), knez (kao u Monaku ili Lihtentajnu), car (kao u Japanu), emir (kao u Kuvajtu) ili veliki vojvoda/vojvotkinja (kao u Luksemburgu). S vremenom, pod uticajem naprednih i slobodarskih ideja o podjeli vlasti i razvoju pravne drave, monarhu su oduzeta mnoga ovlatenja i dodijeljena parlamentu. Uprkos tome, monarhija je ostala naziv za formu drava koje imaju nasljednog vladara, bez obzira na to to on vie nema koncentrisanu vlast. Meutim, takve monarhije, u smislu klasine definicije i podjele, nisu vie monarhije, ve demokratije i nazivaju se parlamentarne monarhije (naprimjer, Australija, Japan, Danska, Engleska, Holandija, Belgija). Antiki oblik dravne forme u kojoj je vlast koncentrisana u rukama jednog ovjeka danas se naziva monokratija.221

Uzimajui u obzir prethodno obrazloenje, sasvim je jasno da BiH nije monarhija. Ostaje nam da zakljuimo da je BiH republika! Ali, zato to ne pie u Ustavu BiH? Da li nepostojanje ovog atributa ima odreene posljedice u ustavnopravnom smislu? U ovom sluaju nepostojanje oznake republika ne teti. Naime, oznaavanje dravne forme nije obligatorno. Ono je uglavnom prisutno u ustavima drava koje su prije bile monarhije, kako bi ustavotvorac jasno dao do znanja da vraanje na stari monarhistiki reim nije mogue.
To je tipino, naprimjer, za Republiku Austriju, koja je ukinula monarhijsku dravnu formu i 1918. godine uvela republiku. Pri tome, u Saveznom ustavnom zakonu (lan 60. stav 3) propisano je da je pasivno pravo na izbor predsjednika oduzeto lanovima kua ili porodica Habsburg-Lothringen koje su prije vladale. Daljnja ogranienja uvedena su Zakonom o habzburgovcima u kojem su uvedene odreene odredbe kao garanti da e se republikanski sistem ouvati.

Ipak, bitno je spomenuti da se, uprkos nepostojanju izriitog ustavnopravnog principa, republikanski princip direktno i jasno nazire u Ustavu BiH, u smislu njegovog materijalnopravnog sadraja. Kao to smo ve naglasili,222 ustavnopravni principi su obavezujui, jer imaju normativnu snagu i sadraj. Sr republikanskog principa ine, prije svega, odredbe o izboru efa drave, tj. Predsjednitva BiH, njegovom mandatu i odgovornosti (lan V Ustava BiH). Dalje, u svom materijalnom sadraju ustavnopravni princip sadri jasno opredjeljenje da drava slui zajednikom javnom interesu.223 Taj interes mora biti stalno konkretizovan putem periodinog demokratskog izraavanja volje graana. Ustavne regule koje su konkretan primjer zatite i promovisanja zajednikog dobra nalaze se u odredbama o dravnim ciljevima. Te odredbe su, naprimjer, potivanje ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti, podsticanje opteg blagostanja (Preambula Ustava BiH), zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda (prije svega, lan II Ustava BiH i Aneks I na Ustav BiH), te odredbe koje jasno ukazuju na organizaciju dravne vlasti i njenu odgovornost (misli se, prije svega, na podjelu vlasti i legitimaciju provoenja vlasti putem izbora). Takoe, postojanje republikanske dravne forme podrazumijeva da je drava osloboena od odreene ideologije (za razliku od monarhije), u smislu da se
221 Vie o ovoj temi vidi: Zippelius, 1994, str. 152. i dalje. 222 Vie o tome vidi na str. 55. 223 Marko Tulije Ciceron (106-43. p.n.e.), u svojoj poznatoj definiciji republike u djelu De Republica (I, 25, 39), govori o republici kao sporazumu ljudi radi zajednikog dobra, potujui pravdu i partnerstvo (Est igitur, [...], res publica res populi, populus autem non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, sed coetus multitudinis iuris consensu et utilitatis communione sociatus).

88

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

sistem vladavine i socijalnog ureenja, a samim tim i koncept zajednikog javnog interesa, oslanja i provodi na religijskim, ili metafiziki viim istinama, ili kao u totalitarnim dravama na zatvorenim teoretskim konstrukcijama za koje se trai da apsolutno vae.224 Drugim rijeima, u svojoj sri republikanski princip podrazumijeva sekularno razumijevanje drave odvojenost drave od crkve (to ne mora biti shvaeno bukvalno i apsolutno) kao i princip religijske neutralnosti drave.225
Naprimjer, u predmetu USBiH broj U 62/01 od 5. aprila 2002. godine postavilo se pitanje da li su dravni sudovi, ukljuujui i USBiH, nadleni da prue sudsku zatitu apelantici koja tvrdi da joj bivi suprug duguje tzv. mehr (u ovom sluaju odreena vrsta naknade koja se isplauje ako doe do razvoda suprunika koji su sklopili erijatski brak). Prvostepeni i drugostepeni sudovi su odbili tubu, smatrajui da je brak bio zakljuen po erijatu i da, kao takav, ulazi u okvir islamskih propisa, a ne propisa iz Porodinog zakona (Sl. list SRBiH br. 21/73 i 44/89) koji se primjenjuje na civilni brak i ne ukljuuje mehr koji je bio osnov apelantiine tube. Opinski sud [...] je, pored toga, naveo da su apelantica i tueni ivjeli u vanbranoj zajednici, budui da nisu zakljuili brak prema Porodinom zakonu. S obzirom na to da Porodini zakon regulie ovu vrstu odnosa (izdravanje i imovinske odnose), sud je ukazao na mogunost da apelantica podnese tubu po osnovu neosnovanog obogaenja ukoliko ima pravnog osnova za to (taka 4). USBiH je, takoe, naveo da je apelantiin zahtjev neosnovan, jer nije stekla imovinu u smislu lana 1. DP broj 1 uz EKLJP (taka 23). Prema tome, oigledno je da drava i njena sudska vlast nemaju pravo da se mijeaju u autonomna prava religijskih zajednica, kao to je pitanje ureenja vjerskog braka, jer su drava i crkva odvojene.

Konano, treba naglasiti da se osobe koje ive na teritoriji jedne monarhije tretiraju u klasinom smislu rijei kao podanici monarha, a u republici ive graani. Svi graani zajedno predstavljaju javnost koja aktivno uestvuje u ostvarivanju opteg i zajednikog javnog interesa. Posljednja alineja Preambule Ustava BiH, koja ukazuje na to da konstitutivni narodi, ostale grupe, te graani daju legitimitet samom Ustavu BiH, upravo je direktni dokaz da su, izmeu ostalih, i svi graani BiH i entitet (lan I/7. Ustava BiH) ti koji daju legitimitet i uestvuju u ostvarivanju zajednikog javnog interesa.226
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta je osnovna podjela naina dravnog ureenja, a ta su forme dravnog ureenja? ta je znaila monarhistika vlast u antiko doba, a ta danas? Da li monarhija moe da bude i demokratija? Da li Ustav BiH formalno propisuje da je BiH republika? Obrazloi elemente republike forme drave BiH. ta je sekularistiko razumijevanje drave? Kako se tretiraju dravljani jedne klasine monarhije, a kako republike?

224 Henke, 2000, str. 863. 225 Uporedi, naprimjer, hlinger, 2009, str. 57. 226 O balansu graanskih (individualnih prava) i grupnih (kolektivnih) prava vidi na str. 215.

Nedim Ademovi

89

Ustav Bosne i Hercegovine

7.6. Bosna i Hercegovina kao socijalna drava/ drava blagostanja?

Slino kao i sa republikanskim principom, dejtonski Ustav BiH nije izriito naveo da je BiH socijalna drava. Primjer sa principom republikanske forme drave BiH navodi nas na prvi zakljuak: postojanje jednog ustavnopravnog principa ne mora se nuno negirati ako se on jasno moe nazrijeti u materijalnom sadraju ustava bez obzira na to to on, kao takav, nije izriito naveden u samom ustavu. To posebno vai ukoliko ustavnopravna doktrina (zvanini stav nauke) ukazuje da eksplicitno navoenje jednog ustavnopravnog principa nije nuno da bi on kao takav postojao! Da li se isti zakljuak moe primijeniti i na princip socijalne drave? Traenje odgovora na to pitanje oteano je zbog injenice da pravna nauka i praksa nisu jedinstvene u vezi sa pitanjem da li je mogue, zbog nepostojanja eksplicitnog ustavnopravnog principa socijalne drave, dravu, ipak, definisati kao takvu.227 Meutim, nepostojanje jedne takve ustavnopravne odredbe ne treba da nas obeshrabri, jer je izazov vei to je rezultat manje izvjestan. Osim toga, i u ovom sluaju moemo se osloniti na sudsku praksu (jurisprudenciju) najviih sudskih instanci u BiH, koje su tumaile relevantne odredbe Ustava BiH. Ipak, prije nego to ponemo da traimo odgovor na ovo pitanje, prvo moramo da razjasnimo ta je socijalna drava. Naime, kada shvatimo ta je sukus ili bit socijalne drave, onda moemo i prepoznati konkretne obaveze drave koje proizlaze iz tog principa. Drugaije reeno, ako se moe potvrditi da Ustav BiH, u svom materijalnom sadraju, odreuje BiH kao socijalnu dravu, onda je rije o normativnom principu sa konkretnim pravnim obavezama drave. Jedna od tih obaveza jeste i da graani mogu, na osnovu tog principa, tvrditi da postoje i da su povrijeena njihova konkretna subjektivna prava. Samim tim, drava ima veliku odgovornost da potuje taj princip. Ako bi odgovor bio negativan, tada bi se provoenje socijalne politike moglo definisati prije kao dravni cilj iz kojeg se ne mogu izvesti konkretna prava graana ili obaveze drave.
Pojam socijalna drava, u principu, dolazi iz njemake pravne kulture, kao posljedica dravnih mjera koje je njemko-pruski dravnik i kancelar Oto fon Bizmark (njem. Otto von Bismarck) preduzeo 1880. godine da bi dobio povjerenje radnike klase i sprijeio emigraciju radnika u SAD. Te godine uvedeno je penzijsko i zdravstveno osiguranje, osiguranje od povrede na radu i naknada za nezaposlenost, to je predstavljalo osnovu za razvoj savremene socijalne drave u cijelom svijetu. Danas lan 20. stav 1. njemakog Osnovnog zakona (njem. Grundgesetz; njemaki ustav) propisuje da je Savezna Republika Njemaka, izmeu ostalog, socijalna drava (njem. Sozialstaat). Taj pojam predstavlja ukupnost dravne infrastrukture, poreskih mjera i pravnih normi kojima se konkretizuje opredjeljenje drave da utvrdi i provodi odreenu socijalnu politiku kako bi omoguila socijalnu sigurnost i socijalnu pravinost. To ukljuuje, prije svega, pomo nemonim, ali i preduzimanje dravnih mjera iji je cilj da se izbjegnu takve situacije, tj. da se saniraju posljedice slobodnog trita. Ipak, iz perspektive uporednih drutvenih nauka, mnogo ee se koristi izraz drava blagostanja (eng. welfare state), koji obuhvata mnogo iru lepezu mjera kako bi se povealo opte socijalno, kulturno i materijalno blagostanje u dravi.228 227 Uporedi, naprimjer, Penthaler, 1979, str. 34. i dalje. 228 Nullmeier, Handwrterbuch des politischen Systems der Bundesrepubilk, dostupno na Internet-stranici Savezne centrale za politiko obrazovanje (Bundeszentrale fr Politische Bildung) <www.bpb.de>, stanje: 1. februar 2011. godine.

90

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

Danas u svijetu, posebno kada se radi o ekonomski i demokratski razvijenim dravama, kao to su skandinavske zemlje, ustavi imaju jasnu odredbu koja ukazuje na princip drave blagostanja. Tako, naprimjer, lan 2. Ustava vedske propisuje, izmeu ostalog, da su osnovni ciljevi javnih aktivnosti lino, ekonomsko i kulturno blagostanje pojedinaca pri emu javna administracija ima obavezu da osigura pravo na rad, dom i obrazovanje, promovisanje socijalne brige i socijalne sigurnosti, te ugodnog ivotnog prostora (stav 1).

Da bi se odredila BiH kao socijalna drava, treba poi od Preambule Ustava BiH. Prije svega, bitno je naglasiti da, prema praksi USBiH, Preambula ima normativni karakter,229 mada snaga tog normativnog karaktera nije ista za svaku njenu alineju (reenicu).230
Naime, neke alineje sadre sasvim jasne ustavnopravne principe, kao to je princip konstitutivnosti narod (alineja 10), a neke su vie napisane u smislu promovisanja ustavnopravnih vrijednosti ili ustavnopravnih ciljeva, kao to je 8. alineja koja samo podsjea na osnovne principe iz eneve i Njujorka.

U 1. alineji Preambule Ustav BiH utvruje tri kamena-temeljca BiH: ustavotvorac se oslanja na ljudsko dostojanstvo, slobodu i jednakost kao na osnovne i centralne ustavne vrijednosti. Samim tim drava nije sama sebi svrha, ona dobiva opravdanje za svoje postojanje u zatiti navedenih najveih pravnih dobara. U lanu II Ustava BiH i Aneksu I na Ustav BiH te odredbe su opirno uobliene u konkretna ljudska prava i slobode, a u lan X/2. ugraena je i zatitna klauzula kojom se zabranjuje da se ta prava i slobode ukinu ili redukuju pri bilo kakvoj promjeni. Zato je bitno spomenuti vezu izmeu obaveze drave da potuje ljudsko dostojanstvo, slobodu i jednakost i obaveze drave da potuje ustavna ljudska prava i slobode? Razlog je vrlo jednostavan. Mnogobrojna prava iz Ustava BiH su tzv. ekonomska, socijalna i kulturna prava! Njihovo postojanje je direktna potvrda da je BiH socijalna drava kojoj Ustav BiH propisuje sasvim konkretne socijalne standarde. Tako, naprimjer, u Aneksu I na Ustav BiH naveden je Meunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koji daje graanima sasvim konkretna prava! Naveemo samo neka: pravo na rad (lan 6) i povoljne uslove rada (lan 7), pravo na socijalno obezbjeenje, tj. osiguranje (lan 9), pravo na to bolje osiguranje (lan 10) itd. Ekonomska, socijalna i kulturna prava ne samo da pripadaju graanima ve ona imaju i, koristei se medicinskom terminologijom, bitna pozitivna sporedna djelovanja. Ta prava ograniavaju zakonodavca da ostvari slobodnu (liberalnu) trinu ekonomiju231 (4. alineja Preambule Ustava BiH) sa kojom su usko vezana prava na privatnu imovinu i pravo na dobit! Naime, drava ima pravo i obavezu, u ime preovladavajueg javnog interesa koji se zove ostvarivanje ciljeva socijalne drave, da nametne takve zakone koji ograniavaju privatnopravne privredne aktivnosti putem poreza, nacionalizacije ili eksproprijacije imovine, planiranja privrednog razvoja, nametanja kontrole slobodnog trita itd.

229 Iscrpno obrazloenje je dostupno u taki 17. i dalje Odluke USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine. 230 Steiner/Ademovi, 2010, str. 35. i dalje. 231 etvrta alineja Preambule Ustava BiH.

Nedim Ademovi

91

Ustav Bosne i Hercegovine

Najdirektnije odreenje BiH kao socijalne drave propisano je u 4. alineji Preambule Ustava BiH. U toj reenici ustavotvorac konstituie ustavnopravni princip opteg blagostanja (eng. general welfare), a privredni rast proglaava ustavnim ciljem. Ta alineja ima odluujui znaaj. Ona daje okvirne koordinate za privrednu i socijalnu politiku u BiH. U svojoj sudskoj praksi USBiH i KLJP pri USBiH su vie puta tumaili tu odredbu. Tako, KLJP pri USBiH iz 4. alineje izvodi zakljuak da u BiH vrijedi princip socijalne drave.232 U vie odluka USBiH konstatuje da su ti principi obavezujui za dravu.233 Prema tome, drava nije samo obavezna da ne kri konkretna prava koja proizlaze iz ovog principa, ve drava ima i pozitivnu obavezu da, titei privatno vlasnitvo i podstiui trinu privredu, djeluje na unapreenju i podupiranju opteg blagostanja i privrednog rasta. Istovremeno, drava ima prerogativ da procijeni na koji nain opte blagostanje i privredni rast najbolje mogu biti ostvareni, posebno ako silom prilika postoje neka ogranienja, recimo, finansijske prirode.234 Meutim, najvii sudovi u BiH nisu definisali princip socijalne drave, to je moda i dobro zato to se ostavlja prostor za funkcionalno tumaenje ovog pojma. Ipak, interesantno je proitati kako, naprimjer, njemaki Savezni ustavni sud definie pojam socijalne drave i obaveznog naloga dravi da uspostavi socijalnu pravdu:
Osnovni zakon [Ustav SR Njemake] ne sankcionie drutvene razlike koje su nastale istorijski. Meutim, on ih i ne odbija u potpunosti. tavie, on polazi od toga da ih je mogue poboljati i da ih je potrebno poboljati. Vodei princip pri tome je napredak ka socijalnoj pravdi. U stalnom sukobljavanju svih ljudi i grupa koje uestvuju u kreiranju socijalnog ivota, s vremena na vrijeme, vidi se ta treba da se praktino uradi. Cilj je ujednaavanje i zatita interesa svih, priblino ravnomjerno unapreenje blagostanja svih graana i priblino ravnomjerno rasporeivanje tereta na sve. Princip socijalne drave treba da sprijei tetne posljedice neogranienih prava, te da uspostavi jednakost do mjere koja se moe razumno opravdati.235

ta moemo na kraju zakljuiti? U materijalnopravnom smislu Ustav BiH jasno sadri princip socijalne drave. Obaveze koje proizlaze iz ovog principa su dalje razraene kroz Ustav BiH. Neki elementi ovog principa su sasvim konkretni, kao to su konkretna ekonomska, socijalna i kulturna ljudska prava i osnovne slobode koji proizlaze iz Ustava BiH (prije svega, Meunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima i EKLJP). Druge obaveze iz ovog principa su dosta neodreene socijalne vrijednosti, kao to je uspostavljanje blagostanja (4. alineja Preambule) ili jednakosti (1. alineja Preambule; lan II/4. Ustava BiH i ostale odredbe o zabrani neopravdanog razliitog postupanja), ili pravde (2. alineja Preambule). Te vrijednosti se mogu podijeliti na one koje nastoje da isprave socijalne nepravde u najirem smislu rijei (naprimjer, uspostavljanje jednakih ansi za invalide) do mjere koja treba da podigne ivotni standard. Ti pravni pojmovi zahtijevaju daljnju razradu putem konkretnih dravnih aktivnosti, a na osnovu konkretnih injenica koje se stalno mijenjaju. Ti pojmovi su preapstraktni da bismo ih mogli sebi predstaviti kao konkretnu dravnu obavezu i subjektivnopravnu poziciju za graane. Neodreene mjere su, takoe, obaveza drave, jer se ubrajaju u
232 233 234 235 Odluka broj CH/98/375 et al. od 6. aprila 2005. godine, stav 1236. Uporedi Odluku broj AP 164/04 od 31. marta 2006. godine, ta. 89. i 96. Uporedi Odluku USBiH broj U 14/05 od 2. decembra 2005. godine. Presuda Saveznog ustavnog suda SR Njemake (BVerfGE) broj 5, 198.

92

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

tzv. pozitivnu obavezu drave. Ipak, kada konkretizuje ove obaveze putem konkretnih mjera donesenih u procesu otvorenog demokratskog graenja politike volje, drava ima odreenu slobodu odluivanja. Ona ima pravo da ocijeni ta su njene mogunosti i potrebe, kako najbolje iskoristiti postojee resurse, u okviru kojih procedura, u kojim vremenskim okvirima itd. Ukoliko drava ne preduzima te mjere uopte, ili ih usvaja na apsolutno neprihvatljiv nain, ona kri princip socijalne drave.
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta je socijalna drava, a ta drava blagostanja? Da li je BiH prema Ustavu BiH socijalna drava? Na osnovu kojih elemenata moemo, ipak, zakljuiti da je BiH socijalna drava? Kako drava ispunjava obaveze da se uspostavi socijalna drava? ta znai pozitivna obaveza drave kada je u pitanju uspostavljanje socijalne drave? Kakav je pravni karakter Preambule Ustava BiH i koja odluka USBiH je to pitanje obrazloila? Koje odredbe Ustava BiH najdirektnije dokazuju opredjeljenje ustavotvorca da BiH bude socijalna drava? Zato princip socijalne drave ograniava slobodno (liberalno) trite?

7.7. Princip jedinstvenog trita

7.7.1. Jedinstveno trite: pozitivna i negativna trina integracija
lan I/4. Ustava BiH garantuje slobodan protok robe, usluga, kapitala i lica na cijeloj teritoriji drave. Jasno je da se ovdje ustavotvorac oslonio na lan 26. Ugovora o EU,236 kojim se namjeravala ostvariti ekonomska integracija zemalja u EZ. Istovremeno, to govori o stavu i predvianju bosanskohercegovakog ustavotvorca (ili njegovih meunarodnih pokrovitelja) o potrebi slobode kretanja u postdejtonskoj BiH. Naime, politika i socijalna podjela zemlje prouzrokovana ratom odrazila se i na ekonomsku oblast, jer je drava i sa ekonomske take gledita bila podijeljena. U tom smislu, nalazila se u slinoj poetnoj poziciji zemalja osnivaa EZ. U maloj zemlji kakva je BiH osiguravanje slobodnog ekonomskog kretanja, a time i stvaranje jedinstvenog trita, bilo je bitnije nego za drave EZ koje su znatno vee i brojnije po stanovnitvu.237
236 Preiena verzija Ugovora o EU i nainu radu EU objavljena je u Sl. listu EU broj C 83 od 30. marta 2010. godine. Na engleskom jeziku dostupno na Internetstranici: <http://europa.eu/documentation/legislation/index_en.htm>. lan 26. glasi: (1) Unija e usvojiti mjere sa ciljem osnivanja ili osiguravanja funkcionisanja unutranjeg trita u skladu sa relevantnim odredbama ovog ugovora. (2) Unutranje trite obuhvata prostor bez unutranjih granica, u kojem je obezbijeen slobodan protok robe, lica, usluga i kapitala u skladu sa odredbama ovog ugovora. (3) Vijee, na prijedlog Komisije, utvruje smjernice i uslove koji su neophodni kako bi u svim relevantnim sektorima bio obezbijeen uravnoteen napredak. 237 Steiner/Ademovi, 2010, str. 105.

Nedim Ademovi

93

Ustav Bosne i Hercegovine

ta je cilj odredbe lana I/4. Ustava BiH? U prvoj reenici odredbe lana I/4. Ustava BiH je pozitivno i uopteno formulisana garancija slobode kretanja u BiH. U 2. reenici slijedi preciziranje garancije iz 1. reenice, koje je formulisano kao zabrana: BiH i entiteti ne smiju spreavati potpunu slobodu kretanja lica, robe, usluga i kapitala u cijeloj zemlji.238 I, konano, 3. reenica sadri zabranu aktivnosti koja bi eklatantno krila te slobode: zabranjene su kontrole na entitetskim linijama razgranienja. Takva sistematika jasno pokazuje da zabrana kontrola na entitetskim linijama razgranienja nije istovremeno i dozvola za obavljanje drugih aktivnosti koje slobodu kretanja ne bi ograniavale na liniji razgranienja entitet, ve, moda, na neki drugi nain.239 Osim toga, u 1. reenici spominje se i obaveza drave da djeluje u pozitivnom smislu radi obezbjeenja slobode kretanja u cijeloj zemlji. Dakle, drava se ne moe ograniiti samo na puko potivanje zabrana iz 2. i 3. reenice.240 Prema tome, lan I/4. definisan je u smislu negativne trine integracije, koja podrazumijeva ukidanje mjera koje predstavljaju prepreku za slobodu kretanja, ali i kao pozitivna trina integracija, tj. kao obaveza da se preduzmu mjere kako bi se ta sloboda ostvarila. Djelotvorno sredstvo za obezbjeenje slobode kretanja jeste harmonizacija pravnih sistema u entitetima, koji se u brojnim oblastima znatno razlikuju,241 kao i uklanjanje propisa koji spreavaju privrednu razmjenu, naprimjer, razliitih, a ne jedinstvenih indirektnih poreza u cijeloj dravi.242 Meutim, moe se pojaviti potreba da neke nadlenosti za donoenje propisa koje, u principu, pripadaju entitetima ili BD ne budu vie decentralizovane ako bi to dovelo do spreavanja slobode kretanja kapitala.243

7.7.2. Zajednike karakteristike etiri slobode

Svim slobodama je zajedniko, prije svega, da predstavljaju obavezu drave u irem smislu rijei. Kada se kae drava, misli se na svu javnu vlast na svim teritorijalno-administrativnim nivoima: od centralnog do optinskog. S druge strane, to znai da privatna, fizika i pravna lica nemaju obavezu da potuju lan I/4. Ustava BiH! Dalje, sve slobode se direktno primjenjuju,244 tako da se privatna, fizika i pravna lica mogu direktno pozvati na tu odredbu u smislu tvrdnje da uivaju konkretna prava, ili da su im ta prava povrijeena. Drugim rijeima, princip jedinstvenog trita stvara subjektivno-pravne pozicije kod subjekata na koje se odnosi. Ako je princip jedinstvenog trita obaveza drave, samim tim drava se obavezuje na naknadu tete ukoliko preduzme mjere suprotne lanu I/4. Ustava BiH i oteti neki subjekt koji uiva te slobode.
238 Odluke USBiH broj AP 792/06 od 16. januara 2006. godine, taka 14; broj U 68/02 od 26. juna 2004. godine, taka 44. 239 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/12468 et al., stav 224. 240 Uporedi Odluku USBiH broj U 68/02 od 26. juna 2004. godine, ta. 40. i 44. 241 Uporedi, recimo, Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja (Sl. gl. BiH broj 44/03). 242 Uporedi odluke USBiH broj U 14/04 od 29. oktobra 2004. godine, taka 30, i broj U 5/98-II od 18. februara 2000. godine, taka 29. 243 Uporedi, jo jednom, Odluku KLJP pri USBiH broj CH/98/375 et al. od 6. aprila 2005. godine, stav 1204. i dalje, u vezi sa isplatom stare devizne tednje. 244 Vidi Odluku USBiH broj U 27/03 od 28. maja 2004. godine, taka 28.

94

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

USBiH i KLJP pri USBiH povezuju garanciju slobode kretanja sa zabranom diskriminacije iz lana II/4. Ustava BiH, koja ne samo da zabranjuje svaku mjeru koja bi spreavala slobodu kretanja lica, robe, usluga i kapitala ve podstie i dravu da stvori institucionalnu garanciju za slobodu kretanja kako bi sprijeila diskriminiuu praksu.245 Da bi postojalo krenje slobode kretanja lica, robe, usluga i kapitala, prema stavu KLJP pri USBiH, nije potrebno da neka mjera ima diskriminiui karakter. Dovoljno je da mjera ogranienja vie optereti jednu grupu nego drugu, pa makar rezultat takvog razliitog tretmana i ne bude okvalifikovan kao diskriminiue postupanje.246

7.7.3. O slobodama pojedinano

Ustavnopravni okvir za slobodnu trinu privredu u zemlji koju propisuje Ustav BiH, naprimjer, u 4. alineji Preambule247 i u lanu II/3.k) Ustava BiH (zatita imovine) upotpunjuju etiri osnovne (ekonomske) slobode. USBiH odatle izvodi obavezu drave da etablira funkcionalan ekonomski poredak, te da osigura ukupnu ekonomsku ravnoteu.248 Da bismo znali ta princip jedinstvenog trita zabranjuje dravi, ili ta joj namee kao pozitivnu obavezu, moramo znati ta konkretno znai sloboda kretanja robe, usluga, kapitala i lica! U samom Ustavu BiH nisu date definicije pojmova, niti su razgraniene osnovne slobode. Meutim, pri tumaenju lana I/4. Ustava BiH, USBiH je ukazao da je Evropski sud pravde jasno definisao materijalni sadraj ovih pojmova.249 Stoga, sudska praksa Evropskog suda pravde koja se tie jedinstvenog trita u EU ima interpretativnu mo za ustavnopravni princip jedinstvenog trita iz lana I/4. Ustava BiH (znai da se moemo na nju pozvati kako bismo objasnili ta je jedinstveno trite iz lana I/4. Ustava BIH). Upravo zbog toga, potrebno je da ukaemo na osnovne elemente ove etiri slobode (sloboda kretanja robe, lica, usluga i kapitala). 7.7.3.1. Sloboda kretanja robe Sloboda kretanja robe jami razmjenu dobara unutar carinskog podruja BiH. Prema tome, ukidanje carina u trgovini izmeu entitet je pretpostavka za stvaranje jedinstvenog trita. Prvo pitanje koje se namee jeste ta je to roba u smislu slobode kretanja. Roba u smislu ove slobode predstavlja sve proizvode koji su mjerljivi novcem i koji mogu biti predmet privredne razmjene. Prema tome, i predmeti umjetnike, arheoloke ili etnografske prirode takoe su obuhvaeni pojmom robe.250 Iz ovog moemo zakljuiti da je predmet ove slobode roba, a ne lice koje uestvuje u postupku protoka robe. Samim tim, nacionalnost ili dravljanstvo nema ulogu u uivanju ovog prava. Prema tome, i stranci se mogu pozvati na ovu slobodu ukoliko se bave prometom robe u
245 Vidi Odluku USBiH broj U 68/02 od 26. juna 2004. godine, taka 43. 246 Naprimjer, vidi Odluku broj CH/98/375 et al. od 7. septembra 2005. godine, stav 1204. 247 Sa eljom da podstaknu opte blagostanje i ekonomski razvoj kroz zatitu privatnog vlasnitva i unapreenje trine privrede. 248 Odluka broj U 68/02 od 26. juna 2004. godine, taka 40. 249 Ibid. 250 Presuda Evropskog suda pravde broj 7/68, Komisija/Italija, Zbirka 1968, str. 423.

Nedim Ademovi

95

Ustav Bosne i Hercegovine

carinskom prostoru BiH. Sloboda kretanja robe podrazumijeva, s jedne strane, obavezu drave da ukine sve mjere koje spreavaju promet ili obim prometa, kao i sve carinske mjere ili mjere koje imaju slino djelovanje251 za domae proizvode, ili za proizvode koji su propisno ve uvedeni u carinski prostor BiH. Takoe, zabranjene su poreske ili sline mjere koje su diskriminiue prirode, ili imaju takvo djelovanje.252 Pri tome je nebitno da li su za spreavanje slobodnog kretanja odgovorni zakonodavstvo,253 uprava254 ili sudstvo.255 Odreeni izuzeci su, naravno, opravdani.
Primjer iz prakse USBiH: Akciza je posebna vrsta poreza na promet robe koja je luksuzna, a manje neophodna za ivot, kao to su nafta i naftni derivati, duhan i duhanske preraevine, kafa, alkoholna pia, pivo i bezalkoholna pia. U BiH akciza pada na teret konanog potroaa. Meutim, zabranjenu administrativnu mjeru za spreavanje slobode kretanja robe predstavlja situacija u kojoj su i prodavac iz jednog entiteta, kao i krajnji kupac iz drugog entiteta obavezni da plate akcize na istu robu. To vai ak i onda kada prodavac ima pravo da, prilaui potvrdu da je akcizu platio kupac, zahtijeva da mu se vrati plaena akciza. Stoga je zabranjeno zahtijevati da prodavac koji svoju robu prodaje u drugom entitetu plaa akcizu bez obzira na to to e moi da je refundira.256

7.7.3.2. Sloboda kretanja lica Sloboda kretanja lica, u zavisnosti od toga da li je rije o nesamostalnim ili samostalnim djelatnostima, obuhvata dvije podslobode: slobodu kretanja radnika i slobodu osnivanja privrednih subjekata ili ekspozitura.

Sloboda kretanja radnika ima cilj da se radnicima omogui da imaju jednake anse za zaposlenje u cijeloj dravi, a to znai njihovu integraciju u mjestu gdje zasnivaju novi radni odnos i uivanje jednakih socijalnih prava. Uivaoci ove slobode su radnici, znai lica koja nisu samostalna, ve se nalaze u radnom odnosu, imaju obavezu da slijede odreene upute poslodavca i dobivaju naknadu za svoj rad.257 U principu, ova sloboda bi trebalo da se odnosi samo na radnike sa bh. dravljanstvom.258 Sloboda kretanja obuhvata pravo slobode kretanja u dravi, prijavljivanja na odreeno radno mjesto, prijave mjesta boravka, zadravanja boravka nakon radnog odnosa itd.
251 Mjera slinog djelovanja predstavlja odreeno finansijsko optereenje koje nije formalno carina, ali ima slino djelovanje jer pogaa samo robu koja ulazi sa podruja drugog entiteta, tj. DB. To da se takva vrsta takse ne ubire u korist budeta drave, da nije po svojoj prirodi diskriminiua ili protekcionistika nije znaajno (presuda Evropskog suda pravde broj 2/69 i 3/69, Diamantarbeiders, Zbirka 1969, str. 211). 252 Presuda Evropskog suda pravde broj 90/79, Komisija/Francuska, Reprographieabgabe, Zbirka 1981, str. 283. 253 Odluka USBiH broj U 14/04 od 29. oktobra 2004. godine. 254 Odluka USBiH broj U 27/03 od 28. maja 2004. godine. 255 Odluka USBiH broj AP 792/06 od 16. januara 2007. godine. 256 Odluka USBiH broj U 68/02 od 26. juna 2004. godine, taka 46. 257 Presuda Evropskog suda pravde broj 66/85, Lawrie-Blum, Zbirka 191986, str. 2121. 258 Uporedi, Presuda Evropskog suda pravde broj C-369/90, Michelleti, Zbirka 1992, str. I-4239.

96

Nedim Ademovi

Principi ustavnopravnog sistema u BiH

Sloboda osnivanja privrednih subjekata ili ekspozitura na cijeloj teritoriji drave podrazumijeva mogunost da graani, bez obzira odakle dolaze, pod jednakim uslovima (a) ponu obavljati samostalnu djelatnost, (b) premjeste sjedite ve osnovanog pravnog subjekta (primarno sjedite) ili (c) osnuju ekspozituru (sekundarno sjedite) pravne osobe. Slino kao i u sluaju slobode kretanja radnika, uslov za uivanje ove slobode je posjedovanje dravljanstva. U vezi sa obje podslobode, drava ili entiteti nemaju pravo da preduzimaju mjere direktne ili indirektne diskriminacije,259 ili nepotivanja obaveze jednakog postupanja prema svim bh. graanima bez obzira na to odakle dolaze.260 Takoe, zabranjene su mjere koje same po sebi nisu diskriminiue, ali faktiki stavljaju odreena lica u tei poloaj.261 Vrlo bitni elementi za ostvarivanje slobodnog kretanja lica su pravina zakonska rjeenja pri priznavanju i ekvivalenciji diploma, kao i steenog radnog iskustva ili kvalifikacija.
Primjer iz prakse USBiH: lan 35. Zakona o platama i naknadama u institucijama BiH262 i Odluka Vijea ministara BiH o nainu i postupku ostvarivanja prava na naknadu za porodiljsko odsustvo u institucijama BiH263 propisuju da zaposlenice dravnih institucija primaju naknadu za porodiljsko odsustvo na osnovu propisa koji se primjenjuju u RS, tj. u kantonima u FBiH. Posljedica ovih propisa je nejednaka naknada za porodiljsko odsustvo za zaposlenice dravnih institucija koje imaju prijavljeno mjesto boravka u razliitim mjestima u dravi. Praktino, to je dovelo do toga da zaposlenice iz iste dravne institucije, koje rade isti posao, dobivaju razliitu naknadu za porodiljsko odsustvo. Primjenjujui sudsku praksu Evropskog suda pravde na ovu situaciju, USBiH je naglasio da, prema principu jedinstvenog trita, naknade kao to su one za porodiljsko odsustvo za zaposlenice u dravnim institucijama ne bi trebalo da zavise od mjesta prebivalita lica s obzirom na to da ideja o jedinstvenom tritu podrazumijeva da drava treba da uini jednako privlanim prilike za zapoljavanje svim graanima BiH bez obzira na granice entitet, entitetsko dravljanstvo ili mjesto prebivalita.264

7.7.3.3. Sloboda kretanja usluga Usluga, u smislu lana I/4. Ustava BiH, jeste usluga iz oblasti tercijarnih djelatnosti, koja se vri uz naknadu. Osim toga, sama usluga ne smije da bude predmet neke druge slobode kretanja (robe ili kapitala, naprimjer). Konano, u svakom pojedinanom sluaju mora postojati element prekoraenja granice onih faktora koji garantuju jedinstveno trite (naprimjer, davalac i primalac usluga su u razliitim entitetima, pa oni ili sama usluga prelazi granicu). Kad je rije o uivaocima ove slobode, kao i obavezi drave, vai isto ono to je reeno i za slobodu protoka lica.

259 ta znai direktna i indirektna diskriminacija, vidi na str. 314. 260 Uporedi, Presuda Evropskog suda pravde broj C-187/96, Komsija/Grka, Vordienstzeiten, Zbirka 1998, str. I-1095. 261 Uporedi, Presuda Evropskog suda pravde broj 222/86, Heylens, Zbirka 1987, str. 4097. 262 Sl. gl. BiH br. 50/08 i 35/09. 263 Sl. gl. BiH broj 58/09. 264 Odluka USBiH broj U 12/09 od 28. maja 2010. godine, taka 30.

Nedim Ademovi

97

Ustav Bosne i Hercegovine

7.7.3.4. Sloboda kretanja kapitala Sloboda kretanja kapitala jami investicije svake vrste i jednostrane prenose vrijednosti. Takoe, kupovina nekretnina ubraja se u slobodu prometa kapitala. Prema tome, predmet ove slobode je kapital (novac, vrijednosni papiri itd.). Samim tim, za uivanje prednosti ove slobode, slino kao i kod slobode kretanja robe, dravljanstvo ili zakonit boravak odreenog lica nije znaajno, ve zakonitost prisutnosti kapitala u BiH. Da bi drava jamila ovu slobodu, ona se mora suzdrati od svih mjera koje neopravdano oteavaju protok kapitala unutar BiH. Tu se misli, prije svega, na diskriminiue finansijske mjere koje zabranjuju ili optereuju kretanje kapitala zbog injenice da dolazi sa odreene teritorije BiH, ali i na mjere druge vrste, koje nisu diskriminiue a koje faktiki optereuju kretanje samo onog kapitala koji dolazi iz odreenog podruja.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kojom odredbom je regulisan ustavnopravni princip jedinstvenog trita u BiH? ta je bio uzor ustavotvorcu kada je predvidio odredbu lana I/4. Ustava BiH? ta je cilj odredbe lana I/4. Ustava BiH? ta znai pozitivna, a ta negativna integracija trita? Nabroj etiri ekonomske slobode. Koje su zajednike crte svim ekonomskim slobodama? Opii slobodu protoka robe. Kako se dijeli sloboda protoka lica i na osnovu ega je izvrena podjela? Uivanje kojih sloboda je uslovljeno posjedovanjem bh. dravljanstva? Da bi se odreeno lice moglo pozvati na slobodu protoka usluga, koje pretpostavke moraju biti ispunjene? Navedi jedan primjer iz prakse USBiH kada je u pitanju jedinstveno trite.

98

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

8. Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja B iH

8.1. Uvod
U prethodnom tekstu smo ukazali na to da je BiH sloena drava.265 Naime, lan I/3. i lan VI/4. Ustava BiH jasno ukazuju da je BiH sastavljena od dvaju entiteta, a BD se teritorijalno izdvaja kao jedinica lokalne samouprave koja je pod suverenitetom BiH. Dravna vlast je podijeljena na dva nivoa: dravni i entitetski, pri emu BD ima status lokalne samoupravne zajednice. Nadlenosti ova dva nivoa vlasti su podijeljene Ustavom BiH. Osnovna odredba o podjeli nadlenosti je u lanu III Ustava BiH, mada postoje i druge odredbe koje reguliu pitanje podjele nadlenosti. O tome emo govoriti vie u dijelu koji se odnosi na ovu temu. Uprkos administrativno-teritorijalnoj podjeli drave BiH i podjeli nadlenosti, Ustav BiH se nije odredio prema pitanju definicije oblika dravnog ureenja (unitarna, federalna ili konfederalna vlast), pa ni mi to neemo uiniti. Razlog vie za ovakav stav jeste i injenica da u domaim i meunarodnim ekspertnim krugovima ne postoji jedinstvo o ovom pitanju ili, barem, minimalan konsenzus o definisanju oblika dravnog ureenja. S druge strane, nepostojanje definicije i nije toliki nedostatak, jer sama definicija oblika dravnog ureenja danas ne govori mnogo o tome kakvo je stvarno unutranje ureenje neke drave. Meutim, nije sporno da je ustavnopravno ureenje BiH sloeno, jer su nadlenosti podijeljene izmeu drave i njenih entiteta, tj. BD (vertikalna podjela vlasti). Dalje, svaki od ovih nivoa vlasti ima zakonodavnu, izvrnu (egzekutivnu) i sudsku vlast (horizontalna podjela vlasti). tavie, entiteti imaju tzv. ustavnu autonomiju, jer imaju pravo da donose vlastite ustave. Osim toga, ova dva nivoa vlasti, u principu, dijele ukupna finansijska sredstva prema svojim potrebama (lan VIII/1. Ustava BiH). Naelno, Ustav BiH polazi od toga da su dva nivoa vlasti ravnopravna. Drugim rijeima, ni BiH, ni entiteti nemaju pravo da se mijeaju u nadlenosti drugog nivoa vlasti. Izuzetak predstavlja odredba lana III/5. Ustava BiH, koja dozvoljava da BiH u izvjesnim okolnostima preuzme odreene nadlenosti koje pripadaju entitetima. U sluaju spora o nadlenostima, USBiH odluuje kome pripada odreena nadlenost. Ipak, prije nego to preemo na konkretne teme, treba da damo odgovor na pitanje kako imenovati pojedine nivoe vlasti u BiH. U praksi su etablirani izrazi entitetska, dravna vlast, te vlast BD. Zbog praktinih razloga, mi emo zadrati ovu pojmovnu podjelu! Meutim, treba dati pojanjenje o tome da su izrazi dravna vlast ili dravni nivo vlasti neprecizni ili, tavie, netani termini.
Kada se ita Ustav BiH, moe se primijetiti da se izraz Bosna i Hercegovina koristi za dvije pojmovno razliite stvari! S jedne strane, on ima ire znaenje i pod njim se podrazumijeva ukupna drava, kao meunarodnopravni subjekt, sa svim njenim 265 Vidi o tome na str. 78.

Nedim Ademovi

99

Ustav Bosne i Hercegovine sastavnim dijelovima i ukupnom vlau, kako god ona bila podijeljena u dravi (vidi, naprimjer, lan I/1. Ustava BiH). Kao takav, ne izaziva konfuziju, jer se upravo koristi kako bi se BiH oznaila kao drava u odnosu na druge meunarodnopravne faktore, ili kao vlast u odnosu na pojedinca i sl. S druge strane, izraz Bosna i Hercegovina ima i ue znaenje, tj. predstavlja pojam koji se koristi da bi se naznaila vlast koja nije entitetska (vidi, naprimjer, lan III ili lan VI/3. ili lan VI/4. Ustava BiH)! On nije pravnoterminoloki taan i esto izaziva zabunu! Zato? Osnovni argument za to je, prije svega, jeziki! Naime, dravna vlast moe biti bilo koja vlast u dravi bez obzira na nivo kojem pripada! Naprimjer, kada optina donese regulacioni plan, ona je vlast isto kao i kada Sud BiH donese svoju presudu, ili kada entitetski zakonodavac donese odreeni zakon iz svoje nadlenosti. Sve to je dravna vlast i sve su to dravni organi! U protivnom, zakljuili bismo da sve one institucije koje ne pripadaju najviem nivou vlasti ne pripadaju ni dravi!? U drugim dravama sa sloenim ureenjima za ono to se u BiH zove dravni nivo vlasti, koriste se izrazi centralna, nacionalna, via, savezna, federalna, konfederalna vlast i sl. Meutim, u tim dravama postoji i definicija oblika dravnog ureenja zbog ega je lake koristiti ove izraze nego u BiH, gdje te definicije nema. Prema tome, mogli bismo zakljuiti da je ova jezika nepreciznost u BiH dobrim dijelom posljedica terminoloke nedoreenosti ustavnog teksta.

8.2. Drava Bosna i Hercegovina

8.2.1. Pojam
U meunarodnopravnom smislu BiH je drava. Prema tome, zanemarujui njenu unutranju teritorijalnu strukturu, unutranje podjele vlasti izmeu vieg dravnog i nieg entitetskog nivoa vlasti, BiH je jedinstvena drava i kao takva ona djeluje prema vani. BiH je ista ona drava koja je, prvobitno kao RBiH, nastala dismembracijom Jugoslavije, kao jedna od pet drava: Slovenija, Hrvatska, biva Savezna Republika Jugoslavija266 i Biva Jugoslovenska Republika Makedonija. Kao samostalnu dravu UN su je priznale 22. maja 1992. godine. Gledajui prema unutra, BiH je sloena drava! Povezujui ovo obrazloenje sa prethodnim obrazloenjem o terminolokoj nepreciznosti izraz dravni nivo vlasti i dravni organi, moemo zakljuiti da BiH nije samo dravni nivo vlasti ve i cjelokupna drava sa svim nivoima vlasti i ukupnom dravnom vlau. Osnovni elementi koje vrijedi spomenuti kada je u pitanju drava BiH su: (a) dravna teritorija, (b) dravljanstvo,
266 Nakon raspada SFRJ (1991/92), Srbija i Crna Gora su se dogovorile 12. februara 1992. godine, u sporazumu iz Podgorice, o udruivanju u novu Jugoslaviju, koja nije bila meunarodnopravni sljedbenik bive jugoslovenske drave. Ta drava je proglaena 27. aprila 1992. godine, danom stupanja na snagu novog ustava. Parlamenti preostalih jugoslovenskih republika, Srbije i Crne Gore, 9. aprila 2002. godine donijeli su odluku o razdruivanju. Dogovoreno je da obje republike u budunosti treba da budu potpuno autonomne, ali da e barem u sljedee tri godine ostati dio drave koja je nosila ime Srbija i Crna Gora. Crna Gora je nakon referenduma 3. juna 2006. godine postala potpuno samostalna.

100

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

(c) glavni grad i (d) dravni simboli.

8.2.2. Dravna teritorija

Dravna teritorija je bitan ustavnopravni pojam. On je, osim dravnog naroda i dravne vlasti jedan od tri pojma koji su nezaobilazni elementi svake drave u maunarodnopravnom smislu. U pravnom smislu rijei, pojam dravna teritorija podrazumijeva prostor u okviru kojeg drava ima ovlatenje da provodi svoju suverenu vlast. Drugim rijeima, dravna teritorija je prostor unutar kojeg vae pravne norme dravne vlasti. Kada se kae dravna vlast, misli se na ukupnu dravnu vlast, od najvieg do najnieg nivoa vlasti. Prema tome, dravna teritorija predstavlja liniju do koje se prostire njen suverenitet. Provoenje suverene vlasti drave i pravo da se raspolae dravnom teritorijom nazivaju se teritorijalni suverenitet. Teritorijalni suverenitet u smislu raspolaganja dravnom teritorijom uiva samo dravni (savezni, centralni) nivo vlasti, a ne i nii administrativno-teritorijalni nivo vlasti. Ustav BiH definie BiH kao dravu koja je sastavljena od dvaju entiteta: FBiH i RS (lan I/3. Ustava BiH) pri emu je ustavnopravni aranman za dijelove entitetske teritorije koja pripada BD veoma specifian. Dva entiteta i BD su konstitutivni elementi267 drave. Ovakva definicija dravne teritorije je tipina za sloene drave i ima dva znaenja: 1) S jedne strane, to znai da je entitetska teritorija ujedno i dravna teritorija. Oba nivoa vlasti imaju pravo da provode vlast na toj teritoriji. Pravo dravnog nivoa vlasti da na entitetskoj teritoriji provodi suverena dravna ovlatenja, kao i pravo entitet da na svojoj teritoriji provode svoja ovlatenja zavise, u principu, od ustavnopravne podjele nadlenosti izmeu ova dva nivoa vlasti, kao i drugih akata koji reguliu ove odnose. 2) S druge strane, to znai da ne postoji teritorija drave koja ne pripada barem jednom od entiteta. Drugim rijeima, dravni nivo vlasti ne raspolae iskljuivom dravnom teritorijom, koja bi pripadala iskljuivo nivou vlasti koji je iznad entitet pri emu entiteti ne bi imali bilo kakve nadlenosti. To se odnosi i BD, mada je ustavnopravno, arbitrano i statutarno rjeenje ove jedinice lokalne samouprave veoma specifino i znatno drugaije od uobiajenih entitetskih teritorija! Naime, prema Ustavu BiH (lan VI/4) i Statutu BD,268 kompletno podruje BD u teritorijalnom smislu pripada i FBiH i RS (zajednika imovina ili tzv. kondominij). Meutim, u upravnom smislu, ta teritorija potpada pod suverenu vlast dravnog nivoa vlasti. Ipak, drava ima pravo da provodi vlast u BD u onoj mjeri u kojoj joj to pravo daje Ustav BiH (lan VI/4, prva reenica Ustava BiH). Entiteti izvravaju samo one funkcije i ovlatenja koji su im povjereni prema tekstu Statuta BD od 8. marta 2000. godine (lan 1. stav 3. Statuta BD), a sva ostala ovlatenja izvravaju organi BD.
267 Izraz koji upotrebljava USBiH u Odluci broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, taka 61. 268 Sl. gl. DB broj 17/08 (Revidirani Statut); Sl. gl. DB broj 39/09 (Preieni tekst).

Nedim Ademovi

101

Ustav Bosne i Hercegovine U nekim dravama, pored uobiajenih teritorija od kojih je sastavljena drava (zemlje, drave, entiteti, regije, okruzi, provincije itd.), postoje i teritorije koje pripadaju direktno dravi i koje su pod njenom direktnom upravom. Tako, naprimjer, u vie zemalja Latinske Amerike (Meksiko, Argentina, Brazil, Venecuela) postoje, pored federalnih drava, i federalni distrikti. To su zasebne teritorijalne jedinice, koje ne pripadaju niti jednoj dravi od kojih su sastavljene te federacije, ve su direktna dravna (federalna) teritorija sa direktnom dravnom upravom. Slina situacija je sa Distriktom Kolumbija u SAD u kojem je smjeten Vaington, sjedite amerike savezne vlade.

Dravna teritorija je omeena granicama (eng. border). Za razliku od drave, entiteti nemaju granicu. Ustav BiH koristi izraz meuentitetska linija razgranienja (eng. Inter-Entity Boundary Line).269 U principu, linije razgranienja izmeu entiteta su utvrene u Dodatku (eng. Appendix) uz Aneks 2. na DMS. Izuzetak je predstavljao BD, ija teritorija je utvrena naknadno Odlukom Arbitranog tribunala za spor u vezi s meuentitetskom linijom razgranienja u oblasti Brkog. Naime, Arbitrani tribunal je 5. marta 1999. godine donio svoju Konanu odluku270 sa aneksom271 koji je izmijenjen 18. augusta 1999. godine.272 Znaaj meuentitetskih linija razgranienja, kao i linija razgranienja sa BD umanjen je injenicom da je BiH jedna carinska zona u kojoj vlada princip jedinstvenog trita, te u kojoj se koristi jedinstvena valuta. Ustav BiH ne navodi granice dravne teritorije, ve se poziva meunarodnopravno priznate granice RBiH (lan I/1. Ustava BiH).
Republika Bosna i Hercegovina, ije je zvanino ime od sada Bosna i Hercegovina, nastavlja svoje pravno postojanje po meunarodnom pravu kao drava, sa unutranjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojeim meunarodno priznatim granicama [...naglasak autora].

na

Odnos dravne teritorije prema drugim susjednim dravama regulie se, prije svega, meunarodnim pravom. U meunarodnopravnom smislu, dravna teritorija je trodimenzionalna: ona obuhvata ne samo odreenu povrinu ve i vazduni prostor iznad te povrine, kao i Zemljinu sferu ispod povrine. Naravno, u tom smislu postoje odreene granice. U ustavnopravnom smislu treba razlikovati pojam dravne teritorije od pojma dravne imovine kao vlasnikopravne kategorije. Dravna imovina je materija koju svaka drava regulie svojim pravnim aktima. Prema tome, u kojoj mjeri odreeni nivo vlasti ili odreene institucije raspolau dravnom imovinom u vlasnikopravnom smislu zavisi od konkretnih pravnih propisa koji reguliu to pitanje. Nedavno je okonan spor izmeu RS i drave BiH o pitanju koja imovina pripada entitetima, a koja dravi.273

269 Vidi Odluku USBiH broj U 5/98-I od 29. januara 2000. godine, taka 15. 270 38 ILM 534 (1999) dostupna i na Internet-stranici: <http://www.ohr.int/ohroffices/brcko/arbitration/default.asp?content_id=42567>. 271 Ibid. 272 Ibid. 273 Predmet pred USBiH broj U 1/11 od 13.7.2012. godine.

102

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

8.2.3. Dravljanstvo
Dravljanstvo predstavlja poseban pravni status ovjeka za koji drava vee odreena prava i obaveze koji se, u principu, reflektuju na politiku sudbinu te drave. Prema tome, dravljanstvo nosi sa sobom odreena prava, kao to su pravo boravka u dravi na koju se dravljanstvo odnosi, aktivno i pasivno pravo glasa, mogunost vrenja dravnih funkcija itd. Ta prava se ubrajaju u grupu politikih i graanskih prava. Skup ovih prava koja proizlaze iz statusa dravljana naziva se i status activus.
Politika i graanska prava versus ljudska prava: Za razliku od graanskih prava, uivanje ljudskih prava nije vezano za dravljanstvo odreene osobe. Prema tome, drava mora da garantuje ljudska prava svim osobama koje se nalaze pod njenom jurisdikcijom. Naprimjer, ako je drava preuzela obaveze iz DP broj 6 uz EKLJP, koji zabranjuje izricanje ili izvravanje smrtnih kazni u miru, ova obaveza se odnosi na sve ljude koji se nalaze u toj dravi, a ne samo na njene dravljane. S druge strane, pravo na jednak pristup javnoj slubi je graansko pravo propisano, naprimjer, lanom 25. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima. To nije ljudsko pravo i odnosi se samo na dravljane drave koja garantuje to pravo.

Osim toga, drava je duna da se brine o svojim dravljanima, naprimjer, da im obezbijedi socijalnu brigu ili obrazovanje, ili da ih zatiti u inostranstvu. Skup ovih prava koja proizlaze iz statusa dravljana naziva se status positivus. U principu, i ova prava su vezana za dravljanstvo. Meutim, dravljani snose i odgovornost za situaciju u dravi koja je odraz naina uivanja tih prava. Naime, ako se samo dravljani mogu baviti javnim poslovima, onda ti isti dravljani snose i odgovornost u vezi sa uspjehom obavljanja javnih poslova. Osim toga, drava ima pravo da od svojih dravljana zahtijeva da ispune odreene obaveze kao to su vojna sluba, plaanje poreza, odazivanje u statusu pripadnika porote itd. Skup ovih prava koja proizlaze iz statusa dravljana naziva se status passivus. U BiH postoje dravljanstvo BiH i dravljanstvo entitet (lan I/7. Ustava BiH). Svaki dravljanin koji ima entitetsko dravljanstvo automatski je i dravljanin BiH. Drava regulie pitanje dravljanstva BiH putem dravnog zakona,274 a entiteti reguliu entitetsko dravljanstvo putem svojih zakona. Prema lanu 1. dravnog Zakona o dravljanstvu, [z]akoni o dravljanstvu koje donose entiteti moraju biti u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine i ovim Zakonom. Prema tome, Ustav BiH regulie podijeljenu nadlenost za pitanje dualnog dravljanstva s tim to entitetski akti moraju biti u skladu sa dravnim ustavnim i zakonskim okvirima. Dravi je zabranjeno da arbitrarno lii lice dravljanstva bilo drave, bilo entiteta, ili da to uini na diskriminiui nain. Svi dravljani BiH uivaju ista ljudska prava i osnovne slobode kao to je to odreeno Ustavom BiH i uivae zatitu tih prava na cijeloj teritoriji BiH pod istim uslovima i bez obzira na njihovo entitetsko dravljanstvo (lan 3. dravnog Zakona o dravljanstvu). Ta norma jasno ukazuje da svi dravljani u BiH imaju ista prava na cijeloj teritoriji BiH i da se nejednakost u uivanju tih prava ne smije bazirati na entitetskom dravljanstvu.
274 Zakon o dravljanstvu Bosne i Hercegovine (Sl. gl. BiH br. 4/97, 13/99, 41/02, 6/03, 14/03, 82/05, 43/09 i 76/09).

Nedim Ademovi

103

Ustav Bosne i Hercegovine

Prema lanu I/7.d) Ustava BiH, dravljani BiH mogu imati dravljanstvo druge drave pod uslovom da postoji bilateralni ugovor izmeu BiH i te drave kojim se to pitanje ureuje, a koji je odobrila PSBiH. Lica sa dvojnim dravljanstvom mogu glasati u BiH i u entitetima samo ako je BiH drava njihovog prebivalita. Kad je rije o pasou, svaki entitet moe izdavati pasoe BiH svojim dravljanima na nain na koji je to regulisala PSBiH. BiH moe izdavati pasoe onim dravljanima kojima paso nije izdao entitet. BiH vodi centralni registar svih pasoa koje su izdali entiteti i BiH. Izgled pasoa je iskljuiva nadlenost BiH, koja, takoe, ima pravo da u vlastiti budet unosi sredstva ostvarena taksom na izdavanje pasoa.275 Sporovi o dravljanstvu, kao ustavna pitanja, ubrajaju se u nadlenost USBiH, koji odluuje kao konana sudska instanca.276

8.2.4. Glavni grad

Sarajevo je glavni grad BiH (lan I/5. Ustava BiH). Sarajevo je bio glavni grad, te politiki, administrativni i kulturni centar prijanje (Socijalistike) Republike Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: SRBiH). Istovremeno, Sarajevo je glavni grad i FBiH kao entiteta (lan 4. Ustava FBiH), kao i Kantona Sarajevo, koji se, opet, sastoji od 9 optina (od toga etiri gradske optine Sarajeva). Sa 304.000 stanovnika (podatak iz 2006. godine)277 Sarajevo je i najvei grad u BiH. Kao glavni grad, Sarajevo je i sjedite egzekutivne vlasti. Osim toga, u Sarajevu se nalaze i svi ustavni organi: PSBiH, Predsjednitvo, Stalni komitet za vojna pitanja, USBiH i CBBiH. I najvei dio institucija drave takoe se nalazi u Sarajevu. Sud BiH i VSTV imaju sjedite u glavnom gradu. Teei tome da se zajednike institucije u veoj mjeri raspodijele i na ostale dijelove zemlje, Uprava za indirektno oporezivanje278 smjetena je u Banjoj Luci, a, naprimjer, Regulatorna agencija za komunikacije u Mostaru.

8.2.5. Dravni simboli

Dravni simboli, u principu, predstavljaju odraz kulturnog nasljea, vrijednosti i prirodnih resursa jedne drave. Takoe, dravni simboli su znakovi odreene politike zajednice. Oni slue da bi se jedna drava predstavila, ali i da bi se graani mogli identifikovati sa dravom ije dravljanstvo posjeduju. U dravne simbole se ubrajaju, prije svega, zastava, himna, grb i peat jedne drave, ali i glavni grad, dravni praznici, spomenici, ordenje itd. Imajui u vidu nain donoenja Ustava, ne iznenauje injenica da potpisnice Sporazuma u Dejtonu nisu uspjele da ustavno definiu dravne simbole. Potpisnice su se dogovorile da e ovlatenja za donoenje odluke
275 276 277 278 Vidi Odluku USBiH broj U 25/00 od 23. marta 2001. godine, taka 31. i dalje. Vidi Odluku USBiH broj AP 190/02 od 23. jula 2004. godine, taka 21. Steiner/Ademovi, 2010, str. 107. Sl. gl. BiH broj 89/95.

104

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

o simbolima dati PSBiH uz ogranienje da odluku mora potvrditi i Predsjednitvo (lan I/6. Ustava BiH). U PSBiH nije bilo mogue dogovoriti se o zajednikim dravnim simbolima, tako da je Visoki predstavnik nametnuo dravne simbole 3. februara 1998. godine.
Zastava: Zastava je nametnuta Odlukom Visokog predstavnika o nametanju Zakona o zastavi BiH (Sl. gl. BiH br. 1/98, 19/01 i 23/04). Prema toj odluci, zastava izgleda na sljedei nain: plava pozadina (boja VE) u ijoj sredini je uti trougao du ije hipotenuze se nalazi devet malih bijelih zvijezda od kojih dvije nisu potpune. Plava boja simbolizuje lanstvo u VE, uti trougao simbolizuje dravnu teritoriju, iji uglovi predstavljaju tri konstitutivna naroda (Bonjake, Hrvate i Srbe). Bijele zvijezde simboliu Evropu i evropski put BiH. Himna: Dravna himna je nametnuta Odlukom Visokog predstavnika o nametanju dravne himne BiH (Sl. gl. BiH br. 19/01 i 17/04). Himna ima melodiju, ali ne i tekst, o emu jo uvijek nije postignut dogovor (stanje: 1. juni 2012. godine). Grb: Grb je regulisan Zakon o grbu Bosne i Hercegovine (Sl. gl. BiH br. 19/01 i 23/04). Grb je dio zastave BiH i karakteristinog je oblika sa gornjom ravnom stranom i donjim izduenim ovalnim dijelom, koji se zavrava u iljku karakteristinom za grbove, a sastoji se od dva dijela sa utom i plavom plohom. Gornji desni dio ispunjava uti trougao, koji zauzima neto manje od polovine figure bosanskog dravnog simbola koji stilizovano predstavlja teritoriju BiH. Donji lijevi dio ispunjava plava boja. Paralelno lijevoj strani plave povrine protee se red bijelih zvijezda petokraka.

Upotreba imena Bosna i Hercegovina regulisana je Zakonom o upotrebi i zatiti naziva Bosne i Hercegovine (Sl. gl. BiH br. 30/03, 42/04 i 50/08). U tom zakonu nalaze se osnovne odredbe o tome ko, kada i pod kojim uslovima moe koristiti ime Bosna i Hercegovina.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Koji su osnovni elementi dravnosti BiH? ta se podrazumijeva pod pojmom dravna teritorija? Kako se definie teritorija BiH i ta ta definicija podrazumijeva? Kome pripada teritorija BD? ime je omeena teritorija BiH, a ime teritorija entitet? Kako je ureeno pitanje dravljanstva u BiH? Da li entiteti imaju pravo da izdaju pasoe BiH? Koji statusi graana BiH proizlaze iz dravljanstva BiH? Zato drava ima svoje simbole i koji su simboli BiH?

Nedim Ademovi

105

Ustav Bosne i Hercegovine

8.3. Dravni ustav i entitetski ustavi

Ustav BiH priznaje pravo entitetima da imaju vlastite ustave. Naime, to jasno proizlazi iz odredbe lana III stav 3. taka b) Ustava BiH i lana XII/2. Ustava BiH.279 Prema tome, entiteti imaju ustavnu autonomiju. tavie, iz navedenih odredaba, a posebno iz posljednje, proizlazi da su ustavi entitet bili na snazi i prije stupanja na snagu Ustava BiH. Ustav BiH je prihvatio da ti ustavi i dalje ostanu na snazi, ali je to uslovio njihovim usaglaavanjem sa tekstom Ustava BiH.
U Odluci USBiH broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine, u taki 62, USBiH je naglasio da historijsko tumaenje i tekst Dejtonskog ustava oito pokazuju da tada postojei ustavi entiteta nisu bili prihvaeni kao takvi bez uzimanja u obzir neophodnosti amandmanskih izmjena (naglasak autora). U Osnovnim principima dogovorenim u enevi 8. septembra 1995. godine, pod stavom 2, podtaka 2, reeno je da e oba entiteta nastaviti da postoje sa svojim sadanjim ustavima, ali amandmanski izmijenjenim da zadovolje ove osnovne principe. Taj princip je dalje razraen u dejtonskom ustavnom sistemu klauzulom o supremaciji lana III/3.b) prema kojoj e se entiteti i sve njihove administrativne jedinice u potpunosti pridravati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i obavezom entitet iz lana XII stav 2. da u roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog Ustava, entiteti e amandmanskim postupkom izmijeniti svoje ustave da bi se osigurala saglasnost sa ovim Ustavom u skladu sa lanom III stav 3. taka (b).

Ustavna autonomija entitet je jo jedan pokazatelj da je ustavnopravno ureenje BiH sloeno, jer je ustavna autonomija sastavnih jedinica jedne zajednike drave tipina odlika saveznih/federalnih drava. Ustavna autonomija entitet nije apsolutna, ve relativna. Naime, iako je dozvolio da ustavi entitet ostanu na snazi i nakon 14. decembra 1995. godine, kada je stupio na snagu, Ustav BiH je dao nalog entitetskim ustavotvorcima da dovedu u sklad svoje ustave sa Ustavom BiH. Takav nalog proizlazi iz hijerarhijsko-normativnog poloaja Ustava BiH prema entitetskim ustavima, jer je Ustav BiH akt koji ima viu pravnu snagu od entitetskih ustava. To jasno proizlazi iz odredbe lana III stav 3. taka b) Ustava BiH.
Na vlastitu inicijativu entiteti nisu postupili prema obavezi da izmijene svoje ustave. Tek donoenjem pojedinih djeliminih odluka USBiH u predmetu broj U 5/98, a zbog injenice da su entiteti dugotrajnim i neuspjenim procesom pregovaranja280 u potpunosti odbijali da usklade svoje ustave, Visoki predstavnik je oktrojisao

279 lan XII/2. Ustava BiH glasi: 2. U roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog ustava, entiteti e amandmanskim postupkom izmijeniti svoje ustave da bi se osigurala saglasnost sa ovim ustavom u skladu sa lanom III stav 3. taka b). lan III/3.b) Ustava BiH glasi: Entiteti i sve njihove administrativne jedinice e se u potpunosti pridravati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine [...]. 280 Uporedi, Decision establishing interim procedures to protect vital interests of Constituent Peoples and Others, including freedom from Discrimination (Odluka o utvrivanju internih procedura za zatitu vitalnog interesa konstitutivnih naroda i Ostalih, ukljuujui zabranu diskriminacije; prevod autora) od 11. januara 2001. godine.

106

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

izmjene i dopune entitetskih ustava, te ih prilagodio Ustavu BiH.281 tavie, ni nakon nametanja ovih meunarodnih mjera za prilagoavanje entitetskih ustava, entiteti nisu samostalno preduzeli bilo kakve mjere kojim bi svoje ustave dalje prilagoavali Ustavu BiH. S vremenom se etablirala praksa da se prilagoavanje entitetskih ustava Ustavu BiH ograniava na postupke apstraktne ocjene ustavnosti pred USBiH prema lanu VI/3.a) Ustava BiH.282

Zato je potrebno da entitetski ustavi budu u skladu sa dravnim ustavom? Razlog je veoma jednostavan: pravni sistem BiH mora da bude homogen. Prema tome, samo jedinstvo i usklaenost pravnog sistema na dravnom nivou sa pravnim sistemom u entitetima (naravno, i u BD) mogu biti prihvatljivi. Vii hijerarhijsko-normativni poloaj Ustava BiH nad ustavima entitet ne znai da ustavi entitet imaju pravo da razrauju detaljno ono to propisuje Ustav BiH, ve da samostalno ureuju ona pitanja koja Ustav BiH nije dodijelio dravnom nivou vlasti i na nain koji nije suprotan onom to propisuje Ustav BiH.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Da li entiteti mogu imati svoje ustave i, ako je odgovor pozitivan, zato imaju to pravo? Iz koje odredbe Ustava BiH proizlazi obaveza entitet da im ustavi budu u skladu sa Ustavom BiH? Kakva je istorija usaglaavanja ustava entitet i Ustava BiH?

8.4. Podjela nadlenosti

8.4.1. Uvod
Svaka drava ispunjava razliite funkcije i sebi postavlja odreene zadatke. Ti zadaci i funkcije, shodno svom cilju i svojoj prirodi, podijeljeni su na odreene materijalnopravne oblasti kao to su, naprimjer, vanjska politika, ljudska prava i slobode, finansije, saobraaj itd. Svaku od tih oblasti zakonodavac mora da regulie zakonski, izvrni organi da provode zakone na terenu, a sudovi da tite provoenje zakona. Prema tome, odreenu nadlenost vre razliiti organi vlasti, to se naziva i funkcionalnom (horizontalnom) podjelom vlasti. Kao to smo u tekstu mogli uoiti, ona je bitan segment principa pravne drave.283 Poto znamo ta su naelni zadaci zakonodavca, izvrnih organa i sudova, podjela nadlenosti postaje suvian pojam, jer nam ne govori nita vie nego to je, u principu, i obinom ovjeku jasno. Meutim, u sloenim dravama, a prije svega federacijama, podjela nadlenosti ima sasvim drugi znaaj! Ona je sr sloenih ustavnopravnih sistema, jer treba da nam d odgovor na pitanje raspodjele funkcija i zadataka, tj. prava, ovlatenja i odgovornosti izmeu
281 Vidi, Odluka o izmjenama i dopunama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Odluka o izmjenama i dopunama Ustava Republike Srpske, obje od 19. aprila 2002. godine. 282 Uporedi, naprimjer, dvije djelimine odluke USBiH broj U 4/04 iz 2006. godine. 283 Vie o tome vidi na str. 65.

Nedim Ademovi

107

Ustav Bosne i Hercegovine

razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti. Drugim rijeima, podjela nadlenosti daje nam odgovor na pitanje: Koji administrativnoteritorijalni nivo vlasti, u kojoj mjeri i u kojim oblastima vri vlast? Ta vrsta podjele nadlenosti naziva se i vertikalnom podjelom vlasti. U unitarnim dravama, kao i konfederacijama, ne postoji podjela nadlenosti, ve, eventualno, centralna vlast prenosi nadlenosti (decentralizacija) na regije ili oblasti, tj. konfederaciju. Taj prenos nadlenosti se, opet, moe vratiti na centralni nivo vlasti, jer od njega i zavisi.284 Vertikalna podjela nadlenosti je veoma bitna. Naime, to je podjela nadlenosti bolja, to je drava funkcionalnija, prua bre i kvalitetnije usluge, ne troi mnogo dravnih resursa, otvara vie mogunosti, prua bolju zatitu itd. Ve iz ovog kratkog uvoda mogli smo nazrijeti da je vertikalna podjela vlasti usko povezana i donekle isprepletena sa funkcionalnom (horizontalnom) podjelom vlasti. Zato su ove dvije podjele isprepletene? Svaka nadlenost se crpi kroz pojedine vrste vlasti: zakonodavnu, izvrnu i (ustavno)sudsku vlast. Prema tome, jedna ista nadlenost moe se dijeliti kako u vertikalnom, tako i u funkcionalnom smislu. To je stvar koju reguliu ustavotvorac i zakonodavac. Tako je i u sloenim dravama. Naime, pitanje podjele nadlenosti je stvar dravnog ustavotvorca (nekada i dravnog zakonodavca). Dravni ustavotvorac (i zakonodavac) ima nadlenost da dijeli nadlenosti izmeu razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti. Ta nadlenost je poznata i pod izrazom kompetenc-kompetenc (njem. Kompetenz-Kompetenz). Prema tome, nii administrativno-teritorijalni nivoi vlasti nemaju nadlenost da dijele nadlenosti izmeu drave i niih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti! U svakoj sloenoj ustavnopravnoj strukturi ustavotvorac ima, prije svega, zadatak da odredi kome e dati prednost u politikoj tvorevini: dravi ili niim administrativno-teritorijalnim nivoima vlasti kada je u pitanju podjela nadlenosti. Od toga zavisi i pitanje kome e dodijeliti vei broj nadlenosti. U veini saveznih drava ustavi stavljaju akcent na nie administrativnoteritorijalne nivoe vlasti, kao to je sluaj sa Njemakom. U tim ustavnopravnim sistemima ustavi taksativno (pojedinano) nabrajaju nadlenosti saveza, a ono to ne pripada savezu, pripada saveznim jedinicama. U manjem broju zemalja savezni nivo vlasti je znatno vaniji u ukupnim dravnim dogaanjima. To je sluaj, naprimjer, sa Kanadom, Brazilom ili Meksikom. U tim ustavnopravnim sistema ustavi taksativno (pojedinano) nabrajaju nadlenosti saveznih jedinica, a ono to im ne pripada, pripada savezu. Iako postoji mnogo razliitih modela, tehnika i naina podjele vlasti u vertikalnom i funkcionalnom (horizontalnom) smislu, moemo prepoznati dva osnovna modela: model striktno odvojenih nadlenosti prema kojem svaki administrativnoteritorijalni nivo vlasti ima jasno propisane nadlenosti koje njegovi zakonodavni, izvrni i sudski organi sami izvravaju bez mogunosti da se drugi nivo vlasti mijea. Takav model je tipian za ameriki ustav.285

284 Vie o tome vidi na str. 77. 285 Currie, 1988, str. 23. i dalje.

108

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

model pomijeanih nadlenosti prema kojem razliiti nivoi vlasti mogu obavljati razliite funkcije unutar jedne iste nadlenosti. Takav model je tipian za vicarski i njemaki ustavnopravni sistem.286

Osim uoptene podjele na ova dva modela, nadlenosti mogu biti podijeljene u razliite kategorije: (a) Iskljuive nadlenosti podrazumijevaju da je odreeni nivo vlasti jedini zaduen za odreenu nadlenost. (b) Podijeljene nadlenosti podrazumijevaju da je vie razliitih nivoa vlasti zadueno za odreenu ustavnu materijalnopravnu oblast. Posebne dvije vrste podijeljenih nadlenosti su konkurentne i okvirne nadlenosti. Konkurentne nadlenosti podrazumijevaju da jedan nivo vlasti ima pravo da crpi odreenu ustavnu materijalnopravnu oblast samo onoliko dugo dok drugi nivo vlasti ne odlui crpiti tu nadlenost. Tako, naprimjer, dravelanice EU imaju pravo da reguliu odreene oblasti, kao to su zatita ovjekove okoline, sve dok EU ne regulie to pitanje vlastitim aktima. Ustav ili drugi akt (kao to su pojedini ugovori u EU) moe propisati uslove pod kojima odreeni nivo vlasti moe preuzeti nadlenost. Okvirna nadlenost je, u neku ruku, podvrsta konkurentne nadlenosti i podrazumijeva da jedan nivo vlasti ima pravo da regulie odreeno pitanje samo na nivou principa, tj. okvira, a sve drugo pripada drugom nivou vlasti. To se najee deava tako to drave donose okvirne zakone, a nii nivoi vlasti dalje razrauju zakone i provode ih.
Napomena: Sve navedene vrste nadlenosti mogu biti shvaene kako u smislu kombinovanja vertikalne i horizontalne podjele nadlenosti, tako i bez ove kombinacije, u zavisnosti od toga da li se nadlenosti posmatraju sa take gledita jednog ili drugog modela. Drugim rijeima, mora se voditi rauna da neki ustavni sistemi veoma esto dozvoljavaju da se kombinuju vertikalna i horizontalna podjela nadlenosti, a drugi ustavni sistemi pod podjelom nadlenosti ne podrazumijevaju tu vrstu kombinacije. Tako, naprimjer, u EU dozvoljeno je da EU donosi odreene pravne akte, a da ih drave-lanice provode. U Saveznoj Republici Njemakoj je dozvoljeno da drave lanice saveza donose odreene propise dok savez ne odlui da donese jedinstvene norme za cijelu dravu. S druge strane, u Republici Austriji svaka nadlenost kako u smislu vertikalne, tako i u smislu horizontalne podjele ubraja se ili u saveznu nadlenost ili u nadlenost saveznih drava. Osim striktno propisanih izuzetaka, ne postoji mogunost kombinovanja.

8.4.1. Uopteno o podjeli nadlenosti u BiH

BiH pripada prvom amerikom modelu striktno odvojenih nadlenosti. Naime, Ustav BiH polazi od toga da su nadlenosti striktno podijeljene izmeu drave i entitet. U principu, podjela nadlenosti obuhvata kako vertikalnu, tako i horizontalnu podjelu vlasti. Takav pristup je posljedica i injenice da su ameriki pravnici imali veliki uticaj pri pisanju Ustava BiH. Ipak, taj zakljuak se ne moe primijeniti na sve situacije. Postoje odreeni izuzeci o kojima emo iscrpno govoriti u daljnjem tekstu.
286 Mangoldt/Klein/Starck, 1999.a, str. 814.

Nedim Ademovi

109

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer: Dravni nivo vlasti u BiH je nadlean za carinsku politiku. Prema tome, PSBiH je nadlena da donese zakonske propise, dravni carinski organi i druge dravne upravne institucije su nadleni da ih provode, a dravni sudovi su nadleni da sude po osnovu tih zakona. Meutim, moe se desiti da je dravni zakonodavac nadlean samo da donese zakon, a da entitetski upravni organi provode te zakone, ili da entitetski sudovi vode postupke porema dravnom zakonu. Takav je sluaj bio sa Zakonom o dravnoj slubi u institucijama BiH.287 Zakon je donijela PSBiH, dravna Agencija za dravnu slubu BiH je bila nadlena da provodi taj zakon. Meutim, dok se nije formirao Sud BiH, sudske postupke povodom provoenja ovog zakona su vodili entitetski sudovi.

Kada su u pitanju nadlenosti, ustavotvorac je dao vei znaaj entitetima u BiH! Naime, nadlenosti dravnog nivoa vlasti su izriito propisane Ustavom BiH, a sve ono to nije propisano kao nadlenost drave, smatra se da je nadlenost entitet. Prema tome, pretpostavka nadlenosti lei na entitetima. Samim tim, drava uvijek mora dokazati da joj Ustav BiH daje odreenu nadlenost. Ukoliko to ne uini, ili ukoliko postoji sumnja o tome, entitetima pripada nadlenost. U sloenim dravama pitanje podjele nadlenosti je izuzetno teko, jer ustavni tekstovi koji bi ovo pitanje trebali iscrpno regulisati veoma esto ostavljaju prostor za razliita tumaenja, ili ostaju nedoreeni. Tako je i sa BiH! Ve na osnovu samog teksta Ustava BiH podjela nadlenosti izmeu dravnog nivoa vlasti i entitet povlai za sobom veliki broj pitanja. Relevantne odredbe Ustava BiH su tumaene na veoma iscrpan nain kroz praksu USBiH. tavie, zbog niza zakonodavnih aktivnosti i sporazuma zakljuenih izmeu BiH i entitet, sadanji ustavnopravni tekst ne reflektuje ustavnopravnu situaciju u dravi, tj. ne odraava ustavnu stvarnost. U narednom tekstu obrazloiemo podjelu nadlenosti izmeu drave i entitet u materijalnopravnom smislu, tj. prema oblastima. U vezi s tim, Ustav BiH moemo podijeliti na tri tematske cjeline: a) osnovna podjela u lanu III st. 1. i 3. Ustava BiH, b) ostale odredbe van lana III st. 1. i 2. Ustava BiH, c) lan III/5. Ustava BiH tri dodatne mogunosti drave da stekne nadlenosti. Na kraju, daemo obrazloenje o podjeli nadlenosti u funkcionalnom smislu, a posebno kada je rije o podjeli na iskljuive, podijeljene, konkurentne i okvirne nadlenosti, kako bi predodba o ovoj temi bila to potpunija.

8.4.2. Osnovna podjela nadlenosti u BiH: lan III st. 1. i 3. Ustava BiH
lan III Ustava BiH predstavlja centralnu odredbu kada je rije o podjeli nadlenosti. Stav 1. ovog lana stvara utisak da se radi o iscrpnom katalogu nadlenosti u kojem su tano nabrojana materijalnopravna podruja koja se ubrajaju u nadlenost drave. To su:
287 Sl. gl. BiH br. 12/02, 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09 i 8/10.

110

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

a) vanjska politika; b) vanjskotrgovinska politika; c) carinska politika; d) monetarna politika, kao to je predvieno lanom VII Ustava BiH; e) finansiranje institucija i meunarodnih obaveza BiH; f) politika i regulisanje pitanja imigracije, izbjeglica i azila; g) provoenje meunarodnih i meuentitetskih krivinopravnih propisa, ukljuujui i odnose sa Interpolom; h) uspostavljanje i funkcionisanje zajednikih i meunarodnih komunikacijskih sredstava; i) regulisanje meuentitetskog transporta i j) kontrola vazdunog saobraaja. Utisak da se radi o iscrpnom katalogu nadlenosti je jo jai ako uzmemo u obzir lan III/3.a) Ustava BiH prema kojem vladine funkcije i ovlatenja koja nisu [] Ustavom izriito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima. Prema tome, ta odredba regulie rezidualnu nadlenost entitet (eng. residual znai preostali). Drugim rijeima, ta odredba moe biti protumaena tako to entitetima pripadaju sve nadlenosti koje nisu eksplicitno dodijeljene dravi.

8.4.3. Nadlenosti drave i entitet van lana III st. 1. i 3. Ustava BiH
Postavlja se pitanje: Da li su nadlenosti pobrojane u lanu III/1. Ustava BiH jedine nadlenosti drave? Kao to smo rekli, lan III/3.a) Ustava BiH ukazuje na rezidualne nadlenosti entitet tako to propisuje da sve one nadlenosti koje prema Ustavu [a ne prema lanu III/1.a) Ustava BiH] nisu dodijeljene dravi pripadaju entitetima. Odmah moemo primijetiti da lan III/3.a) Ustava BiH ne upuuje na lan III/1. Ustava BiH kada se govori o nadlenostima drave, ve na cjelokupan Ustav. Prema tome, na osnovu ovakve ustavne formulacije moemo zakljuiti da su u Ustavu BiH regulisane i druge nadlenosti drave osim onih iz lana III/1. Ustava BiH. Gdje moemo nai primjere za nadlenosti koje nisu pobrojane u lanu III/1. Ustava BiH? Tako, BiH je nadlena da regulie pitanja dravljanstva BiH (lan I/7. Ustava BiH). Na osnovu lana I/4. Ustava BiH, BiH je nadlena da uspostavi jedinstveno trite na cijeloj dravnoj teritoriji. BiH je nadlena da garantuje najvii nivo ljudskih prava i sloboda (l. II/1. i II/6. Ustava BiH). Na osnovu lana VI Ustava BiH, drava je odgovorna za dravno ustavno sudstvo. Sve nabrojane nadlenosti ne mogu se nai u lanu III/1. Ustava BiH. Dalje, Ustav BiH predvia postojanje odreenih institucija na nivou BiH, te im istovremeno dodjeljuje manje-vie odreene nadlenosti. Prema tome, osim

Nedim Ademovi

111

Ustav Bosne i Hercegovine

dravnih nadlenosti, koje nisu izriito spomenute u lanu III/1. Ustava BiH, Ustav BiH sadri niz odredaba koje institucionalno reguliu pitanje dravnih nadlenosti. Te nadlenosti mogu, ali i ne moraju, da u materijalnopravnom smislu potpadaju pod odredbe lana III/1. Ustava BiH. Tako, naprimjer, nadlenosti PSBiH mogu se nai u lanu IV/4. Ustava BiH. Dodatno tome, na osnovu lana VI/1.d) Ustava BiH, PSBiH ima mandat, a to do sada nije iskoristila, da nakon isteka perioda od pet godina od imenovanja prvih sudija USBiH zakonom predvidi drugaiji nain izbora trojice meunarodnih sudija koje bira predsjednik ESLJP. Nadlenosti Predsjednitva BiH su regulisane u lanu V/3. Ustava BiH. Dodatno tome, prema lanu V/5.a) Ustava BiH, Predsjednitvo BiH je nadleno za vrhovnu civilnu komandu nad oruanim snagama, mada nadlenosti u vojnoj oblasti nisu izriito spomenute u kontekstu institucija BiH.288 Osim toga, lanovi dravnog Predsjednitva nadleni su za izbor Stalnog komiteta za vojna pitanja [lan V/5.b) Ustava BiH]. Mada Ustav BiH, u lanu III/3.a), navodi da sve ono to nije eksplicitno navedeno kao dravna nadlenost pripada entitetima, postoje odredbe Ustava BiH koje i entitetima eksplicitno garantuju nadlenosti. Tako lan III/2.a) Ustava BiH garantuje pravo entitetima da uspostave posebne paralelne odnose sa susjednim dravama, mada nadlenost za vanjske poslove, u koje se ubraja i ugovorni odnos sa susjednim dravama, pripada dravi [lan III/1.a) Ustava BiH]. Na osnovu lana I/4. Ustava BiH, entiteti su obavezni da uspostave jedinstveno trite na cijeloj dravnoj teritoriji. Entiteti su nadleni da garantuju najvii nivo ljudskih prava i sloboda (l. II/1. i II/6. Ustava BiH). Prema lanu I/7. Ustava BiH, entiteti su nadleni za entitetsko dravljanstvo.

8.4.4. Dodatne nadlenosti drave prema lanu III/5. Ustava BiH

Otkad je Ustav BiH stupio na snagu, lan III/5. Ustava BiH bio je centralna tema mnogih diskusija. Naime, te odredbe Ustava BiH su bile izvor veoma dinamine evolucije bh. ustavnog prava.289 One omoguavaju entitetima da prenesu na dravu dodatne nadlenosti pored onih koje su dravi date Ustavom BiH. Takoe, one omoguavaju dravi da preuzme dodatne nadlenosti pored onih koje su dravi date Ustavom BiH. lan III/5. Ustava BiH omoguava sticanje nadlenosti na tri meusobno razliita naina: (1) ukoliko se o tome postigne saglasnost entitet; (2) ukoliko su to nadlenosti koje su predviene u aneksima 5-8. Opteg okvirnog sporazuma za mir u BiH, ili (3) ukoliko su potrebne za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta BiH, u skladu sa podjelom nadlenosti meu institucijama BiH.

288 Ibid. 289 Leroux-Martin, 2010, str. 543.

112

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

Osim mogunosti da stekne nove nadlenosti, ovaj lan omoguava dravi da uspostavi dodatne institucije za vrenje nadlenosti koje su prenesene na dravu, tj. koje ona preuzme. Na kraju ovog uvodnog dijela treba dati terminoloko razjanjenje: u prvom sluaju (saglasnost entitet) nadlenost se prenosi na BiH. U drugom ili treem sluaju BiH preuzima nadlenost. 8.4.4.1. Prenos nadlenosti na dravu putem sporazuma entitet Ustav BiH nije precizan kada je u pitanju tehnika prenoenja nadlenosti sa entitet na dravu BiH! Prema tome, logino je da se mnoga pitanja postavljaju u vezi sa ovim nainom prenoenja nadlenosti: forma sporazuma, uloga drave i entitet u sporazumu, mogunost povlaenja saglasnosti za prenoenje nadlenosti itd. Na ta pitanja moemo djelimino dati odgovor analizirajui dosadanju praksu, koja i nije tako iscrpna, a djelimino i sistemski analizirajui cjelokupni tekst Ustava BiH. Do sada entiteti su postigli tri sporazuma u vezi sa prenosom nadlenosti na dravu BiH: (a) oblast indirektnog oporezivanja, (b) osnivanje vojnih snaga na dravnom nivou i (c) osnivanje jedinstvenog VSTV. Prvo pitanje jeste ko su strane sporazuma samo entiteti ili i drava. itajui odredbu lana III/5.a) Ustava BiH, namee se zakljuak da drava ne mora biti potpisnik sporazuma o prenosu nadlenosti. Ipak, s obzirom na to da se nadlenost prenosi u korist drave, logino bi bilo da se i drava ukljui u taj sporazum, jer nadlenosti impliciraju ne samo prava ve i obaveze! Kad je rije o dosadanjim iskustvima iz prakse, odgovor, opet, nije jasan. Sporazum o nadlenostima u oblasti indirektnog oporezivanja (neobjavljen) potpisali su samo entiteti i samo entitetski organi su dali saglasnost na taj sporazum.290 Sporazum izmeu FBiH i RS o prenosu nadlenosti u oblasti odbrane291 potpisali su ne samo predstavnici entitet ve i predsjedavajui VM. Ipak, iz teksta sporazuma moe se nazrijeti da su se samo entiteti sporazumjeli, a potpis predsjedavajueg VM je vie dat u statusu svjedoka. S druge strane, dravni organi su bili uvijek intenzivno ukljueni u pregovore o prenosu nadlenosti.292 Drugo pitanje jeste ko daje saglasnost u ime entitet. To pitanje ne odreuje Ustav BiH. Prema tome, davanje saglasnosti na sporazum o prenosu nadlenosti treba da se rijei putem entitetskih pravnih propisa za odreeni entitet. U sluaju Sporazuma o nadlenostima u oblasti indirektnog oporezivanja, Sporazum su potpisali premijeri vlad FBiH i RS uz prethodno odobrenje entitetskih zakonodavnih organa. Ipak, ostaje otvoreno pitanje da li vai taj sporazum ukoliko se entitetska procedura ne ispotuje, ili ukoliko se ne bi potivala procedura koja bi bila uvedena na dravnom nivou. Tree pitanje se odnosi na formu i sadraj sporazuma. Forma sporazuma nije propisana Ustavom BiH. Dosadanja praksa je pokazala da sporazum mora biti u pisanoj formi pri emu objavljivanje sporazuma nije nuno, to
290 Odluka o davanju saglasnosti na Sporazum o nadlenostima u oblasti indirektnog oporezivanja (Sl. n. FBiH broj 64/03); Zakljuak Narodne skuptine RS broj 011005/03 (Sl. gl. RS broj 95/03). 291 Sl. gl. RS broj 4/06. 292 Tako, Leroux-Martin, 2010, str. 546.

Nedim Ademovi

113

Ustav Bosne i Hercegovine

je problematino sa take gledita principa pravne drave.293 Kad je rije o sadraju, sporazum mora potivati podjelu nadlenosti izmeu drave i entitet. To znai da samo nadlenosti entitet mogu biti prenesene na dravu. Prenos sa drave na entitete nije dozvoljen, jer to nije svrha lana III/5.a) Ustava BiH. To je potvrdio i sm USBiH u svojoj Odluci broj U 11/08294 u kojoj je naglasio da su dravne nadlenosti [...] iskljuivo nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine i ne postoji ustavni osnov prema kojem bi one mogle biti prenesene u nadlenost institucija entitet. Dalje, entiteti sami odreuju obim entitetske nadlenosti koju prenose na dravu. Prema tome, entiteti ne moraju prenijeti na dravu cijelu nadlenost, ve mogu zadrati njene odreene elemente. Meutim, ono to prenesu i nain na koji prenesu moraju potivati.
Primjer: Na osnovu Sporazuma o nadlenostima u oblasti indirektnog oporezivanja BiH je usvojila Zakon o indirektnom oporezivanju295 na osnovu kojeg je uspostavila Upravu za indirektno oporezivanje sa Upravnim odborom, koji se sastojao od ministara finansija BiH i entitet, kao i tri eksperta. Tom odboru je dato ovlatenje da daje prethodno odobrenje za proglaenje dravne ili entitetske ili legislative BD o indirektnom oporezivanju, ili o njenoj izmjeni. Prema tome, entiteti su zadrali nadlenost da mogu donositi pravne akte na podruju indirektnog oporezivanja, ali je ta nadlenost uslovljena davanjem odobrenja Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje. Ukoliko se takvo odobrenje ne dobije, a entitet usvoji zakon, kri se nadlenost BiH.296

Posljednje pitanje se odnosi na mogunost povlaenja, ili odustajanja od sporazuma o prenosu nadlenosti, to bi imalo kao posljedicu da se nadlenost vraa na entitetski nivo. To pitanje se moe samo odgovoriti logikim zakljuivanjem iz dosadanje ustavnosudske prakse. Naime, sm Ustav BiH ne daje nam odgovor na to pitanje. Meutim, USBiH je u predmetu broj U 11/08 (taka 21) jasno naglasio da se dravna nadlenost ne moe prenositi sporazumom na entitete, jer Ustav BiH ne poznaje takav institut. Ako je entitetska nadlenost postala dravna na osnovu sporazuma prema lanu III/5.a) Ustava BiH, onda takva nadlenost ne moe vie biti vraena entitetima. Razlog vie za ovakav stav je princip pravne sigurnosti, jer bi odustajanje od sporazuma moglo prouzrokovati dalekosene posljedice za koherentnost i stabilnost ustavnopravnog sistema distribucije nadlenosti.297 Konano, mora se voditi rauna i o sadraju sporazuma, tj. njegovoj ustavnopravnoj prirodi, koja je znatno drugaija od prirode klasinih obligacionopravnih sporazuma. 8.4.4.2. Preuzimanje nadlenosti iz aneksa 5-8. DMS Kao to je poznato, osim Ustava BiH, mnogi aneksi DMS predviali su formiranje odreenih meunarodnih, domaih ili mjeovitih institucija koje bi izvravale suverena ovlatenja u dravi koja su bila neophodna kako bi se drava BiH stabilizovala, posljedice rata neutralisale, te ispunili odreeni demokratski standardi i standardi pravne drave. Takav sluaj je i sa aneksima 5-8. DMS! Navedimo ukratko ta je tim aneksima ureeno i propisano.
293 Vie o tome vidi na str. 65. 294 Od 30. januara 2009. godine, taka 21. 295 Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH (Sl. gl. BiH br. 44/03, 52/04, 34/07 i 4/08). 296 Odluka USBiH broj U 14/04 od 29. oktobra 2004. godine. 297 Leroux-Martin, 2010, str. 555.

114

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

Aneks 5: Ovaj aneks nosi naziv Sporazum o arbitrai. Potpisali su ga predstavnici FBiH i RS. Tim sporazumom se reafirmie jedan dio Osnovnih principa [lan 2.4.(c) i lan 3.5.] koji su usvojeni u enevi 8. septembra 1995. godine, a koji su, pored Osnovnih principa iz Njujorka od 26. septembra 1995. godine, bili temelj za DMS. Reafirmacija enevskih principa odnosi se na dio kojim su se dva entiteta obavezala da e meusobno rjeavati svoje obaveze po osnovu principa reciprociteta i da e arbitrano rjeavati sporove izmeu sebe! Aneks 6: Ovaj aneks nosi naziv Sporazum o ljudskim pravima. Potpisali su ga predstavnici RBiH, FBiH i RS. U tom sporazumu moe se nai isti onaj katalog ljudskih prava koji se nalazi i u lanu II/1. (EKLJP), lanu II/3. (13 pojedinano nabrojanih prava i sloboda), lanu II/4. Ustava BiH (zabrana diskriminacije) i Aneksu I na Ustav BiH (15 meunarodnopravnih konvencija). Osim toga, u tom aneksu predvieno je postojanje specijalnog tijela Komisije za ljudska prava koje se sastoji od institucije Ombudsmana i DLJP. Konano, u lanu XIII strane potpisnice tog aneksa obavezale su se na saradnju sa organizacijama koje su zainteresovane za ljudska prava kao to su UN, OSCE, nevladin sektor itd. Aneks 7: Ovaj aneks nosi naziv Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima. Potpisali su ga predstavnici RBiH, FBiH i RS. U tom sporazumu regulisano je pitanje povratka izbjeglica i raseljenih lica u njihove prijeratne domove, te pozitivna obaveza da se stvore odgovarajui uslovi za povratak. Dodatno tome, predvieno je postojanje posebne Komisije za izbjeglice i raseljena lica, ija je nadlenost da donosi obavezujue odluke u vezi sa pravima i obavezama izbjeglica i raseljenih lica. Aneks 8: Ovaj aneks nosi naziv Sporazum o Komisiji za ouvanje nacionalnih spomenika. Potpisali su ga RBiH, FBiH i RS. Kao to i sm naziv Sporazuma ukazuje, na osnovu ovog sporazuma ustanovljeno je posebno tijelo Komisija za ouvanje nacionalnih spomenika iji je zadatak identifikacija, kvalifikacija i zatita nacionalnih spomenika.

U veini ovih aneksa (aneksi 6-8) predvieni su prelazni aranmani na osnovu kojih je drava, nakon proteka roka od pet godina, trebalo da preuzme obavezu da obavlja ova ovlatenja kako u materijalnopravnom (zadaci), tako i u proceduralnom i institucionalnom smislu. Prema tome, Ustav BiH je predvidio drugu mogunost da drava dobije nove nadlenosti prema lanu III/5.a) Ustava BiH, a to je preuzimanje nadlenosti iz aneksa 5-8. DMS. Drava je, zaista, preuzela obaveze koje su proizlazile iz aneksa 6-8. DMS. Tako su, naprimjer, prije ili kasnije, osnovane institucije na dravnom nivou koje su zamijenile meunarodne institucije koje su obavljale zadatke iz aneksa 6-8. DMS: KLJP pri USBiH (prema Aneksu 6), Ombudsman za ljudska prava BiH (prema Aneksu 6), Komisija za imovinske zahtjeve izbjeglica i raseljenih lica (prema Aneksu 7), Komisija za ouvanje nacionalnih spomenika (prema Aneksu 8). Osim toga, doneseni su odreeni pravni akti odluke, sporazumi i zakoni na osnovu kojih su regulisana pitanja postupaka i nadlenosti tih institucija. Preuzimanje nadlenosti po osnovu Aneksa 5. ostalo je nejasno. Dodatno tome, u vie svojih odluka, posebno u vezi sa obavezama drave da potuje ljudska prava i slobode iz Aneksa 6. DMS, USBiH je nametnuo dravi pozitivnu obavezu da donosi zakone ili druge sline pravne akte kojim bi rijeila odreene probleme u dravi. Takav sluaj je bio sa pitanjem stare devizne tednje.298
298 U vezi s tim vidi predmet USBiH broj U 14/04 od 2. decembra 2005. godine, taka 49. i dalje.

Nedim Ademovi

115

Ustav Bosne i Hercegovine

8.4.4.3. Preuzimanje nadlenosti radi ouvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta BiH Prethodni tekst nam je pokazao da moramo biti upoznati sa sadrajem aneksa 5-8. DMS da bismo mogli raspravljati o mogunosti drave da preuzme nadlenosti iz materije koju ovi aneksi reguliu. Slino je i sa treim dijelom lana III/5.a) Ustava BiH. Naime, da bismo mogli znati kakve su mogunosti drave da preuzme nadlenosti na osnovu te odredbe, moramo, prije svega, znati ta je to materijalnopravni sadraj pojmova suverenitet, teritorijalni integritet, politika nezavisnost i meunarodni subjektivitet. Dodatno tome, moramo biti sigurni kada se ovi ustavnopravni elementi kre, kako bismo mogli znati koje mjere su nune da bi ovi segmenti dravnosti BiH bili adekvatno zatieni. To su izuzetno bitna tri aspekta ovog dijela odredbe lana III/5a.) Ustava BiH. Zato? Preuzimanje nadlenosti prema aneksima 5-8. DMS je manje osjetljivo pitanje za ustavnopravno-politiku situaciju u BiH nego preuzimanje nadlenosti radi ouvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta BiH. Naime, u prvom sluaju BiH preuzima nadlenosti koje su obavljali (quasi) meunarodni subjekti u BiH. Dodatno tome, odredbe aneksa 6-8. DMS jasno ukazuju da drava ima ne samo pravo ve i obavezu da preuzme te nadlenosti, te joj propisuju i rokove i nain njihovog preuzimanja. U drugom sluaju drava ima pravo da preuzme nadlenosti koje su pripadale entitetima, to je veoma osjetljiva materija. Zbog toga je u sluaju preuzimanja nadlenosti od entitet potrebno uvijek voditi rauna o dva principa: principu adekvatnosti i principu proporcionalnosti.
Princip adekvatnosti nalae dravi da, ukoliko ve mora preuzeti nadlenost, preduzme adekvatne mjere, tj. one mjere kojim se zaista moe i ostvariti cilj zbog kojeg preuzima nadlenost. Princip proporcionalnosti nalae dravi da, ukoliko ve mora preuzeti nadlenost, preuzme samo onoliko nadlenosti koliko joj je zaista potrebno da djelotvorno ostvari zacrtani cilj, i to mjerama koje su najblae za onog koji neto gubi preuzimanjem nadlenosti. Osim toga, taj princip namee obavezu dravi da vodi rauna o odnosu izmeu znaaja cilja koji se eli postii i posljedica koje se prouzrokuju preuzimanjem nadlenosti. U tom smislu odreeni balans mora postojati.

U dosadanjoj praksi drava je esto posezala za ovim nainom preuzimanja nadlenosti. Drava je osnivala organe i institucije, ili preuzimala nadlenosti u materijalnopravnom smislu da regulie odreene oblasti, ukljuujui i proceduralni aspekt. Tako, naprimjer, u sluaju preuzimanja nadlenosti za kontrolu dravnih granica i osnivanje Dravne granine slube USBiH je naveo:
[...] osnovni princip prava drave na samoodbranu, koji je inherentan pojmu suvereniteta drave, podrazumijeva pravo na poduzimanje svih neophodnih koraka za zatitu svog teritorijalnog integriteta, svoje politike nezavisnosti i svog meunarodnog subjektiviteta, uz potovanje drugih opih principa meunarodnog prava. U kontekstu Bosne i Hercegovine, utemeljenje Dravne granine slube doprinosi garanciji ovog osnovnog principa. Zakon o Davnoj graninoj slubi, koji osigurava pravo institucija Bosne i Hercegovine na sprovoenje svojih nadlenosti, stoga, nije protivan lanu III/2. Ustava Bosne i

116

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

Hercegovine, i saglasan je sa nadlenostima utemeljenim lanom III/1. Ustava i upotpunjenim lanom III/5. Ustava.299

USBiH se pozvao na ovu odredbu i u sluaju osnivanja novog sudskog organa na nivou BiH Suda BiH koji je imao nadlenost da sudi krivina djela propisana krivinim zakonodavstvom na dravnom nivou i da rjeava upravne predmete koji proizlaze iz aktivnosti upravnih organa drave. tavie, drava je preuzela nadlenosti da sudi i za odreena krivina djela koja su propisana krivinim zakonima entitet i BD ukoliko krivina djela ugroavaju suverenitet, teritorijalni integritet, politiku nezavisnost, nacionalnu sigurnost i meunarodni subjektivitet Bosne i Hercegovine, ili ako takva djela mogu imati ozbiljne reperkusije ili tetne posljedice na privredu Bosne i Hercegovine, ili mogu izazvati druge tetne posljedice za Bosnu i Hercegovinu, ili mogu izazvati ozbiljnu ekonomsku tetu ili druge tetne posljedice izvan teritorije datog entiteta ili Distrikta Brko Bosne i Hercegovine.300 8.4.4.4. Preuzimanje nadlenosti podrazumijeva i osnivanje novih dravnih institucija Prema lanu III/5.a), posljednja reenica, Ustava BiH, drava ima pravo da osniva nove institucije kako bi mogla obavljati nadlenosti koje preuzme. Ta odredba je sasvim logina, jer bi bilo sasvim besmisleno preuzeti nadlenost ako istovremeno ne postoji mogunost da se stvori institucionalni okvir unutar kojeg bi se ta nadlenost mogla obavljati. Takva nadlenost jeste nepobitna injenica, istina ili oevidnost s obzirom na to da pravo da se uspostavljaju institucije u mnogim ustavnim sistemima predstavlja predmet koji se nuno ubraja u kategoriju tzv. akcesornih ili pretpostavljenih nadlenosti (eng. implied power).301
Implied power je poznati ustavnopravni institut u svijetu. On podrazumijeva da onaj koji ima odreenu eksplicitno propisanu nadlenost ima i pravo da preuzme sve one dodatne ekscplicitno nepropisane nadlenosti koje su potrebne da bi se propisana nadlenost mogla djelotvorno obavljati. Institut implied power prvi put je koristio Vrhovni sud SAD 1819. godine u svojoj odluci MekKaloh protiv Merilenda [eng. McCulloch v. Maryland (17 U.S. 4 Wheat. 316 316 (1819)]. Odluka se ticala spora izmeu guvernera Druge banke SAD (eng. Second Bank of United States) i drave Merilend, koji je nastao kada je drava Merilend usvojila zakon kojim je nametnula odreene namete za poslovanje svih banaka koje nisu izuzete nameta zakonom drave Merilend. S obzirom na to da je u to vrijeme jedino savezna Druga banka SAD bila strana banka, zakljueno je da je ovaj zakon usmjeren direktno protiv Druge banke SAD. Vrhovni sud SAD u odluci se pozvao na ustavnopravnu klauzulu neophodnog i adekvatnog,302 koju je protumaio na nain da ona dozvoljava saveznoj vladi da donese zakone koji se ne ubrajaju u materijalnopravni okvir kataloga izriito predvienih saveznih nadlenosti iz Ustava SAD, ali koji su prikladni da bi se te nadlenosti ostvarile. 299 Predmet USBiH broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine, taka, 13. 300 Vidi lan 13. stav 2. Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine (Sl. gl. BiH br. 29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 35/04, 61/04 i 32/07). Vie primjera vidi kod Leroux-Martin, 2010, str. 558. i dalje. 301 Leroux-Martin, 2010, str. 560. 302 Kongres e imati ovlatenje: [...] (8) da donosi sve zakone neophodne i prikladne za izvravanje datih ovlatenja, i svih drugih ovlatenja povjerenih ovim Ustavom vladi Sjedinjenih Amerikih Drava ili bilo kojem njenom odjelu ili dunosniku.

Nedim Ademovi

117

Ustav Bosne i Hercegovine

8.4.5. Dodatno obrazloenje: od iskljuivih do okvirnih nadlenosti drave i entitet

U skladu sa do sada navedenim, moemo zakljuiti da su entiteti nadleni samo onda: a) ako Ustav BiH entitetima iskljuivo dodjeljuje odreenu nadlenost, ili b) ako odreeno materijalnopravno podruje, na osnovu lana III/1. Ustava BiH, na osnovu neke druge odredbe Ustava BiH ili na osnovu odredbe lana III/5. Ustava BiH, ne pripada iskljuivo dravi. Prema tome, lan III Ustava BiH mora se itati u vezi sa ostalim ustavnim odredbama koje sadre pravila o podjeli nadlenosti. Prividno jasne i statine odredbe o podjeli nadlenosti iz lana III Ustava BiH relativizovane su odredbama o podjeli nadlenosti na drugim mjestima u Ustavu BiH.303 Takav zakljuak potvrdio je i USBiH.304 Prema tome, lan III Ustava BiH je centralna, ali ne i jedina odredba koja regulie odnos nadlenosti izmeu drave i entitet. Dalje, sagledajui Ustav BiH u cjelini, moemo zakljuiti da Ustav BiH propisuje kao pravilo iskljuive nadlenosti drave ili entitet. Kada se kae iskljuiva nadlenost, misli se na to da odreeni nivo vlasti ima puno ovlatenje da crpi tu nadlenost i u vertikalnom i u horizontalnom smislu. Prema tome, ako Ustav BiH dodjeljuje dravi odreenu ustavnu materijalnopravnu oblast, to podrazumijeva nadlenost PSBiH da donese odreene zakone iz te oblasti, nadlenost dravnih tijela uprave da izvravaju zakone, te nadlenost dravnih sudova da se, u skladu sa svojim ovlatenjima, brinu o zakonitosti provoenja zakona. Ipak, u nekim oblastima za koje je drava BiH, u principu, iskljuivo nadlena postoji odreeni izuzetak u korist entitet. Prema tome, u nekim, vrlo rijetkim, oblastima vai princip iskljuiva nadlenost - izuzetak. Takav primjer vidimo u sluaju vanjske politike. To je iskljuiva nadlenost drave. Meutim, entiteti imaju pravo da, u skladu sa lanom III/2.a) Ustava BiH, uspostavljaju posebne paralelne odnose sa susjednim dravama. Pri koritenju ove nadlenosti ne smiju biti povrijeeni principi suvereniteta i teritorijalnog integriteta BiH [lan III/2.a) Ustava BiH].
Primjer iz prakse: RS je 2001. godine potpisala Sporazum o uspostavljanju specijalnih paralelnih odnosa izmeu SRJ i RS (Sl. gl. RS broj 26/01), iji je cilj bio unapreenje saradnje iz oblasti odbrane na potpuno transparentan nain. USBiH je ispitivao usaglaenost Sporazuma sa Ustavom BiH. U Odluci broj U 42/01 (od 26. marta 2004. godine) USBiH je priznao da entiteti imaju pravo da, na osnovu lana III/2.a) Ustava BiH, uspostave specijalne paralelne odnose sa susjednim dravama ako su u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom BiH. Iako je podnosilac zahtjeva tvrdio da sporazum sklopljen u oblasti odbrane nije u skladu sa ustavnopravnim principima suvereniteta, teritorijalnog integriteta i politike nezavisnosti BiH, koji su garantovani lanom III/5.a) Ustava BiH, USBiH je odbio 303 Steiner/Ademovi, 2010, str. 529. 304 Odluka USBiH broj U 5/98-II od 18. februara 2000. godine, ta. 12, 26; takoe, U 25/00 od 23. marta 2001. godine, taka 31.

118

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

zahtjev i zakljuio da se pobijane odredbe mogu tumaiti na nain koji je saglasan sa Ustavom BiH. Sud je posebno obratio panju na injenicu da je usvojen novi Zakon o odbrani BiH, kojim su stupile na snagu mnogobrojne mjere za osiguranje punog kapaciteta drave da brani svoj suverenitet i teritorijalni integritet.

Osim iskljuivih nadlenosti (sa izuzetkom ili bez njega), postoje i konkurentne i okvirne nadlenosti drave i entitet. Te nadlenosti proizlaze iz Ustava BiH, naprimjer, u oblasti zatite ljudskih prava i sloboda (lan II/1. i lan II/6), ili jamenja jedinstvenog trita (lan I/4. Ustava BiH). Meutim, Ustav BiH ne rjeava pitanje obima nadlenosti, ili okolnosti pod kojim BiH moe da preuzme nadlenost u ovim oblastima. Ovaj problem jo vie komplikuje injenica da ljudska prava i slobode ili jedinstveno trite predstavljaju samo generike pojmove pod koje potpadaju razliite ustavne materijalnopravne oblasti koje izvorno pripadaju ili entitetima ili dravi. Naprimjer, pravo na imovinu [lan II/3.k) Ustava BiH] obuhvata stambene odnose, vlasnitvo, zakupni odnos, odtetne zahtjeve itd., znai razne oblasti koje mogu biti regulisane kako dravnim, tako i entitetskim zakonima. Zato moramo, prije svega, poi od analize nadlenosti za konkretnu oblast koja se, po prirodi stvari, ubraja u zatitu ljudskih prava i sloboda ili jedinstveno trite. Situacija 1: Ukoliko se radi o nekom ustavnom materijalnopravnom podruju za koje su, prema Ustavu BiH, izvorno nadleni entiteti, onda dravi pripada samo supsidijarna nadlenost regulisanja. Uslov za aktiviranje ove supsidijarne nadlenosti (znai, moment kada drava sebi daje pravo da intervenie) jeste da entiteti ne izvre obavezu koju im namee Ustav BiH (vidi dole primjer 1), ili da entiteti, zbog prirode problema, uopte ne mogu rijeiti ovaj problem (vidi dole primjer 2).305 U takvoj situaciji vrsta i obim aktivnosti na dravnom nivou zavise od posebnosti svakog pojedinog sluaja, ali drava ima diskreciono pravo da odlui na koji nain e rijeiti problem. Tako se od iskljuivih nadlenosti entitet stvaraju konkurentne nadlenosti drave i entitet, koje se najee definiu tzv. okvirnim zakonima. Ukoliko drava ne bi imala ovu supsidijarnu nadlenost regulisanja, ili ukoliko je ne bi koristila, ona bi krila svoju pozitivnu ustavnu obavezu da zatiti ljudska prava i slobode ili jedinstveno trite. Situacija 2: Ukoliko se radi o nekom ustavnom materijalnopravnom podruju za koje je, prema Ustavu BiH, izvorno nadlena BiH, ona ima pravo u odreenim segmentima prenijeti nadlenost i na entitete, ime se, opet, stvaraju konkurentne i okvirne nadlenosti drave i entitet (vidi dole primjer 3).
Primjer iz prakse 1: Drava nije nadlena za pitanje socijalne zatite zaposlenika u BiH. Ipak, socijalna zatita potpada pod temu ljudskih prava i sloboda, to implicira obavezu drave da preuzme nadlenost u onoj mjeri koja je nuna kako bi se ispotovali standardi iz Ustava BiH. Jedan od tih standarda je i zabrana diskriminacije (lan II/4. Ustava BiH). U odreenim sluajevima razliito entitetsko zakonodavstvo moe voditi diskriminaciji. Tako, lan 35. Zakona o platama i naknadama u institucijama BiH306 i Odluka Vijea ministara BiH o nainu i postupku ostvarivanja prava na naknadu za porodiljsko odsustvo u institucijama BiH307 propisuju da zaposlenice dravnih institucija primaju ovu vrstu naknade na osnovu propisa koji se primjenjuju u RS, tj. u kantonima u FBiH. Posljedica tih propisa je nejednaka naknada za porodiljsko 305 Vidi, naprimjer, predmet KLJP pri USBiH broj CH/02/12468 et al. od 7. septembra 2005. godine. 306 Sl. gl. BiH br. 50/08 i 35/09. 307 Sl. gl. BiH broj 58/09.

Nedim Ademovi

119

Ustav Bosne i Hercegovine odsustvo za zaposlenice dravnih institucija koje imaju prijavljeno mjesto boravka u razliitim mjestima u dravi. Praktino, to je dovelo do toga da zaposlenice iz iste dravne institucije, koje rade isti posao dobivaju razliitu naknadu za porodiljsko odsustvo. Primjenjujui sudsku praksu Evropskog suda pravde na ovu situaciju, USBiH je naglasio da, prema principu jedinstvenog trita, naknade kao to je porodiljsko odsustvo za zaposlenice u dravnim institucijama ne bi trebalo da zavise od mjesta prebivalita lica s obzirom na to da ideja o jedinstvenom tritu podrazumijeva da drava treba da uini jednako privlanim prilike za zapoljavanje svim graanima BiH, bez obzira na granice entitet, entitetsko dravljanstvo ili mjesto prebivalita. Prema tome, jedinstvena legislativa je jedini nain da se ta ustavnopravna obaveza ispotuje.308 Primjer iz prakse 2: BiH nije nadlena za pitanje privatizacije drutvene imovine. Ipak, u Odluci broj U 5/98-II (od 18. februara 2000. godine) USBiH je ukazao da je BiH nadlena da donese okvirni zakon o privatizaciji preduzea i banaka,309 kako bi se odgovarajua entitetska legislativa harmonizovala u smislu da svi zainteresovani za proces privatizacije imaju ravnopravnu mogunost da uestvuju u tom procesu. USBiH je generalno naglasio da razliiti pravni sistemi entitet sa razliitim oblicima imovine ili propisima imovinskog prava, zaista, mogu stvoriti prepreku za slobodu kretanja robe i kapitala koja je garantovana lanom I/4. Ustava BiH.310 Prema tome, ovaj sluaj pokazuje da je harmonizacija legislative putem dravnog okvirnog zakona jedina mogunost da se ostvare standardi jedinstvenog trita iz lana I/4. Ustava BiH. Primjer iz prakse 3: Za isplatu stare devizne tednje nadlena je iskljuivo drava (Odluka USBiH broj U 14/05 od 2. decembra 2005. godine), jer se ta tema tie ustavnih materijalnopravnih oblasti u nadlenosti drave (naprimjer, monetarna politika). Ipak, isplata stare devizne tednje ubraja se istovremeno u ljudska prava i slobode, jer se radi o privatnoj imovini graana. U svojim l. II/1. i II/6. Ustav BiH obavezuje kako dravu, tako i entitete kao odgovorne subjekte za zatitu ljudskih prava i sloboda. Takva ustavnopravna situacija omoguava dravi da donese okvirni zakon unutar kojeg entiteti, na osnovu dravnih naloga i ovlatenja, mogu vriti odreene zakonodavne, upravne ili sudske zadatke. To ukljuuje i mogunost da entiteti zakonom reguliu pitanje stare devizne tednje za svoje graane ukoliko takav zakon nije suprotan dravnom zakonu (Odluka USBiH broj U 3/08 od 4. oktobra 2008. godine). Prema tome, postoje konkurentne nadlenosti koje moraju harmonino djelovati.

Konano, u nekim oblastima praksa nam pokazuje da postoje, u manjem ili veem obimu, i paralelne nadlenosti. One se izvode, takoe, iz oblasti u kojima Ustav BiH navodi kao odgovorne subjekte kako dravu, tako i entitete. Tako, imajui u vidu Ustav BiH, ne moe se prigovoriti ukoliko entiteti ele da prue svojim graanima iru zatitu ljudskih prava i sloboda nego to im to nudi sm Ustav BiH, ukljuujui EKLJP. Zbog toga je USBiH smatrao da Amandman LVII taka 1. na Ustav RS nije suprotan Ustavu BiH, prema kojem se, u sluaju da postoje razliite odredbe o pravima i slobodama u Ustavu RS i Ustavu BiH, primjenjuju one odredbe koje su za pojedinca povoljnije. Ta mogunost proizlazi iz relativne ustavne autonomije administrativno-teritorijalnih jedinica sloenih drava.311 Meutim, to ovlatenje entitet ne smije se shvatiti kao pravo da se preuzmu iskljuive nadlenosti dravnog nivoa, ve kao pravo da entiteti, u okviru svojih nadlenosti, u zatiti idu van minimuma koji predvia
308 309 310 311 Odluka USBiH broj U 12/09 od 28. maja 2010. godine, taka 30. Sl. gl. BiH broj 14/98. Uporedi Odluku USBiH broj U 5/98-II od 18. februara 2000. godine, taka 28. Uporedi Odluku USBiH broj U 5/98-I od 28, 29. i 30. januara 2000. godine, ta. 31-34.

120

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

Ustav BiH. Ukoliko entitet eli da prui bolju zatitu od drave u oblastima koje nisu u njegovoj, ve u dravnoj nadlenosti, to se moe desiti samo uz delegovanje dravne nadlenosti.312
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta se podrazumijeva pod pojmovima vertikalne i funkcionalne (horizontalne) podjele nadlenosti? Uopteno govorei, kakvi modeli podjele nadlenosti postoje? Kako se nadlenosti mogu podijeliti i ta su njihove osnovne karakteristike? Uopteno govorei, kako se moe okarakterisati model podjele nadlenosti u BiH? U kojim odredbama Ustava BiH moemo nai nadlenosti BiH? ta se podrazumijeva pod pojmom rezidualne nadlenosti entitet? Kako Ustav BiH definie nadlenosti entitet? ta su osnovne karakteristike sporazuma entitet o prenosu nadlenosti? U kojim sluajevima BiH ima pravo da preuzme nadlenosti prema Ustavu BiH? Ukoliko BiH ima pravo da preuzme odreenu nadlenost, ta je njeno dodatno pravo prema lanu III/5.a) Ustava BiH? Nabroj 10 iskljuivih nadlenosti BiH prema Ustavu BiH. Navedi primjer okvirnih i konkurentnih nadlenosti BiH i entitet i objasni kako one nastaju. Navedi broj odluke USBiH na osnovu koje je obrazloeno da entiteti, u okviru svojih nadlenosti, imaju pravo pruati bolju zatitu ljudskih prava i sloboda nego to to propisuje Ustav BiH. ta su paralelne nadlenosti?

8.5. Meusobni odnosi drave i entitet u vrenju dravnih ovlatenja

Politika teina odnosa i mogunosti meusobnog djelovanja centralne vlasti i vlasti niih administrativno-teritorijalnih jedinica od kojih je drava sainjena u sloenim dravama ne ogleda se samo kroz injenicu da su nadlenosti dodijeljene jednom, odnosno drugom nivou vlasti. Sloeni odnosi ogledaju se i kroz mogunost da nie administrativno-teritorijalne jedinice djeluju na formiranje i vrenje centralne vlasti. Prema tome, stavljajui to u kontekst BiH, sudjelovanje entitet u operacionalizaciji dravne politike volje je sastavni element sloenog ustavnopravnog ureenja. Na pitanje zato je to tako moemo dati vie loginih odgovora. S jedne strane, sloeni federalni odnosi ne svode se samo na prosti zbir nadlenosti centralne vlasti, odnosno vlasti niih administrativno-teritorijalnih jedinica. Obje vlasti ine jednu funkcionalnu cjelinu u kojoj su odreena sadejstva nuna i korisna. S druge strane, kao to je i sm USBiH eksplicitno potvrdio u svojoj Odluci broj U 5/98-III,313 nie administrativno-teritorijalne jedinice (u BiH misli se na entitete) nemaju suverenitet, pa je mogunost djelovanja na formiranje i vrenje centralne vlasti odreena vrsta kompenzacije za nepostojanje suvereniteta.314
312 Uporedi Odluku USBiH broj U 14/05 od 2. decembra 2005. godine, taka 56. 313 Od 1. jula 2000. godine, taka 30. 314 Uporedi i Markovi, 2009, str. 391.

Nedim Ademovi

121

Ustav Bosne i Hercegovine

Mogunost djelovanja na formiranje i vrenje centralne vlasti ogleda se, prije svega, kroz zakonodavnu vlast. Niim administrativno-teritorijalnim jedinicama daje se mogunost da delegiraju svoje predstavnike, ili da im se garantuju odreena procesna i/ili materijalna prava koja mogu da artikuliu u zakonodavnoj vlasti. Meutim, kao to emo detaljnije pojasniti u narednom tekstu, to djelovanje moe se izraziti i kroz egzekutivnu/izvrnu vlast, kao i kroz sudsku vlast. Naravno, u svakoj sloenoj dravi obim i vrsta ovih prava zavise od dravnog ustavotvorca. U diskreciji tog ustavotvorca je pravo, ali i obaveza, da uzme u obzir interese niih administrativno-teritorijalnih jedinica i da ih pretoi u djelotvorne mehanizme participacije, vodei, pri tome, rauna o funkcionalnosti dravne vlasti. Ipak, meusobni odnosi centralne vlasti i vlasti niih administrativnoteritorijalnih jedinica nisu jednosmjerna ulica. Ustavi i zakoni sloenih drava, u veoj ili manjoj mjeri, propisuju mogunost i dravi da se mijea u vlast niih administrativno-teritorijalnih jedinica. Takvi primjeri su predvieni i u sluaju Ustava BiH.

8.5.1. Uee entitet u dravnoj vlasti

8.5.1.1. Uee entitet u zakonodavnoj vlasti U sloenim dravama, prije svega saveznim dravama (federacijama), nie administrativno-teritorijalne jedinice najee artikuliu svoje interese uestvovanjem u formiranju i radu drugog (gornjeg) doma zakonodavnog tijela. Naravno, to pretpostavlja da zakonodavno tijelo bude dvodomno. Naime, u mnogim sluajevima prvi (donji) dom predstavlja graane kao cjelinu i njegovi zastupnici se biraju direktno, a drugi (gornji) dom predstavlja nie administrativno-teritorijalne jedinice i njegove zastupnike biraju zakonodavna tijela administrativno-teritorijalnih jedinica. Zbog toga se prvi (donji) dom zakonodavnog organa obino naziva i unitarni organ, a drugi (gornji) dom zakonodavnog tijela i federalni organ. Uee predstavnika niih administrativnoteritorijalnih jedinica najee se zasniva na principu pariteta, tj. sve jedinice imaju jednaka prava bez obzira na teritorijalnu veliinu, broj stanovnika, ekonomsku mo ili drugi kriterijum. U manjem broju drava (naprimjer, Austrija, Njemaka, Indija) navedeni kriterijumi imaju odreeniju ulogu.
Naprimjer, u Republici Austriji, u skladu sa lanom 34. Saveznog ustavnog zakona, savezne drave su zastupljene proporcionalno broju stanovnika, tako da najmalobrojnije drave Burgerland i Voralberg imaju po tri predstavnika, a najmnogobrojnija Donja Austrija (njem. Niedersterreich) ima 12 predstavnika. Predstavnike biraju zakonodavna tijela saveznih drava. S druge strane, u SAD, u skladu sa Odjeljkom 3. Ustava SAD, svaka savezna drava ima pravo na dva senatora bez obzira na veliinu savezne drave ili broj stanovnika. Njih biraju zakonodavna tijela federalnih drava na period od 6 godina.

122

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

8.5.1.1.1. Uee entitet u Predstavnikom domu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine Kada je u pitanju djelovanje entitet u PSBiH, ne moemo u potpunosti slijediti prethodno opisanu klasinu emu koja je karakteristina za veinu sloenih drava. Naime, prvi (donji) dom zakonodavnog organa PDPSBiH trebalo bi da predstavlja cjelokupno graanstvo kao sveukupan politiki faktor i jedinstvo. To se potvruje time to graani direktnim izborom [lan IV/2.a), prva reenica, Ustava BiH] biraju svoje predstavnike u PDPSBiH, koji se u Ustavu BiH zovu lanovi, a u Poslovniku PDPSBiH315 poslanici. Meutim, pri izboru ovih predstavnika osjeti se snaan federalni princip koji se moe opisati kroz tri elementa: entiteti predstavljaju izbornu jedinicu u skladu sa lanom IV/2, prva reenica, Ustava BiH; svaki entitet, u skladu sa lanom IV/2, prva reenica, Ustava BiH, ima pravo na kvantitativno odreenu zastupljenost: 2/3 predstavnika dolaze sa teritorije FBiH, a 1/3 predstavnika dolazi sa teritorije RS (u Ustavu BiH nisu jasni kriterijumi koji su bili odluujui za ustavotvorca da odredi ovaj odnos entitet 2/3:1/3); odreen broj predstavnika u PDPSBiH iz svakog entiteta, u skladu sa lanom IV/3.d) Ustava BiH, ima pravo pokretanja apsolutno pravo veta na donoenje odreene odluke. To pravo veta popularno se naziva i entitetski veto.
Obrazloenje za cjelokupan postupak djelovanja entitetskog veta u PDPSBiH: Da bi PDPSBiH mogao da donosi odluke, mora postojati radni kvorum. Kvorum je minimalan broj poslanika koji moraju da prisustvuju sjednici PDPSBiH. U lanu IV/2.b) Ustava BiH propisano je da kvorum ini [v]eina svih lanova izabranih u [PDPSBiH]. Ukupan broj poslanika u PDPSBiH je 42. Pri tome, iz FBiH bira se 28 poslanika, a iz RS 14. Prema tome, kvorum ine minimalno 22 poslanika. Ukoliko sjednici prisustvuju minimalno 22 poslanika (bez obzira iz kojeg entiteta), radni kvorum postoji i odluke se mogu donositi. Pri donoenju odluke poslanici PDPSBiH su obavezni da uloe najvee napore kako bi se obezbijedila neophodna prosta veina za donoenje odluka onih koji su prisutni i koji glasaju. Formula za prostu veinu je uvijek 50% + 1 od radnog kvoruma. Dodatni uslov za donoenje odluke jeste da ta veina mora ukljuivati najmanje jednu treinu glasova poslanika sa teritorije svakog entiteta koji su prisutni i koji glasaju (ne od ukupnog broja koji dolazi iz jednog entiteta).316 Ukoliko veina ne ukljuuje jednu treinu glasova poslanika sa teritorije svakog entiteta, predsjedavajui i njegovi zamjenici, radei kao komisija, nastojae da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke e se donijeti veinom onih koji su prisutni i koji glasaju pod uslovom da glasovi protiv ne ukljuuju dvije treine ili vie od svih poslanika izabranih iz svakog entiteta (ne onih koji su prisutni i koji glasaju). Dvije treine svih poslanika izabranih iz FBiH je 19 poslanika, a dvije treine svih poslanika izabranih iz RS je 10 poslanika.317 Prema tome, dvije treine predstavnika u PDPSBiH iz svakog entiteta, u skladu sa lanom IV/3.d) Ustava BiH, imaju apsolutno pravo veta. To pravo veta popularno se 315 Sl. gl. BiH br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06 i 91/07. 316 Vidi, Beinter/DAoust u: Steiner/Ademovi, str. 576. 317 Ibid.

Nedim Ademovi

123

Ustav Bosne i Hercegovine naziva i entitetski veto. Prema Ustavu BiH, ne postoji kontrola stavljanja veta na donoenje odluke, to je razlika u odnosu na zatitu vitalnih nacionalnih interesa u DNPSBiH. To nepostojanje kontrole upotrebe veta oigledno se odraava na rad PSBiH. Tako, od 1997. do 2007. godine PSBiH je odbila ukupno 260 zakona od kojih je 156 odbijeno na osnovu entitetskog veta (u RS 136 i u FBiH 20). S druge strane, od 1996. godine, kada je formiran USBiH, pa do danas (stanje: 1. juni 2012. godine) samo je etiri puta pokrenut postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda.318

8.5.1.1.2. Uee entitet u Domu naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine Ako bismo slijedili klasini model uloge drugog (gornjeg) doma zakonodavnog organa, Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: DNPSBiH) trebalo bi da predstavlja i titi entitete. Prema Ustavu BiH, entiteti su predstavljeni u DNPSBiH kroz tri elementa: entitetski zakonodavni organ (Narodna skuptina u RS i Dom naroda Parlamenta FBiH u FBiH) bira predstavnike u DNPSBiH [lan IV/1.a), prva reenica, Ustava BiH], koji se u Ustavu BiH zovu delegati; svaki entitet ima pravo na kvantitativno odreenu zastupljenost (lan IV/2, prva reenica, Ustava BiH): pet delegata (iskljuivo Srba) dolaze sa teritorije RS, a 10 delegata dolazi iz FBiH (pet Bonjaka i pet Hrvata).
Napomena: Pravo entitetskih zakonodavnih organa da indirektno biraju odreene predstavnike sa svoje teritorije u dravne organe ne znai da su izabrani predstavnici entitetski predstavnici, da moraju slijediti entitetske upute zakonodavnog organa ili nekog drugog organa, ili da se entiteti mogu na drugi nain mijeati u vrenje vlasti. Delegati imaju slobodni mandat. Prema tome, onog momenta kada entiteti izvre izbor, oni nemaju daljnja prava da se mijeaju u rad delegata ukoliko to nije izriito propisano. Zbog toga, izabrani delegati u DNPSBiH imaju isti status kao poslanici izabrani u PDPSBiH, njihov mandat je slobodan i delegat ne moe biti pozvan na krivinu niti na graansku odgovornost za bilo kakva djela izvrena u okviru njihovih dunosti za vrijeme trajanja mandata (imunitet). Delegat ima pravo da podnese ostavku na delegatsku dunost. Ostavku podnosi predsjedavajuem DNPSBiH.

odreen broj predstavnika u DNPSBiH iz svakog entiteta, u skladu sa lanom IV/3.d) Ustava BiH, ima pravo pokretanja apsolutnog pravo veta na donoenje odreene odluke, tj. entitetskog veta (procedura je ista kao u PDPSBiH osim odredbe o kvorumu).

Meutim, jasno je da ovaj dom ima prioritetnu funkciju da titi interese narod kroz tzv. vitalni nacionalni interes,319 a ne entitete i njihove interese. Prema Odluci USBiH broj U 5/98-III (od 1. jula 2000. godine), svaki konstitutivni narod je ravnopravan na cijeloj teritoriji BiH bez obzira na ta da li ima poloaj faktike manjine ili veine na odreenoj teritoriji ili u entitetu (princip konstitutivnosti iz posljednje, 10. alineje Preambule Ustava BiH). S obzirom na to, niti jedan narod ne moe biti iskljuivo legitimisan da titi interese jednog entiteta. Samim tim, jasno je da je nain izbora delegata DNPSBiH odraz federalnog ureenja BiH i etnike koncentracije konstitutivnih naroda u entitetima.

318 Trnka et al., 2010, str. 89. i dalje. 319 O zatiti vitalnog nacionalnog interesa vidi na str. 131.

124

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

Kad je rije o nainu izbora delegata u DNPSBiH, zbunjujue djeluje da se izbor svih predstavnika jednog naroda ograniava samo na odreeni entitet, jer se predstavnici srpskog naroda biraju iskljuivo sa teritorije RS, a predstavnici bonjakog i hrvatskog naroda sa teritorije FBiH (lan IV/1. Ustava BiH). Oigledno je da je nain izbora delegata u DNPSBiH kontradiktoran principu konstitutivnosti, jer su Srbi u FBiH, a Bonjaci i Hrvati u RS neravnopravni u odnosu na svoje sunarodnjake iz drugog entiteta. Pitanje ravnopravnosti Ostalih rijeeno je u presudi ESLJP u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH320 od 22. decembra 2009. godine.

8.5.1.2. Uee entitet u egzekutivnoj/izvrnoj vlasti Kada je u pitanju egzekutivna/izvrna vlast centralnog administrativnoteritorijalnog nivoa (ef drave, vlada itd.), u sloenim dravama najee se deava da drugi (gornji) dom zakonodavnog tijela ima pravo da uestvuje u izboru egzekutivne/izvrne vlasti. Takoe, deava se da nie administrativnoteritorijalne jedinice imaju pravo da izaberu svoje predstavnike i/ili druga prava unutar samih organa. Tako, naprimjer, lan 175. vicarskog Saveznog ustava propisuje da se pri sastavu vrhovnog egzekutivnog tijela Saveznog vijea mora voditi rauna, izmeu ostalog, o zastupljenosti pojedinih dijelova drave. Prema Ustavu BiH, entiteti imaju mogunost da uestvuju u egzekutivnoj/ izvrnoj vlasti BiH. Tu se misli, prije svega, na Predsjednitvo BiH i VM, ali u odreenom vremenskom periodu i na CBBiH. Kada je u pitanju Predsjednitvo BiH, ono se bira neposredno, optim i tajnim pravom glasa graana BiH. Ipak, i u sastavu i u funkciji ovog ustavnog organa osjeti se snaan federalni uticaj: entiteti su, u skladu sa lanom V, prva reenica, Ustava BiH, izborne jedinice; svaki entitet, u skladu sa lanom V, prva reenica, Ustava BiH, ima pravo da bude kvantitativno zastupljen: jednog Bonjaka i jednog Hrvata graani biraju neposredno sa teritorije FBiH, a jednog Srbina graani biraju neposredno sa teritorije RS; lan Predsjednitva BiH, u skladu sa lanom V/2.d) Ustava BiH, ima pravo da proglasi bilo koju odluku Predsjednitva BiH iz lana V/3.a) e) Ustava BiH destruktivnom po vitalni interes entiteta iz kojeg je izabran, a entiteti, u tom sluaju, imaju pravo da stave apsolutni veto na takvu odluku.
Obrazloenje: Odluka Predsjednitva BiH moe biti upuena Narodnoj skuptini RS ukoliko je tu izjavu (o neslaganju sa odlukom) dao lan Predsjednitva sa te teritorije, bonjakim delegatima u Domu naroda Parlamenta FBiH ukoliko je takvu izjavu dao bonjaki lan, ili hrvatskim delegatima u Domu naroda Parlamenta FBiH ukoliko je tu izjavu dao hrvatski lan. Ukoliko takav proglas bude potvren dvotreinskom veinom glasova u roku od 10 dana po upuivanju, osporavana odluka Predsjednitva nee imati uinka.

Kada je u pitanju VM, lan V/4.b) Ustava BiH propisuje federalnu participaciju ministara na nain da FBiH nema pravo na vie od 2/3, a RS ne moe imati manje od 1/3 ministarskih mjesta.
320 Aplikacije br. 27996/06 i 34836/06. Vie o tome vidi na str. 33, 50, 63, 125, 134, 183 i 346.

Nedim Ademovi

125

Ustav Bosne i Hercegovine

I kada je rije o CBBiH, u lanu VII/2. Ustav BiH je propisivao da entiteti imaju pravo na jednog (RS), odnosno dva (FBiH) lana prvog Upravnog odbora, koji se sastojao od ukupno etiri lana i koji je bio izabran na mandat od est godina. 8.5.1.3. Uee entitet u sudskoj vlasti Kad je rije o ueu entitet u sudskoj vlasti, Ustav BiH je veoma destriktivan, jer poznaje samo jedan ustavni sudski organ, a to je USBiH. Ipak, i kod ovog jedinog sudskog organa mogu se osjetiti snaan princip federalne organizacije i duh federalnog ureenja. Naime, prema lanu VI/1.a) Ustava BiH: entitetski zakonodavni organi (Predstavniki dom Parlamenta FBiH i Narodna skuptina RS) imaju pravo da vre izbor sudija; svaki entitet ima pravo na kvantitativno odreenu zastupljenost: etiri lana bira Predstavniki dom Parlamenta FBiH, a dva lana Narodna skuptina RS. Preostala tri lana bira predsjednik ESLJP nakon konsultacija sa Predsjednitvom.

Meutim, i neki sudski organi koji su osnovani naknadno na dravnom nivou, kao to je VSTV, odraavaju federalni nain ureenja BiH. Naime, prema lanu 4. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu Bosne i Hercegovine,321 10 od ukupno 15 lanova ovog vijea dolazi iz razliitih entitetskih pravosudnih institucija.

8.5.2. Uee drave u entitetskoj vlasti

U svojim ustavnim ili zakonskim tekstovima mnoge drave ostavljaju mogunost da ne samo nii administrativno-teritorijalni nivoi vlasti uestvuju u dravnoj vlasti ve i obrnuto, da se drava na neki nain mijea u vlast niih administrativno-teritorijalnih jedinica. Republika Austrija je drava u kojoj je ta mogunost iroko postavljena. Tako, izmeu ostalog, savezni zakonodavac ima pravo da daje saglasnost na odreene zakone, ili da se dravna uprava koristi za izvrenje zakona saveznih drava.322 U tom smislu Ustav BiH je mnogo skromniji, ali, ipak, on sadri odredbe koje i tu mogunost garantuju. Najdirektnije takvo ovlatenje daju odredbe lana III/2.d) i lana VI Ustava BiH. Naime, u skladu sa lanom III/2.d) Ustava BiH, PSBiH moe da dozvoli jednom entitetu da sklapa meunarodne sporazume sa dravama i meunarodnim organizacijama. U skladu sa lanom VI/3. Ustava BiH, USBiH ima ustavno ovlatenje da kontrolie entitetsku zakonodavnu, izvrnu i sudsku vlast u smislu pridravanja Ustava BiH. Neke odredbe Ustava BiH mnogo skromnije odreuju ulogu drave. Tako, u skladu sa lanom III/4. Ustava BiH, Predsjednitvo BiH ima zadatak da podstakne saradnju izmeu entitet u oblastima za koje su iskljuivo oni (entiteti) nadleni. Prema tome, ta odredba daje pravo dravnom organu da koordinira entitetske nadlenosti ukoliko entiteti nisu iskljuivo protiv toga.
321 Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 32/07, 48/07 i 15/08. 322 Vie o tome: Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 105. i dalje.

126

Nedim Ademovi

Odlike sloenosti ustavnopravnog ureenja BiH

Osim Ustava BiH, i zakoni daju mogunost dravi da se na neki nain mijea u vlast entitet. To se najee deava ukoliko drava donosi odreene zakone koje entiteti provode, ili ukoliko drava donosi okvirne zakone koje entiteti zakonski razrauju i primjenjuju. S obzirom na to da se radi o dravnim (okvirnim) zakonima, dravni organi vre nadzor nad time kako entitetski organi razrauju i provode dravne (okvirne) zakone.
Naprimjer, u skladu sa lanom 8. Zakona o zabrani diskriminacije,323 dravno Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH nadleno je za voenje evidencije i koordinacije nadlenih institucija drave i entiteta. Prema lanu 42. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju,324 Ministarstvo za civilne poslove BiH odgovorno je za to kako entitetske i/ili kantonalne vlasti provode zakone.

U odreenim oblastima dravne institucije, na osnovu dravnih zakona, vre kontrolu i nadzor izvravanja entitetskih nadlenosti, to podrazumijeva manje ili vie konkretnih zadataka. Tipian primjer je entitetska sudska vlast.
Tako, prema lanu 17. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu BiH,325 VSTV ima, izmeu ostalog, pravo da imenuje sve sudije i tuioce entitetskih sudova, da vri kontrolu njihovog rada, vodi disciplinske postupke protiv sudija i tuilaca, nadzire struno usavravanje sudija i tuilaca itd. Primjer pitanja za provjeru znanja: Sloeno ureena drava podrazumijeva podjelu nadlenosti. Da li to znai da drava apsolutno sama obavlja svoje nadlenosti, ili postoje odreeni meusobni odnosi saradnje? Zato postoji mogunost da se nii nivoi vlasti mijeaju u dravni nivo vlasti? ta je klasian primjer uticaja niih administrativno-teritorijalnih jedinica na dravnu zakonodavnu vlast? Da li se prethodni odgovor moe primijeniti i na sluaj dravnih parlamentaraca u BiH nakon njihovog izbora? Ako je odgovor negativan, objasni zato? Kako se ispoljava uticaj entitet na formiranje i rad kolektivnog efa drave u BiH? Da li entiteti polau bilo kakva prava kada su u pitanju VM i CBBiH? Kako bi objasnio dravnu sudsku vlast u smislu odnosa drave i entitet? Da li drava ima mogunost da djeluje na entitetsku vlast?

323 Sl. gl. BiH broj 59/09. 324 Sl. gl. BiH br. 59/07 i 59/07. 325 Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 32/07, 48/07 i 15/08.

Nedim Ademovi

127

Ustav Bosne i Hercegovine

9. Odlike demokratskog ureenja BiH

9.1. Pojam demokratije u Ustavu BiH
Kao to smo naveli u dijelu teksta koji se odnosi na ustavnopravni princip demokratije iz lana I/2. Ustava BiH, demokratija je veoma irok i vieznaan pojam. Razliitim oblicima, teorijama i tumaenjima demokratije bavi se teorija drave i prava. Meutim, nauka o ustavnom pravu, kao pozitivnopravna nauka, trai odgovor na pitanje: ta je demokratija u konkretnoj dravi i za konkretno drutvo? S obzirom na to da nam lan I/2. Ustava BiH ne moe pomoi u tom smislu, moramo posegnuti, izmeu ostalog, za sistemskim tumaenjem cjelokupnog teksta Ustava BiH kako bismo mogli odrediti osnovne odlike demokratskog ureenja BiH.

9.1.1. Reprezentativna demokratija

Osnovna ideja demokratije je vladavina naroda. Ipak, u savremeno doba ne postoji mogunost da narod izvrava direktno vlast. Razlozi za to su veoma logini: teritorija drave je dosta velika, u dravama ivi mnogo ljudi, privredna infrastruktura je nepregledna, na snazi su stotine i stotine zbunjujuih propisa itd. Prema tome, narod ne moe direktno vladati zbog tehnikih, strunih, finansijskih i drugih razloga osim u vrlo rijetkim situacijama. Samim tim, poznata demokratska ideja izvanrednog njemakog pravnika i politikog teoretiara 20. vijeka Karla mita (njem. Carl Schmitt) o identitetu onih koji vladaju i onih nad kojima se vlada nije izvodiva.326 Meutim, bez obzira na to to se vlast ne vri direktno, o demokratiji se moe govoriti ako se vlast, preko manjeg ili veeg broja posrednikih nivoa, moe povezati sa narodom/graanima.327 Znai, ukoliko graani ne upravljaju dravom, tj. ne vre vlast direktno, ve posredstvom svojih predstavnika, i to u odreenim izbornim mandatima, onda se moe govoriti da je takav sistem demokratski, a da je takva demokratija predstavnika ili reprezentativna. Ta vrsta demokratije je suprotna direktnoj demokratiji u kojoj narod sm donosi odluke.328 Na dravnom nivou vlasti, zanemarujui pravo glasanja na izborima, u BiH nije predviena mogunost postojanja direktne demokratije. Osnovni demokratski organ predstavnike demokratije je zakonodavni organ. U BiH PSBiH je zakonodavni organ dvodomno zakonodavno tijelo. Poslanici prvog (donjeg) doma Predstavnikog doma biraju se neposredno iz entitet, i to u omjeru dvije treine sa teritorije FBiH, a jedna treina sa teritorije RS [lan V/2.a) Ustava BiH]. Poslanici ovog doma biraju se na etiri godine (lan 1.3a Izbornog zakona BiH). Prema tome, svi graani, u odreenim vremenskim intervalima, biraju poslanike donjeg doma PSBiH. Drugi (gornji) dom Dom naroda sastoji se od 15 delegata od kojih su dvije treine iz
326 Schmitt, 1923, str. 30. i dalje. 327 hlinger, 2009, str. 158. 328 Vie o pojmu predstavnike i neposredne demokratije vidi i na str. 59, 128 i 389.

128

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

FBiH (ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz RS (pet Srba). Izbor delegata je posredan. Navedene hrvatske, odnosno bonjake delegate iz FBiH biraju hrvatski, odnosno bonjaki delegati u Domu naroda Parlamenta FBiH. Delegate iz RS bira Narodna skuptina RS (lan IV/1. Ustava BiH). Prema tome, narod bira i delegate DNPSBiH s tim da izmeu delegata i naroda postoje odreeni predstavniki nivoi. Osim toga, i delegati Doma naroda biraju se na etiri godine (lan 1.3a Izbornog zakona BiH). Samim tim, u BiH je zastupljena predstavnika ili reprezentativna demokratija.

9.1.2. Parlamentarna ili polupredsjednika demokratija (sistem vlasti)

Zakonodavni organ, upravo zbog demokratskog legitimiteta koji uiva, ima veoma snanu ulogu i mo u dravi. On dominira kada je u pitanju cjelokupna vlast. Samim tim, i narod, koji manje ili vie (in)direktno bira svoje predstavnike u zakonodavni organ, ima mogunost da putem zakonodavnog organa najvie utie na vrenje vlasti. Dominacija zakonodavnog organa ogleda se u (a) zavisnosti svih drugih organa od zakonodavnog organa, prije svega predstavnika egzekutivne i izvrne vlasti, i (b) vladavini zakonodavnog organa putem zakona (princip legaliteta). Ukoliko zakonodavni organ ima takvu ulogu u sistemu vlasti, onda moemo govoriti o parlamentarnoj demokratiji. Takav sistem je tipian, naprimjer, za Njemaku.329 Za razliku od parlamentarne demokratije, u predsjednikoj demokratiji postoji dvostruki direktni izbor naroda, tj. dupli demokratski legitimitet. Narod direktno bira kako predstavnike zakonodavnog organa, tako i predsjednika drave. Pri tome se predsjednik nalazi na elu vlade. Prema tome, egzekutivna vlast je jedinstvena. Takav demokratski legitimitet predsjednika onemoguava zakonodavnom organu da ga smijeni zbog politikih (politiko nepovjerenje), ve samo zbog pravnih razloga. Predsjednik je politiki odgovoran samo izbornom tijelu. Takav sistem je tipian, naprimjer, za SAD.330 I, konano, u polupredsjednikoj demokratiji, pored predsjednika, postoji i predsjednik/ef/premijer vlade. U ovom sluaju egzekutivna vlast nije jedinstvena, ve dualna. elni ovjek vlade se bira indirektno, njega bira predsjednik ili zakonodavni organ i, najee, on odgovara zakonodavnom organu i/ili predsjedniku. Francuska V Republika331 je drava za koju je tipian ovakav sistem demokratije.332 U BiH PSBiH ima prevlast nad ostalim organima osim u sluaju direktno izabranog kolektivnog efa drave Predsjednitva BiH. Njena dominacija se ogleda, prije svega, u tome to upravna vlast odgovara PSBiH. Naime, VM za svoj rad odgovara PSBiH (lan 34. Zakona o VM). PSBiH moe na vlastitu inicijativu pokrenuti postupak izglasavanja nepovjerenja VM [lan IV/4.c) Ustava
329 330 331 332 Vie o tome vidi, Maunz/Zippelius, 1994, str. 68. i dalje. Vie o tome vidi, Jger/Haas/Welz, 2007. Vie o tome vidi, Hbner/Constantinesco, 2001. Vie o jedinstvu i podjeli vlasti, kao i o oblicima sistema vlasti vidi i kod: Trnka, 2000, str. 269. i dalje; Pobri, 2000, str. 136. i dalje; Kuzmanovi, 1999, str. 451. i dalje, Smerdel/Sokol, 2007, str. 215. i dalje, str. 327. i dalje.

Nedim Ademovi

129

Ustav Bosne i Hercegovine

BiH; lan 13. Zakona o VM]. Mada Predsjednitvo BiH ima pravo da imenuje predsjedavajueg VM (lan IV/4, prva reenica, Ustava BiH), predsjedavajui VM moe preuzeti dunost tek kada dobije odobrenje od PDPSBiH [lan IV/4.a) Ustava BiH]. Prema tome, pravno gledajui, tano je da je Predsjednitvo potpuno slobodno kada je u pitanju imenovanje predsjedavajueg VM. Meutim, ono politiki nije slobodno, jer se mora imenovati kandidat koji e dobiti povjerenje koalicije koja je formirala pozicionu vlast u PDPSBiH. Prema tome, rije je o nepisanoj ustavnoj obavezi koja pravno ne moe biti sankcionisana. Osim toga, PSBiH vlada putem zakona koji su obavezujui za sve organe vlasti u BiH. Ipak, ne treba zanemariti ulogu Predsjednitva BiH, koje ima pravo da, u skladu sa lanom IV/4. Ustava BiH, imenuje predsjedavajueg VM, te da daje inicijativu PSBiH za izglasavanje nepovjerenja VM (lan 13. Zakona o VM). Osim toga, znaajno je spomenuti da se lanovi Predsjednitva BiH biraju direktnim izborima, to ovom tijelu daje isti demokratski legitimitet kao i PSBiH. Predsjednitvo je, takoer, nadleno da raspusti DNPSBiH [lan IV/3.g) Ustava BiH]. S druge strane, PSBiH nema mogunost da kontrolie rad Predsjednitva BiH, ili da smijeni lanove Predsjednitva BiH. Ipak, kada se sagledaju nadlenosti Predsjednitva BiH, ne moe se rei da je njegova uloga znaajna u vrenju egzekutivne/izvrne vlasti u dravi. U ovakvoj situaciji veoma je teko odrediti da li se bh. demokratija moe definisati kao parlamentarna ili kao polupredsjednika demokratija. Poznato je da potreba ili elja za klasifikacijom esto vodi ka nasilju nad datostima na terenu. To bi bio sluaj i sa BiH, jer ustavne odredbe ukazuju da ima dosta argumenata i za tvrdnju da je u BiH zastupljena parlamentarna, kao i polupredsjednika demokratija. injenica je da je PSBiH nadreena VM. Dakle, postoji jasan odnos izmeu nadreenosti i podreenosti, a ne postoji klasina i decidirana podjela vlasti prema teoriji poznatog francuskog mislioca arla d Monteskjea iz 18. vijeka (franc. Charles de Montesquieu; 1689-1755). Drugi dio egzekutivne vlasti Predsjednitvo BiH ima veliki demokratski legitimitet, jer je izabrano na direktan nain. Meutim, u poreenju sa VM, njegove nadlenosti nisu pretjerano obimne.

9.1.3. Princip veine versus princip saglasnosti

Kao i svaki drugi politiki sistem, i demokratski sistem mora odgovoriti na pitanje kako da se razliiti interesi i volja relevantnih demokratskih grupacija pretvore u obavezujuu odluku. Izgradnja slobodne politike volje bazira se, prije svega, na principu saglasnosti. Naime, bez obzira na to koliko drutvo u politikom, etnikom, religijskom, socijalnom ili drugom smislu razliito bilo, odluka treba da bude donesena na osnovu saglasnosti to ireg interesnog kruga. Takva odluka ima veliki legitimitet, jer ju je prihvatila ira zajednica i ne postoji potreba da se upotrijebi prisila kako bi bila provedena. Upravo cilj postojanja kolektivnih tijela i kvoruma jeste da se razliitim grupama d ansa da razmijene miljenja, argumente i dokaze, izraze meusobnu spremnost za kompromis, kako bi se dolo do saglasnosti o rjeenju. Klasian sistem zasnovan na principu saglasnosti je usvajanje odluka putem konsenzusa.

130

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

Ipak, postavlja se pitanje ta ako se takva saglasnost ne postigne. Naime, u demokratskim sistemima postavljaju se teka pitanja o kojima nema jedinstvenog miljenja. Ukoliko bi uslov za donoenje odluke bila saglasnost, nepostojanje saglasnosti moe voditi ka blokadama i imobilizmu, koji, opet, mogu prouzrokovati nefunkcionalnost drave zbog nemogunosti da se donese odluka. Zbog toga, demokratsko drutvo mora nai modus da ono funkcionie bez obzira na to to saglasnost o neemu ne postoji. Klasian i uobiajen demokratski modus je princip proste veine. Ukoliko odluku donese veina, tada drava, ipak, moe funkcionisati. Ipak, potivanje volje veine podrazumijeva i politiku odgovornost veine za kvalitet njene odluke. Postojanje ove odgovornosti otvara mogunost manjini da jednog dana, uvaavajui odgovornosti veine, postane veina. Ukoliko pravila ne dozvoljavaju da odgovornost za donesene odluke bude jedan od kriterijuma za promjenu odnosa veine i manjine, onda drutvo nije vie demokratsko. Ipak, u odreenim sluajevima demokratski sistem dozvoljava da se predvidi i nunost postojanja kvalifikovane veine. I dalje je rije o nainu donoenja odluke putem principa veine, ali koji se pribliava principu saglasnosti. Takav nain donoenja odluke propisuje se najee u sluaju kada se donosi odluka u vezi sa zatitom vitalnih interesa drave, nacije ili naroda, ili neke druge interesne grupe koja je dravi posebno znaajna. Takvo pitanje su, naprimjer, izmjene i dopune ustav i osnovnih postavki ustavnopravnog ureenja, zatim, zatita vitalnog nacionalnog interesa nacionalnih, etnikih, jezikih, religijskih ili kulturnih grupacija. Postoje i drugi modeli koji su alternativa kvalifikovanoj veini.
Tako, naprimjer, amandmani X i XVI na Ustav Makedonije iz 2001. godine (lan 69. stav 2. i lan 114. Ustava Makedonije) predviaju da dravni zakonodavni organ Sobranje (mak. Sobranie) moe usvojiti odreenu odluku koja se tie vitalnog nacionalnog interesa manjinskih etnikih zajednica koje imaju vie od 20% stanovnitva (jezik, obrazovanje, upotreba simbola itd.) samo ako takva odluka dobije, osim veine prisutnih makedonskih zastupnika, i veinu prisutnih zastupnika manjinskih zajednica (tzv. dupla veina).333

Ustav BiH polazi od toga da je demokratski sistem vlasti baziran na principu veine osim ako Ustav BiH izriito ne predvia izuzetak. Ustav BiH predvia izuzetke. Oni su inkorporisani u svakom domu PSBiH, ali i u Predsjednitvu BiH (naime, vielanost Predsjednitva omoguava da se izuzetak predvidi i u ovom organu). U narednom tekstu obrazloiemo detaljnije nain funkcionisanja i cilj predvienih izuzetaka: PSBiH [lan IV/3.e) Ustava BiH]: Da bi se donijela odluka u PDPSBiH, Ustav BiH zahtijeva da odluku prihvati ne samo veina poslanika koji su prisutni i koji glasaju u PDPSBiH ve i da ta veina ukljuuje odreen broj poslanika iz svakog entiteta. Cilj duple veine jeste da zatiti federalne odnose izmeu drave i entitet u PDPSBiH [lan IV/3.e) Ustava BiH i lan 79. Poslovnika PDPSBiH].
Obrazloenje: Vidi stranu 123.

Da bi se donijela odluka u DNPSBiH, Ustav BiH predvia jo komplikovaniji sistem. Naime, u DNPSBiH vai, s jedne strane, procedura za entitetsko

333 Vie o tome vidi, Bieber, 2004, str. 229-246.

Nedim Ademovi

131

Ustav Bosne i Hercegovine

glasanje! Prema tome, izuzimajui kvorum (vidi dole), vai ista procedura kao i u PDPSBiH. Dodatno tome, pod odreenim uslovima za usvajanje odluke potrebno je da odluku podri veina delegata iz svakog kluba konstitutivnih naroda. Cilj te trostruke narodne veine jeste zatita vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda u DNPSBiH [lan IV/3.e) Ustava BiH i l. 73. i 74, te lan 161. i dalje Poslovnika DNPSBiH].
Obrazloenje: Da bi DNPSBiH mogao donositi odluke, mora postojati radni kvorum. Kvorum je minimalan broj delegata koji moraju da prisustvuju sjednici DNPSBiH da bi ovo tijelo moglo da radi. U lanu IV/1.b) Ustava BiH propisano je da kvorum ini devet lanova pod uslovom da su prisutna najmanje po tri bonjaka, hrvatska i srpska lana. Ako je ispunjen taj uslov, DNPSBiH moe donositi odluke. Svaki klub naroda u DNPSBiH moe predloenu odluku proglasiti destruktivnom po vitalni interes svog naroda. U tom sluaju (opcija A), odluka moe biti usvojena samo ako za nju glasa veina i bonjakih, i hrvatskih i srpskih delegata koji su prisutni i koji glasaju. Prosta veina nije vie dovoljna [lan IV/3.f) Ustava BiH]. Meutim, ukoliko nakon izjave o destruktivnosti po vitalni nacionalni interes jednog kluba naroda drugi klub naroda izjavi svoje protivljenje (opcija B), tada nastaje spor o destruktivnosti. U tom sluaju predsjedavajui DNPSBiH e odmah sazvati Zajedniku komisiju, koja se sastoji od tri delegata, izabrana iz redova bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata, radi razrjeenja tog pitanja. Ukoliko Komisija ne uspije u roku od pet dana rijeiti problem i usaglasiti interese, predmet se upuuje USBiH, koji e po hitnom postupku preispitati proceduralnu ispravnost sluaja [lan IV/3.f) Ustava BiH]. Ukoliko USBiH utvrdi da se sporna odluka ne tie vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnog naroda, ili da se tie, ali da nije destruktivna, nastavlja se procedura donoenja odluke u DNPSBiH i odluka moe biti usvojena veinom glasova. Ukoliko USBiH odlui da je sporna odluka destruktivna po vitalni nacionalni interes konstitutivnog naroda, nastavlja se procedura donoenja odluke u DNPSBiH, ali odluka moe biti usvojena veinom glasova i bonjakih, i hrvatskih i srpskih delegata koji su prisutni i koji glasaju. Taj sistem se naziva i zatita vitalnog nacionalnog interesa.

Ta dva sluaja (PDPSBiH i DNPSBiH) pokazuju kako Ustav BiH predvia izuzetke od osnovnog demokratskog principa, a to je vladavina veine. Prema tome, u nekim uslovima potrebni su posebni naini glasanja kako bi se odluka usvojila. Ipak, u svojoj Odluci broj U-5/98-III (od 1. jula 2000. godine) USBiH je naglasio da se ova specijalna prava konstitutivnih naroda, zbog kojih drava ne funkcionie na principu veine, ne smiju da primjenjuju i na druge institucije ili procedure. Naprotiv, u onoj mjeri u kojoj bi ova specijalna kolektivna prava mogla kriti odredbe o nediskriminaciji [...], ona su legitimizirana samo njihovim ustavnim rangom i, stoga, moraju biti usko formulirana. Posebno, ne moe se zakljuiti da Ustav BiH predvia opi institucionalni model koji se moe prenijeti na nivo entiteta, ili da sline, etniki definirane institucionalne strukture na nivou entiteta ne moraju zadovoljavati globalni obavezujui standard nediskriminacije Ustava BiH prema lanu II/4. Ustava BiH, ili ustavni princip jednakosti konstitutivnih naroda (taka 63, naglasak autora). lanovi Predsjednitva BiH bi trebalo da tee da odluke donose konsenzusom [lan V/2.c) Ustava BiH]. Prema tome, postoji politika obaveza, ali ne i pravna, da se slijedi princip saglasnosti. Ipak, ukoliko se konsenzus ne moe postii, odluke se mogu donijeti kvalifikovanom veinom (sa dva glasa od tri)334. Meutim, u tom sluaju postoji mehanizam blokade odluke [lan V/2.f) Ustava
334 Mada se ova veina moe tumaiti i kao prosta veina, jer dva od tri glasa predstavljaju i prostu i kvalifikovanu veinu.

132

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

BiH]. Takav nain donoenja odluka predvien je radi zatite federalnih odnosa drava - entitet u Predsjednitvu BiH.
Obrazloenje: Predsjednitvo treba da nastoji da usvoji sve odluke iz svoje nadlenosti [lan V/3.a) e) Ustava BiH] putem konsenzusa. Takve odluke mogu, ipak, usvojiti dva lana ukoliko svi pokuaji da se postigne konsenzus ne uspiju. lan Predsjednitva koji se ne slae sa odlukom odluku Predsjednitva moe proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta za teritoriju sa koje je izabran pod uslovom da to uini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takva odluka e biti odmah upuena Narodnoj skuptini RS, ukoliko je tu izjavu dao lan sa te teritorije; bonjakim delegatima u Domu naroda Parlamenta FBiH ukoliko je takvu izjavu dao bonjaki lan; ili hrvatskim delegatima u istom tijelu ukoliko je tu izjavu dao hrvatski lan. Ukoliko takav proglas bude potvren dvotreinskom veinom glasova u roku od 10 dana po upuivanju, osporavana odluka Predsjednitva nee imati uinka.

9.1.4. Konstitutivni narodi versus nacionalne manjine

Demokratski sistem ustavnopravnog ureenja BiH je interesantan i po tome to poznaje dvije vrste kolektiviteta kojima Ustav BiH priznaje odreena prava: (a) konstitutivni narodi (Bonjaci, Hrvati i Srbi) i (b) nacionalne manjine. Tako, posljednja, 10. alineja Preambule Ustava BiH, odredbe o sastavu DNPSBiH, Predsjednitva BiH, lan IX/3. Ustava BiH spominju konstitutivne narode. S druge strane, lan II/4. Ustava BiH (zabrana diskriminacije), kao i Aneks I na Ustav BiH (ta. 14. i 15. koje se odnose na Evropsku povelju za regionalne jezike i jezike manjina i Okvirnu konvenciju za zatitu nacionalnih manjina) odnose se na nacionalne manjine. Naravno, postavlja se pitanje da li postoji razlika izmeu ovih kolektiviteta i, ako postoji, u emu se ona sastoji. U prethodnom tekstu mogli smo primijetiti da je ustavotvorac odustao od principa proste veine u nainu odluivanja u DNPSBiH i priznao komplikovan sistem glasanja radi zatite vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda u DNPSBiH. Prema tome, pripadnici konstitutivnih naroda u DNPSBiH imaju pravo da pokrenu proceduru radi zatite vitalnih interesa koji su karakteristini za te kolektivitete. To je velika, ali nuna kolektivna privilegija ako uzmemo u obzir da se sve odluke u PSBiH donose ravnopravno u oba doma ovog organa [lan IV/3.c) Ustava BiH]. Osim toga, Ustav BiH predvia da se u odreene organe biraju iskljuivo pripadnici konstitutivnih naroda. Prema tome, sastav dravnih organa esto ukljuuje samo pripadnike konstitutivnih naroda. Naprimjer, lan IV/1, prva reenica, Ustava BiH predvia da se DNPSBiH sastoji od 15 delegata, dakle, svaki konstitutivni narod je zastupljen sa pet delegata. Pri tome, srpski delegati se biraju iz RS, a bonjaki i hrvatski iz FBiH. lan V, prva reenica, Ustava BiH predvia da se Predsjednitvo BiH sastoji od tri lana jednog Bonjaka, jednog Hrvata i jednog Srbina pri emu se srpski lan bira iz RS, a bonjaki i hrvatski iz FBiH. lan VII/2. Ustava BiH je predvidio da se prvi saziv Upravnog odbora CBBiH sastoji od guvernera kojeg imenuje Meunarodni monetarni fond, nakon konsultacije sa Predsjednitvom BiH, i tri lana koja imenuje Predsjednitvo od kojih su dva iz FBiH (jedan Bonjak i jedan Hrvat, koji e dijeliti jedan glas) i jedan iz RS. Sline privilegije predviaju i mnogi drugi pravni akti. Tako, naprimjer, lan 87. Pravila USBiH335 predvia da se predsjednik USBiH bira
335 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09.

Nedim Ademovi

133

Ustav Bosne i Hercegovine

rotacijom sudija iz konstitutivnih naroda BiH s tim da u dva uzastopna mandata predsjednik USBiH ne moe pripadati istom konstitutivnom narodu. Moramo naglasiti da se nacionalne manjine (pod pojmom Ostali) navode kao ustavotvorci u BiH (posljednja, 10. reenica Preambule Ustava BiH). Prema tome, nacionalne manjine su ustavna kategorija. Uprkos tome, Ustav BiH ne propisuje pripadnicima nacionalnih manjina opisane privilegije koje su date pripadnicima konstitutivnih naroda. Dodue, odreena prava pripadnika nacionalnih manjina su regulisana Zakonom o zatiti pripadnika nacionalnih manjina.336 Tako, lan 19. predvia da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da budu zastupljeni u organima vlasti na svim nivoima, srazmjerno procentu njihovog uea u stanovnitvu prema posljednjem popisu u BiH. lan 21. daje pravo pripadnicima nacionalnih manjina da formiraju Vijee nacionalnih manjina pri PSBiH. Takoe, Zakon predvia da, ukoliko pripadnici nacionalnih manjina imaju odreeni procenat stanovnitva na odreenoj teritoriji, oni imaju pravo na upotrebu jezika u organima vlasti, obrazovanje na vlastitom jeziku, radio-televiziju ili odreenu programsku emu na radio-televiziji itd. Meutim, postavlja se pitanje da li ustavne privilegije konstitutivnih naroda predstavljaju diskriminaciju nacionalnih manjina s obzirom na to da oni takve privilegije ne uivaju. Odgovor na to pitanje dao je ESLJP u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH.337
Saetak obrazloenja Presude: Dva graanina BiH romske i jevrejske nacionalnosti Dervo Sejdi i Jakob Finci podnijeli su 2006. godine aplikacije ESLJP,338 traei da se donese presuda protiv BiH zbog toga to su lieni pasivnog prava glasa u Predsjednitvu BiH i DNPSBiH. Predmet je preuzelo Veliko vijee ESLJP, koje je 3. juna 2009. godine odralo raspravu o njegovoj dopustivosti i meritumu,339 a 22. decembra 2009. godine donijelo konanu odluku o ovom pitanju. Utvreno je da odredbe Ustava BiH koje se tiu DNPSBiH diskriminiu tzv. Ostale u smislu lana 14. u vezi sa lanom 3. DP broj 1 uz EKLJP (stav 50). Veliko vijee ESLJP je zakljuilo da, s obzirom na progres koji je drava napravila od potpisivanja DMS (stav 47), nije vie opravdano da se pripadnici tzv. Ostalih u potpunosti lie pasivnog prava glasa za ovaj zakonodavni dom. Za takvo neto ne postoje razumni i opravdani razlozi. ESLJP je, takoe, zakljuio da EKLJP ne zahtijeva potpuno ukidanje principa paritetne podjele vlasti (eng. power sharing) i uvoenje principa koji bi jednostavno reflektovao naelo veine, niti je sazrelo vrijeme za to u BiH. Meutim, ESLJP je ukazao na miljenje Venecijanske komisije VE, koja je dala modalitet za zadravanje principa paritetne podjele vlasti bez istovremenog iskljuivanja odreenih grupa (stav 48). ESLJP se posluio istim obrazloenjem i kada je u pitanju liavanje pasivnog prava glasa tzv. Ostalih za Predsjednitvo BiH s tim to se Sud pozvao na odredbu lana 1. DP broj 12 uz EKLJP (stav 56. u vezi sa st. 47-49).340

Na osnovu ove obavezujue presude ESLJP moemo zakljuiti da se status konstitutivnih naroda i nacionalnih manjina mora izjednaiti u smislu ustavnih prava i obaveza. Privilegije koje su u Ustavu BiH date pripadnicima konstitutivnih
336 337 338 339 Sl. gl. BiH br. 12/03, 76/05 i 93/08. Aplikacije br. 27996/06 i 34836/06. Vidi, ESLJP, Sejdi i Finci protiv BiH, aplikacije br. 27996/06 i 34836/06. Vidi Internet-stranicu: < h t t p : / / w w w . e c h r. c o e . i n t / E C H R / E N / H e a d e r / P r e s s / M u l t i m e d i a / Webcasts+of+public+hearings/webcastEN_media?&p_url=20090603-1/lang/>; posljednji put posjeena 1. maja 2011. godine. 340 Tekst preuzet iz Steiner/Ademovi, 2010, str. 79. i dalje.

134

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

naroda 14. decembra 1995. godine, kada je Ustav BiH stupio na snagu, nisu vie opravdane. Ustav BiH mora biti mijenjan, jer su pripadnici nacionalnih manjina diskriminisani u odnosu na pripadnike konstitutivnih naroda.

9.1.5. Pravnodravna demokratija

Sljedea karakteristika bh. demokratskog poretka jeste pravnodravna demokratija. Ta odlika demokratije podrazumijeva, s jedne strane, vladavinu PSBiH, kao najlegitimnijeg organa graana, putem zakona (princip legaliteta/zakonitosti), te, s druge strane, pravo na slobodu i jednakost kao ustavnopravne kategorije. 9.1.5.1. Princip legaliteta/zakonitosti Kao to smo ve naveli u dijelu teksta koji se odnosi na parlamentarnu demokratiju, izvrna vlast (uprava i sudstvo) zavisi od PSBiH u smislu da su vezane zakonima koje moe donijeti samo PSBiH. Prema tome, PSBiH ima monopol na donoenje zakona kao pravno obavezujuih akata za sve vrste vlasti u BiH. Naravno, PSBiH mora postupati u skladu sa strogo propisanom zakonodavnom procedurom, kao i materijalnopravnim standardima koje propisuje Ustav BiH. Pri tome, USBiH, u okviru svojih nadlenosti, ima pravo da kontrolie da li su ti zakoni ispotovani. Monopol na donoenje zakona podrazumijeva da je izvrna vlast vezana zakonom i da moe postupati samo na osnovu i u okviru zakona. Tano je da i egzekutivna i upravna vlast mogu donositi pravno obavezujue opte pravne akte (tzv. upravne zakone ili uredbe). Meutim, i u tom sluaju egzekutivna i upravna vlast moraju da imaju zakonsko ovlatenje da to uine.341 9.1.5.2. Ljudska prava i slobode, te jednakost graana Posebnu panju Ustav BiH je posvetio ljudskim pravima i slobodama. Teko moemo nai tako iscrpan katalog ljudskih prava i sloboda kao to ga moemo nai u Ustavu BiH. Uz to, prva reenica (alineja) Preambule Ustava BiH propisuje princip jednakosti, koji dodatno pojaava slobodarski demokratski poredak BiH. Nemogue je zamisliti demokratiju bez ljudskih sloboda. Odreena podruja ljudskog djelovanja su jednostavno nepristupana dravi. ak ni PSBiH nema pravo da donosi zakone kojima bi se umijeala u ta slobodna podruja. Naravno, konkretne granice ljudske slobode i jednakosti ovjeka su predviene Ustavom BiH, tj. kroz konkretna ljudska prava i slobode, te princip zabrane diskriminacije (naprimjer, lan II Ustava BiH, Aneks I na Ustav BiH itd.). Te ustavne odredbe, koje ne mogu biti izmijenjene na ovjekovu tetu (klauzula vjenosti ustavnih prava i sloboda lan X/2. Ustava BiH), ograniavaju ak i zakonodavnu vlast kao najdemokratiniji organ demokratskog sistema vlasti. Osim toga, ne treba zanemariti sporedno djelovanje ljudskih prava i sloboda na odvijanje demokratskih politikih procesa. Ukoliko postoji sloboda miljenja, izraavanja, okupljanja i udruivanja, te pravo na linu slobodu i
341 Vie o tome vidi na str. 154.

Nedim Ademovi

135

Ustav Bosne i Hercegovine

sigurnost ovjeka, sloboda medija, pravo na pravian postupak, zabrana diskriminacije koji su zagarantovani Ustavom, tada je mogue i da politiki procesi budu demokratski. Te slobode omoguavaju da se formira, izraava i provodi slobodna politika volja. Takva politika volja, izraena putem izbora, omoguava da na vlast doe ona veina koja ima istinski legitimitet biraa, tj. da manjina dobije iste anse da postane veina kao to veina ima ansu da ostane veina (konkurentna demokratija).

9.2. Kreiranje i provoenje politike volje

9.2.1. Narodno predstavnitvo
Narodna predstavnitva su najdirektnije involvirana u kreiranje i provoenje politike volje. Za razliku od mnogih drugih ustava, Ustav BiH navodi PSBiH kao jedino zakonodavno tijelo (lan IV Ustava BiH). Ipak, to ne znai da je PSBiH jedini zakonodavni organ u dravi. Ustavi entitet predviaju, takoe, postojanje zakonodavnih tijela na nivou entitet Narodnu skuptinu RS i Parlament FBiH. Dodatno tome, Ustav FBiH predvia postojanje zakonodavnih tijela u 10 kanton. Konano, lan 22. Statuta BD342 predvia da BD ima Skuptinu BD koja predstavlja zakonodavno tijelo. Prema tome, u BiH postoji ukupno 14 zakonodavnih organa.
Napomene radi, oba entitetska ustava, kao i Izborni zakon BiH predviaju da optine i gradovi imaju svoje narodno predstavnitvo optinska i gradska vijea, odnosno gradske skuptine. Meutim, ti organi ne mogu donositi zakone, pa nemaju karakter parlamenata. Pravno gledajui, optinska vijea su izvrni organi.

Naravno, osim PSBiH kao zakonodavnog organa, i pojedini poslanici mogu utjecati na kreiranje politike volje. To se ini, prije svega, kroz slobodu izraavanja poslanika i njegovu drutveno-politiku angaovanost u PSBiH i van nje. Tako, naprimjer, lan 10. Poslovnika PDPSBiH propisuje da poslanik ima pravo na slobodu izraavanja, te da mu je, tavie, dunost da se bavi pitanjima koja imaju politiki i javni interes. Ta svoja prava i dunosti poslanik ostvaruje u PSBiH, u domaim i meunarodnim institucijama u koje je izabran kao poslanik predstavnik PSBiH, komuniciranjem s graanima, nevladinim organizacijama, predstavnicima svih nivoa vlasti i politikih stranaka u BiH, predstavnicima drugih drava, meunarodnih organizacija, na javnim skupovima, te putem sredstava javnog informisanja.

9.2.2. Izborno pravo

Izgradnja i provoenje politike volje naroda vre se, prije svega, putem izbora predstavnika PSBiH. Izbor u zakonodavno tijelo je jedan od osnovnih elemenata sistema reprezentativne demokratije. Ipak, pojam izbori, s take gledita demokratskog poretka, mora zadovoljavati odreene kriterijume, jer samo slobodni izbori mogu dati demokratski legitimitet zakonodavnom
342 Sl. gl. DB broj 17/08 (Revidirani statut); Sl. gl. DB broj 39/09 (Preieni tekst).

136

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

organu. Osim toga, cjelokupan narod jedne drave mora imati ravnopravno i jednako pravo glasa, kao osnovnu pretpostavku savremene demokratije koja ne poznaje gradaciju politikih prava.343 Upravo prethodno navedeno propisano je lanom I/2. Ustava BiH: Bosna i Hercegovina je demokratska drava koja funkcionie u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.344 Demokratski predstavnici naroda u vlasti biraju se, u principu, putem politikih stranaka. Kada birai koriste svoje pravo glasa, oni ne glasaju samo za odreenog predstavnika ve svoje povjerenje daju i odreenom politikom programu i odreenim politikim krugovima koji bi trebali da kreiraju i provode odreenu politiku. Prema tome, izbori istovremeno sadre real-plebiscitarne i personalno-plebiscitarne komponente.345 Izbori u BiH su ureeni Ustavom BiH i zakonom. Ustav BiH naelno propisuje obavezu BiH da organizuje slobodne i demokratske izbore (lan I/2. Ustava BiH). Osim toga, Ustav BiH odreuje osnovne konture izbora za pojedine institucije kao to su PSBiH ili Predsjednitvo BiH. U ostalom dijelu ustavotvorac je to pitanje prepustio zakonodavcu. Izbori su regulisani Izbornim zakonom.346 Tim zakonom ureuje se izbor poslanika i delegata PSBiH i lanova Predsjednitva BiH, te utvruju izborni principi koji vae za izbore na svim nivoima vlasti u BiH. Osnovni izborni princip jeste da su izbori slobodni, a da je birako pravo opte, jednako, tajno i neposredno osim ako zakonom nije drugaije odreeno (lan 1.3. Zakona). Kao to je poznato, izborno pravo dijeli se na aktivno (moi birati) i pasivno pravo glasa (moi biti biran).
Slobodni izbori nisu samo propisani lanom I/2. Ustava BiH ve i lanom 3. DP broj 1 uz EKLJP. Slobodni izbori podrazumijevaju zabranu svakom javnom ili privatnom, fizikom ili pravnom licu da se mijea u izborno pravo ovjeka, da vri pritisak na njega bilo u smislu (ne)uestvovanja na izborima, bilo u smislu uestvovanja na izborima na odreen nain (prisiljavanje da se daje glas odreenom kandidatu, stranci itd.). Samim tim, slobodni izbori podrazumijevaju izbornu zakonsku slobodu (a ne obavezu) svakog ovjeka da uestvuje ili ne uestvuje u izborima. Slobodni izbori podrazumijevaju slobodnu i pravinu izbornu kampanju (lan 7.1. i dalje Izbornog zakona). Drava, ukljuujui i javne medije, mora biti neutralna u pogledu politikih stranaka i ne smije niti jednu stranku privilegovati. Resurse koje stavlja na raspolaganje politikim strankama (novac, javni prostor za skupove, plakatiranje i sl.) drava mora ravnopravno rasporediti na sve strane s tim to je dozvoljeno da se podre stranke proporcionalno obimu podrke koju uivaju u dravi. Konano, drava je obavezna da preduzme mjere zatite kako bi izbori i kampanja protekli mirno, pravino i neutralno. Opte birako pravo pripada svakom graaninu koji je napunio 18 godina ivotne dobi i koji posjeduje dravljanstvo BiH bez obzira na to kakav status graanin ima, npr., nacionalna, etnika, religijska, jezika pripadnost, boja koe, spol, imovinski status itd. (lan 1.4. Izbornog zakona). Ukupnost svih biraa koji biraju zove se birako tijelo. Birako tijelo zvanino je upisano u Centralni biraki spisak za koji je nadlena Centralna izborna komisija (u daljnjem tekstu: CIK). Svaki graanin 343 344 345 346 Hesse, 1999, str. 65. Naglasak autora. Zippelius, 1994, str. 191. Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10.

Nedim Ademovi

137

Ustav Bosne i Hercegovine glasa u mjestu prebivalita. I lica koja ive u inostranstvu imaju pravo da glasaju u diplomatsko-konzularnim predstavnitvima BiH u inostranstvu za optinu u kojoj su imala prebivalite prije odlaska u inostranstvo (lan 1.5. Izbornog zakona). Opte izborno pravo (aktivno i pasivno) moe biti ogranieno. Takva ogranienja postoje i u Ustavu BiH i u Izbornom zakonu. Tako, lan IV/2. i lan 9.12. Izbornog zakona iskljuuju mogunost svima da budu birani u DNPSBiH osim Hrvatima i Bonjacima u FBiH, a Srbima u RS. Slino tome, lan V, prva reenica, Ustava BiH i lan 8.1. Izbornog zakona iskljuuju mogunost svima da budu birani u Predsjednitvo BiH osim Hrvatima i Bonjacima u FBiH, a Srbima u RS.347 Dodatno tome, lan IX/1. Ustava BiH i l. 1.6-1.7.a Izbornog zakona propisuju odreena ogranienja ukoliko se radi o licima koja su krivino osuena ili se nalaze u odreenoj fazi krivinog postupka koji se vodi protiv njih u vezi sa povredom meunarodnog humanitarnog prava. lan 3.2. Izbornog zakona oduzima izborno pravo licima koja su potpuno liena poslovne sposobnosti. Jednako pravo glasa znai da svaki glas ima jednaku teinu (jedan ovjek jedan glas), te da ne postoje kriterijumi, kao to su visina plaenog poreza, spol, porodino ili imovinsko stanje, nacionalna ili etnika pripadnost, koji bi odreenim licima dala prednost u tom smislu. Ukoliko se radi o tzv. veinskom izboru [onaj kandidat(i) ili grupa koji dobiju veinu u svojoj izbornoj jedinici odnose izbornu pobjedu: pobjednik odnosi sve], moe se desiti da svaki glas nema jednaku vrijednost u izbornom rezultatu. Uzmimo kao primjer izbor lanova Predsjednitva BiH koji se vri po sistemu veinskog izbora. Jedan srpski lan bira se prostom veinom u RS, a po jedan bonjaki i hrvatski lan biraju se prostom veinom u FBiH (lan 8.1. Izbornog zakona). Moe se desiti da srpski lan Predsjednitva BiH bude izabran sa znatno manjim ili veim brojem glasova u RS u odnosu na bonjakog ili hrvatskog lana Predsjednitva BiH u FBiH. Ukoliko se radi o tzv. proporcionalnom izboru, tada svaki glas ima jednaku vrijednost u izbornom rezultatu, jer svako dobiva onoliko pozicija koliko je proporcionalno dobio glasova.348 Tajno pravo glasa treba da omogui slobodu izbora. Svakome treba da bude omogueno da glasa tako da niko ne moe naknadno ispitati, ili utvrditi kako je to lice glasalo. Prema tome, tajno pravo glasa treba da omogui glasau da glasa nepristrasno, u skladu sa svojim ubjeenjima, i da se ne plai posljedica svoga glasanja. Neposredno pravo glasa podrazumijeva da birai biraju direktno svog predstavnika (poslanika PDPSBiH, lana Predsjednitva, naelnika optine ili gradonaelnika itd.). Neposrednost podrazumijeva da ne postoji jo jedna ili vie posrednikih instanci za izbor. Tako, naprimjer, poslanik PDPSBiH ili lan Predsjednitva se bira direktno, a delegati DNPSBiH biraju se posredno: po 5 bonjakih i hrvatskih delegata bira bonjaki, odnosno hrvatski klub delegata u Domu naroda Parlamenta FBiH, a 5 srpskih delegata bira Narodna skuptina RS (lan 9.12.a Izbornog zakona). Znai, graani biraju direktno zastupnike koji, onda, vre daljnji izbor.

Organi nadleni za provoenje izbora su CIK (lan 2.5. i dalje Izbornog zakona), te optinske izborne komisije i biraki odbori (l. 2.12. i 2.19. Izbornog zakona). Naelno reeno, CIK je osnovni izborni organ koji na politikom, pravnom, upravnom i tehnikom nivou, u zakonskim okvirima, daje osnovne direktive za provoenje izbora optinskim izbornim komisijama i birakim odborima, koji obavljaju vie operativne i izvrne funkcije na terenu. CIK je nezavisan organ koji se sastoji od sedam lanova: dva iz reda hrvatskog naroda, dva iz reda bonjakog naroda, dva iz reda srpskog naroda i jedan iz
347 Vie o usklaenosti ovog ogranienja sa EKLJP vidi na str. 33, 50, 63, 125, 134, 183 i 346. 348 Vie o tome vidi, Arnautovi u: Ibrahimagi et al., 2010, str. 348. i dalje.

138

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

reda Ostalih. lanove CIK-a bira PSBiH (lan 2.5. i dalje Izbornog zakona), kojoj CIK podnosi i godinji izvjetaj. CIK je nadlean, izmeu ostalog, da: koordinie, nadgleda i regulie zakonitost rada svih izbornih komisija i birakih odbora; donosi odluku o odravanju neposrednih izbora u BiH; odgovora za tanost, aurnost i integritet Centralnog birakog spiska za teritoriju BiH; ovjerava politike stranke, koalicije, liste nezavisnih kandidata i nezavisne kandidate za uee na svim nivoima neposrednih izbora u BiH; potvruje i ovjerava kandidatske liste i kandidate za sve nivoe neposrednih i posrednih izbora u BiH; utvruje i potvruje rezultate svih neposrednih i posrednih izbora obuhvaenih Izbornim zakonom, ovjerava da su ti izbori provedeni u skladu sa Zakonom i objavljuje rezultate svih neposrednih i posrednih izbora (lan 2.9. i dalje Izbornog zakona).

Za razliku od izbora za Predsjednitvo BiH, izborni sistem za PSBiH bazira se na proporcionalnom izboru. Broj mandata potrebno je podijeliti na izborne grupe proporcionalno broju dobivenih glasova. Naravno, problem proporcionalnog izbora predstavlja injenica da se broj birakih glasova ne moe uvijek matematiki tano podijeliti sa brojem mandata. Zbog toga, smiljeni su odreeni izborni postupci kojim se izraunava broj dobivenih glasova. Kad je rije o PDPSBiH, koristi se DOntov (franc. dHondt) postupak (o ovom sistemu vidi i na str. 343.). Naime, sa teritorije FBiH bira se ukupno 28 poslanika: 21 lan iz pet izbornih jedinica prema formuli proporcionalne zastupljenosti i 7 kompenzacijskih mandata. Sa teritorije RS bira se 14 lanova: 9 iz tri izborne jedinice prema formuli proporcionalne zastupljenosti i 5 kompenzacijskih mandata (lan 9.1. i dalje Izbornog zakona). Izborne jedinice u FBiH ine teritorije kanton (i teritorija BD), a u RS to su teritorije optina. Tako, naprimjer, izborna jedinica 5 sastoji se od Kantona 2 i Kantona 3 i BD i bira pet poslanika u PDPSBiH. Prema lanu 9.5. Izbornog zakona, u svakoj izbornoj jedinici mandati se raspodjeljuju na sljedei nain: za svaku politiku stranku i koaliciju ukupan broj vaeih glasova koje je politika stranka ili koalicija osvojila dijeli se sa 1, 3, 5, 7, 9, 11 i tako redom, sve dok je to potrebno za tu raspodjelu mandata. Brojevi koji se dobiju ovom serijom dijeljenja su kolinici. Broj glasova za nezavisnog kandidata je kolinik tog kandidata. Kolinici se poredaju prema veliini. Nakon toga, dodjeljuju se kompenzacijski mandati prema shemi iz lana 9.6. Izbornog zakona. Politika stranka, koalicija, lista nezavisnih kandidata i nezavisni kandidat ne mogu uestvovati u raspodjeli mandata ako ne osvoje vie od 3% od ukupnog broja vaeih glasakih listia u izbornoj jedinici.
Primjer podjele mandata prema DOntovoj metodi: stranka A osvojila je 150.000 glasova, stranka B 120.000 glasova, stranka C 100.000, a stranka D 29.000 glasova. Dodjeljuje se ukupno 21 mandat. U zagradi su upisani rednim brojem dodijeljeni mandati. Prema tom postupku, stranka A osvojila je 8 mandata, stranka B 6 mandata, stranka C 5 mandata, a stranka D 2 mandata.

Nedim Ademovi

139

Ustav Bosne i Hercegovine

Djelitelj 1 3 5 7 9 11 13 15

Stranka A 150.000 (1) 50.000 (4) 30.000 (7) 21.428 (10) 16.666 (13) 13.636 (15) 11.538 (17) 10.000 (20)

Stranka B 120.000 (2) 40.000 (5) 24.000 (9) 17.142 (12) 13.333 (16) 10.909 (19)

Stranka C 100.000 (3) 33.333 (6) 20.000 (11) 14.285 (14) 11.111 (18)

Stranka D 29.000 (8) 9.666 (21)

9.2.3. Sloboda izraavanja i sloboda medija: osnova za formiranje javnog mnjenja

Nema sumnje da su sloboda izraavanja i sloboda medija dva bitna faktora koji utiu na formiranje i djelovanje javnog mnjenja. A, javno mnjenje je bitan drutveni faktor u (a) formiranju politike volje svih drutvenih i dravnih subjekata i u (b) implementiranju politike volje putem dravnih institucija. Samim tim, izbori nisu jedini oblik ispoljavanja narodne demokratske volje koja moe da formira, ili da utie na politiku vlast. S obzirom na to da utie na formiranje politike volje i njenu implementaciju, a da pri tome ne djeluje institucionalno i proceduralno, javno mnjenje je, ipak, elemenat neposredne demokratije, ali van dravnog institucionalnog okvira. To je bitna razlika u odnosu na klasine oblike neposredne demokratije. Neki autori su domiljato zakljuili da javno mnjenje moe vaninstitucionalno i vanproceduralno preuzeti funkciju narodnog referenduma.349 Javno mnjenje, jednostavno reeno, predstavlja miljenje veine stanovnitva o spornim politikim pitanjima sa kojima se politiki lideri upoznaju linim kontaktima, putem medija ili javnim ispitivanjima.350 Meutim, postavlja se pitanje kako javno mnjenje konkretno djeluje i kakva je njegova uloga kada je u pitanju (uticaj na) stvaranje politike volje? 9.2.3.1. Dvostruka demokratska uloga javnog mnjenja Prije svega, javno mnjenje daje legitimitet svim drutvenim (naprimjer, jednoj nevladinoj organizaciji) i dravnim subjektima (naprimjer, zakonodavnom organu) kada je u pitanju formiranje i artikulisanje politike volje. Naime, i jedni i drugi imaju pravo, ali i obavezu, da se osvru, ali i orijentiu prema javnom mnjenju, da oslukuju ta javnost misli. I, zaista, to se stalno deava u stvarnom ivotu. Koliko puta smo uli da je vlast popustila pod pritiskom javnosti i donijela odreenu odluku. Prema tome, javno mnjenje, koje, grubo reeno, predstavlja miljenje naroda koje je tehniki izraeno putem medija, ima veoma bitnu ulogu u svakom demokratskom drutvu. U tom smislu, politika volja i politike odluke koje su u saglasju sa javnim miljenjem uivaju narodni legitimitet, te se lake provode u stvarnom ivotu. Ipak, moramo biti svjesni da javna vlast ne moe uvijek raditi onako kako to od nje trai javno mnjenje, jer bi se onda izgubila razlika izmeu direktne
349 Zippelius, 1994, str. 179. 350 Moeckli, 2010, str. 113.

140

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

i indirektne demokratije, tj. izgubio bi se znaaj predstavnika naroda u posrednikoj demokratiji. Osim toga, vlast bi izgubila ast, jer bi se okretala onako kako vjetar pue.351 Prema tome, javna vlast nije vezana miljenjem javnog mnjenja. Ipak, predstavnici vlasti moraju uzeti u obzir javno mnjenje kao bitan demokratski faktor i prema njemu se kritiki odnositi. Samim tim ne moemo zanemariti ulogu javnog mnjenja kao korektiva pri formiranju i provoenju politike volje. Samosvjesni graani, organizovani i udrueni u razliite drutvene subjekte, naoruani birakim pravom, mogu kritikovati, osuditi i kazniti loe provoenje politike vlasti, uzurpaciju i zloupotrebu vlasti i druge pojave koje ne slue dobrobiti drave, zajednice i graana. 9.2.3.2. Uzajamno djelovanje slobode izraavanja i slobode medija Sloboda izraavanja moe da utie na formiranje i provoenje politike volje relevantnih drutvenih ili dravnih faktora vrlo rijetko i slabo, direktno ili spontano. Meutim, u saradnji sa masmedijima, a posebno sa elektronskim i kablovskim medijima, sloboda izraavanja postaje veoma bitan demokratski elemenat dravno-drutvene zajednice. Sloboda izraavanja garantovana je lanom II/3.h) Ustava BiH, ali i lanom 10. EKLJP, kao i lanom 19. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima. Prema tome, sloboda izraavanja je ustavno pravo. ESLJP je naglasio da se sloboda izraavanja, zbog svog elementarnog znaaja za svako demokratsko drutvo, primjenjuje ne samo na informacije ili ideje koje se rado prihvataju ili smatraju nekodljivim ve i na one koje vrijeaju, potresaju ili uznemiravaju dravu ili neki dio stanovnitva. To nalau pluralizam, tolerancija i irokogrudnost bez kojih nema demokratskog drutva.352 Sloboda izraavanja podrazumijeva i institucionalnu garanciju stvaranja sistema slobodnih komunikacija, posebno u obliku slobodnih i konkurentskih, javnih i privatnih masmedija. Prema tome, lanom II/3.h) Ustava BiH, ali i lanom 10. EKLJP, kao i lanom 19. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima jami se i sloboda medija (televizija, radio, tampa, Internet itd), jer se mediji i osnivaju da bi se slobodan misaoni izraaj mogao uiniti dostupnim irokim narodnim masama. tavie, sloboda izraavanja sadri i nalog medijima da informacije i ideje uine dostupnim javnosti, jer javnost ima pravo da bude informisana.353 Naravno, uloga medija u injenju informacija dostupnim nije laka. S jedne strane, mediji imaju obavezu da iz mnogobrojnih razliitih informacija i miljenja iz svih drutveno bitnih podruja (politika, pravo, ekonomija, filozofija itd.) propuste one koji e biti relevantni za javnu debatu, stvaranje miljenja i konkretne politike volje. S druge strane, mediji to moraju uiniti na pristupaan i razumljiv nain, ali i na profesionalan i neutralan nain. Medijski konzument ne smije biti objekat politike irenja informacija i miljenja, ve mu se mora ponuditi materijal na osnovu kojeg e on moi donijeti vrijednosni sud. Mediji moraju prenijeti miljenje javnog mnjenja, a ne kreirati javno mnjenje. Meutim, to esto nije sluaj. Upravo zbog tenje ka
351 Traugott, 1970, str. 93. i dalje. 352 Vidi, izmeu ostalih, Presudu ESLJP Handyside protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 7. oktobra 1976. godine, serija A broj 24, stav 49. 353 Vidi Odluku USBiH broj U 10/05 od 22. jula 2005. godine, taka 38.

Nedim Ademovi

141

Ustav Bosne i Hercegovine

monopolizaciji medijskog prostora, iza koje stoje odreene grupe, objavljeno miljenje nije identino javnom miljenju. Tako mediji utiu na stvaranje politike volje koja se ne bazira na istinskom miljenju javnog mnjenja (lani legitimitet). Druga opasnost koja esto vreba u demokratskim drutvima jeste nepostojanje slobode pluralnosti medija u smislu nemogunosti artikulisanja manjinskih miljenja. Ukoliko drava ne zatiti pluralnost miljenja, poinje da vlada veinsko miljenje. Manjine poinju da ute, jer se boje javnog lina (tzv. spirala utnje).354 Da bi se to sprijeilo, drava mora preduzeti vie mjera: (a) drava i njeni organi moraju sami objavljivati informacije, publikovati pisane materijale itd.; (b) drava mora omoguiti da se stvara slobodna vanjska (medijska pluralnost) i unutranja (zabrana direktiva rada) konkurencija medija, kao i mogunost da se mediji ukljuuju u meunarodne medijske mree, jer to pomae objektivnosti informacije i miljenja; (c) drava mora predvidjeti odreenu vrstu dravne kontrole medija, ali i (d) osigurati kontrolu dravne kontrole, naprimjer, putem omoguavanja sudske zatite u sluaju dravnog mijeanja kontrolora u slobodu medija. Svako ogranienje slobode izraavanja i slobode medija mora biti predvieno zakonom. Da bi zakon bio prihvatljiv, on mora biti opravdan javnim interesom (naprimjer, ogranienje u interesu nacionalne sigurnosti, teritorijalnog integriteta ili javne sigurnosti, radi spreavanja nereda ili zloina, zatite zdravlja i morala, ugleda ili prava drugih, spreavanja irenja povjerljivih informacija, ili u interesu ouvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva). Korist koja postoji zbog zatite javnog interesa mora prevagnuti nad tetom koja se trpi usljed zakonskih ogranienja slobode izraavanja (princip proporcionalnosti).

9.2.4. Politike partije/stranke

Funkcionisanje predstavnike i parlamentarne demokratije koje su konkretno normirane i predviene u Ustavu BiH, u principu, nezamislivo je bez postojanja funkcionalnog viepartijskog sistema. Naime, drutvena zajednica, njeni interesi, stavovi i miljenja, te drutvene reakcije ne mogu se adekvatno artikulisati bez odreenog organizovanog predstavnitva. Upravo interesi, stavovi i miljenja zajednice su, u odreenom smislu, osnova i impuls za stvaranje politike volje. Suprotstavljanjem razliitih stavova dolazi do selekcije i grupisanja mnogobrojnih alternativa, koje se, onda, u politikim procesima pretapaju u politike odluke.355 Na taj nain drutvene nejednakosti, razliiti interesi, tradicije, ivotne koncepcije ili iskustva dolaze do izraaja u politikom smislu. Naravno, u pluralistikom demokratskom drutvu izraavanje politikog stava nije rezervisano ni za jednu interesnu grupu ili pojedinca. Politike stavove mogu iznositi graani, kao pojedinci, razliita vladina, nevladina udruenja, savezi, grupacije koje se organizuju putem Internet-portala, kao to je Facebook, profesionalne i politike zajednice itd. Ipak, politike partije zauzimaju posebno mjesto s obzirom na njihovu ulogu u drutvu i dravi. Njihov osnovni
354 Moeckli, 2010, str. 113. 355 Zippelius, 1994, str. 224. i dalje

142

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

motiv i cilj jesu uee u dravnoj vlasti, ili uticaj na vlast putem uestvovanja na izborima radi zatite odreenih interesa jedne ideoloke koncepcije o optoj dravnoj politici i optim zajednikim interesima.356 Prema tome, politike partije su drutvena infrastruktura koja je osnova parlamentarne i predstavnike demokratije.357 One djeluju, s jedne strane, na formiranje politike volje. S druge strane, one uestvuju u formiranju dravne vlasti ukoliko uspiju da osvoje vlast (kao pozicija ili opozicija). Dalje, politike partije imaju zadatak da identifikuju politike voe, da ih predstave narodu i da narod pridobiju da glasaju za njih. Kada partije osvoje vlast, one predstavljaju nunu kariku u legitimacijskom lancu izmeu naroda i vlasti. Kao opozicione partije, one imaju ulogu da kontroliu i kritikuju vlast, te da nude politike alternative bez kojih birai ne bi mogli mijenjati svoje politike odluke.358
Politike partije mogu biti klasifikovane prema mnogim kriterijumima. Danas je veoma teko napraviti preciznu podjelu. Ipak, odreeni kriterijumi mogu nam biti korisni. Tako, u zavisnosti od toga da li je partija na vlasti ili nije, razlikujemo vladajue/pozicione i opozicione partije. Nain njihove registracije i prostor njihovog djelovanja mogu biti veoma bitni, pa partije dijelimo na dravne i regionalne partije. Programi politikih partija su izuzetno bitni, jer su oni jedan od bazinih elemenata za karakterizaciju drutveno-politikih ciljeva politikih partija (interesi, ideologija, svjetonazor i sl.). Posebno u evropskim dravama do 80. godina 20. vijeka mogle su se primijetiti tipine linije konfrontacije razliitih politikih partija na osnovu drutveno-politikih ciljeva. Tako, u zavisnosti od toga da li imaju cilj da vrate ili zadre odreeno stanje, ili da mijenjaju politiki, pravni i socijalni ambijent, politike partije moemo da dijelimo na reakcionarne, konzervativne i napredne partije. Dalje, njihov cilj moe biti i unitarizacija ili decentralizacija drave, pa se prema tome kriterijumu politike partije dijele na unitaristike ili federalistike. Cilj partije moe biti jaanje principa sekularizma, ili jaanje uloge religije u dravi i drutvu, pa, shodno tome, partije moemo dijeliti na sekularistike i religijske. Takoe, njihov cilj moe biti provoenje posebnog programa i stavljanje akcenta na odreene ciljeve, pa imamo socijaldemokratske ili, naprimjer, liberalne partije. Dalje, u zavisnosti od tematske i personalne irine spektra politikog djelovanja razlikujemo, s jedne strane, narodne partije, a, s druge strane, interesne, ideoloke i tematske partije. Narodne stranke imaju irok spektar djelovanja i interesa koji se tiu cjelokupnog stanovnitva. Te stranke pokuavaju da naprave odreeni kompromis i vode jedinstvenu politiku za sve. Interesne partije brinu samo o posebnim grupama (etnike ili, naprimjer, radnike partije ili partije penzionera). Ideoloke partije su zasnovane na ideologiji kao odluujuem kriterijumu za registraciju i rad partije (komunistike, kranske, nacionalsocijalistike). Tematske partije imaju cilj da stave akcenat na odreenu temu za koju su zainteresovani kao to je zatita ovjekove okoline (stranka zelenih).

9.2.4.1. Skroman ustavni i zakonski okvir U bivoj SFRJ osnivanje politikih partija i garantovanje demokratskog politikog pluralizma nisu bili mogui zbog jednopartijskog sistema koji je vladao. S take gledita savremene demokratije, jednopartijski sistem je neprihvatljiv. Tek stupanjem na snagu Zakona o udruivanju graana359 stvorena je formalnopravna osnova za viepartijski sistem. Ipak, kvalitetna pravna osnova
356 357 358 359 Ibrahimagi et al., 2010, str. 169. hlinger, 2009, str. 164. Hesse, 1999, str. 76. Sl. list SRBiH br. 5/90 i 21/90.

Nedim Ademovi

143

Ustav Bosne i Hercegovine

koja je jasno ukazala da su politike partije politike organizacije, a ne samo graanska drutva, stvorena je stupanjem na snagu Zakona o politikim organizacijama.360 Taj zakon je usvojen 1991. godine, tj. prije nego to je Ustav BiH stupio na snagu. On je nastavio da se primjenjuje u BiH i nakon stupanja na snagu Ustava BiH u onoj mjeri u kojoj nije suprotan Ustavu i primjenjivao se sve dok nadleni organi vlasti nisu donijeli drugi zakon koji regulie tu materiju (klauzula o kontinuitetu pravnih propisa: lan 2. Aneksa II na Ustav BiH). PSBiH nije nikada donijela novi zakon koji regulie tu materiju na dravnom nivou. Takoe, FBiH je nastavila da primjenjuje citirani zakon. U meuvremenu, sline zakone donijeli su RS361 i BD.362 Iz ovog, ali i iz etablirane prakse moe se zakljuiti da su osnivanje i registracija rada politikih organizacija pitanje koje entiteti reguliu i provode. S obzirom na to da su sva tri zakona slina, obradiemo samo prvobitni Zakon o politikim organizacijama iz 1991. godine, a ukazaemo na bitne razlike u odnosu na druge zakone, ako one postoje. Ustav BiH ne sadri odredbe koje bi na bilo koji nain regulisale pravo politikih partija. Kao to je prethodno reeno, Ustav BiH iskljuivo garantuje slobodne izbore (lan I/2. Ustava BiH). Meutim, tu temu Ustav ne razrauje blie drugim ustavnim odredbama. Ipak, treba spomenuti da Ustav BiH garantuje ustavnu slobodu udruivanja koja je regulisana lanom II/3.i) Ustava BiH ili lanom 10. EKLJP. Ta sloboda titi, izmeu ostalog, osnivanje i djelovanje politikih partija. 9.2.4.2. Osnivanje, registracija i djelovanje politike partije Zakonom o politikim organizacijama reguliu se nain ostvarivanja slobode politikog organizovanja i djelovanja, kao i postupak osnivanja, registracije i prestanka rada politikih organizacija (lan 1. Zakona). Iz lana 1. Zakona, koji definie cilj i zadatak Zakona, jasno nam je da je sloboda politikog organizovanja i djelovanja osnova za viepartijski sistem, ali i partijsku konkurenciju, kao bitan segment demokratskih politikih procesa. injenica da su politike partije samo dio jedne politike cjeline ili politikog sistema proizlazi i iz znaenja korijena rijei partija: pars; partis na latinskom oznaava dio ili pravac. Osim toga, uslovi osnivanja, registracije i prestanka rada politikih partija definisani zakonom ukazuju nam da je drugi osnovni zadatak ovog zakona da uvede odreeni red i disciplinu u oblast prava politikih partija tako da Zakon spreava nesistematine i nepregledne koncentracije politikih i (ustavno)pravnih procesa odluivanja putem nekontrolisanih i nesreenih partijskih organizovanja. Iz samog naziva Zakona moemo zakljuiti da su politike partije politike organizacije u kojima se graani slobodno i dobrovoljno organizuju radi obavljanja politikih aktivnosti i ostvarivanja politikih ciljeva (lan 2. Zakona). Prema tome, partijska sloboda je pretpostavka da politika partija moe adekvatno djelovati na stvaranje politike volje i uestvovati u politikim procesima.
360 Sl. list SRBiH broj 27/91. 361 Zakon o politikim organizacijama (Sl. gl. RS br. 15/96 i 17/02). 362 Zakon o politikim organizacijama (Sl. gl. DB br. 12/02, 19/07 i 2/08).

144

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

Partijska sloboda moe biti unutranja ili vanjska. Vanjska partijska sloboda podrazumijeva da su osnivanje i djelovanje partije, te ulanjenje ili ilanjenje iz politike partije slobodni. U tom smislu drava ne smije praviti bilo kakav pritisak. Unutranja partijska sloboda podrazumijeva da je unutranja organizacija partije zasnovana na demokratskim principima. Iako ta obaveza garantovanja unutranje partijske slobode lii na ograniavanje slobode partije da statutom slobodno oblikuje svoju unutranju strukturu (lan 14. Zakona), to nije ogranienje partijske slobode. Naime, zakonodavac eli da proces graenja slobodne politike volje bude zasnovan na slobodi ve na samom izvoru tog procesa, a to su politike partije. Usko vezano za partijsku slobodu je pitanje jednakosti ansi politikih partija. To je drugi uslov da politika partija moe adekvatno djelovati na stvaranje politike volje i politike procese u dravi. Jednakost ansi politikih partija garantuje se, prije svega, neutralnou relevantnih ustavnih i zakonskih odredaba, znai zabranom favorizovanja velikih ili bitnih ili prema drugom kriterijumu odreenih partija. Sve partije se moraju tretirati na isti nain. Naravno, modifikacija pojma jednakost ansi je dozvoljena na izvjestan nain ako imamo u vidu da su izborno pravo i parlamentarni sistem usmjereni ka tome da odreene partije osvoje veinu, transparentno vladaju i upravljaju politikim procesima, ali i snose odgovornost za vlast. Kako e se konkretno ta modifikacija desiti u izvjesnim situacijama, kao to su, naprimjer, propisivanje izbornog praga, razliito finansiranje politikih partija, uee partija u programskim shemama radio-televizijskih kua itd. nalazi se u diskreciji drave.

Da bi se osnovala jedna politika partija, potrebno je (a) najmanje 50 dravljana BiH koji se smatraju osnivaima (u RS 500, u BD 300). Na osnivakoj skuptini politike partije moraju usvojiti (b) odluku o osnivanju politike partije i (c) statut politike partije.363 Odluka o osnivanju politike partije sadri: imena osnivaa; naziv i sjedite politike partije; ciljeve politike partije, te programsku orijentaciju; lice ovlateno za upis partije u registar.

Statut politike partije sadri, izmeu ostalog: ciljeve politike partije; naziv i sjedite; unutranju organizaciju, zastupanje i predstavljanje i organe politike partije; uslove i nain ulanjenja i prestanka lanstva, prava i obaveze lanova, odredbe o javnosti rada; nain raspolaganja imovinom itd.

Smo osnivanje politike partije nije dovoljno. Nakon osnivanja, politika partija se mora registrovati kod mjesno nadlenog suda u roku od 30 dana od osnivanja (lan 15. i dalje Zakona). Rjeenje o upisu u registar se objavljuje u relevantnom slubenom glasniku (lan 31. Zakona). Nakon to je politika
363 l. 11-14. Zakona.

Nedim Ademovi

145

Ustav Bosne i Hercegovine

partija registrovana, ona dobiva status pravnog subjekta privatnog prava (!) sa punim pravnim subjektivitetom i pravnom sposobnou. Do tog momenta politika partija nema pravo da djeluje osim obavljanja onih aktivnosti koje su potrebne radi osnivanja. Ukoliko uslovi za registraciju nisu ispunjeni, politika partija, takoe, nema pravo da djeluje (lan 16. Zakona). Naravno, ukoliko je registracija izvrena uspjeno, politika partija moe da djeluje samo u okviru zakonskih i svojih internih akata. Osim toga, svako djelovanje stranke van politikih procesa je zabranjeno. Posebno je zabranjeno da politike partije djeluju na sudsku i upravnu vlast (ne egzekutivnu: Predsjednitvo BiH i VM), jer su obje vlasti politiki neutralne. Naime, politika neutralnost je nuna da bi se obezbijedio (u)pravni kontinuitet vlasti koji je za funkcionisanje drave nuan i kojim ne raspolae egzekutivna vlast. Iako su privatnopravni subjekti, rad i djelovanje politikih partija su javni (lan 6. Zakona). Specifian javni status politikih partija se posebno ogleda u mogunosti uvida u interne pravne akte politikih partija (statut i sl.), transparentnost interne organizacije, obavezu da se podnose finansijski izvjetaji itd. Obaveza javnosti rada politikih partija proizlazi iz injenice da ustavotvorac i zakonodavac daju poseban znaaj politikim partijama zbog njihove ustavne i zakonske uloge: formiranje politike volje i uestvovanje u formiranju dravne vlasti. Prema tome, politike partije su bitan demokratski faktor djelovanja u podruju koje polazi od privatnog/nedravnog/neinstitucionalnog, a zavrava javnim/ dravnim/institucionalnim. 9.2.4.3. Prestanak i zabrana rada politikih partija Postoji vie razloga zbog kojih politika partija moe da prestane da radi (l. 24-26. Zakona). U sluaju da prestane da radi, politika partija se brie iz registra nadlenog suda. Prestanak rada politike partije moe uslijediti zbog: odluke same partije o prestanku rada; nedostatka minimalno 50 lanova politike partije; neobavljanja statutarnih aktivnosti politike partije u periodu duem od jedne godine; zabrane rada politike partije prema lanu 26. Zakona.

Zabrana rada politike partije (lan 26. Zakona) moe uslijediti ukoliko se: politika partija bavi aktivnostima koje su usmjerene na: nasilno mijenjanje ustavnopravnog ureenja BiH; ugroavanje integriteta; dravnog suvereniteta, nezavisnosti i teritorijalnog

krenja ljudskih prava i sloboda zajamenih Ustavom; raspirivanje nacionalne, rasne i vjerske mrnje i netrpeljivosti (lan 4. Zakona);

politika partija bavi aktivnostima koje su suprotne Zakonu, njenom statutu ili programu.

146

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

Postupak zabrane rada politike partije pokree tuilac ili nadleni sud po slubenoj dunosti, a postupak se vodi prema relevantnim odredbama zakona o krivinom postupku (l. 27. i dalje Zakona). Rjeenje o prestanku rada politike partije objavljuje se u slubenom glasniku (lan 31. Zakona). 9.2.4.4. Finansiranje politikih partija Politike partije su pravni subjekti. Oni moraju raspolagati odreenim sredstvima i imovinom da bi mogli obavljati svoje aktivnosti i funkcionisati. S obzirom na to da je finansiranje partija veoma bitno, u mnogim dravama zakonodavac regulie to pitanje posebnim zakonom. Finansiranje politikih partija u BiH je regulisano, takoe, Zakonom o finansiranju politikih partija.364 Na poetku ove teme bitno je rei da drava ima veoma iroko postavljenu diskreciju kako e zakonom regulisati pitanje finansiranja politikih partija. Dalje, iako su politike partije privatnopravni subjekti, drava ima pravo da potpomae finansijski politike partije. Meutim, drava mora voditi rauna o tome da kako zakon, kao takav, tako i finansijska podrka partijama bude neutralna, tj. da svaka politika partija ima jednake anse na uspjeh i da ne bude stavljena u loiji poloaj u odnosu na druge partije. lanom 2. Zakona regulisano je da se politike partije mogu finansirati iz privatnih i javnih prihoda. Privatni prihodi su lanarina, prilozi pravnih i fizikih osoba, prihodi od imovine koja je vlasnitvo politike partije i dobit od preduzea koja su vlasnitvo politike partije, koja se mogu baviti samo izdavakom djelatnou ili djelatnou u vezi sa kulturom.
Prilozi pravnih i fizikih osoba ne smiju biti vei od 15, odnosno osam neto-plata iz prethodne godine, prema zvaninim podacima Agencije za statistiku BiH, a svaki prilog vei od 100 KM mora biti naveden u finansijskom izvjetaju politke partije (l. 5. i 6. Zakona). Na taj nain ele se onemoguiti anonimni finansijski lobiji da utiu na odreenu partiju. S druge strane, obaveza da se imenuje davalac priloga veih od 100 KM negativno utie na partije koje se uglavnom finansiraju prilozima, jer mnogi davaoci priloga ne ele da se javnosti predstave kao takvi. Dravni organi (od dravnog nivoa do nivoa mjesne zajednice), javne institucije, javna preduzea, humanitarne organizacije, anonimni donatori, vjerske zajednice, pravna lica u kojima uloeni javni kapital iznosi najmanje 25%, kao i privatna preduzea koja obavljaju javne usluge na osnovu ugovora sa vladom ne mogu finansijski pomagati politike partije (lan 8. Zakona). Godinji prihod partije od imovine i dobiti preduzea ne smije prei 20% iznosa ukupnog godinjeg prihoda partije. Prihod koji prelazi navedenih 20% partija daje jednoj ili vie organizacija koje se bave dobrotvornim radom.

Kad je rije o javnim finansijskim izvorima, finansiranje parlamentarnih grupa zastupljenih u PSBiH rasporeuje se tako da se 30% sredstava jednako rasporeuje svim parlamentarnim grupama, 60% od ukupnog iznosa rasporeuje se srazmjerno broju predstavnikih mjesta koje svaka parlamentarna grupa ima u trenutku raspodjele, a 10% od ukupnog iznosa rasporeuje se parlamentarnim grupama srazmjerno broju predstavnikih mjesta koje pripadaju manje zastupljenom spolu.

364 Sl. gl. BiH br. 22/00, 102/09 i 54/10.

Nedim Ademovi

147

Ustav Bosne i Hercegovine Pozitivna strana javnog finansiranja jeste to omoguava odreenu vrstu podrke partijama koje imaju skromnije privatne prihode. Time se omoguava vea jednakost ansi politikih partija. S druge strane, dravnim finansiranjem politikih partija naruava se koncept politikih partija kao slobodnih graanskih drutava privatnog prava.365

CIK kontrolie provoenje Zakona o finansiranju politikih partija. Sve politike partije vode evidenciju o svojim prihodima i rashodima (lan 11. Zakona). Politika partija obavezna je da imenuje ovlateno lice koje je odgovorno za voenje poslovnih knjiga politikih partija, podnoenje finansijskih izvjetaja i koje je ovlateno da kontaktira sa CIK-om BiH (lan 12. Zakona). Politika partija je obavezna da CIK-u BiH podnese finansijski izvjetaj za svaku kalendarsku godinu (lan 11. Zakona) i finansijski izvjetaj o finansiranju izborne kampanje za period koji poinje tri mjeseca prije dana podnoenja prijave za ovjeru (lan 15.1. Izbornog zakona BiH). CIKBiH je uspostavila posebnu Slubu za reviziju finansiranja politikih partija koja pregleda i kontrolie finansijske izvjetaje koje podnesu politike partije i obavlja reviziju finansiranja politikih partija (lan 14. Zakona). CIKBiH je obavezna da svake godine podnese izvjetaj o finansijskom poslovanju PSBiH (lan 17. Zakona). Zbog nepotivanja Zakona, partijama se mogu izrei odreene novane kazne, ili ak zabraniti da se kandiduju na izborima (l. 14. i 15. Zakona). 9.2.4.5. Izborna politika partija i klubovi poslanika Svaka politika partija ne mora da bude izborna politika partija. Prema lanu 4.1. Izbornog zakona BiH,366 politika partija koja je registrovana u skladu sa zakonom mora izvriti ovjeru kod Centralne izborne komisije BiH. Prijava za ovjeru se podnosi najmanje 135 dana prije izbora (lan 4.6. Izbornog zakona BiH). Da bi se prijavila za uee na izborima, politika partija mora dostaviti Centralnoj izbornoj komisiji BiH spisak sa potpisima odreenog broja biraa. Tako, prema lanu 4.4. Izbornog zakona BiH, potrebno je 3.000 potpisa biraa upisanih u Centralni biraki spisak da se partija moe kandidovati za izbor za PDPSBiH. Politike partije, shodno izbornim rezultatima, imaju pravo na odreeni broj svojih poslanika u PDPSBiH. Prema lanu 5. Poslovnika PDPSBiH,367 u roku od sedam dana nakon izbora rukovodstva PDPSBiH poslanici mogu osnovati poslanike klubove. Klubovi dostavljaju listu svojih poslanika predsjedavajuem PDPSBiH, koju je potpisao svaki poslanik, ukljuujui zvanini naziv kluba poslanika i ime njegovog predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg. Prema lanu 16. Poslovnika PDPSBiH, klub mogu osnovati najmanje tri poslanika. Iako nije propisano na osnovu kojih kriterijuma se osnivaju klubovi, pretpostavlja se, i logino je, da se klubovi osnivaju na osnovu politike orijentacije politikih partija (naprimjer, Klub Socijaldemokratske partije), pogotovo ako znamo ta je svrha osnivanja poslanikog kluba. Poslanik koji nije stupio ni u jedan poseban klub moe biti lan mjeovitih klubova. Prava i dunosti mjeovitih klubova su ista kao i svih ostalih klubova. Meutim, poslanik ne mora pripadati
365 Hesse, 1999, str. 80. 366 Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10. 367 Sl. gl. BiH br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06 i 91/07.

148

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

niti jednom klubu. ta je svrha postojanja kluba? U principu, svrha postojanja kluba jeste da se poslanici dogovore o zauzimanju stavova prema aktuelnim pitanjima u PDPSBiH. Naravno, formalnopravno gledajui, svaki poslanik je slobodan i moe da vri svoj mandat bez obzira na stav partije preko koje je izabran. U vezi s tim, treba spomenuti da poslanik, izmeu ostalog, ima slobodu izraavanja (lan 10. Poslovnika PDPSBiH), te uiva poslaniki imunitet (lan 14. Poslovnika PDPSBiH). Ipak, svaki poslanik (osim nezavisnih) faktiki e slijediti upute svoje politike partije. U protivnom, moe se suoiti sa odreenim sankcijama unutar same partije zbog partijske neposlunosti.
Tipian primjer iskazivanja partijske neposlunosti i suoavanja sa partijskim sankcijama zbog toga imamo u sluaju poslanika PDPSBiH M.. iz Stranke demokratske akcije. Naime, 26. aprila 2006. godine PDPSBiH je glasao o ustavnim promjenama popularno nazvanim i Aprilski paket. Ustavne promjene nisu usvojene: nedostajala su dva glasa (26:16). Jedan negativan glas doao je neoekivano od poslanika M.., lana Stranke demokratske akcije koja je bila jedna od partija koja je podravala ustavne promjene. Ubrzo nakon toga poslaniku M.. je oduzeto lanstvo u ovoj partiji.

9.2.5. Sloboda udruivanja: komore, savezi, sindikati i udruenja

Osim politikih partija i javnog mnjenja, komore, savezi, sindikati i udruenja su bitan dravno-drutveni faktor koji u velikoj mjeri utie na prvobitnu fazu formiranja i naknadnog provoenja politike volje. Danas su komore, savezi, sindikati i udruenja tehniki nuni, jer je bez njih, slino kao to vrijedi i za politike partije, nemogue organizovati, stabilizovati i artikulisati odreena miljenja koja su nezaobilazna u formiranju i provoenju politike volje. Time se istovremeno u demokratsko ustavnopravno ureenje uvodi jo jedan elemenat neposrednog izgraivanja slobodne narodne politike volje. Sloboda udruivanja u komore, saveze, sindikate i udruenja pripada onim pravima koja slue kao podrka i za odravanje politikih sloboda. Ta sloboda je (a) vezana za slobodu izraavanja; (b) slui kao komponenta graenja i izraavanja javnog mnjenja i (c) za zatitu i jednakost ansi manjina u slobodnim politikim procesima. U komore, saveze, sindikate i udruenja, koji slue kao podrka i za odravanje politikih sloboda, ne ubrajaju se politike partije. Politike partije su regulisane posebnim propisima i one se ubrajaju u drugu grupu faktora koji utiu na politiku volju. Slino je i sa religijskim zajednicama i organizacijama, te drugim udruenjima iji je cilj irenje posebnog svjetonazora. Svojim lanom II/3.i), te lanom 11. EKLJP i lanom 22. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima Ustav BiH jami osnivanje komora, saveza, sindikata i udruenja. Komore su pravni subjekti privatnog prava sa javnim ovlatenjima (naprimjer, advokatske ili notarske komore) ili subjekti javnog prava (naprimjer, Vanjskotrgovinska komora BiH). Komore se najee osnivaju putem zakona, a lanstvo im je obavezno, ili je automatsko. Prema tome, to udruivanje nije zasnovano na slobodnoj volji onih koji su udrueni, ve je prisilno regulisano

Nedim Ademovi

149

Ustav Bosne i Hercegovine

zakonom. Tako, naprimjer, prema lanu 3. Zakona o Vanjskotrgovinskoj komori BiH,368 lanovi Komore su preduzea, banke, osiguravajua drutva i druga pravna/privredna lica registrovana za obavljanje poslova sa inostranstvom na prostoru BiH automatski na osnovu lanstva u privrednim komorama konstituisanim na osnovu zakona FBiH, RS i BD. Uprkos ovom udruivanju, zasnovanom na dravnoj prisili, i komore se ubrajaju sedes materiae (znai, prema prirodi/mjestu pravne materije) u slobodu udruivanja, a drava treba da odredi gdje prisilno udruivanje putem zakona dotie svoju granicu. Udruenja, savezi i sindikati su iskljuivo pravni subjekti privatnog prava. Ti subjekti su regulisani na dravnom nivou Zakonom o udruenjima i fondacijama BiH.369 Prema lanu 2. stav 1. ovog zakona, udruenje je svaki oblik dobrovoljnog povezivanja tri ili vie fizikih ili pravnih lica, u svim kombinacijama, radi unapreenja i ostvarivanja nekog zajednikog ili opeg interesa ili cilja, u skladu sa Ustavom i zakonom, a ija osnovna svrha nije sticanje dobiti. lanstvo u udruenjima je slobodno: sloboda udruivanja podrazumijeva pozitivnu (biti u udruenju) i negativnu slobodu (ne biti u udruenju; izai iz udruenja). Sloboda udruivanja obuhvata sve dravljane BiH, strance koji imaju boravite u BiH i pravne osobe koje su registrovane u BiH (lan 3. Zakona). Udruenje se zasniva na interesu onih koji osnivaju udruenja, a radi zatite i afirmacije tih interesa. Registraciju udruenja vodi Ministarstvo pravde BiH (lan 8. Zakona). Kao i mnoge druge slobode, i sloboda udruivanja moe biti ograniena. Prema tome, sloboda udruivanja nije apsolutno pravo. Svako ogranienje slobode udruivanja mora biti predvieno zakonom. Da bi zakon bio prihvatljiv, on mora biti opravdan javnim interesom (naprimjer, u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi spreavanja nereda ili zloina, zatite zdravlja ili morala, ili zatite prava sloboda drugih), a korist koja postoji zbog javnog interesa mora prevagnuti nad tetom koja se trpi usljed zakonskog ogranienja slobode izraavanja (princip proporcionalnosti).

9.2.6. Transparentnost politikih procesa

Nemogue je zamisliti da narod formira i artikulie politiku volju, posebno preko davanja izbornog legitimiteta, ako dravni procesi, u najirem smislu rijei, nisu dovoljno javni i transparentni. Javnost politikih procesa prua materijalnu osnovu koja je nuna da bi narod kontrolisao politike procese, te odreivao politike procese demokratskim sredstvima koje mu nude ustav i zakon. Prema tome, javni i transparentni politiki procesi su pretpostavka za izgradnju narodne politike volje bez obzira na to to prosjean graanin treba strunu pomo u mnogim pitanjima koja ne razumije. Zato nije udno to 3. alineja (reenica) Preambule Ustava BiH ukazuje da demokratski organi vlasti i pravine procedure najbolje stvaraju miroljubive odnose unutar pluralistikog drutva. Javnost politikih procesa ima nezamjenjivu i viestruku ulogu. S jedne strane, javnost i publicitet podiu ljestvicu odgovornosti nosilaca javnih vlasti.
368 Sl. gl. BiH broj 30/01. 369 Sl. gl. BiH br. 32/01, 42/03 i 63/08.

150

Nedim Ademovi

Odlike demokratskog ureenja BiH

Naime, nije isto ako nosioci javnih vlasti rade pred oima javnosti ili iza zatvorenih vrata. Izloeni javnosti, oni se moraju boriti da dobiju odobrenje javnog mnjenja kada su u pitanju njihove aktivnosti i odluke. Samim tim, javnost politikih procesa je elemenat neposredne demokratije, mada djeluje vaninstitucionalno i vanproceduralno. Osim ovog individualnog efekta, publicitet koji dobivaju politiki procesi ima optu ulogu, jer utie na etiku kultivaciju politikih procesa i podizanje opte svijesti o odgovornosti onih koji vladaju. Dalje, publicitet politikih procesa utie i na stvaranje javnog mnjenja. U tu svrhu, zakoni su omoguili javnosti da direktno posmatra odvijanje politikih procesa, to njoj olakava da izgradi vlastiti meritorni sud o kvalitetu javne vlasti. Parlamentarne sjednice su slobodne za javnost, suenja su, u principu, javna, dravni organi imaju obavezu da obrazloe svoje odluke i objave izvjetaje o radu, ukljuujui revizorske izvjetaje o utroku budetskih sredstava itd. Naravno, transparentnost politikih procesa je ograniena. Odreena ogranienja su nuna radi zatite javnih ili privatnih interesa kao to su vojna sigurnost, ekonomski interesi drave, privatnost osoba itd. U tom sluaju primjenjuje se princip proporcionalnosti: ogranienje javnosti politikih procesa nije dozvoljeno ako je javni ili privatni interes zbog kojeg je zakonom ogranien publicitet politikog procesa manje bitan nego sm publicitet politikih procesa.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Na koji nain moemo doi do karakterizacije pojma bh. demokratije? ta se podrazumijeva pod pojmom reprezentativna demokratija? U emu se ogleda reprezentativna demokratija u Ustavu BiH? Objasni pojmove: parlamentarna demokratija, predsjednika demokratija i polupredsjednika demokratija. Kako bi se mogao definisati sistem vlasti u BiH? Objasni primjenu principa vladavine veine i principa saglasnosti (konsenzus) kroz Ustav BiH. U emu je bitna razlika izmeu prava entitetskog veta u PDPSBiH i DNPSBiH i zatite vitalnog nacionalnog interesa u DNPSBiH, a koji bitno utie na funkcionalnost rada zakonodavnog tijela? Objasni odnos izmeu konstitutivnih naroda i nacionalnih manjina kao dviju vrsta zajednica. Koji elementi ine pravnodravnu demokratiju? Na koji nain se kreira i provodi politika volja? Koje su karakteristike izbornog prava BiH? Ko i na koji nain nudi institucionalnu zatitu izbornog prava u BiH? Objasni DOntov postupak izbora u PDPSBiH? ta je javno mnjenje i kako ono utie na kreiranje i artikulisanje politike volje? ta je ustavnopravna uloga politikih partija i kako ih moemo podijeliti? Objasni pravnu osnovu koja regulie pravo politikih partija u BiH. Kako se moe zabraniti rad politike partije? Kakva je uloga poslanikih klubova u PSBiH i kakva je razlika izmeu ovih klubova u PDPSBiH i DNPSBiH? Kako komore, savezi, sindikati i udruenja utiu na kreiranje i artikulisanje politike volje? ta je uloga publiciteta/javnosti politikih procesa?

Nedim Ademovi

151

Ustav Bosne i Hercegovine

10. Bosna i Hercegovina kao pravna drava

10.1. Princip pravne drave
Kao to smo u prethodnom tekstu vie puta naglasili, lan I/2. Ustava BiH eksplicitno propisuje princip pravne drave. Naime, ta odredba ureuje BiH kao demokratsku dravu koja funkcionie po slovu zakona. Iako sm tekst ove odredbe ukazuje da se radi o principu vladavine zakona, objasnili smo da bi ovaj izraz, ipak, trebalo da se tumai kao princip pravne drave.370

10.1.1. Princip zakonitosti/legaliteta

Sr principa pravne drave nalazi se u principu vladavine zakona (principu legaliteta). Ve smo naglasili da se demokratski elemenat principa vladavine zakona (pravnodravna demokratija) nalazi u injenici da zakonodavno tijelo ima obavezu da regulie drutvene odnose iskljuivo na osnovu zakona. Meutim, to istovremeno znai da je zakonodavac superioran u odnosu na egzekutivnu, upravnu i sudsku vlast, jer je ona vezana zakonom i ne moe djelovati bez zakonske osnove. Ipak, ustavna prava i slobode, kao garant ovjekove slobode u irem smislu rijei, predstavljaju ustavnopravnu granicu zakonodavne aktivnosti preko koje zakonodavac ne smije prei. Princip vladavine zakona ima i svoju pravnodravnu stranu. Osnovni elementi te komponente su: kvalitet zakona, vezanost upravne vlasti zakonom, vezanost lokalne samouprave zakonom, ogranienost principa zakonitosti u sluaju privatnopravne uprave.

Kvalitet zakona U formalnom smislu zakon je posebna vrsta opteg i apstraktnog pravnog akta, koji se zove zakon i koji donosi zakonodavni organ u posebnom zakonodavnom postupku. U materijalnom smislu zakon je pravna norma dravnog organa koja ureuje odreene drutvene odnose. Da bi se jedan akt mogao definisati kao zakon u smislu principa zakonitosti, on mora ispunjavati odreene kriterije. Drugim rijeima, svaki zakon mora ispunjavati odreene kvalitete. Zakon mora biti pristupaan, razumljiv i predvidiv. Pristupanost zakona podrazumijeva da je taj zakon slubeno i objavljen, te da se graani o njemu mogu informisati. Norma se ne smatra zakonom ako nije dovoljno precizno formulisana, kako bi je graanin mogao razumjeti i kako bi prema njoj mogao prilagoditi svoje ponaanje. Graanin mora biti u
370 Obrazloenje vidi na str. 65.

152

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

stanju da u mjeri koja odgovara okolnostima a, ako treba, i uz odgovarajue profesionalno savjetovanje predvidi posljedice svoga djelovanja.371 Naravno, apsolutna i precizna predvidivost posljedica primjene zakona se ne trai. Naime, dok je mogunost da se procijeni pravna posljedica poeljna, prekomjerna rigidnost zakona zatvorila bi put tumaenjima prilagoenim promijenjenim okolnostima. Prema tome, mnogobrojni zakoni moraju biti formulisani pomou termin koji se manje ili vie ne mogu semantiki372 egzaktno odrediti.373 Tako, lan IV/3.f) Ustava BiH propisuje da, u sluaju da se veina delegata iz jednog kluba naroda poziva na zatitu vitalnog nacionalnog interesa i da veina delegata iz drugog kluba naroda stavlja prigovor, predsjedavajui DNPSBiH e odmah sazvati Zajedniku komisiju koja se sastoji od tri delegata. Dalje, naprimjer, lan 21. Zakona o obligacionim odnosima374 propisuje da su uesnici u obligacionim odnosima obavezni da postupaju u skladu sa dobrim poslovnim obiajima, a lan 133. stav 4. istog zakona propisuje da se ugovor nee raskinuti uslijed izmijenjenih okolnosti ako ugovorna strana ponudi ili pristane da se odgovarajui uvjeti ugovora pravino izmijene. I, zaista, moemo se zapitati ta u ovim odredbama znae pojmovi odmah, poslovni obiaji, pravine izmjene. Naravno, ovi izrazi se mogu precizirati primjenom tumaenja i uvaavanjem prakse.375 Prema tome, pri odreivanju sadraja odreene norme ne moramo samo poi od njenog jezikog znaenja. Osim jezikog, moe se primijeniti i istorijsko i teleoloko tumaenje kako bismo mogli odrediti sadraj norme i zakljuiti da li je norma dovoljno razumljiva, predvidiva i procjenljiva. Na taj nain i neki veoma apstraktni pojmovi mogu dobiti konkretno znaenje. To je sasvim logino, jer pravni akt treba da regulie hiljade konkretnih situacija, koje se mogu malo, ali bitno razlikovati. U protivnom, pojavile bi se pravne praznine, to se uvijek definie kao zakonski nedostatak. Kada se tumai odreena norma ili kada izvrna vlast koristi svoje pravo da donosi opte upravne akte, nadleni organi uivaju odreeno slobodno polje procjene kako bi na konkretnu situaciju mogli primijeniti zakon i ponuditi pravno rjeenje, ili kako bi detaljnije regulisali odreenu materiju. Slobodno polje procjene nadlenih organa suava se primjenom ljudskih prava i sloboda na dva naina: a) S jedne strane, sva ljudska prava i slobode koji nisu apsolutni [naprimjer, pravo na imovinu iz lana II/3.k) Ustava BiH i lana 1. DP broj 1 uz EKLJP ili sloboda izraavanja iz lana II/3.h) Ustava BiH i lana 10. EKLJP] mogu biti ogranieni zakonom. Meutim, standardi EKLJP zahtijevaju da ti zakoni ispunjavaju tano odreene kriterijume (koje smo ve opisali). b) S druge strane, princip proporcionalnosti formula ijom upotrebom ispitujemo opravdanost nekog tumaenja ili akta suava manevarski
371 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/03/14880 od 13. septembra 2006. godine, stav 39. 372 Semantika je teorija ili nauka o znaenju znakova (u ovom sluaju rije, fraza). Dolazi od grke rijei smantikos, to znai koje ima znaenje. 373 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/03/14880 od 13. septembra 2006. godine, stav 39. 374 Sl. list SFRJ br. 29/78, 39/85 i 57/89; Sl. list RBiH br. 2/92, 13/93 i 13/94; preuzet entitetskim propisima. 375 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/03/14880 od 13. septembra 2006. godine, stav 39.

Nedim Ademovi

153

Ustav Bosne i Hercegovine

prostor za dravne organe i tjera ih da uzmu u obzir posebne okolnosti konkretne situacije. Ako norma ne bi ispunjavala sve navedene kriterijume i ako norma, uprkos svim metodama tumaenja, ne bi dostigla ljestvicu razumljivosti i predvidivosti koju zahtijeva ustavno pravo, ona bi bila protivna lanu I/2. Ustava BiH, jer ne bi ispunjavala standarde principa zakonitosti. Meutim, takva norma ne stupa automatski van pravne snage. Ona ostaje na snazi i mora se primjenjivati sve dok nadlene institucije u relevantnom postupku ne stave normu van pravne snage, ili je ne promijene. Takav pristup zahtijeva princip pravne sigurnosti. 10.1.1.1. Zakon i upravna vlast Princip zakonitosti, prije svega, obavezuje cjelokupnu egzekutivnu i upravnu vlast da djeluju samo i iskljuivo na osnovu zakona. Kada se kae zakon, ne misli se samo na zakon, kao vrstu opteg i apstraktnog pravnog akta, ve i na druge pravno obavezujue pravne akte zakonodavne vlasti, kao to su (i prije svega) Ustav BiH, ratifikovani meunarodni ugovori, meunarodno obiajno pravo itd. Obavezujui se da e potivati zakon, veliki izvrni aparat koji stoji graanima na usluzi, djeluje predvidivo, jer zakon odreuje granice njegovog djelovanja, i odgovorno, jer svaki graanin ima pravo da kontrolie nain postupanja upravnih organa putem upravnih sporova (upravni sudovi). To ukljuuje, naravno, i ustavnosudsku kontrolu u smislu da je obaveza upravnog aparata da tumai propise u skladu sa Ustavom BiH (ustavno-konformno tumaenje) i da potuje ustavnopravne standarde. Naravno, postoji izuzetak od obaveze egzekutivne i upravne vlasti da postupaju i djeluju iskljuivo na osnovu zakona. Naime, upravna vlast ima pravo da donosi uredbe (uredbe, planove, statute itd.) opte i apstraktne pravne akte na osnovu kojih moe da regulie odreenu materiju za graane ili odreen broj lica na pravno obavezujui nain. Prema tome, uredbe su akti koji u materijalnopravnom smislu imaju karakter zakona, ali ne i u formalnopravnom smislu, jer su to opti pravni akti uprave, a ne zakonodavnog organa.
Opti pravni akti, kao, naprimjer, pravilnici kojima se ureuju unutranja struktura, obaveze i prava dravnih slubenika, kojima se daju upute ili naredbe nadreenim upravnim organima i sl., ne ubrajaju se u uredbe u smislu ovog izuzetka. Da bi uredba mogla imati karakter upravnog zakona, ona mora biti pravno obavezujua za graane ili grupu graana na koje se odnosi, znai, mora djelovati van samog upravnog aparata, mora djelovati prema vani.

Naravno, tehnika ureenja drutvenih odnosa putem uredbi koristi se samo za ureivanje materije koju je zakon ve uopteno regulisao, ali koju treba razraditi, detaljno precizirati, ili regulisati u segmentima za koje je uprava mjerodavnija nego sm zakonodavni organ.
Sa take gledita principa podjele vlasti, nije problematino da upravna vlast ima zakonsko ovlatenje da donosi opte i apstraktne pravne akte. tavie, to pomae zakonodavnom organu u smislu da ga rastereuje pojedinostima za koje zakonodavni organ nema vremena i za koje nije meritoran u dinamikom razvoju stvari na terenu. tavie, ukoliko se zakon zadri na principijelnim elementima materije, on je postojaniji i nee biti potrebno da se mijenja zbog promjene faktikog stanja. To pravo izvrna vlast ne moe zloupotrijebiti i odmetnuti se u zakonodavca, jer su uredbe nie pravne snage od zakona, a zakonodavac moe uvijek svojim zakonom

154

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

ispraviti ono to uprava nije dobro uradila, ili moe sm urediti ono pitanje koje uprava nije smjela da ureuje samostalno.

Osnovni preduslov da bi upravna vlast mogla donijeti uredbu je zakonsko ovlatenje: zakonodavac mora izriito predvidjeti u zakonu ovlatenje upravnog organa da donosi takav pravni akt kojim e odreenu materiju razraditi putem uredbe. Meutim, ako zakonodavni organ jednostavno prepusti izvrnoj vlasti da uredi odreenu materiju, to nije u skladu sa principom podjele vlasti. Zakonodavac mora odrediti granice uredbe, ureujui sadraj i cilj uredbe, kao i mjeru do koje uredba moe da ide.376 Koliko e zakon biti detaljan, a koliko e materiju prepustiti upravnom organu zavisi i od prirode oblasti koja se regulie (diferencirani princip legaliteta377). Tako, privreda kao takva trai odreenu slobodu, a, naprimjer, poresko ili prekrajno pravo zahtijevaju veu preciznost. Dalji preduslov da bi uredba bila prihvatljiva jeste da ona mora biti u skladu sa zakonima, to ukazuje na to da je njen normativnohijerarhijski poloaj ispod zakona. Ukoliko uredba nije u skladu sa zakonom, ona ne stupa van snage automatski, ve tek nakon to nezakonitost utvrde relevantni organi (pravna sigurnosti). Takoe, uredba mora biti objavljena na adekvatan nain (naprimjer, u slubenim glasilima), jer je pristupanost pravnim aktima jedan od osnovnih uslova pravne drave.
Primjer: Zakon o izmirenju obaveza po osnovu rauna stare devizne tednje (Sl. gl. BiH br. 28/06, 76/06 i 72/07) regulisao je nain na koji e drava vratiti graanima deviznu tednju koju nisu mogli da podignu za vrijeme i poslije rata u bankama na teritoriji BiH. Jedan od uslova za vraanje stare devizne tednje je bio da svaki graanin u odreenom roku i pred odreenim organom verifikuje iznos devizne tednje koju je imao (lan 6. Zakona). U lanu 26. Zakona regulisano je da e entitetske vlade, odnosno organi koje one ovlaste, donijeti provedbene propise o postupku verifikacije prema potrebi. Na osnovu te odredbe, Vlada RS je usvojila Uredbu o postupku verifikacije potraivanja i gotovinskih isplata na temelju rauna stare devizne tednje u RS (Sl. gl. RS br. 102/06, 124/06, 17/07, 62/07 i 105/07) kojom je blie uredila ovo pitanje.

10.1.1.2. Privatnopravna uprava i princip zakonitosti Primarni cilj javne uprave je da izvrava zakone radi jaanja dravne finansijske moi, da puni fiskalnu kasu budetskim sredstvima, da zadovoljava javne potrebe za materijalnim sredstvima, da provodi upravne javnopravne zadatke itd. Pod pojmom privatnopravna uprava podrazumijeva se postupanje upravnih organa prema normama privatnog prava. Naime, drava BiH, entiteti, kantoni i optine su administrativno-teritorijalne jedinice ustavnopravnog ureenja BiH. Oni imaju i pravni subjektivitet i, kao takvi, mogu biti nosioci privatnih prava i obaveza. Samim tim, drava, entiteti i drugi javnopravni subjekti mogu direktno uestvovati u privrednim aktivnosti sa ciljem sticanja odreene dobiti, tj. sa ciljem sticanja, proizvodnje i podjele privrednih dobara. Privatnopravnom upravom se samo na sekundaran ili indirektan nain postiu ve opisani ciljevi javne uprave.378 Klasine privatnopravne upravne aktivnosti su, naprimjer, nabavka materijalno-tehnikih sredstava za oruane snage, ili
376 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/98/375 et al. od 6. aprila 2005. godine, taka 1244. 377 Winkler, 1970, str. 83. 378 Ipsen, 1956, str. 20.

Nedim Ademovi

155

Ustav Bosne i Hercegovine

odravanje pogona jednog elektrodistribucionog preduzea koji je u rukama drave, subvencionisanje odreenih privatnopravnih subjekata, investiranje dravnog kapitala itd.
Primjer: Poznata beka palata enbrun (njem. Schnbrunn), koja je izgraena u 17. vijeku kao rezidencija carice Eleonore, 1992. godine izdvojena je iz beke gradske uprave i pretvorena u privatnopravno drutvo sa ogranienom odgovornou u dravnom vlasnitvu. Aktivnosti ovog drutva, koje funkcionie prema normama privatnog prava, mogu se klasifikovati kao privatnopravna uprava.

Za privatnopravnu upravu je tipino da ona ne podlijee pravilima podjele nadlenosti izmeu drave i entitet prema Ustavu BiH. Prema tome, i lan Predsjednitva BiH ima pravo da materijalno pomogne odreenu bolnicu, mada znamo da se zdravstvena zatita generalno ubraja u nadlenost entitet, tj. kanton. Dalje, kada drava djeluje putem privatnopravne uprave, princip legaliteta/zakonitosti ne vrijedi. Prema tome, upravna vlast nema obavezu da obavlja privatnopravne upravne zadatke samo na osnovu i u okviru zakona kao to je to sluaj sa javnom upravom. Ako analiziramo navedeni primjer sa bekom palatom enbrun, jasno je da drava, da bi pretvorila ovu imovinu u drutvo ograniene odgovornosti, nije morala imati poseban zakon o pretvaranju palate enbrun u takvo drutvo, ona je to mogla uraditi na osnovu uobiajenog zakona koji regulie tu materiju. Ipak, iako ne vrijedi princip legaliteta/zakonitosti za privatnopravnu upravu, postoje odreena pravila i ogranienja koje uprava mora potivati kako bi se uspostavio pravni red i kako drava ne bi izbjegavala ustavnopravne i zakonske uslove i granice svoga djelovanja tako to bi obavljala aktivnosti putem privatnopravne uprave. a) Prije svega, vrijedi pravilo da ono to je zakonodavac dao u nadlenost upravi putem zakona, uprava mora obavljati iskljuivo pod platom javne uprave. U tim oblastima ne smiju se stvarati paralelizmi u djelovanju javne i privatnopravne uprave. Prema tome, ako je Optina Centar Sarajevo zakonski nadlena da izdaje graevinske dozvole na osnovu Zakona o prostornom ureenju (Sl. novine KS broj 7/05), onda Optina Centar ne moe sa graanima koji trae tu dozvolu sklapati ugovor kojim e rijeiti pitanje graenja, ve mora izdati rjeenje putem javnoupravnog postupanja. b) Uprkos tome to uprava ne mora imati zakonsko ovlatenje da se bavi poslovima privatnopravne uprave, ipak, postoje odreeni zakoni koji ograniavaju organe uprave (ali i sve druge dravne organe) u postupanju. Prije svega, dravni organi uprave su vezani svim zakonima privatnog prava, tako da ono to vrijedi za sve graane, vrijedi i za dravu. Prema tome, kada se sklapa jedan obligacionopravni ugovor izmeu drave i privatnopravnog subjekta radi snabdijevanja dravnog organa uprave odreenim materijalnotehnikim sredstvima, drava mora potivati Zakon o obligacionim odnosima.379 Osim toga, drava je donijela odreeni broj zakona koje moraju potivati iskljuivo dravni organi (uprave), pored zakona privatnog prava, kada su aktivni u smislu obavljanja privatnopravne uprave. Tipian takav zakon je Zakon o javnim nabavkama BiH.380
379 Sl. list SFRJ br. 29/78, 39/85 i 57/89; Sl. list RBiH br. 2/92, 13/93, i 13/94; preuzet entitetskim propisima. 380 Sl. gl. BiH br. 49/04, 19/05, 52/05, 8/06 i 24/06, 70/06, 12/09 i 60/10.

156

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

c) U sluaju kada se uprava bavi poslovima privatnopravne uprave, vai obaveza da se potuju ljudska prava i obaveze, tako da su privatnopravni subjekti koji ulaze u privredne odnose sa dravnim organima uprave, ipak, zatieni standardima ustavnih ljudskih prava i obaveza (obaveza zakonitosti postupanja, garantovanje sudske zatite, zabrana diskriminacije, zabrana arbitrarnosti itd.). Na taj nain nepostojanje obaveze da se potuje princip legaliteta/zakonitosti je, ipak, relativizovano u odreenom obimu. 10.1.1.3. Lokalna samouprava i princip zakonitosti Institut lokalne samouprave nije pravni institut iz Ustava BiH. Ustav BiH ne poznaje institut lokalne samouprave, niti ga regulie. Izuzetak predstavlja BD, koji djeluje kao jedinica lokalne samouprave prema lanu VI/4. Ustava BiH. U principu, entiteti su nadleni za pitanje lokalne samouprave. Tako, naprimjer, u lanu IV.C.10. stav 3, lanu VI.3. i lanu VI.A.1. Ustava FBiH,381 lokalna samouprava se ostvaruje u optinama i gradovima, a Ustavni sud FBiH (u daljnjem tekstu: USFBiH) titi lokalnu samoupravu onako kako je ona regulisana zakonima. Slino je i sa RS (lan 5. Ustava RS382) s tim to Ustavni sud RS nema posebnu nadlenost da titi ostvarivanje lokalne samouprave, mada to moe uiniti indirektno, naprimjer, putem zatite zakonitosti (lan 115. u vezi sa lanom 102. stav 8. Ustava RS). Kada je u pitanju dravna nadlenost, USBiH ima pravo da nadgleda, u okviru svojih nadlenosti, potivanje Ustava BiH, ukljuujui na izvjestan nain i potivanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi,383 putem lana III/3.b) Ustava BiH, posljednja reenica (putem naela meunarodnog prava pacta sunt servanda). Naime, ukoliko bi se usvojio zakon suprotan Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, bio bi povrijeen princip meunarodnog prava pacta sunt servanda koji je zatien kao ustavnopravni princip u lanu III/3.b) Ustava BiH.384 Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave optina i gradova u BiH da, u granicama zakona i ustava, reguliu i upravljaju odreenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva. Lokalnu samoupravu provode tijela jedinice lokalne samouprave i graani, u skladu sa relevantnim ustavima, zakonima i statutom jedinice lokalne samouprave. Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadlenosti, ustanovljene ustavom i zakonom, i ima pravo da se bavi svim pitanjima koja imaju lokalni znaaj i koja nisu iskljuena iz njene nadlenosti, niti dodijeljena u nadlenost neke druge vlasti na osnovu ustav i zakon. Prema tome, lokalna samouprava se bavi javnom upravom iz vlastitih nadlenosti tako da angauje lokalno stanovnitvo kako bi uredilo ivot u lokalnoj zajednici na to bolji nain i ouvalo svoje posebnosti. Samim tim, lokalna samouprava je veoma demokratian nain upravljanja nadlenostima iz javne uprave.

381 Sl. n. FBiH br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 60/02, 18/03, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05, 32/07 i 88/08. 382 Sl. gl. RS br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 31/02, 98/03 i 117/05; zakljuno sa Amandmanom CXXI. 383 Sl. list RBiH broj 31/94. 384 Vie o tome vidi na str. 51.

Nedim Ademovi

157

Ustav Bosne i Hercegovine

S obzirom na to da se lokalna samouprava kao javna uprava izvrava u granicama ustav i zakon, institut lokalne samouprave jeste zasnovan na principu legaliteta/zakonitosti. Ipak, odreeni izuzetak u odnosu na javnu upravu predstavlja injenica da lokalna samouprava jeste ustavna kategorija i da ima statutarnu autonomiju. Ustavna kategorija lokalne samouprave podrazumijeva da zakonodavac ne moe zakonom ukinuti lokalnu samoupravu, ili joj oduzeti sr koja nju ini upravo lokalnom samoupravom. Statutarna autonomija omoguava jedinici lokalne samouprave da unutar zakonskih granica sama ureuje odnose, a zakonodavac nema mogunosti da se mijea u to pravo. Meutim, i ta autonomija je samo relativna, jer obaveza jedinica lokalne samouprave da potuju zakone podrazumijeva da zakonodavac ima pravo da u potpunosti nadgleda potivanje zakona (ne i svrsishodnost) i da, ukoliko eli, ograniava lokalnu samoupravu putem zakona. Prema tome, ustav garantuje postojanje takve lokalne samouprave. Meutim, ustav ne garantuje jedinicama lokalne samouprave individualno pravo da postoje kao takve, niti im nuno garantuje odreen i postojan skup nadlenosti i zadataka. Takoe im ne garantuje nain na koji izvravaju te zadatke.385

10.1.2. Princip trodiobe vlasti

Kada su poznati engleski filozof Don Lok (eng. John Locke, 1632-1704) i francuski politiki mislilac arl de Monteskje (franc. Charles de Montesquieu, 1689-1755) zagovarali podjelu vlasti radi zatite individualne slobode, vodili su se sociolokim motivom podjele i ogranienja vlasti izmeu razliitih drutvenih grupa: monarha, plemstva/aristokratije i obinog naroda. Smatrali su da postoje dvije vrste vlasti: suverena i upravna. Suverena vlast pripada monarhu. Upravna vlast se dijeli na zakonodavnu, izvrnu i sudsku koja pripada plemstvu/aristokratiji i obinom narodu. Sve vrste vlasti moraju biti odvojene jedne od drugih i nezavisne jedne od drugih, tako da niti jedna vlast nema mogunost da utie na drugu vlast. Onog momenta kada je (apsolutna) monarhija izgubila znaaj, tada je i socioloka osnova podjele vlasti Dona Loka i Monteskjea odbaena.386 Umjesto ovih motiva podjele vlasti, aktualni su postali sasvim drugi socijalni motivi podjele vlasti kao to su: podjela vlasti izmeu razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti; podjela uloga pozicije i opozicije u vlasti; drutveni pluralizam politikih partija i drugih faktora koji utiu na formiranje i artikulisanje politike volje; zatita manjina itd.

Socijalni aspekt podjele vlasti kao formalni aspekt principa pravne drave je bitan, ali nije primaran. Naime, danas kada govorimo o podjeli vlasti, mislimo, prije svega, na podjelu vlasti radi ogranienja i kontrole vlasti i garantovanja individualne slobode ovjeka. Tako emo izvriti:
385 O lokalnoj samoupravi uopteno i u BiH vidi, izmeu ostalih: Pejanovi et al., 2001; Pobri, 2000, str. 356. i dalje; Trnka, 2000, str. 471. i dalje; Kuzmanovi, 1999, str. 551. i dalje; Smerdel/Sokol, 2007, 399. i dalje, str. 551. i dalje; Markovi, 2009, str. 403. i dalje. 386 Vie o tome vidi: Locke, 1689; Montesquieu, 1914.

158

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

materijalnu ili funkcionalnu podjelu vlasti u smislu razlikovanja dravnih funkcija: zakonodavne i izvrne, koja se, dalje, dijeli na: egzekutivnu (predsjednik i vlada), upravnu i sudsku; formalnu ili organizacijsku podjelu vlasti u smislu dodjele zadataka i funkcija razliitim dravnim organima i personalno razdvajanje vlasti u smislu potivanja principa funkcionalne inkompatibilnosti, tj. zabrane obavljanja dviju funkcija koje pripadaju razliitim vlastima. 10.1.2.1. Princip podjele vlasti kroz Ustav BiH

U jednoj od svojih odluka USBiH je zakljuio: Legitimno je pravo svake drave da svoj sistem organizuje na nain kako to ona smatra da je najfunkcionalnije i u njenom interesu.387 S druge strane, USBiH i KLJP pri USBiH su vie puta isticali da je podjela vlasti inherentan elemenat principa pravne drave.388 Kada dovedemo u vezu ove dvije sudske izreke, moemo zakljuiti da je princip podjele vlasti ustavnopravni princip koji je nuan, ali koji nije vanvremenski i apsolutan, ve zavisi od konkretnih politikih, pravnih, socijalnih, istorijskih, tradicijskih i drugih datosti na terenu koje ga formiraju. Prema tome, podjela vlasti bazira se i dalje na izvornoj tezi o trodiobi. Meutim, ovaj princip se istorijski razvija i dobiva puno znaenje tek u okviru konkretnog ustavnopravnog ureenja. Podjelu vlasti Ustav BiH ne spominje eksplicitno, ve je tumai kao sastavni dio principa pravne drave. Princip podjele vlasti propisuje da je dravna regulacijska vlast podijeljena u funkcionalne oblasti, koje se, u pravnom smislu, pripisuju posebnim, meusobno podijeljenim vrstama dravnih organa.389 U tom smislu, USBiH razlikuje etiri vrste vlasti: zakonodavnu, izvrnu, upravnu i sudsku vlast390 pri emu organizaciono izvrnu vlast predstavljaju Predsjednitvo i VM prema lanu V Ustava BiH. U formalnom smislu, Ustav BiH predvia horizontalnu podjelu vlasti izmeu PSBiH, Predsjednitva BiH, Vijea ministara BiH, uprave i sudstva. PSBiH donosi zakone i druge pravne norme. Te norme ne reguliu samo primarne (materijalno pravo) ve i sekundarne pravne odnose (procesno pravo). Izvrna vlast, odnosno uprava, primjenjuje te norme. Sudovi kontroliu nain na koji izvrna vlast i uprava primjenjuju te norme. Izvrna vlast i uprava, s jedne, i sudovi, sa druge strane, razlikuju se po tome to izvrna vlast gleda u budunost i na osnovu zakonskih ovlatenja oblikuje i utemeljuje pravne i faktike odnose u javnom interesu. Sudstvo naknadno kontrolie zakonitost djelovanja uprave. Linija podjele izmeu razliitih oblasti dravne vlasti nije uvijek otra. Dravni organi, svaki u svojoj oblasti, ne djeluju nezavisno jedan od drugog, ve svako
387 Odluka USBiH broj AP 863/04 od 13. septembra 2005. godine, taka 11. 388 Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj AP 3208/06 od 17. marta 2009. godine, taka 10; Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 389 Maunz/Zippelius, 1994, str. 89. 390 Odluka USBiH broj AP 863/04 od 13. septembra 2005. godine, taka 11.

Nedim Ademovi

159

Ustav Bosne i Hercegovine

u odnosu na ranije definisano sadejstvo a, time, i u uzajamnoj zavisnosti i kontroli princip provjere i ravnotee (eng. check and balance).391
Odnos PSBiH prema drugim vrstama vlasti: PSBiH donosi zakone (lan IV/4. Ustava BiH) koji su obavezujui za cjelokupnu izvrnu vlast. PDPSBiH daje saglasnost na imenovanje predsjedavajueg VM (lan V/4. Ustava BiH). PSBiH ima pravo da na osnovu inicijative Predsjednitva BiH ili na vlastitu inicijativu izglasa nepovjerenje predsjedavajuem VM [lan IV/4.c) Ustava BiH; lan 13. Zakona o Vijeu ministara]. Odnos egzekutivne i upravne vlasti prema drugim vrstama vlasti: Predsjednitvo BiH moe raspustiti DNPSBiH [lan IV/3.g) Ustava BiH]. Predsjednitvo BiH i VM mogu, u skladu sa lanom 99. Poslovnika PDPSBiH,392 inicirati donoenje zakona. U okviru ovlatenja koje ima na osnovu zakona, i izvrna vlast donosi pravne propise u obliku opteobavezujuih uredbi. Ipak, o samoj sri neke pravne oblasti odluku mora donijeti zakonodavac; to se ne smije prepustiti slobodnoj procjeni izvrne vlasti. Naime, upravi nedostaje demokratski supstrat koji zakonodavac posjeduje na osnovu legitimacije dobivene demokratskim izborima, te koji mu daje pravo da preuzme odgovornost za takve odluke.393 Takoe, PSBiH ne mora regulisati zakonom sve detalje odreene materijalnopravne oblasti. Ona moe zakonom dati upravi odreeni manevarski prostor u okviru kojeg uprava moe sama donositi adekvatne upravne odluke u pojedinim sluajevima. Odnos sudske vlasti prema drugim vrstama vlasti: Zadatak sudstva je da tumai i primjenjuje zakone. Prema tome, sudstvo se ubraja u izvrnu vlast za koju vai princip legaliteta/zakonitosti. Ako je neophodno, sudovi identifikuju i postojee pravne praznine, te ih popunjavaju.394 Na taj nain sudovi dopunjavaju rad PSBiH. Dodatno tome, USBiH ima pravo, u okviru lana VI/3.b) Ustava BiH, da kontrolie ustavnost donesenih sudskih odluka. Snagom svojih ustavnih nadlenosti, a prije svega kontrolom ustavnosti, USBiH je duan da proglasi protivustavne zakone nevaeim.395 tavie, da bi se rijeile neke protivustavne situacije, ukoliko pravna situacija to zahtijeva, USBiH moe obavezati PSBiH da donese odreeni zakon.396 S druge strane, u svim instancama sudovi su formalno-organizacijski striktno odvojeni od egzekutivne i upravne vlasti. Sudski organ vlasti ne smije ujedno obavljati egzekutivne i upravne zadatke (zabrana konkurencijskih nadlenosti). Sudovi i nosioci sudske vlasti (sudije) moraju biti nezavisni i nepristrasni. Kada su u pitanju diskrecione odluke upravnih organa, koje su donesene na osnovu zakonskih ovlatenja, upravne odluke mogu kontrolisati samo upravni sudovi. Upravni sudovi su organizacijski i institucionalno odvojeni od redovnih sudova. Upravni sudovi smiju kontrolisati upravne odluke u smislu zakonitosti, a USBiH u smislu ustavnosti. Prema tome, upravni sudovi ne mogu kontrolisati svrsishodnost odluka uprave. Sudska kontrola znai da sudovi ne smiju donositi odluke umjesto upravnih organa.397 Izvorna ideja principa podjele vlasti i meusobne kontrole i zavisnosti podijeljene vlasti jeste osiguranje slobode ovjeka u odnosu na dravu. Meutim, princip podjele 391 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 392 Sl. gl. BiH br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06 i 91/07. 393 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/98/375 od 6. aprila 2005. godine, stav 1244. 394 Odluka KLJP pri USBiH broj CH/03/14954, stav 47. 395 lan VI/3.a) Ustava BiH; uporedi, naprimjer, Odluku broj U 5/98-III od 1. jula 2000. godine. 396 Naprimjer, Odluka USBiH broj U 14/05 od 2. decembra 2005. godine; vidi i odluke KLJP pri USBiH: broj CH/01/8507 od 15. decembra 2005. godine, stav 54; broj CH/98/375 od 6. aprila 2005. godine, stav 1268. i dalje. 397 Uporedi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106.

160

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

vlasti u Ustavu BiH je i osnovni ustavnopravni princip organizacije drave. Podjelom vlasti na odreene funkcije, dodjelom zadataka pojedinim organima, kao i stvaranjem odreenih spona u njihovom (sa)dejstvu drava funkcionie kao jedinstvena vlast. Prema tome, podjelom vlasti u dravi se ne samo konstituie vlast ve se toj vlasti daje odreena forma u kojoj je struktura vlasti vidljiva, odgovornost prisutna, a racionalnost, funkcionalnost i stabilnost postignute.

10.2. Sudstvo u Bosni i Hercegovini

Iz prethodnog teksta mogli smo zakljuiti da je sudstvo jedna od tri vrste vlasti u materijalnom/funkcionalnom smislu. Za razliku od zakonodavne i egzekutivne, pa dijelomino i upravne vlasti, ije je funkcionisanje prilino bazirano na principima meusobne interakcije, te provjere i ravnotee (eng. check and balance), sudska vlast je vie odvojena od ostalih vrsta vlasti.
Tako, naprimjer, prema lanu 68. Poslovnika PDPSBiH, []lanovi Predsjednitva BiH mogu, a lanovi Vijea ministara BiH imaju pravo i dunost uestvovati na sjednicama PDPSBiH, to nije sluaj sa predstavnicima sudske vlasti. Slino tome, prema lanu 151. i dalje Poslovnika PDPSBiH, [p]oslanici mogu postavljati pitanja Vijeu ministara BiH ili bilo kojem njegovom lanu, samostalnim upravama, zavodima i direkcijama. Pitanja se odnose na specifine injenice, situacije ili dio informacije iz njihove nadlenosti (tzv. poslanika pitanja), a takva pitanja ne mogu postavljati predstavnicima sudske vlasti, jer bi to ugrozilo princip podjele vlasti i nezavisnost sudova.398 Prema lanu 163. Poslovnika PDPSBiH, Vijee ministara BiH podnosi Domu izvjetaj o svom radu najmanje jednom godinje, to nije sluaj sa sudovima.

Sudska vlast, slino kao i egzekutivna i upravna vlast, ima zadatak da izvrava (primjenjuje) zakone na konkretne injenine osnove. Ipak, uopteno gledajui, egzekutivna i upravna vlast vie gledaju u budunost, te, na osnovu zakonskih ovlatenja, a radi ispunjavanja javnih interesa, oblikuju i stvaraju nove pravne i injenine odnose. Sudstvo ima zadatak da donosi u posebnom postupku pojedinane konane i obavezujue odluke u sluajevima osporavanja ili povrede prava. Sudstvo slui da zatiti zakon (princip zakonitosti) i izgradi pravni sistem putem tumaenja zakona. Prema tome, funkcija sudske vlasti je da manje pravno oblikuje drutvene odnose, a vie da potvruje ono to ve postoji putem konkretizacije prava, to je suprotno kod upravne vlasti. Sudsku vlast obavljaju posebni organi koji se zovu sudovi. Osnovna karakteristika sudova su njihova nezavisnost i nepristrasnost. Ujedno,
398 Tako je USBiH odbio da dostavi odgovor PDPSBiH na poslaniko pitanje poslanika S. J, ukazujui da je Ustavni sud BiH [...] dio sudske vlasti BiH. Princip podjele vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvrnu je inherentan element principa vladavine zakona, koji je propisan lanom I/2. Ustava BiH. Podjela vlasti podrazumijeva, inter alia, meusobnu nezavisnost. U vezi s tim, a u skladu sa lanom 2. Pravila Ustavnog suda BiH (Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 60/05 i 64/08), Ustavni sud BiH je samostalan i nezavisan u odnosu na druge organe vlasti u BiH. Nijedan organ u Bosni i Hercegovini ne moe donositi zakone, druge propise i ope akte koji se tiu rada Ustavnog suda i njegove uloge utvrene Ustavom. Prema tome, nadlenosti Ustavnog suda BiH, njegova prava i obaveze, ukljuujui i obaveze prema drugim institucijama BiH, regulisane su iskljuivo Ustavom BiH i njegovim pravilima. Shodno tome, Ustavni sud BiH ne smatra se formalno obaveznim da dostavi odgovor na poslaniko pitanje (Odgovor broj K-I-72/09 od 23. jula 2009. godine).

Nedim Ademovi

161

Ustav Bosne i Hercegovine

nezavisnost sudstva je i bitan elemenat principa pravne drave i potvrda zakljuka da je sudska vlast u veoj mjeri odvojena od druge dvije vrste vlasti. Naravno, postoji veliki broj dravnih organa koji su nezavisni i nepristrasni, a koji ne djeluju kao organi upravne vlasti. To su dravne institucije koje nisu formalno sudovi, niti su tako nazvane, mada djelimino imaju zadatak da primijene i tumae zakone, te da ispunjavaju institucionalne pretpostavke za pravino suenje koje su propisane lanom 6. EKLJP. Takve institucije Konvencija naziva tribunalima.399 Ipak, prije nego to preemo na pitanje nezavisnosti sudova i sudija, potrebno je da obrazloimo ustavnopravni i zakonski okvir koji reguliu sudstvo u BiH, kao i njegove bitne elemente.

10.2.1. Pravni okvir i organizacija sudstva u BiH

10.2.1.1. Ustav BiH nalae odvojenu i nezavisnu sudsku vlast Ustav BiH veoma turo tumai organizaciju sudske vlasti u dravi. Ipak, sistemsko tumaenje Ustava BiH moe nam pomoi da doemo do odreenih zakljuaka bez obzira na vrlo oito nepostojanje eksplicitnih ustavnopravnih normi. Prije svega, lan I/2. Ustava BiH propisuje princip vladavine prava. Kao to smo ve naveli u prethodnom tekstu, materijalna/funkcionalna podjela vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku vlast, jedan je od osnovnih formalnih elemenata ovog principa. Prema tome, na osnovu lana I/2. Ustava BiH moemo zakljuiti da je ustavotvorac predvidio postojanje ustavnopravnog sistema BiH sa odvojenom i nezavisnom sudskom vlau. 10.2.1.2. Sudski organi na dravnom i niem administrativno-teritorijalnom nivou Obaveza da se uvede odvojena i nezavisna sudska vlast iz lana I/2. Ustava BiH jo uvijek nam nita ne govori o tome kako je nezavisna sudska vlast konkretno organizovana u sloenom bosanskohercegovakom ustavnopravnom ureenju. Izuzetak ini USBiH kao jedina ustavna sudska instanca na dravnom nivou (lan VI Ustava BiH). Prema tome, osim lana VI Ustava BiH, potrebno je da analiziramo cjelokupan Ustav BiH na sistemski nain, te da sagledamo zakonsku regulativu u cijeloj dravi da bismo mogli shvatiti kako je organizovana sudska vlast u dravi u organskom smislu. Dravna sudska vlast: Ustav BiH predvia da postoji jedina (ustavno)sudska instanca na dravnom nivou, a to je USBiH (lan VI Ustava BiH). U skladu sa lanom VI/2. Ustava BiH, USBiH je usvojio posebna Pravila USBiH400 kojim je regulisao organizaciju, postupak i druga znaajna pitanja za rad USBiH. Ostali organi dravne sudske vlasti u institucionalnom smislu su ureeni obinim
399 Vie o tome vidi na str. 267. 400 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09.

162

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

zakonima, prije svega, Zakonom u Sudu BiH kojim je osnovan jedini redovni sudski organ na dravnom nivou Sud BiH.
Ustavnost osnivanja sudskih organa na dravnom nivou: Visoki predstavnik za BiH donio je 12. novembra 2000. godine Zakon o Sudu BiH kojim je osnovan Sud BiH, kao prvi redovni sud na dravnom nivou. Ubrzo nakon nametanja ovog zakona, 25 poslanika Narodne skuptine RS, na osnovu lana VI/3.a) Ustava BiH, podnijelo je USBiH zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o Sudu BiH (predmet broj U 26/01 od 28. septembra 2001. godine). Podnosioci zahtjeva su smatrali da Zakon o Sudu BiH grubo kri odredbe lana III Ustava BiH koje reguliu nadlenosti i odnose izmeu institucija BiH i entitet, jer takom 1. tog lana pravosue nije predvieno kao nadlenost BiH, nego je to nadlenost entitet kako je predvieno stavom 3.a) istog lana. Prema tvrdnji podnosilaca zahtjeva, slijedi da je ureenje pravosudnog sistema nadlenost entitet, te da ne postoji ustavni osnov za donoenje Zakona o Sudu BiH. Osim USBiH, Ustavom nije predviena nijedna druga sudska instanca na dravnom nivou. USBiH je proglasio Zakon o sudu BiH ustavnim i to obrazloio: 24. Moe se oekivati da e uspostavljanje Suda Bosne i Hercegovine biti vaan elemenat u osiguranju da institucije Bosne i Hercegovine djeluju u saglasnosti sa vladavinom prava i da zadovoljavaju uvjete Evropske konvencije u pogledu pravinih suenja pred sudovima i efektivnih pravnih lijekova. Ustavni sud, takoer, konstatuje da e, prema lanu VI/3. Ustava, odluke Suda Bosne i Hercegovine biti podlone kontroli Ustavnog suda u pogledu njihove ustavnosti. 25. Ustavni sud zapaa da, dok Sud Bosne i Hercegovine ne pone funkcionisati, u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine ne postoji mogunost osporavanja odluka institucija Bosne i Hercegovine pred organom koji ispunjava preduvjete nezavisnog i nepristrasnog tribunala. 26. U tim okolnostima Bosna i Hercegovina, funkcioniui kao demokratska drava, ovlatena je da u oblastima iz njene nadlenosti, osim Ustavom izriito predvienih, uspostavi i druge mehanizme i dodatne institucije koje su joj potrebne za izvrenje njenih nadlenosti, ukljuujui i uspostavljanje suda za jaanje pravne zatite njenih graana i osiguranje potovanja principa Evropske konvencije o ljudskim pravima.401 U vezi s tim, Ustavni sud se poziva na lan IV/4.(a) Ustava koji predvia da Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine donosi zakone koji su joj potrebni za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje funkcija Skuptine po ovom ustavu. Iako nije zadatak Ustavnog suda da izraava miljenje o tome da li neki zakon treba biti donesen, Sud, ipak, zapaa da se, uspostavljanjem Suda Bosne i Hercegovine, moe oekivati vei doprinos jaanju vladavine prava, to je jedan od temeljnih principa za funkcionisanje demokratske drave.402

Entitetska sudska vlast: sudska vlast na entitetskom nivou je mnogo iscrpnije ureena kako u smislu ustavne, tako i u smislu zakonske regulative. Dodatno tome, entiteti su usvojili posebne zakone o redovnim sudovima i sudskoj slubi, a postoje i posebni zakoni kojima se reguliu pitanja vezana iskljuivo za odreeni sud. Naravno, pri tome se misli, prije svega, na ustavne sudove entitet.
FBiH: Prema lanu IV.C.1.1. Ustava FBiH,403 sudsku funkciju u FBiH vre sudovi FBiH, kantonalni i optinski sudovi. Prema tome, u FBiH sudska vlast je podijeljena na federalne sudove (Vrhovni sud FBiH i USFBiH; lan IV.C.1.2. Ustava FBiH), kantonalne 401 Naglasak autora. 402 Naglasak autora. 403 Sl. novine FBiH br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 60/02, 18/03, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05, 32/07 i 88/08.

Nedim Ademovi

163

Ustav Bosne i Hercegovine sudove (lan V.4.11. Ustava FBiH; postoji 10 kantonalnih sudova) i optinske sudove (lan VI.7. Ustava FBiH; postoji 28 optinskih sudova). FBiH je usvojila i Zakon o sudovima u FBiH404 kojim se blie reguliu organizacija, nadlenosti, finansiranje, pravosudna uprava i druga pitanja znaajna za organizaciju i funkcionisanje optinskih, kantonalnih sudova i Vrhovnog suda FBiH. Postupak pred USFBiH je regulisan Zakonom o postupku pred USFBiH.405 RS: Prema Ustavu RS,406 sudska vlast u ovom entitetu je centralizovana. Prema tome, sudovi su iskljuivo republika nadlenost. Ustav RS predvia dva suda: Ustavni sud RS (lan 115) i Vrhovni sud RS (lan 123. i dalje). Ustavne odredbe o Ustavnom sudu RS daljnje su razraene Zakonom o Ustavnom sudu RS.407 Slino kao i FBiH, RS je organizaciju, nadlenosti, finansiranje, pravosudnu upravu i druga vana pitanja regulisala Zakonom o sudovima RS.408 Prema tom zakonu, osim navedenih Vrhovnog i Ustavnog suda RS,409 RS je sudsku vlast podijelila na optinske (19 u RS) i okrune sudove (po 5 redovnih i specijalizovanih privrednih u RS: Banja Luka, Bijeljina, Doboj, Trebinje i Istono Sarajevo). Takoe, postoji i Vii privredni sud, kao drugostepeni, koji se osniva se za cijelo podruje RS sa sjeditem u Banja Luci. Sudska vlast DB: Sudska vlast BD je ureena Statutom DB.410 Prema lanu 66. tog statuta, sudsku vlast vre dva suda: Osnovni sud BD i Apelacioni sud DB. Osnivanje, organizacija i nadlenost sudova Distrikta utvruju se Zakonom o sudovima DB.411

10.2.1.3. Nosioci sudske vlasti Osnovni nosioci sudske vlasti su sudije i sudije porotnici (l. 21. i 34. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu412). Ipak, u nosioce sudske vlasti mogu se ubrojiti i struni saradnici (lan 50. Zakona o sudovima RS413 i lan 43. Zakona o sudovima u FBiH414), te slubenici suda (lan 54. Zakona o sudovima RS i lan 47. Zakona o sudovima u FBiH), zato to i oni imaju pravo samostalno donositi odreene odluke u tano navedenim oblastima. Sudije su osobe koje se odlikuju profesionalnom nepristrasnou, visokim moralnim kvalitetima i dokazanim strunim sposobnostima, te koje imaju odgovarajuu obuku i strunu spremu (lan 22. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu). Osnovni uslovi za obavljanje funkcije sudije su: dravljanstvo BiH; intelektualna i fizika sposobnost da obavlja sudijsku funkciju;

404 Sl. novine FBiH br. 38/05, 22/06 i 63/10. 405 Sl. novine FBiH br. 6/95 i 37/03. 406 Sl. gl. RS br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 31/02, 98/03 i 117/05; zakljuno sa Amandmanom CXXI. 407 Sl. gl. RS broj 54/05. 408 Sl. gl. RS br. 111/04, 109/05, 37/06, 17/08, 119/08, 58/09 i 116/09. 409 Ovi i drugi statistiki podaci u vezi sa pravosuem dostupni su na Internet-stranici: <http://www.pravosudje.ba>. 410 Sl. gl. DB broj 17/08 (revidirani Statut); Sl. gl. DB broj 39/09 (Preieni tekst). 411 Sl. gl. DB broj 19/07. 412 Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 32/07, 48/07 i 15/08. 413 Sl. gl. RS br. 111/04, 109/05, 37/06, 17/08, 119/08, 58/09 i 116/09. 414 Sl. novine FBiH br. 38/05, 22/06 i 63/10.

164

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

BiH: Ustavni sud BiH Kontrola ustavnosti

BiH: Sud BiH (1)

DB: Apelacioni sud (1) Osnovni sud (1)

FBiH: Ustavni sud FBiH (1) Vrhovni sud FBiH (1) Kantonalni sud (10) Optinski sud (28)

RS: Ustavni sud RS (1) Vrhovni sud RS (1) Vii privredni sud (1) Okruni sud (5) Okruni privredni (5) Osnovni sud (19)

Organizaciona ema sudske vlasti

pravno obrazovanje; poloen pravosudni ispit.

Dodatno tome, Zakon o Visokom sudskom i tuilakom vijeu propisuje posebne uslove za obavljanje sudijske funkcije za pojedine sudove. Tako, naprimjer, u skladu sa lanom 23. stav 1, za obavljanje funkcije sudije Suda BiH, osim optih uslova, potrebno je imati i 8 godina iskustva u radu kao sudija, tuilac, advokat, ili drugo relevantno pravno iskustvo, nakon poloenog pravosudnog ispita. Kada su u pitanju kvalifikacije sudije USBiH, Ustav BiH je propisao da to moraju biti istaknuti pravnici sa visokim moralnim ugledom [lan VI/1.b) Ustava BiH]. Osnovni uslovi za imenovanje sudija porotnika su: dravljanstvo BiH; intelektualna i fizika sposobnost za obavljanje sudijske ili tuilake funkcije; navrenih 25 godina ivota u vrijeme prijave na konkurs; visoki moralni kvaliteti i profesionalna nepristrasnost; da nije osuivan(a) za krivino djelo;

Nedim Ademovi

165

Ustav Bosne i Hercegovine

posjedovanje uvjerenja da se ne vodi krivini postupak; mjesto prebivalita na teritoriji suda u koji se imenuje.

Osnovni uslovi za imenovanje strunih saradnika nisu propisani Zakonom o Visokom sudskom i tuilakom vijeu, ve entitetskim zakonima o sudovima. Za strunog saradnika u sudu moe biti primljen diplomirani pravnik sa poloenim pravosudnim ispitom. Struni saradnik moe postupati i odluivati u vanparninim i izvrnim stvarima i sporovima male vrijednosti kada je to predvieno zakonom u predmetima koje mu dodijeli predsjednik suda. U ostalim aktivnostima struni saradnik postupa po uputstvima sudije i nije nezavisan. Slubenici suda su dravni slubenici sa posebnim kvalifikacijama za obavljanje odreenih sudskih poslova. U principu, te osobe rade prema uputstvima sudija. Meutim, zakon im moe dodijeliti odreene poslove koje oni u okviru sudskih poslova mogu samostalno obavljati. Tako, entitetski zakoni o sudovima propisuju da slubenici suda mogu: ovjeravati potpise, davati obavjetenja na osnovu podataka iz sudskog registra, izdavati uvjerenja o injenicama o kojima sud vodi slubenu evidenciju, primati na zapisnik ili u obliku slubene zabiljeke kratka obavjetenja stranaka i drugih zainteresovanih lica o promjeni adrese ili boravita, ili o datumu prijema sudske odluke kada dostavnica nije vraena sudu, ili je vraena sudu ali datum izvrenja dostave nije naznaen na dostavnici, preduzimati odgovarajue mjere za naplatu novanih kazni i trokova postupka i obavljati druge poslove i zadatke koje im dodijeli predsjednik suda ili sekretar suda. 10.2.1.4. Podjela stvarne nadlenosti u oblasti sudske vlasti u BiH Nakon to smo saznali koji su konkretno sudski organi osnovani u BiH i ko su nosioci sudske vlasti, postavlja se pitanje za ta su stvarno nadleni pojedini sudovi kako na dravnom, tako i na niem administrativno-teritorijalnom nivou. Stvarna nadlenost daje odgovor na pitanje koji sud je nadlean da presuuje odreenu materiju. U narednom tekstu obradiemo pitanje stvarne nadlenosti u kontekstu ureenja sudstva na dravom i niem administrativnoteritorijalnom nivou. Prema ustavnom tekstu, razvoju ustavnopravnog ureenja BiH i zakonskoj regulativi koja se odnosi na sudsku vlast, moemo zakljuiti da sudstvo predstavlja podijeljenu nadlenost izmeu drave i entitet. Faktor razdvajanja sudske vlasti ini, u principu, podjela nadlenosti izmeu drave i entitet. Prema tome, sudska vlast na dravnom nivou je ovlatena da presuuje zakonitost provoenja dravnih nadlenosti, a sudska vlast na entitetskom nivou da presuuje zakonitost provoenja entitetske nadlenosti. Samim tim, ne postoji mogunost da se entitetski sudski predmeti (krivini, upravni, graanski itd.) preispituju pred dravnim sudovima i obrnuto. 166

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

Tako, naprimjer, prema lanu 7. stav 1. Zakona o Sudu BiH,415 Sud je nadlean za krivina djela utvrena Krivinim zakonom BiH i drugim zakonima Bosne i Hercegovine, a prema lanu 8. stav 1. istog zakona, Sud je nadlean da odluuje po tubama protiv konanih upravnih akata, odnosno kada se radi o utnji administracije, institucija Bosne i Hercegovine i njenih organa, javnih agencija, javnih korporacija, institucija Distrikta Brko i drugih organizacija utvrenih zakonom drave Bosne i Hercegovine, donesenih u vrenju javnih ovlatenja. Takoe, prema lanu 9. stav 2.a), Sud BiH je nadlean za rjeavanje povodom prigovora koji se odnose na krenje Izbornog zakona i dodatnih propisa i uputstava koje donosi CIKBiH, kao i u svim drugim sluajevima koje predviaju zakoni BiH [lan 9. stav 2.b) Zakona u Sudu BiH]. Prema Zakonu o dravnoj slubi u institucijama BiH,416 Sud BiH je nadlean da odluuje kao konana sudska instanca u upravnom sporu.

Naravno, postoji odreeni broj izuzetaka od ove principijelne podjele. Ti izuzeci veim dijelom idu u korist entitetima, posebno kada je u pitanju graanskopravna oblast. Meutim, ima i suprotnih situacija: dravni sudovi sude i o onim stvarima koje su, u principu, u nadlenosti entitet. U ovom smislu osnovni izuzetak predstavlja nadlenost USBiH da arbitrira kao posljednja sudska instanca u dravi kada je u pitanju potivanje ustavnopravnih standarda iz Ustava BiH, prije svega standarda iz oblasti zatite ljudskih prava i sloboda, bez obzira na to to je predmetna materija regulisana entitetskim zakonima. Takoe, u odreenim izuzecima i Sud BiH ima nadlenost da sudi u oblastima koje se ubrajaju u nadlenost entitet.
Tako, naprimjer, prema lanu 7. stav 2. Zakona o Sudu BiH, Sud BiH je nadlean za krivina djela utvrena zakonima FBiH, RS i BD kada ta krivina djela ugroavaju suverenitet, teritorijalni integritet, politiku nezavisnost, nacionalnu sigurnost i meunarodni subjektivitet Bosne i Hercegovine; mogu imati ozbiljne reperkusije ili tetne posljedice na privredu Bosne i Hercegovine, ili mogu izazvati druge tetne posljedice za Bosnu i Hercegovinu ili mogu izazvati ozbiljnu ekonomsku tetu ili druge tetne posljedice izvan teritorije datog entiteta ili Distrikta Brko Bosne i Hercegovine.

10.2.1.5. Podjela organizacione nadlenosti sudske vlasti u BiH Prethodno opisana podjela stvarne nadlenosti meu sudovima ne moe biti primijenjena kada je u pitanju organizacija sudske vlasti u BiH. U ovom aspektu situacija je relativno komplikovana, te ima dosta elemenata koji se moraju izriito navesti i obrazloiti. Naime, ne postoje odreeni principi koji bi nam mogli pomoi u vezi sa organizacijom sudske vlasti u BiH. Kad je rije o organizaciji sudske vlasti na dravnom nivou, moemo zakljuiti sljedee: Ustav BiH je predvidio USBiH kao ustavnu sudsku instancu i dao mu ustavnu autonomiju (lan VI/2. Ustava BiH) koja ga ovlauje da usvoji svoja pravila kojim rjeava osnovna organizaciona, procesna i druga pitanja bitna za funkcionisanje tog suda. U svom lanu VI/1.a) Ustav BiH je propisao nain izbora sudija USBiH: etiri lana bira Predstavniki dom FBiH, a dva lana Skuptina RS. Preostala tri lana bira predsjednik ESLJP nakon konsultacija
415 Sl. gl. BiH br. 49/09, 74/09 i 97/09. 416 Sl. gl. BiH br. 12/02, 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09 i 8/10.

Nedim Ademovi

167

Ustav Bosne i Hercegovine

sa Predsjednitvom BiH. Prema tome, dravni ustavotvorac je osnovao USBiH Ustavom, dao mu autonomna prava, mada je entitetima dozvolio da putem izbora sudija imaju odreeni uticaj na organizaciju ove bitne dravne ustavnosudske institucije. Ustav BiH nije iskljuio mogunost da postoje i drugi sudovi koji su potrebni da bi BiH, s jedne strane, djelovala kao demokratska drava koja funkcionie po zakonu, a, s druge strane, da bi djelotvorno izvravala svoje nadlenosti. Kao primjer, ovdje nam je mogao posluiti Zakon o Sudu BiH i predmet USBiH broj U 26/01 koji je obrazloio ustavnost ovog zakona. Takoe, primjer Suda BiH nam je povod da zakljuimo da je dravni zakonodavac iskljuivo nadlean za osnivanje, organizaciju, finansiranje i druga bitna pitanja dravnih sudova pri emu Ustav BiH samo ograniava ova ovlatenja. Osim toga, entiteti su prenijeli pravo (lan III/5. Ustava BiH) na PSBiH da regulie organizaciju, nadlenosti, ovlatenja, uslove i mandat za vrenje sudijske funkcije, imenovanje sudija, disciplinsku odgovornost sudija, privremeno udaljenje sudija sa vrenja dunosti, nespojivost dunosti sudija sa drugim funkcijama, te prestanak mandata sudija u cijeloj dravi. To je i uinjeno Zakonom o Visokom sudskom i tuilakom vijeu.417 Tom zakonu institucionalnu podrku prua VSTV, ije su nadlenosti propisane u lanu 17. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu. U vezi sa nadlenou VSTV da imenuje sudije, izuzetak predstavlja imenovanje sudija USBiH, kao i sudija ustavnih sudova entitet. Naime, ve smo naveli da sudije USBiH biraju iskljuivo zakonodavna tijela entitet. S druge strane, kada je u pitanju izbor sudija ustavnih sudova entitet, VSTV dostavlja listu kandidata za ovu sudsku poziciju nadlenim organima entitet koji vre konani izbor. Kad je rije o organizaciji sudske vlasti na entitetskom nivou, moemo zakljuiti sljedee: Ustavima entitet je regulisana sudska vlast u entitetima. Entitetski zakonodavci imaju pravo da reguliu organizaciju, nadlenosti, finansiranje, pravosudnu upravu i druga vana pitanja entitetskih sudova. Entitetski zakonodavci ne mogu regulisati ona pitanja koja su regulisana Zakonom o Visokom sudskom i tuilakom vijeu. Dodatno tome, entitetski zakonodavci vre imenovanja sudija USBiH, kao i imenovanja sudija vlastitih ustavnih sudova nakon prethodno provedene procedure u VSTV.

10.2.2. Nezavisnost sudstva

Jedna od osnovnih karakteristika sudske vlasti jeste da je ona nezavisna. Prema tome, lan I/2. Ustava BiH, koji propisuje princip pravne drave, inkorporie u sebe i princip nezavisnosti sudstva. Meutim, to nije jedina odredba koja nalae dravi da organizuje sudstvo kao nezavisnu vlast. lan 6. EKLJP [lan II/3.e) Ustava BiH], takoe, namee obavezu dravi da obezbijedi nezavisno sudstvo kada se radi o utvrivanju graanskih prava ili obaveza, ili kada se utvruje krivina optuba protiv odreenog lica u postupku. U protivnom, drava ne bi garantovala princip pravinog postupka.
417 Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 32/07, 48/07 i 15/08.

168

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

I na niem normativnom nivou drava je propisala nezavisnost sudstva. U lanu 2. Pravila USBiH418 propisuju da je USBiH, u odnosu na druge organe vlasti u BiH, samostalan i nezavisan, te da nijedan organ u BiH ne moe donositi zakone ili druge propise koji se odnose na rad USBiH i na njegovu ulogu utvrenu Ustavom BiH. Iz lana 3. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu moe se zakljuiti da sudstvo mora biti nezavisno, nepristrasno i profesionalno. U oba entitetska zakona o sudovima jasno je naznaeno da su sudovi nezavisni i samostalni u odnosu na zakonodavnu i izvrnu vlast (lan 3. oba zakona). Naravno, postavljaju se pitanja ta je nezavisnost sudstva i u emu se ona ogleda. Prije svega, treba naglasiti da je posebna uloga sudstva upravo ustavnopravno i zakonsko regulisanje (ustavno)pravnog poloaja onih kojima je sudska vlast i dodijeljena sudijama (i drugim nosiocima sudske vlasti). Sudije i sudovi jame zakonitost rada dravne vlasti. Stoga, oni moraju biti nepristrasni i podreeni iskljuivo zakonu. Naime, jamenje nepristrasnosti i podreenosti zakonu su dva preduslova za jamenje stvarne i line nezavisnosti sudova i nosilaca sudske vlasti. Stvarna nezavisnost podrazumijeva slobodu sudijskog odluivanja. Nosilac sudske vlasti ne smije biti podreen bilo ijoj kontroli ili uputstvima. Da bi se to obezbijedilo, ustavnopravni standardi i zakoni propisuju odreene uslove koje sudije moraju ispuniti. Cijela jedna glava u Zakonu o Visokom sudskom i tuilakom vijeu posveena je nespojivosti sudijske funkcije sa drugim funkcijama ili aktivnostima kao to su: dunosti u organima politike partije, udruenjima ili fondacijama povezanim s politikim partijama (lan 82. stav 2), ili javna dunost koja je nespojiva s vrenjem sudijske dunosti (lan 83. stav 1); funkcija advokata, notara ili obavljanje drugih poslova uz naplatu (lan 83. stav 2); lan upravnog ili nadzornog odbora javnih ili privatnih preduzea ili drugih pravnih osoba (lan 83. stav 3); uestvovanje u aktivnostima politikih partija koje ima javni karakter (lan 82. stav 2), ili obavljanje bilo kakve dunosti koja je nespojiva s njegovom dunosti, ili obavljanje dunosti za koju se moe smatrati da ometa ispravno i nepristrasno vrenje dunosti sudije, ili koja moe imati negativan uticaj na nezavisnost ili ugled sudijske dunosti, dovesti u sumnju sposobnost sudije da postupa nepristrasno, ili tetiti ugledu sudijske dunosti (lan 81. stav 1).

Naravno, stvarna nezavisnost sudija ne znai da je sudija osloboen apsolutno svake vrste kontrole. S obzirom na to da je sudstvo dravna vlast, a sudovi dravni organi, postoji odreeni disciplinski kodeks za sudije i ostalo sudsko osoblje kojeg se moraju pridravati. Lina nezavisnost nosilaca sudske vlasti podrazumijeva nemogunost da se smijene i zamijene sudije. Lina nezavisnost slui da bi osigurala stvarnu nezavisnost koja je ugroena ne samo kada su nosioci sudske vlasti podloni uputama i kontroli ve i kada mogu strahovati za svoj poloaj zbog svojih odluka. Prema tome, procjena nezavisnosti jednog sudskog tijela zavisi od
418 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09.

Nedim Ademovi

169

Ustav Bosne i Hercegovine

vrste i naina imenovanja nosilaca sudske vlasti, te trajanja njihovog mandata. Radi osiguranja line nezavisnosti, sudije uivaju i odreeni sudijski imunitet. Lina nezavisnost sudija u BiH je osigurana Zakonom o Visokom sudskom i tuilakom vijeu. S jedne strane, izbor sudija je u nadlenosti VSTV, kao nezavisnog i samostalnog organa koji ima zadatak da osigura nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosue (lan 3. Zakona). S druge strane, sudije se biraju na mandat sa neogranienim trajanjem. Sudije uivaju imunitet sudija ne moe biti krivino gonjen, uhapen ili zadran u pritvoru, niti moe odgovarati u graanskom postupku za miljenja koja daje, ili za odluke koje donese u okviru svojih slubenih dunosti (lan 87. Zakona). Mandat sudija moe prestati samo: u sluaju davanja ostavke; ispunjavanja uslova za odlazak u penziju; u sluaju da budu razrijeeni dunosti zbog razloga utvrenih zakonom, ili u sluaju da nisu u stanju da izvravaju funkciju sudije (lan 88. Zakona).

Predzadnji garant line nezavisnosti sudija je izuzetno bitan. Naime, lan 56. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu propisuje disciplinske prekraje nosilaca sudijske funkcije. Disciplinski postupak vode nezavisni disciplinski organi (lan 60. stav 2. Zakona), koji jedini mogu izrei disciplinske mjere, ukljuujui razrjeenje sa sudijske funkcije [lan 58. stav 1.f) Zakona]. S obzirom na to da USBiH uiva posebnu vrstu autonomije, i njegova nezavisnost je autonomno ureena. Za razliku od redovnih sudova, stvarna nezavisnost sudija USBiH je garantovana Pravilima USBiH.419 lan 97. Pravila propisuje stvarnu nezavisnost sudija USBiH tako to zabranjuje da sudije koje obavljaju svoje funkcije (a) budu lanovi politike partije ili politike organizacije u BiH, (b) lanovi zakonodavne, izvrne i druge sudske vlasti u BiH, odnosno entitetima ili (c) da obavljaju bilo koju drugu funkciju koja moe uticati na nepristranost sudije. Dalje, sudije USBiH ne smiju biti lanovi upravnog ili nadzornog odbora javnih ili privatnih preduzea ili drugih pravnih lica. Lina nezavisnost sudija USBiH je garantovana, prije svega, lanom VI/1.c) Ustava BiH, koji sudijama USBiH dodjeljuje mandat do navrenih 70 godina ivota. Sudije uivaju imunitet od krivine ili graanske odgovornosti za bilo koji postupak izvren u okviru njihove dunosti kao sudija USBiH. Sudija USBiH ne moe biti pozvan na krivinu odgovornost, pritvoren ili kanjen za izraeno miljenje ili glasanje u Ustavnom sudu (lan 99. Pravila USBiH). Prema odredbi istog lana, sudije USBiH ne moe niko smijeniti osim samog USBiH, i to konsenzusom. Prema lanu 101. Pravila USBiH, sudija moe biti razrijeen dunosti sudije prije isteka vremena na koje je izabran samo u sljedeim sluajevima: ako to sm zatrai; ako bude osuen na zatvorsku kaznu zbog poinjenog krivinog djela za koje je pravosnano osuen na bezuslovnu kaznu zatvora, a koje ga ini nedostojnim za vrenje sudijske funkcije;

419 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09.

170

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

ako trajno izgubi sposobnost da obavlja svoju funkciju; ako nastupe okolnosti iz lana 97. ovih pravila (nespojivost sa funkcijom sudije), ili ako funkciju ne vri u skladu sa lanom 94. Pravila (nesavjesno obavljanje funkcije i naruavanje ugleda i dostojanstva USBiH ili sudija).
Primjer iz prakse USBiH: Karakteristian sluaj ugroavanja nezavisnosti USBiH desio se 2010. godine, kada je USBiH razrijeio sudiju K. S. funkcije sudije USBiH.420 Sudija K. S. je napisao pismo predsjedniku Stranke nezavisnih socijaldemokrata (u daljnjem tekstu: SNSD) Miloradu Dodiku iz kojeg je vidljivo da su njih dvojica i ranije komunicirala. U pismu je sudija K. S. naveo da predsjedniku SNSD uvijek stoji na raspolaganju i otvoreno mu ponudio svoje iskustvo i mogunosti. tavie, on je u pismu samoinicijativno traio da njih dvojica ostvare vii stepen saradnje, to jasno proizlazi iz navoda: Bojim se da malo koristi moje iskustvo i mogunosti. Takoe, sudija K. S. je otvoreno raspravljao o mogunosti angaovanja kadra SNSD u izvrnoj vlasti RS, davao svoje miljenje i preporuke o takvim licima, te naveo da ga ta lica konsultuju gdje god ima vei problem. Polazei od navedenog sadraja pisma, a uzimajui u obzir injenicu da je sudija K. S. prije preuzimanja funkcije sudije USBiH obavljao funkciju potpredsjednika SNSD, kod objektivnog posmatraa se stvara neotklonjiv utisak da sudija nije prekinuo odnos sa svojom bivom politikom strankom i njenim predsjednikom, te da je spreman da i dalje odrava takve kontakte koji su korisni toj politikoj partiji. To se jasno zakljuuje iz navoda pisma u kojima nudi svoje znanje i iskustvo, vii stepen saradnje, te daje vlastita miljenja i savjete jednom od lanova svoje bive stranke gdje god ima vei problem u Vladi RS. Takve veze sudije i politikih stranaka, odnosno izvrne vlasti entiteta, mogu se definisati kao nespojivi sa institucionalnom i operativnom nezavisnou USBiH, koju svaki sudija mora jaati. U oima javnosti takvi odnosi nanose tetu ugledu US, pogotovo u odnosu na percepciju njegove nezavisnosti i nepristranosti, tj. zabrane preferencijalnog tretmana odreenih stranaka (taka 38. i dalje Odluke).

10.2.3. Sudska uprava

Da bi jedan sudski organ mogao funkcionalno da obavlja svoje zadatke, on mora imati na raspolaganju odreene personalne, materijalne i finansijske kapacitete: prostorije u kojima e raditi, slubenike koji e izvravati zadatke, tehniku opremu, finansijska sredstva potrebna za rad itd. Naravno, upravljanje ovim kapacitetima podrazumijeva izvravanje konkretnih zadataka: da se neko brine da se izgradi odreeni adekvatan objekat za sud, da neko vodi personalne dosjee slubenika, da se brine o njihovom zapoljavanju, profesionalnoj edukaciji, napredovanju u slubi, obuci za posao, da prati potivanje disciplinskog kodeksa, dalje, da neko nabavi i odrava materijalnu opremu (namjetaj, tehniku robu, knjige za biblioteku, kancelarijski materijal itd.), ili da upravlja na zakonit nain dobivenim budetskim sredstvima. Osim toga, sudovi esto obavljaju odreene zadatke koji djeluju prema vani, znai, koji utiu na graane. Meutim, ti zadaci ne odnose se na klasinu funkciju sudske vlasti (zatita zakonitosti putem donoenja pravno obavezujuih sudskih odluka), ve na upravnopravne poslove. Tu se ubrajaju, naprimjer, ubiranje raznih sudskih taksa, ovjera dokumenata, davanje Apostille peata na strane dokumente, certificiranje i naruivanje sudskih prevodilaca itd.
420 Odluka USBiH broj K-I-15/10 od 8. maja 2010. godine.

Nedim Ademovi

171

Ustav Bosne i Hercegovine

Konano, nosioci sudske vlasti esto obavljaju i druge zadatke, kao to je uestvovanje na strunim konferencijama, u sudijskim ili sudskim tijelima za polaganje odreenih ispita (naprimjer, pravosudnog ili dravnog ispita), ili se bave izborom (naprimjer, kao predstavnici u VSTV), ili davanjem miljenja (kao sudije USBiH) za izbor najboljih kandidata na otvorene pozicije (kao nosioci sudske vlasti ili dravni slubenici). Svi ti zadaci, koji nisu klasina sudska funkcija (donoenje odluka), ve direktno ili indirektno slue za dobro funkcionisanje sudske vlasti, ine sudsku upravu. Naravno, ve po njihovom nazivu mogli bismo pretpostaviti da se u funkcionalnom smislu ne radi o obavljanju sudskih, ve upravnih poslova. Ipak, zbog racionalnosti i ekonominosti obavljanja tih poslova, upuenosti i znanja sudskog osoblja, prirode i svrsishodnosti same materije, ti poslovi su dodijeljeni sudovima, a ne upravnim organima. Meutim, kada sudovi obavljaju te poslove, oni to ine u funkciji upravnih organa. Posljedica toga jeste injenica da sudije nisu zatiene svojom nezavisnou i imunitetom, kao u sluaju kada izvravaju poslove u okviru svojih dunosti kao sudije, ve odgovaraju za zakonitost svog rada, te mogu biti pod kontrolom nadreenih osoba, kao to je sluaj sa upravnim organima. Prema tome, za propuste u radu se odgovara u disciplinskom postupku pred disciplinskom komisijom, uprava suda odgovara za propuste napravljene pri troenju budetskih sredstava ili pri nezakonitom zapoljavanju osoblja itd. Sudsku upravu mogu obavljati razliite osobe unutar sudskih organa. Meutim, najee su glavni i odgovorni sudski upravitelji predsjednici (i potpredsjednici) sudova. Tako, prema lanu 89. Pravila USBiH,421 predsjednik USBiH organizuje, rukovodi i nadzire rad Ustavnog suda, zakazuje i predsjedava sjednicama i javnim raspravama, predstavlja Ustavni sud, potpisuje odluke Ustavnog suda, brine se o ostvarivanju saradnje sa drugim institucijama, donosi pojedinane akte, vri i druge dunosti predviene ovim pravilima i drugim aktima Ustavnog suda. Slino tome, naprimjer, lan 11. Zakona o Sudu BiH422 propisuje da predsjednik Suda, izmeu ostalog, predstavlja ovaj sud u odnosima s dravnim tijelima i organizacijama, imenuje sudije u razliita odjeljenja i vijea, odreuje datume sjednica, voenje predmeta i rasporeivanje predmeta lanovima Suda i, ako je potrebno, odreuje nadlena odjeljenja, saziva i rukovodi radom opte sjednice Suda, izvrava budet Suda, rukovodi osobljem Suda, pokree disciplinski postupak protiv generalnog sekretara.423
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta su osnovni pravnodravni elementi principa vladavine zakona? ta je zakon u formalnom i materijalnom smislu i koji su kriterijumi za odreivanje kvaliteta zakona? Da li upravni organi mogu donositi opte pravne akte? Koje su potrebne pretpostavke da bi upravni organi usvojili uredbe? ta je privatnopravna uprava? Da li upravni organ mora imati iskljuivo zakonsko odobrenje da bi postupao kao subjekat privatnopravne uprave? Kako je drava ograniila privatnopravnu upravu?

421 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09. 422 Sl. gl. BiH br. 49/09, 74/09 i 97/09. 423 Vie o sudskoj upravi vidi, Wittreck, 2006, str. 6. i dalje.

172

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

Koja jedinica lokalne samouprave postoji na dravnom nivou? Kakav je odnos principa zakonitosti i lokalne samouprave? Kakav je konkretan odnos izmeu zakonodavne, egzekutivne i sudske vlasti na dravnom nivou u smislu meusobne provjere i ravnotee? Kako je pravno regulisano sudstvo na dravnom, a kako na entitetskom nivou? Koje argumente je koristio USBiH kada je obrazloio da je osnivanje sudskih organa na dravnom nivou ustavno? Ko su nosioci sudske vlasti? ta je stvarna, a ta lina nezavisnost sudija? Kako se biraju sudije USBiH? ta je sudska uprava i navedi nekoliko primjera za to?

11. Dravni organi i njihove nadlenosti

Institucionalna podjela vlasti u sloenim dravama obino je odreena slika u ogledalu podjele nadlenosti izmeu vieg i nieg nivoa vlasti sastavnih jedinica sloene drave. Naime, pravo odreenog nivoa vlasti da vri odreenu nadlenost implicira akcesorno pravo (eng. implied power) da se formira organ ili institucija koja e vriti vlast u institucionalnom smislu. Taj princip moe se primijeniti i na BiH. Naime, kada je Ustav BiH stupio na snagu, podjela nadlenosti izmeu BiH i entitet bila je karakteristina po tome to je drava raspolagala sa relativno malim brojem ustavnih nadlenosti. To se reflektovalo i na institucionalnu strukturu. Ustav BiH je predviao mali broj dravnih institucija koje se mogu tretirati kao ustavne institucije BiH: (a) Parlamentarna skuptina BiH; (b) Predsjednitvo BiH; (c) Vijee ministara BiH; (f) Stalni komitet za vojna pitanja; (d) Ustavni sud BiH i (e) Centralna banka BiH. Ipak, taj broj institucija nije bio dovoljan da se obavlja i tako mali broj dravnih nadlenosti. Zbog toga je drava osnivala dodatne organe i institucije, kao to je Sud BiH, da bi mogla djelotvornije izvravati zadatke koje joj je dodijelio Ustav BiH. Pravna osnova za irenje institucionalnih kapaciteta bile su ustavne odredbe koje dodjeljuju nadlenosti BiH. Kasnije je i meunarodna zajednica forsirala jaanje dravne infrastrukture kako bi drava postala funkcionalnija i jaa posebno u sektoru sigurnosti i finansija.424 Osim toga, i entiteti su smatrali da je potrebno da u odreenim segmentima prenesu nadlenosti na dravu kako bi izvjesni elementi dravnog ureenja bili djelotvorniji (naprimjer, pitanje odbrane). Ustavnopravna osnova za uspostavljanje ovih institucija bila je sadrana u lanu III/3.a) Ustava BiH. Prema tome, putem
424 Slino, Bieber, 2006, str. 57.

Nedim Ademovi

173

Ustav Bosne i Hercegovine

meunarodnog intervencionizma i prenosom nadlenosti sa entitet na dravu stvorene su dodatne zakonske institucije BiH, koje su u velikoj mjeri ojaale institucionalnu podjelu vlasti na dravnom nivou. U narednom tekstu daemo kratki pregled ustavnih institucija na dravnom nivou.

11.1. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine

11.1.1. PSBiH kao refleksija demokratskog ureenja
PSBiH je osnovni demokratski organ drave i osnovno narodno predstavnitvo. Te njene odlike ogledaju se, prije svega, u injenici da PSBiH ima najvei narodni legitimitet zato to narod bira direktno svoje predstavnike u PSBiH. Takoe, demokratska uloga PSBiH koju joj dodjeljuje ustavnopravni sistem BiH moe se potvrditi i injenicom da poslanici i delegati u domovima PSBiH izvravaju najvanije dravne nadlenosti. Naravno, pri tome treba posebno naglasiti zakonodavnu nadlenost PSBiH. Ipak, demokratski karakter PSBiH ne ogleda se samo putem naina izbora poslanika i delegata ili pozitivno normiranih nadlenosti u Ustavu BiH kao to su, naprimjer, usvajanje zakona, potvrivanje izbora predsjedavajueg VM, ili odobravanje budeta dravnih institucija. Demokratska uloga PSBiH je mnogo vea, mada se njen opis ne moe u potpunosti nai u tekstu Ustava BiH. Naime, ne treba da se zanemari uloga PSBiH u demokratskim procesima u dravi koji se deavaju mimo izbora poslanika i delegata i izvravanja nadlenosti BiH. PSBiH je vrlo znaajna, naprimjer, pri kreiranju razliitih unutranjih i vanjskih politika koje treba da se provode u dravi, ona kontrolie cjelokupni upravni aparat, ukljuujui VM, utie na formiranje javnog mnjenja i politike volje putem politikih partija koje su prisutne u PSBiH, razvija politike alternative kroz opoziciono djelovanje ili integrativno djelovanje na dravu i narod. Sve su to demokratski sadraji koji se veu za PSBiH, a koji nisu vidljivi u tekstu Ustava. Upravo zbog te sveukupne uloge, PSBiH je centralna arena u kojoj se odvijaju demokratski procesi u dravi na najoigledniji nain. Zbog toga je PSBiH i osnovno narodno predstavnitvo u BiH. To je, takoe, razlog zbog kojeg bi se narod trebalo, uglavnom, da identifikuje sa PSBiH, a odluke PSBiH bi trebalo u najveoj mjeri da se identifikuju sa narodnom voljom. PSBiH je osnovni zakonodavni organ u dravi i, ujedno, jedan od 14 parlamenata u BiH (pored 2 parlamenta entitet, 10 kantonalnih skuptina i Skuptine DB).
I optinska i gradska vijea, tj. skuptine, predstavljaju narodna predstavnitva, ali ona nemaju ovlatenja da donose zakone zbog ega se ne mogu nazvati parlamentima u klasinom smislu rijei.

174

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

11.1.2. PSBiH kao dvodomno tijelo

PSBiH je dvodomno tijelo, sastavljeno od donjeg (prvog) doma PDPSBiH i gornjeg (drugog) doma DNPSBiH. Dvodomnost PSBiH indicira da domovi imaju razliite parlamentarne funkcije, te da se njihovi predstavnici biraju na razliite naine, to je sluaj i sa PSBiH. U narednom tekstu obrazloiemo prvo osnovne crte DNPSBiH, jer Ustav BiH prvo navodi taj dom. 11.1.2.1. Dom naroda PSBiH DNPSBiH se sastoji od 15 delegata od kojih su dvije treine iz FBiH (ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz RS (pet Srba). Prema tome, svih pet izabranih delegata iz RS moraju biti Srbi, a 10 izabranih delegata iz FBiH je sastavljeno od pet Bonjaka i pet Hrvata. Nominovane hrvatske, odnosno bonjake delegate iz FBiH biraju hrvatski, odnosno bonjaki delegati u Domu naroda Parlamenta FBiH. Delegate iz RS bira Narodna skuptina RS.425 Devet lanova Doma naroda ini kvorum pod uslovom da su prisutna najmanje tri bonjaka, tri hrvatska i tri srpska delegata [lan IV/1.b) Ustava BiH]. Delegati se biraju na period od etiri godine, koji tee od dana objavljivanja rezultata izbora u Slubenom glasniku BiH (lan 1.3. Izbornog zakona BiH426). Prema lanu IV/3.a) Ustava BiH, DNPSBiH mora biti sazvan u roku od 30 dana nakon izbora delegata. A, prema lanu 9.12.b. Izbornog zakona BiH, izbor delegata provodi se odmah po sazivanju Doma naroda Parlamenta FBiH i Narodne skuptine RS, najkasnije 30 dana od dana ovjere izbora u skladu sa Izbornim zakonom. DNPSBiH je jedan od dva potpuno ravnopravna doma PSBiH, jer ima potpunu zakonodavnu vlast. Prema lanu IV/1.c) Ustava BiH, svaku odluku PSBiH mora potvrditi veina predstavnika oba doma PSBiH, a prema lanu 9. Poslovnika DNPSBiH,427 svaki delegat ima pravo da inicira usvajanje, izmjene ili dopune zakona i drugih akata. DNPSBiH je veoma autonoman. Ta autonomnost se ogleda, izmeu ostalog, u pravu da pitanja organizacije i postupka regulie veinom glasova svojih predstavnika putem Poslovnika o radu i izabere meu svojim lanovima jednog Srbina, jednog Bonjaka i jednog Hrvata za predsjedavajueg i zamjenike predsjedavajueg s tim da se na mjestu predsjedavajueg rotiraju ova tri predstavnika [lan IV/3.b) Ustava BiH]. Dalje, autonomnost se ogleda i u injenici da DNPSBiH ne podlijee kontroli bilo kojeg organa ili uputama bilo kojeg organa. Odreeni izuzetak predstavlja mogunost da USBiH vri kontrolu ustavnosti u okviru svojih nadlenosti iz Ustava BiH (misli se, prije svega, na ocjenu ustavnosti zakona PSBiH). Bitna odlika autonomnosti ovog doma jeste i injenica da delegati uivaju funkcionalni imunitet (ne apsolutni), jer delegati ne mogu biti pozvani na krivinu ili graansku odgovornost u vezi sa bilo kojom radnjom izvrenom u okviru svojih dunosti [lan IV/3.j) Ustava
425 O problemu u vezi sa izborom i sastavom DNPSBiH vidi na str. 33, 50, 63, 125, 134, 183 i 346. 426 Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10. 427 Sl. gl. BiH br. 33/06, 41/06, 91/06 i 91/07.

Nedim Ademovi

175

Ustav Bosne i Hercegovine

BiH]. Pitanje imuniteta je razraeno Zakonom o imunitetu BiH.428 U okviru tog zakona imunitet ne predvia generalnu zabranu voenja krivinih ili graanskih postupaka protiv delegata ili lanova PSBiH, nego slui kao odbrana u sluaju da se takvi postupci pokrenu zbog radnji koje su delegati ili lanovi preduzeli u okviru svojih dunosti (lan 4. Zakona). Prema tom zakonu, odluka o tome da li se u konkretnom sluaju primjenjuje imunitet ili ne preputena je nadlenom sudu (lan 6. i dalje Zakona). U ostalim sluajevima o oduzimanju imuniteta odluuje sm DNPSBiH (lan 14. stav 2. Poslovnika DNPSBiH), naprimjer, povreda tajnosti koju delegat treba da uva. U vezi sa autonomnosti, ne treba zanemariti ni injenicu da DNPSBiH sm priprema i dostavlja nacrt budeta ovog doma VM kako bi bio uvrten u prijedlog zakona o budetu institucija BiH za sljedeu godinu (lan 28. stav 2. Poslovnika DNPSBiH). Konano, funkcija predsjedavajueg DNPSBiH je izuzetno bitna (lan 23. Poslovnika DNPSBiH), jer on ovaj dom predstavlja prema vani, saziva i brine se o sjednicama, o dosljednoj primjeni Poslovnika, te o ostvarivanju prava i obavljanju dunosti delegata u DNPSBiH itd. Bitan elemenat za rad DNPSBiH su klubovi naroda, komisije i kolegij. Sve tri vrste unutranjih gremija slue, ustvari, da DNPSBiH jednostavnije, bre i profesionalnije pripremi i izvri zadatke koji se nalaze pred delegatima, naroito kada je u pitanju priprema, predlaganje i razmatranje taaka dnevnog reda sjednice DNPSBiH.
Klubovi naroda: Prema lanu 4. i dalje Poslovnika DNPSBiH, nakon to delegati daju sveanu izjavu, DNPSBiH osniva tri kluba delegata konstitutivnih naroda: bonjakog, hrvatskog i srpskog naroda. Svaki klub naroda samostalno ureuje svoju organizaciju i nain rada, te bira predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg. Kolegij: Prema lanu 16. Poslovnika DNPSBiH i dalje, kolegij ine predsjedavajui, te prvi i drugi zamjenik predsjedavajueg Doma. Kolegij je zaduen, izmeu ostalog, za saradnju sa PDPSBiH, ostvarivanje prava i dunosti delegata, te prava i dunosti DNPSBiH prema Predsjednitvu BiH i VM, u skladu sa Ustavom BiH, zakonom i Poslovnikom, saradnju s politikim strankama, organizacijama i udruenjima graana, za konsultacije u vezi s pripremanjem dnevnog reda sjednice itd. Kolegij se sastaje po potrebi, a najmanje jednom u dvije sedmice. Komisije: Prema lanu 24. i dalje Poslovnika DNPSBiH, DNPSBiH osniva stalne i privremene komisije i, zajedno s Predstavnikim domom, zajednike stalne i privremene komisije oba doma. Stalne komisije su: Ustavnopravna komisija, Komisija za vanjsku i trgovinsku politiku, carine, saobraaj i komunikacije i Komisija za finansije i budet. Na prijedlog delegata ili kluba naroda, DNPSBiH moe svojim zakljukom osnovati privremene komisije DNPSBiH, ili, na prijedlog PDPSBiH, privremene zajednike komisije za izvrenje ili pripremanje odreenog akta ili pitanja ili istrane komisije. Predlaga je duan predloiti ciljeve i zadatke komisije. Zadaci i sastav komisije utvruju se zakljukom DNPSBiH. Komisija ne moe imati vie od est lanova. Raspodjela mjesta mora biti proporcionalna klubovima naroda u DNPSBiH od kojih su dvije treine lanova izabrane s teritorije FBiH, a jedna treina s teritorije RS.

Rad DNPSBiH je javan. Javnost se osigurava, izmeu ostalog, tako to je graanima i predstavnicima sredstava javnog informisanja omoguen slobodan
428 Sl. gl. BiH br. 1/97 i 3/99; vie o ovom pitanju vidi, Bainter /DAoust, u: Steiner/ Ademovi, 2010, str. 580. i dalje.

176

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

pristup sjednicama (lan 85. Poslovnika DNPSBiH). Osim toga, zapisnici sa sjednica DNPSBiH, komisija i zajednikih komisija su javni (lan 84. Poslovnika DNPSBiH). Kad je rije o postupku usvajanja odluka, lan IV/3.d) Ustava BiH, prije svega, propisuje da se sve odluke u oba doma donose veinom glasova onih koji su prisutni i koji glasaju. Ako su prisutni svi delegati iz DNPSBiH, tada veinu predstavlja osam od 15 delegata. Meutim, daljnji tekst ovog stava ograniava zahtjev za postojanje proste veine tako to propisuje dodatni uslov entitetsko glasanje, koji se primjenjuje u oba doma, pa, prema tome i u DNPSBiH. Osim primjene entitetskog glasanja, odluka mora biti donesena u skladu sa procedurom koja se odnosi na zatitu vitalnog nacionalnog interesa. To znai da, osim klasine zakonodavne uloge, DNPSBiH ima i ulogu zatitnika etnikih interesa tri konstitutivna naroda putem ustavnopravnog instituta zatite vitalnog nacionalnog interesa.
Entitetsko glasanje [lan IV/3.d) Ustava BiH i l. 73. i 74. Poslovnika DNPSBiH]: Vidi stranu 123. Zatita vitalnog nacionalnog interesa [lan IV/3.e) Ustava BiH i lan 161. i dalje Poslovnika DNPSBiH]: Vidi stranu 132.

Za razliku od PDPSBiH, DNPSBiH moe biti rasputen. Naime, prema lanu IV/3.g) Ustava BiH, DNPSBiH se moe raspustiti odlukom Predsjednitva ili samog Doma pod uslovom da je odluka Doma o rasputanju donesena veinom glasova delegata DNPSBiH koja mora ukljuivati veinu glasova delegata iz reda najmanje dva naroda, bonjakog, hrvatskog ili srpskog. DNPSBiH koji je bio izabran na prvim izborima poslije stupanja na snagu ovog ustava nije mogao biti rasputen. Takva mogunost rasputanja PDPSBiH ne postoji. Kada se radi o rasputanju Doma na osnovu vlastite odluke, najmanje tri delegata mogu, posredstvom predsjedavajueg, podnijeti Kolegiju prijedlog odluke o rasputanju DNPSBiH. U roku od 15 dana od dana podnoenja prijedloga Kolegij saziva DNPSBiH radi njegovog razmatranja. Nakon rasprave, prijedlog se stavlja na glasanje. Smatra se da je prijedlog usvojen ako ga odobri veina koja je sastavljena od veine delegata iz najmanje dva naroda. Odluka se objavljuje u slubenim glasnicima i dostavlja PDPSBiH, Predsjednitvu BiH i VM (lan 163. Poslovnika DNPSBiH). Odlukom Predsjednitva BiH moe se raspustiti DNPSBiH ako se promijeni parlamentarna veina u Narodnoj skuptini RS, u Bonjakom ili Hrvatskom klubu naroda Doma naroda Parlamenta FBiH. Tri lana Predsjednitva BiH nastojae da postignu konsenzus o rasputanju DNPSBiH. Ako se ne postigne konsenzus, dva lana Predsjednitva BiH, ipak, mogu raspustiti DNPSBiH (lan 44. Poslovnika Predsjednitva BiH). 11.1.2.2. Predstavniki dom PSBiH PDPSBiH ima 42 lana koji se direktno biraju. Od tog broja 28 mora biti izabrano sa teritorije FBiH, a 14 sa teritorije RS (lan IV/2. Ustava BiH). lanove biraju birai upisani u Centralni biraki spisak za glasanje za teritoriju FBiH i RS. Prema Ustavu BiH, kvorum PDPSBiH ini veina svih lanova izabranih u PDPSBiH [lan IV/2.b) Ustava BiH], to su 22 lana. Delegati se biraju na period od etiri godine, koji tee od dana objavljivanja rezultata izbora u Slubenom glasniku BiH (l. 1.3. i 9.1.1. Izbornog zakona BiH). Prema

Nedim Ademovi

177

Ustav Bosne i Hercegovine

lanu IV/3.a) Ustava BiH, PDPSBiH mora biti sazvan u roku od 30 dana nakon njihovog izbora. PDPSBiH je jedan od dva potpuno ravnopravna doma PSBiH zato to ima potpunu zakonodavnu vlast. Prema lanu IV/1.c) Ustava BiH, svaku odluku PSBiH mora potvrditi veina oba doma PSBiH, a prema lanu 8. Poslovnika PDPSBiH,429 svaki delegat ima pravo da inicira usvajanje, izmjene ili dopune zakona i drugih akata. PDPSBiH je, takoe, veoma autonoman. Ta autonomnost se ogleda, slino kao i kod DNPSBiH, u pravu na donoenje poslovnika o radu i izbor rukovodstva tog doma [lan IV/3.b) Ustava BiH], nepodlijeganje kontroli i uputama bilo kojeg organa ili tijela u BiH, izuzimajui USBiH. Pitanje imuniteta je rijeeno na isti nain kao i za delegate DNPSBiH. PDPSBiH odluuje o oduzimanju imuniteta u sluajevima koji nisu obuhvaeni Zakonom o imunitetu BiH (lan 14. stav 1. Poslovnika PDPSBiH), kao to je povreda tajnosti koju delegat treba da uva (lan 11. Poslovnika PDPSBiH). Kada je u pitanju budet, odgovarajue tijelo PDPSBiH, u saradnji sa Komisijom za finansije i budet DNPSBiH, priprema i dostavlja zajedniki budet PSBiH VM do 15. septembra svake godine, kako bi bio uvrten u prijedlog zakona o budetu institucija BiH za sljedeu godinu. Konano, funkcija predsjedavajueg PDPSBiH je izuzetno bitna, a njegove nadlenosti su sline onim koje ima predsjedavajui DNPSBiH (lan 27. Poslovnika PDPSBiH). Bitan elemenat za rad PDPSBiH su klubovi naroda, komisije i kolegij. Sve tri vrste unutranjih gremija slue, ustvari, da PDPSBiH moe jednostavnije, bre i profesionalnije pripremiti i savladati zadatke koji se nalaze pred delegatima, naroito u pripremi, predlaganju i razmatranju taaka dnevnog reda sjednice PDPSBiH. Za razliku od DNPSBiH, klubovi u PDPSBiH nisu formirani na etnikom principu (barem formalnopravno). Osnovni kriterijum za grupisanje poslanika u klubovima Predstavnikog doma trebalo bi da bude politika orijentacija.
Kolegij: Prema lanu 4. Poslovnika PDPSBiH, nakon to poslanici daju sveanu izjavu o preuzimanju poslanike funkcije, PDPSBiH meu svojim lanovima bira jednog Srbina, jednog Bonjaka i jednog Hrvata koji e obavljati dunosti predsjedavajueg, prvog zamjenika predsjedavajueg i drugog zamjenika predsjedavajueg PDPSBiH, a koji ine Kolegij. Predsjedavajui ne moe biti izabran iz istog konstitutivnog naroda kao predsjedavajui Predsjednitva BiH i predsjedavajui VM. Kolegij je zaduen, izmeu ostalog, za ostvarivanje prava i dunosti delegata, saradnje s DNPSBiH, prava i dunosti PDPSBiH prema Predsjednitvu BiH i VM, u skladu sa Ustavom BiH, zakonom i Poslovnikom, za ostvarivanje saradnje s politikim strankama, organizacijama i udruenjima graana, konsultacije u vezi s pripremanjem dnevnog reda sjednice itd. (lan 20. Poslovnika PDPSBiH). Kolegij se sastaje po potrebi (lan 24. Poslovnika PDPSBiH). Klubovi: Prema lanu 5. Poslovnika PDPSBiH, u roku od sedam dana nakon izbora Kolegija, poslanici mogu osnovati klubove poslanika. Klubovi dostavljaju predsjedavajuem PDPSBiH listu svojih lanova, koju je potpisao svaki lan, ukljuujui zvanini naziv kluba poslanika i ime njegovog predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg. Klub mogu osnovati najmanje tri poslanika. Poslanici mogu biti i u mjeovitim klubovima. lanstvo u klubu nije obligatorno (lan 16. Poslovnika PDPSBiH). 429 Sl. gl. BiH br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06 i 91/07.

178

Nedim Ademovi

Bosna i Hercegovina kao pravna drava

Komisije: Prema lanu 6. Poslovnika PDPSBiH, u roku od sedam dana nakon isteka roka za osnivanje klubova, a na njihov prijedlog, PDPSBiH odluuje o lanstvu u komisijama. PDPSBiH poznaje stalne i privremene komisije. Stalne komisije su: Ustavnopravna komisija, Komisija za vanjske poslove, Komisija za vanjsku trgovinu i carine, Komisija za finansije i budet, Komisija za saobraaj i komunikacije, Komisija za ostvarivanje ravnopravnosti spolova i Komisija za pripremu izbora VM (lan 40. Poslovnika PDPSBiH). Privremene komisije su Komisija za razmatranje izvrenja ili pripremu odreenog akta ili pitanja i Istrana komisija (lan 29. Poslovnika PDPSBiH). Stalne komisije imaju devet lanova, a privremene do devet lanova (lan 29. Poslovnika PDPSBiH). Popunjavanje komisija je proporcionalno veliini klubova poslanika u Domu od kojih su dvije treine lanova izabrane s teritorije FBiH, a jedna treina s teritorije RS. Meu svojim lanovima komisije biraju predsjedavajueg, te prvog i drugog zamjenika predsjedavajueg. Oni se biraju iz tri konstitutivna naroda (lan 30. Poslovnika PDPSBiH). Komisije daju miljenja, podnose prijedloge i izvjetaje PDPSBiH i obavljaju druge dunosti koje su propisane Poslovnikom. Komisije odluuju i o pitanjima koja im PDPSBiH prenese u nadlenost s tim to se na komisije ne moe prenijeti nadlenost za usvajanje zakona.

Rad PDPSBiH je javan. Javnost se osigurava, izmeu ostalog, tako to se na rad PDPSBiH primjenjuje Zakon o slobodi pristupa informacijama u BiH. Dalje, graanima i predstavnicima sredstava javnog informiranja je osiguran slobodan pristup sjednicama. Osim toga, zapisnici sa sjednica PDPSBiH, komisija i zajednikih komisija su javni (lan 90. i dalje Poslovnika PDPSBiH). Kad je rije o postupku usvajanja odluka, lan IV/3.d) Ustava BiH se primjenjuje i na PDPSBiH. Prema tome, i u PDPSBiH odluke se donose, u principu, veinom glasova onih koji su prisutni i koji glasaju (uz potivanje pravila o kvorumu). Ako su prisutni svi delegati PDPSBiH (42), tada veinu ine 22 poslanika. Meutim, daljnji tekst ovog stava ograniava zahtjev za postojanje proste veine tako to propisuje dodatni uslov entitetsko glasanje. Entitetsko glasanje je identino onome u DNPSBiH s tim to broj glasova poslanika ne moe biti identian. Naime, u prvom krugu glasanja odluka nee biti usvojena ukoliko nedostaje podrka barem jedne treine glasova poslanika iz oba entiteta koji su prisutni i koji glasaju o odreenoj odluci. Ako su prisutni svi poslanici, tada odluku mora podrati najmanje 10 poslanika iz FBiH i 5 poslanika iz RS. U drugom krugu zadatak predsjedavajueg i njegovih zamjenika jeste da, radei kao komisija, nastoje da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja komisije ne uspiju u datom roku, trei korak u proceduri predstavlja ponovno glasanje o odluci. Odluka e biti donesena veinom glasova onih koji su prisutni i koji glasaju pod uslovom da glasovi protiv odluke ne ukljuuju dvije treine, ili vie, delegata ili lanova izabranih iz svakog entiteta (19 iz FBiH i 10 iz RS). 11.1.2.3. Saradnja domova PSBiH Iako su dva doma PSBiH dva nezavisna dijela jednog zakonodavna organa sa tano opisanim ustavnim nadlenostima, oba doma meusobno sarauju u odreenim aspektima zbog vie razloga. Prije svega, PSBiH nastupa prema vani kao jedan zakonodavni organ. Prema tome, ona mora jedinstveno nastupati u dravi i inostranstvu prema razliitim tijelima, organizacijama ili organima. Takoe, oba doma nalaze se pod istim krovom, tako da je, zbog tehnikih razloga, jednostavnije da imaju jednu, zajedniku slubu koja bi obavljala iste ili sline zadatke za oba doma. Na taj nain izbjegava se postojanje skupih i birokratskih paralelnih slubi.

Nedim Ademovi

179

Ustav Bosne i Hercegovine

Naravno, postavlja se pitanje kako domovi sarauju. Oba doma PSBiH sarauju na vie naina. S jedne strane, kolegij jednog doma ima ovlatenje da sarauje sa kolegijem drugog domom (lan 20. Poslovnika PDPSBiH; lan 17. DNPSBiH). Dalje, oba doma formiraju tzv. Zajedniki kolegij, koji se sastoji od lanova pojedinanih kolegija. Zajednikim kolegijem naizmjenino predsjedavaju predsjedavajui domova. Sjednica Zajednikog kolegija oba doma PSBiH odrava se najmanje jednom mjeseno. Veina lanova Zajednikog kolegija ini kvorum pod uslovom da su prisutna najmanje dva lana iz svakog doma. Svoje odluke Zajedniki kolegij donosi konsenzusom onih lanova koji su prisutni i koji glasaju. Ako napori da se postigne konsenzus ne uspiju, odluke donose domovi. Zajedniki kolegij nadlean je za: a) iniciranje i koordinisanje meuparlamentarne saradnje; b) imenovanje lanova privremenih delegacija koje uestvuju na meuparlamentarnim skupovima o emu obavjetavaju klubove naroda i klubove poslanika; c) odluivanje o nainu i rokovima rasprava u vezi s odlukama koje zahtijevaju odobrenje oba doma; d) utvrivanje kriterijuma za izbor lanova stalnih delegacija PSBiH; e) sazivanje i organizovanje zajednike sjednice oba doma PSBiH; f) sazivanje zajednikih sastanaka s VM; g) utvrivanje prijedloga za imenovanje sekretara Zajednike slube Sekretarijata PSBiH i imenovanje sekretara zajednikih komisija oba doma u skladu sa Odlukom o organizaciji Sekretarijata PSBiH; h) obavljanje i drugih poslova koje mu domovi stavljaju u nadlenost i koji su utvreni poslovnicima domova (lan 24. Poslovnika PDPSBiH; lan 21. DNPSBiH). Takoe, domovi mogu odrati zajedniku sjednicu oba doma, koju sazivaju predsjednici domova. Zajednika sjednica se saziva u svim sluajevima kada to Zajedniki kolegij smatra neophodnim, u sveanim prilikama i kada to zahtijeva Predsjednitvo BiH. Zajednikom sjednicom oba doma naizmjenino predsjedavaju predsjedavajui domova. Na zajednikoj sjednici PSBiH ne moe donijeti niti jednu odluku, jer bi to bilo protivno Ustavu BiH [lan IV/1.c) Ustava BiH]. Naime, prilikom donoenja odluka domovi se izjanjavaju odvojeno i primjenjuju se odredbe poslovnika koje se odnose na odluivanje u domu (lan 94. i dalje Poslovnika PDPSBiH; lan 87. i dalje DNPSBiH).

11.1.3. Ovlatenja PSBiH

Ovlatenja Parlamentarne skuptine BiH su propisana u lanu IV/4. Ustava BiH. To su: a) Donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva, ili za vrenje funkcija PSBiH prema Ustavu BiH;
Odluka Predsjednitva mora biti donesena u skladu sa podjelom nadlenosti iz Ustava BiH. Prema tome, Predsjednitvo BiH ne moe donijeti odluku koja nema

180

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

uporite u podjeli nadlenosti. Pri tome se ne misli iskljuivo na nadlenosti samog Predsjednitva, ve i na nadlenosti drave. Tako, Predsjednitvo ima mogunost da donese odluku da se osnuje jedna granina sluba430 na dravnom nivou ako se to moe obrazloiti lanom III/5.a) Ustava BiH (Dodatne nadlenosti), kao to moe predloiti i da se usvoji jedan zakon o statistici ako bi to bilo nuno da bi BiH ispunila svoje vanjskopolitike obaveze, to je direktna nadlenost samog Predsjednitva BiH.431

b) Odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija BiH i za meunarodne obaveze BiH; c) Odobravanje budeta za institucije BiH;
Na preporuku VM, Predsjednitvo BiH prije 15. oktobra tekue godine podnosi PSBiH prijedlog zakona o budetu institucija BiH za sljedeu godinu. Naravno, prijedlog obuhvata i plan finansijskih sredstava za meunarodne obaveze. Oba doma PSBiH su duna, najkasnije do 15. decembra tekue godine, usvojiti zakon o budetu za narednu radnu godinu. Prilikom donoenja budeta primjenjuju se odredbe koje reguliu osnovni zakonodavni postupak. Nakon prijedloga VM, Predsjednitvo BiH podnosi DNPSBiH izvjetaj o izvrenju budeta institucija BiH, dostavljajui i podatke o ostvarenim prihodima i rashodima u protekloj budetskoj godini (lan 123. i dalje Poslovnika DNPSBiH; lan 128. i dalje Poslovnika PDPSBiH). Te odredbe podrazumijevaju pravo PSBiH, kao zakonodavnog tijela BiH, da na osnovu nadlenosti koje ima u lanu IV/4. Ustava BiH odreuje zakonodavni okvir djelovanja svih drugih dravnih institucija. PSBiH ima nadlenost da odredi budet svih dravnih institucija osim da utvruje plate sudijama USBiH, jer bi takva nadlenost ugrozila nezavisnost USBiH.432

d) Odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora; e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu dunosti drave, ili pitanja koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entitet.
Ovo posljednje ovlatenje je blanketne prirode, jer upuuje na sve dunosti koje drava treba da ispuni, a koje nisu obuhvaene prethodno opisanim ovlatenjima. Prema tome, ostala pitanja su stvar pravilnog tumaenja Ustava BiH, a polazna taka je praksa USBiH prema kojoj lan IV/4.e) Ustava BiH moe obuhvatiti iru lepezu nadlenosti od onih koje su pojedinano nabrojane u lanu III/1. Ustava BiH.433 Primjer pitanja za provjeru znanja: Nabroj ustavne institucije BiH. Koliko BiH ima parlamenata? Zato je PSBiH dvodomno zakonodavno tijelo? U emu se sastoji demokratinost PSBiH? U emu se ogleda autonomnost domova PSBiH? Kako se formiraju DNPSBiH i PDPSBiH? Objasni ta su: klubovi naroda, Kolegij i komisije u domovima PSBiH. Kako se donose odluke u domovima? Zato DNPSBiH moe biti rasputen, a PDPSBiH ne? U emu se ogleda saradnja domova PSBiH? Nabroj ovlatenja PSBiH. Uporedi predmet USBiH broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine. Uporedi predmet USBiH broj U 9/07 od 4. oktobra 2010. godine. Vidi Odluku USBiH broj U 6/06 od 29. augusta 2008. godine. Vidi Odluku USBiH broj U 25/00 od 23. marta 2001. godine, taka 31.

430 431 432 433

Nedim Ademovi

181

Ustav Bosne i Hercegovine

11.2. Predsjednitvo Bosne i Hercegovine

11.2.1. Sastav, izbor i organizacija Predsjednitva BiH
U BiH ne postoji inokosni, ve kolektivni ef drave. To je izuzetak kada su u pitanju drave koje imaju (polu)predsjedniki sistem vlasti. Predsjednitvo BiH predstavlja i simbolizuje suverenitet BiH, a njegova uloga je da koordinie i usklauje rad institucija BiH, titi interese entiteta, to podrazumijeva konstitutivne narode i sve graane.434 Prema lanu V, prva reenica, Ustava BiH, Predsjednitvo [BiH] se sastoji od tri lana: jednog Bonjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno sa teritorije [FBiH], i jednog Srbina, koji se bira neposredno sa teritorije [RS]. Prema tome, lanovi Predsjednitva se biraju neposredno pri emu su entiteti izborne jedinice i imaju Ustavom zagarantovano pravo na kvantitativnu zastupljenost u ovom organu u proporciji 2:1 (FBiH:RS). Takoe, pri tome dolazi do izraaja etnika proporcija u smislu da se bonjaki i hrvatski lan biraju iz FBiH, a srpski lan iz RS. To, ujedno, pretpostavlja da su i birai i kandidati za Predsjednitvo BiH graani entiteta u kojem glasaju, tj. kandiduju se.
U sluaju da jednom od lanova Predsjednitva BiH prestane funkcija prije isteka mandata (umre, podnese ostavku, ili na drugi nain bude razrijeen dunosti), Zakon o popunjavanju upranjenog mjesta lana Predsjednitva BiH435 predvia da lanovi PSBiH na sjednicama vre izbor lana Predsjednitva BiH da bi se popunilo upranjeno mjesto. Kandidat moe biti samo poslanik PDPSBiH koji je iz reda istoga konstitutivnog naroda i koji je izabran s teritorije istoga entiteta kao i lan Predsjednitva ije je mjesto upranjeno (lan 2. Zakona). Nakon to PDPSBiH imenuje novog lana, imenovanog potvruje veina delegata u DNPSBiH koji pripadaju istom konstitutivnom narodu kao i imenovani. Ako DNPSBiH odbije dva puta nominovane kandidate koje predloi PDPSBiH, tada trei nominovani kojeg bira PDPSBiH popunjava upranjeno mjesto bez daljnjeg potvrivanja DNPSBiH. Ako mjesto lana Predsjednitva ostane upranjeno u periodu manjem od 120 dana od datuma odreenog za sljedee izbore za PDPSBiH, upranjeno mjesto popunjava predsjedavajui ili zamjenik predsjedavajueg PDPSBiH iz reda istoga konstitutivnog naroda iz kojeg je i lan Predsjednitva ije je mjesto upranjeno (lan 7. Zakona).

U svojoj Odluci broj U 5/98-III USBiH je naglasio da je pasivno pravo glasa za Predsjednitvo BiH za Srbe u FBiH, a za Bonjake i Hrvate u RS ogranieno. Ipak, lanovi izbornih jedinica (FBiH i RS) ne predstavljaju niti entitete, niti iskljuivo narod kojim pripadaju, ve predstavljaju sve graane svojih izbornih jedinica.436 Osnovni razlog za takav zakljuak jeste injenica da lanove Predsjednitva BiH biraju svi graani bez obzira na da li pripadaju ili ne pripadaju odreenoj etnikoj zajednici. Meutim, ta povezanost teritorijalne i etnike zastupljenosti pokree ozbiljna pitanja u pogledu ljudskih prava. Prema izvjetajima Venecijanske komisije437
434 lan 1. stav 2. Poslovnika o radu Predsjednitva BiH (Sl. gl. BiH br. 25/01 i 35/02). 435 Sl. gl. BiH br. 21/00 i 16/02. 436 Odluka od 1. jula 2000. godine, taka 65. 437 Venecijanska komisija, Miljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima Visokog predstavnika, st. 37-40, 66 -77, CDL-AD (2005), 004.

182

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

i prema presudi ESLJP u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH, ogranienja glasakih prava nametnuta lanom V Ustava BiH za Srbe u FBiH, za Bonjake i Hrvate u RS, kao i za Ostale u cijeloj BiH direktno su protivrjena garancijama ljudskih prava koje su predviene u lanu II i Aneksu I uz Ustav BiH.438 Mandat prvoizabranih lanova Predsjednitva BiH trajao je dvije godine. Nakon toga, mandat lanova Predsjednitva BiH iznosi etiri godine. lanovi imaju pravo na jedan reizbor. Poslije toga, ako ele ponovo da se kandiduju na funkciju lana Predsjednitva BiH, mora protei period od etiri godine [lan V/1.b) Ustava BiH]. Na osnovu lana V/2.a) Ustava BiH, Predsjednitvo BiH donosi Poslovnik o radu Predsjednitva BiH, koji regulie unutranju organizaciju Predsjednitva BiH, prava i obaveze pojedinih lanova, odravanje sjednica, nain izvravanja pojedinih nadlenosti i druga pitanja bitna za rad ovog organa.

11.2.2. Predsjedavanje, donoenje odluka i zatita vitalnog interesa entitet

Prvo predsjedavanje Predsjednitvom BiH je dodijeljeno onom lanu koji je dobio najvei broj glasova biraa. Nakon toga, Ustavom je propisano da nain izbora predsjedavajueg, rotacijom ili na drugi nain, odreuje PSBiH [lan V/2.b) Ustava BiH]. Sadanja odredba, prema kojoj se rotacija na mjestu predsjedavajueg Predsjednitva BiH vri svakih osam mjeseci, predviena je lanom 8.3. Izbornog zakona BiH.439 Kada je u pitanju donoenje odluka, Predsjednitvo BiH ima dvije razliite procedure, zavisno od toga o emu se donosi odluka. Kada je rije o odlukama iz nadlenosti koje su mu date po osnovu lana V/3.a) - e) Ustava BiH, Predsjednitvo BiH treba da donese odluku putem konsenzusa [lan V/2.c) Ustava BiH]. To su sljedee nadlenosti: (a) vanjska politika, (b) imenovanje meunarodnih predstavnika BiH, (c) predstavljanje BiH u inostranstvu, (d) meunarodni ugovori i (e) izvravanje odluka PSBiH. U vezi sa ovih pet nadlenosti, lanovi Predsjednitva, u duhu konsenzualne demokratije, trebali bi da donose odluke jednoglasno, a ne preglasavanjem. To pretpostavlja intenzivan dijalog, spremnost na kompromis i uvaavanje interesa svakog lana ovog organa. Ukoliko se takav konsenzus, ipak, ne postigne, odluka se moe donijeti veinom glasova, tj. sa dva glasa (mada se dva od tri glasa mogu definisati i kao kvalifikovana veina). Odluka ostaje na snazi ukoliko lan Predsjednitva BiH koji se ne slae sa odlukom ne proglasi tu odluku destruktivnom po vitalni interes entiteta iz kojeg je biran. Koritenje odredbe koja predvia pozivanje na vitalni interes zahtijeva da Narodna skuptina RS ili bonjaki, odnosno hrvatski Klub delegata u Domu naroda FBiH glasaju, to zavisi od toga kojem narodu pripada
438 DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 590. 439 Sl. gl. BiH br. 3/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10.

Nedim Ademovi

183

Ustav Bosne i Hercegovine

lan Predsjednitva koji se pozvao na vitalni interes entiteta. Vitalni interes se potvruje dvotreinskom veinom glasova relevantnog tijela, a odluka Predsjednitva BiH se ponitava.440
Potrebno je napomenuti da se odredba o vitalnom interesu entiteta u lanu V razlikuje od odredbe o zatiti vitalnog nacionalnog interesa koja je predviena u lanu IV Ustava BiH po tome to lanovi Predsjednitva imaju ustavnu nadlenost da zatite vitalni interes entiteta sa ije teritorije su birani, a PSBiH ima ustavnu nadlenost da zatiti vitalni interes konstitutivnih naroda. Jedna nadlenost se zasniva na teritorijalnim interesima, a druga na etnikim. Kada Predsjednitvo koristi to pravo, dolazi do zamjene teritorijalnog i etnikog principa u FBiH, jer o izjavi o vitalnom interesu entiteta koju proglasi lan Predsjednitva izabran iz FBiH glasa jedan od klubova delegata relevantnog konstitutivnog naroda u Domu naroda FBiH!441

11.2.3. Ovlatenja Predsjednitva BiH

Nadlenosti Predsjednitva BiH su relativno komplikovana tema. Prije svega, treba znati da su ovlatenja Predsjednitva BiH regulisana kako u lanu V Ustava BiH, tako i van lana V Ustava BiH. 11.2.3.1. Nadlenosti unutar lana V Ustava BiH 1) Nadlenosti unutar lana V Ustava BiH regulisane su u stavu 3. ovog lana. Te nadlenosti su: a) Voenje vanjske politike BiH; b) Imenovanje ambasadora i drugih meunarodnih predstavnika BiH od kojih najvie dvije treine mogu biti odabrani sa teritorije FBiH; c) Predstavljanje BiH u meunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traenje lanstva u onim meunarodnim organizacijama i institucijama u kojima BiH nije lan; d) Voenje pregovora za zakljuivanje meunarodnih ugovora BiH, otkazivanje i, u saglasnosti sa PSBiH, ratifikovanje takvih ugovora; e) Izvravanje odluka PSBiH; f) Predlaganje godinjeg budeta PSBiH uz preporuku VM; g) Podnoenje PSBiH izvjetaja o rashodima Predsjednitva, na njen zahtjev, ali najmanje jedanput godinje; h) Koordinacija, prema potrebi, sa meunarodnim i nevladinim organizacijama u BiH; i) Vrenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dunosti koje mu prenese PSBiH, ili na koje pristanu entiteti. Nadlenosti koje su pobrojane u stavu 3.a) e) Ustava BiH razlikuju se po tome to se o njima uvijek mora donijeti:
440 DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 593. i dalje. 441 Ibid.

184

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

odluka, o kojoj je potrebno donijeti konsenzus, te ukoliko takvog konsenzusa nema, odluka podlijee institutu i proceduri zatite vitalnog interesa entiteta.

Nadlenosti koje su pobrojane u stavu 3.f) i) Ustava BiH ukljuuju radnje manjeg pravnog znaaja nego to je donoenje odluke kao to su izvjetavanje, koordinacija, te predlaganje.442 Odluke iz ovih nadlenosti ne podlijeu odredbama koje se odnose na konsenzus i zatitu vitalnog interesa. 11.2.3.2. Nadlenosti van lana V Ustava BiH Predsjednitvo ima i dodatne ustavne nadlenosti koje su uspostavljene prema ustavnim i drugim zakonskim odredbama van lana V Ustava BiH. Rasputanje DNPSBiH: Prema lanu IV/3.g) Ustava BiH, Predsjednitvo BiH ima ovlatenje da raspusti DNPSBiH. Ustavom se izriito ne zahtijeva da se takva odluka mora usvojiti konsenzusom. Meutim, prema lanu 44. Poslovnika o radu Predsjednitva BiH, Predsjednitvo nastoji konsenzusom donijeti takvu odluku. Ukoliko se ne postigne konsenzus, pravila dozvoljavaju da dva lana Predsjednitva BiH mogu donijeti takvu odluku. Zatita suverenih interesa i funkcionalnosti nadlenosti BiH: U svojoj Odluci broj U 9/00, u kojoj je USBiH razmatrao ustavnost Zakona o Dravnoj graninoj slubi, USBiH je zakljuio da Predsjednitvo BiH ima pravo da donese bilo koju odluku koja je nuna radi zatite suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta BiH (lan III/5. Ustava BiH), kao i odluku o osnivanju institucija koje su nune za izvravanje nadlenosti koje su prema Ustavu BiH dodijeljene BiH. Imenovanje lanova Upravnog odbora Centralne banke BiH: Prema lanu VII/2. i 3. Ustava BiH, Predsjednitvo BiH ima ovlatenje da imenuje pet lanova Upravnog odbora Centralne banke BiH na period od est godina. Imenovanje lanova Komisije za ouvanje nacionalnih spomenika: Prema lanu II/2. Aneksa 8. DMS (nadlenost koja se ne nalazi u Ustavu BiH), Predsjednitvo BiH ima ovlatenje da imenuje pet lanova Komisije za ouvanje nacionalnih spomenika. Podsticanje meuentitetske saradnje: Prema lanu III/4. Ustava BiH, Predsjednitvo BiH moe odluiti da podstakne meuentitetsku koordinaciju u stvarima koje nisu u okviru nadlenosti BiH osim ukoliko se jedan entitet tome ne usprotivi. U l. 55. i 56. Poslovnika o radu Predsjednitva BiH predvieno je da se meuentitetska koordinacija odvija putem konferencije na koju se pozivaju relevantni entitetski i dravni zvaninici. Ukoliko bi rezultat konferencije bio pozitivan, entiteti bi potpisati memorandume o razumijevanju kojima bi se obavezali da preduzmu paralelne aktivnosti, ili da osnuju institucije koje e biti zaduene za obavljanje spomenutih aktivnosti u njihovo ime. Drava potpisuje memorandum u svojstvu svjedoka.
442 DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 595.

Nedim Ademovi

185

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer pitanja za provjeru znanja: Kako se vri izbor Predsjednitva BiH, a kako se vri izbor na upranjeno mjesto lana Predsjednitva BiH? Kakvo je miljenje dao ESLJP u vezi sa nainom izbora Predsjednitva BiH? Koliko puta se moe izabrati isti lan Predsjednitva? Kako se donose odluke u Predsjednitvu BiH? Ko titi vitalni interes FBiH ukoliko hrvatski ili bonjaki lan Predsjednitva proglasi odluku destruktivnom po FBiH? Nabroj nadlenosti Predsjednitva BiH i kakve su razlike evidentne kod pojedinih nadlenosti?

11.3. Vijee ministara Bosne i Hercegovine

11.3.1. Uvod
Vijee ministara, kao kolektivni organ, pojedini ministri i Predsjednitvo BiH ine vrhovnu egzekutivnu vlast. Prema tome, vrhovni upravni zadaci u dravi dodijeljeni su tim organima. Mandat VM traje koliko i mandat PSBiH: etiri godine i poklapa se sa mandatom PSBiH. VM je dravni organ u kojem se u najveoj mjeri kreira politika drave. Putem konkretno odreenih akata, kao to su, naprimjer, nacrti zakona i strategije, VM odreuje, konkretno obrauje i provodi dravne ciljeve, predlae pravne i politike mjere za njihovo ostvarivanje. VM nije samo bitan organ za odreivanje i provoenje politike drave. Kao kolegijalni organ i posredstvom svojih ministara, VM nalazi se na elu jednog velikog dravnog upravnog organa dravne uprave. Na taj nain VM snosi veliku odgovornost za provoenje konkretno odreene politike u upravnim tijelima i za pravilno funkcionisanje upravne vlasti. Ne moramo se, onda, uditi to VM i ministri, kao rukovodioci pojedinih resora, imaju pravo, naprimjer, donositi upute ili uredbe kako bi svoju ulogu uinili to funkcionalnijom. Naravno, postoje odreena upravna podruja koja su potpuno izuzeta iz djelokruga rada VM i pojedinih ministarstava, kao to je, naprimjer, centralno dravno bankarstvo.443 Meutim, treba naglasiti da najvaniji politiki zadaci egzekutivne i izvrne vlasti ne smiju biti izuzeti iz vladine odgovornosti i vladinog polja djelovanja, te preneseni na organe koji e uivati nezavisnost i koji nee biti odgovorni vladi i zakonodavnom tijelu. Ustavne odredbe o VM su veoma ture. Naime, lan V/4. Ustava BiH odnosi se samo na kandidovanje, izbor i sastav VM i ima jednu reenicu o nadlenostima tog organa. Ostala pitanja u vezi sa pravima, dunostima i odgovornostima VM, njegovom organizacijom, nainom rada i odluivanja, pravima i dunostima predsjedavajueg, zamjenika predsjedavajueg i lanova VM, kao i odnosom VM pri vrenju funkcija prema drugim tijelima vlasti BiH regulisana su Zakonom o Vijeu ministara.
Istorijski gledano, razlog za ovako uzak ustavni normativni okvir, izgleda, jeste injenica da je ustavotvorac dao prednost Predsjednitvu BiH, kao dijelu vrhovne 443 lan 3. Zakona o Centralnoj banci ukazuje na potpunu nezavisnost ovog ustavnog organa u okviru datih ustavnih i zakonskih okvira.

186

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

egzekutivne vlasti, u poreenju sa VM. Ipak, razvoj ustavnopravnog sistema BiH od 1995. godine do danas ide u prilog tvrdnji da se VM daje vea panja nego Predsjednitvu BiH. To potvruje i injenica da su do danas ak tri puta usvajani novi zakoni o VM, naime, 1997, 2000. i 2003. godine.444 Te promjene zakonske osnove deavale su se, prije svega, zbog injenice da je stalno poveavan broj ministarstava na dravnom nivou, s jedne strane, te da se traio nain da VM funkcionie to djelotvornije, s druge strane. Tako su 1997. godine bila samo dva ministarstva na dravnom nivou (Ministarstvo vanjskih poslova i Ministarstvo vanjske trgovine), a danas ima devet ministarstava. Interes da VM funkcionie kao istinska vlada pokazala je i meunarodna zajednica, ija se uloga u razvoju ustavnopravnog sistema BiH ne moe zanemariti. Meunarodna zajednica izrazila je elju da se VM razvija i da ima slinu ulogu kao u drugim dravama i organizacijama.445

Ulogu VM treba shvatiti trojako. Naime, VM je kolektivni organ i, kao takav, ima svoju ustavnu i zakonsku funkciju i zadatke. Na elu VM nalazi se predsjedavajui VM koji, takoe, ima posebna ovlatenja. Konano, VM je sastavljeno i od ministara koji istovremeno imaju i funkcije (a) zamjenika predsjedavajueg VM (dva ministra), (b) lanova VM i (c) rukovodilaca pojedinih resora. Te tri razliite, ali ne i potpuno odvojene linije sistema rada VM treba posebno tretirati i obrazloiti.

11.3.2. Vijee ministara kao kolektivni organ

VM je kolektivni organ koji ima funkciju vlade na dravnom nivou vlasti u BiH. Prema lanu V/4.a) Ustava BiH, predsjedavajui VM i ministri sainjavaju VM. 11.3.2.1. Imenovanje predsjedavajueg, zamjenika predsjedavajueg i lanova VM U skladu sa lanom V/4. Ustava BiH, Predsjednitvo BiH imenuje predsjedavajueg VM u roku od 15 dana od odravanja konstituiue sjednice PDPSBiH s tim da njegovo imenovanje mora odobriti PDPSBiH. Samo kandidovanje predsjedavajueg je politika odluka partij koje treba do formiraju vlast. Potvrda imenovanja predsjedavajueg VM od PDPSBiH mora biti zavrena u roku od 30 dana od dana imenovanja (lan 9. stav 5. Zakona o VM). Prema lanu 11. stav 1. Zakona, ukoliko imenovanje ne bude potvreno, Predsjednitvo je duno u roku od 8 dana da izvri novo imenovanje i takvu odluku dostavi PDPSBiH. Nakon potvrde imenovanja od PDPSBiH, predsjedavajui imenuje lanove VM (ministre) i zamjenike ministara najkasnije u roku od daljnjih 35 dana i trai od PDPSBiH da potvrdi imenovanje (lan 10. Zakona o VM). Postupak imenovanja i potvrivanja imenovanja ministara i zamjenika ministara mora se zavriti najkasnije u roku od 70 dana od konstituiue sjednice PDPSBiH (lan 10. stav 2. Zakona o VM). Prema lanu 11. stav 2. Zakona, ukoliko imenovanja
444 Prvi Zakon o Vijeu ministara usvojen je 1997. godine (Sl. gl. BiH broj 4/97); drugi Zakon o Vijeu ministara usvojen je 2000. godine (Sl. gl. BiH broj 11/00), a trei Zakon o Vijeu ministara usvojen je 2003. godine (Sl. gl. BiH br. 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 24/08 i Autentino tumaenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Vijeu ministara BiH - Slubeni glasnik BiH broj 94/07). 445 Citat iz: DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 600.

Nedim Ademovi

187

Ustav Bosne i Hercegovine

ne budu potvrena, predsjedavajui je duan da izvri nova imenovanja u roku od 8 dana i da takvu odluku dostavi PDPSBiH. Radi boljeg i efikasnijeg obavljanja vladinih funkcija, predsjedavajui VM ima ovlatenja da imenuje dva ministra za zamjenike predsjedavajueg VM, koji stupaju na dunost nakon to njihovo imenovanje odobri PDPSBiH i koji ne mogu biti iz istih konstitutivnih naroda (l. 5. i 6. Zakona o VM). U skladu sa lanom 32. Zakona o Vijeu ministara, predsjedavajueg VM u sluaju njegove odsutnosti ili druge vrste sprijeenosti da obavlja svoje dunosti zamjenjuje najmlai od zamjenika predsjedavajueg VM. U tom sluaju, navedeni zamjenik predsjedavajueg ima sva prava i dunosti predsjedavajueg VM. U situaciji kada je predsjedavajui trajno sprijeen, ili kada je dao ostavku, zamjenik predsjedavajueg VM nema pravo da zamjenjuje predsjedavajueg, jer u tom sluaju VM kolektivno daje ostavku (lan 12. stav 3. Zakona o VM). Svaki ministar ima jednog zamjenika ministra, osim ministra odbrane koji ima dva zamjenika ministra. Zamjenici ministara su iz razliitih konstitutivnih naroda u odnosu na ministra (lan 7. Zakona o VM). Zamjenici ministara, osim u sluajevima propisanim zakonom, nisu lanovi VM. Da bi VM bolje funkcionisalo, u skladu sa lanom 7. Zakona o VM, zamjenici ministara mogu zamijeniti ministre u sluaju njihove odsutnosti, ili sprijeenosti da obavljaju dunost. Zamjenik ministra koji uestvuje na sjednici VM umjesto odsutnog ministra ima pravo da odluuje u njegovo ime o svim ili o pojedinim pitanjima u skladu sa ovlatenjem koje mu odsutni ministar prenese i koji o tome pismeno obavijesti predsjedavajueg VM. Takoe, i u sluaju kada je ministar trajno sprijeen da obavlja funkcije, kada je podnio ostavku, ili kada je smijenjen, zamjenik ministra zamjenjuje ministra dok novi ministar ne preuzme funkciju (l. 14. i 15. Zakona o VM). 11.3.2.2. Ostavka i razrjeenje predsjedavajueg i lanova VM Predsjedavajui VM podnosi ostavku Predsjednitvu BiH. Ostavka ne mora biti obrazloena. Ako predsjedavajui VM podnese ostavku, ili ako je trajno sprijeen da vri svoju dunost, cjelokupno VM daje ostavku a dunost obavlja do potvrivanja novog predsjedavajueg i lanova VM (lan 12. Zakona o VM). Predsjednitvo BiH moe da predloi smjenu predsjedavajueg VM. Ako PSBiH izglasa nepovjerenje predsjedavajuem, cjelokupno VM daje ostavku, ali dunost obavlja do potvrivanja novog predsjedavajueg i lanova VM. Takoer, PSBiH, na svoju inicijativu, moe izglasati nepovjerenje VM (lan 12. Zakona o VM). U tom sluaju do imenovanja novog sastava VM, postojee VM obavlja svoju funkciju (lan 13. Zakona o VM). Ministri i zamjenici ministara mogu podnijeti ostavku bez obrazloenja predsjedavajuem VM. Predsjedavajui VM najkasnije u roku od 15 dana od dana podnoenja ostavke ministra i zamjenika ministra, i/ili od dana kada je ustanovljeno da je ministar ili zamjenik ministra trajno sprijeen da vri svoju dunost, imenuje njegovog nasljednika (lan 14. Zakona o VM). PDPSBiH mora potvrditi imenovanje novog ministra i/ili njegovog zamjenika u skladu sa uobiajenom procedurom imenovanja. Predsjedavajui VM moe da pokrene

188

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

postupak za smjenu ministra i zamjenika ministra. U oba sluaja PDPSBiH mora donijeti odluku o potvrivanju smjene ministra ili zamjenika ministra (lan 15. Zakona o VM). Nakon toga, u skladu sa uobiajenim postupkom, predsjedavajui VM duan je da imenuje novog ministra, odnosno zamjenika ministra. Kad je rije o zamjeniku predsjedavajueg VM, Zakon o Vijeu ministara ne poznaje posebnu proceduru za ostavku ili razrjeenje, jer je funkcija zamjenika vezana za funkciju ministra. 11.3.2.3. Ovlatenja Vijea ministara Ustav BiH ne navodi taksativno nadlenosti VM. Umjesto toga, lan V/4.a) Ustava BiH upuuje da VM snosi odgovornost za provoenje politike i odluka BiH u oblastima kako je naznaeno u st. 1, 4. i 5. lana III o emu podnosi izvjetaj PSBiH (ukljuujui, najmanje jedanput godinje, izvjetaj o rashodima BiH). Ta definicija nadlenosti VM u lanu V/4.a) Ustava BiH u velikoj mjeri je identina odredbi lana V/3.e) Ustava BiH u kojoj je navedeno da je Predsjednitvo BiH nadleno za izvravanje odluka Parlamentarne skuptine. Prema tome, logino se namee pitanje da li se nadlenosti ova dva tijela egzekutivne vlasti preklapaju. U praksi se pokazalo da u mnogim sluajevima VM definie politiku BiH, pa tako usvaja odreene strategije za dravne aktivnosti kao to su reforma pravosua ili telekomunikacije.446 Da bi se osiguralo potpuno, djelotvorno, kvalitetno i usklaeno obavljanje poslova, VM osniva stalne ili privremene urede, direkcije, slube, odbore i druga tijela. Stalna tijela su: Direkcija za evropske integracije; Generalni sekretarijat; Ured za zakonodavstvo; Odbor za unutranju politiku i Odbor za ekonomiju; Direkcija za ekonomsko planiranje, te Ured koordinatora BD (lan 22. Zakona o VM).

Osim definisanja politike, VM priprema nacrt budeta za institucije BiH, koji se dostavlja Predsjednitvu BiH radi odobrenja. Ukoliko Predsjednitvo BiH odobri prijedlog budeta, on se upuuje u PSBiH [lan V/3.f) Ustava BiH].
Sve do 2008. godine Predsjednitvo BiH je imalo vie formalnu ulogu kada je u pitanju odobravanje predloenog nacrta budeta VM. Meutim, 2008. godine Predsjednitvo BiH je prvi put odbilo da potvrdi budet koji je predloilo VM. Budet je vraen VM, koje nije moglo/htjelo da postupi po nalogu Predsjednitva BiH, te ga je Predsjednitvo BiH na kraju samo dopunilo.447 Takav odnos dviju vrhunskih egzekutivnih vlasti mogu je posebno ako lanovi Predsjednitva BiH ne pripadaju istim politikim partijama ili pozicijama kao predsjedavajui i ministri VM.

446 DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 600. 447 DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 613. i dalje.

Nedim Ademovi

189

Ustav Bosne i Hercegovine Ipak, znaaj VM u vezi sa budetom povean je usvajanjem Zakona o dravnom Fiskalnom vijeu BiH.448 Naime, tim zakonom je uspostavljeno tijelo u kojem dravna vlada i vlade entitet vre koordinaciju svoje fiskalne politike i usvajaju prijedlog gornje granice zaduenja, kao i prijedlog fiskalnih ciljeva budeta institucija BiH i entitet. Donoenjem tog zakona i ulogom VM u Fiskalnom vijeu BiH indirektno se vri pritisak na Predsjednitvo BiH da ne stavlja prigovore na nacrt budeta koji je pripremilo VM.449

11.3.2.4. Rad Vijea ministara U principu, rad VM nije propisan Ustavom BiH. Prema tome, uloga zakonodavca je da ovaj segment regulie zakonom, to je i uraeno donoenjem Zakona o VM. VM moe poeti da radi ukoliko su ispunjene dvije pretpostavke: predsjedavajui VM je imenovan na ustavan i zakonit nain; dovoljan broj ministara i zamjenika ministara koji su imenovani i ije je imenovanje potvreno saglasno Zakonu o VM da se osigura da VM moe odravati sjednice i donositi odluke, ili postupati saglasno Zakonu o VM (lan 11.a Zakona o Vijeu ministara).

Prema lanu 16. stav 3. Zakona o VM, VM moe odrati sjednicu i odluivati ako sjednicama prisustvuje vie od polovine njegovih lanova. S obzirom na to da lan V/4.a) Ustava BiH propisuje da VM ine predsjedavajui i ministri, potrebno je da bude imenovano minimalno predsjedavajui i pet ministara kako bi VM moglo poeti da radi. To, ujedno, ini i kvorum. VM je kolegijalni organ. U svom radu VM usvaja odluke, zakljuke i rjeenja, usvaja nacrte i prijedloge zakona, analize, informacije, strategijske dokumente, programe, sporazume, protokole i druga akta. Nain glasanja u VM zavisi od toga da li VM glasa o pitanjima i temama o kojima u daljnjoj proceduri konano odluuje PSBiH ili ne (lan 18. Zakona o VM). (a) Kada usvaja odreenu odluku iz svoje nadlenosti o kojoj PSBiH mora konano glasati i donijeti odluku, VM mora imati veinu glasova lanova koji su prisutni i koji glasaju. (b) O ostalim pitanjima VM, u pravilu, odluuje konsenzusom lanova koji su prisutni i koji glasaju posebno o propisima, imenovanjima i postavljenjima iz djelokruga VM, Poslovniku i njegovom tumaenju. U sluaju da se konsenzus ne postigne, predsjedavajui VM saziva lana, odnosno lanove VM, koji je (su) protiv kako bi se postiglo rjeenje. U sluaju da konsenzus ni na taj nain ne bude postignut u roku od sedam dana, odluku donosi VM veinom glasova lanova koji su prisutni i koji glasaju s tim da navedena veina podrazumijeva glas najmanje jednog lana iz svakog konstitutivnog naroda. Taj glas mogu dati samo predsjedavajui i/ili, po potrebi, zamjenik predsjedavajueg VM. U sluaju da zamjenik ministra zamjenjuje ministra, glas navedenog zamjenika ministra takoe se rauna da bi se postigla veina i da bi se utvrdilo postojanje konsenzusa. Glas navedenog zamjenika ministra ne smatra se glasom pripadnika bilo kojeg od konstitutivnih naroda.
448 Sl. gl. BiH broj 63/08. 449 Ibid, fusnota 447.

190

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

11.3.2.5. Vijee ministara versus entiteti i konstitutivni narodi Na osnovu prethodno iznesenih obrazloenja o sastavu i funkcionisanju VM, moemo zakljuiti da je VM profesionalno tijelo koje ima veoma skromnu ulogu u zatiti entitetskih interesa ili interesa konstitutivnih naroda. Samim tim, i entiteti, tj. pripadnici konstitutivnih naroda, nemaju veliki uticaj na rad VM. Prethodno navedeno se moe zakljuiti iz vie ustavnih i zakonskih odredaba. (a) Prije svega, odluku o imenovanju predsjedavajueg VM donosi Predsjednitvo BiH za ije donoenje nije potreban konsenzus lanova Predsjednitva BiH, jer se odluka ne ubraja u ovlatenja iz lana V/2.a)-e) Ustava BiH. Prema tome, Ustav BiH je iskljuio mogunost da pri imenovanju predsjedavajueg VM lanovi Predsjednitva BiH pokrenu institut zatite vitalnog entitetskog interesa. (b) Imenovanje predsjedavajueg i lanova VM potvruje samo PDPSBiH, znai, tijelo koje predstavlja sve graane BiH. Samim tim, federalni sistem imenovanja ministara (najvie 2/3 iz FBiH, najmanje 1/3 iz RS) je samo princip za imenovanje lanova VM i on ne prua osnovu da ministri zastupaju interese entitet u dravnoj vladi.450 (c) Zakon o VM dao je samo jednu mogunost da se entitetski interesi uzmu u obzir kada je u pitanju rad VM. Naime, prema Autentinom tumaenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o VM iz 2007. godine, sjednica VM moe biti prolongirana ukoliko ne bude prisutan niti jedan lan VM iz nekog entiteta. S tim ciljem bie uspostavljen mehanizam prema kojem e osoba, odnosno osobe koje sazivaju sjednicu i osoba koja predsjedava sjednicom uloiti maksimalne napore kako bi osigurale da najmanje jedan lan imenovan s teritorije svakog entiteta bude prisutan na sjednici. Ukoliko ti napori ne uspiju, osoba, odnosno osobe koje sazivaju sjednicu, ili osoba koja predsjedava sjednicom e odgoditi odravanje sjednice za minimalno tri dana i maksimalno sedam dana. (d) Isti princip vai i kada nije prisutan barem jedan pripadnik iz reda nekog konstitutivnog naroda. (e) Odluke VM, o kojima konano odluuje PSBiH, donose se iskljuivo prema principu proste veine onih koji su prisutni i koji glasaju. Entitetski glasovi ili glasovi pripadnika konstitutivnih naroda nemaju ulogu, jer se ti interesi mogu legitimno braniti u PSBiH putem entitetskog prava veta ili putem zatite vitalnog nacionalnog interesa. (f) Ukoliko se radi o konanim odlukama VM, odluke se donose konsenzusom. Ukoliko nema konsenzusa, prema Autentinom tumaenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Vijeu ministara BiH iz 2007. godine, samo ako predsjedavajui ili njegov zamjenik glasa protiv odluke, moe se raunati da ne postoji podrka konstitutivnog naroda.

11.3.3. Predsjedavajui Vijea ministara

U principu, predsjedavajui VM ima najveu ulogu pri sastavljanju VM. Naime, on je ovlaten da procijeni koje osobe e najbolje voditi vladu (lan 10. Zakona o VM). Osim toga, predsjedavajui VM je direktno odgovoran za rad Direkcije za evropske integracije, to podrazumijeva njegovu punu angaovanost. Njegove ostale uloge sastoje se najveim dijelom u rukovoenju VM. Tako, prema lanu 28. Zakona o VM, on je nadlean da:

450 Vie o tome vidi, DAoust u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 609. i dalje.

Nedim Ademovi

191

Ustav Bosne i Hercegovine

usklauje rad VM, kao institucije, odreuje njegovu dinamiku, prioritete itd; usklauje odnose VM sa drugim institucijama BiH, entitet i BD, posebno vlad; saziva i predsjedava sjednicama VM, te pravi dnevni red sjednic VM; provodi odluke VM.

11.3.4. Ministarstva i ministri

Funkciju ministara kao lanova VM ili kao zamjenika predsjedavajueg VM treba odvojiti od funkcije ministara kao rukovodioca jednog vladinog resora. Ve smo naveli da je VM kolegijalni organ koji, u principu, odreuje politike smjernice za sfere djelovanja dravne vlade, kao to su vanjska politika ili vanjska trgovina, pravosue, odbrana itd. To dokazuje i injenica da lan 22. Zakona o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH451 propisuje da je ministar obavezan da na poetku svake godine usvoji program rada koji mora sadravati aktivnosti usaglaene sa politikama koje utvrde predsjedavajui i zamjenici predsjedavajueg VM u skladu sa lanom 29. Zakona o VMBiH. S druge strane, vladin resor ili ministarstvo je organ uprave koji obavlja upravne i strune poslove iz nadlenosti BiH u jednom ili vie srodnih podruja u kojima u cjelini, ili u obimu odreenim zakonom, odnosno drugim propisom, neposredno obezbjeuje primjenu zakona i drugih propisa i odgovara za njihovo izvravanje. Ministarstvo priprema zakone i druge propise i opte akte iz svog djelokruga, te obavlja i druge poslove odreene posebnim zakonima i drugim propisima (lan 4. Zakona o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH). Ministar samostalno i odgovorno rukovodi ministarstvom u ijem okviru se implementira definisana politika VM. Prema tome, VM se ne bi smjelo mijeati u rad ministarstva, niti donositi kolegijalne odluke za pojedino ministarstvo ukoliko ministarstvo radi u okvirima odreene politike VM. Kada ministarstvo donosi odluke, ono tada djeluje kao vlada. Kao to smo prethodno naveli, u lanu V/4. Ustav BiH je predvidio samo dva ministarstva: Ministarstvo vanjskih poslova i Ministarstvo vanjske trgovine. Ipak, u istoj reenici predvieno je da e VM imenovati i druge ministre po potrebi, a koji e preuzeti dunost po odobrenju PDPSBiH. Danas, 16 godina nakon stupanja Ustava BiH na snagu, BiH ima devet ministarstava: 1. Ministarstvo vanjskih poslova; 2. Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa; 3. Ministarstvo finansija i trezora; 4. Ministarstvo komunikacija i prometa; 5. Ministarstvo civilnih poslova; 6. Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice;
451 Sl. gl. BiH br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09.

192

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

7. Ministarstvo pravde; 8. Ministarstvo sigurnosti i 9. Ministarstvo odbrane. Raspodjela ministarstava meu politikim partijama je, u principu, politiki dogovor i ona se vri njihovim pregovaranjem. Pregovori se obino vode paralelno sa pregovorima o platformi za rad VM. Pri sastavljanju VM potrebno je voditi rauna o federalnoj zastupljenosti u VM, jer lan V/4.b) Ustava BiH propisuje da najvie 2/3 ministara moe biti iz FBiH, a minimalno 1/3 ministara iz RS. Dva ministra uvijek imaju i funkciju zamjenika predsjedavajueg VM. Svaki ministar ima jednog zamjenika ministra, osim ministra odbrane koji ima dva zamjenika. Zamjenici ministara nisu lanovi VM osim ako ne zamjenjuju ministre u sluaju njihove odsutnosti ili sprijeenosti da obavljaju dunost (lan 7. Zakona o VM). Odgovornost za rad ministarstva snosi iskljuivo ministar ili zamjenik ukoliko zamjenjuje ministra (lan 8. Zakona o VM). Predsjedavajui VM ne moe smijeniti ministra ili njegovog zamjenika, ali moe inicirati njihovu smjenu u PDPSBiH (lan 15. Zakona o VM). Prema tome, ministri, kao elnici ministarstava, posebni su egzekutivni organi koji nisu pravno, ve iskljuivo politiki odgovorni predsjedavajuem VM. Stoga je potrebno razlikovati funkciju ministra kao lana kolektivnog tijela VM i ministra kao rukovodioca jednog vladinog resora. Prema lanu 33. Zakona o VM, lanovi VM, osim prava i dunosti neposrednog rukovoenja radom ministarstva i odgovornosti za stanje u oblastima iz djelokruga rada ministarstva, mogu inicirati i razmatrati pitanja i utvrivati stavove prema pojedinim pitanjima koja nisu iz djelokruga ministarstva kojim rukovode. Pri tome, mora se raditi o pitanjima koja se ubrajaju u ustavnu nadlenost VM. Ministri imaju pravo i obavezu da uestvuju na sjednicama domova PSBiH (lan 68. Poslovnika PDPSBiH i lan 62. Poslovnika DNPSBiH).
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta je prvenstveni zadatak VM? Opii kompletan postupak sastavljanja VM, ukljuujui i zamjenike predsjedavajueg. ta se deava u sluaju privremene, a ta u sluaju stalne odsutnosti ili sprijeenosti predsjedavajueg i ministara da obavljaju svoju funkciju? Kako se rauna glas zamjenika ministra? Kako predsjedavajuem, a kako ministru ili njegovom zamjeniku prestaje funkcija? ime se bavi i ta je zadatak VM? Koji su uslovi da VM pone da radi, te kako se donose odluke? Opii ustavne i zakonske argumente koji govore u prilog tome da VM mora funkcionisati bez velikog uticaja entitet i/ili pripadnika etnikih zajednica. Kakva je funkcija predsjedavajueg VM? Kakav je odnos izmeu VM i pojedinih ministara? Koliko ministarstava ima na dravnom nivou u BiH?

Nedim Ademovi

193

Ustav Bosne i Hercegovine

11.4. Stalni komitet za vojna pitanja

Kada je Ustav BiH stupio na snagu, tj. 14. decembra 1995. godine, nadlenost u podruju odbrane pripadala je entitetima. Izuzetak od ovog pravila bilo je civilno zapovjednitvo oruanim snagama, koje je odredbom Ustava pripalo Predsjednitvu BiH. Naime, prema lanu V/5. Ustava BiH, svaki lan Predsjednitva [BiH], po slubenoj dunosti, vri funkciju civilnog zapovjednika oruanih snaga. Godine 2005. entitetske oruane snage su ujedinjene i reorganizovane u Oruane snage BiH. S obzirom na to, tumaenje i relevantnost odredbe lana V/5. Ustava BiH, ukljuujui Stalni komitet za vojna pitanja, imaju razliit znaaj za period do 2005. i nakon te godine. Do 2005. godine pitanje odbrane BiH ubrajalo se u entitetsku nadlenost. To znai da je BiH imala dvije razliite i odvojene entitetske vojske, to je ukljuivalo sve dodatne nadlenosti, kao to su regrutovanje, obuka, opremanje i komandovanje. Ipak, Ustav BiH je ograniio entitete u smislu da ne smiju prijetiti silom, niti upotrebljavati silu protiv drugog entiteta, a oruane snage jednog entiteta ne smiju ui, niti boraviti na teritoriji drugog entiteta bez saglasnosti njegove vlade i Predsjednitva BiH. Konano, sve oruane snage u BiH moraju funkcionisati u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom BiH [lan V/5.a) Ustava BiH]. Meutim, kao to je prethodno navedeno, civilno zapovjednitvo nad oruanim snagama u BiH dato je lanovima Predsjednitva BiH. ta se podrazumijeva pod civilnim zapovjednitvom nad oruanim snagama? U svojoj Odluci broj U 5/98-IV USBiH je naglasio da to ukljuuje pravo lana Predsjednitva BiH iz odreenog entiteta da donese odluku o upotrebi oruane snage tog entiteta u sluaju vanjske opasnosti.452 Meutim, ostali zadaci koje obuhvata civilna komanda razliito su tumaeni, s jedne strane, u FBiH i u RS, s druge strane. U FBiH sve funkcije civilnog zapovjednitva nad oruanim snagama FBiH su prenesene Ustavom FBiH na dva lana Predsjednitva BiH izabrana sa teritorije FBiH (lan IX.11.2. Ustava FBiH i Zakljuak Parlamenta FBiH broj 1/2-02-442/02 od 27. juna 2002. godine). Na taj nain komanda nad bonjakom komponentom u vojsci FBiH je eksplicitno data bonjakom lanu Predsjednitva BiH, a komanda nad hrvatskom komponentom data je hrvatskom lanu Predsjednitva BiH.453 Funkcionisanje vojske u ostalom dijelu bilo je u potpunosti regulisano entitetskim zakonom. Na dnevnoj osnovi vojskom je upravljalo Ministarstvo odbrane iji je ministar bio dio entitetske vlade FBiH. U RS sva vojna pitanja su tretirana kao iskljuivo entitetska nadlenost, te su entitetske institucije nadlene za cjelokupnu komandu. Prema lanu V/5.a) Ustava BiH, lan Predsjednitva BiH iz RS je mogao biti civilni zapovjednik samo u sluaju vanjske prijetnje teritorijalnom integritetu BiH.454 Krajem 2003. godine formirano je Ministarstvo odbrane BiH na dravnom nivou,455 a 2005. godine PSBiH je usvojila dravni Zakon o odbrani.456 Krajem
452 Odluka od 18. augusta 2000. godine, taka 57. 453 Vojska FBiH je sama po sebi rezultat reformskog procesa kojim su prijanja Armija RBiH i Hrvatsko vijee obrane ujedinjeni 1996. godine. 454 Vie o tome vidi, Bainter u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 616. i dalje. 455 Sl. gl. BiH broj 42/03. 456 Sl. gl. BiH broj 43/03.

194

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

2005. godine, na osnovu lana III/5.a) Ustava BiH, entiteti su potpisali Sporazum o prenosu nadlenosti za odbranu sa entitet na dravu.457 Nakon toga, usvojen je novi Zakon o slubi u Oruanim snagama,458 ime su entitetske oruane snage spojene u nove Oruane snage BiH. Prenos nadlenosti na polju odbrane sa entitet na dravu i ukidanje entitetskih vojski 2005. godine uinili su lan V/5.a) Ustava BiH potpuno pravno bespredmetnim, osim to je zadrana uloga Predsjednitva BiH kao civilnog zapovjednika oruanih snaga. Stalni komitet za vojna pitanja bio je jedini organ (koordinaciono tijelo459) na dravnom nivou koji je bio nadlean za odbranu. Zbog tog razloga, meunarodna zajednica je uloila znaajna sredstva u razvijanje Stalnog komiteta za vojna pitanja. Meutim, nakon uspostavljanja dravnog Ministarstva odbrane, ovo tijelo je znatno izgubilo znaaj. Stalni komitet za vojna pitanja je ustavni organ. Meutim, njegove nadlenosti su u diskreciji Predsjednitva BiH, koje mu moe poveati, ali i smanjiti ovlatenja. Danas su nadlenosti Komiteta definisane u Zakonu o odbrani BiH. Prema lanu 32. Zakona, Komitet, ako Predsjednitvo BiH ne odlui drugaije: a) razmatra i daje savjete o sigurnosnoj politici i odbrambenoj politici BiH, koje se pripremaju prema uputstvu ministra odbrane; b) daje savjete Predsjednitvu BiH o postavljenju naelnika i zamjenika naelnika Zajednikog taba, komandanata i zamjenika Operativne komande Oruanih snaga i Komande za podrku Oruanim snagama.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kome pripada nadlenost za odbranu u BiH? ta je Stalni komitet za vojna pitanja i kakva je njegova uloga? Kako su prenesene nadlenosti za pitanje odbrane sa entitet na dravu?

11.5. Centralna banka Bosne i Hercegovine

11.5.1. Uvod
CBBiH je jedna od est ustavnih institucija BiH sa sjeditem u Sarajevu, glavnom gradu BiH. U lanu VII Ustav BiH regulie osnovne ustavne elemente i karakteristike CBBiH. Ostali aspekti su regulisani putem Zakona o CBBiH.460 U BiH postoji samo jedna centralna banka: entiteti nemaju centralne banke. Osnovni razlog za to je injenica to lan III/1.d) Ustava BiH propisuje monetarnu politiku kao nadlenost drave. CBBiH je osnovna banka BiH i nezavisna finansijska upravna institucija. Prema tome, u smislu funkcionalne podjele vlasti, CBBiH je upravna vlast, ali nije pod kontrolom vrhovne egzekutivne vlasti.
457 458 459 460 Sl. gl. BiH broj 04/06. Sl. gl. BiH broj 88/05. Odluka USBiH broj U 5/98-IV od 18. augusta 2000. godine, taka 56. Sl. gl. BiH br. 1/97, 29/02, 8/03, 13/03, 14/03, 9/05, 76/06 i 32/07.

Nedim Ademovi

195

Ustav Bosne i Hercegovine

Nezavisnost CBBiH ogleda se u njenoj organizacijskoj autonomiji, finansijskoj i operativnoj nezavisnosti. Naime, drava i entiteti ne mogu uticati na rad CBBiH, te odreivati njen politiki kurs u radu. Takoe, niti jedan organ u BiH ne moe davati instrukcije za rad ovoj banci, niti se bilo ko smije mijeati u rad CBBiH. CBBiH ima zakonsko pravo da interne stvari regulie autonomno. Dodatno tome, CBBiH nije budetska institucija BiH, ve ima vlastite izvore prihoda. Prema tome, organizacijska i finansijska nezavisnost su osnova za operativnu nezavisnost CBBiH, koja je propisana lanom 3. Zakona o CBBiH. Za razliku od ostalih ustavnih institucija, CBBiH ima status pravnog lica. Prema tome, CBBiH moe biti nosilac prava i obaveza onako kako joj to doputa pravni sistem BiH. Upravo zbog tog razloga, lan 1. Zakona o CBBiH propisuje da CBBiH ima mogunost da sklapa ugovore, da nabavlja i raspolae pokretnom i nepokretnom imovinom, te da je strana u sudskim postupcima (lan 1. stav 2. Zakona o CBBiH). Iako je njeno formiranje predvieno Ustavom BiH koji je stupio na snagu 14. decembra 1995. godine, CBBiH je poela da radi 11. augusta 1997. godine. Finansijsko okruenje u kojem je poela da radi bilo je veoma kompleksno. Postojale su dvije institucije sline centralnoj banci u okviru Narodne banke BiH u Sarajevu, a postojala je i Narodna banka RS (obje su bile podrunice nekadanje Narodne banke Jugoslavije, koje su postale posebne institucije za vrijeme rata). Zavodi za platni promet, koje je kontrolisala drava, imali su glavnu ulogu u bankarskim i platnim sistemima, mada su, u sutini, postojala tri odvojena regionalna zavoda u BiH i etiri valute koje su se upotrebljavale u zemlji: bosanski dinar, jugoslovenski dinar, hrvatska kuna i njemaka marka.461 Danas, 14 godina nakon poetka rada, CBBiH je jedna od najuspjenijih i veoma respektabilnih institucija u BiH koja je postigla izuzetne rezultate u monetarnoj i finansijskoj politici i sistemu.

11.5.2. Organizacija CBBiH

CBBiH se sastoji od Upravnog vijea, te uprave koju ine guverner i tri viceguvernera, te osoblje. Centralna banka ima Centralni ured, tri glavne jedinice i dvije filijale. Centralni ured CBBiH nalazi se u Sarajevu. Glavne jedinice su Glavna jedinica Sarajevo, Glavna banka RS Banja Luka i Glavna jedinica Mostar. Filijale su Filijala CB u Brkom i Filijala Glavne banke RS na Palama (lan 5. Zakona o CBBiH). 11.5.2.1. Upravno vijee Upravno vijee CBBiH je nadleno za vrhovnu upravu i kontrolu provoenja politike, administraciju i poslovanje CBBiH. Pri izvravanju svoje funkcije Upravno vijee mora periodino da vri procjenu monetarne i ekonomske situacije. S tim ciljem uprava CBBiH izvjetava Upravno vijee, ne manje od jednom mjeseno, o administraciji i djelatnostima CBBiH, o voenju njene monetarne i regulatorne politike, o solidnosti finansijskog sistema, te o stanju novca, kapitala i deviznog trita, ukljuujui sve dogaaje i uslove
461 Nicholl u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 871. i dalje.

196

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

koji imaju, ili e imati, znaajan efekat na upravljanje ili poslovanje CBBiH, na provoenje njene politike, na finansijski sistem ili na spomenuta trita (lan 6. Zakona o CBBiH). Prema lanu VII/2. i 3. Ustava BiH, sastav prvog Upravnog vijea nije bio isti kao naknadnih upravnih vijea. Prvo Upravno vijee CBBiH se sastojalo od guvernera, kojeg je imenovao Meunarodni monetarni fond, nakon konsultacije sa Predsjednitvom BiH, i tri lana koje je imenovalo Predsjednitvo BiH, od kojih su dva bila iz FBiH (jedan Bonjak i jedan Hrvat, koji su dijelili jedan glas) i jedan iz RS. Svi lanovi su imali mandat od 6 godina. Guverner nije mogao biti dravljanin BiH niti bilo koje susjedne drave. Imao je odluujui glas u sluaju nerijeenog ishoda glasanja. Nakon toga, Upravno vijee CBBiH se sastoji od pet lica koja imenuje Predsjednitvo BiH na period od 6 godina. Vijee bira guvernera meu svojim lanovima i imenuje ga na period od 6 godina. Nadlenosti Upravnog vijea CBBiH su odreene lanom 7. Zakona o CBBiH. Izmeu ostalog, Vijee je nadleno za najvei broj internih pitanja CBBiH, kao to su donoenje Pravilnika CBBiH i drugih internih akata, organizacija CBBiH, odobravanje imenovanja guvernera, viceguvernera i glavnog internog revizora CBBiH itd. Osim toga, CBBiH je nadlena da: utvruje monetarnu politiku u BiH; da odredi nominalnu vrijednost i veliinu novanica i kovanog novca, za njihovu proizvodnju i uvanje, kao i za uslove za opoziv novca. O dizajnu novanica i kovanog novca odluuje Upravno vijee uz odobrenje Predsjednitva BiH; usvaja sve opteprimjenljive propise, smjernice i upute; odobrava sve izvjetaje i preporuke koje CBBiH treba da dostavi PSBiH i Predsjednitvu BiH; odluuje o prisustvu CBBiH u meunarodnim organizacijama itd. 11.5.2.2. Uprava CBBiH: guverner i viceguverneri Kao to je prethodno navedeno, Upravno vijee bira guvernera meu svojim lanovima na mandat od est godina. Prema tome, treba razlikovati funkciju osobe koja je lan Upravnog vijea od te iste osobe koja je guverner CBBiH. Prvog guvernera CBBiH birao je Meunarodni monetarni fond i on nije mogao biti dravljanin BiH. Guverneri koji su birani kasnije moraju biti dravljani BiH. Guverner je osoba od velikog povjerenja, koja ima profesionalno iskustvo u monetarnim i bankarskim poslovima (lan 8. Zakona o CBBiH). Guverner je glavni izvrni funkcioner CBBiH, zaduen za svakodnevno poslovanje banke. Guverner je odgovoran Upravnom vijeu za izvrenje njihovih odluka, te za upravu i kontrolu administracije i djelatnosti Centralne banke (lan 18. Zakona o CBBiH). Osim toga, guverner saziva i predsjedava sjednicama Upravnog vijea. U sluaju davanja jednakog broja glasova za i protiv neke odluke u Upravnom vijeu, glas guvernera je odluujui (lan 14. Zakona o CBBiH).

Nedim Ademovi

197

Ustav Bosne i Hercegovine

Guverner je, ujedno, i glavna osoba uprave CBBiH, koju ine, osim guvernera, i tri viceguvernera CBBiH. Viceguvernere imenuje guverner uz odobrenje Upravnog vijea (lan 17. Zakona o CBBiH).

11.5.3. Nadlenosti CBBiH

Osnovni zadaci CBBiH, koji se izvravaju pod nadlenou njenog Upravnog vijea, definisani su u lanu 2. Zakona o CBBiH. To su: da definie, usvoji i kontrolie monetarnu politiku BiH putem izdavanja domae valute (konvertibilna marka) prema kursu odreenom u lanu 32. tog zakona (jedna konvertibilna marka za 0,511292 eura, odnosno jedan euro iznosi 1,955830 konvertibilnih maraka) i uz puno pokrie slobodnih konvertibilnih deviznih sredstava, te putem izvravanja ostalih funkcija koje ima prema ovom zakonu; da dri i upravlja slubenim deviznim rezervama CBBiH na siguran i profitabilan nain; da potpomogne ili uspostavi i odrava odgovarajue platne i obraunske sisteme; da usklauje djelatnosti agencija za banke, koje su nadlene za izdavanje bankarskih licenci i vrenje supervizije banaka u entitetima; da prima depozite od BiH i komercijalnih banaka radi ispunjavanja zahtjeva za postojanje obaveznih rezervi. CBBiH moe drati i depozite entitet i drugih javnih institucija, kao i druge rezerve komercijalnih banaka, ukoliko to one ele; da stavlja u opticaj i povlai iz opticaja domau valutu, pridravajui se strogo pravila currency boarda definisanog u Zakonu o CBBiH, te da provodi radnje kojim pomae u borbi protiv finansijskog kriminala i opstrukcije provoenja DMS u dijelu koji se odnosi na banke. 11.5.3.1. Strict Currency Board CBBiH funkcionie kao Strict Currency Board. To je jedna od najvanijih politika i pravila CBBiH. U prilog tome govori i lan 11. stav 1. Zakona o CBBiH, prema kojem e svaki lan Upravnog vijea, ukljuujui i guvernera, biti odstranjen ukoliko kri pravilo Strict Currency Boarda uspostavljeno zakonom. ta znai Strict Currency Board? Cilj ove politike i ovog pravila je stvaranje fiksnog kursa u odnosu na vrstu valutu (KM/euro; lan 32. Zakona o CBBiH) i odravanje konvertibilnosti domae valute. To pravilo je obezbijedilo vrsto nominalno utoite za monetarnu politiku zemlje, finansijsku stabilnost za sloeno politiko okruenje u BiH i odreenu vrstu i mogunost da se provodi monetarna politika s obzirom na to da nakon rata nisu postojala finansijska trita zasnovana na trinoj ekonomiji.462

462 Nicholl u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 873. i dalje.

198

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

Primjer pitanja za provjeru znanja: Koji je ustavni i pravni okvir za regulisanje CBBiH? U emu se ogleda nezavisnost CBBiH? Opii internu organizaciju CBBiH i nadlenosti njenih organa. ta su nadlenosti CBBiH? ta znai Strict Currency Board?

11.6. Ustavni sud Bosne i Hercegovine

11.6.1. Uvodna rije
Pod pojmom ustavno sudstvo u irem smislu rijei podrazumijevano sudsku vlast koja ima zadatak da titi provoenje ustava. Kada se kae provoenje ustava, misli se na bilo koji odnos na koji ustav djeluje: izmeu dravnih organa, izmeu razliitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti, izmeu drave i pojedinca itd. Ustavno sudstvo u uem smislu podrazumijeva postojanje posebnog suda ija je nadlenost da ispituje usaglaenost zakona sa ustavom.463 Ta usklaenost podrazumijeva kako materijalnu usklaenost (sadrajnu), tako i formalnu usklaenost, tj. da li je zakon donesen u skladu sa propisanim procedurama i da li su ga donijeli ovlateni organi. Pravnu dravu je nemogue zamisliti bez ustavnog sudstva.464 Naime, sastavni dio principa pravne drave je princip ustavnosti, znai, jedinstvo i harmoninost pravnog sistema u skladu sa ustavom (normativnohijerarhijska usklaenost). Kada ne bi postojalo tijelo koje bi institucionalno titilo princip ustavnosti, i pravna drava bi bila znatno ugroenija. Ustavno sudstvo je specifina vlast. S jedne strane, ustavni sudovi imaju nadlenosti da se mijeaju u druge vlasti: da kontroliu konane odluke redovnih sudova, upravnu vlast i upravno sudstvo u smislu ustavnosti, da stavljaju van snage protivustavne zakone, rjeavaju sporove izmeu razliitih nivoa vlasti itd. S druge strane, odluke ustavnih sudova se esto veoma jako reflektuju na politiku stvarnost u dravi. Naime, odluke ustavnih sudova ne predstavljaju konkretizaciju zakona koji detaljno normira pojedine ivotne odnose, kao to je to sluaj kod redovnih sudova, ve one oblikuju politike odnose ureene ustavom. Zbog toga nam se esto ini da ustavno sudstvo odluuje, ustvari, na osnovu zamagljenog politikog prava i donosi odluke koje vode ka politizaciji sudstva, to je suprotno biu sudske vlasti.465 Taj osjeaj je intenzivniji nego kod bilo kojeg drugog suda, jer ustavni sudovi odluuju na osnovu interpretacije iroko postavljenih i esto nedefinisanih ustavnih standarda. Zbog te kombinacije nadlenosti i karaktera odluka, esto se govori da je ustavno sudstvo etvrta vlast. Ipak, to nije tano. Ustavno sudstvo pripada sudskoj vlasti. To logino proizlazi i iz samog naziva ustavno sudstvo. Dalje, ustavnosudska kontrola je pravna kontrola. Odluke ustavnih
463 hlinger, 2009, str. 453. 464 Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 269. 465 Schmitt, 1931, str. 22.

Nedim Ademovi

199

Ustav Bosne i Hercegovine

sudova su sudske odluke, donesene na osnovu pravnih normi, a ne politikog prava, kojima se odluuje u pravnim pitanjima. Meutim, upravo ta njegova specifina uloga nalae ustavnom sudstvu da primjenjuje princip sudske samokontrole (eng. judicial self-restraint). To znai da ustavno sudstvo mora paziti na princip podjele vlasti i ne zloupotrebljavati svoja ovlatenja tako to e se mijeati u nadlenosti, prije svega, zakonodavne, ali i egzekutivne i upravne vlasti. Prema tome, ustavno sudstvo mora podravati politike odluke zakonodavca, ili diskreciju egzekutivne i upravne vlasti datu zakonom, ukoliko se time moe nai opravdanje u tumaenju ustava. Istorijski gledano, ideja o kontroli ustavnosti potie iz miljenja Saveznog vrhovnog suda SAD u Odluci Marburi protiv Medisona (eng. Marbury v. Madison; 1 Cranch 137/1803) iz 1803. godine. U toj odluci glavni sudija Maral (Chief Justice Marshall) prvi put je stavio van upotrebe jedan zakon koji je bio suprotan Ustavu SAD sa obrazloenjem da sud mora imati takvu mogunost ukoliko su pravni akti razliite hijerarhijskonormativne snage i suprotni jedan drugome. A stavljanje van snage protivustavnog zakona je po prirodi stvari nadlenost sudske vlasti. Prvi ustavni sud u svijetu je osnovan u Austriji 1920. godine, kao specijalizovan sudski organ za zatitu ustavnosti.
Zatita ustavnosti putem specijalizovanih ustavnih sudova samo je jedna od razliitih mogunosti institucionalne zatite ustavnosti. Naime, zatita ustavnosti moe biti politika, dodijeljena parlamentu (to je danas u svijetu prevaziena stvar) ili specijalnom politikom organu osnovanom za tu svrhu, kao to je, naprimjer, francuski Ustavni savjet (fran. Conseil Constitutionnel), ili sudska, dodijeljena redovnim (vrhovnim) sudovima, kao to je to sluaj, naprimjer, u SAD, ili specijalnim ustavnim sudovima kao to je to sluaj u BiH.

BiH ima ustavno sudstvo od 1963. godine. Meutim, kao i za cijeli Ustav BiH, tako i za USBiH vai premisa da je, osim kontinuiteta ustavnopravnog subjektiviteta BiH, ostalo malo slinosti sa prijanjim republikim ustavnim sudom.466 Novi ustav donio je faktiki i novi ustavni sud.467 Osnovni pravni okvir za USBiH je lan VI Ustava BiH. Ostala pitanja su regulisana Pravilima USBiH.468

11.6.2. Sastav i sudije

11.6.2.1. Sastav i izbor sudija Ustavnog suda Bosne i Hercegovine Na osnovu lana VI/1.a) Ustava BiH, sud se sastoji od devet lanova. etiri lana bira Predstavniki dom FBiH, a dva lana Skuptina RS. Preostala tri lana bira predsjednik ESLJP nakon konsultacije sa Predsjednitvom BiH (sastav: 4-2-3). Samim tim, u izbor sudija USBiH nije ukljueno VSTV na bilo koji nain, to je jedini izuzetak kada je u pitanju generalno izbor sudija u BiH.

466 Steiner/Ademovi, 2010, str. 623. 467 Generalno o ustavnom sudstvu, ustavnosti i zakonitosti vidi i: Pobri, 2000, str. 459. i dalje, Markovi, 2009, str. 528. i dalje, Trnka, 2000, str. 443. i dalje. 468 Sl. gl. BiH br. 60/05, 64/08 i 51/09.

200

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

Sastav Suda se temelji na federalnom principu, jer sastavne jedinice BiH imaju pravo da biraju sudije USBiH. Kad je rije o meunarodnim sudijama, postoji ogranienje u smislu da se iskljuuje mogunost izbora sudija iz drava koje su susjedi BiH (Hrvatske, Srbije i Crne Gore). Postavljenje meunarodnih sudija u najvii sud drave objanjava se procjenom ustavotvorca da e ovaj sud imati izuzetno veliki znaaj u tekim vremenima nakon rata. Poreenja radi, kada je rije o egzekutivnoj (Predsjednitvo BiH i VM) i zakonodavnoj vlasti (PSBiH), ustavotvorac je odustao od toga da u Ustav BiH usidri neki elemenat meunarodnog uticaja. S druge strane, za institucije koje su trebale uivati potpunu neutralnost traio se garant koji bi osigurao njihovu nezavisnost od etno-politikog uticaja. Taj garant je naen angaovanjem stranih eksperata, i to u USBiH i CBBiH.469 Od izabranih sudija USBiH bira jednog predsjednika i tri potpredsjednika tajnim glasanjem, veinom glasova svih sudija (lan 83. i dalje Pravila USBiH). Predsjednik, iji je mandat tri godine, bira se rotacijom sudija iz konstitutivnih naroda BiH s tim da u dva uzastopna mandata predsjednik USBiH ne moe pripadati istom konstitutivnom narodu. Predsjednik i potpredsjednici ne mogu istovremeno biti birani iz istog naroda. 11.6.2.2. Kvalifikacije za sudiju Na osnovu lana VI/1.b) Ustava BiH, sudije USBiH moraju biti pravnici visokog moralnog ugleda. Svako ko ima takvu kvalifikaciju i pravo glasa moe biti imenovan za sudiju USBiH. Sudije koje bira predsjednik ESLJP ne mogu biti dravljani BiH ili bilo koje susjedne drave. Propisivanjem ovih uslova USBiH se odluio iskljuivo za pravniki sud, to, uostalom, odgovara jugoslovenskoj ustavnosudskoj tradiciji. Inae, sm Ustav BiH ne propisuje daljnje uslove za izbor sudije USBiH kako u pogledu starosne dobi, tako i u pogledu minimalnog profesionalnog iskustva. Samim tim, sudije USBiH ne moraju imati sudijsko iskustvo. Time se otvara mogunost da i drugi pravnici, koji imaju veliko iskustvo i znanje, te koji nisu optereeni klasinom profesionalnom pravnikom karijerom (sudija, tuilac, advokat...) dobiju mjesto u USBiH. 11.6.2.3. Poloaj sudija Na osnovu lana VI/1.c) Ustava BiH, mandat sudija imenovanih u prvom sazivu (koji obuhvata period od 1997. do 2002. godine) bio je pet godina bez prava reimenovanja izuzev ako podnesu ostavku, ili budu s razlogom razrijeeni na osnovu konsenzusa ostalih sudija. Sudije koje su imenovane nakon prvog saziva bie na funkciji do navrenih 70 godina ivota izuzev ako podnesu ostavku, ili budu s razlogom razrijeeni na osnovu konsenzusa ostalih sudija. Na osnovu lana VI/1.d) Ustava BiH, za meunarodne sudije imenovane u drugom sazivu, PSBiH moe zakonom predvidjeti drugaiji nain izbora trojice sudija koje bira predsjednik ESLJP. Do sada PSBiH to jo nije uinila. U skladu sa lanom 80. Pravila USBiH, Sud sm odluuje o pitanju imuniteta sudija. Imunitet sudija je rijeen u lanu 99. Pravila USBiH. Pri obavljanju svoje funkcije sudija ima imunitet. Sudija USBiH nee biti krivino ili graanski
469 Steiner/Ademovi, 2010, str. 623.

Nedim Ademovi

201

Ustav Bosne i Hercegovine

odgovoran za bilo koji postupak izvren u okviru svoje dunosti kao sudije USBiH, a to se odnosi, prije svega, na izraeno miljenje ili glasanje u USBiH. Dodatno tome, sudija USBiH ne moe biti pritvoren osim ako je zateen da ini krivino djelo za koje je propisana kazna zatvora dua od pet godina. U tom sluaju nadleni organ koji je sudiju USBiH pritvorio duan je o tome odmah obavijestiti USBiH. Takoe, protiv sudije USBiH se ne moe podignuti optunica bez odobrenja USBiH. Meutim, imunitet ne spreava voenje istrage protiv sudije. Naknada za rad (plata) sudije USBiH se odreuje, takoe, putem internog akta samog USBiH - Odlukom o platama predsjednika i sudija USBiH. Prema tome, Sud sm odreuje adekvatnu naknadu za rad sudija. Time Sud, kao dio svojih autonomnih ovlaenja zagarantovanih Ustavom, dodatno garantuje nezavisnost sudija USBiH. 11.6.2.4. Prestanak funkcije sudije U principu, Ustav BiH navodi dvije mogunosti da prestane funkcija sudiji USBiH: ostavku ili odluku donesenu konsenzusom svih sudija. Naravno, sudija o ijem razrjeenju se odluuje nema pravo da glasa [lan VI/1.c) Ustava BiH]. Daljnji uslovi, tj. razrada ova dva uslova nisu predmet samog Ustava BiH, ve Pravila USBiH. U skladu sa lanom 101. Pravila USBiH, funkcija sudije prestaje ako: to sm zatrai ostavka; bude osuen na zatvorsku kaznu zbog poinjenog krivinog djela za koje je pravosnano osuen na bezuslovnu kaznu zatvora, a koje ga ini nedostojnim za vrenje sudijske funkcije; trajno izgubi sposobnost da obavlja svoju funkciju; se sudija bavi poslovima nespojivim sa funkcijom sudije USBiH (lan 97. Pravila USBiH); funkciju sudije vri nesavjesno i na nain da naruava ugled i dostojanstvo USBiH ili sudije (lan 94. Pravila USBiH).
Primjer iz prakse USBiH: Vidi primjer na str. 171.

11.6.3. Nadlenosti
Nadlenosti USBiH su propisane iskljuivo u Ustavu BiH. Prema tome, zakonodavac nema pravo da obinim zakonom propisuje dodatne nadlenosti USBiH osim onih koje su propisane Ustavom.470 Ako se ele mijenjati nadlenosti, PSBiH mora mijenjati sm Ustav. USBiH ima sedam nadlenosti. est od sedam nadlenosti propisane su u lanu VI Ustava BiH, a samo jedna zatita vitalnog nacionalnog interesa propisana je u lanu IV Ustava BiH. Dalje, izvorno, USBiH je imao est
470 Vidi Odluku USBiH broj U 15/02 od 28. novembra 2003. godine.

202

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

nadlenosti, a nadlenost zatite statusa BD propisana je naknadno u Amandmanu I na Ustav BiH u 2009. godini. Nadlenosti USBiH su: 1. zatita vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda lan IV/3.f) Ustava BiH; 2. organski sporovi lan VI/3.a) Ustava BiH; 3. apstraktna ocjena ustavnosti lan VI/3.a) Ustava BiH; 4. ocjena ustavnosti specijalnih paralelnih veza entitet sa susjednim dravama lan VI/3.a) Ustava BiH; 5. apelaciona nadlenost lan VI/3.b) Ustava BiH; 6. zatita statusa DBBiH lan VI/4. Ustava BiH i 7. konkretna ocjena ustavnosti lan VI/3.c) Ustava BiH.
Napomena: Tri nadlenosti koje su propisane lanom VI/3.a) Ustava BiH (take 2, 3. i 4) u Ustavu BiH su regulisane dosta nejasno i konfuzno. Naime, kada se proita ovaj stav, proizlazi da su ocjena ustavnosti specijalnih paralelnih veza entitet sa susjednim dravama i apstraktna ocjena ustavnosti na neki nain vidovi organskih sporova izmeu dvaju entitet, ili izmeu BiH i jednog ili oba entiteta, te izmeu institucija BiH. Meutim, treba naglasiti da su to tri odvojene nadlenosti, tipine za ustavno sudstvo (izuzimajui ocjenu ustavnosti specijalnih paralelnih veza entitet sa susjednim dravama), koje imaju posebne karakteristike i pravila.

Naravno, USBiH ima i druge nadlenosti, kao to su razrjeenje sudije sa njegove funkcije u USBiH, donoenje Pravila USBiH i drugih internih akata, predlaganje godinjeg budeta, interna organizacija Suda itd. Meutim, te nadlenosti tiu se rada samog USBiH, a ne rjeavanja ustavnopravnih sluajeva. Osim toga, mnoge od tih nadlenosti ne djeluju prema vani, ve su interne prirode. 11.6.3.1. Zatita vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda lan IV/3.f) Ustava BiH Ukoliko doe do spora klubova konstitutivnih naroda u DNPSBiH o tome da li je neka odluka destruktivna po vitalni nacionalni interes, a sazvana Zajednika komisija, koja se sastoji od tri delegata od kojih je svaki izabran iz redova bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata, ne rijei spor u roku od pet dana, predmet se upuuje USBiH. Postupak pokree predsjedavajui DNPSBiH. Postupak pred USBiH je hitan (lan 24. Pravila USBiH). USBiH ispituje predmet u tri koraka: da li je ispotovana procedura propisana u lanu IV/3.e) i f) Ustava BiH; ako jeste, da li se odluka tie vitalnog nacionalnog interesa; ako jeste, da li je povrijeen vitalni nacionalni interes.

Nakon donoenja odluke USBiH, procedura u DNPSBiH se nastavlja i odluka se moe usvojiti prostom veinom ili veinom u sva tri kluba konstitutivnih naroda, to zavisi od toga da li je USBiH utvrdio da postoji destruktivnost po vitalni

Nedim Ademovi

203

Ustav Bosne i Hercegovine

nacionalni interes ili ne. U tom postupku stranka je predsjedavajui DNPSBiH, mada USBiH moe odrediti i druge stranke po potrebi (lan 15. Pravila USBiH). 11.6.3.2. Organski sporovi lan VI/3.a) Ustava BiH USBiH je jedini nadlean da odluuje o bilo kojem sporu koji se javlja prema Ustavu BiH izmeu dvaju entiteta, ili izmeu BiH i jednog ili oba entiteta, te izmeu institucija BiH. Ta vrsta sporova organski sporovi klasina su nadlenost ustavnih sudova. Postupak mogu pokrenuti lan Predsjednitva, predsjedavajui VM, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma PSBiH, jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma PSBiH, ili jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta. Najee se javlja spor u vezi sa nadlenostima prema Ustavu BiH, ali i drugim pitanjima iz Ustava BiH. U tom postupku stranke su pokretai sporova iz lana VI/3.a) Ustava i donosioci akata koji su predmet spora, mada USBiH moe odrediti i druge stranke po potrebi (lan 15. Pravila USBiH). 11.6.3.3. Apstraktna ocjena ustavnosti lan VI/3.a) Ustava BiH USBiH je jedini nadlean da odluuje da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa Ustavom BiH. Postupak mogu pokrenuti lan Predsjednitva, predsjedavajui VM, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma PSBiH, jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma PSBiH, ili jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta. Ta vrsta postupka ima karakter objektivnog postupka, jer pokreta postupka ne mora dokazivati povredu pravne pozicije bilo kojeg pravnog subjekta, ve, jednostavno, trai in abstracto ocjenu ustavnosti. USBiH je duan ispitati ustavnost cjelokupnog akta koji se pobija. U tom postupku stranke su pokretai sporova iz lana VI/3.a) Ustava i donosioci akata koji su predmet spora, mada USBiH moe odrediti i druge stranke po potrebi (lan 15. Pravila USBiH). 11.6.3.4. Ocjena ustavnosti specijalnih paralelnih veza entiteta sa susjednim dravama lan VI/3.a) Ustava BiH USBiH je jedini nadlean da odluuje o tome da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom dravom u skladu sa Ustavom, ukljuujui i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet BiH. Prema tome, na osnovu te nadlenosti, USBiH ima obavezu da ispita jedan meunarodnopravni ugovor koji sklapa entitet sa susjednom dravom. Postupak mogu pokrenuti lan Predsjednitva, predsjedavajui VM, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma PSBiH, jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma PSBiH, ili jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta. U tom postupku stranke su pokretai sporova iz lana VI/3.a) Ustava i donosioci akata koji su predmet spora, mada USBiH moe odrediti i druge stranke po potrebi (lan 15. Pravila USBiH).

204

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

11.6.3.5. Apelaciona nadlenost lan VI/3.b) Ustava BiH USBiH ima apelacionu nadlenost u pitanjima koja su sadrana u Ustavu kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u BiH. To znai da svaka osoba koja smatra da je konanom presudom u njenom sudskom predmetu dolo do krenja neke odredbe iz Ustava BiH, a prije svega njenih ljudskih prava i sloboda, moe pokrenuti postupak pred USBiH. Stranke u tom postupku su uesnici u postupku u kojem je donesena odluka koja se pobija apelacijom i sud, odnosno organ ija je presuda, odnosno odluka, predmet apelacije. Ipak, USBiH moe odrediti i druge stranke po potrebi (lan 15. Pravila USBiH). Pojmovi presuda i sud se tumae i ire, tako da se u odreenim sluajevima moe pobijati i rjeenje upravnog organa, ili se moe traiti da se utvrdi povreda Ustava BiH, mada presuda uopte nije donesena (zbog, naprimjer, nerazumnog trajanja postupka).
Tako, naprimjer, ukoliko prvostepeni sudski postupak traje nerazumno dugo, stranka se moe obratiti USBiH upravo zato to ne moe da doe do presude u razumnom roku, a to je obaveza drave po osnovu lana II/3.k) Ustava BiH i lana 6. EKLJP.

11.6.3.6. Konkretna ocjena ustavnosti lan VI/3.c) Ustava BiH USBiH je nadlean za pitanja koja mu je proslijedio bilo koji sud u BiH u pogledu toga da li je zakon, o ijem vaenju ovisi njegova odluka, kompatibilan sa Ustavom, sa EKLJP i njenim protokolima ili sa zakonima BiH, ili u pogledu postojanja ili domaaja nekog opteg pravila meunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda. Prema tome, kada odreeni sud ima osnovane dileme da pravna norma koju mora primijeniti u konkretnom sluaju ne ispunjava ustavne standarde, moe zastati sa postupkom i pokrenuti postupak ocjene ustavnosti pred USBiH. U tom postupku stranke su sud koji je proslijedio pitanje USBiH i donosilac zakona o ijem vaenju ovisi odluka suda, mada USBiH moe odrediti i druge stranke po potrebi (lan 15. Pravila USBiH). USBiH ispituje ustavnost zakona kao i u sluaju apstraktne ocjene ustavnosti. Meutim, ocjena ustavnosti se ograniava samo na postavljeno pitanje koje je znaajno za konkretan predmet pred sudom koji je pokrenuo postupak. USBiH ne ispituje generalno ustavnost zakona. 11.6.3.7. Zatita statusa BD lan VI/4. Ustava BiH USBiH je nadlean da odluuje o bilo kakvom sporu u vezi sa zatitom utvrenog statusa i ovlatenja BD koji se moe javiti izmeu jednog ili vie entiteta i BD ili izmeu BiH i BD prema ovom ustavu i odlukama Arbitranog tribunala. Ta nadlenost je, takoe, odreena vrsta organskog spora. Postupak mogu pokrenuti lan Predsjednitva, predsjedavajui VM, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma PSBiH, jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma PSBiH, ili jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta, ili veina poslanika u Skuptini BD koja ukljuuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog konstitutivnog naroda.

Nedim Ademovi

205

Ustav Bosne i Hercegovine

11.6.4. Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine

11.6.4.1. Postupak donoenja odluka Na osnovu lana VI/2. Ustava BiH, postupak pred USBiH je regulisan Pravilima USBiH. Prema tome, USBiH uiva ustavnu autonomiju da sm, svojim pravilima, regulie kako e se postupak odvijati pred tim sudom. Prije svega, USBiH mora slubeno zaprimiti i registrovati apelaciju ili zahtjev. Apelacije se registruju pod oznakom AP, kojoj se dodaju redni broj apelacije u toj godini i godina kada je zaprimljena apelacija (naprimjer, AP 2345/09). Zahtjevi podneseni po osnovu l. IV/3.f), VI/3.a) i c) ili VI/4. registruju se pod oznakom U, kojoj se dodaju redni broj zahtjeva u toj godini i godina kada je on zaprimljen (naprimjer, U 1/09). Nakon toga, USBiH odluuje o dopustivosti. Ako su apelacija ili zahtjev nedopustivi, USBiH donosi odluku o dopustivosti. Ako su apelacija ili zahtjev dopustivi, USBiH ih dostavlja svim strankama u postupku radi izjanjenja u odreenom roku koji odredi Sud. Zatim, USBiH donosi odluku o dopustivosti i meritumu u kojoj utvruje da je povrijeen Ustav BiH, ili odbija apelaciju ili zahtjev kao neosnovane. USBiH radi u tri vijea: (a) Malo vijee, (b) Vijee od pet sudija i (c) Plenarno vijee (lan 7. Pravila USBiH). Malo vijee je sastavljeno od predsjednika i dva potpredsjednika iz BiH. Malo vijee jednoglasno odluuje o zahtjevima za donoenje privremenih mjera i o eventualnom zaduivanju i razduivanju sudije izvjestioca predmetima (lan 10. Pravila USBiH). Vijee od pet sudija, u principu, odluuje o predmetima iz nadlenosti USBiH iz lana VI/3.b) Ustava (apelacije). To vijee je sastavljeno iskljuivo od domaih sudija. Predsjednik USBiH predsjedava Vijeem, a u sluaju njegove sprijeenosti, zamjenjuje ga jedan od potpredsjednika kojeg on odredi (lan 9. Pravila USBiH). Plenarno vijee, kojeg ine sve sudije, odluuje veinom glasova o predmetima iz nadlenosti USBiH iz lana VI/3.a), VI/3.c), VI/4. i IV/3.f) Ustava BiH i o predmetima iz nadlenosti USBiH iz lana VI/3.b) koji se uvrste na dnevni red sjednice, ili o kojima Vijee od pet sudija nije moglo postii jednoglasnu odluku (lan 8. Pravila USBiH). U principu, USBiH radi na nejavnim sjednicama. To znai da Sud radi iskljuivo sa pisanim materijalima iz predmeta. Vrlo rijetko USBiH organizuje javne rasprave (lan 46. i dalje Pravila USBiH). Javne rasprave se organizuju kada je potrebno pred USBiH neposredno raspravljati o odreenom pitanju znaajnom za donoenje odluke. Postupak pred USBiH je besplatan za stranke. 11.6.4.2. Vrste odluka U ovom dijelu teksta govoriemo iskljuivo o odlukama USBiH kada Sud postupa prema jednoj od svojih ustavnosudskih nadlenosti. U skladu sa lanom 59. Pravila USBiH, Sud donosi: odluku o dopustivosti apelacije po osnovu lana VI/3.b) Ustava BiH ili zahtjeva po osnovu neke od ostalih est nadlenosti USBiH; odluku o meritumu apelacije po osnovu lana VI/3.b) Ustava BiH ili zahtjeva po osnovu neke od ostalih est nadlenosti USBiH;

206

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

odluku o privremenoj mjeri koja je zatraena u apelaciji ili zahtjevu i odluku o obustavi postupka povodom apelacije po osnovu lana VI/3.b) Ustava BiH ili zahtjeva po osnovu neke od ostalih est nadlenosti USBiH.

Odluka o dopustivosti: Kada USBiH donosi odluku o dopustivosti, Sud odbacuje apelaciju ili zahtjev, jer nisu ispunjeni jedan ili vie formalnih uslova koje apelacija ili zahtjev moraju ispuniti. Uslovi dopustivosti za apelacije su propisani u lanu 16. stav 4. Pravila USBiH. Da bi se pokrenuli postupci iz drugih est nadlenosti, uslovi dopustivosti za zahtjeve su propisani u lanu 17. Pravila USBiH. Uslovi koji su nabrojani dole pod brojevima 1-3, 5, 8 i 13 vae i za zahtjeve. Stoga emo objasniti samo uslove koji su bitni za apelacije.
Apelacija nije dopustiva ako postoji neki od sljedeih sluajeva: 1. Ustavni sud nije nadlean za odluivanje, ili je apelacija ratione materiae, ratione personae ili ratione temporis inkompatibilna sa Ustavom. To su svi sluajevi kada USBiH nije doputeno da postupa u predmetu zbog razliitih situacija. Naprimjer, pitanje koje je postavljeno ne ubraja se u ustavnu materiju, ili stranka nije ovlatena da pokrene postupak, ili se predmet odnosi na vrijeme kada Ustav BiH jo nije stupio na snagu itd. Primjer: Apelant trai da se utvrdi povreda Opte deklaracije UN o ljudskih pravima, a ona uopte nije dio Ustava BiH (ratione materiae), ili graanin trai apstraktnu ocjenu ustavnosti zakona, mada on ne moe biti ovlateni pokreta postupka prema lanu VI/3.a) Ustava BiH (ratione personae), ili se pobija konana presuda iz 1991. godine, tj. iz vremena kada Ustav BiH nije stupio na snagu (ratione temporis). 2. Apelacija je anonimna. Apelacija mora biti potpisana. Inicijali nisu dovoljni. 3. Podnosilac apelacije je odustao od apelacije. U nekim sluajevima se problematina situacija rjeava na drugi nani, a ne odlukom USBiH. U tom sluaju apelant obavjetava USBiH da ne eli vie da vodi postupak. 4. Protekao je rok za podnoenje apelacije. Rok za podnoenje apelacije je 60 dana (ne 2 mjeseca!). U tom roku potrebno je pripremiti apelaciju kako u pravnom, tako i u injeninom smislu. Rok poinje da tee od onog dana kada je apelant primio konanu odluku koju eli pobijati apelacijom. Ako je posljednji dan roka praznik ili neradni dan, rok se produava do prvog radnog dana. Ne postoji mogunost da se rokovi produe. Prema tome, apelacija koja je zaprimljena 61. dan takoe je nedopustiva kao i ona koja je zaprimljena nakon mnogo dueg vremena. Apelacija se predaje preporuenom potom ili lino (lan 18. Pravila USBiH). 5. Apelaciju je podnijelo neovlateno lice. Veoma esto se deava da lice koje je podnijelo apelaciju nema ovlatenje za to. Primjer: Direktor firme, bez obzira na to to je ujedno i vlasnik firme, ima pravo zastupati firmu kao njen zastupnik. Ako grekom podnese apelaciju u vlastito ime, a ne kao zastupnik firme koja je bila formalno stranka u postupku, USBiH mora odbaciti apelaciju, jer je firma nosilac prava i obaveza, a ne direktor. 6. Rije je o pitanju o kojem je Ustavni sud ve odluivao, a iz navoda ili dokaza iznesenih u apelaciji ne proizlazi da ima osnova za ponovno odluivanje. To je sluaj kada je nastupila pravosnanost odluke, tzv. res iudicata (tzv. presuena stvar). Naime, USBiH moe samo jednom da odluuje o predmetu. Za donoenje nove odluke potrebno je imati nove injenice ili dokaze koji bi predmet uinili novim i ne bi bio vie obuhvaen pravosnanou sluaja.

Nedim Ademovi

207

Ustav Bosne i Hercegovine 7. Apelant je zloupotrijebio pravo na podnoenje apelacije. Nekada se deava da se apelacija zloupotrebljava. Najee se radi o licima koja oigledno nisu u pravu, ali obijesno vode postupke i zloupotrebljavaju pravo na apelaciju. 8. Ako su izmijenjene pravne okolnosti. Moe se desiti da za vrijeme voenja postupka pred USBiH doe do promjene injeninog ili pravnog stanja u predmetu koji zahtijevaju da se vie ne vodi postupak pred USBiH. Primjer: Apelant se ali USBiH da je dolo do povrede prava na pristup sudu iz lana 6. EKLJP, jer dravne institucije ne ele da provedu pravosnanu presudu koja mu ide u prilog i ije izvrenje trai. Dok se vodi postupak pred USBiH, nadlena dravna institucija provede presudu i obavijesti USBiH o tome. USBiH zakljuuje da nije vie potrebno voditi postupak, jer je problem rijeen. 9. Apelant je prethodno pokrenuo istovjetan postupak pred DLJP. USBiH nije mogao postupati u bilo kojem predmetu koji je ve (bio) predmet postupka pred DLJP, jer je ova institucija, osnovana prema Aneksu 6. DMS, imala ista ovlatenja kao i sm USBiH. To, praktino, znai da je svaka osoba mogla birati konanu pravnu zatitu: ili pred USBiH ili pred DLJP, a ne oboje. 10. Apelant je propustio da u ostavljenom roku dopuni/precizira apelaciju. Ukoliko apelacija nije potpuna, jer neto nedostaje, USBiH zahtijeva od apelanta da u odreenom roku dopuni apelaciju. Ukoliko to apelant ne uini, USBiH ima pravo da odbaci apelaciju po ovom osnovu. 11. Apelacija je preuranjena. Ukoliko se postupak jo uvijek vodi pred nadlenim institucijama, te apelant, zbog toga, nema tzv. konanu odluku, a podnese apelaciju USBiH, onda je apelacija preuranjena. Meutim, to znai da se apelant moe ponovo obratiti USBiH kada iscrpi sve pravne lijekove, u potpunosti okona postupak i dobije konanu odluku u svom predmetu. Primjer: Apelant je pokrenuo revizioni postupak pred Vrhovnim sudom FBiH protiv drugostepene presude i podnio apelaciju USBiH. USBiH mora odbaciti apelaciju, jer postupak jo traje pred Vrhovnim sudom FBiH. 12. Apelant nije iscrpio pravne lijekove mogue po zakonu. Osoba koja eli da ostvari odreeno pravo mora pokrenuti adekvatan postupak i iscrpiti sve djelotvorne pravne mogunosti koje drava nudi kroz pravni sistem (tzv. djelotvorni pravni lijekovi). Ukoliko je iscrpila sve mogunosti, a jo uvijek je nezadovoljna i, pri tome, smatra da je dolo do povrede Ustava BiH, moe se obratiti USBiH. Ukoliko ne iskoristi jedan od tih ponuenih pravnih lijekova, onda je napravila propust zbog kojeg USBiH ne moe postupati u predmetu. Prema tome, apelaciona zatita je supsidijarne prirode. Primjer: Povratnik je traio povrat svoje imovine u kojoj je ivio prije rata u BiH. Nakon to je dobio negativno prvostepeno rjeenje od optine, alio se drugostepenom upravnom organu i dobio, takoe, negativno rjeenje. Na kraju povratnik nije vodio upravni spor, ve se direktno obratio USBiH. Povratnik je propustio da iskoristi jedan pravni lijek zbog ega USBiH ne moe da postupa u predmetu.

Odluka o meritumu: Kada USBiH donosi odluku o meritumu apelacije ili zahtjeva, to znai da su ispunjeni svi formalni uslovi, te USBiH donosi miljenje da li je dolo do povrede Ustava BiH ili ne. Prema tome, odluka o meritumu moe biti utvrivanje povrede Ustava BiH, ili odbijanje apelacije ili zahtjeva zato to povrede nema. Odluka o privremenoj mjeri: Subjekt koji pokree postupke pred USBiH po osnovu jedne od nadlenosti USBiH, esto se suoava sa opravdanom bojazni da e do okonanja postupka pred USBiH, u meuvremenu, pretrpjeti odreenu

208

Nedim Ademovi

Dravni organi i njihove nadlenosti

tetu koja se naknadno nee moi ispraviti i naknaditi ak i ako USBiH donese odluku pozitivnu za tog subjekta. Da bi se sprijeile takve posljedice, USBiH je omoguio da se do donoenja odluke odredi privremena mjera kojom e se sprijeiti nastupanje takve tete. Osnovni uslovi koje subjekt mora ispuniti da bi USBiH mogao izrei privremenu mjeru su: (a) predmet bi morao biti dopustiv, (b) teta koja bi mogla nastupiti morala bi biti ozbiljna i neotklonjiva, a (c) time se ne bi ugrozio neki drugi interes koji ima vei znaaj.
Primjer: Predsjednik drave, kao ovlatena osoba za pokretanje postupka apstraktne ocjene ustavnosti nekog zakona, trai da USBiH ispita ustavnost zakona koji je PSBiH tek izglasala i koji je tek stupio na snagu. Meutim, predsjednik drave smatra da e doi do nesagledivih i neotklonjivih posljedica ako se zakon bude primjenjivao dok USBiH ne donese meritornu odluku kojom e se zakon proglasiti neustavnim i staviti van pravne snage. Da bi se takva opasnost otklonila, USBiH moe donijeti odluku o privremenoj mjeri kojom e privremeno obustaviti primjenu zakona do donoenja odluke USBiH.

Odluka o obustavi postupka: USBiH donosi odluku kojom obustavlja postupak kada je u toku postupka: (a) otklonjena neustavnost osporenog akta, (b) osporeni opti akt prestao da vai, (c) apelant umro ili kada je apelant koji je pravno lice prestao da postoji, (d) prestanu da postoje pretpostavke za voenje postupka, ili kada USBiH utvrdi da nije svrsishodno voditi daljnji postupak pod uslovom da je to u skladu sa potivanjem ljudskih prava. 11.6.4.3. Naredbe u odlukama USBiH U principu, USBiH ima veliku slobodu pri odreivanju naredbi u svojim odlukama. Bez obzira na to da li je rije o apelacijama ili zahtjevima, cilj naredbi je da u onim predmetima u kojima je utvreno krenje Ustava BiH to krenje na najbri i najdjelotvorniji nain prestane, da se uspostavi stanje koje je ustavno, te naknadi teta ako je ona prouzrokovana. Kada je rije o zahtjevima, USBiH mora, prije svega, odrediti pravno djelovanje odluke (ex tunc, ex nunc). Ako je rije o ocjeni ustavnosti odreenog akta, USBiH moe u cijelosti ili djelimino ukinuti opti akt ili pojedine njegove odredbe. Ukinute odredbe prestaju da vae narednog dana od dana objavljivanja odluke USBiH u Sl. gl. Bosne i Hercegovine. Izuzetno, USBiH moe, odlukom kojom se utvruje nesaglasnost iz lana VI/3.a) i VI/3.c) Ustava BiH, odrediti rok za usaglaavanje koji ne moe biti dui od est mjeseci. Ako se u ostavljenom roku ne otkloni utvrena nesaglasnost, USBiH e svojom odlukom utvrditi da nesaglasne odredbe prestaju da vae. Narednog dana od dana objavljivanja odluke u Sl. gl. Bosne i Hercegovine prestaju da vae nesaglasne odredbe (lan 63. Pravila USBiH). Kada je rije o apelacijama, USBiH, u principu, ukida osporenu odluku i vraa je nadlenom organu na hitan ponovni postupak i donoenje nove odluke. Organ je duan da uvai miljenje USBiH. Izuzetno, ako USBiH utvrdi da je apelacija osnovana, prema prirodi prava i osnovnih sloboda iz Ustava, on moe sm odluiti o meritumu predmeta i odluku dostaviti nadlenom organu na izvrenje, kako bi se podnosiocu apelacije osigurala ustavna prava koja su mu povrijeena (lan 64. Pravila USBiH).

Nedim Ademovi

209

Ustav Bosne i Hercegovine

11.6.4.4. Izvrenje odluka Prema lanu VI/5. Ustava BiH, sve odluke USBiH su konane i obavezujue. USBiH sm odreuje subjekte (ili organe) koji treba da provedu odluke, mjere koje treba da se provedu i rokove u kojima je mjere potrebno provesti. Naime, USBiH se nalazi u boljoj poziciji da ocijeni kako e se Ustav BiH zatititi na najdjelotvorniji nain. Odluke USBiH se provode direktno, a ne u posebnom izvrnom postupku kao to je to sluaj sa odlukama redovnih sudova. Svako ko ima pravni interes moe traiti da se izvri odluka. U skladu sa lanom 74. Pravila USBiH, svi organi vlasti duni su, u okviru svojih nadlenosti utvrenih Ustavom i zakonom, provoditi odluke USBiH i obavijestiti o tome USBiH. U sluaju da je izvrenje odluke izostalo, u sluaju kanjenja, ili u sluaju da nije podneseno obavjetenje o izvrenju odluke, USBiH utvruje rjeenjem o neizvrenju da njegova odluka nije izvrena a, takoe, moe da odredi i na koji nain odreena odluka treba da bude izvrena. To rjeenje se dostavlja nadlenom dravnom tuiocu, odnosno drugom organu nadlenom za izvrenje koji odredi USBiH. Dostavljanje rjeenja dravnom tuilatvu moe izazvati pokretanje krivinog postupka. Naime, prema lanu 239. Krivinog zakona BiH,471 odbijanje, spreavanje ili neki drugi oblik onemoguavanja slubene osobe da se provede izvrna odluka USBiH predstavlja krivino djelo za koje je zaprijeena kazna od est mjeseci do pet godina zatvora. 11.6.4.5. Preispitivanje konanih i izvrnih odluka U principu, postupak pred USBiH je jednostepen. Prema tome, ne postoji mogunost da se vodi albeni postupak pred USBiH. Meutim, postoji izuzetak koji ne predstavlja mogunost klasine albe na konanu i obavezujuu odluku USBiH, ve odreenu vrstu ponovnog otvaranja postupka zbog promijenjenih okolnosti. Taj postupak se formalno zove preispitivanje odluke (lan 70. Pravila USBiH). Razlog za preispitivanje moe biti nova injenica koja je, prema svojoj prirodi, mogla odluno da utie na ishod spora i koja, kad je odluka bila donesena, nije bila poznata USBiH i nije razumno mogla biti poznata stranci. Preispitivanje moe da zahtijeva sudija USBiH ili stranka u postupku u roku od est mjeseci nakon to je dobila saznanje o toj injenici (subjektivni rok). Ukoliko je prolo vie od jedne godine od pojave nove injenice, bez obzira na dan saznanja o njoj, zahtjev za preispitivanje nije dopustiv (objektivni rok).
Primjer pitanja za provjeru znanja: Istorijski gledano, kako se dolo na ideje da se kontrolie ustavnost zakona? Ko je imao prvi ustavni sud u svijetu? ta je ustavno sudstvo u irem i uem smislu rijei i zato je ono neophodno za zatitu principa pravne drave? Kako se biraju sudije USBiH? Zato su kvalifikacije za sudije USBiH formalno manje rigorozne od kvalifikacija za sudije redovnih sudova? Kako prestaje funkcija sudije USBiH? U emu se ogleda autonomnost USBiH? Nabroj nadlenosti USBiH i opii njihove osnovne karakteristike.

471 Sl. gl. BiH br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04 i 61/04.

210

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Zato se ocjena ustavnosti naziva i objektivnim postupkom, a apelacioni postupak subjektivnim postupkom? Kako tee postupak pred USBiH? ta su formalni uslovi za dopustivost apelacija? Kakve odluke moe donijeti USBiH? Da li postoji mogunost voenja albenog postupka pred USBiH? Ko izvrava odluke USBiH?

12. Ljudska prava i slobode

12.1. Uopteno o ljudskim pravima i slobodama
12.1.1. Uvodna rije
Istorijski gledano, za dananji stadij razvoja i uloge ljudskih prava i sloboda u ustavnopravnim sistemima demokratskih drava najvei znaaj su imale borba za nezavisnost sjevernoamerikih kolonija i francuska buroaska revolucija u XIX vijeku. Oba dogaaja predstavljaju simbol borbe za slobodu zajednice i pojedinca, ograniavanje vlasti naspram ovjeka i stvaranje ovjekovog slobodnog polja djelovanja u koje drava nee smjeti da se mijea. Tako, u Deklaraciji o nezavisnosti (eng. Declaration of Independence) od 4. jula 1776. godine, koji se i danas slavi kao Dan nezavisnosti SAD, navodi se da je oigledna istina da su svi ljudi jednaki, odreeni neotuivim pravima meu kojima su pravo na ivot, slobodu i traganje za sreom.472 U francuskoj Deklaraciji o pravima ovjeka i graanina (franc. Dclaration des droits de lhomme et du citoyen) od 26. augusta 1789. godine, koja je, prema Preambuli francuskog Ustava V republike od 1958. godine, i danas sastavni dio Ustava ove drave, navedeno je da su prava ovjeka i graanina prirodna, neotuiva i sveta. Oba dokumenta, koja su neizmjerno uticala na inkorporisanje ljudskih prava u normativne sisteme drava, zasnivala su se na teoriji kole prirodnog prava. Teorija te kole polazi od toga da su svi ljudi jednaki (univerzalnost) i da svaki ovjek (individualnost) ima uroena i neotuiva prava, potvrena u biu svakog ovjeka, u njegovoj prirodi, pa, prema tome, ona ne zavise od drave ili pozitivnog prava. an-ak Ruso (franc. Jean-Jacques Rousseau), jedan od sljedbenika kole prirodnog prava, u svom djelu Drutveni ugovor istie da demokratski suveren (vladar) ne moe teiti ciljevima i interesima koji su suprotni interesima pojedinca koji ga je izabrao zbog ega mu i ne treba jamstvo naspram svojih podanika.473 Iako su ljudska prava i slobode bile vezane za svoj apsolutni i natpozitivnopravni karakter, vaenje ljudskih prava i sloboda je nemogue zamisliti bez ustava i zakona. Tako i sama Deklaracija o pravima ovjeka i
472 We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty and the pursuit of Happiness. 473 Knjiga I, 6, 7.

Nedim Ademovi

211

Ustav Bosne i Hercegovine

graanina, u l. 4-6,474 govori o tome da se sadraj prava ovjeka i graanina moe ograniiti samo zakonom u onoj mjeri u kojoj je to potrebno da bi svi imali jednaka prava i da bi se sprijeile radnje koje tete drutvu. Tako je zakonodavno tijelo postalo uvar i zatitnik prava ovjeka i graanina. Meutim, upravo u toj nunosti da se ozakone prava ovjeka i graanina pojavljuje se opasnost da zakonodavac zloupotrijebi svoje ovlatenje i zakonima narui neotuiva i nepovrediva prava i slobode. Tipian primjer takve zloupotrebe jeste prenoenje ovlatenja sa njemakog parlamenta (njem. Reichstag) na vladu Adolfa Hitlera usvajanjem Zakona o prenoenju ovlatenja (njem. Ermchtigungsgesetz) od 24. marta 1933. godine, ime je Hitleru i omogueno da donese bilo koji propis, nezavisno od parlamenta i bez nunog potivanja postojeeg ustava. Posljedice su i te kako poznate. Pouene posljedicama 2. svjetskog rata, veina drava je digla ljudska prava i slobode na ustavni nivo. Princip podjele vlasti i ustavnopravni rang ljudskih prava i sloboda omoguili su ljudskim pravima i slobodama znatno bolju normativnu zatitu. Osim toga, nakon 2. svjetskog rata meunarodna zajednica je postala mnogo aktivnija na polju zatite ljudskih prava i sloboda, te osiguranja mira u svijetu. Drugim rijeima, poela je intenzivna faza internacionalizacije ljudskih prava i sloboda. Doneseni su mnogobrojni meunarodni dokumenti o zatiti ljudskih prava i sloboda, ime je ovo pravno podruje postalo dio meunarodnog prava. Ta faza razvoja poela je usvajanjem Povelje UN 26. juna 1945. godine, koja je potvrdila vjeru u osnovna prava ovjeka, u dostojanstvo i vrijednost ljudske linosti (Preambula). Nakon toga, 10. decembra 1948. godine, iako pravno neobavezujua, Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima priznala je da su uroeno dostojanstvo, te jednaka i neotuiva prava svih lanova ljudske porodice temelj slobode. Kvalitetan korak naprijed napravljen je usvajanjem 19. decembra 1966. godine pravno obavezujuih dokumenata: Pakta UN o graanskim i politikim pravima i Pakta UN o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Na taj nain ljudska prava i slobode postali su nezaobilazni segment meunarodnog prava. tavie, znaaj nekih prava, kao to je zabrana diskriminacije na rasnoj osnovi, bio je toliki da su proglaeni ius cogensom imperativnim meunarodnim pravom kojem se sve drave svijeta moraju povinovati.475 Posljednji aspekt koji je bitno spomenuti u ovom kontekstu jesu izvrna snaga i provodivost ljudskih prava i osnovnih sloboda. Prije vie od 200 godina
474 l. 4-6. Deklaracije o pravima ovjeka i graanina glase: lan 4. Sloboda se sastoji u tome da svako moe initi ono to nije na tetu drugima. Izvravanje prirodnih prava svakog ovjeka ima jedinu granicu u uivanju svih prava drugih pripadnika drutva. Te granice mogu biti utvrene samo zakonom. lan 5. Zakon smije zabranjivati samo djelovanja kodljiva za drutvo. Sve to zakonom nije zabranjeno, ne smije biti sprijeeno i niko ne smije biti prisiljen to nije nareeno. lan 6. Zakon je izraz opte volje. Svi graani imaju pravo lino ili posredstvom svojih predstavnika uestvovati u njegovom stvaranju. On treba biti isti za sve, bilo da titi ili da kanjava. Budui da su svi graani pred zakonom jednaki, svi imaju jednaka prava na sve poasti, mjesta i javne slube, prema svojim sposobnostima, i bez drugih razlika osim onih to proizlaze iz njihovih vrlina i njihove nadarenosti (prevod autora). 475 McBride u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 430.

212

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

smatralo se da je sveana proklamacija francuske Deklaracije o pravima ovjeka i graanina dovoljna garancija za djelotvornu zatitu ljudskih prava. To je i bio razlog to se francuski sistem zatite ljudskih prava i sloboda s vremenom poeo kritikovati kao formalistiki i nedjelotvoran, za razliku od engleskog, koji je od poetka stavljao akcent na uspjene procesne garancije,476 mislei, prije svega, na djelovanje procesnog instituta habeas corpus (koji je zabranjivao protivpravna liavanja slobode u Engleskoj).477 U dananje vrijeme u svijetu postoje izuzetno bitni mehanizmi za institucionalnu i procesnu garanciju zatite ljudskih prava i sloboda. To se posebno odnosi na Evropu u kojoj sistem zatite ljudskih prava i sloboda iz EKLJP, ukljuujui pravno obavezujuu jurisdikciju ESLJP, predstavlja najuspjeniji regionalni sistem zatite ljudskih prava i sloboda u svijetu.

12.1.2. Terminoloko razjanjenje: osnovna, ljudska, graanska, ustavna... prava i slobode?

Ve smo primijetili da se esto koriste razliiti termini za ona prava i slobode koji se tretiraju kao ljudska prava i slobode. Tako se, naprimjer, neko poziva na ljudska, neko na univerzalna ili osnovna prava i slobode, a neko na graanska ili ustavna prava i slobode. Meutim, za onoga koji eli da bude terminoloki korektan sasvim je opravdano postaviti pitanje: Da li su to sve sinonimi, ili oni, ipak, ukazuju na odreene specifinosti? Prije nego pokuamo da damo kratko objanjenje ovih pojmova, potrebno je poi od generalnog termina iz kojeg proizlaze sva prava i slobode, a to je sloboda. Sloboda, najjednostavnije reeno, znai nemijeanje drugih u neiju mogunost izbora i preduzimanje aktivnosti. Ona ne moe biti apsolutna, jer uivanjem vlastite slobode dolazi, potencijalno, do ugroavanja, s jedne strane, slobode drugih, a, s druge strane, javnih interesa drave. Zbog toga, drava ima odgovornu ulogu da putem zakona ili druge vrste drutvenih propisa nae prihvatljivo rjeenje za mirenje sukoba slobod. Izvravajui tu ulogu, drava odreuje prioritete odreenih aspekata sveukupne slobode kao to su dostojanstvo, moralni ili fiziki integritet ovjeka, privatnost, pravian postupak donoenja odluka, mogunost obavljanja odreenih privrednih aktivnosti itd. Na taj nain drava olakava mogunost da se rangiraju pojedini aspekti slobode kako u smislu meusobnih odnosa, tako i u smislu njihovih odnosa prema dravnim (javnim) interesima. Tako, od pojma sveukupne slobode dolazimo do pojma slobod kao pojedinih dijelova ili aspekata sveukupne slobode, koje nekada, u pravnotehnikom smislu, nazivamo i prava.478
Pravo versus sloboda: Mnogi se pitaju zato se neki aspekti ovjekove slobode nazivaju pravo (pravo na imovinu, pravo na pravino suenje itd.), a neki aspekti te slobode su ostali slobode (sloboda izraavanja, sloboda okupljanja)! To je interesantno pitanje. tavie, u odreenim situacijama ono se opravdano namee, jer neke pravne norme sadre sasvim zbunjujue formulacije kao to je, naprimjer, prva reenica lana 5. stav 1. EKLJP: Svako ima pravo na slobodu i sigurnost linosti.479

476 477 478 479

Hbner /Constantinesco, 2001, str. 63. Vie o tome vidi na str. 260. Feldman, 2002, str. 3. i dalje. Naglasak autora.

Nedim Ademovi

213

Ustav Bosne i Hercegovine Kada se koriste izrazi pravo i sloboda (u uem smislu rijei) kao nazivi za odreene aspekte ljudske slobode (lan 2. EKLJP nosi naziv Pravo na ivot, a lan 10. EKLJP nosi naziv Sloboda izraavanja), tada koristimo pravnotehnike izraze za odreene aspekte slobode (u irem smislu rijei), naglaavajui pri tome da su ti aspekti normirani pravnim aktima. Dodatno tome, izraz pravo vie upuuje na dravu i njenu obavezu da materijalno (sutinski), proceduralno i institucionalno garantuje aspekt ovjekove slobode (naprimjer, pravo na pravino suenje), a izraz sloboda stavlja akcent na ljudsku autonomiju, mogunost izbora i obavezu drave da se ne mijea u slobodno polje djelovanja koje je obuhvaeno samom slobodom (naprimjer, sloboda vjeroispovijesti). Meutim, izraz sloboda moe se koristiti i kao materijalnopravni sadraj odreenog pravnog pojma (prava i slobode). Upravo navedeni primjer sa prvom reenicom lana 5. stav 1. EKLJP najplastinije govori u prilog tome. Izraz pravo se ne moe koristiti u tom smislu.

Najiri izraz jeste ljudska prava i slobode, koji se moe koristiti kao opti pojam za sva fundamentalna, neotuiva i nedjeljiva prava i slobode svih ljudi bez obzira na bilo koju razliku meu njima (dob, spol, etnika ili nacionalna pripadnost, boja koa itd). Ta prava i slobode bi, ujedno, trebalo da budu i natpozitivnopravna, univerzalna, vezana za egzistenciju ovjeka kao takvog, koje on stie samim svojim roenjem. Za to pojmovno odreenje esto se koristi i izraz fundamentalna prava i slobode.480 Naravno, moe se desiti da pravni sistem jedne drave razliito tretira pojedina prava, pa nekima daje ustavni rang, a nekima samo zakonski rang, ili ih, tavie, pravni sistem uopte pozitivnopravno ne normira. Ukoliko se takva prava nalaze u ustavu jedne drave, onda su ona i ustavna prava i slobode. U SR Njemakoj ljudska prava koja su inkorporisana u ustavni katalog ljudskih prava nazivaju se i osnovna prava i slobode. Ta mala terminoloka razlika (ustavna versus osnovna) ima uzrok u injenici da se Ustav SR Njemake, doslovno prevedeno, zove Osnovni zakon (njem. Grundgesetz), pa su i ustavna prava osnovna prava. Izraz graanska prava i slobode obuhvata dio ljudskih prava i sloboda koji su uslovljeni graanskim statusom odreene osobe naspram drave. Prema tome, graanska prava i slobode pripadaju samo dravljanima i graanima jedne drave, a ne svim osobama. Ostali izrazi, kao to su socijalna prava, kolektivna prava itd., vezana su za klasifikaciju ljudskih prava i sloboda o emu emo vie saznati u narednom tekstu.

12.1.3. Klasifikacija ljudskih prava i sloboda i njihov istorijski razvoj kroz tzv. tri generacije ljudskih prava i sloboda
Kako su se obim i intenzitet zatite ljudskih prava i sloboda s vremenom poveavali, tako je i njihova klasifikacija postajala sve kompleksija. Postoji vie kriterijuma na osnovu kojih se ljudska prava i slobode mogu podijeliti. Ipak, moramo priznati da se egzaktna sistematizacija ne moe izvriti posebno zbog toga to se veliki broj ljudskih prava moe posmatrati iz razliitih uglova, a njihov sadraj se esto i preklapa. U narednom tekstu obrazloiemo osnovne kriterije za podjelu ljudskih prava i sloboda, ne namjeravajui pri tome da detaljno obrazlaemo pojedine tipove.
480 Tako, naprimjer, EU je odluila da osnovni akt o zatiti ljudskih prava i sloboda nazove Poveljom fundamentalnih prava od 7. decembra 2000. godine.

214

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.1.3.1. Prema predmetu/sferi zatite Prema predmetu, tj. sferi zatite, ljudska prava i slobode mogu se podijeliti na: slobodarska prava; politika; socijalna prava; ekonomska i kulturna prava.

Cilj slobodarskih prava, u principu, jeste da se zatiti individualna sloboda ovjeka, posebno njegov ivot i fiziki integritet, fizika i duhovna sloboda, te imovina. Bitna slobodarska prava koja se nalaze u Ustavu BiH su, naprimjer, pravo na ivot, pravo na sigurnost ovjeka, sloboda miljenja i savjesti, te izraavanja, pravo na imovinu itd. Politika prava su dio graanskih prava kojima dravljani ili lica koja imaju slian status utiu na formiranje politike volje u dravi (naprimjer, pasivno i aktivno pravo glasa, pravo izlaska na referendum). Putem socijalnih prava drava, potujui ustavnopravni princip socijalne drave, prua odreenu vrstu socijalne zatite svojim graanima ili licima koja imaju status koji omoguava stranim dravljanima da imaju isti poloaj u dravi kao i dravljani (naprimjer, pravo na djeji doplatak, naknadu zbog nezaposlenosti, posebnu materijalnu brigu itd). Ekonomska prava omoguavaju pojedincu da bude ekonomski obezbijeen putem prava na imovinu, prava na rad i prava koja proizlaze iz prava na rad, prava na sindikalno udruivanje itd. Kulturna prava obuhvataju prava pojedinca, ali i grupa da uestvuju u kulturnom ivotu jedne zajednice, da njeguju i zatite kulturno nematerijalno dobro, posebno ono koje proistie iz naune, knjievne ili umjetnike sfere, da se koriste naunim dostignuima itd. 12.1.3.2. Prema subjektu/nosiocu zatite Prema subjektu, tj. nosiocu zatite, ljudska prava i slobode mogu se podijeliti na: ljudska (u uem smislu rijei) i graanska, ili individualna ili kolektivna (grupna).

Ljudska prava su subjektivnopravne pozicije koje vae za svakog pojedinca, a ne pripadnika neke grupe, bez obzira na dravljanstvo ili bilo koji drugi status. Ljudska prava pripadaju svima samom injenicom da je ovjek roen i da pripada ljudskom rodu. Na osnovu univerzalnosti, neotuivosti i nedjeljivosti ovih prava, sve drave su dune da garantuju uivanje ljudskih prava svim osobama pod njihovom jurisdikcijom, prema tome i stranim dravljanima. Osnovna ljudska prava su najee i slobodarska prava kao to su pravo na ivot, slobodu i sigurnost ovjeka, pravo na privatni ivot itd. Ljudsko pravo se najlake moe prepoznati tako to u svojoj formulaciji koristi izraz svako (lan 5. EKLJP), ili niko ne moe biti lien... (lan 2. EKLJP). Graanska prava su vezana za pravni status pojedinca naspram drave koji je izraen kroz dravljanstvo, ali i sline statuse koji omoguavaju stranim dravljanima da imaju isti poloaj u dravi kao i dravljani. Meutim, graanska prava su najee politika prava kojima graani utiu na formiranje politike volje

Nedim Ademovi

215

Ustav Bosne i Hercegovine

(naprimjer, pasivno i aktivno pravo glasa, pravo izlaska na referendum) i socijalna prava. Graanska prava su izraz koji se esto koristi za ljudska prava u javnom diskursu, znai, prava koja pripadaju svakom ovjeku, bez obzira na njegovo dravljanstvo ili slian status. Takva upotreba izraza graanska prava je pogrean. Individualna prava pripadaju pojedincima bez obzira na to da li pripadaju odreenoj grupi ili zajednici ili ne za razliku od grupnih prava koja pripadaju iskljuivo osobama koje pripadaju odreenim grupama, kolektivitetima ili zajednicama. To, dalje, znai da se grupama, kolektivitetima ili zajednicama, kao takvim, priznaju odreena svojstva koja druge grupe nemaju i koja se moraju putem grupnih prava zatititi. Ali, moramo biti svjesni da, tehniki gledano, grupe i zajednice ne uivaju ta priznata posebna prava, ve njeni pripadnici. Tako, naprimjer, pravo na religijsku ili kulturnu autonomiju, pravo na upotrebu vlastitog jezika u kolama ili organima uprave, ili pravo na samoodreenje naroda su prava koja se mogu definisati kao kolektivna prava. Meutim, njih tehniki mogu uivati samo pojedinci u odreenoj zajednici. Iz navedenog se moe logino zakljuiti da je cilj grupnih prava da olakaju ostvarivanje specifinih individualnih prava osoba koje pripadaju nekoj grupi, to je, uostalom, i bila njihova svrha: unaprijediti ouvanje specifinosti osoba koje su sline prema nekim posebnostima (jezik, kultura itd.) putem sistemskih mjera. Pojedinac koji pripada odreenoj grupi moe ostvariti grupno pravo i putem individualnih prava. Tako, naprimjer, pojedinac moe tvrditi da je povrijeeno pravo na zabranu diskriminacije na etnikoj osnovi u vezi sa slobodom jezikog izraavanja u javnoj upravi ukoliko takvo pravo pripada toj zajednici, ili bi trebalo da pripada. Grupna prava, striktno gledajui, ne pripadaju ljudskim pravima, jer ih uivaju samo odreene zajednice, a ne i svi ljudi. 12.1.3.3. Prema odnosu drave i pojedinca Prema odnosu drave i pojedinca, ljudska prava i slobode mogu se podijeliti prema tri razliita statusa: (a) status negativus, (b) status activus i (c) status positivus. Tu statusnu teoriju razvio je poznati austrijski uenjak javnog prava Georg Jelinek (njem. Jellinek) u 19. vijeku.481 Ukoliko se drava ne smije mijeati u odreene sfere ovjekovog ivota, ta prava se nazivaju i prava statusa negativusa. To su, uglavnom, slobodarska prava. Ukoliko se drava obavezala da e pojedincu, na osnovu nekog njegovog statusa u toj dravi kao to je dravljanstvo, garantovati odreena prava ili aktivnosti, kao to su pravo boravka u dravi, aktivno i pasivno pravo glasa, mogunost obavljanja dravnih funkcija itd., ta prava nazivamo pravima statusa activusa. Osim toga, na osnovu dravljanstva ili slinog statusa pojedinca u dravi, drava se esto obavezuje na odreena davanja kao to je socijalna zatita. Takva prava se nazivaju prava statusa positivusa. 12.1.3.4. Prema vremenu nastanka Posmatrajui istorijski razvoj sadrine ljudskih prava i sloboda, moemo prepoznati tri generacije ljudskih prava i sloboda koji su se pojavili, naravno, jedni iz drugih:
481 O tom vie vidi, Jellinek, 1919, str. 86. i dalje.

216

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

prva generacija: politika i graanska prava; druga generacija: ekonomska, socijalna, kulturna prava i slobode; trea generacija: prava kolektiviteta na mogunost opstanka u zdravoj ovjekovoj sredini.

Prva generacija obuhvata, u principu, politika i graanska prava, nastala u toku 18. vijeka. Nakon Francuske revolucije 1789. godine, ta prava su formulisana kao slobodarska prava i demokratska prava politikog djelovanja. Rije je o pravima i slobodama koji su rezultat klasinog koncepta ljudskih prava i sloboda koji polazi od ovjeka kao individue, njegove drutvene jednakosti i ravnopravnosti, te injenice da ovjek ima odreena elementarna prava i slobode samom injenicom da postoji (roenje), pa ih drava mora institucionalno garantovati. Neki autori, tavie, tvrde da su to moralna prava, jer vae za svakog ovjeka, u svako vrijeme i u svakoj situaciji.482 U graanska i politika prava se ubrajaju, naprimjer, pravo na ivot, pravo na psihiki i fiziki integritet, pravo na sigurnost, pravo na pravian postupak, pravo na imovinu, jednakost pred zakonom, aktivno i pasivno pravo glasa, pravo uestvovanja u oblicima neposredne demokratije kao to su, npr., referendum, sloboda udruivanja, pravo na demonstracije itd.). Ta prava slue za zatitu dostojanstva ovjeka i jednakosti svih ljudi pred zakonom. Ona se mogu ograniiti samo u kriznim situacijama i pod veoma strogim uslovima. Graanska i politika prava djelimino se garantuju svim ljudima koji se nalaze pod jurisdikcijom jedne drave bez obzira na to da li imaju njeno dravljanstvo ili ne (pravo na ivot, psihiki i fiziki integritet, pravo na sigurnost, privatnost itd.), a djelimino zavise od dravljanstva te drave (pravo aktivnog i pasivnog prava glasa, pristupa javnim slubama itd). Prava i slobode prve generacije su najizraeniji u Paktu UN o graanskim i politikim pravima i u EKLJP, to predstavlja i dio samog Ustava BiH. Druga generacija obuhvata, u principu, ekonomska, socijalna i kulturna prava, nastala u toku radnikih revolucija i industrijske revolucije poetkom 20. vijeka. Naime, rije je o mogunosti graanina da zahtijeva od vlastite drave da uestvuje u raspodjeli javnog dobra kroz odreena dravna davanja kao to su zdravstvena ili socijalna zatita (penzije, naknada za nezaposlene, invalidnine itd.), obrazovanje (besplatno kolovanje, stipendije), stanovanje (subvencije pri raspodjeli raspoloivog stambenog fonda), ishrana (pravo na obrok u javnim kuhinjama) ili kulturni ivot. Ta prava su vezana, u principu, za dravljanstvo graana. Prema tome, drava ima obavezu da ta prava garantuje samo vlastitim dravljanima. Za razliku od politikih i graanskih prava, postoji dosta nejasnoa ili razliitih tumaenja materijalnopravnog obima tih prava, subjekata koji uivaju ta prava, obavez koje drave imaju u vezi sa tim pravima, te institucionalno-proceduralnih garancija u vezi sa tim pravima. Dokument koji na sveobuhvatan nain garantuje ta prava u Ustavu BiH jeste Pakt UN o ekonomskim, kulturnim i socijalnim pravima iz Aneksa I na Ustav BiH. Trea generacija se pojavila 80-ih godina prolog vijeka. Ideja tree generacije polazi od toga da sve drave ne samo da moraju tititi ljudska prava i slobode ve moraju biti solidarne jedna prema drugoj. To znai, izmeu ostalog, da
482 Hinkmann, 1996, str. 15.

Nedim Ademovi

217

Ustav Bosne i Hercegovine

svaki narod ima pravo na samoopredjeljenje, a to ukljuuje pravo na razvoj, pravo na mir, istu okolinu, pravo na komunikacije, kao i pravo na pravian dio prirodnih i kulturnih bogatstava. Ta postavka tree generacije zasniva se na lanu 28. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima UN iz 1948. godine, koji glasi: Svako ima pravo na drutveni i meunarodni poredak u kojem se prava i slobode utvrene ovom deklaracijom mogu u punoj mjeri ostvariti. Ta prava najee nisu kodifikovana, ili su kodifikovana bez obavezujue pravne snage kao to je to sluaj sa Afrikom poveljom o pravima ovjeka i naroda. Najintenzivniji razvoj u okviru te generacije doivjelo je pravo na razvoj koje, prema neobavezujuoj Deklaraciji UN o pravu na razvoj iz 1986. godine, predstavlja neotuivo ljudsko pravo temeljem kojega svaki ovjek i svi narodi stjeu pravo sudjelovanja, poticanja i koritenja rezultata gospodarskog, drutvenog, kulturnog i politikog razvoja u kojemu se u punoj mjeri mogu ostvariti sva ljudska prava i temeljne slobode.483 Priznati francuski pravnik Karel Vasak ustanovio je da postoji strukturalna slinost triju generacija sa motom Francuske revolucije iz 1789. godine. Naime, prva generacija ljudskih prava i sloboda odgovara pojmu sloboda (franc. libert), druga generacija odgovara zahtjevu za jednakosti (franc. galit), a trea generacija odgovara pojmu solidarnosti, tj. bratstva (franc. fraternit).484 Razvijene demokratske zemlje danas posveuju veliku panju prvoj generaciji ljudskih prava i sloboda, a ekonomska, socijalna i kulturna prava su djelimino zanemarena. Drugim rijeima, razvijene demokratske zemlje zadravaju tendenciju da prava i slobode druge generacije budu vie definisani kao ustavnopravni cilj, a manje kao formalnopravno provodiva prava i slobode kao to je sluaj sa prvom generacijom. To je razlog to loa ekonomska, socijalna i kulturna politika doivljavaju, prije svega, politiku osudu graana (putem demonstracija, nedavanja povjerenja nesposobnoj vlasti na izborima itd.), a manje pravnu u postupcima pred nadlenim sudskim organima. Dokaz za to su i dvije bitne injenice! Najvaniji regionalni (evropski) mehanizam za zatitu ljudskih prava i sloboda EKLJP sadri samo jedno pravo iz druge generacije, tj. pravo na obrazovanje iz lana 2. DP broj 1 uz EKLJP. Sva ostala prava su politika i graanska. Osim toga, prvi stav, Glava II Ugovora o ustavu za Evropu iz 2005. godine, kojim je EU trebalo da dobije svoju Povelju osnovnih prava Unije, predvidio je, prije svega, graanska i politika prava. Kada je rije o pravima i slobodama druge generacije, samo neka od tih prava nala su mjesto u Ugovoru, i to samo u vezi sa zabranom diskriminacije. Osim toga, ta prava se priznavaju i uvaavaju, ali ne i garantuju, to je znatno nii nivo zatite. Bive socijalistike zemlje naroito su naglaavale znaaj prava i sloboda druge generacije, to je bilo veoma pozitivno. Meutim, nakon prestanka Hladnog rata, pada Berlinskog zida, tj. raspada socijalistikog svijeta, ta ideoloka dihotomija485 izmeu Istoka i Zapada u konceptu zatite ljudskih prava i sloboda je prekinuta tako da bive socijalistike zemlje sve vie preuzimaju zapadni model zatite ljudskih prava i sloboda, zbog ega ekonomska, socijalna
483 O istoriji razvoja ljudskih prava i sloboda i tri generacije ljudskih prava i sloboda vidi i: Oestreich, 1966, str. 1. i dalje, Nowak, 2002, str. 35. i dalje, str. 90. 484 Vasak, 1999. 485 Dihotomija je izraz koji se koristi kada se eli oznaiti podijeljenost cjeline na dva nezavisna, esto suprotstavljena dijela.

218

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

i kulturna prava i slobode gube znaaj. Konano, prava tree generacije su prioritet u nerazvijenim afrikim i azijskim zemljama, jer veliki broj tih drava tei da ostvari sutinsku slobodu, ravnopravnost i kolektivno priznanje. 12.1.3.4.1. Tri generacije ljudskih prava i sloboda prema funkciji zatite Tri generacije ljudskih prava i sloboda mogu se, takoe, podijeliti prema svojoj funkciji na: odbrambena prava i demokratska prava politikog djelovanja, prava sudjelovanja/uea i solidarna prava.

Odbrambena prava i demokratska prava politikog djelovanja su liberalna prava i ona polaze od premise da su svi ljudi jednaki i da ovjek svojim roenjem stie odreena prava i slobode. U njih se ubraja paleta politikih i graanskih prava koja se nazivaju i negativna prava jer nalau dravi da se suzdri od vrenja odreenih radnji kojima bi se prava i slobode naruavali (zabrana liavanja slobode, zatita prava na ivot, aktivno i pasivno pravo glasa, sloboda izraavanja itd.). Odbrambena prava i demokratska prava politikog djelovanja imaju cilj da zatite vanjsku i unutranju slobodu. Vanjska sloboda je lino polje slobodnog djelovanja ovjeka koje mu garantuju sama prava i slobode. Dravi se zabranjuje da preduzme aktivnosti kojima bi se mijeala u tu sferu. Tu se ubrajaju pravo na ivot, slobodu i sigurnost, na zabranu poniavajueg, nehumanog postupanja ili torture, na zabranu protjerivanja, pravo na pravian postupak, slobodu izraavanja, slobodu religije, slobodu izbora zanimanja itd. Unutranja sloboda slui da zatiti ovjekovu intimnu sferu koja obuhvata privatnost, misli i savjest, religijska ubjeenja itd. Odbrambena prava i demokratska prava politikog djelovanja djeluju kao individualna prava. Prava sudjelovanja ili uea podrazumijevaju pravo graanina da zahtijeva od drave odreeno pravo ili aktivnost kao to su pravo na besplatno kolovanje, pravo na pomo osobama sa posebnim potrebama ili pravo na naknadu za nezaposlenost itd. Prema tome, ovdje je rije o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima koja omoguavaju graanima da od drave zahtijevaju uivanje odreenog materijalnog i socijalnog standarda. Prava sudjelovanja djeluju kao individualna prava. Solidarna prava, koja se mogu generisati iz tree generacije ljudskih prava i sloboda, obuhvataju, u irem smislu rijei, pravo ovjeka, kao dijela zajednice/kolektiviteta, da ispoljava svoju linost u zdravoj i prirodnoj okolini. Ta prava obuhvataju pravo na istu ovjekovu okolinu (zrak, vodu i druge ivotne resurse neophodne za egzistenciju), pravo na mir itd. Ta prava, koliko god dobivaju znaaj posljednjih decenija, i dalje su problematina sa take gledita konkretizacije subjekata koji su obavezni da garantuje ta prava, kao i konkretizacije materijalnopravnog sadraja tih prava. Zbog toga, ta prava i dalje nemaju tako snaan i konkretan uticaj na dravu. Solidarna prava djeluju kao kolektivna prava.

Nedim Ademovi

219

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer pitanja za provjeru znanja: Istorijski gledano, ta je u velikoj mjeri uticalo na razvoj ljudskih prava i sloboda? Objasni zato se smatra da je zakonsko regulisanje ljudskih prava i sloboda podlono zloupotrebi i kako je to mogue sprijeiti? Kako bi objasnio postupak internacionalizacije ljudskih prava i sloboda, te uporedi situaciju poslije II svjetskog rata sa BiH nakon ratnih deavanja 1992-1995? Nabroj kriterijume na osnovu kojih se ljudska prava i slobode mogu podijeliti. Kako je mogue uporediti tri generacije ljudskih prava i sloboda sa motom Francuske revolucije sloboda-jednakost-bratstvo (franc. libert, galit, fraternit)?

12.2. Doktrina ljudskih prava i sloboda

12.2.1. Uvodne napomene
Prije svega, moramo objasniti pojam doktrine ljudskih prava i sloboda da bismo mogli shvatiti zadatak koji se nalazi pred nama. Doktrina, u principu, podrazumijeva naunu obradu, objedinjavanje ili kodifikaciju misli, principa ili uenja u odreenoj oblasti koji se smatraju tanim i koji treba da se slijede. Prema tome, doktrina ima formalnu dimenziju u smislu da su je potvrdila zvanina, nadlena ili pozvana tijela, mada se pri tome ne iskljuuje, naravno, kritiki osvrt. Upravo taj posljednji element kritiki osvrt izuzetno je bitan kako se doktrina ne bi pretvorila u dogmu, znai, u neto u ta moramo slijepo vjerovati bez obzira na to ta nam zdrav razum govori. S obzirom na to da doktrina dozvoljava kritiku, nije udno da razliita drutva i drave imaju razliite naune i zvanine poglede, razliite teorije i koncepte u pojedinim naunim oblastima.486 Ljudska prava i slobode su danas veoma bitna pravna disciplina i oblast. S obzirom na to da su nezaobilazan element svakog demokratskog pravnog sistema, drava ima zadatak da razvija doktrinu ljudskih prava i sloboda: optepriznate, obavezujue i kritici podvrgnute aksiome, principe i uenja o konceptu, sadraju, ulozi i funkciji ljudskih prava i sloboda u ustavnopravnom sistemu. Zato je potrebna doktrina? To je najlake shvatiti na jednostavnom primjeru. lan II/3.k) Ustava BiH (pravo na imovinu) propisuje da sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uivaju pravo na imovinu. Da li nam je jasno ta to detaljno znai? Naime, svako moe sebi postaviti veliki broj pitanja u vezi sa ovom reenicom, kao to su: ta je imovina?, Ko titi imovinu i na koji nain?, Da li drava mora obezbijediti i institucionalnu zatitu imovine?, Da li se i drava moe pozvati na ljudsko pravo na imovinu ili samo privatna fizika i pravna lica? itd. Moramo priznati da odgovore na ta pitanja teko moemo nai u citiranoj reenici. Upravo zato nam doktrina ljudskih prava i sloboda moe u velikoj mjeri pomoi da doemo do odgovora na ta pitanja koja su krucijalna za poloaj pojedinca u dravi kada je rije o pravu na imovinu.
486 Uporedi, Ani, 2002, Duden online, <www.duden.de>.

220

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

U BiH, te u jurisdikciji (sudskoj praksi) USBiH i drugih vanih sudova kao to su DLJP i KLJP pri USBiH, do sada se nije uspjela razviti koherentna doktrina u pogledu ljudskih prava i sloboda. To je razumljivo zbog toga to su ljudska prava i slobode relativno mlada pravna nauna disciplina u dravi, te da su na razvoj nauke i doktrine uticale razliite pravne tradicije i kole. Naime, ne smijemo zaboraviti da je BiH pod velikim uticajem meunarodne zajednice, ukljuujui, takoe, strane sudije u visokopozicioniranim sudskim tijelima kao to je USBiH. Osim toga, s obzirom na to da je EKLJP pravna osnova koja je mjerodavna za oblast ljudskih prava i sloboda, primjena strazburke doktrine je bila gotovo neminovna.487 U nastavku emo pokuati da iznesemo, sistematizujemo i, eventualno, dopunimo elemente bosanskohercegovake doktrine ljudskih prava i osnovnih sloboda koji su u jurisdikciji, izmeu redova, skriveni i samo nagovijeteni.

12.2.2. Tri razliite uloge ljudskih prava i sloboda: subjektivnopravne pozicije ustavnopravni princip objektivne vrijednosti ustavnopravnog sistema
12.2.2.1. Ljudska prava i slobode kao subjektivnopravne pozicije Ideja o ljudskim pravima i slobodama zasniva se na zahtjevu za stvaranje slobodnog prostora unutar kojeg e pojedinci, kao ljudi i graani, ali i cjelokupna zajednica, moi slobodno, bez intervencije drave, izraavati svoju linost i preduzimati aktivnosti. Taj slobodni prostor je krucijalan element za stvaranje drutva kao posebne kategorije naspram drave kao vlasti (drava versus drutvo). Ljudska prava i slobode su fundamentalna prava i slobode. To znai da su esencijalna za svakog ovjeka i drutvo. Ta prava, u principu, imaju ustavni rang zbog ega su naoruana posebnom postojanou i zatitom. tavie, u BiH ona su zatiena tzv. klauzulom vjenosti. Ljudska prava i slobode su materijalnopravni statusi, iji konkretan sadraj daje drava putem ustava i zakona, na osnovu ustavnopravnog razvoja drave i drutva. Taj razvoj je refleksija opte vladajue ideje o ulozi, statusu i funkciji ljudskih prava i sloboda u jednoj dravi. Prema tome, ljudska prava i slobode su subjektivna prava, znai, prava koja garantuju pojedincu pravnu poziciju, provodivu, ako je potrebno, putem posebno garantovanih postupaka i dravnog aparata prisile, prije svega, nezavisnih i nepristrasnih sudova. Subjektivnopravna pozicija ogleda se, prije svega, u svojoj odbrambenoj funkciji naspram drave. Prema tome, ljudska prava i slobode su odbrambena prava, jer omoguavaju pojedincu da zatiti svoje slobodno polje djelovanja naspram drave (ivot, fiziki integritet, privatnost, imovina itd.). To se moe nazvati i negativnom slobodom. Odbrambena uloga je, ujedno, i originerna funkcija ljudskih prava i sloboda, razvijena u 18. i 19. vijeku na osnovu klasine liberalne teorije o ljudskim pravima i slobodama, koja je zasnovana na ideji da su ljudska prava i slobode natpozitivni pravni princip, koji se pozitivnim
487 O tome vidi i Steiner/Ademovi, 2010, str. 129. i dalje.

Nedim Ademovi

221

Ustav Bosne i Hercegovine

pravom ne moe eliminisati. To je upravo ona prva generacija slobodarskih, ljudskih i graanskih prava i sloboda koja se izrazila kroz odnos drave i pojedinca u smislu statusa negativusa. Opisano pravo pojedinca i obaveza drave da se ne mijea u individualnu slobodu (negativna sloboda) predstavljaju samo dio slobode. Sloboda moe biti i pozitivna. Drugim rijeima, ovjekova sloboda inkorporie demokratska prava uea u pretprocesu formiranja politike volje.488 Pozitivna sloboda omoguava pojedincu da permanentno oblikuje svoj ivot i utie na duhovne, socijalne, politike i druge aspekte ivota jedne zajednice (aktuelizacija prava i sloboda). Naravno, tako shvaena pozitivna sloboda ne znai obavezu da se uestvuje u tim procesima, ve ona garantuje mogunost izbora, ili alternativu da se uestvuje ili ne uestvuje u slobodi, naprimjer, u izraavanju vjere ili miljenja, glasanju, formiranju udruenja itd.489
Primjer: Sloboda udruivanja garantuje pravo da se ovjek udrui sa drugim ljudima, ali i da se ne udrui, ili da izae iz odreenog udruenja kada to eli. Sloboda vjeroispovijesti garantuje pravo svakom ovjeku da vjeruje u odreenu filozofsku postavku, ali i da ne vjeruje, ili da prestane vjerovati.

Konano, razvojem socijalnodravne teorije ljudskih prava i sloboda490 pojavila se i teza da sloboda i jednakost sadre u sebi i odreenu vrstu materijalne komponente. Istinska sloboda i jednakost postoje samo onda ako pojedinci zaista raspolau realnim mogunostima i jednakim ansama da uivaju slobodu. Zbog toga, drava ima zadatak da putem donoenja i tumaenja zakona, te upravne vlasti svim ljudima garantuje slobodu i jednakost ne samo formalno ve i sutinski. Naravno, ta trea komponenta pravnog subjektiviteta ljudskih prava i sloboda mogua je samo u onoj mjeri u kojoj drava garantuje individualna prava uea u dravnim davanjima, tj. socijalna prava. Naravno, u tom sluaju veoma su bitni princip jednakosti davanja i zabrana diskriminacije. Naprimjer, ako drava garantuje naknadu za nezaposlenost, to pravo ne moe garantovati tako da neopravdano iskljui odreenu kategoriju ljudi. Ukoliko drava ne garantuje takva prava, ta komponenta se moe izraziti samo kroz ustavnopravni princip socijalne drave ili drave blagostanja, koji predstavlja vie dravni cilj i program, a manje osnovu za individualnu subjektivnopravnu poziciju pojedinca.491 To je i logino s obzirom na to da ta komponenta zavisi u velikoj mjeri od realnih mogunosti drave i njenih resursa, to stvara iroko polje djelovanja za dravne vlasti (prije svega, zakonodavca i upravu). Drugim rijeima, bogatije drave imaju realniju osnovu da razviju socijalne programe koji e ukljuivati i socijalna prava. 12.2.2.2. Ljudska prava i slobode kao ustavnopravni princip i objektivne vrijednosti ustavnopravnog sistema Do 80-ih godina prolog vijeka ljudska prava i slobode su, u principu, vaili samo kao subjektivnopravne pozicije pojedinaca. Ljudska prava i slobode
488 Vie o tome vidi na str. 139 i 143. 489 Vie o pozitivnoj i negativnoj slobodi, te aktuelizaciji slobode vidi, Hesse, 1995, str. 131. i dalje. 490 Uporedi treu generaciju ljudskih prava i sloboda na str. 217. 491 Vie o tome vidi u dijelu knjige o principima socijalne drave u Ustavu BiH, na str. 90.

222

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

su bili samo norme koje se u konkretnim situacijama ili primjenjuju, ili ne primjenjuju (eng. all-or-nothing fashion). Samim tim, i zakonodavac je imao veoma iroku diskreciju u izvravanju svoje zakonodavne vlasti, jer ljudska prava i slobode nisu predstavljali pravni standard koji se morao potivati. U narednom periodu shvatanje ljudskih prava i sloboda se mijenja. Ljudska prava i slobode, nezavisno od njihovog djelovanja kao subjektivnih prava, poinju da se tretiraju kao objektivne norme ustavnopravnog sistema. Oni postaju ustavnopravni princip (kao u pravnoj doktrini Austrije), a u nekim dravama, tavie, i objektivne vrijednosti ustavnopravnog poretka (kao u pravnoj doktrini Njemake492). Time ljudska prava i slobode normiraju materijalni aspekt ustavnopravnog principa pravne drave na ta je USBiH vie puta ukazao.493 ta to znai? Prije svega, ljudska prava i slobode sadre u sebi vrijednosti koje su sastavni elementi ustavnopravnog poretka i privatnopravnog ureenja: ljudsko dostojanstvo, pravdu, jednakost i zabranu diskriminacije, zdravlje ovjeka, brak, privatnu imovinu itd. Bez njih ne bismo mogli ni zamisliti da pravni sistem funkcionie. Samim tim, ljudska prava i slobode predstavljaju institucionalne garante, to nije vezano za njihovo djelovanje kao subjektivnih prava.
Primjer iz prakse: U BiH je USBiH prvi put obrazloio pravni institut institucionalnog garanta u predmetu broj U 5/98-II u vezi sa privatnom imovinom. USBiH je naglasio da to nije samo subjektivno pravo. Privatna imovina, prema 4. alineji Preambule, tei optem dobru i ekonomskom razvoju, te unapreenju trine privrede. Privatna imovina je uslov za funkcionalnu trinu privredu. Slino je sa drugim vrijednostima (kao to su, naprimjer, brak, sloboda miljenja i medija). Prema tome, institucionalni garant, kao to je privatna imovina iz lana II/3.k) Ustava BiH, ima znatno jae djelovanje u Ustavu BiH od tih prava kada se posmatraju kao subjektivna ljudska prava i slobode. To djelovanje namee pozitivnu obavezu BiH i entitetima da stvore adekvatan pravni okvir za zatitu i funkcionisanje ovih prava kao institucionalnih garanata. Samim tim, prema jurisdikciji USBiH, zabranjeno je da se ove vrijednosti ili pravni instituti ukinu ili smanje do te mjere da se njihova pravna priroda uniti, jer bi se time dovelo u pitanje djelovanje svakog ovjeka u privatnopravnim sferama koje su zatiene Ustavom.494

injenica da su ljudska prava i slobode postali ustavnopravni princip govori u prilog tome da su oni jedan od stubova ustavnopravog ureenja, jedna od vrijednosti kojoj ustavotvorac poklanja posebnu panju. To je krucijalni element ustavnopravnog sistema. Praktini znaaj ogleda se u tome to sve vrste dravnih vlasti zakonodavac pri donoenju zakona, uprava pri primjeni zakona, a sudovi pri tumaenju zakona imaju obavezu da optimiziraju vrijednosti koje su sadrane u ljudskim pravima i obavezama: ljudsko dostojanstvo, pravdu, jednakost i zabranu diskriminacije, zdravlje ovjeka, brak, privatnu imovinu itd. Optimizacija ljudskih prava i sloboda ogleda se i u pozitivnoj obavezi drave da djeluje radi djelotvorne zatite ljudskih prava i sloboda, koja je bila zastupana u jurisdikciji ESLJP i EKomLJP. Tu ideju su, ve odavno, preuzeli i
492 O tome vidi i arevi, 2005, str. 54, 65. i dalje. 493 Vidi Odluku USBiH broj U 3/08 od 4. oktobra 2008. godine, taka 61, ili Odluku KLJP pri USBiH broj CH/02/9138 et al. od 9. novembra 2005. godine, stav 106. 494 Od 18. februara 2000. godine, taka 14.

Nedim Ademovi

223

Ustav Bosne i Hercegovine

bosanskohercegovaki sudovi. Tako je u svojoj Odluci broj U 18/00 iz 2002. godine USBiH naglasio da pravo na imovinu iz lana II/3.k) Ustava BiH i lana 1. DP broj 1 uz EKLJP moe ukazivati na pozitivne obaveze vlasti da osiguraju djelotvornu zatitu individualnog prava na imovinu (taka 53). ta znai pozitivna obaveza? Drava nije samo obavezna da potuje ljudska prava i slobode, u smislu da ih neopravdano ne ograniava (funkcija odbrane ili tzv. negativna dimenzija ljudskih prava i sloboda). Drava i njeni organi su nadleni da djeluju radi zatite ljudskih prava i sloboda ukoliko je to neophodno da bi oni bili djelotvorno zatieni. Drava ne samo da mora stvoriti pogodne strukture kako bi obezbijedila provoenje ljudskih prava i sloboda nego ona mora osigurati i pogodne instrumente za spreavanje njihove povrede. Zakonodavac mora stvoriti neophodne okvirne uslove kako bi pojedinac stvarno mogao da ostvari svoja prava.495
Primjeri iz prakse: (1) Kao to je poznato, prije disolucije SFRJ veliki broj graana BiH imao je tedne uloge u stranoj valuti u bh. filijalama slovenake Ljubljanske banke i srbijanske Investbanke. Za vrijeme rata i nakon njega, zbog kolapsa tadanjeg bankarskog sistema, graani nisu mogli podii te tedne uloge. Izvjestan broj vlasnika tednih uloga pokrenuo je postupak pred USBiH, tvrdei da je drava BiH odgovorna za isplatu. USBiH je utvrdio da se tedni ulozi graana mogu tretirati kao imovina graana u smislu lana II/3.k) Ustava BiH i lana 1. DP broj 1 uz EKLJP, te da su graani zaista lieni te imovine. USBiH je, takoe, utvrdio da BiH nije odgovorna za tu situaciju, jer se radi o inostranim bankama. Meutim, pozitivne obaveze koje proizlaze iz prava na imovinu nameu obavezu dravi da preduzme pozitivne (afirmativne) vanjskopolitike mjere u skladu sa svojim ustavnopravnim nadlenostima kako bi zatitila vlasnitvo svojih graana u inostranstvu. Osim toga, 29. juna 2001. godine drava je potpisala Ugovor o sukcesiji sa bivim jugoslovenskim republikama iz kojeg proistie obaveza da se, pod pokroviteljstvom Banke za meunarodna poravnanja, pone pregovarati o rjeavanju problema uteevina.496 (2) U predmetu KLJP pri USBiH broj CH/03/14688 et al. bilo je rijei o nemogunosti biolokih roditelja da stupe u vezu sa svojom djecom koju su dali u djeji dom Ljubica Ivezi u Sarajevu i koja su, zbog rata i vlastite sigurnosti, putem dravnih institucija izmjetena u Italiju. U ovom sluaju KLJP pri USBiH je obavezala dravu da roditeljima neizostavno prui sve raspoloive informacije o tome gdje se njihova djeca nalaze i kakav je njihov status. Osim toga, dravi je naloeno da preduzme sve kako bi roditelji stupili u kontakt sa djecom. To su pozitivne obaveze BiH, koje proizlaze iz prava na privatni i porodini ivot iz lana 8. EKLJP i koje obavezuju BiH bez obzira na to to se djeca nalaze pod jurisdikcijom italijanskih vlasti.497

Osim djelovanja ljudskih prava i sloboda kao institucionalnih garanata, obaveze drave da optimizira ljudska prava i slobode, te da preduzme pozitivne mjere zatite ljudskih prava i sloboda, ljudska prava i slobode, djelujui kao objektivne vrijednosti, predstavljaju izraz vrijednosnog sistema jednog drutva i drave. Takvo shvatanje, o kojem u BiH nije uopte raspravljano, ide veoma daleko u svojim postavkama, jer se smatra da za sve oblasti koje se tiu ljudskih prava i sloboda postoji skriven odgovor u samim ljudskim pravima i slobodama, koji zakonodavac mora otkriti, potivati i kroz zakon konkretizovati (teorija o vrijednosti ljudskih prava i sloboda, koju zastupa
495 Vidi Odluku USBiH broj U 5/98-II od 18. februara 2000. godine, taka 13. i dalje, Odluku DLJP broj CH/98/1373 od 10. maja 2002. godine, stav 84, CH/01/6979 od 8. marta 2002. godine, stav 67. itd. 496 Predmet USBiH broj AP 164/04 od 31. marta 2006. godine. 497 Odluka od 9. augusta 2004. godine; Zakljuak br. 5. i 6.

224

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

njemaki Savezni ustavni sud).498 Tako posmatran sistem ljudskih prava i sloboda bio je estoko kritikovan, jer se vrijednostima daje nadnormativni znaaj, a njihov konkretan sadraj ne moe se jasno prepoznati. To vodi, s jedne strane, prevelikoj vladavini ustava (natkonstitucionalizacija), a to, opet, koresponduje sa smanjenjem suverene vlasti zakonodavca u institucionalnom smislu, jer je zakonodavac vezan za vrijednosti i mora ih potivati. S druge strane, tako shvaena ljudska prava i slobode, tj. kao vrijednosni sistem, mogu posluiti kao opravdanje za svako pravno rjeenje,499 to nije dobro za vladavinu prava koja trai uvijek to jasniju i konkretniju pravnu normu. Zakljuak: Ljudska prava i slobode nisu samo subjektivna prava. Oni u sebe inkorporiu vrijednosti bez kojih je nemogue zamisliti funkcionisanje pravnog sistema, posebno privatnopravnog. S druge strane, djelovanje ljudskih prava i sloboda kao ustavnopravnog principa nalae dravi da optimizira djelovanje ljudskih prava i sloboda, te preduzme pozitivne mjere radi djelotvornog uivanja ljudskih prava i sloboda. Konano, u doktrinama nekih drava, kao to je SR Njemaka, ljudska prava i slobode su podignuti na pijedestal ustavnopravnog vrijednosnog sistema.

12.2.3. Aktivno (nosioci) i pasivno (odgovorni) legitimisani subjekti ljudskih prava i sloboda
Pitanja ko se moe pozvati na ljudska prava i slobode iz Ustava BiH i ko je odgovoran da potuje ljudska prava i slobode su izuzetno bitna u svakom pravnom sistemu, jer od odgovora na ta pitanja zavisi mnogo elemenata cjelokupnog sistema djelovanja ljudskih prava i sloboda. Naime, s tim pitanjima su povezane i odrednice o obimu zatite ljudskih prava i sloboda, djelotvornosti zatite, ulozi ljudskih prava i sloboda u pravnom sistemu itd. 12.2.3.1. Aktivna legitimacija: Ko uiva ljudska prava i slobode? Da bismo dali razumljiv i kompletan odgovor na to pitanje, moramo poi od podjele ljudskih prava i sloboda na ljudska i graanska prava. Naime, ljudska prava i slobode (pravo na ivot, fiziki i psihiki integritet, slobodu, imovinu itd.) uivaju sve osobe koje se nalaze pod jurisdikcijom BiH bez obzira na to da li imaju dravljanstvo BiH, neki drugi priznati status u BiH (prebivalite, boravite...) i/ili dravljanstvo druge drave. S druge strane, graanska prava uivaju samo dravljani BiH. Tako, naprimjer, pravo glasa (aktivnog ili pasivnog) ne mogu uivati stranci, ve samo bh. dravljani.
Uslov dravljanstva za uivanje graanskih prava i sloboda relativizovan je injenicom da odreeni meunarodni dokumenti o zatiti ljudskih prava i sloboda, kao to je EKLJP, tretiraju neka graanska prava kao ljudska prava. Tako, naprimjer, pravo na slobodu okupljanja i udruivanja (lan 11) tretira se kao ljudsko pravo, mada je ono prema svojoj izvornoj prirodi graansko pravo. Prema tome, u BiH to pravo mogu uivati i stranci. Osim toga, neki pravni dokumenti koje je BiH potpisala, kao 498 U vezi s tim treba pogledati Presudu njemakog Saveznog ustavnog suda u predmetu Lth (BVerfGE, 7, 198, iz 1958. godine). 499 U vezi s tim vidi, Goerlich, 1973, str. 131. i dalje.

Nedim Ademovi

225

Ustav Bosne i Hercegovine to je sloboda investicionog ulaganja500 koja je najjasnije izraena kroz tzv. etiri ustavne ekonomske slobode iz lana I/4. Ustava BiH, odnose se na sva lica, bez obzira na dravljanstvo. Time su, naprimjer, pravo uestvovanja u privatizaciji ili pravo na imovinu postali klasina ljudska prava, koja uivaju svi, bez obzira na dravljanstvo. Dodatni razlog za relativizaciju dravljanstva jeste i injenica da se pravo na pravino suenje primjenjuje na svakog ko je koristio odreene postupke i procedure predviene zakonom. Ta tri navedena razloga odnose se kako na fizika, tako i na pravna lica. Prema tome, zbog navedenih razloga, pravna lica ije je sjedite van BiH (strana pravna lica) uivaju veliki broj ustavnih prava i sloboda na isti nain kao i pravna lica ije je sjedite u BiH (domaa pravna lica). Primjer: Ako je jedno strano pravno lice zakljuilo odreeni pravni posao u BiH sa domaim pravnim licem, te smatralo da svoja prava na osnovu tog pravnog posla mora traiti sudskim putem, to strano pravno lice uiva ustavnopravnu zatitu prava na pravino suenje iz lana 6. EKLJP i lana II/3.e) Ustava BiH kao da je domae pravno lice.501

Iako je prethodno obrazloenje u vezi sa razlikom izmeu ljudskih i graanskih prava i sloboda jasno i logino, ono nam nije dalo odgovor na sve dileme koje su vezane za pitanje aktivne legitimacije. Naime, u pravu postoji podjela pravnih subjekata na privatnopravna (naprimjer, fizika osoba ili privatno preduzee) i javnopravna (naprimjer, kanton kao javnopravni subjekt ili javnopravno preduzee, kao Fond penzijskog i invalidskog osiguranja). Osim toga, unutar grupe privatnopravnih subjekata postoji podjela na fizika i pravna lica. Prema tome, postavlja se pitanje da li ta podjela pravnih subjekata utie i na uivanje ljudskih prava i sloboda. Zato, krenimo redom! 12.2.3.1.1. Privatna fizika lica Privatna fizika lica su osnovni uivaoci ljudskih prava i sloboda. Filozofija ljudskih prava i sloboda, kao i njihova istorija pokazale su da je upravo to grupa pravnih subjekata kojoj su namijenjena ljudska prava i slobode. Naravno, pod fizikom osobom podrazumijeva se, prije svega, osoba koja je iva i koja pripada ljudskom rodu. Naime, veoma je sporno pitanje da li postoji i u kojoj mjeri tzv. prenatalno (prije roenja) i postmortalno (poslije smrti) uivanje ljudskih prava i sloboda. Tako, naprimjer, moe se postaviti pitanje da li foetus uiva pravo na ivot, ili da li se moe voditi postupak zatite od klevete u kojem je oklevetana osoba umrla. Kada je u pitanju smrt osobe, DLJP i KLJP pri USBiH su naglasili da umrla osoba ne moe biti vie uivalac ljudskih prava i sloboda, ali, ako pravni interesi i elje postoje, nasljednici mogu preuzeti voenje postupka.502 Pitanje aktivne legitimacije treba razlikovati od materijalnopravnog i procesnopravnog ogranienja uivanja odreenog prava ili slobode. Ogranienje esto, ali ne uvijek, proizlazi iz tzv. pravne i poslovne sposobnosti pravnog subjekta (materijalnopravni aspekt) ili procesnih zakona (procesnopravni
500 Naprimjer, Zakon o politici direktnih ulaganja (Sl. gl. BiH br. 17/98, 13/03 i 48/10). 501 Uporedi Odluku USBiH broj AP 449/06 od 15. februara 2007. godine u kojoj je apelant bilo njemako drutvo sa ogranienom odgovornou. 502 Vidi Odluku DLJP broj CH/96/3 et al. od 13. novembra 1997. godine, stav 26, vie o tome vidi i kod Steiner/Ademovi, 2010, str. 702. i dalje.

226

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

aspekt). esto, ali ne uvijek ukazuje i na zakljuak da uivanje i ogranienje uivanja ljudskih prava i sloboda imaju nekada i autonoman karakter, znai, da su nezavisni u odnosu na nacionalni pravni sistem.
Primjer: Fizike osobe jesu aktivno legitimisane za pravo na brak, ili pravo na kolsko obrazovanje, ili pravo na okupljanje. Ali, njihovo uivanje tih prava esto zavisi od toga da li su ispunjene odreene zakonske pretpostavke koje su propisane s razlogom. Tako, naprimjer, pravo na brak (lan 12. EKLJP) uivaju osobe koje su sposobne za brak, a to su u BiH, u principu, punoljetne osobe. Pravo na obrazovanje (lan 2. DP broj 1 uz EKLJP) imaju djeca koja su napunila odreenu ivotnu dob (naprimjer, osnovno obrazovanje poinje sa 5,5 godina). Pravo na okupljanje (lan 11. EKLJP) garantovano je i maloljetnicima ako su u stanju da shvate znaaj tog prava u konkretnoj situaciji. Slino tome, da bi se nekoj osobi garantovalo pravo na zatitu imovine, ona mora potivati procesne pretpostavke te zatite, kao to su pisana tuba, vremenski rok za pokretanje postupka itd. U protivnom, drava nee moi pruiti tu zatitu zbog procesnih razloga. To su bila etiri primjera na kojima smo mogli vidjeti da uivanje prava i sloboda zavisi u velikoj mjeri od domaeg pravnog sistema. Meutim, ima mnogo primjera u kojima ljudska prava i slobode jasno pokazuju svoju autonomnost. Evo kako je KLJP pri USBiH obrazloila aktivnu legitimaciju za podnoenje prijave KLJP pri USBiH radi zatite prava na imovinu jedne poslovno nesposobne osobe, objanjavajui pri tome autonomnost ljudskih prava i sloboda u odnosu na nacionalni pravni sistem:503 Ako bi se uzelo u obzir domae zakonodavstvo, prijavu ne bi moglo podnijeti niti poslovno nesposobno lice, niti njen/njegov zastupnik, tj. po punomoi podnosioca prijave date u vrijeme poslovne nesposobnosti. Meutim, Komisija napominje da je zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda garantovana prema Sporazumu i Evropskoj konvenciji svim licima pod svojom jurisdikcijom [...]. Garantovanje zatite ljudskih prava i osnovnih sloboda mora da bude na najviem nivou. Prema tome, akti koji garantuju ljudska prava i osnovne slobode ne sadre pravila koja se tiu procesne sposobnosti u vezi sa podnoenjem prijave Domu, ve samo pitanje aktivne i pasivne legitimacije (ratione personae kompatibilnost). Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, injenica da Evropska konvencija, a ni drugi opi akti (pravila procedure, prije svega) ne reguliu pitanje procesne sposobnosti je izuzetno bitna. Ona se reflektovala kroz sudsku praksu na nain da je taj Sud donosio meritorne odluke i u predmetima koje su inicirali poslovno nesposobni [...] ili maloljetnici [...]. ak i mnogi ustavni sudovi, koji dozvoljavaju apelacionu jurisdikciju, ne prihvataju stav da se moraju slijediti domai zakoni vezani za procesnu sposobnost, ve uzimaju u obzir, prije svega, materijalnopravni obim zatite pojedinih ustavnih prava i sloboda i faktiku sposobnost razumijevanja relevantnog problema. Tako, Savezni ustavni sud Njemake e proglasiti ustavnu albu prihvatljivom koju je podnio lino maloljetni urednik jednog kolskog asopisa, a koji se poziva na povredu svojih prava na slobodu izraavanja [...].

12.2.3.1.2. Privatna pravna lica Privatna pravna lica uivaju, takoe, ljudska prava i slobode. Naravno, s obzirom na prirodu i bie odreenih prava i sloboda, pravna lica ne mogu uivati sva prava. Tako, naprimjer, jedno preduzee ne moe uivati pravo na ivot, fiziki ili psihiki integritet, pravo na brak, slobodu miljenja ili okupljanja. Meutim, mogue je i veoma bitno da pravno lice uiva pravo na slobodu izraavanja, pravo na imovinu ili pravo na pravino suenje.
503 CH/02/121480 od 14. decembra 2005. godine, taka 14.

Nedim Ademovi

227

Ustav Bosne i Hercegovine Pitanje da li, i u kojoj mjeri, i grupe graana, zajednice (naprimjer, porodica) ili interesne zajednice (kao kuni savjet) mogu biti nosioci ljudskih prava i sloboda je sporno i nejasno. Naravno, osnovni problem u tome je injenica da ti subjekti nemaju svojstvo pravnog subjekta. Zbog toga, principijelno, ljudska prava i slobode uivaju samo pripadnici takvih zajednica, ali ne i zajednica kao takva. Meutim, zakonodavci ili tijela koja tumae ustav i zakone nekada, u posebnim prilikama, tumae pojam pravnog lica ekstenzivno, te prihvataju zahtjev tih grupa i (interesnih) zajednica da se tretiraju kao kolektivni uivaoci ljudskih prava i sloboda. Naime, pravni sistem ima interes da se i njima, uprkos nedostatku pravnog subjektiviteta, prizna uivanje prava i sloboda zbog posebnih zajednikih interesa, stepena organizacije i slinih faktora. Naprimjer, est sluaj je bio da se kunom savjetu prizna takva sposobnost u postupcima u kojima se radilo o oduzimanju prava na krovni prostor svim stanarima zbog nadziivanja zgrada.504

12.2.3.1.3. Javnopravni subjekti: drava i drugi javnopravni subjekti Postavlja se pitanje da li pravni subjekti javnog prava drava i drugi administrativno-teritorijalni nivoi vlasti, te javna preduzea mogu uivati ljudska prava i slobode. To pitanje je sasvim opravdano zato to je suprotno smislu i cilju ljudskih prava i sloboda da drava uiva ljudska prava i slobode. tavie, nelogino je tititi dravu putem ljudskih prava i sloboda od napada dravnih organa. Osim toga, opravdano se moe postaviti pitanje da li drava moe uivati neku slobodnu sferu, kao ljudi, koju bi trebalo zatititi. Od stupanja na snagu Ustava BiH (14. decembar 1995. godine), pa do danas zvanina jurisprudencija se esto mijenjala, ali bila i nekonzistentna. Naime, do 2003. godine drava, entiteti, kantoni i optine nisu imali aktivnu legitimaciju u vezi sa ljudskim pravima i slobodama. Tako, u predmetu broj AP 96/01,505 u kojem je Drutveni fond penzionog i invalidskog osiguranja BiH tvrdio da je povrijeeno pravo na imovinu iz lana 1. DP broj 1 uz EKLJP, te analognog lana II/3.k) Ustava BiH, USBiH je jasno obrazloio:
Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i analogne odredbe Ustava BiH, tite, u principu, privatna fizika i pravna lica, nevladine organizacije i udruenja graana. Prema tome, navedena prava ne tite dravne organe i javne ustanove koje obavljaju javne dunosti. tavie, dravna vlast, na osnovu lana 1. Evropske konvencije, odnosno lana II/6. Ustava BiH, preuzima obavezu potivanja ljudskih prava koja su nabrojana u lanu II/2. Ustava BiH. Iz ovoga razloga, Drutveni fond penzijskog i invalidskog osiguranja Bosne i Hercegovine ne uiva zatitu Evropske konvencije, jer ne spada u krug aktivno legitimisanih lica u smislu lana VI/3.b) Ustava BiH, analogno lanu 34. Evropske konvencije.

Ta praksa se promijenila 2003. godine. U predmetu broj AP 39/03506 USBiH je, povodom apelacije Hercegovako-neretvanskog kantona, usvojio drugaiji stav. Za USBiH nije bio vie opravdano da slijedi praksu ESLJP, jer, prema lanu VI/3.b) Ustava BiH, svako ko je bio stranka u odreenom postupku i ko ima presudu bilo kojeg suda za koju smatra da su njome povrijeena njegova
504 Vidi, naprimjer, predmet KLJP pri USBiH broj CH/02/10472 od 27. juna 2007. godine, taka 33. i dalje. 505 Od 10. maja 2002. godine. Vidi, meutim, predmet USBiH broj U 5/99 od 3. decembra 1999. godine. 506 Od 27. februara 2004. godine.

228

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

ustavna prava moe podnijeti apelaciju USBiH (taka 13). Osim toga, USBiH je naglasio da EKLJP prua minimum zatite u pogledu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a Ustav BiH daje iru zatitu. Time su javnopravni subjekti stekli aktivnu legitimaciju kad je rije o uivanju ljudskih prava i sloboda. Prethodni zakljuak je naknadno preciziran na nain da se aktivna legitimacija odnosi iskljuivo na katalog prava i sloboda iz lana II/3. Ustava BiH, a ne EKLJP. Prema tome, javnopravni subjekti ne uivaju ljudska prava i slobode iz EKLJP, ve samo ustavna prava iz lana II/3. Ustava BiH.507 Taj zakljuak odnosi se i na dravne organe, koji formalnopravno nemaju pravni subjektivitet ukoliko su bili stranke u postupku.508
Jurisprudencija USBiH nije dala jasan odgovor, niti se direktno suoila sa pitanjem da li pravni subjekti javnog prava uivaju ljudska prava i slobode u zavisnosti od toga da li su njihove aktivnosti vezane za izvravanje suverene vlasti, ili su njihove aktivnosti vezane za privatno pravo (naprimjer, pravo vlasnitva), privatnopravnu upravu (naprimjer, ako se sklopi ugovor o nabavci tehnikih stvari za jednu optinu), ili aktivnosti koje se ne mogu okarakterisati kao tipino izvravanje suverenog ovlatenja, kao to je pitanje samouprave ili slobode univerziteta i sl. Izvjesnu indiciju predstavlja predmet USBiH broj AP 1031/11.509 U tom predmetu radilo se o postupku javne nabavke i izbora najboljeg ponuaa. Prema tome, rije je o privatnopravnoj upravi. USBiH je potvrdio stav niestepenih sudova da drava (konkretno, organ koji raspisuje i sklapa ugovor o javnoj nabavci sa najboljim ponuaem) ne uiva aktivnu legitimaciju u pogledu ljudskih prava i sloboda iz EKLJP, ve samo u pogledu ustavnih prava iz lana II/3. Ustava BiH. Ipak, taj predmet nije klasian sluaj, jer nije u potpunosti jasno da li se ovakav stav tie uivanja ljudskih prava i sloboda, ili opravdanog ogranienja zatite od povrede ljudskih prava i sloboda drave od drave.510

12.2.3.2. Pasivna legitimacija: Ko garantuje ljudska prava i slobode? Kao to se moe iz naslova vidjeti, kod pitanja pasivne legitimacije traimo onog subjekta koji je odgovoran da jami i garantuje ljudska prava i slobode. 12.2.3.2.1. Drava i javnopravni subjekti Na osnovu svoje osnovne postavke, ljudska prava i slobode obavezuju dravu. S obzirom na to, ljudska prava i slobode ograniavaju mogunosti djelovanja drave. Kada se kae drava, misli se, prije svega, na zakonodavnu, egzekutivnu i upravnu, te sudsku vlast, znai, na dravu sa klasinom funkcijom izvravanja suverenih ovlatenja. Osim toga, prema praksi USBiH i DLJP (te KLJP pri USBiH), ne samo drava ve i javnopravni subjekti moraju potivati ljudska
507 AP 987/06 od 13. septembra 2007. godine. 508 Vidi, naprimjer, predmet USBiH broj AP 2253/05 od 31. marta 2007. godine u kojem je apelant bio jedan sud, ili predmet USBiH broj AP 2253/06 od 14. februara 2008. godine u kojem je apelant bilo Ministarstvo unutranjih poslova Hercegovako-neretvanskog kantona. 509 Od 29. juna 2011. godine, taka 7. 510 O tome vidi i na str. 225 i 233.

Nedim Ademovi

229

Ustav Bosne i Hercegovine

prava i slobode. Tu se ubrajaju, prije svega, javna preduzea ona u kojim drava ima neposredan uticaj na voenje i upravljanje poslovima.511 Slino vai i za javnopravne ustanove, kao to su javne bolnice512 ili javne kole, posebno ako javnopravni nosilac prava i obaveza ima mogunost da utie na rjeavanje predmeta spora. Evo kako je DLJP opisao odgovornost FBiH za postupke jedne javne kole, mada je FBiH tvrdila da ne moe biti pasivno legitimisana za postupanje kole:
Iako tuena [FBiH] navodi da se ne moe smatrati odgovornom za postupke kole, Dom konstatuje da je poslodavac podnositeljice prijave osnovna kola koju je osnovala opina Livno. Prema Zakonu o osnovnom kolstvu Kantona 10, kolom upravljaju ravnatelj i kolski odbor. Ravnatelj je, inter alia, odgovoran za odluke o radnom odnosu zaposlenih. Osniva, tj. opina Livno, takoe, imenuje natpolovini broj lanova kolskog odbora, a kolski odbor ima pravo da imenuje ravnatelja uz prethodnu saglasnost osnivaa i ministra. Osim toga, kantonalni ministar, nadlean za obrazovanje, ima pravo da uskrati svoju saglasnost na prijedlog kolskog odbora za imenovanje ravnatelja. U tom sluaju, ministar ima pravo da imenuje ravnatelja kole. Iz ovih injenica Domu je jasno da javna tijela za koje je Federacija odgovorna imaju direktan uticaj na bilo kakve radnje i propuste kole, koja je javna institucija a ne privatna kola [...]. Zbog toga se sporne radnje i propusti pripisuju Federaciji u smislu [Aneksa 6].513

Odgovornost dravnih vlasti i javnopravnih subjekata jasno proizlazi i iz samog Ustava BiH. lan II/6. Ustava BiH propisuje da Bosna i Hercegovina, i svi sudovi, ustanove, organi vlasti, te organi kojima posredno rukovode entiteti, ili koji djeluju unutar entiteta podvrgnuti su, odnosno primjenjuju ljudska prava i osnovne slobode na koje je ukazano u stavu 2. (misli se na lan II/2. Ustava BiH, koji propisuje potivanje EKLJP). Meutim, postavlja se pitanje da li drava i u drugim formama djelovanja mora da potuje ljudska prava i slobode, kao to je sluaj sa javnom upravom kada djeluje kao privatnopravna uprava, tj. stupa u privatnopravne odnose.514 Prema praksi USBiH, ini se da je odgovor potvrdan. To se posebno tie zabrane diskriminacije i obaveze da se jednako tretiraju svi pravni subjekti. Tako je u predmetu broj AP 262/03515 USBiH odluivao o tome da li je apelanta diskriminisala Agencija za privatizaciju Unsko-sanskog kantona pri prodaji jednog javnog parkinga.
Od pitanja pasivne legitimacije, znai obaveze potivanja ljudskih prava i sloboda, treba razlikovati mogunost subjekta da se zatiti od drave od, eventualnih, povreda ljudskih prava i sloboda. Drave predviaju razliite zakonske, institucionalne i procesne sisteme zatite od povreda ljudskih prava i sloboda. Naprimjer, u nekim dravama postoji mogunost zatite pred ustavnim sudom, kao to je u BiH, a u drugim dravama takva zatita nije omoguena, kao to je trenutno u Turskoj.516 U nekim dravama zatita je mogua samo protiv odreenih dravnih vlasti, kao to je dravna uprava, a protiv sudskih odluka takva zatita nije omoguena, kao to je, naprimjer, u Austriji. 511 Vidi Odluku DLJP broj CH/97/67 od 10. jula 1999. godine, stav 100. i dalje. 512 Vidi Odluku DLJP broj CH/99/2696 od 8. oktobra 2001. godine, stav 50. 513 Naprimjer, da odluuje o otkazu zaposlenika (vidi Odluku DLJP broj CH/00/3476, stav 46). 514 Vie o privatnopravnoj upravi vidi na str. 156. 515 Od 19. novembra 2004. godine. 516 U toku 2012. godine i Turska e omoguiti svojim graanima zatitu ljudskih prava i sloboda pred svojim ustavnim sudom.

230

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.2.3.2.2. Privatnopravni subjekti i problem treeg djelovanja (njem. Drittwirkung) Za razliku od drave i javnopravnih subjekata, privatna fizika i pravna lica nisu odgovorni subjekti za krenje ljudskih prava i sloboda. Prema tome, privatna fizika i pravna lica ne moraju da potuju ljudska prava i slobode. Takoe, ni drava nije odgovorna za radnje privatnih fizikih i pravnih lica ukoliko ne obavljaju javnopravne zadatke, date po nalogu drave.517 Naravno, postoji veoma jasno obrazloenje zato ljudska prava i slobode ne vae u odnosima izmeu privatnopravnih subjekata, pravnih i fizikih lica. Prije svega, istorijski gledano, cilj ljudskih prava i sloboda bio je da ogranie dravu u njenom djelovanju, a ne privatnopravne subjekte. S druge strane, u odnosima izmeu privatnopravnih subjekata vladaju principi ravnopravnosti i privatne autonomije. Privatnopravni subjekti samostalno ureuju svoje pravne odnose. Ljudska prava i slobode djelovali bi kao ogranienje privatne autonomije i suavanje slobode za koju su odgovorni privatnopravni subjekti. Time bi se izmijenilo i svojstvo privatnog prava.518 Za razliku od tih odnosa, u odnosima drave i privatnopravnih subjekata drava je nadreena. Ona, osim toga, raspolae dravnom vlau i mogunou da tu vlast provodi prisilnim putem.519
Prema tome, ukoliko jedno privatno lice nezakonito izgradi kuu na zemljitu drugog privatnog lica, vlasnik zemljita se ne moe pozvati na povredu ljudskog prava na imovinu. Ljudska prava i slobode, u principu, ne djeluju u privatnopravnim odnosima.

Ljudska prava i slobode, kao to smo ve mogli zakljuiti, nisu apsolutni. Prava i slobode jednih privatnopravnih subjekata kolidiraju sa pravima i slobodama drugih privatnopravnih subjekata. Tako, naprimjer, sloboda izraavanja jednog lica moe ugroziti pravo na privatni ivot drugog lica. Ili, pravo na uivanje imovine jednog lica moe ugroziti pravo na uivanje imovine drugog lica. Samim tim, drava (zakonodavna vlast kada donosi zakon; izvrna vlast kada provodi i tumai zakone) mora da izbalansira meusobno kolidirajue interese privatnopravnih subjekata, uzimajui u obzir standarde ljudskih prava i sloboda. Dalje, kao to smo mogli ve zakljuiti, ljudska prava i slobode su objektivne normativne vrijednosti. Drava mora uzeti u obzir te standarde i ugraditi ih u privatno pravo kao minimalni standard koji se mora potovati. Na osnovu navedenog, moemo zakljuiti da, bez obzira na to to ljudska prava i slobode ne djeluju izmeu privatnopravnih subjekata, ona su postepeno prodrla, na indirektan nain, i u odnose izmeu privatnih fizikih i pravnih lica. Takva vrsta vaenja ljudskih prava i sloboda izmeu privatnopravnih subjekata naziva se posredno tree djelovanje ljudskih prava i sloboda. Taj pravni institut je razvijen u njemakoj ustavnopravnoj koli pod istoimenim nazivom (njem. Drittwirkung). Neposredno tree djelovanje ljudskih prava i sloboda, znai njihovo direktno vaenje u odnosima izmeu privatnopravnih subjekata, u principu, ne postoji. Prema tome, kada jedan privatnopravni poslodavac zapoljava odreene osobe, on ima pravo da ponudi razliitim ljudima za isti posao razliitu naknadu, kao to moe da zapoljava samo mukarce ili ene, ili
517 CH/99/2007 od 9. maja 2003. godine, stav 45. 518 Hesse, 1995, str. 159. 519 Zippelius, 1994, str. 137.

Nedim Ademovi

231

Ustav Bosne i Hercegovine

samo pripadnike jedne vjere. Naime, on nije vezan za ljudsko pravo zabrane diskriminacije i jednakog postupanja. Ipak, tamo gdje posredno tree djelovanje nije dovoljno da se zatiti odreeni javni interes drave, neki pravni sistemi prihvatili su i koncept neposrednog treeg djelovanja ljudskih prava i sloboda. Tako, potivanje ljudskog dostojanstva, ili zatita ivota i zdravlja, ili ravnopravnost u Njemakoj djeluju kao ljudska prava i slobode i u privatnopravnim odnosima.520 Slino tome, u SAD sloboda izraavanja ima izuzetan znaaj u drutvu, te se mora potivati u odreenim privatnopravnim odnosima. Zbog toga je ameriki Vrhovni sud (eng. Supreme Court), u poznatoj i esto kritikovanoj presudi Prunjard oping centar protiv Robinsa (eng. Pruneyard Shopping Center),521 odluio da vlasnik jednog privatnog oping-centra mora dozvoliti graanima da protestuju protiv odreenog dravnog akta tako da skupljaju potpise podrke posjetilaca opingcentra. Interesantno je da ESLJP nije slijedio takvo miljenje, ve je dao pravo vlasniku imovine da odlui o tome da li e dozvoliti takve demonstracije ili ne.522 To je samo primjer kako je neposredno tree djelovanje ljudskih prava i sloboda jo uvijek veoma osjetljiva tema. Ne postoji mogunost da se usvoje generalni stavovi, ve je potrebno uzeti u obzir vlastiti ustavnopravni sistem, te ciljeve i funkciju ustavnih prava i sloboda u konkretnoj dravi i konkretnom drutvu. Kada je u pitanju neposredno tree djelovanje ljudskih prava i sloboda u BiH, moemo rei da jurisprudencija najviih sudskih instanci to pitanje nije nikada razmatrala i dala jasan negativan ili pozitivan stav. Kad je rije o posrednom treem djelovanju ljudskih prava i sloboda, jurisprudencija je ve odavno priznala tu mogunost. Naime, ve u svom predmetu broj U 39/01 USBiH je jasno naglasio da je obaveza sudova da tumae opte pravne akte u skladu sa standardima ljudskih prava i sloboda.523 U odluci u predmetu broj AP 559/04524 USBiH je naglasio uticaj ljudskih prava i sloboda na prava treih lica u smislu da ona obavezuju dravu da titi ljudska prava i slobode ne samo u odnosu na dravne mjere i aktivnosti nego da ih titi i od povreda koje su izvrila pravna ili fizika lica privatnog prava. S tim ciljem drava mora, i mimo lana 1. EKLJP, da djeluje preventivno kako bi se obezbijedila zatita ljudskih prava i sloboda pojedinca. U to se ubraja i praksa djelotvorne sudske zatite pomou koje graanin moe ostvariti svoja prava i slobode.525 Pri tome dravi, naravno, pripada iroko polje procjene pri odreivanju ciljeva i sredstava.526
520 Zippelius, 1994, str. 138. i dalje. 521 Presuda 447 U.S. 74 (1980) od 9. juna 1980. godine. 522 Vidi presudu ESLJP u predmetu Appleby et al. protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 6. maja 2003. godine, aplikacija broj 44306/98. 523 Od 10. septembra 2002. godine, taka 24, u kojoj je navedeno: U sutini je cilj ljudskih prava i temeljnih sloboda tititi pojedinana prava protiv neopravdanih mijeanja drave iako u nekim sluajevima ta prava mogu utjecati na odnose meu privatnim osobama (tzv. Drittwirkung). Ne uzimajui u obzir injenicu je li radni odnos meu poslodavateljem i apelantom bio privatne ili javne prirode, sudovi su morali razmotriti, ako je to primjenljivo u ovom sluaju, slobodu izraavanja u primjeni i tumaenju Pravilnika o radnim odnosima poslodavatelja. 524 Od 12. februara 2005. godine, taka 36. 525 AP 912/04 od 1. aprila 2006. godine, taka 41. 526 AP U 19/06 od 30. aprila 2006. godine, taka 25.

232

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.2.4. Mijeanje i opravdanost mijeanja u ljudska prava i slobode

Pitanje mijeanja i opravdanosti mijeanja u ljudska prava i slobode su izuzetno bitna tema za svakog ovjeka, a posebno pravnike-praktiare koji u svakodnevnom radu imaju zadatak da tite ljudska prava i slobode. Ta tema je, takoe, bitna za sve tri vrste dravne vlasti. Naime, formule koje se primjenjuju da bi ispitali da li su nekome povrijeena ljudska prava i slobode mogu pomoi kako jednom poslaniku u zakonodavnom organu, tako i jednom pravniku u optini koji radi na izdavanju urbanistikih dozvola, ili jednom pravniku u nevladinoj organizaciji koja titi ljudska prava i slobode. Zbog toga je vano da se u potpunosti shvate osnovne postavke tog dijela doktrine ljudskih prava i sloboda. Zato krenimo redom, od same terminologije! 12.2.4.1. Pojam mijeanje u prava i slobode Pojam mijeanje u ljudska prava i slobode dolazi iz terminologije koju koristi EKLJP (vidi, naprimjer, lan 8. stav 2). Taj pojam podrazumijeva dvije mogunosti: (a) liavanje prava i sloboda znai potpuno oduzimanje prava i sloboda i (b) ogranienje prava i sloboda znai da pravo i dalje postoji, ali ne u obimu u kojem je predvieno (izraz koji se koristi kao sinonim za ogranienje prava i sloboda je nadziranje prava i sloboda). Tako, naprimjer, lan 2. EKLJP (pravo na ivot) propisuje u kojim situacijama je mogue liiti nekoga prava na ivot, a lan 1. DP broj 1 uz EKLJP (pravo na imovinu) propisuje dodatno, osim liavanja imovine, mogunost da se ogranii pravo na imovinu. Tako, naprimjer, vlasniku jedne parcele moe se eksproprisati imovina radi izgradnje auto-puta (liavanje), ali moe mu biti uskraeno pravo da gradi objekat na svojoj imovini: to bi bilo ogranienje prava na imovinu, jer on i dalje uiva pravo na imovinu, ali ne i mogunost da tu imovinu koristi u smislu njene upotrebe za graenje. 12.2.4.2. Metodologija rada pri mijeanju u prava i slobode Sljedei bitan korak jeste da znamo da li, uopteno, postoji neka formula ili metoda koju moemo primijeniti da bismo ispitali mijeanje u ljudska prava i slobode. Kada se ispituje mijeanje u ljudska prava i slobode, USBiH je odluio da preuzme formulu Tri koraka koju koristi ESLJP.527 To nije samo karakteristika metodologije rada USBiH ve i mnogih drugih sudova, jer je ESLJP priznati sudski autoritet u pogledu zatite ljudskih prava i sloboda u svijetu. Samim tim, nije ni udno da mnoge zemlje i sudovi preuzimaju taj dio doktrine kao svoj.
Napomena: Formula Tri koraka nije zvanini naziv, ve ju je autor ovog teksta tako nazvao da bismo lake zapamtili kako moemo ispitivati mijeanje u ljudska prava i slobode. 527 Vidi, naprimjer, predmet USBiH broj U 3/99 od 10. augusta 2000. godine.

Nedim Ademovi

233

Ustav Bosne i Hercegovine

12.2.4.2.1. Prvi korak: utvrivanje obima djelovanja ljudskih prava i sloboda Da bismo mogli utvrditi da li je dolo do mijeanja u ljudska prava i slobode, moramo znati, prije svega, obim odreenog prava. Drugim rijeima, da bi neko mogao tvrditi da je dolo do mijeanja u njegova prava i slobode, on mora biti u stanju da dokae da njemu pripada neko pravo ili sloboda. Kada se kae obim, misli se, prije svega, na obim u stvarnom (materijalnom) smislu, ali i u personalnom, temporalnom i teritorijalnom smislu. Definisanje obima ljudskih prava i sloboda uopte nije lak zadatak. Zato? U vie navrata smo objanjavali da su norme ljudskih prava i sloboda veoma apstraktne i ture, te da ih je potrebno, prije svega, stalno tumaiti kroz sudsku praksu. Samim tim, da bismo mogli shvatiti normativni znaaj ljudskih prava i sloboda, moramo znati zvaninu jurisprudenciju najviih sudova (prije svega USBiH i ESLJP), a to zahtijeva dodatni trud.
Stvarni ili materijalni obim ljudskih prava i sloboda podrazumijeva da odreena situacija moe da bude definisana kao odreeno pravo ili sloboda. Tu relativno nejasnu reenicu najbolje emo shvatiti putem odreenih primjera. Primjer 1: Pravo na imovinu iz lana II/3.k) Ustava BiH ili lana 1. DP broj 1 uz EKLJP obuhvata pravo vlasnitva, to je vjerovatno i naa prva asocijacija kada kaemo pravo na imovinu. Meutim, praksa ESLJP obrazloila je da pravo na imovinu treba shvatiti u irem meunarodnopravnom smislu, te da moe obuhvatiti i svaku drugu steenu ekonomsku vrijednost za nekoga,528 kao to su posjed, zalog, najam, stanarsko pravo, goodwill itd. Primjer 2: Pravo na slobodu vjeroispovijesti iz lana II/3.g) Ustava BiH i lana 9. EKLJP podrazumijeva, izmeu ostalog, pravo da neko slobodno vjeruje, ali i pravo da ne vjeruje u odreenu filozofsku orijentaciju. Osim toga, to pravo obuhvata i priznate i nepriznate konfesije, te pravo na upranjavanje vjere. Meutim, to pravo ne obuhvata i mogunost prinoenja, naprimjer, ljudske rtve zbog vjerskih razloga. Primjer 3: Pravo na pravino suenje iz lana II/3.e) Ustava BiH i lana 6. EKLJP se garantuje u postupcima kojim se odreuju graanska prava i obaveze ili krivina optuba protiv nekoga. Prema tome, kada sud odluuje o obavezi plaanja poreza, poreski obveznik ne moe se pozvati na principe pravinog suenja, jer je obaveza plaanja poreza javnopravna, a ne graanska obaveza.529 Ti primjeri nam pokazuju da materijalnopravni obim djelovanja ljudskih prava i sloboda zavisi u velikoj mjeri od tumaenja optih pravnih izraza (imovina, ivot, pravino suenje, vjeroispovijest...) putem optepriznatih principa tumaenja prava. Osim toga, neka prava i slobode dobivaju svoj oblik putem zakona: zakonodavac putem zakona blie definie odreeno pravo. Tako, naprimjer, lan II/3.j) i lan 12. EKLJP garantuju pravo na brak i porodicu prema nacionalnom pravu. To znai da brak i porodica nisu samo termini koji se mogu pravno tumaiti ve se moraju i blie zakonski odrediti, oblikovati od ega zavisi i materijalni obim tog prava. Personalni obim ljudskih prava i sloboda podrazumijeva da odreeni pravni subjekt dokae da je on nosilac ljudskih prava i sloboda u konkretnoj situaciji. Prema tome, kod personalnog obima nije sporno da odreena ivotna situacija moe biti definisana kao neko pravo ili sloboda. Sporno je da li osoba koja se poziva na tu situaciju moe biti nosilac tog prava ili slobode. Tako, naprimjer, u krivinom postupku primjenjuje 528 Vidi Odluku EKomLJP Van Marle et al. protiv Holandije od 13. oktobra 1980. godine, serija A broj 101, 27, taka 123. 529 Pregled obima pojedinih prava iz Ustava BiH dostupan u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 163. i dalje.

234

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

se pravo na pravino suenje. Meutim, ne moe se tuilatvo pozvati na to pravo, jer se ne utvruje krivina odgovornost tuilatva ili tuioca, ve optuenog.530 Temporalni obim ljudskih prava i sloboda podrazumijeva da se prava i slobode uivaju u odreenom vremenskom periodu. Tako, naprimjer, u BiH prava i slobode iz Ustava BiH, u principu, uivaju se od 14. decembra 1995. godine, kada je Ustav BiH stupio na snagu. Niko se ne moe pozvati na ta prava kada su u pitanju ivotne situacije koje su se desile prije tog datuma. Teritorijalni obim ljudskih prava i sloboda podrazumijeva teritoriju na kojoj oni vae. Naime, prava i slobode iz Ustava BiH uivaju se samo na teritoriji koja je pod jurisdikcijom BiH.

12.2.4.2.2. Drugi korak: ogranienje ili liavanje prava ili sloboda (mijeanje) Kada smo utvrdili da se odreena ivotna situacija moe definisati kao ljudsko pravo i sloboda, moramo utvrditi da li je dolo do mijeanja u to pravo ili slobodu bilo u obliku liavanja ili ogranienja tog prava ili slobode. Pravo ili sloboda mogu biti lieni ili ogranieni na razliite naine: putem zakona, upravne uredbe ili rjeenja, sudske presude, neaktivnosti dravnih vlasti itd. kojim se ulazi u zatieno podruje nekog prava ili slobode. Ipak, morali bismo pokuati da sistematizujemo razliite vrste mijeanja i da objasnimo zato dolazi do mijeanja u ljudska prava i slobode. 12.2.4.2.2.1. Mijeanje posredstvom zakonodavca 1) Prije svega, mogli smo ve zakljuiti da odreena prava i slobode, da bi uopte mogli postojati, zahtijevaju zakonsku osnovu, jer je tako i predvieno u samom ljudskom pravu ili slobodi. Ta punomo zakonodavca, tj. ovlatenje da uredi pravo zakonom predstavlja formalno zakonsko ovlatenje. Ve smo spomenuli pravo na brak iz lana II/3.g) Ustava BiH i lana 12. EKLJP. Slino tome je, naprimjer, i pravo na slobodu udruivanja u organizacije iz lana II/3.i) Ustava BiH i lana 11. EKLJP. Da bismo se organizovali u udruenje, ono, kao takvo, mora biti predvieno i regulisano zakonom. U takvim i slinim sluajevima ljudska prava i slobode vae prema mjeri zakona. Shodno tome, ne moemo traiti da se takva prava i slobode tumae na nain kakav nije propisan zakonom.
Primjer: Ako lan 6. Porodinog zakona FBiH531 propie da je [b]rak [...] zakonom ureena zajednica ivota ene i mukarca, lan II/3.g) Ustava BiH i lan 12. EKLJP ne moemo tumaiti tako da oni obuhvataju i istospolne zajednice, jer pravo na brak vai prema mjeri zakona, a zakonodavac nije propisao mogunost da se takav brak sklopi.

Postavlja se logino pitanje kako zakonodavac u tim sluajevima moe da povrijedi ljudska prava i slobode s obzirom na to da uiva slobodu da definie ta prava i slobode. Prije svega, zakonodavac moe povrijediti to pravo ako ne donese zakon. Naime, ljudska prava ili slobode su normativni dio Ustava BiH, to znai da su iznad zakonodavne vlasti. Ako ljudska prava ili slobode daju zakonodavcu nalog da odreeno pravo zakonski oblikuje, to ne podrazumijeva
530 Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj U 5/99 od 31. januara 2000. godine, taka 29. 531 Sl. n. FBiH broj 35/05.

Nedim Ademovi

235

Ustav Bosne i Hercegovine

i diskreciju zakonodavca da donese, ili ne donese odreeni zakon. Nalog predstavlja pozitivnu obavezu zakonodavca da obezbijedi zakonsko uivanje ljudskog prava i slobode. Slino tome, ako zakonodavac donese zakon koji je takav da se njime ne moe obezbijediti minimalni sadraj ljudskog prava i slobode (teorija sutine ljudskih prava i sloboda)532 koji proizlazi iz kompletnog sistema ljudskih prava i sloboda, zakonodavac se, takoe, mijea u ljudska prava i slobode. Naravno, nije uvijek lako odrediti ta je sutina ljudskog prava i slobode. Takvi zakoni jesu formalnopravno zakoni, ali takvi zakoni materijalno (sadrajno) ne ispunjavaju ustavnopravni nalog koji je dat zakonodavcu. Prema tome, formalno ovlatenje zakonodavca ne smije da slui kao sredstvo za zakonsko unitavanje sutine odreenog prava ili slobode.
Primjer: Sloboda udruivanja u BiH je regulisana na dravnom nivou putem Zakona o udruenjima i fondacijama BiH533 (Slubeni glasnik BiH br. 32/01, 42/03 i 63/08). Prema tome, svaka osoba koja eli da osnuje odreenu organizaciju radi ispunjavanja vlastitih interesa mora potivati uslove tog zakona. Zamislimo da zakon predvia administrativnu taksu na osnivanje udruenja od 100.000 KM, ili da zahtijeva najmanje 50.000 osnivaa da bi se udruenje registrovalo?! Moglo bi se opravdano postaviti pitanje da li takvo oblikovanje slobode udruivanja omoguava da se to pravo djelotvorno i uiva. Odgovor je, svakako, negativan.

2) Meutim, veina ljudskih prava i sloboda ne daje formalno ovlatenje zakonodavcu da ih oblikuje. Tako, lan II/3.d) Ustava BiH i lan 5. EKJLP garantuju pravo na linu slobodu i sigurnost, te zakonodavac nema pravo da oblikuje to pravo kao takvo. Ali, veliki broj ljudskih prava i sloboda predvia mogunosti ogranienja ljudskih prava i sloboda, te dozvoljava zakonodavcu da blie, zakonskim putem, ogranii ljudska prava i slobode. To su tzv. materijalna zakonska ovlatenja. Kada proitamo drugi stav iz l. 8-11. EKLJP, jasno e nam biti ta znae materijalna zakonska ogranienja.
Primjer: Pravo na porodini i privatni ivot, dom i prepisku (lan 8. stav 2. EKLJP) mogue je ograniiti u interesu nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti, ekonomske dobrobiti zemlje, sprjeavanja nereda ili sprjeavanja zloina, zatite zdravlja i morala, ili zatite prava i sloboda drugih. Prema tome, zakonodavac ima pravo da blie zakonski definie te pojmove i ogranii prava iz lana 8. EKLJP ukoliko nastupe predviene zakonske pretpostavke.

3) Meutim, postoje i ljudska prava i slobode koji ne daju bilo kakvo ovlatenje zakonodavcu da se mijea (liava ili ograniava) putem zakona ili drugih pravnih akata. To su prava i slobode koji su apsolutni kao to su zabrana torture, nehumanog ili neljudskog postupanja ili kanjavanja, ili, naprimjer, pravo na slobodu izbora radnog mjesta. Naravno, zabranjeno je direktno ili intencionalno mijeanje u ta prava. Meutim, indirektno mijeanje u ta prava nije zabranjeno, mada moraju biti ispunjeni odreeni uslovi, kao to je princip proporcionalnosti, o emu e vie biti rijei u narednom tekstu.
Tako, naprimjer, ako neko eli da izabere advokaturu kao svoju profesiju, zakonodavac ne smije zabranjivati slobodu izbora poziva bilo kome, jer bi to predstavljalo direktno ili intencionalno mijeanje u to apsolutno pravo. Meutim, zakonodavcu nije zabranjeno da propie uslove pod kojim e se ta profesija obavljati 532 Taj izraz ili teoriju USBiH je preuzeo od ESLJP (vidi, naprimjer, AP 2581/08 od 29. juna 2011. godine, taka 44). 533 Sl. gl. BiH br. 32/01, 42/03 i 63/08.

236

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

(odreeno obrazovanje, plaanje takse, materijalni uslovi za obavljanje advokature itd.). Prema tome, zakonodavac, iako nije direktno zabranio obavljanje te profesije, indirektno se mijea u slobodu izbora profesije tako to namee te uslove.

12.2.4.2.2.2. Mijeanje putem sudske i upravne vlasti Kada je u pitanju sudska i upravna vlast, situacija je jednostavnija. Naime, u sudskim i upravnim postupcima sudovi i upravni organi moraju primjenjivati Ustav BiH, ukljuujui ljudska prava i slobode, te zakone i druge opte pravne akte. Sudovi i upravni organi tumae navedene pravne akte i tumaenja pretvaraju u pravnoobavezujue individualne i konkretne pravne akte, kao to su presude, odluke, rjeenja itd. Prema tome, sasvim je mogue da sudovi i upravni organi: (a) primijene neustavan opti pravni akt; (b) protumae ustavne opte pravne akte na nemogu ili arbitraran nain; (c) primijene ustavne zakone na situaciju na koju se oni ne primjenjuju; (d) utvrde pogreno injenino stanje na koje se ljudska prava i slobode treba da primjenjuju, ili (e) ne donesu individualni i konkretni pravni akt uprkos obavezi da to uine. U takvim sluajevima ljudska prava i slobode mogu biti ogranieni ili oduzeti, ime dolazi do mijeanja u ljudska prava i slobode.
Primjer: Ukoliko sud utvrdi da odreeno lice ima pravo slunosti tueg zemljita, u smislu da ga koristi kao prolaz ili put, takva odluka za vlasnika zemljita predstavlja mijeanje u njegovo pravo na imovinu.534 Vlasnik zemljita moe tvrditi da su se sudovi umijeali u njegovo pravo na imovinu, jer su, naprimjer, zakonski uslovi za osnivanje prava slunosti proizvoljno primijenjeni na njegov sluaj.

Osim toga, upravna vlast ima pravo da donosi uredbe (uredbe, planove, statute itd.) opte i apstraktne pravne akte na osnovu kojih moe da, na pravno obavezujui nain, regulie odreenu materiju za graane ili odreen broj lica koja se moe definisati kao ljudska prava i slobode.535 Prema tome, upravna vlast moe da se samom uredbom mijea u ljudska prava i slobode.
Primjer: Upravni organi su nadleni da donose regulacione planove. Regulacioni plan je formalnopravno uredba na osnovu kojeg se, na pravnoobavezujui nain, utvruje, izmeu ostalog, kakvi graevinski zahvati su mogui na odreenim teritorijama. Ako se tim planom zabranjuje graenje objekata preko odreenog broja spratova, upravni organ se mijea u pravo vlasnitva svih onih vlasnika zemljita koji su oteeni takvim regulacionim planom.

12.2.4.2.3. Trei korak: opravdanost mijeanja u ljudska prava i slobode Ukoliko ustanovimo da nam pripada neko pravo (prvi korak) i da se javna vlast umijeala u to pravo, bilo putem liavanja ili ogranienja (drugi korak), jo
534 Odluka USBiH broj AP 1292/05 od 27. juna 2006. godine, stav 22. 535 Vie o tome vidi na str. 154 i 367.

Nedim Ademovi

237

Ustav Bosne i Hercegovine

uvijek ne moemo tvrditi da je povrijeeno to ljudsko pravo! Zato? Nedostaje nam rezultat ili zakljuak dobiven ispitivanjem treeg koraka, a koji emo dobiti odgovarajui na pitanje: Da li se javna vlast opravdano umijeala u nae pravo ili slobodu, ili ne? Vano! Da bismo mogli doi do odgovora na prethodno postavljeno pitanje o opravdanosti mijeanja u ljudska prava i slobode, moramo sebi hronoloki postaviti tri potpitanja. Negativan odgovor na bilo koje od ta tri potpitanja podrazumijeva neopravdanost mijeanja u ljudska prava i slobode (tj. povredu ljudskih prava i sloboda) i daljnje ispitivanje nije potrebno!536 To su: Da li postoji zakonska osnova za mijeanje u ljudska prava i slobode? Da li zakon slijedi odreeni javni interes? Da li zakon ispunjava standarde princip adekvatnosti i proporcionalnosti? 12.2.4.2.3.1. Princip zakonitosti mijeanja u ljudska prava i slobode? Mijeanje u ljudska prava i slobode mora biti zasnovano na zakonu, jer to proizlazi iz principa zakonitosti. Ako nema zakona, svako mijeanje liavanje ili ogranienje u ljudska prava i slobode je nezakonito, a samim tim i protivustavno. Kada se kae zakon, ne misli se na zakon u formalnopravnom, ve u materijalnopravnom smislu. To znai da se pravni akt na osnovu kojeg se vri mijeanje u ljudsko pravo ili slobodu ne mora nuno zvati zakon, ali mora ispunjavati odreene kvalitete zakona: pristupanost, predvidivost, procjenjivost i razumljivost.
Pristupanost zakona podrazumijeva da je taj zakon oficijelno objavljen, te da se graani o njemu mogu informisati. Norma se ne smatra zakonom ako nije dovoljno precizno formulisana, kako bi graanin prema njoj mogao prilagoditi svoje ponaanje: graanin mora biti u stanju da u mjeri koja odgovara okolnostima a, ako treba, i uz odgovarajue profesionalno savjetovanje predvidi posljedice svoga djelovanja. Naravno, ne trai se apsolutna i precizna predvidivost posljedica primjene zakona. Naime, dok je mogunost da se predvidi pravna posljedica poeljna, prekomjerna rigidnost zakona zatvorila bi put tumaenjima prilagoenim promijenjenim okolnostima. Prema tome, mnogi zakoni moraju biti formulisani pomou termina koji se manje ili vie ne mogu semantiki egzaktno odrediti, te ija je primjena i tumaenje pitanje prakse.537

Naravno, pod nezakonitim mijeanjem u ljudska prava i slobode podrazumijeva se ne samo situacija u kojoj zakon (a) uopte ne postoji, ili (b) postoji, ali ne ispunjava kvalitete zakona, ve i kada je sm zakon (c) protivustavan, ili kada je zakon u konkretnoj situaciji (d) primijenjen na proizvoljan (arbitraran) nain, ili (e) nije primijenjen uopte.
Primjer: Zakon o elektroprivredi538 dozvoljava dravi da na privatnom zemljitu postavi, izmeu ostalog, dalekovode, jer je elektrifikacija javni interes koji je veoma 536 Vidi Odluku DLJP broj CH/98/166 od 7. februara 2003. godine, stav 82. 537 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/14880 od 13. septembra 2006. godine, stav 39. 538 Sl. l. RBiH br. 1/93 i 13/94.

238

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

bitan za dravu. Meutim, da bi to uradila, drava mora izvriti postupak nepotpune eksproprijacije privatnog vlasnitva uz pravinu novanu naknadu vlasniku koji mora trpjeti dalekovod na svom zemljitu. Prema tome, ako se postavi dalekovod na privatnom zemljitu a da se pri tome ne provede takav postupak, postupanje je nezakonito, jer zakon koji u procesnom smislu regulie nain mijeanja u odreeno pravo (donoenje odluke o nepotpunoj eksproprijaciji i naknadi tete) nije primijenjen.539

12.2.4.2.3.2. Da li zakon slijedi javni interes? ak i ako zakon ispunjava opisane elemente, zakonsko mijeanje u ljudska prava i slobode je mogue samo ako se time postie odreeni javni interes. Prema tome, drava mora dokazati da je zakonsko ogranienje ljudskih prava i sloboda propisano radi ostvarenja nekog javnog cilja, tj. interesa. Iz prethodnih tekstova smo mogli zakljuiti da veliki broj ljudskih prava i sloboda predvia materijalna zakonska ovlatenja koja zakonodavcu omoguavaju da se umijea u ljudska prava i slobode, jer se time slijedi odreeni javni interes, kao to su: nacionalna ili javna sigurnost, teritorijalni integritet, zatita javnog poretka, spreavanje nereda ili zloina, zdravlje, moral, ugled, ili zatita prava i sloboda drugih, spreavanje irenja povjerljivih informacija, ouvanje autoriteta i nepristrasnosti sudstva itd. Prema tome, samo postojanje zakona nije dovoljno da se opravda mijeanje u ljudska prava i slobode.
Primjer: Sloboda izraavanja iz lana II/3.h) Ustava BiH i lana 10. EKLJP ukljuuje, izmeu ostalog, i iznoenje kritike upuene sudijama, ili ironino izraavanje u sudu za vrijeme trajanja postupka. Meutim, ukoliko izraavanje vodi ka naruavanju ugleda i nepristrasnosti suda, tada se sloboda izraavanja moe zabraniti, jer je to javni interes predvien stavom 2. lana 10. EKLJP. Prema tome, opravdano je zabraniti takvo izraavanje (deranje, vrijeanje itd.) koje e onemoguiti sudiju da javno iznese presudu, jer se time naruava ugled suda.540

12.2.4.2.3.3. Da li je zakon u skladu sa principima adekvatnosti i proporcionalnosti? ak i kada je mijeanje u ljudska prava i slobode zakonito, a zakon slijedi javni interes, jo uvijek moe doi do povrede ljudskih prava i sloboda ukoliko zakon nije u skladu sa principima adekvatnosti i proporcionalnosti. To su izuzetno bitni materijalnopravni principi koji djeluju kao ogranienje za zakonodavca, ali i izvrnu vlast. Princip adekvatnosti podrazumijeva da je zakon predvidio one mjere koje su zaista u stanju da ostvare javni interes. Princip proporcionalnosti podrazumijeva opravdanost mijeanja u ljudska prava i slobode samo onda kada je javni interes, koji se slijedi mjerama ogranienja ljudskih prava i sloboda, vaniji od samog prava ili slobode u koje se zakon mijea. Osim toga, princip proporcionalnosti podrazumijeva da, ukoliko postoji mogunost izbora, zakon mora predvidjeti one mjere koje e na najblai nain ograniiti ljudska prava i slobode, a pri tome ostvariti javni
539 Vidi Odluku USBiH broj AP 1048/04 od 13. oktobra 2005. godine, taka 27. i dalje. 540 Vidi Odluku USBiH broj AP 1048/04 od 13. oktobra 2005. godine, taka 27. i dalje.

Nedim Ademovi

239

Ustav Bosne i Hercegovine

cilj ili interes. Prema tome, princip proporcionalnosti ne dozvoljava da nosioci ljudskih prava i sloboda budu prevelike rtve pri realizovanju javnog interesa.
Primjer: Nakon ratnih deavanja u BiH vlasnici stare devizne tednje nisu mogli da podignu svoj novac oroen u stranoj valuti, jer BiH, u ijem vlasnitvu su bile banke, nije imala raspoloivih sredstava. Drava je donijela zakon kojim je regulisala da e taj novac vratiti putem dravnih obveznica iji je rok dospijea 50 godina. Pravo na isplatu vlastitog novca smatra se pravom na imovinu (vlasnitvo). Drava se umijeala u pravo na imovinu tako da je zakonom ograniila uivanje tog prava, u smislu da vlasnicima nije dozvolila da raspolau svojim tednim ulozima, ve je, kao zamjenu za to, za njih predvidjela obveznice iji je rok dospijea 50 godina. Javni interes, kojim je drava pravdala tu mjeru, bio je makroekonomska stabilnost drave, jer je drava tvrdila da e finansijski kolabirati ukoliko graanima vrati odjednom cijeli iznos novca ili u kraem periodu od 50 godina. USBiH je utvrdio da takva mjera ne zadovoljava princip proporcionalnosti, jer vlasnici stare devizne tednje moraju snositi prevelik teret u odnosu na javni interes koji se eli postii, pa je naredio dravi da predvidi blae mjere kojima e se, takoe, ostvariti javni interes.541 Drava je naknadno odredila rok od 14 godina. Primjer pitanja za provjeru znanja: ta su karakteristike ljudskih prava i sloboda kao subjektivnih prava? ta karakterie ljudska prava i slobode kao ustavnopravni princip? Da li su ljudska prava i slobode u BiH objektivne vrijednosti ustavnopravnog sistema? Ko od privatnopravnih, a ko od javnopravnih subjekata uiva ljudska prava i slobode (aktivna legitimacija) i na koji nain? Kakva je razlika izmeu EKLJP i kataloga iz lana II/3. Ustava BiH kada je u pitanju aktivna legitimacija? Ko garantuje ljudska prava i slobode? Objasni ta je tree djelovanje ljudskih prava i sloboda i navedi koje podvrste poznaje. Da li u BiH vlada neposredno tree djelovanje ljudskih prava i sloboda? Obrazloi metodologiju ispitivanja povrede ljudskih prava i sloboda. Objasni vezu obima ljudskog prava i slobode u stvarnom (materijalnom), personalnom, temporalnom i teritorijalnom smislu sa nadlenou USBiH ratione materiae, ratione personae, ratione temporis i ratione loci. ta je formalno, a ta materijalno ovlatenje zakonodavca da se umijea u ljudska prava i slobode? Objasni principe adekvatnosti i proporcionalnosti mijeanja u ljudska prava i slobode. Kako bi u najkraim crtama opisao bh. doktrinu ljudskih prava i sloboda?

541 Vidi Odluku USBiH broj U 288/03 od 17. decembra 2004. godine.

240

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.3. Izvori ljudskih prava i sloboda u Ustavu BiH

Prije svega, treba naglasiti da se ova tematska cjelina ne bavi ljudskim pravima i slobodama u pravnom sistemu BiH, ve samo u Ustavu BiH. Naime, osim Ustava BiH, i drugi pravni akti propisuju ljudska prava i slobode koji nemaju ustavni, ve (uglavnom) zakonski rang (npr., Zakon o zabrani diskriminacije u BiH). Naravno, iz prethodnih tekstova moemo zakljuiti da se i ta prava i te slobode ubrajaju u tzv. materijalno ustavno pravo. Meutim, na ovom mjestu emo se baviti samo ljudskim pravima i slobodama iz Ustava BiH (formalno ustavno pravo). Ustav BiH sadri neuobiajeno iroko postavljen katalog ljudskih prava i sloboda. Ljudska prava i slobode u Ustavu BiH nisu koncentrisani u jednom jedinstvenom katalogu, ve se nalaze na razliitim mjestima i u razliitim pravnim izvorima. Na taj zakljuak ne utie ni injenica da lan II/3. Ustava BiH nosi naslov Katalog prava. Naime, kada se sagleda kompletan tekst Ustava BiH, mogu se uoiti etiri razliite grupe ljudskih prava i sloboda, koje se meusobno, manje ili vie, preklapaju i podudaraju. Osim toga, za te etiri grupe ljudskih prava i sloboda mogu se uoiti odreene specifinosti. Te etiri skupine su: (a) Katalog prava iz lana II/3. Ustava BiH, (b) EKLJP, (c) Aneks I na Ustav BiH i (d) pojedina ljudska prava i slobode na drugim mjestima u Ustavu BiH. 1) Katalog prava iz lana II/3. Ustava BiH je lista ukupno 13 razliitih individualnih prava i sloboda, koji, uglavnom, predstavljaju slobodarska i ljudska prava i slobode.
To su: (a) pravo na ivot; (b) pravo lica da ne bude podvrgnuto muenju, niti neovjenom ili poniavajuem tretmanu ili kazni; (c) pravo lica da ne bude drano u ropstvu ili potinjenosti, ili na prisilnom ili obaveznom radu; (d) pravo na linu slobodu i sigurnost; (e) pravo na pravino sasluanje u graanskim i krivinim stvarima i druga prava u vezi sa krivinim postupkom; (f) pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku; (g) pravo na slobodu misli, savjesti i vjere; (h) sloboda izraavanja; (i) sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruivanja s drugima; (j) pravo na brak i zasnivanje porodice; (k) pravo na imovinu; (l) pravo na obrazovanje i (m) pravo na slobodu kretanja i prebivalita.

2) EKLJP, na koju ukazuje lan II/2. Ustava BiH, ubraja se u drugu skupinu prava i sloboda iz Ustava BiH. Interesantno je istai da se sva prava iz kataloga lana II/3. Ustava BiH, ujedno, nalaze i u EKLJP. Naravno, osim 13 prava i sloboda iz lana II/3. Ustava BiH, EKLJP propisuje i mnoga druga ljudska prava i slobode koji nisu obuhvaeni lanom II/3. Ustava BiH (npr., pravo na efektivan pravni lijek iz lana 13. EKLJP).
Neko e se upitati zato je ustavotvorac inkorporisao dva kataloga istih ljudskih prava i sloboda u Ustav BiH? Odgovor na to pitanje se ne prepoznaje iz samog Ustava BiH, ali se moe pretpostaviti iz najmanje dva bitna razloga. Naime, s jedne strane, ljudska prava i slobode su jedna od najznaajnijih karakteristika ne samo Ustava BiH ve i cjelokupnog DMS. Ustavotvorac je, oigledno, htio da maksimalizuje taj ustavnopravni aspekt. Zbog toga je predvidio ustavni katalog ljudskih prava i sloboda, to je uobiajeno za savremene ustave. S druge strane, maksimalno garantovanje ljudskih prava i sloboda u Evropi nemogue je zamisliti bez respektovanja EKLJP. U vrijeme potpisivanja Ustava BiH nije bila lanica VE. Da

Nedim Ademovi

241

Ustav Bosne i Hercegovine bi se premostilo to to nismo lanovi VE, ustavotvorac je dravi i entitetima propisao ustavnu obavezu da potuju EKLJP (uporedi lan II/2. i II/6. Ustava BiH).

Materijalni obim prava i sloboda iz lana II/3. Ustava BiH i identinih prava iz EKLJP je isti. Prema tome, ako neko tvrdi da je uinjena povreda prava na imovinu, zatita tog prava po osnovu lana II/3.k) Ustava BiH je identina zatiti prema lanu 1. DP broj 1 uz EKLJP.542 Meutim, u pogledu pitanja aktivne legitimacije (ratione personae), tj. prava da se pozove na katalog ljudskih prava i sloboda iz EKLJP, USBiH je naglasio da postoji razlika u odnosu na katalog prava i sloboda iz lana II/3. Ustava BiH. Naime, EKLJP daje minimum zatite, i to iskljuivo privatnim fizikim i pravnim licima, a ne javnopravnim subjektima, a katalog iz lana II/3. Ustava BiH prua iru zatitu i titi kako privatna fizika i pravna lica, tako i javnopravne subjekte.
Tako je u predmetu USBiH broj AP 987/06543 Tuzlanski kanton (javnopravni subjekt) tvrdio da je povrijeeno pravo na pravino suenje iz lana II/3.e) Ustava BiH i lana 6. EKLJP. U obrazloenju odluke (taka 11) USBiH je naveo: 11. Budui da je u konkretnom sluaju apelant nosilac javne vlasti, Ustavni sud podsjea da apelant ne uiva zatitu prava zagarantovanih odredbama Evropske konvencije i njenih protokola, koji reguliu odnos javne vlasti i pojedinaca i pruaju pojedincima zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu sa javnom vlau. Pri tome, Ustavni sud se poziva na svoj stav, ustanovljen u Odluci broj AP 39/03 od 27. februara 2004. godine, da Evropska konvencija prua minimum zatite u pogledu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a Ustav Bosne i Hercegovine daje iru zatitu, te da, prema lanu VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, svako ko je bio stranka u odreenom postupku i ko ima presudu bilo kog suda kojom smatra da su povrijeena njegova ustavna prava moe podnijeti apelaciju Ustavnom sudu [... naglasak autora].

3) Aneks I na Ustav BiH sadri dodatni katalog meunarodnopravnih instrumenata za zatitu ljudskih prava i sloboda, te humanitarnog meunarodnog prava. Do danas (1. juni 2012. godine) BiH je potpisala i ratifikovala sve dokumente sa te liste osim Evropske povelje za regionalne jezike i jezike manjina (1992), koja je potpisana 2006. godine, ali do danas nije ratifikovana. Treba napomenuti da je BiH obavezna da, prema lanu II/7. Ustava BiH, postane ili ostane strana ugovornica tih meunarodnih sporazuma. 4) Konano, etvrtu skupinu ljudskih prava i sloboda ine razliita prava koja se mogu nai na razliitim mjestima u Ustavu BiH. Tako, posljednja, 10. alineja Preambule Ustava BiH propisuje kolektivno pravo Bonjaka, Hrvata i Srba da imaju konstitutivni status. lan I/4. Ustava BiH propisuju 4 ekonomske slobode kretanja: ljudi, robe, usluga i kapitala. lan II/4. Ustava BiH propisuje zabranu diskriminacije za sva prava i slobode koji su propisani u lanu II i Aneksu I na Ustav BiH. lan II/5. Ustava BiH propisuje pravo izbjeglica i raseljenih lica da se vrate u svoja prijeratna mjesta stanovanja.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kako se mogu grupisati ljudska prava i slobode u Ustavu BiH? Zato je ustavotvorac predvidio dva kataloga ljudskih prava i sloboda u lanu II/3. Ustava BiH i u EKLJP, koja su gotovo identina?

542 Vidi Odluku USBiH broj U 27/01 od 28. septembra 2001. godine, taka 30. 543 Odluka od 13. septembra 2007. godine.

242

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4. Pojedina prava i slobode

12.4.1. Pravo na ivot
12.4.1.1. Ustavnopravna osnova Osnovna odredba koja regulie pravo na ivot sadrana je u lanu II/3.a) Ustava BiH, l. 1. i 2. Drugog fakultativnog protokola uz Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima i lanu 2. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Pravo na ivot svakog ovjeka zatieno je zakonom. Niko ne moe biti namjerno lien ivota, osim kod izvrenja smrtne kazne po presudi suda, kojom je proglaen krivim za zloin za koji je ova kazna predviena zakonom. 2. Lienje ivota nije u suprotnosti sa ovim lanom ako proizilazi iz upotrebe sile koja je apsolutno neophodna: a. u odbrani svakog pojedinca od nezakonitog nasilja; b. prilikom zakonitog lienja slobode ili sprjeavanja bjekstva osobe koja je zakonito liena slobode; c. u akciji preduzetoj, u skladu sa zakonom, radi guenja nemira ili pobune.

Dodatno tome, pravo na ivot se garantuje i odredbama koje ograniavaju ili zabranjuju smrtnu kaznu, a to su DP br. 6. i 13. uz EKLJP. 12.4.1.2. Obim ustavnopravne zatite lan II/3.e) Ustava BiH i lan 2. EKLJP tite pravo svakog ovjeka na ivot. ivot poinje roenjem i zavrava smru odreene osobe.
Kad je rije o pravu na ivot prije roenja, znai, pravu na ivot foetusa, najvii sudovi u BiH nisu dali odgovor na to pitanje, jer se takvo pitanje nije ni postavilo u dosadanjoj sudskoj praksi. Takoe, ni komparativna rjeenja drugih sudova nisu od pomoi. Ipak, prema praksi EKomLJP i ESLJP,544 mogli bismo zakljuiti da pitanje tumaenja prava na ivot u prenatalnom dobu zavisi, prije svega, od domaeg pravnog sistema. Pravni sistem u BiH ne garantuje pravo na ivot foetusa. Naime, prekid trudnoe i pravo na roenje djeteta su pravo majke,545 a principijelna zabrana abortusa nakon 10. sedmice trudnoe usmjerena je, prije svega, na zatitu zdravlja majke. Ipak, da li bi pravo na ivot foetusa bilo povrijeeno u sluaju da do prekida doe nasilnim putem, protivno volji roditelja, otvoreno je pitanje.546

Pravo na ivot ukljuuje samo onu pozitivnu stranu, a ne i njegovu negativnu stranu, kao to je to mogue kod nekih drugih prava.547 Prema tome, pravo na ivot ne moe se protumaiti i kao pravo na smrt, tj. dobrovoljno odluivanje
544 Vidi odluke EKomLJP Brggemann i Scheuten protiv Njemake, aplikacija broj 6959/75, Odluke i izvjetaji (u daljnjem tekstu: OI) broj 10, str. 100, 116; Paton protiv Velike Britanije, aplikacija broj 8416/79, OI broj 19, str. 244. 545 Vidi Zakon o uslovima i postupku za prekid trudnoe (Sl. l. SRBiH broj 29/77, Sl. gl. RS broj 34/08). 546 U vezi s tim vidi i Van Dijk/Van Hoof, 1998, str. 300. i dalje. 547 Tako, naprimjer, pravo na slobodu vjere podrazumijeva pravo da se vjeruje (pozitivna strana), ali i pravo da se ne vjeruje (negativna strana).

Nedim Ademovi

243

Ustav Bosne i Hercegovine

o tome da li izabrati ivot ili smrt. Drugim rijeima, iz prava na ivot ne moe se izvesti pravo na smrt bilo u smislu suicida (bez obzira na to to nije krivinopravno kanjivo), bilo u smislu dobrovoljnog oduzimanja ivota od tree osobe (npr., u smislu eutanazije).548 Pravo na ivot titi svakog ovjeka od dravnih mjera ija je namjera, prije svega, ciljano i nezakonito liavanje ivota. Svaka opasnost po ivot pojedinca ne ubraja se u podruje zatite lana 2. EKLJP, nego samo namjerno liavanje ivota i bezobzirna prijetnja ivotu pojedinca.549 Takav zakljuak se moe izvesti i u sluaju nestanka odreene osobe. Dodatno tome, to pravo obavezuje dravu da preduzme odgovarajue pozitivne mjere zatite ivota ljudi u okviru svojih nadlenosti. Takoe, u okviru pozitivne obaveze, drava mora usvojiti pravni okvir i predvidjeti djelotvorne mehanizme za izvrenje zakona iji su cilj prevencija, suzbijanje i sankcionisanje povreda tog prava bez obzira na to da li su krivina djela izvrili drava ili privatna lica.550
Primjeri: (1) Ukoliko je odreena osoba nestala, ali je posljednji put viena tako to su je pripadnici oruanih snaga ili policije liili slobode, drava mora dokazati da toj osobi nisu povrijeena ljudska prava i slobode. U suprotnom, zbog nedostatka bilo kakvih vjerodostojnih i sutinskih objanjenja i nepokazivanja minimalne elje da se razjasni nestanak osobe, drava se smatra odgovornom za povredu prava na ivot.551 (2) U obraunu dviju fizikih osoba jedna osoba je smrtno stradala. Iako nije direktno odgovorna za smrt tog lica, drava je duna da provede djelotvornu istragu, pokrene krivini postupak i kazni poinioca krivinog djela, ukoliko je mogue. Ukoliko to ne uini, drava kri pozitivne mjere iz prava na ivot.552

12.4.1.3. Ogranienje prava na ivot: izuzeci obima zatite Pravo na ivot nije apsolutno pravo. Naime, lan 2. EKLJP dozvoljava da se pravo na ivot ogranii. Ogranienje predstavlja svaku radnju dravnih organa ili privatnih lica ije se ponaanje moe pripisati dravi, koje dovede do smrti lica na koje je ta radnja primijenjena. 12.4.1.3.1. Smrtna kazna kao ogranienje prava na ivot Vaan sluaj ogranienja prava na ivot predvien je u lanu 2. stav 1. EKLJP, a to je izvrenje smrtne kazne. Ipak, to ogranienje mora se tumaiti u skladu sa drugim odredbama iz Ustava BiH. Naime, lan 2. stav 1. EKLJP dozvoljava izvrenje smrtne presude samo u sluaju kada se vodi krivini postupak u kojem je sud donio (ne drugo tijelo) pravosnanu presudu i izrekao smrtnu kaznu. Ukoliko te pretpostavke nisu ispunjene, smrtna kazna je zabranjena. Kada je na snagu stupio DP broj 6 uz EKLJP, izvravanje smrtne kazne u miru je ukinuto. Naime, prema lanu 2. DP broj 6 uz EKLJP, smrtna kazna se moe izrei samo za djela poinjena u ratu ili za vrijeme neposredne opasnosti. U miru drava ne smije ni da izrekne, ni da izvri smrtnu kaznu bez obzira na to
548 Vidi Presudu ESLJP u predmetu Pretty protiv Velike Britanije od 29. aprila 2002. godine, Izvjetaji presuda i odluka (u daljnjem tekstu: IPO) 2002-III. 549 Odluka USBiH broj AP 1104/04 od 28. juna 2005. godine, taka 14. 550 Odluka DLJP broj CH/01/6979 od 8. marta 2003. godine, ta. 50. i 51. 551 Odluka DLJP broj CH/99/3196 od 11. januara 2001. godine, stav 66. i dalje. 552 Odluka DLJP broj CH/01/6979 od 8. marta 2003. godine, taka 48. i dalje.

244

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

to je izreena u ratu ili za vrijeme neposredne opasnosti. Prema tome, kada je ovaj DP stupio na snagu, u BiH se nisu vie mogli primjenjivati propisi koji su dozvoljavali izricanje smrtne kazne.553 Finalni korak u ukidanju smrtne kazne napravio je DP broj 13 uz EKLJP, koji je u BiH stupio na snagu 1. novembra 2003. godine. Naime, taj dio EKLJP u potpunosti zabranjuje izricanje i izvrenje smrtne kazne bilo u ratu, bilo u miru. Apsolutnu zabranu izricanja i izvrenja smrtne kazne propisuje i lan 1. u vezi sa lanom 2. Fakultativnog protokola broj 2 uz Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima. S obzirom na to da je taj pakt dio Ustava BiH, u BiH je apsolutno zabranjeno izvrenje smrtne kazne. Meutim, uzimajui u obzir vaee tumaenje djelovanja meunarodnopravnih dokumenata iz Aneksa I na Ustav BiH, ta apsolutna zabrana odnosi se samo na sluajeve diskriminacije, ime je njeno djelovanje znatno smanjeno.554 Za meunarodnu saradnju u krivinim predmetima ukidanje smrtne kazne putem DP br. 6. i 13. uz EKLJP i lana 1. u vezi sa lanom 2. Fakultativnog protokola broj 2 uz Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima znai da se ekstradicija nekog lica u zemlju u kojoj mu prijeti smrtna kazna ne smije odobriti. Ekstradicija je dopustiva samo onda ako se dravi koja treba da izvri ekstradiciju prethodno garantuje da odreena osoba nee biti osuena na smrt, ili da, u sluaju takve presude, nee biti liena ivota.555 Pri postupcima ekstradicije ili pri neformalnoj primopredaji osobe nekoj stranoj dravi obaveza drave koja vri ekstradiciju nije uslovljena time da ta osoba vlastima skrene panju na opasnost da bi je u dravi primateljici mogli osuditi na smrt. Nadlenost drave koja vri ekstradiciju jeste da prije ekstradicije ili primopredaje iskljui tu mogunost.556
Primjer: U predmetu DLJP broj CH/02/8679 et al. radilo se o zahtjevu SAD da nadlene dravne vlasti BiH izrue etiri strana dravljanina (tzv. Alirska grupa) zbog sumnje da su pripremali teroristiki napad na ambasade SAD i Velike Britanije. Vlasti BiH su predale Alirsku grupu SAD, a da pri tome nisu dobili jasne garancije da se te osobe nee suoiti sa smrtnom kaznom, ime je povrijeen lan 1. DP broj 6 uz EKLJP.557

12.4.1.3.2. Dodatna ogranienja prava na ivot Pored smrtne kazne, postoje tri dodatne okolnosti u kojima drava moe da upotrijebi silu, koja je apsolutno neophodna, da neko lice lii ivota. Okolnosti su nabrojane u lanu 2. stav 2. EKLJP. To su: (a) odbrana svakog pojedinca od nezakonitog nasilja; (b) prilikom zakonitog liavanja slobode, ili spreavanja bjekstva osobe koja je zakonito liena slobode, te (c) u akciji preduzetoj, u skladu sa zakonom, radi guenja nemira ili pobune.
553 554 555 556 Vidi Odluku USBiH broj AP 656/04 od 13. septembra 2005. godine, taka 29. Vie o tome vidi na str. 18. Vidi Odluku DLJP broj CH/02/8679 et al. od 11. januara 2002. godine, stav 273. Vidi Odluku DLJP broj CH/02/8679 et al. od 11. januara 2002. godine, serija A broj 324, stav 268. i dalje. 557 Od 8. marta 2003. godine, taka 300.

Nedim Ademovi

245

Ustav Bosne i Hercegovine

Prema tome, pravo na ivot dozvoljava samo etiri sluaja ogranienja obima djelovanja ovoga prava. Za razliku od lana 2. stav 1. EKLJP, koji predvia smrtnu kaznu kao namjerno liavanje ivota ija je funkcija ogranienje prava na ivot, lan 2. stav 2. EKLJP predvia tri dodatna ogranienja kod kojih ne mora nuno biti prisutna namjera liavanja ivota. Za ogranienja koja su predviena u stavu 2. lana 2. EKLJP striktno vai princip proporcionalnosti.
Primjer: U sluaju izbijanja nemira, drava ima pravo da koristi vatreno oruje samo ako je njegova upotreba jedino i nuno potrebna kako bi se ponovo uspostavili javni red i mir. Ukoliko drava ne uspije dokazati da je uspostavljanje javnog reda i mira bilo mogue samo na taj nain, suoava se sa povredom lana 2. EKLJP ukoliko doe do smrtnih sluajeva prilikom upotrebe oruja.558 Primjer pitanja za provjeru znanja: Koje odredbe reguliu pravo na ivot? Da li pravo na ivot obezbjeuje i pravo na eutanaziju? Kakve su obaveze drave iz prava na ivot? Da li postoje mogunosti da drava oduzme ivot osobi i pod kojim uslovima? Da li drava ima pravo da ogranii pravo na ivot pod uslovima koje predvia lan 2. stav 2. EKLJP? Zato je bitan princip proporcionalnosti pri primjeni ogranienja prava na ivot?

12.4.2. Zabrana muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja

12.4.2.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na zabranu muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja propisano je lanom II/3.b) Ustava BiH i lanom 3. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
Niko nee biti podvrgnut torturi, neljudskom ili poniavajuem postupku ili kanjavanju.

12.4.2.2. Obim ustavnopravne zatite Pravo na zabranu muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja je jedno od osnovnih ljudskih prava demokratskog drutva. Ono je apsolutno pravo, jer, s jedne strane, ne predvia mogunost bilo kakvih izuzetaka ili ogranienja tog prava, a, s druge strane, zabranjuje dravi da to pravo stavi van snage (tzv. derogacija) bilo kada ak ni u sluaju vanrednog stanja koje prijeti opstanku nacije (lan 15. EKLJP). Prema tome, zakonodavcu nije dozvoljeno da ograniava to pravo zakonom, niti je dozvoljeno dravi da primjenjuje bilo kakvu silu koja bi se definisala kao muenje, neljudsko ili poniavajue postupanje ili kanjavanje u ekstremno tekim uslovima kao to je rat ili borba protiv terorizma.559
558 Vidi Presudu ESLJP McCann i drugi protiv Velike Britanije od 27. septembra 1995. godine, stav 146. i dalje. 559 Vidi Odluku DLJP broj CH/97/45 od 18. februara 1998. godine, stav 29.

246

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Primjer: Policija dri u pritvoru osobu za koju postoji osnovana sumnja da je kidnapovala i sakrila dijete. Policija sumnja da je djetetov ivot u opasnosti zbog ega svjesno odluuje da protiv osumnjienog primijeni radnje koje se mogu okvalifikovati kao muenje. Rezultat muenja jesu istiniti iskaz osumnjienog i pronalazak djetetovog tijela. Bez obzira na to to bi se mogli prihvatiti motiv za muenje i cilj da se spasi djeji ivot, lan 3. EKLJP zabranjuje takve radnje.560

lan II/3.b) Ustava BiH i lan 3. EKLJP titi psihiki i fiziki integritet ovjeka.561 Prema tome, to pravo naelno zabranjuje svaku primjenu fizike ili psihike sile protiv ljudi. Naravno, da bi se odreena radnja postupanje ili kanjavanje mogla podvesti pod to pravo, fizika ili psihika sila mora dostii odreenu teinu i ozbiljnost, koji zavise od okolnosti svakog pojedinanog sluaja vrste i razloga tretmana, naina i metode njegovog izvoenja, vremenskog trajanja, fizikog i psihikog djelovanja, a nekada i od spola, starosti i zdravstvenog stanja rtve.562 Upravo od tih kriterijuma zavisi i to da li e se radnja kvalifikovati kao muenje, neljudsko ili poniavajue postupanje (ili kanjavanje) kao tri razliite kategorije. Pri tome, muenje uvijek predstavlja i neljudsko i poniavajue postupanje (ili kanjavanje), a neljudsko postupanje (ili kanjavanje) uvijek predstavlja poniavajue postupanje (ili kanjavanje). 12.4.2.2.1. Muenje, neljudsko ili poniavajue postupanje ili kanjavanje Muenje (zlostavljanje ili tortura) je namjerno neljudsko ili poniavajue postupanje koje izaziva intenzivnu fiziku ili psihiku patnju.563 Takoe, muenje je ponaanje kojim se poniava ili omalovaava rtva i pri tome demonstruje pomanjkanje respekta, ili izaziva osjeanje straha, muenja ili ponienja, koje moe da slomi moralni ili fiziki otpor rtve.564 Da bi se definisao pojam muenje, moe posluiti i Konvencija protiv muenja i drugih surovih, nehumanih ili poniavajuih tretmana ili kanjavanja iz 1987. godine, koja je, takoe, dio Ustava BiH (Aneks I na Ustav BiH). lan 1. definie muenje na sljedei nain:
U smislu ove konvencije, izraz tortura oznaava svaki akt kojim se jednom licu namjerno nanose bol ili teke fizike ili mentalne patnje u cilju dobijanja od njega ili nekog treeg lica obavjetenja ili priznanja ili njegovog kanjavanja za djelo koje je to ili neko tree lice izvrilo ili za ije izvrenje je osumnjieno, zastraivanja tog lica ili vrenja pritiska na njega ili zastraivanja ili vrenja pritiska na neko tree lice ili iz bilo kojeg drugog razloga zasnovanog na bilo kom obliku diskriminacije ako taj bol ili te patnje nanosi slubeno lice ili bilo koje drugo lice koje djeluje u slubenom svojstvu ili na njegov podsticaj ili sa njegovim izriitim ili preutnim pristankom. Taj izraz se ne odnosi na bol ili patnje koje su rezultat iskljuivo zakonitih sankcija, neodvojivih od tih sankcija ili koje te sankcije prouzrokuju. 560 Vidi Odluku ESLJP Gfgen protiv Njemake od 1. juna 2010. godine, stav 107. 561 Vidi Presudu ESLJP Tyrer protiv Velike Britanije od 25. aprila 1978. godine, serija A broj 26, stav 33. 562 Vidi Presudu ESLJP Irska protiv Velike Britanije od 18. januara 1978. godine, serija A broj 25, stav 162, ali i Odluku DLJP broj CH/99/3196 od 11. januara 2001. godine, stav 76. 563 Vidi Presudu ESLJP Irska protiv Velike Britanije od 18. januara 1978. godine, serija A broj 25, stav 167. 564 Vidi Odluku DLJP broj CH/13051/03 od 7. novembra 2003. godine, stav 191.

Nedim Ademovi

247

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer: (1) Osoba koja je liena slobode zlostavlja se radi dobijanja informacija ili priznanja vezanjem lisicama za radijator, udaranjem gumenim crijevom ili palicom za bejzbol, utanjem nogama itd.565 (2) Osobi lienoj slobode uskrauje se potreban medicinski tretman zbog ega rtva trpi velike bolove.566

Neljudski tretman, s jedne, i muenje, s druge strane, razlikuju se prema teini nanesene patnje. Takoe, razlikuju se i po tome to muenje, kao namjerni neljudski tretman, izaziva vrlo ozbiljne tegobe i nosi posebnu stigmu sa sobom, to nije sluaj sa neljudskim ponaanjem. Pri neljudskom ponaanju kod rtve se izazivaju osjeanja straha i ponienja.
Primjer: (1) Kod osobe liene slobode izaziva se veliki strah kako bi se primorala da d informacije, ili da prizna tako to joj se stavljaju lisice i veu joj se oi, na glavu joj se stavlja kapuljaa, izlae se glasnoj muzici i neprekidnoj svjetlosti, te zatvara u hladan kontejner i primorava da stoji pred navodnim streljakim vodom.567 (2) Ako se lice lii slobode na nain da mu se stave lisice, to nije neljudski tretman jer su to uobiajene i dozvoljene mjere obezbjeenja i spreavanja bijega, koje ne predstavljaju prekomjernu i neopravdanu upotrebu sile.568

Poniavajui tretman je najblai oblik zabranjenog ponaanja prema nekoj osobi, koje ne izaziva pretjerane fizike ili psihike bolove i patnje koji bi se mogli okarakterisati kao neljudsko ponaanje, ali je neprihvatljivo sa take gledita drutvenog morala.569
Primjer: (1) Batinjanje tapom u javnim kolama kao uobiajena kazna za odreeno nedozvoljeno ponaanje predstavlja poniavajui tretman. Meutim, prijetnja takvom kaznom ne predstavlja poniavajui tretman.570 (2) Dranje lica u zatvoru u kojem je slaba ishrana, u prepunoj eliji zatvorenika, u hladnoj prostoriji i loim higijenskim uslovima, takoe, predstavlja poniavajui tretman.571

Kao to smo mogli primijetiti iz navedenih primjera, povrede lana II/3.b) Ustava BiH i lana 3. EKLJP najee nastupaju u sluaju liavanja slobode odreenog lica ili postojanja neprikladnih zatvorskih uslova. Kada je u pitanju liavanje slobode (pritvor), navodi o krenju lana II/3.b) Ustava BiH i lana 3. EKLJP moraju se veoma paljivo ispitati, jer je, izmeu ostalog, krenje tog prava veoma teko dokazati. Da bi se utvrdilo krenje tog prava u policijskom pritvoru, mjerodavna su tri faktora: s jedne strane, ne smije postojati niko ko tvrdi da su tragovi povreda na tijelu odreenog lica rezultat dogaaja prije liavanja slobode, da ih je odreeno lice samo sebi nanijelo, ili da su oni posljedica pokuaja bijega; s druge strane, to lice je moralo na prvom sasluanju istranog sudije ukazati na tragove povreda; konano, vie doktora, meu kojima je i jedan koji radi u zatvoru, treba da saine precizna medicinska zapaanja koja se slau i ukazuju na datume dobivenih povreda koji odgovaraju periodu provedenom u pritvoru.572 Kad je rije o samom zatvoru, krenje ovog
Vidi Odluku DLJP broj CH/00/3642 od 8. novembra 2002. godine, st. 61, 77. Vidi Odluku DLJP broj CH/98/1027 et al. od 9. juna 2000. godine, stav 130. i dalje. Vidi Odluku USBiH broj AP 2582/05 od 16. januara 2007. godine, taka 83. i dalje. Vidi Odluku USBiH broj AP 81/04 od 28. januara 2005. godine, stav 27. Vidi Presudu ESLJP Irska protiv Velike Britanije od 18. januara 1978. godine, serija A broj 25, stav 167. 570 Vidi Presudu ESLJP Campbell et al. protiv Velike Britanije od 25. februara 1982. godine, serija A broj 48, stav 12. i dalje. 571 Vidi odluke DLJP broj CH/97/45 od 18. februara 1998. godine, st. 26, 30, CH/98/946 od 5. novembra 1999. godine, st. 50, 54. 572 Vidi Odluku DLJP broj CH/97/34 od 10. septembra 1998. godine, stav 74. 565 566 567 568 569

248

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

prava nastupa najee zbog uslova u zatvoru: veliine elije, broja zatvorenika u eliji, kvaliteta hrane, mogunosti fizikog kretanja, dobivanja medicinskog tretmana itd.573 Protjerivanje stranca moe, takoe, voditi ka povredi lana II/3.b) Ustava BiH i lana 3. EKLJP ukoliko postoji opravdana pretpostavka da e odreeno lice, ako bude protjerano, biti u opasnosti da u dravi u koju se protjeruje bude tretirano suprotno ovom pravu. U takvim okolnostima lan II/3.b) Ustava BiH i lan 3. EKLJP nalau da se odreeno lice ne protjeruje u tu zemlju.574 Ta zabrana se zove i refoulement zabrana. 12.4.2.2.2. Pozitivne mjere zatite Pravo na zabranu muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja namee dravi i odreene pozitivne obaveze. Prema tome, drava ne samo da se mora suzdrati od muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja ve mora preduzeti i odreene radnje kako bi zatitila osobe pod svojom jurisdikcijom od krenja tog prava. To se posebno odnosi na prava djece i drugih nezatienih kategorija stanovnitva ukoliko objektivno opasnost postoji.
Primjer: Ukoliko postoje objektivne indicije ili dokazi da je dijete maltretirano ili zlostavljano u porodici, drava mora stvoriti zakonske, institucionalne i druge mogunosti da se dijete zatiti od nasilnih roditelja, naprimjer, oduzimanjem djeteta od roditelja i brigom u socijalnoj ustanovi. U sluaju da takve indicije ili dokazi ne postoje, drava nema obavezu da prui takvu zatitu.575

Pozitivne mjere drave odnose se i na provoenje postupka djelotvorne istrage o nestalom licu ili istrage protiv izvrioca odreenog krivinog djela. rtva ili druga lica (naprimjer, bliski srodnici nestalog) imaju obavezu da prijave krivino djelo, tj. nestanak.576 Istraga i ostale mjere moraju biti djelotvorne, ali njihov rezultat ne mora biti pozitivan. To znai da na osnovu lana II/3.b) Ustava BiH i lana 3. EKLJP ne postoji pravo na dobivanje konkretnog rezultata istranih radnjih ili krivinog gonjenja (pronalazak uinioca krivinog djela ili razjanjenje nestanka odreene osobe, ili, naprimjer, na dobivanje odreene kazne), ve samo obaveza da drava preduzme djelotvornu istragu i druge radnje koje su joj na raspolaganju.577
Primjer: Pitanje djelotvorne istrage je veliki problem bliskih srodnika lica nestalih za vrijeme ratnih deavanja u BiH. U velikom broju sluajeva najvie sudske instance su utvrdile da su povrijeeni lan II/3.b) Ustava BiH i lan 3. EKLJP, jer drava nije preduzela djelotvornu istragu i druge aktivnosti kako bi se pronali nestali, rasvijetlila njihova sudbina, te, eventualno, kaznili poinioci djela. S obzirom na svoju pasivnost, drava se odnosi prema bliskim srodnicima nestalih osoba na poniavajui i neljudski nain, jer srodnici tih osoba ive u stalnom strahu, nesigurnosti i neizvjesnosti. Istraga o nestalim licima podrazumijeva, izmeu ostalog, krivinu istragu, odavanje informacija o zatoenim osobama, razgovor sa relevantnim osobama koje su 573 Vidi odluke DLJP broj CH/97/45 od 18. februara 1998. godine, st. 26, 30, CH/98/946 od 5. novembra 1999. godine, st. 50, 54. 574 Vidi Odluku DLJP broj CH/02/8679 et al. od 11. januara 2002. godine, stav 305. 575 Vidi Presudu ESLJP D.P. i J.C. protiv Velike Britanije od 10. januara 2003. godine, stav 109. i dalje. 576 Vidi Odluku DLJP broj CH/03/13821 od 1. augusta 2006. godine, stav 20. i dalje. 577 Vidi Odluku USBiH broj AP 2553/05 od 9. maja 2006. godine, taka 13.

Nedim Ademovi

249

Ustav Bosne i Hercegovine involvirane u nestanak, davanje informacija o lokaciji na kojoj je nestala osoba, pomaganje organizacijama na terenu koje se bave otkrivanjem nestalih kao to je Meunarodni komitet Crvenog krsta, davanje finansijske pomoi za ekshumacije, izgradnju memorijalnih centara itd.578 Primjer pitanja za provjeru znanja: Kojim lanovima Ustava BiH i EKLJP se titi zabrana muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja? ta je predmet zatite zabrane muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja? Kakva je razlika izmeu muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja? Da li su dozvoljena ogranienja tog prava? Da li iz prava na zabranu muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja proizlaze odreene pozitivne mjere?

12.4.3. Zabrana ropstva i prinudnog rada

12.4.3.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na zabranu ropstva i prinudnog rada propisano je lanom II/3.c) Ustava BiH i lanom 4. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Niko nee biti dran u ropstvu ili poloaju ropske zavisnosti. 2. Niko nee biti primoravan da obavlja prinudni ili obavezni rad. 3. Za potrebe ovog lana izraz prinudni ili obavezni rad ne ukljuuje: a. bilo koji rad koji se normalno zahtijeva od osobe koja se nalazi u zatvoru u skladu sa odredbama lana 5. ove konvencije, ili za vrijeme uvjetnog otpusta; b. bilo koju slubu vojne prirode ili, u sluaju odbijanja sluenja vojne obaveze u zemljama gdje se to dozvoljava, bilo koju drugu slubu umjesto obaveznog sluenja vojne obaveze; c. bilo koju slubu koja se zahtijeva u sluaju izvanredne situacije ili katastrofe koja ugroava ivot ili blagostanje zajednice; d. bilo koji rad ili slubu koji su dio uobiajenih graanskih obaveza.

12.4.3.2. Obim ustavnopravne zatite Zabrana ropstva i prinudnog rada ne dozvoljava, s jedne strane, ropstvo i poloaj ropske zavisnosti (lan 4. stav 1. EKLJP), a, s druge strane, prinudni ili obavezni rad (lan 4. stav 2. EKLJP). Slino kao i pravo na zabranu muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja, to pravo je apsolutno pravo, jer ne dozvoljava bilo kakva ogranienja ili derogaciju po osnovu lana 15. EKLJP. Na taj zakljuak ne utie ni injenica da se odreene vrste poslova, koje su pobrojane u stavu 3. lana 4. EKLJP, ne smatraju prinudnim i obaveznim radom (o tome vie u daljnjem tekstu).
578 Odluka DLJP broj CH/01/8365 et al. od 7. marta 2003. godine, stav 188.

250

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Zabrana ropstva i prinudnog rada nije nikada imala veliki znaaj u praksi. To dokazuje i injenica da, naprimjer, ESLJP nikada nije utvrdio povredu tog prava. Najvii sudovi u BiH takoe su esto imali priliku da rjeavaju albe podnesene zbog povrede lana II/3.c) Ustava BiH i lana 4. EKLJP. Ipak, objasnimo ukratko u emu se sastoje te zabrane. 12.4.3.2.1. Zabrana ropstva i poloaja ropske zavisnosti Zvanina definicija prava na zabranu ropstva i poloaja ropske zavisnosti iz lana II/3.c) Ustava BiH i lana 4. EKLJP ne postoji. ESLJP se oslanja na definiciju koja je data u lanu 1. Konvencije o ropstvu iz 1926. godine. Prema tom lanu, ropstvo je stanje ili pogodba jedne individue nad kojom se vre atributi prava sopstvenosti ili izvjesna izmeu njih.579 Definicija poloaja ropske zavisnosti data je u Dopunskoj konvenciji o ukidanju ropstva, trgovine robljem i ustanova i praksi slinih ropstvu iz 1956. godine prema kojoj poloaj ropske zavisnosti predstavlja slinu poziciju u kojoj se nalazi najamnik koji je po sili zakona, obiajnog prava ili dogovora obavezan da ivi i radi na tuem zemljitu, te da za vlasnika zemljita bez naknade obavlja odreene poslove ili usluge bez mogunosti da mijenja svoju pravnu poziciju ili poloaj.580
Primjer: Godine 1967. odreeni broj britanskih vojnika se alio na povredu prava na zabranu ropstva i poloaja ropske zavisnosti, jer nisu mogli da napuste profesionalnu mornaricu u koju su dobrovoljno otili kao maloljetna lica uz pristanak roditelja, ime su se obavezali da e sluiti od 9 do 12 godina, raunajui poetak sluenja od punoljetstva (18 godina). EKomLJP je odbila da utvrdi povredu tog prava, smatrajui da sluenje vojne slube ne predstavlja ropstvo i poloaj ropske zavisnosti sve dok obveznik nije lien slobode na nezakonit nain u smislu EKLJP.581

12.4.3.2.2. Zabrana prinudnog ili obaveznog rada Ustav BiH ne definie prinudni ili obavezni rad, tako da se ti pojmovi moraju protumaiti kroz sudsku praksu, pomou raznih meunarodnih dokumenata koji blie reguliu radna prava. DLJP je definisao prinudni ili obavezni rad kao svaki rad ili slubu koja se zahtijeva od nekog lica pod prijetnjom kazne i za ije se izvrenje navedeno lice nije dobrovoljno ponudilo.582 Ta definicija je preuzeta iz lana 2. stav 2. Konvencije broj 29 Meunarodne organizacije rada o prinudnom ili obaveznom radu i spreavanju prinudnog rada. Prema tome, dokle god postoji dobrovoljni rad, ne moe se govoriti o prinudnom ili obaveznom radu.
Primjer: Mladi advokat koji je obavezan da besplatno preuzme odbranu klijenta (ex officio) u krivinom predmetu ne moe tvrditi da je to prinudni ili obavezni rad, jer advokaturu obavlja dobrovoljno, radi se o uobiajenim poslovima u tom pozivu, te, objektivno, takav posao nema bitan znaaj da bi trebalo da se uzme u obzir u smislu lana 4. EKLJP.583 579 Sl. n. Kraljevine Jugoslavije broj 234-XCVII/29. 580 Preuzeto iz Frowein/Peukert, 1996, str. 60. 581 Vidi Odluku EKomLJP W, X, Y. I Z. protiv Velike Britanije od 19. jula 1968. godine, Zbirka 28, str. 109-131. 582 Vidi Odluku DLJP broj CH/97/45 od 18. februara 1998. godine, stav 35. 583 Vidi Presudu ESLJP Van der Mussele protiv Belgije od 23. novembra 1983. godine, serija A broj 70, stav 32.

Nedim Ademovi

251

Ustav Bosne i Hercegovine

12.4.3.3. Izuzeci od prinudnog ili obaveznog rada Stav 3. lana 4. EKLJP navodi etiri vrste rada kao izuzetke pri ostvarenju obiljeja bia djela prinudnog ili obaveznog rada. To znai da je odreena vrsta rada stvarno obavezan rad, ali da se on ne shvata kao takav u smislu lana 4. stav 2. EKLJP. Prema tome, to nisu ogranienja tog prava, ve izuzeci od tog prava. Ti izuzeci su: 1. bilo koji rad koji se normalno zahtijeva od osobe koja se nalazi u zatvoru u skladu sa odredbama lana 5. EKLJP ili za vrijeme uslovnog otpusta;
Kada je u pitanju zakonit pritvor584 ili zatvor, opteprihvaeno miljenje je da zatvorenici mogu biti prisiljeni da rade uobiajene poslove bez naknade. Pritvorenici i zatvorenici ne mogu biti prisiljeni da rade teke poslove.585 Ukoliko zatvorenik, s obzirom na opte okolnosti svog zatoenitva, ima razlog da se plai da bi odbijanje da radi moglo imati ozbiljne posljedice po njega, te, zbog toga, izvri radove koji su od njega traeni, to je prinudni ili obavezni rad u smislu lana 4. EKLJP.586

2. bilo koja sluba vojne prirode ili, u sluaju odbijanja da se slui vojna obaveza u zemljama u kojim se to dozvoljava, bilo koja druga sluba umjesto obaveznog sluenja vojne obaveze;
Taj izuzetak odnosi se kako na uobiajenu vojnu slubu, tako i na dobrovoljnu vojnu slubu (kao u BiH), kao i na slubu koja predstavlja zamjenu za sluenje vojnog roka.

3. bilo koja sluba koja se zahtijeva u sluaju vanredne situacije ili katastrofe koja ugroava ivot ili blagostanje zajednice;
Taj izuzetak odnosi se i na lokalne vanredne situacije ili katastrofe, a ne samo na one koje pogaaju cijelu naciju (uporedi lan 15. EKLJP).

4. bilo koji rad ili sluba koji su dio uobiajenih graanskih obaveza.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kojim lanovima Ustava BiH i EKLJP se titi pravo na zabranu ropstva i prinudnog rada? Da li to pravo dozvoljava ogranienja prava ili njegovu derogaciju? ta je ropstvo, a ta prinudni rad? Kakve izuzetke od obiljeja bia prava prinudni rad je predvidio stav 3. lana 4. EKLJP?

584 Vidi Odluku DLJP broj CH/00/3880 od 8. novembra 2002. godine, stav 106. 585 Vidi Presudu ESLJP De Wilde et al. protiv Belgije od 18. juna 1971. godine, serija A broj 12, stav 89. i dalje. 586 Vidi Odluku DLJP broj CH/98/896 od 9. juna 2000. godine, stav 61.

252

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.4. Pravo na linu slobodu i sigurnost

12.4.4.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na linu slobodu i sigurnost propisano je lanom II/3.d) Ustava BiH i lanom 5. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Svako ima pravo na slobodu i sigurnost linosti. Niko ne smije biti lien slobode izuzev u nie navedenim sluajevima i u skladu sa zakonom propisanim postupkom: a. zakonitog lienja slobode po presudi nadlenog suda; b. zakonitog hapenja ili lienja slobode zbog nepovinovanja zakonitom nalogu suda ili u cilju osiguranja izvrenja bilo koje obaveze propisane zakonom; c. zakonitog hapenja ili lienja slobode radi privoenja nadlenoj sudskoj vlasti, kada postoji opravdana sumnja da je ta osoba izvrila krivino djelo ili kada postoje valjani razlozi da se osoba sprijei da izvri krivino djelo ili da, nakon izvrenja krivinog djela, pobjegne; d. lienja slobode maloljetnika, prema zakonitom nalogu, radi odgajanja pod nadzorom ili zakonitog pritvaranja zbog privoenja nadlenoj vlasti; e. zakonitog lienja slobode osoba da bi se sprijeilo irenje neke zarazne bolesti, pritvaranja mentalno oboljelih osoba, alkoholiara ili narkomana ili skitnica; f. zakonitog hapenja ili lienja slobode osobe u cilju sprjeavanja ilegalnog ulaska u zemlju ili osobe protiv koje je u toku postupak deportacije ili ekstradicije. 2. Svako ko je uhapen bit e odmah obavijeten, na jeziku koji razumije, o razlozima hapenja i o svim optubama protiv njega. 3. Svako ko je uhapen ili lien slobode prema odredbama stava 1(c) ovog lana mora odmah biti izveden pred sudiju ili drugo slubeno lice zakonom ovlateno da vri sudsku vlast i mora imati pravo na suenje u razumnom roku ili na putanje na slobodu do suenja. Putanje na slobodu moe se uvjetovati garancijama o pojavljivanju na suenju. 4. Svako kome je uskraena sloboda hapenjem ili liavanjem slobode ima pravo uloiti albu sudu kako bi sud, u kratkom roku, razmotrio zakonitost liavanja slobode i ukoliko ono nije bilo zakonito naloio oslobaanje. 5. Svako ko je bio rtva hapenja ili liavanja slobode protivno odredbama ovog lana ima pravo na obeteenje.

12.4.4.2. Obim ustavnopravne zatite Pravo na linu slobodu i sigurnost je izuzetno bitno pravo bez kojeg je ustavnopravni demokratski sistem zatite ljudskih prava i sloboda nemogue zamisliti. To pravo je, ujedno, i jedno od najvanijih dostignua ovjekove borbe protiv vlasti, borbe za slobodu i sigurnost. Kao liberalna ideja ono ne poznaje ni dravljanstvo, ni naciju, ni jezik, ni kulturu ovjeka, ni bilo koje drugo njegovo obiljeje. Ono pripada svakome, ukljuujui i maloljetnike,587 i samo je jo ivot
587 Vidi Presudu ESLJP Nielsen protiv Danske od 28. novembra 1998. godine, serija A broj 144, stav 58.

Nedim Ademovi

253

Ustav Bosne i Hercegovine

vaniji od slobode. To pravo omoguava osobama fiziku slobodu kretanja, a time i slobodno odreivanje boravka. Pravo na linu slobodu i sigurnost titi svaku osobu od arbitrarnog liavanja slobode i nalae dravi da svako liavanje slobode preispita pred nezavisnim i nepristrasnim sudom. Iako to pravo obuhvata kako pravo na linu slobodu, tako i pravo na sigurnost, u sudskoj praksi EKomLJP i ESLJP nije razvijen samostalan i poseban sadraj prava na sigurnost. Oba prava moraju se itati i tumaiti zajedno. Naime, pravo na sigurnost se posmatra vie u okviru prava na slobodu. Drava mora voditi rauna o tome da ispuni sve nacionalne, formalne i materijalne kriterijume pri donoenju bilo koje odluke koja se tie prava na slobodu iz lana 5. EKLJP, ime se garantuje pravo na ovjekovu sigurnost.588 Iako se pravo na linu slobodu i sigurnost odnosi na liavanje slobode, to pravo ne garantuje pravo na adekvatne uslove u pritvoru ili zatvoru, jer se ono ubraja u domen l. 3, 8. i 10. EKLJP.589
Primjeri: (1) A. B. iz vicarske osuen je na 17 godina zatvora zbog uea u ubistvu jedne osobe i vie drugih krivinih djela. S obzirom na to da je u zatvoru naena droga kod zatvorenika, zatvorenici su bili primorani da daju uzorak urina, kako bi se utvrdili konzumenti droge. Oni koji su odbili suoavali su se sa odreenim disciplinskim kaznama. A. B. je tvrdio da je to povreda lana 5. EKLJP, jer se protivno volji primorava na davanje uzorka. EKomLJP je utvrdila da se postupanje u zatvoru prema zatvorenicima, ukljuujui disciplinske kazne zbog nepovinovanja naredbama, ne ubrajaju u domen lana 5. EKLJP.590

Takoe, iz prava na linu slobodu i sigurnost ne mogu se izvesti pravo na ulazak u odreenu zemlju, pravo na azil, pravo na boravak u nekoj zemlji, ili pravo na zabranu protjerivanja bez obzira na to da li toj osobi u zemlji porijekla prijeti opasnost po ivot ili zdravlje. Naime, iz lana 5. EKLJP ne moe se izvesti pozitivna obaveza drave da garantuje sigurnost licima pod svojom jurisdikcijom. Ta problematika se ubraja u domen zatite lana 3. EKLJP.591
Primjeri: (2) Godine 1969. J. P. B., inae dravljanin Irske, preivio je napad IRA-e. Nakon toga, irske policijske snage su titile J. P. B. pune 3 i po godine, poslije ega mu je uskraena lina zatita, mada je on tvrdio da je njegov ivot i dalje ugroen. EKomLJP je zakljuila da lan 5. EKLJP ne namee pozitivnu obavezu dravi da prua takvu zatitu osobama pod svojom jurisdikcijom, a posebno ne ukoliko je u pitanju neodreeno vrijeme.592

12.4.4.2.1. Liavanje slobode Kao to smo prethodno naveli, pravo na linu slobodu i sigurnost titi svaku osobu od arbitrarnog liavanja slobode. Svako liavanje slobode se mora izvriti uz potivanje odgovarajuih domaih propisa materijalnog i procesnog
588 Vidi Odluku EKomLJP A. et al. protiv SR Njemake od 16. jula 1976. godine, Zbirka odluka broj 7, str. 8. 589 Vie o tome vidi na str. 248. 590 Vidi Odluku EKomLJP A. B. protiv vicarske od 22. februara 1995. godine, OI broj 80, 66. 591 Vie o tome vidi na str. 248. 592 Vidi Odluku EKomLJP J. P. B. protiv Irske od 20. jula 1973. godine, Zbirka odluka broj 44, 121.

254

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

prava. Meutim, da bismo znali kada i pod kojim uslovima je liavanje slobode dozvoljeno, moramo znati ta je to liavanje slobode. Liavanje slobode se moe definisati kao svaka mjera javne vlasti na osnovu koje se odreena osoba, protivno ili bez njene volje, zadrava odreeno vrijeme na ogranienom prostoru.593 Iako smo dali tu definiciju, moramo naglasiti da zvanine definicije liavanja slobode nema. Prema tome, da li je neko lien slobode ili ne odreuje se prema materijalnim kriterijumima kao to su: prostor koji obuhvata mjera ogranienja kretanja, intenzitet mjere, njeno trajanje, posljedice mjere, mogunost ostvarivanja socijalnih kontakata itd. Naravno, izraz liavanje slobode uvijek asocira obinog ovjeka na klasine sluajeve liavanja slobode kao to su liavanje slobode pri izvrenju krivinog djela, odreivanje pritvora ili liavanje slobode radi izvrenja krivinopravne sankcije (zatvor), ili radi protjerivanja iz zemlje itd. U tim sluajevima postojanje materijalnih kriterijuma nije upitno. Meutim, mnoge druge ivotne situacije nameu nam pitanje da li smo lieni slobode. U tim sluajevima moramo izvriti analizu materijalnih kriterijuma i tako nai odgovor. Odgovor na to pitanje nije lak, ali je bitan. Zato? Prije svega, liavanje slobode je esto nezaobilazna sekundarna posljedica neke primarne mjere javne vlasti, kao to su, naprimjer, privoenje radi sasluanja u sudu, ili privoenje radi identifikacije, ili liavanje slobode radi odstranjivanja iz odreenog prostora itd. Osim toga, mnoge situacije ne predstavljaju liavanje slobode, ve ogranienje slobode, koje je, opet, zatieno jednim drugim pravom (lanom II/3.m) Ustava BiH i lanom 2. DP broj 4 uz EKLJP). Prema tome, u zavisnosti od odgovora na to pitanje zavisi i obaveza drave da potuje veoma stroge kriterijume lana 5. EKLJP. Zato je potrebno da u svakoj konkretnoj situaciji ispitamo pojedine kriterije i zakljuimo da li se radi o liavanju slobode li ne.594
Primjeri: (1) U koli se desila kraa. Policija je privela odreeni broj uenika kod kojih su naeni ukradeni predmeti. Policija je sasluavala uenike sat vremena u zatvorenoj prostoriji policijske stanice, a nakon sasluanja djeca su zatvorena dodatni sat u eliji koja je bila otkljuana, ali koju nisu smjeli napustiti. EKomLJP je utvrdila da kratkotrajno liavanje slobode uenika nije bila primarna namjera policije, ve sekundarna posljedica primarne akcije sasluanja u policiji. Prema tome, ta mjera ne predstavlja liavanje slobode.595 (2) Odreeno lice je osumnjieno za mnogobrojna krivina djela. Ne postoji razlog za odreivanje pritvora, ali je osobi izreena preventivna mjera zabrane svakodnevnog naputanja kue u periodu od 20 sati do 7 sati ujutro, opta zabrana naputanja distrikta u kojem ivi (teritorija od 65 kilometara), te stalno nadgledanje. EKomLJP je utvrdila da se ne radi o liavanju slobode, ve o ogranienju slobode.596

593 U pogledu definisanja lienja slobode vidi Presudu ESLJP Van der Leer protiv Holandije od 21. februara 1990. godine, serija A broj 170-A; Nielsen protiv Danske od 28. novembra 1988. godine, serija A broj 144, stav 61 et sequ. 594 Vie o ovome vidi, Ademovi, 2005. 595 Vidi Odluku EKomLJP X protiv Njemake od 19. marta 1981. godine, OI broj 24, 158. 596 Vidi Odluku EKomLJP Ciancimino protiv Italije od 27. maja 1991. godine, OI broj 70, str. 103.

Nedim Ademovi

255

Ustav Bosne i Hercegovine

12.4.4.2.2. Dozvoljeno liavanje slobode Pravo na slobodu i sigurnost nije apsolutno pravo. lan II/3.d) Ustava BiH i lan 5. EKLJP dozvoljavaju ogranienja prava na slobodu i sigurnost u tano odreenim taksativno nabrojanim sluajevima. Lista ogranienja se ne moe produavati,597 a razlozi za liavanje slobode se moraju usko tumaiti.598 Postoji est razloga za liavanje slobode. 12.4.4.2.2.1. Po presudi nadlenog suda [lan 5. stav 1(a)] Taj razlog za dozvoljeno liavanje slobode pretpostavlja liavanje slobode radi izvrenja presude kojom se izrie sankcija oduzimanja slobode, ili koja se moe izvriti samo liavanjem slobode. Presuda ne mora biti pravosnana.599 Prema tome, najee se radi o izvrenju krivinopravne kazne zatvora, ali to moe biti i odluka kojom se nalae obavezno psihijatrijsko lijeenje neuraunljivog lica, ili izvrenje sankcije usljed disciplinskih prestupa600 i sl. Taj razlog za dozvoljeno liavanje slobode zavisi samo od pitanja da li formalnopravno postoji presuda, a pitanja da li je presuda zakonita, ili da li je presuda donesena u pravinom postupku su nebitna.601 12.4.4.2.2.2. Zbog nepovinovanja zakonitom nalogu suda, ili radi osiguranja izvrenja bilo koje obaveze propisane zakonom [lan 5. stav 1(b)] Taj razlog propisuje dvije mogunosti liavanja slobode. Prva mogunost je zbog nepovinovanja zakonitom nalogu suda. Da bi liavanje slobode moglo uslijediti, potreban je konkretan akt suda koji nareuje odreeno postupanje ili obavezu. Takvi sluajevi su, naprimjer, osiguravanje prisutnosti osobe u sudnici zbog nepovinovanja sudskom pozivu, naredba za dovoenje radi psihijatrijskog pregleda, liavanje slobode zbog neplaanja kazne, ili neplaanja izdravanja djeteta itd.602 Druga mogunost odreuje liavanje slobode kada nije ispotovana odreena obaveza koja je propisana direktno zakonom. Takve obaveze su noenje linih dokumenata i identifikacionih papira, vojna sluba ili civilna sluba itd.603 Liavanje slobode da bi se osiguralo izvrenje sudskog naloga ima represivan karakter, tj. kazneni, a liavanje slobode da bi se osiguralo izvrenje zakonske obaveze ne predstavlja sankciju, nego samo ispunjenje obaveze.604
597 Vidi Presudu ESLJP Artico protiv Italije od 13. maja 1980. godine, serija A broj 37, stav 32. 598 Vidi Presudu ESLJP Guzzardi protiv Italije od 6. novembra 1980. godine, serija A broj 39, stav 98. 599 Vidi Presudu ESLJP Wemhoff protiv SR Njemake od 27. juna 1968. godine, serija A broj 7. 600 Vidi Presudu ESLJP Engel protiv Holandije od 23. novembra 1976. godine, serija A broj 22, stav 68. 601 Vidi Presudu ESLJP Weeks protiv Velike Britanije od 2. marta 1987. godine, serija A broj 114, stav 50. 602 Te i druge sluajeve vidi u Ademovi, 2005, str. 30. i dalje. 603 Ibid. 604 Ademovi, 2005, str. 30. i dalje.

256

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.4.2.2.3. Liavanje slobode zbog opravdane sumnje da je poinjeno krivino djelo, ili kada postoje valjani razlozi da se osoba sprijei da izvri krivino djelo, ili da pobjegne nakon izvrenja krivinog djela [lan 5. stav 1(c)] To je najei razlog za liavanje slobode: preventivni i istrani pritvor. Da bi osoba bila liena slobode prema tom kriterijumu, mora biti ispunjeno pet uslova. Prije svega, mora postojati (a) nalog suda za liavanje slobode. Svaki drugi vid urgentnog liavanja slobode bez ispunjavanja tog uslova, kao to je liavanje slobode osobe koja je zateena u injenju krivinog djela, opravdan je ako se ispune drugi standardi i garancije koje osoba liena slobode uiva prema lanu 5. stav 3. EKLJP (o tome u narednom tekstu). Dalje, cilj liavanja slobode mora (b) biti da se odreena osoba privede nadlenoj sudskoj vlasti radi uspjenog provoenja krivinog postupka.605 Prema tome, liavanje slobode zbog drugih razloga, naprimjer, dobivanja informacija,606 zatite osobe liene slobode607 ili slino, ne moe biti opravdano sa take gledita te odredbe, jer sudski postupak nije oekivan.608 Takoe, (c) osoba mora biti opravdano osumnjiena za (d) krivino djelo. Opravdana sumnja se definie kao vii stepen sumnje zasnovan na prikupljenim dokazima koji upuuju na zakljuak da je izvreno krivino djelo609 i on mora postojati prije liavanja slobode. EKLJP zahtijeva od organa vlasti koji vri liavanje slobode da razmotri, u vrijeme liavanja slobode, da li postoje injenice ili informacije koje bi mogle zadovoljiti osjeaj objektivnog posmatraa da je osoba liena slobode moda poinila krivino djelo.610 S druge strane, pojam krivino djelo ima autonomno znaenje u Ustavu BiH. To znai da taj pojam ne obuhvata samo djela koja su formalnopravno propisana krivinim zakonom ve i druga djela koja se sutinski (materijalno) mogu definisati kao krivina djela. Tako je USBiH odreene carinske prekraje611 i privredne prestupe612 definisao kao krivina djela. Prema tome, osoba moe biti liena slobode i za ta djela, naravno, ako su ispunjeni svi drugi uslovi. Konano, osim razloga da postoji opravdana sumnja da je uinjeno krivino
605 Ademovi, 2005, str. 34. i dalje. Loc. cit., Engel protiv Holandije. 606 Vidi Presudu ESLJP Fox, Campbell i Hartley protiv Velike Britanije od 30. augusta 1990. godine, serija A broj 182, stav 30. 607 U predmetu Doma za ljudska prava Bosne i Hercegovine CH/98896 (Odluka o prihvatljivosti i meritumu, Mirko voki protiv Federacije Bosne i Hercegovine od 9. juna 2000. godine, taka 65. et sequ.) tuena strana smatrala je da je hapenje podnosioca prijave bilo opravdano injenicom da je podruje na kome se on naao bilo nesigurno za strane osobe, te da se tu pojavio bez prethodne najave policiji ili meunarodnim organizacijama. Dom je utvrdio povredu zbog jednostavnog razloga: nepostojanja zakonitosti liavanja slobode. Sve dok ne postoji opravdana zakonska zabrana kretanja odreenom teritorijom, pojavljivanje stranca ne znai opravdanje za njegovo liavanje slobode. 608 Vidi presude ESLJP Guzzardi protiv Italije od 6. novembra 1980. godine, serija A broj 39, stav 69, Ciulla protiv Italije od 22. februara 1989. godine, serija A broj 148, st. 102. i 103. 609 lan 20.l) Zakona o krivinom postupku BiH (Sl. gl. BiH br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07 i 8/10). 610 Vidi odluke DLJP br. CH/02/11108 i CH/02/11326 od 5. maja 2003. godine, taka 138. 611 Vidi Odluku USBiH broj U 19/00 od 4. maja 2001. godine, taka 23. 612 Vidi Odluku USBiH broj AP 223/02 od 23. jula 2004. godine, taka 19. i dalje.

Nedim Ademovi

257

Ustav Bosne i Hercegovine

djelo, lan 5. stav 1(c) EKLJP navodi (e) dodatne razloge za liavanje slobode, a to su: spreavanje izvrenja krivinog djela i bijeg, koji moraju (barem jedan) kumulativno biti ispunjeni da bi liavanje slobode bilo zakonito, a ne proizvoljno. Znai, osnovana sumnja da je neko poinio krivino djelo je samo conditio sine qua non za inicijalno liavanje slobode, ali mora postojati dodatni razlog zato se odreeno lice liava slobode izvjestan vremenski period.613 Domai zakon moe predvidjeti i daljnje razloge za to. Tako, lan 132. Zakona o krivinom postupku BiH propisuje, osim opasnosti od bijega i izvrenja krivinog djela (ponavljanje krivinog djela, izvrenje krivinog djela kojim se prijeti, ili dovrenje pokuanog krivinog djela), i uticaj na svjedoka i prijetnju naruavanju javnog reda i mira u sluaju da je za krivino djelo propisana kazna zatvora od 10 godina ili vie, a koje je posebno teko s obzirom na nain izvrenja ili posljedice krivinog djela. Ukoliko nedostaje samo jedan od pobrojanih uslova od (a) do (e), liavanje slobode nije u skladu sa lanom 5. stav 1(c) EKLJP. 12.4.4.2.2.4. Liavanje slobode maloljetnika [lan 5. stav 1(d)] Prema definiciji stava 1(d) lana 5. EKLJP, maloljetnik se moe pritvoriti prema zakonitom nalogu (a) radi odgajanja pod nadzorom, ili (b) zakonitog pritvaranja radi privoenja nadlenoj vlasti. Definisanje pojma maloljetnik preputeno je domaem zakonodavstvu, mada VE preporuuje da to bude period do 18. godine ivota.614 Odgajanje pod nadzorom inkorporie sve mjere koje su na raspolaganju prema zakonu naspram maloljetnih delinkvenata. Prema tome, u to se ne ubrajaju samo odgojne preporuke i mjere ve i maloljetniki zatvor. Naravno, pri tome se ne smije izgubiti iz vida da drava ima pozitivnu obavezu da organizuje institucionalnu zatitu maloljetnika pri emu e se voditi rauna o posebnim potrebama te osjetljive grupe delinkvenata. Drugi pojam, zakonito pritvaranje radi privoenja nadlenoj vlasti, podrazumijeva privoenje bilo kojem organu, a ne samo sudskom. S druge strane, cilj privoenja moe biti ne samo poinjenje krivinog delikta nego bilo koja odgojna mjera. Prema tome, privoenje maloljetnika da bi se odredila mjera izolacije od agresivnih roditelja, ili da bi se raskinuli asocijalni roditeljski odnosi potpada pod ovu odredbu. 12.4.4.2.2.5. Liavanje slobode osoba da bi se sprijeilo irenje neke zarazne bolesti, pritvaranje mentalno oboljelih osoba, alkoholiara ili narkomana ili skitnica [lan 5. stav 1(e)] Cilj te odredbe je dvojak. S jedne strane, drava ima zadatak da sauva javni red i mir, sigurnost svojih graana i imovinu, to je, bez sumnje, jak generalni interes drave. S druge strane, ta odredba omoguava dravi da se brine o osobama kojima je potrebna hitna i profesionalna intervencija kako bi sauvale ili odbranile svoj psiho-fiziki integritet, tj. zdravlje. Konano, to bi trebalo da bude i pozitivna obaveza drave.615
613 Vidi Presudu ESLJP Ringeisen protiv Austrije od 16. jula 1971. godine, serija A broj 13, stav 104. 614 Ademovi, 2005, str. 59. 615 Vidi Presudu ESLJP Guzzardi protiv Italije od 6. novembra 1980. godine, serija A broj 39, stav 98.

258

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.4.2.2.6. Zakonito liavanje slobode osobe radi spreavanja ilegalnog ulaska u zemlju, ili osobe protiv koje je u toku postupak deportacije ili ekstradicije [lan 5. stav 1(f)] Cilj te odredbe jeste, s jedne strane, omoguiti nadlenim vlastima da lie slobode odreeno lice kada ono eli da ue nepozvano u zemlju, a, s druge strane, omoguiti nadlenim vlastima da pokrenu i djelotvorno okonaju postupak iji ishod bi bila ekstradicija ili deportacija.616 Prema tome, stav 1(f) lana 5. EKLJP ne titi zakonitost ekstradicije ili deportacije, ve zakonitost liavanja slobode.617
Primjeri: (1) Za vrijeme, ali i nakon ratnih dogaanja u BiH mnoge osobe su bile liene slobode sa iskljuivim razlogom da budu razmijenjene za druge osobe. Taj razlog za liavanje slobode nije taksativno nabrojan u lanu 5. stav 1. EKLJP zbog ega je takvo liavanje slobode neustavno.618 Policijski slubenik susree na ulici poznanika, kojem zna ime i prezime, liava ga slobode i privodi u policijsku stanicu radi identifikacije. Formalnopravno, takvo liavanje slobode je regulisano lanom 5. stav 1(b). Meutim, ono predstavlja zloupotrebu te odredbe jer identifikacija faktiki nije potrebna.619 (3) Strane osobe protiv kojih se formalno ne vodi postupak ekstradicije, ve odreena drava neformalno trai njihovu predaju vlastima te drave, ne smiju biti liene slobode, jer postupak deportacije nije u toku.620

12.4.4.2.3. Proceduralna zatita osobe liene slobode Svaka osoba koja je liena slobode po osnovu lana 5. stav 1(a)-(f) ima pravo na odreena procesna prava. Ali, prava iz lana 5. stav 3. uivaju samo osobe koje su liene slobode po osnovu lana 5. stav 1(c) EKLJP. Prema lanu 5. stav 2, prilikom liavanja osobi se mora dati obrazloenje jednostavnim i razumljivim jezikom. Obrazloenje mora sadravati ne samo formalnopravnu osnovu za liavanje slobode nego je potrebno obrazloiti i injenice koje su neophodne da bi se relevantna pravna osnova primijenila. Time se izbjegava mogua samovolja dravnih vlasti. Obrazloenje mora da se urui odmah, mada to moe da obuhvati i nekoliko sati nakon liavanja slobode.621 Ukoliko je osoba liena slobode po osnovu lana 5. stav 1(c) EKLJP, ona ima pravo da bude odmah izvedena pred sud, ili neki organ koji ima sudski karakter, te da se preispita sudskim putem zakonitost liavanja slobode. To garantuje lan 5. stav 3. EKLJP. Izvoenje pred sudiju ili slubeno lice koje obavlja sudsku vlast je obavezno. To nije diskreciono pravo organa krivinog gonjenja.622 Odmah znai da osoba liena slobode mora biti izvedena pred sudiju ili slubeno lice za maksimalno etiri dana od trenutka liavanja slobode.623
616 Vidi odluku bive EKomLJP, aplikacija broj 8081/77, OI broj 12, str. 207. 617 Vidi Rezoluciju Komiteta ministara VE broj 32, Franco Caprino protiv Velike Britanije, aplikacija broj B 6871/75 od 30. aprila 1981. godine. 618 Vidi Odluku DLJP broj CH/96/21 od 6. aprila 1998. godine, stav 35. 619 Vidi Odluku DLJP broj CH/98/1786 od 5. novembra 1999. godine, stav 104. i dalje. 620 Vidi Odluku DLJP broj CH/02/8679 od 11. februara 2002. godine, stav 226. i dalje. 621 Vidi Presudu ESLJP Fox, Campbell i Hartley protiv Velike Britanije od 30. augusta 1990. godine, serija A broj 182, stav 42. 622 Vidi Odluku USBiH broj AP 953/04 od 30. novembra 2004. godine, stav 15. 623 Vidi Presudu ESLJP Brogan protiv Velike Britanije od 29. novembra 1988. godine, serija A broj 145-B, stav 67.

Nedim Ademovi

259

Ustav Bosne i Hercegovine

lan 5. stav 3. EKLJP garantuje i pravo na razumnu duinu liavanja slobode. Samim tim, osoba liena slobode ima pravo da, nakon odreenog vremena, trai da se preispita opravdanost njenog liavanja slobode. Pri tome se primjenjuju odreeni materijalni kriteriji kao to su kompleksnost postupka, relevantnost razloga za pritvor (bijeg, uticaj na dokazni postupak itd.), nain voenja postupka, ponaanje osobe liene slobode, te funkcionalnost samog postupka.624 Tako, naprimjer, ako je osoba liena slobode zbog mogunosti da utie na svjedoke, a ti svjedoci u meuvremenu budu sasluani, ne postoji vie potreba da ta osoba bude liena slobode. Osim izvoenja pred sud osoba koje su liene slobode po osnovu lana 5. stav 1(c) EKLJP, sve osobe liene slobode imaju pravo na zakonsko preispitivanje liavanja slobode u posebnom sudskom postupku po osnovu lana 5. stav 4. EKLJP. Taj postupak naziva se i habeas corpus. On mora ukljuivati fundamentalna procesna prava, te pravo na pristup sudu.625 Rok za okonanje postupka je dui nego kod lana 5. stav 3. EKLJP i ne bi smio da traje due od 6 sedmica.626
U emu je razlika izmeu stava 3. i stava 4. lana 5. EKLJP? Kao to je naglaeno ranije, (1) stav 3. se primjenjuje samo u sluaju liavanja slobode na osnovu lana 5. stav 1(c) EKLJP. U svim ostalim sluajevima liavanja na osnovu stava 1. primjenjuje se iskljuivo lan 5. stav 4. EKLJP. Daljnja razlika jeste injenica da (2) stav 3. zahtijeva izvoenje pred sudiju, a lan 4. zahtijeva da se koristi pravo na ulaganje albe sudu kako bi sud u kratkom roku razmotrio zakonitost liavanja slobode. Trea znaajna razlika jeste vremenski rok, jer (3) stav 3. koristi izraz odmah dok stav 4. stipulie u kratkom roku. Takoe, (4) stav 3. se ne primjenjuje kada je odreena osoba putena na slobodu, ili kad je ve osuena za odreeno krivino djelo, a jo je u pritvoru. U takvim sluajevima primjenjuje se stav 4. Treba naglasiti i to da, uprkos konkurenciji ta dva stava, praksa najee pokazuje da se protiv osobe liene slobode zbog razloga nabrojanih u stavu 1(c) vodi sudski postupak prema stavu 3, koji, u principu, inkorporie sve garante koji su zahtijevani i stavom 4. U takvim sluajevima, znai, zadovoljena su oba stava jednim postupkom i nije potrebno zahtijevati od domaeg zakonodavca da predvidi dva posebna postupka, jedan prema stavu 3, drugi prema stavu 4.627

Konano, sve osobe za koje se utvrdi da su bile liene slobode protivno standardima iz lana 5. EKLJP imaju pravo na odtetu po osnovu lana 5. stav 5. EKLJP. Prema tome, to je materijalna pretpostavka za primjenu stava 5. EKLJP, koju mora pravosnano utvrditi bilo domai sud, bilo ESLJP.628 Upravo zbog tog uslova, drava mora predvidjeti koritenje djelotvornih pravnih lijekova kako u vezi sa utvrivanjem nezakonitosti liavanja slobode, tako i postupkom naknade tete.
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta se titi pravom na linu slobodu i sigurnost? Da li postoji razlika izmeu prava na slobodu i prava na sigurnost?

624 625 626 627 628

Steiner/Ademovi, 2010, str. 209. i dalje. Ademovi, 2005, str. 70. Fowein/Peukert, op. cit., str. 143. Ademovi, 2005, str. 75. Ibid., str. 89. i dalje.

260

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Kako se moe definisati liavanje slobode i koje kriterije koristimo kako bismo zakljuili da li je odreena osoba liena slobode ili ne u smislu lana II/3.d) Ustava BiH i lana 5. EKLJP? Pod kojim uslovima je mogue odreenu osobu liiti slobode? Kakav je odnos izmeu lana 5. stav 3. i lana 5. stav 1(a) EKLJP? Koja procesna prava iz lana 5. EKLJP nude zatitu svakom ovjeku od arbitrarnog liavanja slobode? Kakva je razlika izmeu postupka izvoenja pred sudiju u smislu lana 5. stav 3. EKLJP i postupka habeas corpus iz lana 5. stav 4. EKLJP?

12.4.5. Sloboda kretanja i izbora boravita

12.4.5.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na slobodu kretanja i izbora boravita propisano je lanom II/3.m) Ustava BiH i lanom 2. DP broj 4 uz EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Svako ko se zakonito nalazi na teritoriji jedne drave ima, na toj teritoriji, pravo na slobodu kretanja i slobodu izbora boravita. 2. Svako je slobodan da napusti bilo koju zemlju, ukljuujui i vlastitu. 3. Nikakva ogranienja ne mogu se postaviti u odnosu na ostvarivanje ovih prava osim onih koja su u skladu sa zakonom i koja su nuna u demokratskom drutvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi ouvanja javnog poretka, za sprjeavanje kriminala, za zatitu morala ili radi zatite prava i sloboda drugih. 4. Prava iz stava 1. mogu se, takoer, u posebnim oblastima ograniiti u skladu sa zakonom i opravdati javnim interesom u demokratskom drutvu.

12.4.5.2. Obim ustavnopravne zatite Kao to smo naglasili pri tumaenju prava na slobodu i sigurnost linosti, liavanje slobode i ogranienje slobode nisu alternativne mjere, ve jedna mjera koja ima razliit intenzitet (u irem smislu rjei) i koja je definisana kao dva posebna prava. Liavanje slobode je najekstremnija mjera, a ogranienje slobode blaa mjera, ali sigurno stroija od ekonomske slobode kretanja ljudi u smislu lana I/4. Ustava Bosne i Hercegovine, koja uslovljava postojanje te dvije prethodno navedene slobode. Upravo zbog tog razloga, ukoliko istovremeno doe do povrede prava iz lana 5. EKLJP, onda se ne utvruje i povreda lana 2. DP broj 4 uz EKLJP, jer povreda lana 5. EKLJP sadri u sebi i tu drugu povredu.629 lan 2. DP broj 4 uz EKLJP jami pravo na slobodu kretanja i izbor boravita. Naravno, uslov za ostvarivanje te slobode jeste da se pojedinac nalazi na zakonit nain u dravi. Konsekventno tome, to pravo garantuje i pravo svake osobe da napusti zemlju ukoliko to eli, ukljuujui i pravo na ispis iz dravljanstva.
629 Uporedi Odluku DLJP broj CH/97/34 od 10. septembra 1998. godine, stav 67.

Nedim Ademovi

261

Ustav Bosne i Hercegovine

U predmetu Guzzardi protiv Italije630 ESLJP je prvi put jasno dao materijalne kriterijume koji mogu biti korisni za definisanje ogranienja slobode kretanja. Naime, u tom predmetu ESLJP morao je rijeiti pitanje da li prisilni 16-mjeseni boravak na ostrvu veliine otprilike 2,5 km, sa zabranom izlaska u veernjim satima na otvoreno, zabranom kontaktiranja sa vanjskim svijetom, osim sa lanovima porodice itd. predstavlja ogranienje kretanja ili liavanje slobode. ESLJP je zakljuio da je rije o kontrolisanom boravku, a ne o liavanju slobode. Za razliku od ovog ekstremnijeg kontrolisanog boravka, sluajevi kontrole boravka, u smislu zabrane da se napusti odreeno mjesto, grad, regija, drava itd., uz obavezu prijavljivanja nadlenim vlastima, obino su okarakterisani kao kontrola kretanja, a ne kao liavanje slobode. Mijeanje u pravo na slobodu kretanja ne podrazumijeva naputanje uobiajenog ivotnog kruga jedne osobe, ili promjenu mjesta boravka. Prema tome, mijeanje u pravo na slobodu kretanja moe se definisati kao svaka dravna mjera koja protivno ili bez slobodne volje631 oteenog oteava, ili onemoguava njegovu fiziku slobodu kretanja, ukljuujui odlazak na odreeno mjesto ili naputanje postojeeg mjesta (ogranienje kretanja u bilo kojem pravcu). 12.4.5.3. Ogranienje slobode kretanja i izbora boravita Pravo na slobodu kretanja i izbora boravita podlijee ogranienjima. Tako, prema lanu 2. stav 3. DP broj 4 uz EKLJP, ogranienja su mogua ako su (a) propisana zakonom, (b) neophodna u demokratskom drutvu, (c) u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi ouvanja javnog poretka, za spreavanje kriminala, za zatitu morala ili radi zatite prava i sloboda drugih. Ogranienje tog prava podlijee strogoj primjeni principa proporcionalnosti. Za razliku od prava na naputanje vlastite zemlje, sloboda kretanja i sloboda izbora boravita dodatno se mogu ograniiti u posebnim oblastima u skladu sa zakonom i opravdati javnim interesom u demokratskom drutvu.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Koje odredbe iz Ustava BiH garantuju slobodu kretanja i slobodu izbora boravita? Kakva je razlika izmeu liavanja slobode i ogranienja slobode? Koja ogranienja tih sloboda su mogua i pod kojim uslovima?

630 Od 6. novembra 1980. godine, serija A broj 39. 631 Naravno, davanjem pristanka preko izraavanja slobodne volje iskljuuje se svaka mogunost mijeanja sa tim pravom. Meutim, nije dovoljno da ovlateno tree lice, kao to je odgajatelj ili skrbnik, d svoj pristanak (Ademovi, 2005, str. 13).

262

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.6. Pravo na pravian postupak

12.4.6.1. Ustavnopravna osnova Pravo na pravian postupak propisano je lanom II/3.e) Ustava BiH i lanom 6. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Prilikom utvrivanja graanskih prava i obaveza ili osnovanosti bilo kakve krivine optube protiv njega, svako ima pravo na pravino suenje i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom. Presuda se izrie javno, ali se novinari i javnost mogu iskljuiti sa itavog ili jednog dijela suenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti u demokratskom drutvu, kada to nalau interesi maloljetnika, ili zatite privatnog ivota strana u sporu, ili kada to sud smatra izriito neophodnim zato to bi u posebnim okolnostima publicitet mogao nanijeti tetu interesima pravde. 2. Svako ko je optuen za krivino djelo smatra se nevinim dok se njegova krivica po zakonu ne dokae. 3. Svako ko je optuen za krivino djelo ima sljedea minimalna prava: a da odmah, na jeziku koji razumije, bude podrobno obavijeten o prirodi i razlogu optube protiv njega; b da mu se osiguraju vrijeme i uvjeti neophodni za pripremanje odbrane; c da se brani sam ili uz pomo branioca koga sam izabere ili , ukoliko ne raspolae sredstvima da plati branioca, da ga dobije besplatno, kada to nalau interesi pravde; d da sam ispituje ili zahtijeva ispitivanje svjedoka optube i da se prisustvo i sasluanje svjedoka odbrane odobri pod uvjetima koji vae i za svjedoka optube; e da koristi besplatnu pomo tumaa ukoliko ne razumije ili ne govori jezik koji se koristi na sudu.

12.4.6.2. Uvodna rije o pravu na pravino suenje Pravo na pravian postupak, ili pravo na fer-postupak, kako se to pravo jo esto naziva, jedno je od fundamentalnih ljudskih prava. Danas je nemogue zamisliti demokratski i slobodarski ustavnopravni sistem bez garantovanja prava na pravino suenje. Njegov poseban znaaj je u tome to je ono jedno od rijetkih procesnih prava. Naime, najvei broj ljudskih prava i sloboda su materijalna prava. Znaaj tog prava je i u tome to prua esencijalnu institucionalnu i procesnu garanciju kada su u pitanju krivini i graanski postupci. Treba li naglasiti da se u graanska prava ubrajaju mnogobrojna ljudska prava i slobode koje svaki ovjek uiva u svakodnevnom ivotu: imovinska prava, sloboda izraavanja i okupljanja, sloboda vjeroispovijesti, pravo na rad itd. Koliko je bitno to pravo jasno se vidi iz sudske prakse USBiH kao najvanijeg zatitnika ljudskih prava i sloboda. Naime, u periodu od dvije godine (od 2009. do 2010. godine), od ukupno 530 donesenih meritornih odluka, USBiH je u 443 sluaja raspravljao o pitanju povrede prava na pravino suenje.632
632 Ovi i slini podaci dostupni su u bazi podataka na Internet-stranici USBiH: <www. ustavnisud.ba>.

Nedim Ademovi

263

Ustav Bosne i Hercegovine

Strukturalno gledajui, stav 1. lana 6. EKLJP garantuje pravian postupak i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom kada se utvruje neije graansko pravo ili obaveza ili krivina optuba protiv nekoga. St. 2. i 3. lana 6. EKLJP konkretizuju pravo na pravino suenje iz stava 1. u krivinim postupcima u smislu da propisuju minimalne garancije koje krivini postupak mora da jami. Prema tome, ta dva stava odnose se iskljuivo na krivine postupke. Meutim, prava koja proizlaze iz st. 2. i 3. lana 6. moraju se uvijek analizirati u duhu rijei pravino suenje iz stava 1. lana 6. EKLJP. 12.4.6.3. Kada se primjenjuje pravo na pravino suenje Pri analizi lana 6. EKLJP prvo pitanje koje se postavlja jeste: Kada se to pravo primjenjuje? Prije svega, pravo na pravino suenje garantuje se samo ukoliko se radi o graanskom pravu ili obavezi, s jedne strane, ili o utvrivanju krivine optunice protiv nekoga, s druge strane. Prema tome, ukoliko se pravo ne moe okarakterisati kao graansko pravo ili obaveza, ili krivina optunica, drava nije obavezna da potuje standarde pravinog suenja. Naravno, postavlja se pitanje ta je graansko pravo ili obaveza, a ta je krivina optunica. To pitanje izgleda nepotrebno, jer su ti izrazi veoma jasni na prvi pogled. Ipak, u praksi se pokazalo da nije uvijek potpuno jasno ta se pod ovim izrazima podrazumijeva. Razlog za nerazumijevanje jeste injenica da EKLJP tim izrazima daje autonomno znaenje, nezavisno od toga kako ih je definisalo domae zakonodavstvo. Ipak, pravni sistem drave moe se uzeti u obzir kao poetna taka pri odreivanju karaktera prava ili obaveze ili krivine optunice. Odluujui znaaj imaju materijalni kriteriji, kao i djelovanje samog prava na pojedinca. Takoe, neophodno je uporediti pravne sisteme drugih drava kako bi se ispitalo da li postoji jedinstven pojam graanskog prava i obaveze, koji obuhvata supstrat odreenog sluaja ili ne.633 Tako, graansko pravo ili obaveza su razliita imovinska prava (vlasnitvo, posjed, najam, stanarsko pravo, autorska prava, penzija itd.), obrazovanje, prava iz obligacionopravnih odnosa iz kojih proizlazi legitimno graanskopravno oekivanje, brak, pravo na trokove postupka itd. Ali, obaveza plaanja poreza ili carine, pravo na amnestiju, azil, imunitet u postupku, pravo na boravak stranca u dravi itd. nisu graanska prava ili obaveze.634 Pojam krivinopravna optuba prema lanu 6. stav 1. EKLJP ima autonomno znaenje. Taj pojam ne obuhvata samo krivina djela koja su propisana krivinim zakonom. Naime, da bi se primijenio lan 6. EKLJP, dovoljno je da odreene nezakonite radnje, koje se ne moraju nuno formalnopravno definisati kao krivinopravna djela, ispune odreene materijalne elemente da bi se tretirale kao krivinopravna djela u smislu lana 6. stav 1. EKLJP. Na taj nain i neki, naprimjer, disciplinski, prekrajni postupci ili privredni prestupi mogu biti definisani kao krivinopravni u smislu lana 6. EKLJP. Potrebno je uzeti u obzir podruje primjene i odreivanje cilja optube, kao i karakter, teinu i svrhu
633 Odluka USBiH broj U 65/02 od 29. septembra 2003. godine, taka 31. i dalje. 634 Ovi i mnogi drugi sluajevi mogu se nai kod: Steiner/Ademovi, 2010, str. 232. i dalje.

264

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

sankcije da bismo doli do zakljuka da li se radi o krivinoj optubi ili ne.635 Time se eli postii da drava ne moe izbjei obavezu da osigura pravino suenje jednostavnim kvalifikovanjem nekog djela, naprimjer, prekrajnim, a ne krivinim u svom zakonodavstvu.
Primjer: Po zahtjevu stranke voen je postupak fizike diobe privatnog zemljita (parcele). Na lice mjesta izali su stranka u postupku i geometar (slubeno lice) radi utvrivanja naina podjele imovine. etiri fizika lica su zabranila rad na terenu i provoenje postupka zbog ega je morala intervenisati policija. Nakon toga, sud za prekraje pravosnano je kaznio ta etiri lica zbog naruavanja javnog reda i mira, jer su ugrozili sigurnost prisutnih lica, te ometali organe vlasti u vrenju slubene dunosti. Apelanti su se alili USBiH radi povrede prava na pravino suenje u prekrajnom postupku. USBiH je obrazloio: 21. U konkretnom sluaju apelant je osporenim rjeenjem proglaen krivim zbog djela koje je kvalificirano kao prekraj javnog reda i mira, a ne kao krivino djelo. Meutim, to ne odreuje primjenjivost lana 6. stav 1. Evropske konvencije. Naime, Evropski sud za ljudska prava smatra da je krivina optuba autonomni koncept, pa stoga neko djelo koje je u domaem zakonu kvalificirano kao prekraj moe, ipak, pokrenuti pitanje krivine optube, u smislu lana 6. stav 1. Evropske konvencije, ako je sutinski karakter legislative po svojoj prirodi krivini, a ne graanski. [...] Da bi se odredilo da li je sutinski karakter legislative krivini, mora se razmotriti niz faktora, ukljuujui posebno: a) da li je cilj ili jedan od ciljeva relevantnih zakona spreavanje ili kanjavanje odreenog ponaanja, b) ako postoji cilj spreavanja ili kanjavanja, da li ponaanje koje treba biti sprijeeno ili kanjeno implicira krivicu (naprimjer, nepotenje ili nebriga) i c) koja visina kazne se moe odrediti za prekraj. 22. U vezi sa lanom 6. stav 1. Evropske konvencije, sa stanovita sudske prakse Ustavni sud smatra da je legislativna regulativa vezana za ovaj predmet, u sutini, krivina po svojoj prirodi. Njen jasan cilj je spreavanje naruavanja javnog reda i mira postupcima odreenim zakonom, kao i kanjavanje onih koji uine takvo djelo, a sankcija koja se moe primijeniti je novana kazna ili zatvorska kazna. Ustanovljavanje krivice u ovom sluaju zasnovano je na odluci da je apelant naruavanjem javnog reda i mira, ugroavanjem sigurnosti prisutnih, te ometanjem organa vlasti u vrenju slubene dunosti poinio prekraj koji mu je stavljen na teret. Uzimajui u obzir sve relevantne faktore, Ustavni sud zakljuuje da apelant ima pravo na ukupnu proceduralnu zatitu koja je na raspolaganju pri utvrivanju krivine optube iz lana 6. Evropske konvencije.636

Drugo pitanje znaajno za primjenu lana 6. EKLJP jeste da li se u postupku utvruje graansko pravo ili obaveza, tj. krivina optuba. Naime, esto se u nekom postupku radi o graanskom pravu ili obavezi, tj. krivinoj optubi, ali ta pitanja organ ne utvruje na pravosnaan nain u tom postupku. To su, naprimjer, razliite procesne odluke o dopustivosti odreenog pravnog lijeka, ili odluke privremenog karaktera, kao privremene mjere, ili odluke kojim se okonava, obustavlja ili prekida odreeni postupak itd.
Primjer: (1) Tuilac je pokrenuo tubom parnini postupak radi utvrenja duga. Meutim, dva puta se nije pojavio na roitu, mada je uredno pozvan, zbog ega je sud donio rjeenje kojim se smatra da je tuba povuena. Na to rjeenje tuilac je uloio albu, koja je odbijena. Apelant se alio USBiH da nije imao pravian postupak. 635 Vidi Odluku DLJP broj CH/02/10476 od 1. aprila 2004. godine, stav 21. i dalje. 636 Vidi Odluku USBiH broj AP 620/04 od 13. septembra 2005. godine.

Nedim Ademovi

265

Ustav Bosne i Hercegovine USBiH je utvrdio da odluka kojom se smatra da je tuba povuena nije utvrivanje neijeg graanskog prava (postojanje duga), ve procesna odluka, zbog ega se na taj postupak ne primjenjuje pravo na pravino suenje. (2) Prvostepenom presudom suda osoba X je proglaena krivom da je poinila krivino djelo umske krae, te je osuena na kaznu zatvora u trajanju od jedne godine. Nakon toga, rjeenjem suda obustavljen je krivini postupak protiv osobe X zbog nastupanja apsolutne zastarjelosti krivinog gonjenja. Osoba X se alila USBiH da nije imala pravino suenje. USBiH je odbacio apelaciju zbog toga to se u tom postupku nije utvrivala krivina odgovornost osobe X, jer je konanom odukom utvreno da je nastupila apsolutna zastarjelost krivinog gonjenja.637

12.4.6.4. Obim ustavnopravne zatite lan 6. stav 1. EKLJP Pravo na pravino suenje iz lana 6. stav 1. EKLJP ukljuuje odreena institucionalna i procesna prava koja su djelomino vidljiva iz teksta ovog stava, a djelomino su rezultat tumaenja ove odredbe, samostalno i u vezi sa relevantnim odredbama nacionalnog prava. Osim toga, pravo na pravino suenje iz stava 1. konkretizovano je u krivinim postupcima kroz prava iz st. 2. i 3. lana 6. EKLJP. Ta lista ne smatra se konanom, ve demonstrativnom listom.638 Osnova prava na pravino suenje jeste mogunost pojedinca (kao stranke u graanskom postupku ili osumnjienog/optuenog u krivinom postupku) da ga saslua nezavisan i nepristrasan sud, te da se on tretira na jednak nain kao i druge strane u postupku. Meutim, da bi pojedinac mogao biti tretiran na takav nain, prije svega, drava mora da mu obezbijedi priliku da doe pred sud, jer ako takve mogunosti nema, onda se ne moe ni realizovati pravian postupak. Prema tome, pravo na pristup sudu je poetna karika u lancu pravinog suenja. Drugim rijeima, ukoliko se radi o krivinim i graanskim stvarima, drava mora obezbijediti mogunost (pristup) djelotvorne zatite pred barem jednom nezavisnom i nepristrasnom sudskom instancom.639 Samim tim, lan 6. EKLJP ne garantuje pravo na pristup albenom sudu. Pravo na albu u krivinim predmetima jami se lanom 2. DP broj 7 uz EKLJP. Izuzetak od ovog prava su djela manjeg znaaja, koja su odreena zakonom, ili u sluajevima kada je licu koje je u pitanju u prvom stepenu sudio najvii sud, ili je bilo osueno na osnovu albe na oslobaajuu presudu. Ipak, ukoliko drava predvidi albenu instancu, lan 6. EKLJP garantuje pravo pristupa toj instanci na nain koji je predvidio zakon.640
Primjer: Osoba X poinila je prekraj iz Zakona o porezu na promet, te je, zbog toga, prekrajno gonjena i kanjena od prekrajnih organa. Ti organi se ne mogu tretirati kao sudovi. S obzirom na to da se predmetni prekraj na osnovu materijalnih kriterija moe tretirati kao krivino djelo u smislu lana 6. EKLJP (svrha kanjavanja, teina kazne itd.), taj lan nalae dravi da predvidi barem jednu sudsku instancu koja e preispitati zakonitost prekrajnih rjeenja. I, zaista, 637 Odluka USBiH broj AP 533/05 od 14. marta 2006. godine, taka 13. 638 Vidi Presudu ESLJP Colozzo protiv Italije od 12. februara 1985. godine, serija A broj 89, stav 26. 639 Vidi Presudu ESLJP Golder protiv Velike Britanije od 21. februara 1975. godine, Serija A broj 18, stav 12. i dalje. 640 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/14742 od 13. juna 2006. godine, stav 51. i dalje.

266

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

u Zakonu o prekrajima FBiH omoguena je sudska zatita shodno odgovarajuim odredbama Zakona o krivinom postupku FBiH koje reguliu postupak po zahtjevu za vanredno preispitivanje pravosnane presude. Meutim, kada se proita Zakon o krivinom postupku FBiH, vanredno preispitivanje pravosnane presude, kao pravni lijek, uopte ne postoji. Prema tome, faktiki ne postoji mogunost sudske zatite, jer pravni lijek na koji upuuje Zakonu o prekrajima FBiH ne postoji. To je povreda prava na pristup sudu.641

Iz prethodnog teksta mogli smo uoiti da daljnji zahtjev prava na pravino suenje jeste da u krivinim i graanskim stvarima sudi nezavisan i nepristrasan sud, zasnovan na zakonu. To je, ujedno, i institucionalna garancija prava na pravino suenje. Kad je rije o pojmu sud, pravo na pravino suenje pod ovim izrazom ne podrazumijeva samo klasini sud ve svaki organ koji u materijalnom smislu zadovoljava standarde suda. Neki od ovih kriterijuma navedeni su u samom lanu 6. stav 1. EKLJP. Tako, to tijelo mora obavljati pravosudnu funkciju u smislu da odluuje o pitanjima iz svoje nadlenosti po osnovu pravnih normi i u okviru odreenog postupka. Osim toga, to tijelo mora biti nezavisno, posebno u odnosu na egzekutivne vlasti, kao i nepristrasno.642 Za tijelo koje ispunjava te standarde EKLJP koristi izraz tribunal. O nezavisnosti i nepristrasnosti suda iscrpno smo pisali u dijelu koji se odnosi na funkcionisanje BiH kao pravne drave (str. 65). I, konano, tribunal mora biti zasnovan na zakonu. To znai da zakon regulie osnovne elemente tribunala: organizaciju, nadlenost, postupak itd. Sudska praksa nije dala jasan odgovor na pitanje da li dolazi do povrede prava na pravino suenje ukoliko sudi sud uz povredu neke odredbe zakona koja se odnosi, naprimjer, na njegovu mjesnu, stvarnu ili funkcionalnu nadlenost.643
Primjer: Rjeenjem drugostepenog suda uvaen je prijedlog istranog sudije X, te je produen pritvor osobi Y za dva mjeseca. U vijeu koje je produilo pritvor odluivao je sudija Z. Isti sudija Z je odluivao i u drugostepenom krivinom postupku u kojem je osoba Y proglaena krivom zbog krivinog djela ubistva, te osuena na kaznu zatvora u trajanju od etiri godine i est mjeseci. Osoba Y se ali USBiH da je sud bio pristrasan jer je sudija Z uestvovao i pri odreivanju pritvora i u drugostepenom krivinom postupku. USBiH je odbio takvu tvrdnju kao neosnovanu. Sud je obrazloio da injenica da sudija smatra da je pritvor opravdan, ne ukljuuje automatski i bojazan da sudija smatra da je pritvoreni kriv za krivino djelo, jer su ispitivanje opravdanosti pritvora i krivina odgovornost dvije razliite stvari. Da bi se dovela u pitanje pravinost takvog postupka u smislu pristrasnosti sudije, potreban je vei stepen izvjesnosti koji mora u svakom konkretnom sluaju biti potkrijepljen relevantnim dokazima.644

Pravo na pravino suenje iz stava 1. lana 6. EKLJP obuhvata i veliki broj procesnih prava, koja zajedniki djeluju i iji je cilj da postupak tee pravino. Kao to smo mogli vidjeti, jedan od osnovnih postulata je princip jednakosti oruja. Svaka stranka u postupku mora imati razumnu priliku da na takav nain i pod takvim uslovima iznese svoj sluaj kako ne bi bila sutinski zapostavljena u odnosu na drugu stranu u postupku.645 To se posebno odnosi na dokazni postupak. Meutim, sud nije obavezan da uspostavlja odreeni odnos
641 642 643 644 645 Vidi Odluku USBiH broj U 17/06 od 29. septembra 2006. godine. Vidi Odluku DLJP broj CH/01/7248 od 5. jula 2002. godine, stav 212. Vie o tome vidi Steiner/Ademovi, 2010, str. 194. i dalje. Vidi Odluku USBiH broj AP 543/04 od 28. juna 2005. godine, taka 29. Vidi Odluku USBiH broj AP 214/03 od 30. novembra 2004. godine, taka 28.

Nedim Ademovi

267

Ustav Bosne i Hercegovine

i proporciju izmeu dokaza koje stranke zahtijevaju da se izvedu i dokaza koje sud dopusti da se izvedu. Svaka greka suda u dokaznom postupku ne mora nuno predstavljati i povredu prava na jednakost oruja. Neophodno je da ta greka, zaista, dovede jednu od strana u postupku u nepravian poloaj, tj. da se narui ta jednakost oruja.646
Primjer: U toku krivinog postupka protiv osobe X sud je sasluao 7 svjedoka optunice, a nijednog od predloenih svjedoka odbrane, mada se objektivno moe zakljuiti da je sasluanje nekih od odbijenih svjedoka odbrane bitno za utvrivanje injeninog stanja. Takvo ponaanje suda dovodi u nepovoljan poloaj optuenog u odnosu na tuilatvo i naruava princip jednakosti oruja.647

Dalje, pravo na pravino suenje ukljuuje pravo na obrazloenu odluku. Stranka ima pravo da sazna u postupku za odluujue razloge sudske odluke, jer joj to omoguava da svrsishodno raspolae zakonskim pravnim lijekovima. Ipak, lan 6. stav 1. EKLJP ne zahtijeva od suda da obrazloi sve argumente koje su stranke u postupku iznijele sudu, nego samo one koje sud smatra bitnim za donoenje odluke.648 Veoma bitna garancija u postupku je i javnost postupka. Ona se postie putem mogunosti: (a) javnog praenja suenja, (b) prava na javnu (usmenu) raspravu i (c) prava na javno izricanje presude. Princip javnosti titi od tajnog suenja, bez kontrole javnosti i njegov cilj je da unaprijedi povjerenje drutvene javnosti u sudstvo. Uostalom, javnost postupaka u krivinom pravu je pretpostavka da bi krivino pravo ostvarilo svoju integraciono-preventivnu svrhu i da bi moglo da djeluje na suzbijanje kriminaliteta i razvijanje drutvene discipline graana.649 Stranka se moe preutno ili izriito odrei toga prava.650 lan 6. stav 1. EKLJP je ispotovan ako zakon ne predvidi zakonsku obavezu da se odri javna rasprava i javno objavljivanje odluke, ve iskljuivo na zahtjev stranke.651Naime, esto se postupak vodi o nebitnim, isto tehnikim pitanjima, gdje pravo na javnu raspravu i javno objavljivanje odluke nije znaajno. To se, uglavnom, deava u upravnim postupcima. S druge strane, javno praenje postupka (ne nuno i javna rasprava ili javno objavljivanje odluke) moe biti ogranieno ukoliko postoji odreeni javni interes. Tako, lan 6. stav 1. navodi sljedee razloge za iskljuenje javnosti: (a) u interesu morala, (b) javnog reda ili (c) nacionalne sigurnosti u demokratskom drutvu, kada to nalau (d) interesi maloljetnika, ili (e) zatite privatnog ivota strana u sporu, ili kada to sud smatra izriito neophodnim zato to bi u posebnim okolnostima (f) publicitet mogao nanijeti tetu interesima pravde.
Primjer: Rjeenjem Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje RS osobi X je kao poseban sta, u dvostrukom trajanju, utvreno vrijeme provedeno u vojsci. Osoba X se iznenadila kada je primila to rjeenje, jer je tvrdila da takav postupak nije pokrenula, niti traila donoenje takvog rjeenja. Zato je pokrenula postupak njegovog ponitenja. Cijeli upravni postupak i upravni spor voeni su bez javne rasprave uprkos zahtjevu osobe X i tvrdnji da se radi o veoma komplikovanom injeninom i pravnom sporu. USBiH je prihvatio njene tvrdnje i zakljuio da su upravni organi i upravni sud u ovom sluaju morali omoguiti osobi X odravanje 646 647 648 649 650 651 Steiner/Ademovi, 2010, str. 273, sa mnogobrojnim primjerima iz prakse. Vidi Odluku DLJP broj CH/98/1135 et al. od 8. marta 2002. godine, stav 252. Vidi Odluku USBiH broj U 62/01 od 29. augusta 2002. godine, taka 19. Steiner/Ademovi, 2010, str. 276. Vidi Odluku DLJP broj CH/01/7248 od 5. jula 2002. godine, stav 220. Ibid., stav 221.

268

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

javne rasprave, jer je to bitno za pravino suenje u ovom postupku. Naime, USBiH je naglasio da nije apsolutno nuno da upravni sud, nakon upravnog postupka, odri javnu raspravu, jer je to stvar diskrecione ocjene nadlenog suda. Meutim, upravni sud, ako okolnosti pojedinog sluaja na to ukazuju, a stranka to zahtijeva, ima obavezu da odri javnu raspravu.652

Konano, pravo na pravino suenje iz lana 6. stav 1. ukljuuje i pravo na suenje u razumnom roku. Razlozi da se garantuje to pravo su mnogostruki: prije svega, u krivinim postupcima potrebno je osigurati da optueni ne bude pod djelovanjem optunice predugo vremena prije nego to se odlui o njegovoj krivici; takoe, potrebno je izbjei da optueni predugo vremena bude izloen neizvjesnosti u vezi sa svojom sudbinom; konano, to pravo titi od neopravdanog otezanja postupka, koje moe da ugrozi djelotvornost i vjerodostojnost dobrog pravosua.653 Naalost, ne postoje parametri koji odreuju koliko koji postupak (graanski, upravni, krivini, prvostepeni, drugostepeni itd.) moe da traje, ve se to odreuje na osnovu odreenih kriterijuma u svakom pojedinom sluaju. Meutim, da bismo mogli primijetiti te parametre, moramo, prije svega, znati kako izraunati koliko je trajao postupak. Postupak se tretira kao cjelina, a ne kao njegove pojedine faze. Postupak poinje, u principu, pokretanjem postupka (tuba graanskom sudu, zahtjev upravnom organu, optunica protiv optuenog itd.) i okonava se primanjem odluke o posljednjem pravnom lijeku koji je bio djelotvoran u konkretnom sluaju (u veini sluajeva: pravosnano okonanje predmeta). Razumnost trajanja postupka zavisi od kriterijuma kao to su: kompleksnost pojedinog sluaja, ponaanje strana u postupku, sudova i dravnih institucija, znaaj odluke za pojedinca, objektivne potekoe pri voenju postupka, te od drugih okolnosti. Posebnu ulogu ima formalno definisanje postupka kao hitnog putem eksplicitne zakonske odredbe kao to su, naprimjer, smetanje posjeda ili postupak izvrenja.654 Ukoliko se utvrdi da je postupak nerazumno trajao, rtva nerazumnog trajanja postupka ima pravo na odtetu. O tome odluuje USBiH.655
Primjer: Osoba X je pokrenula parnini postupak za naknadu tete pred prvostepenim sudom koja je nastala tako to je dravno vozilo udarilo u njenu kuu. Prvostepeni sud je donosio presudu ak etiri puta, jer je drugostepeni sud tri puta ukidao prvostepenu presudu i vraao predmet na novi postupak. Iako su ukidanje presuda i vraanje na prvostepeni postupak predvieni zakonom, te iako su sudovi donosili presude relativno brzo, cjelokupan postupak je trajao predugo, jer je drugostepeni sud morao okonati predmet vodei rauna o razumnosti trajanja cjelokupnog postupka.656

12.4.6.5. Obim ustavnopravne zatite lan 6. st. 2. i 3. EKLJP Na osnovu lana 6. stav 2. EKLJP, smatra se da je lice koje je optueno za odreeno krivino djelo nevino dok se ne dokae suprotno. Pretpostavka nevinosti ima cilj da osumnjieno ili optueno lice titi od razliitih procjena pravosudnih organa ili izjava slubenika koje se svode na procjenu vinosti
652 653 654 655 656 Vidi Odluku USBiH broj AP 1139/06 od 17. aprila 2008. godine. Vidi Odluku DLJP broj CH/02/11108 od 5. maja 2003. godine, stav 189. Steiner/Ademovi, 2010, str. 268. Vidi Odluku USBiH broj AP 938/04 od 17. januara 2005. godine, taka 48. i dalje. Vidi Odluku DLJP broj CH/99/3050 od 9. marta 2001. godine, stav 60.

Nedim Ademovi

269

Ustav Bosne i Hercegovine

osumnjienog ili optuenog lica, a da njegova krivica nije zakonski utvrena. Sud ne smije da zapone postupak sa predrasudom da je lice krivo, tj. sa ve izgraenim stavom o krivici.657 Naravno, taj princip se primjenjuje samo ako se negativna posljedica (npr., izjava sudije) odnosi na krivinu optubu ili ako se izjava iznese van krivinog postupka, ali postoji dovoljno vrsta veza sa krivinim postupkom. Pretpostavka nevinosti i princip pravinog suenja garantuju i pravo osobe da se ne dovodi u situaciju samoinkriminacije/ samooptuivanja. Zato, teret dokazivanja lei uvijek na institucijama koje su zaduene za krivino gonjenje. Ukoliko sud nije ubijeen u krivicu optuenog, ili ukoliko sumnja u njegovu krivicu, optueni mora biti osloboen optube (princip in dubio pro reo).658 Bitno je naglasiti da su i mediji obavezni da se pridravaju tog principa sve do pravosnanog osuenja, u smislu da izvjetavaju shodno injeninom i pravnom stanju, te da naglaavaju da se radi o sumnji u izvrenje krivinog djela, bez kategorizacije koju e pravosnano utvrditi sud. Ta garancija je, ujedno, i pozitivna obaveza drave.
Primjer: Odreen broj naturalizovanih bh. dravljana je lien slobode i optuen zbog opravdane sumnje da su poinili krivina djela meunarodnog terorizma. Paralelno sa odvijanjem istranog postupka, dvojica policajaca, uz podrku ministra unutranjih poslova, izjasnila su se o krivici osumnjienih na konferenciji, te time povrijedili princip nevinosti. Istovremeno, tim licima je oduzeto dravljanstvo sa obrazloenjem, izmeu ostalog, da su osumnjieni za pokuaj izvrenja meunarodnih teroristikih aktivnosti. Na osnovu toga upravni organ zakljuuje da su te osobe preutjele namjeru da e se ukljuiti u takve teroristike aktivnosti. Time su i policajci i upravni organ povrijedili princip nevinosti.659

lan 6. stav 3. EKLJP konkretizuje pravo na pravino suenje iz stava 1. Lista tih prava nije zakljuna, ve demonstrativna. Prema tom stavu, svako ko je optuen za krivino djelo ima, prije svega, (a) pravo da odmah, na jeziku koji razumije, bude podrobno obavijeten o prirodi i razlogu podizanja optube protiv njega. Odmah znai, u principu, u trenutku kada se protiv osobe podie optunica, a ne kada je lice lieno slobode (uporedi lan 5. stav 2. EKLJP). Kad je rije o samom jeziku, potrebno je da optueni jezik razumije, tako da neko ko govori, naprimjer, bosanski ne moe tvrditi da je povrijeeno to pravo zato to je dobio obrazloenje na nekom drugom slubenom jeziku u BiH.660 Ukoliko bi se radilo o jeziku koji optueni ne razumije, onda bi imao (b) pravo na tumaa. Daljnje krucijalno pravo je (c) pravo na odbranu, to ukljuuje da se optuenom osigura dovoljno vremena i uslovi da spremi odbranu. Koliko vremena i kakvi su to uslovi zavisi od konkretnih okolnosti svakog pojedinog sluaja. Dok se lan 6. stav 3.b) EKLJP iskljuivo odnosi na pravo na pripremu odbrane, lan 6. stav 3.c) EKLJP jami (d) opte pravo koritenja pravne pomoi i podrke advokata-branioca za vrijeme voenja cijelog postupka. Pitanje kada se optuenom mora staviti na raspolaganje nuni branilac, zavisi od finansijskih mogunosti optuenog, kompleksnosti sluaja, sposobnosti optuenog da se brani sm, kao i od teine kazne koja se

657 Vidi Odluku DLJP broj CH/02/8679 et al. od 11. januara 2002. godine, stav 247. 658 Vidi Odluku USBiH broj AP 5/05 od 14. marta 2006. godine, taka 29. 659 Vidi Odluku DLJP broj CH/02/8679 et al. od 11. januara 2002. godine, stav 241. i dalje. 660 Vidi Odluku USBiH broj AP 1089/04 od 13. oktobra 2005. godine, taka 27.

270

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

oekuje u predmetnom sluaju.661 lan 6. EKLJP explicite ne garantuje pravo osumnjienog, tj. optuenog da neometano komunicira sa svojim braniocem. Meutim, takvo pravo proizlazi iz konteksta lana 6. stav 3. EKLJP. Konano, optueni ima (e) pravo i da sm ispituje, ili da zahtijeva ispitivanje svjedoka optube i da se prisustvo i sasluanje svjedoka odbrane odobre pod uslovima koji vae i za svjedoka optube. Pravo na branioca i ispitivanje svjedoka garantuju, ujedno, i pravo optuenog da prisustvuje krivinom postupku.
Primjer: Prvostepenim rjeenjem suda za prekraje utvren je prekraj i kanjena osoba X sa 100 KM i zabranom vonje od tri mjeseca, jer je vozilom preticala drugo vozilo preko pune linije. Prvostepeni postupak protekao je bez prisustva osobe X. Rjeenje o prekraju zasnivalo se, u principu, na iskazu policajca koji je zaustavio prekrajno optuenog na putu. Drugostepeni sud je potvrdio rjeenje u postupku koji je protekao, takoe, bez prisustva osobe X. Osoba X se alila USBiH zbog povrede prava iz lana 6. stav 3.c) i d) EKLJP, jer nije imala priliku da se suoi sa svjedokom (policajcem) i iznese svoju odbranu. USBiH je, prema materijalnim kriterijumima, utvrdio da se taj prekrajni postupak moe tretirati kao krivini, te da je povrijeeno pravo osobe X na odbranu i ispitivanje svjedoka.662 Primjer pitanja za provjeru znanja: U emu se ogleda znaaj prava na pravino suenje? Kakva je razlika izmeu stava 1, s jedne strane, i st. 2. i 3. lana 6. EKLJP, s druge strane? Koja su dva osnovna uslova za primjenu lana 6. stav 1. EKLJP? Koji su osnovni elementi prava na pravino suenje? Da li postoji pravo na albu u krivinim predmetima po osnovu lana 6. stav 1. EKLJP? Koji su osnovni kriterijumi za utvrivanje nerazumne duine postupka? Kako je pravo na pravino suenje iz stava 1. razraeno u st. 2. i 3. lana 6. EKLJP? Da li je lista prava u st. 2. i 3. lana 6. EKLJP zakljuna ili ne?

12.4.7. Pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku

12.4.7.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku propisano je lanom II/3.f) Ustava BiH i lanom 8. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Svako ima pravo na potivanje svog privatnog i porodinog ivota, doma i prepiske. 2. Javna vlast se ne mijea u vrenje ovog prava, osim ako je takvo mijeanje predvieno zakonom i ako je to neophodna mjera u demokratskom drutvu u interesu nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti, ekonomske dobrobiti zemlje, sprjeavanja nereda ili sprjeavanja zloina, zatite zdravlja i morala ili zatite prava i sloboda drugih.

661 Vidi Odluku DLJP broj CH/00/3880 od 8. novembra 2002. godine, stav 191. 662 Vidi Odluku USBiH broj AP 2255/05 od 16. januara 2006. godine, st. 30-32.

Nedim Ademovi

271

Ustav Bosne i Hercegovine

12.4.7.2. Obim ustavnopravne zatite Pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku titi privatnu sferu ivota svakog pojedinca unutar koje pojedinac slobodno, bez dravne kontrole, razvija i izraava svoju linost. To pravo obuhvata etiri podruja privatni ivot, porodini ivot, dom i prepisku koja se esto meusobno prepliu. Ipak, djelujui zajedno, ta etiri prava treba da obezbijede pojedincu sferu koja e biti van domaaja drave i dravnih vlasti i unutar koje pojedinac moe slobodno da organizuje svoj ivot. Ta prava su, prije svega, odbrambeno pravo. To znai da slue kao odbrana od arbitrarnih mijeanja drave i dravnih vlasti u privatni ivot ovjeka.663 Osim toga, drava se obavezuje da e pruiti pojedincu pozitivnu zatitu tih prava, kao dio djelotvorne zatite prava na privatni i porodini ivot. Ta pozitivna obaveza zatite moe obavezivati dravu da preduzme mjere iji je cilj da se zatite prava pojedinca na privatni i porodini ivot od ugroavanja treih lica.664 Fizike osobe su prirodni nosioci tog prava, posebno kada se radi o porodinom ivotu. Ipak, i pravne osobe mogu uivati to pravo, jer je sasvim logino da pravne osobe mogu raspolagati fizikim prostorima, kao to su poslovne prostorije unutar kojih pravni subjekti ele da zatite svoju privatnost ili korespondenciju itd. Da bismo mogli da shvatimo ta, ustvari, titi to pravo, potrebno je da definiemo pojmove privatni i porodini ivot, dom i prepiska. Tek tada moemo sebi postaviti pitanje (a) kada dolazi do mijeanja u to pravo (liavanje ili ograniavanje) i (b) da li je takvo mijeanje opravdano ili ne. 12.4.7.2.1. Privatni ivot Privatni ivot nije lako definisati. Kao to se d naslutiti iz prethodnog teksta, on predstavlja odreenu sferu unutar koje svaka osoba moe slobodno da razvija i izraava svoju linost, da potvruje svoj fiziki, duhovni i duevni identitet i integritet.665 Naravno, privatni ivot nije samo podruje ili odreena sfera, ve on inkorporie i iroku paletu aktivnosti unutar tog podruja, kao to je odreivanje ivotnog stila, kao i odnose sa drugim ljudima, kao to su seksualni odnosi ili seksualna orijentacija, poslovne aktivnosti itd. Prema tome, sasvim je privatna stvar kako se pojedinac oblai kada se nalazi u zatienoj privatnoj sferi, s kim dolazi u kontakt, o emu razgovara, koju hranu konzumira, koje internetske stranice posjeuje, kakvo ime djetetu eli da d, da li eli promijeniti spol itd. Svako mijeanje u tu sferu trai opravdanje u smislu lana 8. stav 2. EKLJP, o emu e biti kasnije rijei. Meutim, problemi nastaju kada pojedinac napusti privatnu sferu i ue u sferu javnosti, ili kada njegove aktivnosti imaju na neki nain dodir sa drugim zatienim interesima pravnih subjekata.666 U takvim situacijama nije sasvim jasno da li je odreena aktivnost zatiena pravom na privatnost ili ne. Zato je potrebno napraviti iscrpnu analizu o tome da li se lan 8. stav 1. EKLJP primjenjuje. U tome nam najbolje pomae sudska praksa USBiH ili ESLJP. Ipak,
663 Vidi Odluku USBiH broj U 14/00 od 30. decembra 2001. godine, taka 17. 664 Vidi Presudu ESLJP Marckx protiv Belgije od 13. juna 1979. godine, serija A broj 31, stav 31. 665 Grabenwarter/Holoubek, 2009, str. 193. 666 Frowein/Peukert, 1996, str. 339.

272

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

ono to principijelno moemo zakljuiti jeste da, ne samo kada se nalazimo u naoj zatienoj privatnoj sferi ve i u javnosti, pravo na privatni ivot djeluje do odreene granice.
Primjer: (1) Prostitucija koja ne ulazi u sferu javnosti, ve je potpuno privatna, ubraja se u obim zatite prava na privatni ivot. Meutim, ukoliko se prostitucija obavlja kao zanat, ili ukoliko se reklamira putem novinskih oglasa, prostitucija nije vie privatna ve javna, te kao takva nije zatiena pravom na privatni ivot.667 (2) Osobe iz javnog ivota imaju pravo zahtijevati od drave da se njihov boravak ili kretanje u javnosti ne registruje, niti prati na bilo koji nain, osim u sluajevima koji su dozvoljeni po osnovu lana 8. stav 2. EKLJP. Prema tome, i prislukivanje privatnih razgovora u privatnom prostoru pomou aparata koji su van tog prostora ubraja se u zatienu sferu.668 (3) Osoba X je vozila auto bez zatitnog pojasa i kanjena je zbog prekraja, jer zakon nalae da se voza obavezno vee. Osoba X se nakon izgubljenog procesa u dravi obratila ESLJP, tvrdei da je takva obaveza napad na pravo na privatni ivot, jer namee osobi X nain na koji e ona da vozi auto. Osoba X je, dalje, tvrdila da je ona ta koja preuzima rizik za vlastito zdravlje u sluaju eventualne nesree, te da nevezivanjem pojasa nikoga ne ugroava osim sebe, a to je njen vlastiti izbor. ESLJP je naglasio da pravo na privatni ivot obuhvata i pravo na samoodreenje u vezi sa vlastitim tijelom. Zbog toga, dravne mjere koje nalau odreenu prisilu nad naim tijelom (lijeenje, vakcinacija, prisilno hranjenje i sl.) predstavljaju napad na psiho-fiziki integritet ovjeka i zahtijevaju opravdanje u smislu lana 8. stav 2. EKLJP. Meutim, te vrste mjera nisu napad na psiho-fiziki integritet ovjeka, jer slue za otklanjanje optih opasnosti koje prijete ovjeku.

Pravo na zatitu privatne sfere ivota iz lana 8. EKLJP ogranieno je pravom na slobodu medija. Meutim, dravni organi i privatni mediji moraju voditi rauna o standardima iz lana 8. EKLJP ukoliko objavljuju informacije koje se ubrajaju u privatnu sferu odreene osobe.669 Naime, u pravo na privatni ivot ubrajaju se i ast i ugled ovjeka, tako da se sloboda izraavanja moe ograniiti ukoliko bi izjava imala izrazito negativan uticaj na privatni ivot ovjeka.670 12.4.7.2.2. Porodini ivot Da bi se odreena osoba mogla pozvati na pravo na porodini ivot, mora, prije svega, dokazati da porodica i porodini odnosi postoje. Tek tada moemo ispitivati da li se neka situacija ubraja u mijeanje u pravo na porodini ivot ili ne. U porodicu se ubrajaju sve osobe koje su vezane brakom, krvnim ili adoptivnim vezama, te osobe koje efektivno zajedniki ive, ili su u odreenim odnosima zavisnosti. Tu se ubrajaju, prije svega, odnosi roditelja i djece, u braku ili van braka, to znai da lan 8. EKLJP izjednaava branu i vanbranu zajednicu, tj. titi tzv. prirodnu porodicu.671 Meutim, i odnosi drugih bliskih srodnika (sestre i braa, djed i nana/baka itd.) mogu biti zatieni pravom na porodini ivot ukoliko imaju bitnu ulogu u neijem ivotu.672 Osim toga,
667 Vidi Odluku EKomLJP R. protiv vicarske od 5. augusta 1985. godine, aplikacija broj 11680/85. 668 Vidi Presudu ESLJP Klass et al. protiv Njemake od 6. septembra 1978. godine, serija A broj 28, stav 42. 669 Vidi Odluku USBiH broj AP 1031/04 od 26. aprila 2005. godine, taka 17. 670 Vidi Presudu ESLJP Karak protiv Maarske od 28. jula 2009, stav 23. 671 Vidi Odluku USBiH broj AP 1040/05 od 9. februara 2006. godine, taka 28; vidi Presudu ESLJP Marckx protiv Belgije od 13. juna 1979. godine, serija A broj 31, stav 31. 672 Vidi Presudu ESLJP Marckx protiv Belgije od 13. juna 1979. godine, serija A broj 31, stav 45.

Nedim Ademovi

273

Ustav Bosne i Hercegovine

postojanje fizike zajednice izmeu porodinih lanova, u smislu zajednikog domainstva, nije uvijek odluujui faktor da bi se neki odnos definisao kao porodini. Bitni su i drugi faktori, kao to su meusobna povezanost lanova, duina trajanja zajednice, interesi itd. Tako, dijete koje je roeno u braku ne prekida porodini odnos sa svojim ocem bez obzira na to to majka i otac ne ive vie zajedno.673 Pravo na porodini ivot ukljuuje iroku paletu prava koja bitno utiu na porodini ivot. Tako, naprimjer, pravo na potivanje porodinog ivota obuhvata i pravo na pristup informacijama o sudbini najbliih srodnika koji su nestali,674 pravo stranca na zakonit boravak u dravi radi voenja porodinog ivota,675 pravo na staranje o djetetu radi njegovog najboljeg interesa u sluaju razvoda braka,676 postupak utvrivanja oinstva ili pojedinosti o svom identitetu.677 12.4.7.2.3. Pravo na dom lan 8. stav 1. EKLJP daje svakome pravo na zatitu svog doma. Naravno, kao i u prethodna dva sluaja, da bismo se mogli pozivati na pravo na dom, moramo, prije svega, dokazati da je neto na dom. Naime, ESLJP definiciju doma tumai mnogo ire od klasinog znaenja te rijei. Odluujue za karakter doma, u smislu lana 8. EKLJP, jeste da osoba od poetka namjerava da koristi odreene prostorije tako to eli da u njima uspostavi svoj dom. Prema tome, to ustavno pravo titi najprije faktiki odnos izmeu odreene osobe i prostorija u kojim ona boravi, a taj odnos se utvruje u svakom pojedinom sluaju.678 Postojanje pravne osnove za koritenje i posjed doma nije nuno da bi neko uivao pravo na zatitu doma, ali ta injenica moe biti relevantna pri ispitivanju opravdanosti mijeanja u pravo na dom po osnovu lana 8. stav 2. EKLJP.679 Samim tim, domom se ne mora smatrati samo prostor u kojem osoba stalno ivi i boravi ve i druge prostorije koje se mogu sporadino koristiti kao ivotni prostor (vikendica),680 ili u druge svrhe bez namjere da se ivi u njima, kao to su poslovne prostorije. Naime, ESLJP je uoio da je teko napraviti jasnu distinkciju izmeu privatnih i poslovnih aktivnosti koje se danas dosta isprepliu. Tako, advokatska kancelarija je dom jednog advokata iako te prostorije nisu mjesto u kojem on ivi u klasinom smislu rijei.681 Takoe, pravo na dom obuhvata i pravo na poseban stil ivota. Prema tome, dom ne mora da bude fiksan, tako da i osoba koja ivi u mobilnim karavanima, to je karakteristino za nain ivota Roma, moe tvrditi da je to njen dom u smislu lana 8. stav 1. EKLJP.682

673 674 675 676 677 678 679 680 681 682

Vidi Vidi Vidi Vidi Vidi Vidi Vidi Vidi Vidi Vidi IPO

Odluku USBiH broj AP 60/03 od 23. jula 2004. godine, stav 30. Odluku USBiH broj AP 228/04 od 13. jula 2005. godine. Odluku USBiH broj AP 41/09 od 28. marta 2009. godine, stav 30. Odluku USBiH broj AP 60/03 od 23. jula 2004. godine, taka 30. Odluku USBiH broj AP 1040/05 od 9. februara 2006. godine, taka 30. Odluku USBiH broj AP 1200/05 od 27. juna 2006. godine, taka 9. i dalje. Odluku DLJP broj CH/02/12421 od 7. marta 2003. godine, stav 39. Odluku USBiH broj AP 1049/05 od 14. marta 2003. godine, stav 42. Odluku USBiH broj AP 301/04 od 23. septembra 2009. godine, taka 23. Presudu ESLJP Chapman protiv Velike Britanije od 18. januara 2001. godine, 2001-I, stav 73.

274

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.7.2.4. Pravo na zatitu prepiske Pravo na zatitu prepiske obuhvata, ustvari, zatitu korespondencije pri emu se taj pojam treba vrlo iroko tumaiti. Naime, tim pravom tite se privatna i neprivatna (naprimjer, slubena komunikacija izmeu advokata i stranke683) korespondencija. Korespondencija ne znai samo pisanu razmjenu informacija ve bilo koju vrstu komunikacije izmeu dviju ili vie osoba, koja nije slubena u smislu obavljanja dravnih poslova. Naravno, osnova tog prava je pisana korespondencija, ali to moe biti i bilo koji drugi vid prenosa informacija, kao to je telefonski razgovor,684 ili korespondencija putem pagera. Ukoliko se radi o pismenima, zatvorenost pismena nije uslov da zatita djeluje (npr., telefaks ili e-mail korespondencija). Ukoliko je komunikacija dostupna javnosti, kao to je dopisivanje putem raznih Internet-portala, homepagea i sl., zatita ne djeluje, jer komunikacija nema karakter privatnosti.685 To pravo titi, s jedne strane, cjelokupan proces odvijanja korespondencije, naprimjer, od slanja do primanja pisma, a, s druge strane, i sm predmet korespondencije. Prema tome, pravo na zatitu prepiske ne titi nas samo u situaciji kada korespondencija ne uspije jer se drava umijeala u taj proces (naprimjer, ne dobijemo pismo jer je potanski slubenik otvorio nae pismo, proitao ga i dao ga policijskim organima), ve i kada se proces zavrio, ali elimo da sauvamo privatnost informacije (ne elimo da nam neko uzme ili zaplijeni pismo koje smo primili).686 Uslov za zatitu jeste da se komunikacija vri putem nekog priznatog, regularnog davaoca takvih usluga (pota, Internet-provider itd.) bez obzira na to da li se radi o javnopravnom ili privatnopravnom subjektu koji prua takve usluge. 12.4.7.3. Pozitivna zatita Pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku ne obavezuje dravu samo da se ne mijea u to pravo ve i da preduzme odreene korake kako bi se to pravo zaista moglo djelotvorno uivati. To je tzv. obaveza drave na pozitivnu zatitu ovo prava. Prema tome, pasivnost drave moe voditi ka povredi prava na privatni i porodini ivot, dom i prepisku. Naime, pozitivna obaveza zatite moe obavezivati dravu da preduzme mjere iji je cilj da uivanje prava i sloboda bude djelotvorno i istinsko, te da se stvore za to potrebni normativni, institucionalni i procesni uslovi. Isto tako, drava mora zatititi prava pojedinca od ugroavanja od treih lica. Kao to smo ve naveli, pravo na privatni i porodini ivot daje pravo bliskom srodniku nestalog lica da zahtijeva od drave da provede sve nune radnje kako bi se rasvijetlila sudbina tog lica. Slino tome, rtva zloina moe tvrditi da joj je povrijeeno pravo na privatni i porodini ivot ukoliko drava propusti da efikasno provede istragu
683 Vidi Presudu ESLJP Niemietz protiv Njemake od 16. decembra 1992. godine, serija A broj 251-B, stav 32. 684 Vidi Presudu ESLJP Klass et al. protiv Njemake od 6. septembra 1978. godine, serija A broj 28, stav 41. 685 Grabenwarter, 2001, str. 48. 686 Vidi Presudu ESLJP Miailhe protiv Francuske od 25. februara 1993. godine, serija A broj 256-C, stav 34.

Nedim Ademovi

275

Ustav Bosne i Hercegovine

protiv poinioca krivinog djela, te ukoliko prijeti opasnost da rtva, uslijed ponavljanja krivinog djela, ponovo bude izloena neugodnim susretima sa poiniocem krivinog djela, njegovim prijetnjama, poniavanju ili naruavanju moralnog integriteta.687 Takoe, pozitivna obaveza drave je da stranim dravljanima omogui da se spoje sa domaim dravljanima u BiH zato to postoji blie rodbinsko srodstvo ili odnos. Naravno, mora se raditi o istinskim familijarnim ili partnerskim odnosima u zakonskom smislu. Ukoliko nedostaje taj element, posebno ukoliko se na taj nain pokuavaju da zaobiu propisi o ulasku i zadravanju boravka u BiH, lan 8. EKLJP se ne primjenjuje.688 12.4.7.4. Ogranienje i opravdanje ogranienja prava na privatni i porodini ivot, dom i prepisku Privatna sfera privatni i porodini ivot, dom i prepiska ne titi se bez bilo kakvog ogranienja. Prema lanu 8. stav 2. EKLJP, to pravo moe biti ogranieno u interesu (a) nacionalne sigurnosti, (b) javne sigurnosti, (c) ekonomske dobrobiti zemlje, (d) spreavanja nereda ili spreavanja zloina, (e) zatite zdravlja i morala ili (f) zatite prava i sloboda drugih. Ipak, da bi mijeanje u to ustavno pravo bilo opravdano, ono mora biti (a) predvieno zakonom. Mijeanje u to pravo je u skladu sa zakonom ako je (i) mijeanje zasnovano na domaim ili meunarodnim zakonima; ako je (ii) zakon o kojem je rije primjereno dostupan, tako da pojedinac bude adekvatno upuen na okolnosti zakon koji se mogu primijeniti na dati predmet; i (iii) ako je zakon formulisan sa odgovarajuom tanou i jasnoom kako bi se pojedincu omoguilo da prema njemu prilagodi svoje postupke. ak i ako se ispostavi da je mijeanje u skladu sa zakonom, ono moe predstavljati povredu lana 8. EKLJP ako zakon ne slijedi jedan od javnih interesa koji su navedeni u stavu 2. lana 8. EKLJP. Takoe, neophodno je da zakonodavac dokae da postoji razumna relacija (proporcionalnost) izmeu mijeanja u pravo pojedinca i zakonitog cilja kojem se tei, to znai da je mijeanje neophodno u demokratskom drutvu.689
Primjer: (1) Osoba X je osumnjiena za organizovani kriminal i pritvorena je rjeenjem suda na mjesec dana zbog bojazni da e uticati na dokazni postupak. Da bi se opravdala mjera pritvora, osobi X je zabranjena bilo kakva komunikacija sa vanjskim svijetom osim komunikacije sa braniocem. Takoe, sud je zabranio posjete osobi X osim braniocu. USBiH je zakljuio da se (a) pravo na komunikaciju i posjete pritvoreniku ubrajaju u obim zatite prava na privatni i porodini ivot, te komunikaciju. Zabrana je (b) mjera kojom se ograniava to pravo. Ipak, ogranienje je (c) opravdano. Naime, takva mjera je predviena zakonom o krivinom postupku, koji zadovoljava sve kriterije EKLJP (princip zakonitosti). Ona je donesena u javnom interesu djelotvornog zavretka istrage krivinog djela, jer postoje naroite okolnosti koje ukazuju na to da bi osoba X boravkom na slobodi ometala krivini postupak uticajem na svjedoke, sauesnike ili prikrivae, da bi mogla unititi i sakriti dokaze i tragove vane za predmetni postupak, te da je u izvrenju predmetnih krivinih djela uestvovao vei broj lica koja su meusobno povezana (javni interes spreavanja zloina). Taj cilj je proporcionalan ogranienju prava osobe X na privatni i porodini ivot, te komunikaciju (proporcionalnost). Prema tome, ne postoji povreda lana 687 Vidi Odluku DLJP broj CH/03/13051 od 7. novembra 2003. godine, stav 177. 688 Vidi Odluku USBiH broj AP 1788/05 od 20. septembra 2006. godine, taka 49. 689 Vidi Odluku USBiH broj AP 1031/04 od 26. aprila 2005. godine, ta. 18. i 19.

276

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode 8. EKLJP, jer je ogranienje opravdano.690 (2) Zakonom o kretanju i boravku stranaca i azilu (Sl. gl. BiH broj 36/08) regulisano je pravo stranaca koji zakonito borave u dravi da podnesu zahtjev za odobrenje privremenog

boravka. Jedan od razloga za podnoenje takvog zahtjeva je, svakako, i spajanje porodice, tj. stranca i lanova njegove porodice koja ivi u BiH. Prilikom razmatranja da li je mogue odobriti takav boravak, nadleni organ mora uzeti sve okolnosti u obzir. Bitan faktor prilikom odbijanja da se odobri boravak jeste da se vodi u evidencijama nadlenog organa kao prestupnik, posebno ako se radi o meunarodnom prestupniku koji je pravosnano osuen za krivino djelo, a rehabilitacija brisanjem osude jo nije nastupila (lan 62). Osobi koja je poinila ratni zloin protiv civilnog stanovnitva u BiH moe se zabraniti boravak u BiH.691

Primjer pitanja za provjeru znanja: Koje norme garantuju ljudsko pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku? Da li pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku mogu uivati i pravni subjekti? Obrazloi ukratko ta je privatni ivot, porodini ivot, dom i prepiska. Da li je pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku apsolutno pravo, ili se moe ograniiti? Koja ogranienja su mogua i pod kojim uslovima se mogu opravdati? Kakav je odnos slobode medija i prava na privatni ivot?

12.4.8. Sloboda misli, savjesti i vjere

12.4.8.1. Ustavnopravna osnova Ljudska sloboda misli, savjesti i vjere propisana je lanom II/3.g) Ustava BiH i lanom 9. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi: 1. Svako ima pravo na slobodu misli, savjesti i vjere: ovo pravo ukljuuje slobodu
da promijeni vjeru ili uvjerenje i slobodu, sam ili zajedno sa drugima i javno ili privatno, da manifestira svoju vjeru ili uvjerenje, obredom, propovijedanjem i vrenjem vjerskih dunosti i rituala.

2. Sloboda manifestiranja svoje vjere ili svojih uvjerenja e podlijegati samo onim ogranienjima predvienim zakonom i koja su neophodna u demokratskom drutvu u interesu javne sigurnosti, zatite javnog poretka, zdravlja ili morala ili zatite prava i sloboda drugih.

Dodatno tome, sloboda vjeroispovijesti iz lana 9. EKLJP posebno se manifestuje i kao pravo roditelja iz lana 2. DP broj 1 uz EKLJP da zahtijevaju od drave da potuje pravo roditelja da osigura takvo obrazovanje i nastavu koji su u skladu sa njihovim vlastitim vjerskim i filozofskim uvjerenjima.

690 Vidi Odluku USBiH broj AP 3263/08 od 3. jula 2009. godine, stav 37. 691 Vidi predmet USBiH broj AP 1483/10 od 15. jula 2011. godine.

Nedim Ademovi

277

Ustav Bosne i Hercegovine

12.4.8.2. Obim ustavnopravne zatite Sloboda misli, savjesti i vjeroispovijesti je bitna karakteristika demokratskog drutva, jer predstavlja osnovu za izgradnju pluralistikog demokratskog drutva.692 Onog momenta kada je drava preuzela obavezu garantovanja te slobode, ona je izgubila monopol da odreuje vrste vjerovanja ili nevjerovanja. ovjek je postao slobodan, ime se i odnos drave i pojedinca znatno promijenio. lan II/3.g) Ustava BiH i lan 9. EKLJP tite, prije svega, tzv. forum internum, unutranji spiritualni svijet ljudi, koji ukljuuje misli, savjest i vjeroispovijest pojedinca.693 Prema tome, ta sloboda je izrazito osobno pravo svakog pojedinca i pripada, u principu, samo fizikim osobama, a ne i pravnim osobama. Uslov za to je, naravno, da osoba ima relevantnu sposobnost rasuivanja. Prema tome, da li je mogue jednom djetetu povrijediti pravo na slobodu vjeroispovijesti, naprimjer, nametanjem odreenog svjetonazora u javnoj koli, zavisi od njegove sposobnosti rasuivanja.694 Ipak, kada je u pitanju sloboda vjere, to pravo uivaju i crkve i vjerske zajednice. Naime, sloboda vjere lake se moe zamisliti (mada ne nuno) u institucionalnom smislu, to potvruje i sama formulacija lana 9. stav 1. EKLJP, koja garantuje svakom licu da moe da vjeruje i upranjava vjeru sam ili u zajednici s drugim. Prema tome, upranjavanje vjere treba da se doivi, prije svega, u kolektivnom smislu. Predmetna sloboda obuhvata tri pojedinana prava: pravo na slobodu misli, savjesti i vjere. Kao to je bio sluaj i sa prethodnim pravima, potrebno je prvo definisati ta ta tri odvojena prava znae i ta garantuju, kako bismo mogli objasniti kada dolazi do mijeanja u ta prava i da li je to mijeanje opravdano. 12.4.8.2.1. Sloboda misli i savjesti Svako ima pravo da slobodno misli. Zabranjena je svaka vrsta nametanja misli i oduzimanja prava pojedincu da slobodno razmilja i kritiki se osvre na pojave oko sebe (zabrana indoktrinacije). Sloboda misli se moe garantovati samo u fazi kada jo ne doe do fizikog osjetilnog ispoljavanja vlastitih misli, znai, ispoljavanja prema vani. Ukoliko se ispolje vlastite misli, misli prerastaju u izraavanje, koje se ne garantuje lanom 9. EKLJP, ve lanom 10. EKLJP (sloboda izraavanja).695 Zabrana indoktrinacije znai da drava ne moe nametati svojim graanima bilo kakvu vrstu pozitivnog svjetonazora ili vjere. U tom smislu drava mora biti neutralna. Ni Ustav BiH, ni EKLJP, ni meunarodno pravo ne zahtijevaju da se drava strogo razdvoji od crkve, ili da se uspostavi kolektivna jednakost vjerskih zajednica. Prema tome, sm sistem dravne vjere ne predstavlja indoktrinaciju i nije suprotan lanu 9. EKLJP ukoliko on predvia i jami individualnu slobodu vjeroispovijesti.696

692 Vidi Presudu ESLJP Kokkinakis protiv Grke od 25. maja 1993. godine, serija A broj 260-A, stav 31. 693 Vidi Odluku USBiH broj AP 913/04 od 20. decembra 2005. godine, taka 22. 694 hlinger, 2009, str. 427. 695 Vidi Odluku USBiH broj AP 913/04 od 20. decembra 2005. godine, taka 23. 696 Vidi Odluku USBiH broj U 5/98-IV od 31. augusta 2000. godine, taka 39.

278

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Slino vai i za slobodu savjesti, koja garantuje izgradnju i slijeenje vlastite savjesti, to nam omoguava da potujemo sami sebe. Sloboda savjesti dopunjuje slobodu vjeroispovijesti u smislu da garantuje mogunost prihvatanja svjetonazora koji nije religijski motivisan.697 Dravi je zabranjena svaka vrsta indoktrinacije. 12.4.8.2.2. Sloboda vjeroispovijesti i uvjerenja Sloboda vjeroispovijesti i uvjerenja je jedan od osnovnih elemenata za izgradnju identiteta i stava vjernika prema ivotu, ali i vrijedno blago za ateiste, agnostike, skeptike ili one koji nemaju filozofsko opredjeljenje.698 Prije svega, sloboda vjeroispovijesti i uvjerenja treba da se shvati i pozitivno i negativno, tj. i kao sloboda da se vjeruje, i kao sloboda da se ne vjeruje, te da se promijene vjera i uvjerenje (konvertizam).699
Primjer: Uenica XY je vedska dravljanka. Ona i njena majka su ateisti. Prvi dan u koli majka uenice XY traila je od kolskog odbora da se njena kerka oslobodi sluanja predmeta vjeronauke, koja je bila obavezna za sve uenike osim za pripadnike drugih vjeroispovijesti koje su priznate vedskim zakonima. S obzirom na to da je XY bila ateista, a ne pripadnik druge vjeroispovijesti, zahtjev je odbijen. EKomLJP je naglasila da se lino uvjerenje mora uzeti u obzir. Prema tome, mora postojati mogunost da se djeca oslobode vjeronauke ukoliko to ele i ukoliko je to suprotno njihovom uvjerenju.700

Sloboda vjeroispovijesti i uvjerenja iskljuuje svaku formu diskrecije drave da odreuje da li su legitimna odreena filozofska uvjerenja ili odreeni oblici njihovog ispoljavanja.701 Meutim, postavlja se pitanje da li se bilo koje uvjerenje ili vjerovanje moe priznati kao uvjerenje ili vjera u smislu lana 9. EKLJP. Kad je rije o samoj vjeri, EKLJP ne trai da drava prizna vjeru kao takvu. Prema tome, to mogu biti i priznate i nepriznate vjere, kao i sekte, ali i druga religijski motivisana ubjeenja. Meutim, vjera se mora moi identifikovati na neki nain. To znai da onaj koji tvrdi da uiva pravo na slobodu vjeroispovijesti mora dokazati da postoji odreena vjera, koja ukljuuje uvjerenje, nain ivota, kult i sl. elemente kako bi mu se priznalo to pravo.702 Slino je i sa uvjerenjem. ESLJP ne titi bilo koje lino uvjerenje ili linu motivaciju. Sud zahtijeva od pojedinca da ima koherentan pogled na bitna ivotna pitanja, jedan pogled na svijet da bi se on priznao kao uvjerenje.703 Uvjerenje, prema tome, mora dostii odreenu dozu ozbiljnosti i loginosti, te mora biti na neki nain obavezujue za lice koje ga ima.
697 Blum, 1990, str. 52, 151. i dalje. 698 Steiner/Ademovi, 2010, str. 330. 699 Vidi Odluku EKomLJP Darby protiv vedske od 20. novembra 1984. godine, OI broj 56, str. 166. 700 Vidi Odluku EKomLJP Angeleni protiv vedske od 3. decembra 1986. godine, OI broj 51, str. 48. i dalje. 701 Vidi Odluku DLJP broj CH/96/29 od 11. juna 1999. godine, stav 176. 702 Vidi Odluku EKomLJP X protiv Velike Britanije od 4. oktobra 1977. godine, OI broj 11, str. 55. 703 Vidi Odluku EKomLJP X protiv Njemake od 10. marta 1980. godine, OI broj 24, str. 137.

Nedim Ademovi

279

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer: Osoba X eli da bude sahranjena tako to e biti kremirana, a pepeo prosut po njenom posjedu. Prema tome, osoba X ne eli da bude sahranjena na groblju, to je propisano domaim propisima, tvrdei da je to protivno njenom uvjerenju koje ona ima po osnovu lana 9. EKLJP. ESLJP je utvrdio da je ta elja osobe X izrazito motivisana linim razlozima. Takva elja se ne moe podvesti pod manifestaciju neijeg uvjerenja. Prema tome, taj nain sahrane ne potpada pod zatitu lana 9. EKLJP.

Ukoliko pojedinac moe dokazati da se radi o uvjerenju ili vjeri u smislu lana 9. EKLJP, onda lan 9. garantuje pravo svakom da sm ili zajedno sa drugima i javno ili privatno manifestuje svoju vjeru [...], obredom, propovijedanjem i vrenjem vjerskih dunosti i rituala. Dakle, lan 9. ne garantuje samo vjerovanje (lat. forum internum) ve i ispoljavanje vjere prema vani, u javnosti (lat. forum externum). Prema tome, sloboda vjeroispovijesti ukljuuje pravo da se pripadnici jedne vjere ili vjerovanja okupe i izgrade svoje bogomolje ili sline objekte, te da razmjenjuju svoja osjeanja.704 U ispoljavanje vjerskih osjeanja ubraja se, svakako, i religijska sahrana.705 Ispovijed vjernika ili slavljenje veernjih obroka za vrijeme Uskrsa, naprimjer, veoma su bitni elementi boje slube u kranskoj, katolikoj vjeri. Kao takvi, oni su zatieni lanom 9. EKLJP.706 Meutim, ispoljavanje vjere ne mora biti apsolutno pravo. Ono moe biti ogranieno u skladu sa stavom 2. lana 9. EKLJP. Osim toga, i posebne okolnosti svakog pojedinog sluaja mogu uticati na ispoljavanje vjere.
Primjer: Osoba X, islamske vjeroispovijesti, uitelj je u javnoj osnovnoj koli u Velikoj Britaniji. Smatrajui to svojom vjerskom obavezom, osoba X je svakog petka odlazila na molitvu (duma-namaz), te tako neopravdano izostajala iz kole. kola nije odobrila te izlaske. EKomLJP smatrala je da zabrana odlaska na molitvu za vrijeme radnog vremena ne predstavlja mijeanje u pravo osobe X na slobodu vjeroispovijesti, jer je osoba X sklopila ugovor sa javnom kolom da obavlja svoje uiteljske obaveze, ukljuujui i petak.707

Konano, pravo na slobodu vjeroispovijesti, kao sastavni dio korporativne (institucionalne) slobode vjeroispovijesti, titi pravo na osnivanje vjerskih zajednica svih vrsta bez obzira na to to EKLJP dozvoljava pravo dravama da nacionalnim pravom uvedu dravnu vjeru, ili naprave razliku izmeu priznatih i nepriznatih crkava, tj. vjerskih zajednica. Taj element je veoma bitan za pluralizam i zatitu identiteta manjinskih grupa. Ovaj dio lana 9. EKLJP sloboda osnivanja vjerskih zajednica mora se tumaiti u duhu lana 11. EKLJP (pravo na slobodu udruivanja).708 Dalje, sloboda vjeroispovijesti titi pravo na samoupravu u vjerskim zajednicama. Prema tome, dravi je zabranjeno da se mijea u unutranja pitanja vjerskih zajednica, odreivanje sadraja vjere, naine ispoljavanja vjere, unutranju organizaciju ili odreivanje voe zajednica.709
704 705 706 707 Vidi Odluku DLJP broj CH/96/29 od 11. juna 1999. godine, stav 178. Vidi Odluku DLJP broj CH/98/892 od 8. oktobra 1999. godine, stav 85. Vidi Odluku DLJP broj CH/01/7488 od 5. jula 2002. godine, stav 135. Vidi Odluku EKomLJP X protiv Velike Britanije od 12. marta 1981. godine, OI broj 12, str. 33. i dalje. 708 Vidi Presudu ESLJP Metropolitska crkva od Bessarabia et al. protiv Moldavije od 13. decembra 2001. godine, IPO 2001-XII, stav 118. 709 Vidi Presudu ESLJP Manoussakis protiv Grke od 26. septembra 1996. godine, Izvjetaji 1996-IV, stav 47. i dalje.

280

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Primjeri: Sveenik slubene danske dravne crkve zahtijevao je od roditelja da prije krtenja djeteta obavezno prisustvuju/ prate pet vjerskih uenja. Crkveno sveenstvo zahtijevalo je od sveenika da odustane od takvih zahtjeva, jer to nije oficijelna obaveza koju je propisala crkva. Sveenik se alio ESLJP da ne moe da provede svoje uenje u crkvi. ESLJP je naglasio da se ne moe dravi nametnuti obaveza da dozvoli da odreeni pojedinac ili grupa provodi ili ne provodi odreeno uenje u jednoj vjerskoj zajednici, jer je to autonomno pravo te zajednice. Ali, drava mora dozvoliti svakom licu pravo, ako eli, da napusti crkvu zbog neslaganja sa slubenim crkvenim stavom.710

12.4.8.3. Pozitivna zatita Nije dovoljno da se drava suzdri od neopravdanog mijeanja u slobodu vjeroispovijesti i uvjerenja. Ona mora preuzeti i pozitivne obaveze, u granicama mogueg i razumnog, kako bi omoguila djelotvorno i to lake uivanje slobode vjeroispovijesti i uvjerenja. To je bitno, prije svega, za multireligijska drutva kao to je BiH. Drava je odgovorna za vjerski mir kako bi se stvorila pluralna i tolerantna atmosfera. U suprotnom, ako drava dopusti da se stvori javna atmosfera kojom se spreava sloboda vjeroispovijesti, ona kri prava iz lana 9. EKLJP.711 Pozitivna obaveza posebno je bitna kada se radi o podrujima i situacijama koje su u veoj ili manjoj mjeri pod kontrolom drave ili u njenoj nadlenosti. Tako, naprimjer, drava mora omoguiti zatvorenicima slobodu vjeroispovijesti. Naravno, od drave se ne moe zahtijevati sve. Ono to je razumno, trebalo bi biti i omogueno.
Primjeri: (1) Povratnici jedne konfesije u mjesta sa veinskim stanovnitvom druge konfesije u BiH imaju pravo da zahtijevaju od policije da zatiti njihove bogomolje, te njihov fiziki i psihiki integritet prilikom molitvi i posjeivanja bogomolja (pozitivna obaveza) ukoliko veinsko stanovnitvo ugroava slobodu vjeroispovijesti. Ukoliko policija to ne uini, vlast kri pravo na slobodu vjeroispovijesti.712 (2) Osoba XY, hrvatske nacionalnosti, bila je osumnjiena za teka krivina djela, te je pritvorena 2000. godine. Na Uskrs 2001. godine osoba XY je traila da se sastane sa katolikim sveenikom u pritvoru. Pritvorske vlasti su odobrile susret i dovele katolikog sveenika, ali ne onog kojeg je osoba XY traila. Osoba XY se alila na povredu prava na slobodu vjeroispovijesti. DLJP je odbio taj prigovor, smatrajui da drava nije pozitivno obavezna da dovede onog sveenika kojeg je osoba XY traila, ve je bilo dovoljno da obezbijedi jedno sveteno lice za osobu XY. lan 9. EKLJP ne garantuje pravo na izbor svetenog lica.

12.4.8.4. Excursus: Pravna pozicija zakonski priznatih crkava i vjerskih zajednica Osnivanje vjerskih zajednica i crkava u BiH, te njihova prava i dunosti regulisani su jedinstvenim dravnim zakonom, Zakonom o slobodi vjere i pravnom poloaju crkava i vjerskih zajednica u BiH.713 U lanu 14. Zakona je jasno propisan princip sekularizma u smislu odvojenosti drave i crkve. Jedan od elemenata tog odnosa je i zabrana dravne vjere. Ta odvojenost drave i crkve
710 Vidi Odluku EKomLJP X protiv Danske od 8. marta 1986. godine, OI broj 5, str. 157. 711 Vidi Odluku USBiH broj U 5/98-IV od 31. augusta 2000. godine, taka 41. 712 Vidi Odluku DLJP broj CH/96/29 od 11. juna 1999. godine, stav 183. i dalje. 713 Sl. gl. BiH broj 5/04.

Nedim Ademovi

281

Ustav Bosne i Hercegovine

relativizovana je u segmentu javnog predkolskog i osnovnog obrazovanja. Naime, lan 4. Zakona propisuje da [s]vako ima pravo na vjersku pouku, koju e vriti samo osobe koje na tu slubu imenuje slubeno tijelo ili predstavnik njegove crkve ili vjerske zajednice kako u vjerskim ustanovama, tako i u javnim [...] predkolskim ustanovama i osnovnim kolama. Uz potivanje uslova iz lana 18. Zakona, dozvoljava se da bilo koja crkva ili vjerska zajednica stekne pravni subjektivitet. Meutim, Zakon priznaje kontinuitet svojstva pravne osobe istorijski zasnovanim crkvama i vjerskim zajednicama u BiH u skladu s vjerskim propisima i unutranjom organizacijom u Islamskoj zajednici u BiH, Srpskoj pravoslavnoj crkvi, Katolikoj crkvi i Jevrejskoj zajednici BiH. Time je Zakon stavio poseban akcent na te etiri crkve i vjerske zajednice, te ih na taj nain izdvojio od ostalih registrovanih crkava i vjerskih zajednica. lanom 2. stav 3. Zakona crkve i vjerske zajednice stiu pravni subjektivitet danom upisa u Registar crkava i vjerskih zajednica u BiH koji vodi Ministarstvo pravde BiH. Pravo na osnivanje ima 300 punoljetnih dravljana BiH bez obzira na njihovo entitetsko dravljanstvo. Uz zahtjev Ministarstvu pravde potrebno je priloiti i statut ili drugi akt crkve ili vjerske zajednice iz kojeg su vidljivi sadraj i nain ispovijedanja vjere, obavljanje vjerskih obreda, podruja i nain djelovanja (lan 18. Zakona). Sm zakon ne propisuje eksplicitno da li su crkve i vjerske zajednice privatnopravni ili javnopravni subjekti. Meutim, privatnopravni karakter se moe izvesti iz sistemskog tumaenja vie odredaba, posebno iz onih koje propisuju princip odvojenosti crkve i drave (lan 14. Zakona) i unutranju autonomiju crkava i vjerskih zajednica (lan 11. Zakona). U tim odredbama se jasno pravi distinkcija naspram javne vlasti. Kao to je reeno, crkve i vjerske zajednice, sa izuzetkom zakonske obaveze da posjeduju statut, uivaju unutranju autonomiju (lan 11. Zakona). To podrazumijeva, inter alia, njihovo pravo da upravljaju sobom u skladu s vlastitim aktima i nauavanjem, samostalno ureuju unutranju organizaciju, te samostalnost u izboru osoblja. 12.4.8.5. Ogranienje i opravdanje ogranienja slobode misli, savjesti i vjere Mijeanje (liavanje ili ograniavanje) u slobodu vjeroispovijesti i uvjerenja moe postojati, naprimjer, u uskraivanju ili onemoguavanju (ponovne) gradnje ili koritenja vjerskih objekata, u uskraivanju uobiajene religijske sahrane, naredbi o ekshumaciji osobe koja je sahranjena na religijski nain, ili u zatvaranju, ukidanju ili davanju druge namjene nekom groblju. Takoe, proputanje da se osiguraju vjernici pri praktikovanju svoje vjere, ili pri izvravanju drugih religijskih ceremonija predstavlja mijeanje u slobodu vjeroispovijesti, jer drava, u tom smislu, ima pozitivnu obavezu zatite.714 Svako mijeanje (liavanje ili ograniavanje) u slobodu vjeroispovijesti i uvjerenja koje nije beznaajno zahtijeva opravdanje na osnovu stava 2. lana 9. EKLJP. Prema tome, sloboda misli, savjesti i vjere ne titi se bez bilo kakvog ogranienja.
714 Ove i druge primjere vidi u: Steiner/Ademovi, 2010, str. 332.

282

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Prema lanu 9. stav 2. EKLJP, postoji lista sa taksativno nabrojanim javnim interesima na osnovu kojih drava moe da ogranii ta prava. To su: (a) javna sigurnost, (b) zatita javnog poretka, (c) zdravlje, (d) moral ili (e) zatita prava i sloboda drugih. Ipak, da bi mijeanje u to ustavno pravo bilo opravdano, ono mora biti (a) predvieno zakonom. Mijeanje je u skladu sa zakonom ako je (i) mijeanje zasnovano na domaim ili meunarodnim zakonima, ako je (ii) zakon o kojem je rije primjereno dostupan, tako da pojedinac bude adekvatno upuen na okolnosti zakon koji se mogu primijeniti na dati predmet i (iii) ako je zakon formulisan sa odgovarajuom tanou i jasnoom kako bi se pojedincu omoguilo da prema njemu prilagodi svoje postupke. ak i ako se ispostavi da je mijeanje u skladu sa zakonom, ono moe predstavljati povredu lana 9. EKLJP ako zakon ne slijedi jedan od javnih interesa koji su navedeni u stavu 2. lana 9. EKLJP. Takoe, neophodno je da zakonodavac dokae razumnu relaciju (proporcionalnost) izmeu mijeanja u pravo pojedinca i zakonitog cilja kojem se tei, to znai da je mijeanje neophodno u demokratskom drutvu.715
Primjer pitanja za provjeru znanja: ime je regulisana sloboda misli, savjesti i vjere? Ko uiva slobodu misli, savjesti i vjere? Kako se mogu definisati ove tri razliite slobode u smislu obima djelovanja? ta je forum internum, a ta forum externum? U emu se sastoji pozitivna obaveza drave kada je u pitanju sloboda misli, savjesti i vjere? Kako je regulisana pravna pozicija zakonski priznatih crkava i vjerskih zajednica? Da li se lista javnih interesa drave, na osnovu kojih se moe ograniiti ova sloboda, moe produavati?

12.4.9. Pravo na obrazovanje

12.4.9.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na obrazovanje propisano je lanom II/3.l) Ustava BiH i lanom 2. DP broj 1 uz EKLJP. lan 2. DP broj 1 glasi:
Niko ne moe biti lien prava na obrazovanje. U vrenju svih svojih funkcija u oblasti obrazovanja i nastave drava potuje pravo roditelja da osiguraju takvo obrazovanje i nastavu koji su u skladu sa njihovim vlastitim vjerskim i filozofskim uvjerenjima.

12.4.9.2. Obim ustavnopravne zatite Pravo na obrazovanje propisuje, prije svega, subjektivno pravo osoba da se obrazuju. Samim tim, to pravo namee pozitivnu obavezu dravi da organizuje kolski sistem. Drugim rijeima, pravo na obrazovanje predstavlja institucionalnu garanciju. S druge strane, to pravo ukljuuje i subjektivno pravo
715 Vidi Odluku USBiH broj AP 1031/04 od 26. aprila 2005. godine, ta. 18. i 19.

Nedim Ademovi

283

Ustav Bosne i Hercegovine

roditelja da zahtijevaju od drave da pri organizaciji kolskog sistema, osiguraju takvo obrazovanje i nastavu koji su u skladu sa njihovim vlastitim vjerskim i filozofskim uvjerenjima. S obzirom na to da ta prava, na neki nain, kolidiraju (naprimjer, pravo drave na organizaciju kole versus obaveza uvaavanja roditeljskih uvjerenja), potrebno je da damo podrobnije obrazloenje u vezi sa ulogom drave, s jedne strane, te prava djece i roditelja, s druge strane. Drava ima pravo da organizuje javnopravni kolski sistem. To ukljuuje osmiljavanje i provoenje obrazovne politike, donoenje normativnog okvira, organizaciju kolskog sistema, utvrivanje curriculuma (nastavnog plana i programa), provoenje kolskih obaveza itd. U tim oblastima lan II/3.l) Ustava BiH i lan 2. DP broj 1 uz EKLJP daju dravi veliku diskreciju pri izboru naina i sredstava provoenja tog prava. Samim tim, drava nije obavezna da izabere odreeni obrazovni sistem, niti odreenu organizacionu formu, niti da omogui konkretan stepen obrazovanja. Ne postoji ni konkretno pravo na subvencionisanje odreenih obrazovnih ustanova.716 Ipak, bilo bi poeljno da zakonodavac stvori takav kolski sistem koji e odgovarati vremenu i prostoru u kojem ivimo, uzimajui u obzir potrebe i resurse drutva i pojedinaca. Pri tome konkretizacija prava na obrazovanje ne smije kriti samu sutinu tog prava, niti doi u sukob sa ostalim pravima iz EKLJP. Neophodno je postii pravedan balans izmeu zatite opteg interesa zajednice i potivanja fundamentalnih ljudskih prava.717 Svim osobama mora biti zagarantovano pravo da koriste obrazovne kapacitete koji su raspoloivi u odreenom momentu.718 Primjena tog prava ne ograniava se samo na osnovno i srednje obrazovanje ve na sve stepene obrazovanja, ukljuujui i visoko obrazovanje na univerzitetima.719 Pravo na obrazovanje nije apsolutno i neogranieno pravo. Drava ima pravo da propie ogranienja za pristup obrazovnim kapacitetima. Tako, naprimjer, drava ima pravo da definie broj uenika u obrazovnoj ustanovi, ili pravo da propie trajanje kolskog programa itd. Prema tome, ako se mjesto za studij oduzme studentu koji je prekoraio maksimalno trajanje studija, to nije povreda lana 2. DP broj 1 uz EKLJP.720 Ograniavanje prava na obrazovanje ne predstavlja povredu ljudskih prava sve dok pojedinac nije diskriminisan u uivanju tog prava.721 Konano, pravo na obrazovanje je djelotvorno samo ako osoba kojoj se to pravo obezbjeuje, osim same mogunosti obrazovanja, dobije i mogunost da iz svoga obrazovanja ostvari odreenu korist, drugim rijeima, ako joj se slubeno prizna diploma o zavrenom stepenu obrazovanja u nekoj formi, u skladu sa vaeim propisima.722 Pri vrenju svih svojih funkcija u oblasti obrazovanja i nastave drava potuje pravo roditelja da osiguraju takvo obrazovanje i nastavu koji su u skladu sa njihovim vlastitim vjerskim i filozofskim uvjerenjima. Naime, roditelji imaju
716 717 718 719 720 721 722 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/14950 od 19. februara 2006. godine, stav 14. Vidi Odluku DLJP broj CH/00/6183 et al. od 6. juna 2004. godine, st. 167. i 171. Ibid. Ibid. Ibid. Ibid., stav 15. Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/03/14950 od 19. februara 2006. godine, st. 164. i 169.

284

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

pravo da aktivno uestvuju u vaspitanju i obrazovanju djece u duhu vlastitih uvjerenja. To je i logino s obzirom na to da su vaspitanje i obrazovanje djece sastavni dio porodinog ivota u smislu lana 8. EKLJP. Tu obavezu treba shvatiti kao pozitivnu obavezu drave, neto o emu drava mora voditi rauna. Dalje, ta obaveza se mora tumaiti u skladu sa lanom 9. EKLJP, tj. slobodom vjeroispovijesti i uvjerenja roditelja i djece. Meutim, rije uvjerenje koja se koristi u lanu 2. DP broj 1 uz EKLJP ide dalje od te iste rijei u lanu 9. EKLJP (vidi str. 279.). Naime, pravo na obrazovanje nalae dravi da vodi rauna o tome da se potuje svako uvjerenje roditelja makar se ono ticalo samo odreenog pitanja i aspekta ivota, bez obzira na to to to uvjerenje, kao takvo, nije dio jedne vjere ili ireg priznatog uvjerenja (naprimjer, pacifizam).723 To, naravno, ne znai da drava mora omoguiti djetetu da se obrazuje u skladu sa eljama roditelja, ve da se drava mora drati neutralno naspram djece, bez bilo kakve indoktrinacije.724 Ipak, dravi nije zabranjeno da u curriculum integrie gradivo koje se manje ili vie tie filozofskih tema. Roditelji nemaju pravo da zabrane uvoenje takvog gradiva u curriculum. tavie, veoma je teko striktno odvojiti bilo koji predmet od filozofskog sadraja ili filozofskih implikacija. U suprotnom, svaka institucionalizovana nastava suoavala bi se sa rizikom da bude nepraktina i van ivotnih tokova. To isto vai i za religijski karakter nastave, ako se vodi rauna o postojanju religija koje formiraju veoma iroku dogmatsku i moralnu cjelinu, koja treba ili moe imati odgovore na mnogobrojna filozofska, metafizika ili moralna pitanja. Meutim, u vrenju svoje edukativne uloge drava mora obratiti panju da znanje ili informacije koje su dio curriculuma prenosi na objektivan, kritian i pluralistiki nain.725 Dravi je zabranjeno da slijedi cilj indoktrinacije za koji se moe smatrati da ne potuje religijska i filozofska uvjerenja roditelja. Ta granica se ne bi smjela prei. Meutim, ako drava pree tu granicu, naprimjer, uvoenjem nauke o vjeri koja je dominantna kod veinskog stanovnitva, ona mora to uraditi na nediskriminatorski nain. To podrazumijeva, prije svega, da se drugoj djeci ponude alternativni predmeti, ili da se oslobode obaveznog pohaanja takve nastave. Meutim, i naputanje neutralnosti ima granicu tamo gdje poinje indoktrinacija. Pravo na obrazovanje explicite ne ukljuuje i pravo da se osnuju privatne kole. Meutim, EKomLJP i ESLJP do ovog prava su doli sistemskim tumaenjem lana 2. DP broj 1 uz EKLJP. Naime, pravom na osnivanje privatnih kola se dodatno osigurava mogunost da se prava roditelja potuju, tj. da se stvaraju alternative javnom kolstvu koje esto kolidira sa religijskim i filozofskim uvjerenjima roditelja. Dravni monopol nad kolstvom bio bi suprotan pravu na obrazovanje.726

723 Vidi Presudu ESLJP Kjeldsen et al. protiv Danske od 7. decembra 1976. godine, serija A broj 23, stav 51. 724 Ibid., stav 53. 725 Ibid. 726 Vidi Odluku EKomLJP Verein Gemeinsam Lernen protiv Austrije od 6. septembra 1995. godine, OI broj 82, str. 45; vidi Presudu ESLJP Kjeldsen et al. protiv Danske od 7. decembra 1976. godine, serija A broj 23, stav 50. i dalje.

Nedim Ademovi

285

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer pitanja za provjeru znanja: ime je regulisano pravo na obrazovanje? ta su prava i obaveze drave, a ta djece i roditelja u vezi sa ovim pravom? Da li i na koji nain drava moe uvesti vjeronauku u kolu? Da li Ustav BiH garantuje pravo na osnivanje privatnih kola i, ako je odgovor pozitivan, da li su privatne kole obavezne da potuju standarde iz lana 2. DP broj 1 uz EKLJP?

12.4.10. Sloboda izraavanja

12.4.10.1. Ustavnopravna osnova Ljudska sloboda izraavanja propisana je lanom II/3.h) Ustava BiH i lanom 10. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Svako ima pravo na slobodu izraavanja. Ovo pravo ukljuuje slobodu miljenja i slobodu primanja i prenoenja informacija i ideja, bez mijeanja javne vlasti i bez obzira na granice. Ovaj lan ne sprjeava drave da zahtijevaju dozvole za rad od radio, televizijskih i filmskih kompanija. 2. Ostvarivanje ovih sloboda, budui da ukljuuje obaveze i odgovornosti, moe podlijegati takvim formalnostima, uvjetima, ogranienjima ili sankcijama predvienim zakonom i koje su neophodne u demokratskom drutvu u interesu nacionalne sigurnosti, teritorijalnog inte-griteta ili javne sigurnosti, sprjeavanja nereda ili zloina, zatite zdravlja i morala, ugleda ili prava drugih, sprjeavanja irenja povjerljivih informacija ili u interesu ouvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva.

12.4.10.2. Obim ustavnopravne zatite Sloboda izraavanja je jedna od elementarnih sloboda demokratskog ustavnopravnog ureenja. Bez te slobode teko je zamisliti demokratsko ureenje. Ta sloboda je osnova i za izraavanje linosti svake individue.727 Slobodu izraavanja uiva svaka osoba bez obzira na to da li je fizika ili pravna, sa dravljanstvom ili bez njega.728 Ta sloboda obuhvata vie pojedinanih prava, tj. slobod: (a) individualnu slobodu miljenja i izraavanja miljenja, (b) individualnu informativnu slobodu primanja informacija i (c) medijsku slobodu (slobodu tampe i slobodu radija, televizije i filma). 12.4.10.2.1. Individualna sloboda izraavanja miljenja Sloboda miljenja, prije svega, predstavlja individualno pravo izraavanja miljenja. Meutim, nije zatieno samo izraeno miljenje ve i cjelokupan proces izgraivanja miljenja, to je i sasvim logino: ako nemamo unutranju slobodu da izgradimo miljenje, ne moemo biti u stanju ni da izrazimo slobodne misli. Znai, to pravo titi unutranju slobodu da gradimo misli u sebi. Logino
727 Vidi, izmeu ostalih, Presudu ESLJP Handyside protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 7. oktobra 1976. godine, serija A broj 24, stav 49. 728 Vidi Presudu ESLJP Autronic protiv vicarske od 22. maja 1990. godine, serija A broj 178, stav 47.

286

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

je, onda, da ta sloboda zabranjuje dravi svaku vrstu indoktrinacije, koja nas spreava da slobodno gradimo i izraavamo miljenje.729 Samim tim, u ovom aspektu sloboda izraavanja preklapa se sa slobodom misli iz lana 9. EKLJP. Ukoliko imamo unutranju slobodu miljenja, imamo pravo i da miljenje slobodno izrazimo. Meutim, postavlja se pitanje da li lan II/3.h) Ustava BiH i lan 10. EKLJP tite apsolutno svako izraeno miljenje, ili, ipak, postoje odreena ogranienja. Pri tome mislimo, prije svega, na sadraj miljenja, ali i na nain ili formu, tj. sredstva izraavanja misli. lan II/3.h) Ustava BiH i lan 10. EKLJP tite informacije i ideje. Prema svom sadraju, informacije i ideje obuhvataju kako izraavanje odreenih vrijednosnih sudova, tako i iznoenje injenica. Izraavanje odreenih vrijednosnih sudova se ne moe staviti u istu ravan sa iznoenjem injenica. Dok se injenice mogu dokazati, istinitost neijeg vrijednosnog suda se ne moe utvrditi bilo kakvim dokazima.730 U svakom pojedinom sluaju sud treba paljivo da ocijeni da li se radi o vrijednosnim sudovima ili o iznoenju injenica.731 Naime, iznoenje neistine o treem fizikom ili pravnom licu, ukoliko ono teti njegovom ugledu, definie se kao kleveta, koja moe voditi graanskopravnom postupku za naknadu tete.732 Da zakljuimo, iznoenje neistina jeste zatieno lanom 10. EKLJP, ali ono moe podlijegati opravdanom sankcionisanju.
Primjer: (1) Ukoliko novinar nazove politiara nemoralnim, beasnim ili zlim oportunistom, ne radi se o injenicama, ve novinar izraava svoj stav i miljenje (vrijednosni sud) koji, kao takvi, nisu zabranjeni.733

Takoe, USBiH je vie puta citirao presude ESLJP koji je naglasio da se sloboda izraavanja, zbog svog elementarnog znaaja za svako demokratsko drutvo, primjenjuje ne samo na informacije ili ideje koje se rado prihvataju ili smatraju nekodljivim ve i na one koje vrijeaju, potresaju ili uznemiravaju dravu ili neki dio stanovnitva. To nalau pluralizam, tolerancija i irokogrudnost bez kojih nema demokratskog drutva.734 Ipak, miljenje nije obino vrijeanje, koje nema svrhu da se njime napravi odreen duhovni otklon prema neemu, ili koje nema cilj da se njime utie na stav tree osobe, ili da se drugoj osobi prenesu odreene informacije. Ukoliko se u pojedinom sluaju izraene rijei mogu zamijeniti bilo kojim drugim uvredljivim izrazom, to ukazuje na to da se ne radi o zatienom miljenju, ve o prostoj uvredi.735
Primjer: U jednom javnom preduzeu u FBiH, u knjizi primopredaje, osoba X je napisala svom kolegi: Ustao!!! Nemoj ubudue puniti boice grafitnim tintama na 729 Vidi Presudu ESLJP Kjeldsen et al. protiv Danske od 7. decembra 1976. godine, serija A broj 23, stav 53. 730 Vidi, izmeu ostalih, Odluku USBiH broj AP 1145/04 od 12. februara 2005. godine, taka 35. 731 Vidi Odluku USBiH broj AP 1203/05 od 14. marta 2006. godine, taka 51. 732 Uporedi, naprimjer, Zakon o zatiti od klevete (Sl. n. FBiH broj 59/02). 733 Vidi Presudu ESLJP Lingens protiv Austrije od 8. jula 1986. godine, serija A broj 103, stav 34. i dalje. 734 Vidi, izmeu ostalih, Odluku USBiH broj AP 1676/08 od 21. decembra 2010. godine, taka 31. 735 Uporedi Odluku USBiH broj U 39/01 od 5. aprila 2002. godine, taka 25.

Nedim Ademovi

287

Ustav Bosne i Hercegovine kotlu 3 i 4, a za sobom poisti stolove, i ovo shvati kao upozorenje. Zbog tog natpisa, disciplinska komisija poslodavca je izrekla osobi X disciplinsku mjeru prestanka radnog odnosa zbog tee povrede radnih obaveza. Osoba X se branila, izmeu ostalog, i slobodom izraavanja. U svojoj odluci USBiH je naglasio da ovakvi natpisi ne predstavljaju miljenje, jer su isto uvredljive prirode. Naime, osoba X nije namjeravala da izrazi miljenje kada je napisala sporne rijei u knjizi primopredaje i time nije namjeravala da doprinese nekom sporu, ili da utjee na neije miljenje o svom radnom kolegi. Ona, takoer, nije imala namjeru da ponudi informacije o svom radnom kolegi. Rije ustao je bila ista uvreda koja se mogla zamijeniti bilo kojim drugim uvredljivim izrazom bez bilo kakve politike implikacije.736

Kad je rije o formi i nainu, tj. sredstvima izraavanja misli, miljenje moe biti izraeno ne samo usmeno ve i pisano, putem rijei, slike ili drugih simbola. Misaoni izraaj moe uslijediti na bilo kojem mjestu i bilo kojim komunikacionim sredstvom, putem radio-signala ili kablovske televizije, ali i putem filma, teatra, fotografije,737 transparenta ili prospekata itd. tavie, misaoni izraaj moe uslijediti i fizikim radnjama, sve dok one nemaju karakter iste socijalne interakcije. Prema tome, sloboda izraavanja ne propisuje bilo kakvo ogranienje kada su u pitanju forma i nain, tj. sredstva izraavanja informacija i ideja.
Primjer: Grupa aktivista protiv lova na lisice u Velikoj Britaniji puhala bi u rogove na mjestima gdje su se tradicionalno lovile lisice. Time bi onemoguavali lovce da hvataju lisice, jer bi one pobjegle. Nakon albi lovaca, nadlene javne vlasti su kaznile aktiviste novanom kaznom i zabranom naruavanja dobrih obiaja i morala (lat. contra bonos mores) narednih 12 mjeseci. ESLJP je zakljuio i da ove faktike radnje puhanje u rog i vikanje mogu biti definisane kao izraavanje informacija i ideja u smislu lana 10. EKLJP, jer su na taj nain aktivisti izraavali svoj stav prema drutvenoj pojavi u Velikoj Britaniji - lovu na lisice.738

12.4.10.2.2. Individualna informativna sloboda: primanje miljenja Sloboda primanja informacija obuhvata pravo pojedinca da samostalno ili kao dio opte javnosti prima informacije. To znai da informacije koje su uopteno javnosti dostupne, naprimjer, putem medija, Interneta, biblioteka itd., moraju biti dostupne svakoj osobi. Na taj nain osoba ima mogunost da gradi i izraava svoje miljenje. Takoe, sloboda primanja informacija sadri i nalog medijima da informacije i ideje uine dostupnim javnosti, jer javnost ima pravo da bude informisana.739 Meutim, lan 10. EKLJP ne namee dravi pozitivnu obavezu da obezbijedi pristup informacijama, ili da sakuplja i iri informacije od opteg znaaja,740 ve da ne preduzima radnje kojim e sprijeiti javnost da primi informacije.

736 Ibid. 737 Vidi, izmeu ostalih, Presudu ESLJP Caroline von Hannover protiv Njemake od 24. juna 2004. godine, IPO broj 2004-VI, stav 48. i dalje. 738 Vidi Presudu ESLJP Hashman i Harrup protiv Velike Britanije od 25. novembra 1999. godine, IPO 1999-VIII, stav 28. 739 Vidi Odluku USBiH broj U 10/05 od 22. jula 2005. godine, taka 38. 740 Vidi Presudu ESLJP Guerra et al. protiv Italije od 19. februara 1998. godine, Izvjetaji 1998-I, stav 53.

288

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.10.2.3. Sloboda tampe Sloboda tampe ubraja se u grupu slobode medija. Ona je, ustvari, jedan specifian vid slobode izraavanja miljenja, mada nije, kao takva, navedena u lanu 10. EKLJP. Ipak, znaaj tampe za demokratsko drutvo je veliki, jer irokoj javnosti ini dostupnim relevantne informacije. Pod tampom se podrazumijevaju samo periodina izdanja namijenjena iroj javnosti. Prema tome, knjige, broure ili plakati ili novine namijenjene uoj javnosti ne ubrajaju se u slobodu tampe, ve u optu slobodu izraavanja miljenja. Kada je u pitanju predmet zatite, lan 10. EKLJP titi kompletan postupak pripreme i objavljivanja tampe, organizaciju i rad novinskih kua, ukljuujui rad novinara, izdavaa itd.741 12.4.10.2.4. Sloboda radija, televizije i filma Sloboda radija, televizije i filma je, takoe, dio sveobuhvatne slobode medija. Tom slobodom obuhvaeni su kako javnopravni, tako i privatnopravni radio i televizija. Internet se ne ubraja u radio i televiziju, ali sloboda izraavanja miljenja putem Interneta je zatiena optom slobodom izraavanja miljenja.742 Bitno je naglasiti da sloboda radija, televizije i filma ukljuuje zabranu dravnog monopola nad tim medijima. Naime, u 3. reenici stava 1. lana 10. EKLJP dato je pravo dravama da zahtijevaju dozvole za rad od radio, televizijskih i filmskih kompanija. Tu odredbu treba shvatiti kao ustavnopravnu osnovu drave za normativno ureivanje te oblasti. Naime, radi uvoenja odreenog tehnikog standarda u medijima, garantovanja kvaliteta programa, ispunjavanja obaveza iz meunarodnih ugovora i sl., drava moe zahtijevati od svakog medija da posjeduje dravnu licencu. Meutim, to licenciranje se ne smije sadrajno pretvoriti u monopol. Osim toga, licenciranje se definie kao ogranienje prava na slobodu izraavanja (slobodu medija), te mora ispuniti standarde iz stava 2. lana 10. EKLJP,743 o emu e biti rijei u narednom tekstu. 12.4.10.3. Ogranienje i opravdanje ogranienja slobode izraavanja Sloboda izraavanja je osnova za funkcionisanje demokratije. Prema tome, ona je, istovremeno, garancija za ostvarivanje drugih ljudskih prava i sloboda. Ograniavanjem slobode izraavanja ne naruavaju se samo prava pojedinca ili medija nego se, istovremeno, ugroavaju i pretpostavke za postojanje demokratskog sistema jednog drutva, to je, opet, osnova za zatitu drugih ljudskih prava i sloboda. Mogli smo primijetiti da lan II/3.h) Ustava BiH i lan 10. EKLJP tite veoma iroku paletu prava, kao i subjekata. Samim tim, nije teko zamisliti da se drava lako moe uplesti u ta prava u smislu da ih ograniava, ili u potpunosti oduzima. Tako, naprimjer, ukoliko iznosimo neistine o nekome, moemo biti novano kanjeni, to ograniava nau slobodu
741 Grabenwarter, 2003. str. 272. 742 Ibid., str. 273. 743 Vidi Presudu ESLJP Informationsverein Lentia et al. protiv Austrije od 24. novembra 1993. godine, serija A broj 276, stav 32, stav 39. i dalje.

Nedim Ademovi

289

Ustav Bosne i Hercegovine

izraavanja.744 Kada sud izrekne novanu kaznu osobi koja je iznijela u jednom dopisu miljenje uvredljivo za sud, sud ograniava pravo izraavanja.745 BiH trai od medijskih kua licencu za rad, a Regulatorna agencija za komunikacije moe suspendovati dozvolu radio-televiziji za emitovanje odreenog programa, to je ogranienje prava medija.746 Zakonska obaveza da se objavljuju demantiji je, takoe, mijeanje u pravo na slobodu izraavanja medija.747 Ipak, prema lanu 10. stav 2. EKLJP, sloboda izraavanja nosi sa sobom i obaveze i odgovornosti. To je formulacija koja nije prisutna u drugim ljudskim pravima i obavezama u EKLJP. Samim tim, ona je naznaka da se ta sloboda moe ograniiti, i to na nain da se zakonom mogu propisati formalnosti, uslovi, ogranienja ili sankcije. Taksativno nabrojani razlozi za ogranienje slobode izraavanja su: (1) nacionalna sigurnost, (2) teritorijalni integritet ili (3) javna sigurnost, (4) spreavanje nereda ili zloina, (5) zatita zdravlja i morala, ugleda ili prava drugih, (6) spreavanje irenja povjerljivih informacija ili u (7) interesu ouvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva. To je, ujedno, i najdua lista razloga u EKLJP zbog kojih se jedno pravo ili sloboda mogu ograniiti. Svako mijeanje (liavanje ili ograniavanje) u slobodu izraavanja zahtijeva opravdanje na osnovu stava 2. lana 10. EKLJP. Da bi mijeanje u to ustavno pravo bilo opravdano, ono mora biti (a) predvieno zakonom. Mijeanje je u skladu sa zakonom ako je (i) mijeanje zasnovano na domaim ili meunarodnim zakonima, ako je (ii) zakon o kojem je rije primjereno dostupan, tako da pojedinac bude adekvatno upuen na okolnosti zakon koji se mogu primijeniti na dati predmet i (iii) ako je zakon formulisan sa odgovarajuom tanou i jasnoom kako bi se pojedincu omoguilo da prema njemu prilagodi svoje postupke. ak i ako se ispostavi da je mijeanje u skladu sa zakonom, ono moe predstavljati povredu lana 10. EKLJP ako zakon ne slijedi jedan od javnih interesa koji su navedeni u stavu 2. lana 10. EKLJP. Takoe, neophodno je da zakonodavac dokae razumnu relaciju (proporcionalnost) izmeu mijeanja u pravo pojedinca i zakonitog cilja kojem se tei, to znai da je mijeanje neophodno u demokratskom drutvu.
Primjer: novinarska sloboda versus zatita prava morala, ugleda ili prava drugih ljudi. Jedno od interesantnijih pitanja u okviru slobode izraavanja i slobode tampe je novinarska sloboda: O emu sve novinari mogu da piu i kakve informacije mogu da objavljuju? Prije svega, polazimo od toga da novinarska sloboda obuhvata iznoenje bilo kakvog miljenja, kao i istine i neistine o nekome. Meutim, stav 2. lana 10. EKLJP dozvoljava ogranienja. Jedno od bitnijih je vezano za zatitu prava morala, ugleda ili prava drugih ljudi. Postavlja se, prema tome, pitanje kakve injenine navode, a kakvo miljenje o nekome novinar moe javno iznositi. Kada su u pitanju injenice, ve smo naveli da je zabranjeno iznoenje neistina o drugim osobama koje su takve prirode da mogu tetiti ugledu tog lica, jer se takve neistine mogu definisati kao kleveta. Kada se to desi, osoba koja smatra da je 744 745 746 747 Vidi Odluku USBiH broj AP 1064/05 od 14. marta 2006. godine. Vidi Odluku USBiH broj AP 198/03 od 20. oktobra 2006. godine, stav 45. Vidi Odluku DLJP broj CH/01/7248 od 5. jula 2002. godine, stav 172. Vidi Odluku EKomLJP Ediciones Tempo protiv panije od 12. jula 1987. godine, OI broj 62, str. 253.

290

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

rtva klevete ima pravo da trai objavljivanje ispravke i demantija.748 Tu procesnu mogunost oteena osoba je, tavie, obavezna da iskoristi. Meutim, da li e odgovorni medij prihvatiti da objavi demanti ili ispravku lei u njegovoj diskreciji, a zavisi od procjene tog medija da li je graanskopravno odgovoran ili ne. Procjena medija zavisi, prije svega, od pitanj da li su javno objavljeni navodi zaista neistiniti i da li postoji opravdanje za novinara ako se to potvrdi. Ukoliko odgovorni medij dozvoli objavljivanje demantija, onda njegova cenzura nije dozvoljena. Zabranjeno je, takoe, eliminisati protivrjene iskaze iz demantija. Ukoliko odgovorni medij ne eli, ili odbija da objavi demanti, oteena osoba ima pravo na sudsku zatitu pri emu se moe pozvati na povredu lana 10. EKLJP.749 Naime, u sluaju da je ispravka ili demanti odbijen, osoba koja smatra da je oklevetana ima pravo da pokrene graanskopravni postupak utvrivanja klevete i naknade tete pred nadlenim sudom. Da li e doi do graanskopravnog osuenja ili ne zavisi od vie faktora. Prije svega, rtva klevete mora dokazati da se radi o neistini u vezi s njom i da je ona takve prirode da joj je nanijela materijalnu tetu ili duevnu/moralnu bol. Meutim, ak i da se to dokae, novinar ne mora u svim okolnostima da bude osuen ako dokae da se istinski potrudio da istrai i utvrdi istinitost svojih navoda. Jer, ne smijemo zaboraviti da je novinarska djelatnost veoma bitan javni interes drave.750 Meutim, ukoliko novinar iznosi pogrene injenine navode, oni nee biti opravdani ako se istinitost moe lako utvrditi. U tom sluaju nije dovoljno obrazloenje da se novinar oslonio na pouzdan izvor informacija, ije ime, na osnovu relevantnih zakonskih odredaba,751 ne mora da oda javnosti.752 Meutim, i istiniti navodi nekada mogu biti zabranjeni. To je posebno bitno ukoliko se u konkretnom sluaju moe dokazati da je interes za zatitu privatnosti i porodinog ivota odreene osobe bitniji nego iznoenje istine u javnosti o njemu. Pri balansiranju ta dva kolidirajua prava za novinara je veoma bitno dokazati zato je javnosti relevantna odreena istina o nekoj osobi. Zato javno prikazivanje privatnog ivota jedne javne osobe nije isto kao i prikazivanje privatnog ivota neke osobe koja nije bitna za javnost. Dobar primjer sudske odluke u vezi s balansiranjem prava dao je ESLJP u predmetu Caroline von Hannover protiv Njemake u kojem se raspravljalo do koje mjere novinari imaju pravo da objavljuju privatni ivot lana kraljevske porodice u Monaku.753 Kada se radi o iznoenju loeg, poniavajueg ili uvredljivog miljenja o nekome (vrijednosni sudovi), relevantni zakoni o zatiti od klevete ne predviaju mogunost sudske odgovornosti, jer se kleveta odnosi na injenice, a ne na vrijednosne sudove. EKLJP dozvoljava vii prag tolerancije kada su u pitanju vrijednosni sudovi, jer se njime podrava pravo na izraavanja miljenja koja mogu uvrijediti, okirati ili uznemiriti. To ne znai da se podrava neprofesionalno i zlonamjerno postupanje. Mogunost sudske odgovornosti za uvredu i dalje postoji, jer relevantne odredbe zakona o obligacionim odnosima predviaju da za pretrpljene duevne bolove zbog povrede ugleda i asti sud moe, ako smatra da okolnosti sluaja to opravdavaju, dosuditi pravinu naknadu materijalne tete.754

748 ESLJP je potvrdio da je nametanje zakonske obaveze medijima da objave demanti ili ispravku u skladu sa lanom 10. EKLJP, jer podstie pluralizam miljenja u demokratskom drutvu i slui zatiti prava drugih, posebno kada se tie prava na privatni i porodini ivot iz lana 8. EKLJP (vidi Odluku EKomLJP Ediciones Tempo protiv panije od 12. jula 1987. godine, OI broj 62, str. 253). 749 Vidi Odluku USBiH broj AP 1423/05 od 8. jula 2005. godine, taka 32. 750 Uporedi Odluku USBiH broj AP 1145/04 od 12. februara 2005. godine, taka 35. 751 U konkretnom sluaju lan 9. Zakona o zatiti od klevete FBiH (Sl. n. FBiH broj 59/02). 752 Vidi Odluku USBiH broj AP 1203/05 od 14. marta 2006. godine, taka 51. 753 Vidi Presudu ESLJP od 24. juna 2004. godine, IPO 2004-VI, stav 48. i dalje. 754 Vidi Odluku USBiH broj AP 1064/05 od 14. marta 2006. godine, taka 24. i dalje.

Nedim Ademovi

291

Ustav Bosne i Hercegovine Primjer pitanja za provjeru znanja: ime je regulisana sloboda izraavanja? Ko uiva slobodu izraavanja? Koja pojedinana prava obuhvata ova sloboda i u emu se ona sastoje? Kakva je razlika pri iznoenju injenica i iznoenju vrijednosnog suda? Da li se sloboda izraavanja moe ograniiti i, ako je odgovor potvrdan, pod kojim uslovima? Zato lan 10. stav 2. EKLJP navodi najduu listu moguih ogranienja slobode izraavanja? ta je demanti i kako funkcionie ovaj institut?

12.4.11. Pravo na brak i zasnivanje porodice

12.4.11.1. Ustavnopravna osnova Ljudsko pravo na brak i zasnivanje porodice garantovano je lanom II/3.j) Ustava BiH i lanom 12. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
Od trenutka kada postanu sposobni za brak, mukarac i ena imaju pravo da stupe u brak i zasnuju porodicu prema nacionalnim zakonima kojima se regulira ostvarivanje ovog prava.

12.4.11.2. Obim ustavnopravne zatite lan II/3.j) Ustava BiH i lan 12. EKLJP obuhvataju dva razliita prava: pravo na sklapanje braka i pravo na porodicu, mada se ta dva prava isprepliu i pokazuju mnogo dodirnih taaka sa pravom na porodini ivot iz lana 8. EKLJP. EKLJP i Ustav BiH ne definiu blie brak ili porodicu, ve lan 12. EKLJP ukazuje na to da e se ti pojmovi sadrajno odrediti prema domaim zakonima. To znai da je u diskreciji nadlenog zakonodavca da propie ta su brak i porodica. Ipak, ta zakonska diskrecija ne moe da se zloupotrijebi u smislu da zakonodavac zakonom ogranii brak i porodicu na takav nain ili do takve mjere da se anulira sama sutina prava na brak i porodicu.755 Sutina prava na brak velikim dijelom je protumaena i kroz praksu ESLJP. 12.4.11.2.1. Pravo na brak Kada se proita prva reenica lana 12. EKLJP, jasno je da je brak tradicionalna zajednica osoba razliitog spola: ene i mukarca. Prema tome, lan 12. EKLJP ne garantuje pravo na istospolne zajednice, niti na vanbrane zajednice,756 ime EKLJP priznaje pravo drava da zatite instituciju braka u tradicionalnom smislu te rijei. U BiH brak je definisan entitetskim zakonima. Tako, naprimjer, u FBiH Porodini zakon je relativno nedavno usvojen, 2005. godine.757 Meutim, Zakon je zadrao tradicionalnu definiciju braka (lan 6) kao zakonom ureenu zajednicu ene i mukarca.
755 Vidi Presudu ESLJP Rees protiv Velike Britanije od 17. oktobra 1986. godine, serija A broj 106, stav 50. 756 Ibid., stav 49. 757 Sl. n. FBiH br. 35/05 i 41/05.

292

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

Iako pitanje ta se smatra enom, a ta mukarcem na prvi pogled izgleda udno, ta tema je veoma aktuelna u kontekstu ljudskih prava, prava na brak i prava na promjenu spola (transseksualnost). Naime, EKLJP preputa dravi da definie ko se moe smatrati enom, a ko mukarcem. Veina drava se opredijelila za bioloke kriterijume. Prema tome, ako odreena osoba promijeni spol, npr., od ene postane mukarac, drava bi morala domaim zakonima omoguiti da se ta promjena spola formalnopravno registruje, te da se novonastalom mukarcu dozvoli brak sa enom.758 Ipak, u posljednjih 10-ak godina ESLJP ukazuje da je potrebno uzeti u obzir i druge kriterijume pri odreivanju spola odreene osobe, a ne samo bioloke kriterijume. ESLJP je naglasio da je od usvajanja EKLJP dolo do velikih promjena u tumaenju institucije braka, ukljuujui i uticaj razvoja medicine, posebno u oblasti transseksualnosti. Prema tome, treba razmatrati i kako zvanina medicinska nauka pristupa transseksualnosti, kakav je stav zavoda za zdravstvenu zatitu, kakve su mogunosti transseksualnih lica da rijee svoj problem u jednoj dravi, ili da se prilagode svojoj okolini nakon promjene spola itd.759

lan 12. EKLJP garantuje pravo na brak samo licima koja su sazrila (postala sposobna) za brak. ta je to sposobnost, preputeno je zakonodavcu. U BiH zrelost se podrazumijeva nastupanjem punoljetstva (18. godina), mada se, izuzetno, ona moe priznati i osobama koje su napunile 16 godina ako se utvrdi da postoje opravdani razlozi da je ta osoba tjelesno i duevno sposobna za vrenje prava i dunosti koje proizlaze iz braka i da je brak u njenom interesu (l. 15. i 16. Porodinog zakona FBiH). Ostale pretpostavke/ogranienja za brak takoe se mogu predvidjeti domaim zakonom (zabrana sklapanja braka osobama koje su u srodstvu, koje nemaju poslovne sposobnosti, poligamije itd.). Iako nije eksplicitno predvieno, pravo na brak inkorporie pravo na slobodan pristanak na brak, a time i pravo da se ne ue u brak ako to osoba ne eli (zabrana prisilnog braka).760 To bi bila, ujedno, i jasna povreda prava na privatni i porodini ivot iz lana 8. stav 2. EKLJP. Meutim, pravo na brak ne ukljuuje i pravo na rastavu braka.761 Ipak, to pravo se pretpostavlja lanom 5. DP broj 7 uz EKLJP, koji regulie pravne posljedice rastave braka za enu i mukarca. 12.4.11.2.2. Pravo na porodicu Pravo na porodicu se u velikoj mjeri preklapa sa pravom na brak. U svakom sluaju, pravo na porodicu se ostvaruje sklapanjem braka.762 Sadrajno porodica se definie domaim propisima. U smislu EKLJP, pravo na porodicu znai, prije svega, pravo imati djecu ili usvojiti djecu. Za razliku od lana 12. EKLJP, pravo na porodini ivot iz lana 8. EKLJP ima ire znaenje, jer titi porodine odnose i drugih zajednica (npr., faktikih zajednica), a ne samo branih. Prema tome, ako je porodica uslovljena brakom, osoba koja nije u braku ne moe tvrditi da joj je povrijeeno pravo na porodicu ako joj zakon ne dozvoli da usvoji dijete.763 Dalje, lan 12. EKLJP ne obavezuje drave da preduzimaju
758 Vidi Odluku EKomLJP Van Oosterwijck protiv Belgije od 9. maja 1978. godine, OI broj 11, str. 201. 759 Vidi Presudu ESLJP Goodwin protiv Velike Britanije od 11. jula 2002. godine, IPO 2002-VI, stav 100. 760 Frowein/Peukert, 1996, str. 423. 761 Vidi Odluku USBiH broj AP 2647/05 od 9. novembra 2006. godine, taka 11. 762 Vidi Presudu ESLJP Abdulaziz, Cabales i Balkiali protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 28. maja 1985. godine, serija A broj 94, stav 62. 763 Vidi Odluku EKomLJP X protiv Belgije i Holandije od 10. jula 1975. godine, OI broj 7, str. 76.

Nedim Ademovi

293

Ustav Bosne i Hercegovine

aktivnosti i radnje kojim bi pomagale da se formiraju porodice, kao, naprimjer, omoguavanje besplatne medicinske pomoi i usluga za lijeenje neplodnosti. Iz tog prava ne proizlazi ni obaveza da se jednom branom partneru omogui da posjeti drugog branog partnera koji se nalazi u zatvoru. Konano, to pravo ne nalae dravi obavezu da, po zahtjevu, omogui da se spoje brani drugovi u BiH ukoliko jedan brani drug ivi u inostranstvu i ukoliko ne posjeduje bh. dravljanstvo.764 12.4.11.3. Mijeanje u pravo na brak i porodicu Kao to se moglo primijetiti, lan 12. EKLJP ne predvia bilo kakve sadrajne granice kada je u pitanju pravo na brak i porodicu. Meutim, svakoj dravi se dozvoljava da zakonom definie brak i porodicu, to implicira mogunost da se to pravo ogranii na razliite naine. Kada se zakonom ograniava pravo na brak i porodicu, uvijek je potrebno voditi rauna o javnom interesu koji se time eli slijediti, s jedne strane, i interesu osobe ije pravo se ograniava (princip proporcionalnosti), s druge strane.
Primjer: U vicarskoj, prema lanu 150. Graanskog zakona (iz 1912. godine), vlasti mogu zabraniti osobi koja je kriva za razvod braka ponovno sklapanje braka u periodu od jedne do dvije godine, a ukoliko je krivica zasnovana na preljubi, zabrana moe trajati i do tri godine. ESLJP je zakljuio da se tom zakonskom odredbom mijea u pravo na brak u smislu lana 12. EKLJP. Cilj (javni interes) te odredbe jeste da se titi stabilnost braka kao legitimne institucije koju drava ima pravo podravati. Meutim, takva zatita nije ba adekvatna mjera kojom se slijedi javni interes (zatita braka), posebno ako se uzme u obzir da su takvom mjerom oteene tree osobe, tj. osoba s kojom razvedeni eli stupiti u brak. Prema tome, ta zakonska zabrana je neproporcionalna, te, samim tim, kri lan 12. EKLJP.765 Primjer pitanja za provjeru znanja: ime je regulisano pravo na brak i zasnivanje porodice? Kako je definisan obim prava na brak i porodicu? Da li su vanbrane zajednice zatiene pravom na porodicu? Kakva je razlika izmeu prava na porodicu iz lana 12. EKLJP i prava na porodini ivot iz lana 8. EKLJP? Da li su predvieni uslovi za ogranienje ovog prava?

12.4.12. Sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruivanja s drugim

12.4.12.1. Ustavnopravna osnova Pravnu osnovu za slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruivanja s drugim moemo nai u lanu II/3.i) Ustava BiH i lanu 11. EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
1. Svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i udruivanja s drugima, ukljuujui i pravo osnivanja sindikata i pridruivanja sindikatima zbog zatite svojih interesa. 764 Vidi Odluku USBiH broj AP 2647/05 od 9. novembra 2006. godine, taka 11. 765 Vidi Presudu ESLJP X protiv vicarske od 18. decembra 1987. godine, serija A broj 128, stav 35. i dalje.

294

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

2. Ova prava nee biti ograniena izuzev na nain propisan zakonom i koji je neophodan u demokratskom drutvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, u cilju sprjeavanja nereda ili zloina, zatite zdravlja ili morala ili zatite prava i sloboda drugih. Ovim lanom se ne zabranjuje uvoenje zakonitih ogranienja na ona prava koja uivaju pripadnici oruanih snaga, policije ili dravne administracije.

12.4.12.2. Obim ustavnopravne zatite Sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruivanja s drugim su izuzetno bitne za svako demokratsko drutvo.766 Iako ustavi velikog broja drava formalno garantuju tu slobodu, u njenoj praktinoj primjeni postoje znaajne razlike. Naime, stepen razvoja jedne demokratije moe u znatnoj mjeri diktirati razvoj i implementaciju tog prava u praksi. Na to pravo se mogu pozvati sve osobe, fizike i pravne, bez obzira na dravljanstvo. Ipak, kada su u pitanju politike aktivnosti udruenja, drava ima pravo, na osnovu lana 16. EKLJP, ograniiti prava iz lana 11. EKLJP (samostalno ili u vezi sa diskriminacijom iz lana 14. EKLJP). Ta sloboda se ubraja u politika prava i u dio slobode komunikacije s drugima. Naime, pravom na okupljanje osigurava se proces komunikacije sa ciljem da se izrazi kolektivno miljenje (demonstracije, manifestacije, debate itd.). Prema tome, sloboda okupljanja je lex specialis u odnosu na slobodu izraavanja miljenja u smislu lana 10. EKLJP s tim to u lanu 11. EKLJP mora postojati ta kolektivna dimenzija.767 Zbog toga, ukoliko neko tvrdi da je dolo do povrede oba prava, pored ispitivanja povrede lana 11. EKLJP, nije potrebno i ispitivati povredu lana 10. EKLJP.768 Sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruivanja s drugim obuhvataju tri razliita prava: slobodu okupljanja, slobodu udruivanja i slobodu sindikalnog organizovanja. 12.4.12.2.1. Sloboda okupljanja Sloboda okupljanja obuhvata pravo ljudi da se slobodno, javno ili privatno okupe kako bi prenijeli odreeni stav ili miljenje i raspravljali o njima sa drugim ljudima.769 Uobiajeno okupljanje ljudi radi zadovoljavanja socijalnih potreba, kao to je, naprimjer, organizovano igranje aha na trgu, ne predstavlja okupljanje u smislu lana 11. EKLJP.770 Naravno, pretpostavka za javno okupljanje jeste prijava okupljanja javnim vlastima ili dobivanje saglasnosti nadlenih vlasti. Meutim, okupljanje ne mora biti nuno planirano i najavljeno. I spontano okupljanje moe biti zatieno kao okupljanje,771 ali moe biti i ogranieno ako se zadovolje standardi iz stava 2. lana 11 (o tome e biti rijei u daljnjem tekstu). Naime, intencija tvorca EKLJP bila je mirno okupljanje. Onaj koji nema takvu namjeru ne moe se pozvati na
766 Vidi Odluku USBiH broj AP 279/04 od 12. aprila 2005. godine, taka 21. 767 Vidi Presudu ESLJP Ezelin protiv Francuske od 26. aprila 1991. godine, serija A broj 202, stav 37. 768 Vidi Odluku EKomLJP Rassemblement jurassien et unit jurassienne protiv vicarske od 10. oktobra 1979. godine, OI broj 117, str. 118. 769 Ibid., str. 105. 770 Frowein/Peukert, 1996, str. 409. i dalje. 771 hlinger, 2009, str. 411.

Nedim Ademovi

295

Ustav Bosne i Hercegovine

zatitu lana 11. EKLJP.772 Meutim, injenica da postoji opasnost od izbijanja nereda ili sukoba, naprimjer, uslijed najave demonstracija i antidemonstracija, ne dozvoljava dravi da automatski zabrani okupljanje. Naime, drava nema samo negativnu obavezu da se ne mijea u pravo na mirno okupljanje ve i pozitivnu obavezu da zatiti uivanje tog prava s obzirom na to da strah od nasilja moe u velikoj mjeri uticati na odluku nekoga da se okupi ili ne. Prema tome, iz lana 11. EKLJP proizlazi i pozitivna obaveza drave da preduzme razumne i odgovarajue mjere kako bi se moglo djelotvorno uivati u pravima iz lana 11. EKLJP. Drava, pri tome, uiva diskreciju u smislu kakve mjere e preduzeti da bi zatitila mirno okupljanje od nasilja, ukljuujui odabir mjera i nain njihovog provoenja.773 12.4.12.2.2. Sloboda udruivanja Sloboda udruivanja, kao i sloboda okupljanja, jeste politika sloboda. Ona je dio komunikacijskog procesa meu ljudima. Prema tome, odreena grupa ljudi udruivanjem izraava odreeni stav, ideje ili miljenje. Ta sloboda znai pravo slobodnog udruivanja vie ljudi s namjerom da se ostvare odreeni ciljevi.774 Za razliku od slobode okupljanja, sloboda udruivanja ima institucionalnu dimenziju: drava je duna da stvori normativni okvir kako bi se ljudi mogli slobodno udruivati i organizovati u odreene strukture. Iz toga slijedi da je u diskreciji drave nain na koji e se to pravo urediti: uslovi za ragistraciju udruenja, njegova unutranja organizacija, obaveza da se posjeduje statut, dozvoljene aktivnosti, brisanje udruenja iz registra itd. Meutim, bez obzira na to kako drava normativno regulisala udruivanje ili definisala udruenje, lan 11. EKLJP ima vlastiti autonoman koncept udruenja, koji je nezavisan od nacionalnog prava. Naime, lan 11. EKLJP pojam udruenje tretira kao svaku organizaciju privatnopravnog karaktera, koja ima namjeru da postoji dugo, bez obzira na to da li se formalno naziva udruenje ili ne. Da li e jedno udruenje biti okvalifikovano kao javnopravno ili privatnopravno, ne zavisi od toga kako ga nacionalno pravo okvalifikuje, ve kako ga odrede materijalni standardi. I u ovom aspektu EKLJP je autonomna. Tu se razmatra, prije svega, pitanje da li jedno drutvo ispunjava i slijedi javne interese ili interese svojih lanova.775 U bitna udruenja, u smislu lana 11. EKLJP, u svakom demokratskom drutvu ubrajaju se, pored klasinih udruenja, i politike organizacije, prije svega politike partije.776 Sloboda udruivanja ukljuuje kako pravo udruivanja, tako i pravo da se osoba ne udruuje. Prema tome, iako nije eksplicitno propisano, negativno pravo udruivanja u privatna udruenja se garantuje lanom 11. EKLJP.777 Niko ne moe biti primoran da bude lan jednog privatnopravnog udruenja. Kada su u pitanju javnopravni subjekti ili privatnopravni subjekti sa povjerenim javnopravnim zadacima, EKLJP ne iskljuuje obligatorno lanstvo, jer
772 Vidi Presudu ESLJP Stankov protiv Bugarske od 2. oktobra 2001. godine, IPO 2001-XI, stav 77. 773 Vidi Odluku DJLP broj CH/96/17 od 22. jula 1998. godine, stav 28. 774 Vidi Odluku EKomLJP X protiv vedske od 6. jula 1977. godine, OI broj 9, str. 7. 775 Vidi Presudu ESLJP Sigurjnsson protiv Islanda od 30. juna 1993. godine, serija A broj 264, stav 30. i dalje. 776 Vidi Presudu ESLJP Ujedinjena politika partija Turske et al. protiv Turske od 30. januara 1989. godine, Izvjetaji 1998-I, stav 24. 777 Frowein/Peukert, 1996, str. 409. i dalje

296

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

ti subjekti se ne ubrajaju u udruenja u smislu lana 11. EKLJP.778 Ipak, obavezno lanstvo u takvim pravnim subjektima ne zabranjuje da se odreena lica dodatno organizuju, na dobrovoljnoj osnovi, u udruenje privatnopravnog karaktera.
Primjer: Advokatska komora FBiH je privatnopravni subjekt, nezavisan i samoupravan. Meutim, drava je zakonom (Zakon o advokaturi FBiH) prenijela na Komoru javnopravna ovlatenja kojima se ureuje ova oblast advokatura koja je veoma bitna za dravu, jer se, u irem smislu rijei, ubraja u pravosue. S obzirom na to da obavlja javnopravne zadatke, ako Advokatska komora FBiH propie da svi advokati nuno moraju biti lanovi Komore, a neplaanje lanarine odredi kao tei disciplinski prekraj zbog kojeg moe prestati lanstvo u Komori (l. 1. i 78. Statuta Advokatske komore FBiH preieni tekst), ne predstavlja problem779. Meutim, to obavezno lanstvo u Komori ne spreava advokate da sami, na dobrovoljnoj osnovi, osnuju dodatno udruenje advokata iji bi cilj bili zatita i unapreenje vlastitih interesa.

12.4.12.2.3. Sloboda sindikalnog organizovanja Sindikalno organizovanje je posebna vrsta slobode udruivanja. Ono se moe definisati kao pravo zaposlenika780 ili poslodavaca781 da osnuju saveze ili sindikate radi zatite vlastitih interesa. To pravo pripada svim zaposlenicima ili poslodavcima bez obzira na njihov pravni status (privatnopravni ili javnopravni). Tako, i policija, kao dio dravne uprave, ima pravo da osnuje svoj sindikat.782 Nosioci tog prava su i pojedini lanovi, ali i sam sindikat, tj. savez, kao pravno lice. Iako je dugo vremena bila sporna, sloboda sindikalnog udruivanja, slino kao i sloboda udruivanja, obuhvata i negativnu slobodu sindikalnog udruivanja. Prema tome, sindikalno udruivanje ne smije biti obligatorno za njegove lanove.783 To ukljuuje sve vrste tzv. closed-shop odredaba koje propisuju obavezno lanstvo u organizacijama. Pravo na sindikalno organizovanje obuhvata kako pravo da se sindikat ili savez osnuje, tako i pravo na sindikalno samoupravljanje i sindikalne aktivnosti (kolektivne ili individualne).784 Prema tome, drava mora omoguiti sindikatima, kao pozitivnu mjeru, da se javno bore za svoje interese. U jednoj svojoj odluci ESLJP je naglasio da se sindikati moraju sasluati (eng. should be heard), mada nije objasnio ta to konkretno znai.785 Naravno, drava ima diskreciju
778 Vidi Presudu ESLJP Le Compte et al. protiv Belgije od 23. juna 1981. godine, serija A broj 43, stav 26. i dalje. 779 Ovi i drugi zakoni dostupni su na Internet-stranici Advokatske komore FBiH: <www.advokomfbih.ba>. 780 Vidi Presudu ESLJP Nacionalni savez belgijske policije protiv Belgije od 27. oktobra 1975. godine, serija A broj 19. 781 Vidi Presudu ESLJP Gustafsson protiv vedske od 25. aprila 1996. godine, IPO 1996-II, stav 42. 782 Vidi Presudu ESLJP Nacionalni savez belgijske policije protiv Belgije od 27. oktobra 1975. godine, serija A broj 19. 783 Vidi Presudu ESLJP Sigurjnsson protiv Islanda od 30. juna 1993. godine, serija A broj 264, stav 35. i dalje. 784 Vidi Odluku DLJP broj CH/02/11033 od 5. decembra 2005. godine, stav 34. 785 Vidi Presudu ESLJP Nacionalni savez belgijske policije protiv Belgije od 27. oktobra 1975. godine, serija A broj 19, stav 39.

Nedim Ademovi

297

Ustav Bosne i Hercegovine

da zakonom propie nain i mjere na koje se sindikati mogu boriti za svoje interese. Prema tome, zakoni se moraju potivati. Jedna od tih mjera, koja se ne smije zabraniti zakonom, ali se smije zakonom urediti, jeste kolektivna mjera zatite putem trajka. Pravo na trajk izvodi se iz slobode radnikog udruivanja i slobode formiranja radnikih organizacija. U pravnom sistemu BiH to pravo ne pripada pojedinim radnicima ili grupama radnika, ve radnikim udruenjima (prije svega, sindikatima) u kojima su radnici organizovani. Ta udruenja odraavaju ekonomske i socijalne, kao i line interese radnika.786 Konano, drava ima pozitivnu obavezu da zatiti sve osobe od sindikalnog lina. Nijedna osoba ne smije da osjea posljedice injenice da ne pripada odreenom sindikatu, ili da ne eli da uestvuje u sindikalnim aktivnostima.787 12.4.12.2.4. Sloboda udruivanja i sindikalnog organizovanja u BiH Normativni okvir za slobodu udruivanja u BiH, na dravnom nivou, barem kada su u pitanju klasina udruenja, savezi i sindikati, regulisan je Zakonom o udruenjima i fondacijama BiH.788 Prema lanu 2. stav 1. tog zakona, udruenje je svaki oblik dobrovoljnog povezivanja tri ili vie fizikih ili pravnih lica, u svim kombinacijama, radi unapreenja i ostvarivanja nekog zajednikog ili opeg interesa ili cilja, u skladu sa Ustavom i zakonom, a ija osnovna svrha nije sticanje dobiti. lanstvo u udruenjima je slobodno: sloboda udruivanja podrazumijeva pozitivnu (biti u udruenju) i negativnu slobodu (ne biti u udruenju; izai iz udruenja). Sloboda udruivanja obuhvata sve dravljane BiH, strance koji imaju boravite u BiH i pravne osobe koje su registrovane u BiH (lan 3. Zakona). Udruenje se zasniva na interesu onih koji osnivaju udruenje, a radi zatite i afirmacije tih interesa. Registraciju udruenja vodi Ministarstvo pravde BiH (lan 8. Zakona). Da bi se osnovalo udruenje, dovoljne su tri fizike ili pravne osobe (lan 2. Zakona). Udruenje se moe baviti samo aktivnostima koje su propisane njegovim statutom. Program i djelovanje udruenja ili fondacije ne mogu biti suprotni ustavnom poretku BiH, niti usmjereni ka njegovom nasilnom ruenju, niti raspirivanju nacionalne, rasne i vjerske mrnje ili diskriminacije zabranjene zakonom (lan 5. stav 2. Zakona).
Napomena: O slobodi udruivanja, kao elementu demokratskog ureenja BiH, vidi na str. 149. O normativnom okviru za osnivanje politikih partija vidi na str. 142.

12.4.12.3. Ogranienje i opravdanje ogranienja slobode okupljanja i udruivanja Sloboda okupljanja i udruivanja moe biti ugroena na razliite naine. Tako, naprimjer, policija moe zabraniti javno odravanje jednog queer festivala zbog potencijalnih nereda na ulici izmeu neistomiljenika, poslodavac ili drava mogu uskratiti radnicima pravo na trajk, ili zakonski propisati rokove da bi se jedan sindikat mogao formirati itd. Tim ili slinim mijeanjem u pravo
786 Vidi Odluku USBiH broj AP 279/04 od 12. aprila 2005. godine, taka 21. 787 Vidi Presudu ESLJP Schmidt i Dahlstrm protiv vedske od 6. februara 1976. godine, serija A broj 21, stav 36. 788 Sl. gl. BiH br. 32/01, 42/03 i 63/08.

298

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

okupljanja i udruivanja mogu se ograniiti ne samo prava pojedinih osoba ve i prava samog pravnog lica, tj. udruenja. Ipak, prema lanu 11. stav 2. EKLJP, sloboda okupljanja i udruivanja moe se ograniiti radi zatite: (1) nacionalne ili javne sigurnosti, (2) spreavanja nereda ili zloina, (3) zatite zdravlja ili morala, ili (4) zatite prava i sloboda drugih. Prema tome, EKLJP je dozvolila dravi da radi ostvarivanja ova etiri javna interesa ogranii navedenu slobodu. Svako mijeanje (liavanje ili ograniavanje) u slobodu okupljanja i udruivanja zahtijeva opravdanje na osnovu stava 2. lana 11. EKLJP. Da bi mijeanje u to ustavno pravo bilo opravdano, ono mora biti (a) predvieno zakonom. Mijeanje je u skladu sa zakonom ako je (i) zasnovano na domaim ili meunarodnim zakonima; ako je (ii) zakon o kojem je rije primjereno dostupan, tako da pojedinac bude adekvatno upuen na okolnosti zakon koji se mogu primijeniti na dati predmet; i (iii) ako je zakon formulisan sa odgovarajuom tanou i jasnoom kako bi se pojedincu omoguilo da prema njemu prilagodi svoje postupke. ak i ako se ispostavi da je mijeanje u skladu sa zakonom, ono moe predstavljati povredu lana 11. EKLJP ako zakon ne slijedi jedan od etiri javna interesa koji su navedeni u stavu 2. lana 11. EKLJP. Takoe, neophodno je da zakonodavac dokae da postoji razumna relacija (proporcionalnost) izmeu mijeanja u pravo pojedinca i zakonitog cilja kojem se tei, to znai da je mijeanje neophodno u demokratskom drutvu. Dodatno tome, u stavu 2. lana 11. EKLJP propisane su dodatne mogunosti zakonskog ograniavanja prava koja uivaju pripadnici oruanih snaga, policije ili dravne administracije.
Primjer: est osoba, inae zaposlenica osnovnih i srednjih kola u Hercegovakoneretvanskom kantonu, obratilo se USBiH zbog povrede lana 11. EKLJP. Tvrdile su da im je sloboda udruivanja ograniena tako to nadleni sudovi nije htjeli da prihvate kao osnovan njihov tubeni zahtjev da se ponite odreene odredbe iz jednog pravnog akta kojim je zabranjeno prekidati odreene poslove u osnovnim kolama Hercegovako-neretvanskog kantona za vrijeme trajka. Traile su da im se omogui potpuno pravo na trajk. USBiH je ukazao da pravo na trajk potpada pod zatitu lana 11. EKLJP (obim zatite). Drava se umijeala u to pravo tako to je usvojen pravni akt kojim se zabranjuje pravo da se prekinu odreeni poslovi zbog trajka (mijeanje). Ipak, pravni akt je donesen na osnovu lana 5. Zakona o trajku, koji propisuje da na prijedlog poslodavca, sindikat i poslodavac sporazumno utvruju poslove koji se ne mogu prekidati za vrijeme trajka (zakonitost mijeanja). Ta mogunost ogranienja je propisana stavom 2. lana 5. EKLJP. Javni interes je u tome da se trajkom ne obustavi u potpunosti funkcionisanje javnog kolstva, a takvo ogranienje nije neproporcionalno, jer je sasvim opravdano da, zbog interesa uenika, javno kolstvo funkcionie u nunim granicama ak i za vrijeme trajka.789 Primjer pitanja za provjeru znanja: ime je regulisana sloboda okupljanja i udruivanja? Koja su tri pojedinana prava obuhvaena tom slobodom? Koju vrstu udruenja propisuje lan 12. EKLJP na eksplicitan nain? ta su closed-shop odredbe? Gdje je prinudno, a gdje je slobodno udruivanje? Na koji nain je regulisana ta sloboda u BiH?

789 Vidi Odluku USBiH broj AP 279/04 od 12. aprila 2005. godine, taka 20. i dalje.

Nedim Ademovi

299

Ustav Bosne i Hercegovine Kako je mogue ograniiti slobodu okupljanja i udruivanja? Ako je sloboda okupljanja i udruivanja vrsta izraavanja miljenja, u sluaju da se tvrdi da je povrijeena ta sloboda, da li e USBiH dodatno ispitivati povredu prava na slobodu izraavanja miljenja iz lana 10. EKLJP?

12.4.13. Pravo na imovinu

12.4.13.1. Ustavnopravna osnova Pravnu osnovu za zatitu prava na imovinu moemo nai u lanu II/3.k) Ustava BiH i lanu 1. DP broj 1 uz EKLJP. Taj lan EKLJP glasi:
Svako fiziko ili pravno lice ima pravo na neometano uivanje svoje imovine. Niko ne moe biti lien svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uvjetima predvienim zakonom i opim naelima meunarodnog prava. Prethodne odredbe, meutim, ni na koji nain ne utiu na pravo drave da primjenjuje takve zakone koje smatra potrebnim da bi nadzirala koritenje imovine u skladu s opim interesima ili da bi osigurala naplatu poreza ili drugih doprinosa ili kazni.

12.4.13.2. Obim ustavnopravne zatite Pravo na imovinu je jedno od veoma bitnih prava za ustavnopravni poredak BiH. Naime, ve smo mogli zakljuiti da to nije samo individualno i subjektivno ljudsko pravo. Imovina je ustavnopravni institut koji je bitan za pravilno funkcionisanje jedinstvenog trita, u smislu lana I/4. Ustava BiH, i slobodne trine privrede, jer je to osnova za funkcionalan ekonomski poredak, te ukupnu ekonomsku ravnoteu.790 Nije ni udno onda to se u 4. alineji Preambule Ustava BiH jasno kae da privatna imovina podstie opte blagostanje i ekonomski razvoj. Ipak, prvo pitanje na koje moramo dati odgovor jeste ta je imovina. Naime, od odgovora na to pitanje zavisi i obim djelovanja zatite ljudskog prava na imovinu. Za razliku od ostalih prava i sloboda iz Ustava BiH i EKLJP, lan 1. DP broj 1 uz EKLJP izriito navodi da su nosioci prava na imovinu kako fizike, tako i pravne osobe.791 12.4.13.2.1. ta se smatra imovinom? Imovina je normativni pojam. To znai da zakonodavac treba da definie zakonom ta e se smatrati imovinom. Za razliku, recimo, od pojma braka, koji se, bez obzira na to kakvim je propisima regulisan, moe nazvati socijalnom tvorevinom, predmet, obim i granice pojma imovine mogue je utvrditi samo pravnim propisima. Takvo shvatanje imovine u potpunosti je saglasno sa praksom ESLJP. Naime, strazburki sud smatra da je prvobitno nadlenost svakog pojedinanog
790 Vidi Odluku USBiH broj U 5/98-II od 18. februara 2000. godine, taka 14. 791 Ipak, kada je u pitanju uivanje prava na imovinu, pravne osobe javnog prava uivaju odreena ogranienja. O tome vie vidi na str. 228.

300

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

pravnog poretka da definie ta je imovinsko pravo u skladu sa domaim propisima.792 Istovremeno, EKLJP tretira imovinu iz lana 1. DP broj 1 uz EKLJP kao autonoman pojam, to znai da EKLJP neku pravnu poziciju moe smatrati imovinskom ak i ako domae zakonodavstvo tu poziciju ne tretira kao takvu.793 Ta ambivalentna pozicija zakonodavca, koji je, s jedne strane, ovlaten da sm definie sadraj i obim prava na imovinu, a, s druge strane, vezan autonomnim konceptom pojma imovina, pokazuje koliko je neophodno domaem zakonodavcu postaviti apsolutne ustavnopravne granice.794 Praktino, to znai da je zakonodavac taj koji treba da definie ta je imovina, ali da mora pri tome paziti na standarde koje je utvrdio ESLJP kroz svoju sudsku praksu tumaei pojam imovine! U principu, pojam imovine je generiki zajedniki pojam koji obuhvata niz razliitih imovinskopravnih interesa koji predstavljaju ekonomsku vrijednost.795 Ekonomska vrijednost mora biti postojea, a ne budua, jer lan 1. DP broj 1 uz EKLJP i lan II/3.k) Ustava BiH, u principu, ne tite pravo na sticanje imovine.796
Primjer: Osobe kojima su dravne vlasti nakon II svjetskog rata oduzele imovinu (naprimjer, putem konfiskacije ili nacionalizacije) formalnopravno nisu vie vlasnici te imovine. Prema tome, sve dok se ne donese novi zakon, na osnovu kojeg e vlasti vratiti imovinu bivim vlasnicima, oni nemaju zatienu imovinsku poziciju. Zahtjev da se vrati imovina, ili da se donese jedan zakon o restituciji smatra se zahtjevom za (ponovno) sticanje vlasnitva. Kao takav, on nije zatien lanom 1. DP broj 1 uz EKLJP i lanom II/3.k) Ustava BiH bez obzira na to to bivi vlasnici to mogu smatrati nepravdom.797 Slino je i sa zaplijenjenom imovinom, jer je imovina u trenutku zapljene postala tue vlasnitvo,798 ili sa ponudom u postupku privatizacije odreenog dravnog dobra, jer ponua ima samo nadu da e stei odreenu imovinu.799

Meutim, lan 1. DP broj 1 uz EKLJP obuhvata i legitimno oekivanje da e se stei neko imovinsko dobro ukoliko je to zasnovano na nekom vaeem pravnom aktu, individualnom (presuda, rjeenje) ili optem (zakon).800 Prema tome, legitimno oekivanje podrazumijeva da odreeno lice moe dokazati da mu po osnovu odreenog pravnog akta pripada imovinskopravna pozicija koju zahtijeva. Taj pojam ne treba tumaiti restriktivno.
Primjeri: (1) Uinjena teta (materijalna ili nematerijalna) u pravu se definie kao zakonski obligacionopravni odnos. Osoba koja tvrdi da je pretrpjela tetu, naprimjer u saobraajnoj nezgodi, u sluaju osporavanja, mora da ide na sud i da dokae da joj to pravo pripada. Prema tome, ta osoba nema pravo na tetu 792 Vidi Odluku EKomLJP Simpson protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 14. maja 1986. godine, aplikacija broj 11716/85, stav 5. 793 Vidi Presudu ESLJP Van Marle et al. protiv Holandije od 3. juna 1986. godine, serija A broj 101, stav 41. 794 Steiner/Ademovic, 2010, str. 370. 795 Vidi Odluku USBiH broj U 14/00 od 30. decembra 2001. godine. 796 Vidi Odluku USBiH broj U 16/00 od 12. juna 2001. godine, taka V.b. 797 Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj AP 68/05 od 20. decembra 2005. godine, taka 37. i dalje. 798 Vidi Odluku USBiH broj AP 393/04 od 12. aprila 2005. godine, taka 17. 799 Vidi Odluku USBiH broj AP 365/04 od 17. februara 2005. godine, taka 23. 800 Vidi Odluku DLJP broj CH/98/1040 od 9. oktobra 1999. godine, stav 20.

Nedim Ademovi

301

Ustav Bosne i Hercegovine dok je ne dokae. Meutim, do tog momenta, ona ima legitimno oekivanje da e joj pripasti to pravo kada se donese pravomona presuda o naknadi tete.801 (2) Slino tome, osoba koja sklopi kupoprodajni ugovor o nepokretnoj imovini ne smatra se formalnopravno vlasnikom te imovine, jer se vlasnitvo stie tek upisom u zemljine knjige (intabulacija). Meutim, ugovor (iustus titulus) predstavlja osnov za upis prava vlasnitva, to je, ujedno, i razlog za legitimno oekivanje da se stekne imovina u smislu lana 1. DP broj 1 uz EKLJP.802 (3) Osoba koja sa svojim zahtjevom uspije u postupku oekuje da e joj suprotna strana naknaditi trokove postupka. To nije izriito propisano za svaki pojedini sluaj, ali je generalno propisano procesnim zakonom. Prema tome, trokovi postupka su, takoe, legitimno oekivanje za uspjenu stranku u postupku.803

Da li je neto imovina ili ne, ne zavisi od toga da li pravni sistem drave definie odreeni ekonomski interes privatnim ili javnim pravom. Tako, imovinu predstavljaju razliite stvarnopravne pozicije privatnog prava kao to su razliite vrste vlasnitva, posjed, slunost, najam, stanarsko pravo itd. Meutim, i razne obligacionopravne pozicije, posebno one koje se mogu definisati kao legitimno oekivanje, mogu predstavljati imovinu: naknada tete, naknada trokova u sudskom postupku, kupoprodajni ugovor na pokretnim ili nepokretnim stvarima itd. Takoe, i javnopravne pozicije koje za titulara znae odreenu ekonomsku vrijednost mogu predstavljati imovinu: penzija ili uplaeni doprinosi za penziju, porodiljska naknada, prekrajna novana kazna itd. Konano, i odreene aktivnosti koje se definiu kao privatnopravna autonomija mogu se ubrojiti u pojam imovine. Tako je i obrtnika dozvola imovina, jer za njenog posjednika predstavlja odreenu imovinsku vrijednost.804 12.4.13.3. Pozitivna zatita prava na imovinu Kada je rije o zatiti prava na imovinu, drava ima pozitivne obaveze. Prema tome, drava ne samo da se mora suzdrati od neopravdanog mijeanja u pravo na imovinu, ona mora preduzeti i odreene korake kako bi se pravo na imovinu zatitilo. Prema tome, pravo na imovinu podrazumijeva i djelotvornu zatitu.805 To pretpostavlja, prije svega, usvajanje neophodnog normativnog okvira i stvaranje djelotvornog instrumentarija kako bi se ostvarila imovinska prava.806 Takoe, ukoliko drava prekri svoje obaveze da pojedinca zatiti na nain da i trea lica potuju njegovo imovinsko pravo, onda dolazi do mijeanja u njegovo pravo na imovinu.
Primjeri: (1) U BiH se esto deavalo se grupa organizovanih ili spontano okupljenih ljudi ne dozvoljava nadlenim sudskim ili upravnim organima da raseljenom licu ili izbjeglici vrate u posjed stan ili drugu nekretninu koju je napustio za vrijeme rata, a koja mu je vraena putem nadlenog organa. Umjesto da drava angauje neophodne policijske snage, ljudi su spreavali deloaciju nezakonitih korisnika zbog ega su one prolongirane. S obzirom na to da drava ima monopol na vlast, ona mora obezbijediti provoenje sudskih ili upravnih odluka. U suprotnom kri pozitivne obaveze.807 (2) Prije ratnih deavanja u BiH osoba X je sklopila ugovor sa izvoaem 801 802 803 804 805 806 807 Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj U 44/02 od 25. jula 2003. godine, ta. 30, 34. Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj AP 1312/08 od 7. aprila 2011. godine. Vidi, naprimjer, Odluku USBiH broj AP 3437/07 od 11. marta 2010. godine. Te i mnogobrojne druge primjere vidi u: Steiner/Ademovic, 2010, str. 371. i dalje. Uporedi Odluku USBiH broj U 18/00 od 19. oktobra 2002. godine, taka 53. Uporedi Odluku USBiH broj AP 130/04 od 20. decembra 2005. godine. Vidi, naprimjer, Odluku DLJP broj CH/96/28 od 3. decembra 1997. godine.

302

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

radova o izgradnji poslovnog prostora, te isplatila ugovorenu cijenu. Poslovni prostor je izgraen, ali ga investitor nije predao u posjed osobi X, jer je, u meuvremenu, izbio rat, a osoba X je izbjegla u inostranstvo. Nakon rata osoba X se vratila u BiH. Po povratku u BiH zatraila je da joj se preda u posjed izgraeni poslovni prostor. Investitor je osobi X rekao da je poslovni prostor prodat i predat u posjed treoj osobi. Osoba X je pokrenula parnini postupak radi predaje u posjed poslovnog prostora. Meutim, s obzirom na to da nisu postojali relevantni registri nekretnina za poslovni prostor, osoba X nije mogla dokazati pred sudom vlasnitvo izvodom iz zemljinih knjiga. Zbog toga su redovni sudovi odbili njenu tubu za predaju u posjed. Imala je samo ugovor i dokaz o uplaenom novcu. U svojoj odluci USBiH je naglasio da je uspostavljanje registra nekretnina, njihovo odravanje i auriranje pozitivna obaveza drave, tako da odgovornost za njihovo nepostojanje ne moe biti prenesena na teret osobe X, ime joj se mora omoguiti da pravo vlasnitva dokazuje i na drugi nain.808

12.4.13.4. Mijeanje u pravo na imovinu Pitanje mijeanja u pravo na imovinu je komplikovanije nego to je to sluaj sa drugim pravima i slobodama. Oslanjajui se na praksu ESLJP,809 USBiH je ukazao da postoje tri razliita naina mijeanja u pravo na imovinu. Sva tri naina mijeanja predviena su u lanu 1. DP broj 1 uz EKLJP. To su: (a) naruavanje mirnog uivanja prava na imovinu, (2) ogranienje prava na imovinu i (c) liavanje prava na imovinu. Da bismo lake shvatili ta tri naina, krenuemo od posljednjeg i najflagrantnijeg naina mijeanja, a to je liavanje prava na imovinu. 12.4.13.4.1. Liavanje prava na imovinu Liavanje prava na imovinu regulisano je u lanu 1. stav 1, druga reenica, DP broj 1 uz EKLJP. Ta reenica propisuje da niko ne moe biti lien svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predvienim zakonom i optim naelima meunarodnog prava. U te sluajeve se ubraja, prije svega, formalnopravno liavanje imovine, znai, liavanje u okviru jednog postupka unutar kojeg drava moe donijeti pravni akt o oduzimanju imovine. Tipini primjeri za te sluajeve su kada sudovi donesu presudu u odreenom imovinskom sporu u korist jedne stranke, ili, naprimjer, kada upravni organ ekspropie privatnu imovinu radi obezbjeenja ili ispunjenja odreenog cilja kao to je gradnja javnog puta ili privatnog prodajnog centra. Meutim, drava moe da izvri liavanje imovine i bez formalnopravnog postupanja. To se zove de facto liavanje imovine. Tako, drava de facto liava odreeno lice imovine ako ne predvidi djelotvoran mehanizam za izvrenje presude kojom je to lice dobilo odreenu imovinu (naprimjer, povrat stana u posjed izbjeglici), ili ukoliko vojne snage bez bilo kakvog akta uu u naputeni privatni posjed radi provoenja vojnih vjebi, ili kada se sud nezakonito proglasi nenadlenim, a posljedice takve odluke budu da vlasnik u postupku povrata svoje naputene imovine faktiki ne moe doi u posjed te imovine.810 U svim tim sluajevima vlasnik stie ili zadrava de iure vlasniko pravo, ali je praktino sprijeen da ga slobodno koristi.
808 Vidi Odluku USBiH broj AP 160/03 od 28. aprila 2004. godine, taka 28. 809 Vidi, naprimjer, Presudu ESLJP Sporrong i Lnnroth protiv vedske od 23. septembra 1982. godine, serija A broj 52, stav 61. 810 Te i druge sluajeve iz prakse DLJP i USBiH vidi u Steiner/Ademovi, 2010, str. 383. i dalje.

Nedim Ademovi

303

Ustav Bosne i Hercegovine

12.4.13.4.2. Ograniavanje prava na imovinu U stavu 2. lana 1. DP broj 1 uz EKLJP dozvoljeno je dravi da ograniava koritenje imovinskih prava, ali samo putem zakona i u optem interesu. Za razliku od liavanja imovine, mjere ogranienja podrazumijevaju da nosilac imovinskog prava ostaje i dalje titular prava imovine, ali se obim ili kvalitet prava suava. Drugim rijeima, drava ograniava pravo na imovinu ako propisuje odreene zabrane ili obaveze pri koritenju imovine.811 To znai da je ogranienje prava na imovinu mjera manjeg intenziteta od liavanja imovine. U velikom broju sluajeva teko je odrediti da li se radi o ogranienju ili liavanju imovine. Ipak, sudska praksa je ve dala iscrpne stavove u vezi s tim. Primjera ograniavanja prava na imovinu ima mnogo. Tako, moemo govoriti o ogranienju prava na imovinu ako drava samo djelimino izvri eksproprijaciju imovine, ili ako zakonom propie nain na koji e isplatiti staru deviznu tednju graana, ili ako propie mogunost sticanja prava slunosti na tuem zemljitu ili sticanja stanarskog prava na tuem stanu u privatnom vlasnitvu, ili ako drava propie urbanistiko-graevinske uslove pod kojima se objekt moe graditi na zemljitu u privatnom vlasnitvu, ili uslove pod kojim se zemljite moe koristiti, ili ako drava privremeno oduzme imovinu u krivinom ili prekrajnom postupku itd.812
Primjer: Gospodin Hendisajd (eng. Handyside) posjedovao je izdavaku kuu u Londonu pod nazivom Stage 1. Jedna od knjiga koju je namjeravao izdati u Velikoj Britaniji bila je i Mala crvena kolska knjiga (eng. The Little Red Schoolbook). Autorska prava je otkupio 1970. godine. Inae, ta knjiga, koju su napisala dvojica Danaca, cirkulisala je do tada mnogim evropskim dravama. Sadravala je, izmeu ostalog, tivo za uenike i uitelje o kolskom sistemu i uenju. Jedna od glava, posveena uenicima, nosila je naslov Seks, sa podtemama kao to su Masturbacija, Kontracepcija, Vlani snovi, Orgazam, Snoaj, te mnotvo korisnih informacija za uenike o ovoj temi kao to su adrese za pomo u sluaju seksualnog zlostavljanja. Nakon to je izvrena priprema za tampu, izdava je u mnogim medijima dao informacije o knjizi. S obzirom na otru kritiku u javnosti, pokrenut je istrani postupak iji je rezultat bila zapljena matrice, vie od 1.000 kopija knjiga, ukljuujui i sve propagandne materijale. ESLJP je tu mjeru okarakterisao kao ogranienje prava na imovinu, a ne liavanje. Naime, ukazao je da privremena zapljena imovine nije otuenje vlasnitva. Osim toga, imovina ne moe biti koritena u nezakonite svrhe (u ovom sluaju tivo je bio okarakterisano kao protivno moralu sa ime se ESLJP sloio, ali je zakljuio da je to neproporcionalna mjera u demokratskom drutvu, te da postoji povreda prava na slobodu izraavanja). Prema tome, zapljena imovine je samo posljedica nepotivanja propisa o nainu koritenja imovine, a to se moe definisati kao ogranienje imovine.813

12.4.13.4.3. Ostali sluajevi naruavanja mirnog uivanja imovine Sve dravne mjere koje se ne mogu definisati ni kao liavanje, ni kao ograniavanje imovine ubrajaju se u ostale sluajeve naruavanja mirnog uivanja prava na imovinu. Veoma je teko definisati te mjere. Naravno,
811 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/98/375 od 6. aprila 2005. godine, stav 1215. i dalje. 812 Te i druge sluajeve iz prakse DLJP i USBiH vidi u Steiner/Ademovi, 2010, str. 386. i dalje. 813 Presuda ESLJP Handyside protiv Ujedinjenog Kraljevstva, od 7. oktobra 1976. godine, serija A broj 24.

304

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

takvih mjera nema mnogo, jer se dravne aktivnosti lako mogu okarakterisati i svrstati u grupu liavanja ili ograniavanja prava na imovinu.
Primjer: Iz prakse ESLJP u vezi sa ovom treom grupom poznat je sluaj u predmetu Sporrong & Lonnroth protiv vedske814 u kome je vlada grada tokholma donijela akt kojim se dozvoljava eksproprijacija odreene imovine, ali koja nije uslijedila dui vremenski period. Vlasnici imovine, koji su bili oteeni takvom odlukom, bili su u veoma tekoj situaciji. S jedne strane, nisu mogli vriti bilo kakve graevinske zahvate na imovini (naprimjer, nadziivanje), jer je bila propisana zabrana gradnje s obzirom na oekivanu eksproprijaciju. S druge strane, poto grad tokholm nije preduzimao eksproprijaciju, vlasnici imovine nisu mogli dobiti ni odtetu od drave. Meutim, imovinu su mogli koristiti ili njome raspolagati, mada ju je teko bilo prodati, jer niko nije htio kupiti imovinu znajui da e kad-tad drava izvriti eksproprijaciju. Takvo dugorono stanje neizvjesnosti se moe, svakako, definisati kao naruavanje mirnog uivanja prava na imovinu, mada ne predstavlja ni ogranienje, ni liavanje prava na imovinu.

12.4.13.4.4. Opravdanje ogranienja prava na imovinu Pravo na imovinu nije apsolutno pravo. Ono moe biti ogranieno na razliite naine i zbog razliitih razloga. Tako, naprimjer, upravni organ moe odbiti zahtjev za izdavanje urbanistike dozvole za nadziivanje jo jednog sprata na privatnoj kui, osobi moe biti oduzeta kupljena imovina na carinskom prelazu ili naplaena novana kazna, sudski organ moe odbiti da prizna pravo vlasnitva na osnovu ugovora o kupoprodaji odreene nekretnine, upravni organ moe eksproprisati cijelo jedno naselje radi izgradnje trnog centra itd. Svako mijeanje u pravo na imovinu (liavanje, ograniavanje ili drugi vid naruavanja mirnog uivanja imovine) zahtijeva opravdanje na osnovu druge reenice stava 1. lana 1. DP broj 1 uz EKLJP. Da bi mijeanje u to ustavno pravo bilo opravdano, ono mora ispuniti tri kriterijuma. Prije svega, mijeanje mora biti (a) predvieno zakonom. Taj uslov mora biti ispunjen i u sluaju de iure i u sluaju de facto mijeanja u pravo na imovinu.815 Mijeanje je u skladu sa zakonom ako je (i) mijeanje zasnovano na domaim ili meunarodnim zakonima; ako je (ii) zakon o kojem je rije primjereno dostupan tako da pojedinac bude adekvatno upuen na okolnosti zakon koji se mogu primijeniti na dati predmet; i (iii) ako je zakon formulisan sa odgovarajuom tanou i jasnoom kako bi se pojedincu omoguilo da prema njemu prilagodi svoje postupke. ak i ako se ispostavi da je mijeanje u skladu sa zakonom, ono moe predstavljati povredu prava na imovinu ako (b) zakon ne slijedi javni i opti interes na koji ukazuju st. 1. i 2. lana 1. DP broj 1 uz EKLJP. Za razliku od drugih prava, pravo na imovinu taksativno ne nabraja koji su to javni i opti interesi, ve je u diskreciji drave da odredi ta je to njen javni i opti interes, pri emu EKLJP ne pravi sutinsku razliku izmeu ta dva pojma.816 To mogu biti razliiti ekonomski, socijalni, politiki, finansijski i drugi interesi. I odreeni privatni interes moe se tretirati kao opti i javni interes. Naprimjer, ako drava vri eksproprijaciju privatne imovine da bi drugi privatnik na toj imovini
814 Od 23. septembra 1982. godine, serija A broj 52. 815 Vidi Odluku DLJP broj CH/99/2425 od 7. septembra 2001. godine, stav 127. i dalje. 816 Vidi Presudu ESLJP Ismihan zel et al. protiv Turske od 27. jula 2001. godine, stav 28.

Nedim Ademovi

305

Ustav Bosne i Hercegovine

napravio privatni, ali javno dostupan sportski centar za graane, drava moe dokazati da je to i interes drave. Konano, neophodno je da zakonodavac dokae (c) razumnu relaciju (princip proporcionalnosti) izmeu mijeanja u pravo pojedinca i zakonitog cilja kojem se tei, to znai da je mijeanje neophodno u demokratskom drutvu. Kada se ita lan 1. DP broj 1 uz EKLJP, ini se da samo liavanje imovine iz stava 1. lana 1. DP broj 1 uz EKLJP mora ispuniti uslove zakonitosti, javnog interesa i proporcionalnosti. Naime, ti uslovi se ne spominju u stavu 2. lana 1. DP broj 1 uz EKLJP koji dozvoljava ogranienje prava na imovinu. Ipak, sudska praksa ESLJP je jasno ukazala da su uslovi za opravdanje bilo kakvog mijeanja u pravo na imovinu (liavanje, ograniavanje ili drugi vid naruavanja mirnog uivanja imovine) apsolutno isti. Time je i klasifikacija mijeanja u te tri razliite kategorije liavanje, ograniavanje ili drugi vid naruavanja mirnog uivanja imovine postala relativno suvina, jer je sasvim svejedno da li je jedna dravna mjera okvalifikovana kao liavanje, ograniavanje ili drugi vid naruavanja mirnog uivanja imovine kada ta mjera, da bi bila opravdana, mora zadovoljiti jednake uslove.
Primjer: Osoba X je krajem 1980. godina u Tomislav-Gradu stekla privremeno pravo koritenja neizgraenog gradskog graevinskog zemljita. Na tom zemljitu je osoba X ugrubo zavrila gradnju stambenog objekta za ivljenje. Opinsko vijee Tomislav-Grad je donijelo rjeenje 1997. godine kojim se osobi X, kao nosiocu privremenog prava koritenja, izuzima iz posjeda neizgraeno gradsko graevinsko zemljite i dodjeljuje Opini Tomislav-Grad u svrhu izgradnje sportskog kompleksa sa sportskom dvoranom i ostalim sportskim sadrajima. KLJP pri USBiH je utvrdila da (1) pravo koritenja te imovine, koja ukljuuje pravo gradnje, predstavlja imovinu u smislu lana 1. DP broj 1 uz EKLJP. Dalje, Opinsko vijee Tomislav-Grad se (2) umijealo u pravo na imovinu tako to je svojom odlukom preuzelo iz posjeda osobi X to zemljite. (3) Takva odluka zasniva se na Zakonu o graevinskom zemljitu koji doputa ovakvu odluku (zakonitost). (4) Preuzimanje zemljita je izvreno radi izgradnje sportskog kompleksa, to se moe okarakterisati kao opravdan javni interes. Meutim, KLJP pri USBiH je utvrdila da je taj javni interes postojao od 1997. do 2001. godine, jer sportski kompleks nije izgraen do 2001. godine, a Opina Tomislav-Grad je izjavila da ne namjerava vie graditi ovaj objekt. Time je javni interes, koji je postojao odreeno vrijeme, prestao da postoji. Samim tim, Opina Tomislav-Grad je morala vratiti imovinu osobi X (sa obeteenjem ili bez njega). S obzirom na to da to nije uinila, ta mjera, bez javnog interesa, predstavlja povredu prava na imovinu osobe X.817 Primjer pitanja za provjeru znanja: ime je regulisano pravo na imovinu? Ko moe biti nosilac ustavnog prava na imovinu? ta se sve smatra imovinom u smislu lana 1. DP broj 1 uz EKLJP? Zato se kae da je imovina u smislu EKLJP autonoman koncept? Koja tri naina mijeanja u pravo na imovinu postoje? ta bi bila pozitivna obaveza drave kada je u pitanju pravo na imovinu? Kako se moe ograniiti pravo na imovinu? ta je faktiko ili de facto liavanje imovine? Objasni emu ili proceduru ispitivanja opravdanosti mijeanja u pravo na imovinu.

817 Vidi Odluku KLJP pri USBiH broj CH/00/3557 od 9. marta 2003. godine, stav 49. i dalje.

306

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

12.4.14. Zabrana diskriminacije

12.4.14.1. Uvodna rije Zabrana diskriminacije i princip jednakosti su jedan od osnovnih postulata demokratskog drutva i drave. Nemogue je zamisliti dravu pravde ukoliko svi ljudi ne bi bili jednaki. Prema tome, zabrana diskriminacije i princip jednakosti su esencijalan materijalnopravni element pravne drave. Zabrana diskriminacije i princip jednakosti su demokratsko i ljudsko, te individualno pravo svakog ovjeka.818 Istorijski gledano, ideja o zabrani diskriminacije i principu jednakosti je veoma stara. Ona se djelimino zasniva i na teolokom tumaenju da su svi ljudi jednaki pred Bogom bez obzira na to da li su mali ili veliki, pripadnici jedne ili druge vjeroispovijesti, ena ili mukarac, crni ili bijeli, bogati ili siromani itd.819 Meutim, bitnu ulogu odigrali su istorijski dogaaji koji su uticali na razvoj prava, savremene drave i drutveno-politike zajednice, te promociju zabrane diskriminacije i principa jednakosti. Tako je Francuska buroaska revolucija iz 1789. godine zahtijevala da trei stale bude politiki ravnopravan. Prvi svjetski rat i prekrajanja dravnih granica bili su razlog da Liga naroda i novonastale drave postignu sporazume o zatiti prava manjina.820 Strahote i razmjere 2. svjetskog rata bile su razlog da principi jednakosti i zabrane diskriminacije dobiju posebno mjesto u meunarodnom pravu, ali i u nacionalnim pravnim sistemima, u smislu jednakog garantovanja prava i sloboda svim ljudima, bez bilo kakvih razlika. Tako, lan 1. stav 3. Povelje UN, kao i lan 2. stav 1. i lan 7. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima odreuju da su cilj i zadatak UN da promoviu potivanje ljudskih prava i sloboda bez bilo kakvih razlika. Oni, takoe, postaju pravna osnova na kojoj e se usvojiti dokumenti koji e uopteno ili u posebnim segmentima zabranjivati diskriminaciju u narednom periodu u svijetu. Slino tome, osnova lana 14. EKLJP, koji zabranjuje diskriminaciju u uivanju prava i sloboda u tom meunarodnom dokumentu, nalazi se u lanu 2. stav 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima. U 8. alineji Preambule Ustava BiH se istie da je on inspirisan, izmeu ostalog, Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima. Danas u svijetu postoji veliki broj meunarodnopravnih mehanizama i instrumenata koji zabranjuju diskriminaciju i propisuju jednakost svih ljudi. Neki od njih su globalni, tj. vae za cijeli svijet, kao to su dva pakta UN o graanskim i politikim pravima, te o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima ili, naprimjer, Konvencija Meunarodne organizacije rada (broj 100) o jednakoj naknadi mukarcima i enama za rad jednake vrijednosti. Neki od tih globalnih instrumenata generalno zabranjuju diskriminaciju u odnosu na prava i slobode koje garantuju ti dokumenti, kao to su dva navedena pakta. Drugi instrumenti se odnose iskljuivo na zabranu diskriminacije specifinih grupa, kao to je Meunarodna konvencija o eliminaciji svih vrsta diskriminacije ena, ili na zabranu diskriminacije u specifinom kontekstu, kao to je Konvencija Meunarodne organizacije rada (broj 111) o diskriminaciji u zapoljavanju i radu. Kada se govori o regionalnim mehanizmima i instrumentima zabrane
818 Uporedi, Maunz/Zippelius, 1994, str. 202. 819 Zippelius, 1994, str. 338. i dalje. 820 McBride, 2010, str. 429.

Nedim Ademovi

307

Ustav Bosne i Hercegovine

diskriminacije, misli se na evropski pravni prostor. Na evropskom nivou postoji distinkcija slina onoj koja je napravljena na globalnom nivou. Tako, EKLJP je izvorno zabranjivala diskriminaciju u odnosu na prava i slobode koji su sadrani u tom dokumentu (lan 14).821 Meutim, obim zabrane je naknadno proiren tako to je EKLJP dopunjena odredbama koje garantuju jednakost branih drugova u pravima i obavezama (lan 5. DP broj 7 uz EKLJP), te optim odredbama o zabrani diskriminacije (DP broj 12). EU propisuje zabranu diskriminacije kako u svojim konstitutivnim sporazumima, tako i u direktivama koje su obavezujue za drave lanice.822 U BiH zabrana diskriminacije ima veoma veliku ulogu kada je u pitanju zatita ljudskih prava i sloboda. Zabrana diskriminacije ima bitnu ulogu i u postdejtonskom dravnom pravnom poretku. Zato nije ni udno to je Ustav BiH predvidio veoma iroku lepezu normi koje zabranjuju diskriminaciju i propisuju jednakost pred zakonom (o tome emo pisati u narednom dijelu). Zato je zabrana diskriminacije tako bitna za BiH? Prije svega, ne moemo zanemariti injenicu da su ratna deavanja u BiH bila dijelom zasnovana na etnikim, vjerskim i drugim razlikama koje postoje u naoj dravi. Ako nita drugo, u ratu su instrumentalizovane razlike meu ljudima radi postizanja nelegitimnih ciljeva.823 To se odrazilo i na postratnu situaciju. Naime, nakon rata ljudska prava su se generalno potivala. Meutim, potivanje ili nepotivanje ljudskih prava i sloboda bilo je etno-politiki determinisano. Drugim rijeima, ljudi uopteno nisu bili obespravljeni, nego, u pravilu, samo onda kada su nosioci vlasti bili drugaije etnike pripadnosti u odnosu na njih.824 Tako, neposredno nakon stupanja na snagu Ustava BiH, deavala su se ak i nezakonita liavanja slobode s ciljem razmjene zarobljenika ili osoba lienih slobode samo na etnikom osnovu. Sistemska diskriminacija, utemeljena na nacionalnoj osnovi, na posebno drastian nain vrena je prema tzv. manjinskim povratnicima, izbjeglicama i raseljenim licima, i to u postupcima kako pred optinskim organima uprave, tako i pred sudovima koji nisu bili dovoljno nezavisni. USBiH je doao do zakljuka da etnika diskriminacija ili instrumentalizacija simbola socijalne, religijske ili nacionalne identifikacije znaajno utie na spreavanje povratka izbjeglica ili raseljenih lica u podruja u kojima druga etnika skupina ini veinu. Pripadnici vjerskih zajednica ili same vjerske zajednice nisu isto tretirani na cijeloj teritoriji BiH, to zavisi od toga da li su bili manjina ili veina na odreenom prostoru. Slinu sudbinu doivjeli su i mnogi radnici koji su ostajali bez posla, ili se nisu mogli vratiti na posao zbog svoje etnike pripadnosti.825 Zbog svega navedenog, ova tema je izuzetno bitna za svakog graanina BiH, a posebno za one koji prouavaju ustavnopravni poredak BiH. 12.4.14.2. Ustavnopravna osnova Ustavnopravna osnova za zabranu diskriminacije u Ustavu BiH je mnogo sloenija nego kada su u pitanju druga prava. Razlog za to je injenica da je
821 lan 14. 822 Iscrpan pregled globalnih i regionalnih instrumenata za zabranu diskriminacije vidi u: McBride, 2010, str. 431. i dalje. 823 Steiner/Ademovi, 2010, str. 313. i dalje sa daljnjim referencama. 824 Ibid., str. 449. 825 Te i sline primjere mogue je nai kod: Steiner/Ademovi, 2010, str. 449. i dalje.

308

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

ustavotvorac u Ustav unio irok spektar pravnih mehanizama za zatitu od diskriminacije. Time je zabrana diskriminacije dobila poseban znaaj. Osnovna odredba koja regulie pravo na zabranu diskriminacije u samom tekstu Ustava BiH je lan II/4, koji glasi:
Uivanje prava i sloboda, predvienih u ovom lanu [lan II] ili u meunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao to je pol, rasa, boja, jezik, vjera, politiko i drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, roenje ili drugi status.

U EKLJP pravo na zabranu diskriminacije regulisano je s dva njena lana: lanom 14. i DP broj 12 uz EKLJP. lan 14. EKLJP glasi:
Uivanje prava i sloboda predvienih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao to su spol, rasa, boja koe, jezik, vjeroispovijest, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, roenje ili drugi status.

DP broj 12 uz EKLJP glasi:

1. Uivanje svih prava odreenih zakonom osigurat e se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao to je spol, rasa, boja koe, jezik, vjera, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, roenje ili drugi status. 2. Nikoga ne smiju diskriminirati javna tijela na bilo kojoj osnovi, kako je i navedeno u stavu 1.

Osim EKLJP, lan 2. stav 1. i lan 26. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, koji je uvrten u Aneks I - listu meunarodnih konvencija koje se primjenjuju kao ustavno pravo, garantuju princip jednakosti pred zakonom i zabranu diskriminacije u odnosu na sva prava i slobode iz tog pakta. Slina garancija se moe nai i u lanu 2. stav 3. Meunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koji je, takoe, dio liste Aneksa I. Konano, u Aneksu I na Ustav BiH inkorporisano je vie razliitih konvencija koje se bave iskljuivo zabranom diskriminacije u odnosu na posebne aspekte diskriminacije, kao to je Meunarodna konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije, ili u odnosu na posebno osjetljive kategorije ljudi, kao to je Konvencija o uklanjanju svih oblika diskriminacije u odnosu na ene, ili u odnosu na posebno osjetljive grupe, kao to su Evropska povelja za regionalne jezike i jezike manjina i Okvirna konvencija za zatitu nacionalnih manjina. 12.4.14.3. Obim ustavnopravne zatite Kada je u pitanju obim ustavnopravne zatite zabrane diskriminacije, obradiemo, prije svega, lan II/4. Ustava BiH i lan 14. EKLJP. Naime, iako ostale odredbe ne treba zanemariti, niti im umanjiti znaaj, dvije navedene odredbe imaju izuzetan praktini znaaj u BiH. Gotovo kompletna sudska praksa najviih sudskih tijela u BiH, a prije svega USBiH, koja se tie ove teme

Nedim Ademovi

309

Ustav Bosne i Hercegovine

zasnovana je, u principu, na navedenim odredbama. Naravno, ukazaemo na specifinosti i ostalih odredaba. 12.4.14.3.1. Autonomno vaenje u okviru podruja ustavnih prava i sloboda Jedna od bitnih karakteristika zabrane diskriminacije jeste da to ljudsko pravo ne vai samostalno, ve iskljuivo u odnosu na druga prava. Prema tome, zabrana diskriminacije je akcesorno pravo. Ono je, praktino, sastavni dio drugih prava. Svako ko tvrdi da je diskriminisan mora istovremeno ukazati na pravo na koje se diskriminacija odnosi. Pri tome, da bi se utvrdila diskriminacija u odnosu na neko pravo, nije potrebno da se utvrdi i povreda samog tog prava. Takav stav je usvojio i ESLJP.826 Naprimjer, moe se desiti da drava opravdano ogranii pravo na porodini ivot u skladu sa stavom 2. lana 8. EKLJP, te da nema povrede tog prava. Meutim, takvo ogranienje moe predstavljati povredu lana 8. u vezi sa lanom 14. EKLJP, jer je ogranienje diskriminiueg karaktera. S druge strane, kada je u pitanju tehnika rada sudova, uobiajena praksa je da sudovi, kada utvrde povredu jednog prava, ne ispituju dodatno i povredu tog istog prava u odnosu na diskriminaciju. Izuzetak predstavljaju sluajevi koji su znaajni i zanimljivi sa aspekta diskriminacije.
Primjer: U predmet Marckx protiv Belgije827 ESLJP se postavilo pitanje da li je zakonska nemogunost majke da testamentom raspolae svojom imovinom u korist vanbranog djeteta u skladu sa pravom na porodini ivot, te da li takvo iskljuenje predstavlja diskriminaciju vanbrane djece u odnosu na branu. ESLJP je utvrdio da nema povrede prava na porodini ivot iz lana 8. EKLJP, jer drave uivaju veliku autonomiju kada je u pitanje nasljedno pravo. To ukljuuje i pravo drave da iskljue vanbranu djecu iz testamentarnog raspolaganja imovinom. Meutim, takva mjera, svakako, predstavlja diskriminaciju vanbrane u odnosu na branu djecu u smislu lana 8. u vezi sa lanom 14. EKLJP.

Sljedee pitanje koje je znaajno za obim zatite zabrane diskriminacije jeste koja prava titi zabrana diskriminacije. Ve se iz teksta odredaba lana II/4. Ustava BiH i lana 14. EKLJP moe zakljuiti da je zabranjena diskriminacija samo u odnosu na prava i slobode iz Ustava BiH (lan II/4. Ustava BiH), tj. prava i slobode iz EKLJP.828 Prema tome, ne moe se tvrditi da je povrijeena zabrana diskriminacije u odnosu na neka prava koja se ne nalaze u Ustavu BiH i EKLJP! Slino je i sa lanom 2. stav 1. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, te sa lanom 2. stav 3. Meunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. I te zabrane diskriminacije vae samo u odnosu na prava i slobode iz ta dva pakta. Situacija sa DP broj 12 uz EKLJP je drugaija. Taj lan, koji je stupio na snagu 1. aprila 2005. godine, titi zabranu diskriminacije u odnosu na bilo koje pravo koje je osigurano u domaem pravnom sistemu. Zbog svog proirenog obima, taj protokol predstavlja revolucionarni kvantitativni pomak u pozitivnom pravcu. BiH mora da titi sva prava i slobode u pravnom
826 Vidi Presudu ESLJP Belgijski jeziki sluaj od 23. jula 1968. godine, serija A broj 6, stav 9. 827 Presuda ESLJP od 13. juna 1979. godine, serija A broj 31. 828 Jedini izuzetak u odnosu na EKLJP jeste lan 5. DP broj 7 uz EKLJP. S obzirom na to da to pravo garantuje ravnopravnost branih drugova u vezi s brakom, u toku braka i u sluaju njegovog raskida, ono ukljuuje i zabranu diskriminacije. Prema tome, taj lan djeluje kao norma specialis u odnosu na lan 14. EKLJP, koji se ne primjenjuje u odnosu na lan 5. DP broj 7 uz EKLJP (vidi, Grabenwarter, 2003, str. 438).

310

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

sistemu bez diskriminacije. Slino je i sa lanom 26. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, koji garantuje generalno jednakost pred zakonom i jednaku zatitu putem zakona. 12.4.14.3.2. Metodologija ispitivanja diskriminacije Slino kao pri ispitivanju opravdanosti mijeanja u ljudska prava i slobode, princip zabrane diskriminacije razvio je posebnu metodologiju na osnovu koje se ispituje da li odreena situacija predstavlja diskriminaciju ili ne. Metodologija i njeno koritenje su veoma bitni za sve nivoe vlasti u dravi kada se eli ispitati da li odreene razlike meu ljudima predstavljaju diskriminaciju. Metodologija je posebno bitna za sudove koji se ee bave problemom diskriminacije. Da bismo ispitali odreeni sluaj, potrebno je postaviti hronoloki etiri pitanja i dati odgovor na njih. Radi lakeg memorisanja te metodologije rada, antidiskriminacioni test ispitivanja nazvaemo etiri koraka. Negativan odgovor na bilo koje od ovih pitanja prekida daljnju analizu, pa se moe donijeti zakljuak da se radi o diskriminaciji. Drugim rijeima, drava je poloila test zabrane diskriminacije samo ako su odgovori na ova etiri pitanja pozitivni za nju. Test etiri koraka sastoji se od sljedeih pitanja: 1. Da li navod o diskriminaciji potpada pod jedno od prava iz Ustava BiH (ako se radi o lanu II/4. Ustava BiH) ili EKLJP (ako se radi o lanu 14. EKLJP)? 2. Da li postoji razliito tretiranje? 3. Da li je razliito tretiranje zasnovano na zakonu, a zakon slijedi legitiman javni interes? 4. Da li upotrijebljena sredstva za ostvarenje javnog interesa zadovoljavaju princip adekvatnosti i da li razliito tretiranje zadovoljava princip proporcionalnosti? U prethodnim dijelovima teksta iscrpno smo obrazloili829 na koji nain je mogue ispitati da li je odreena situacija obuhvaena odreenim pravom ili ne. Zbog toga, toj temi neemo nita dodavati. U sluaju da je odgovor pozitivan, tj. da je navod o diskriminaciji obuhvaen jednim od prava iz Ustava BiH (ako se radi o lanu II/4. Ustava BiH) ili EKLJP (ako se radi o lanu 14. EKLJP), prelazi se na drugo pitanje, a to je da li postoji razliito tretiranje. Svako ko tvrdi da je diskriminisan, treba da dokae da postoji razliit tretman, a drava je duna da opravda takvo razliito tretiranje.830 Da bi neko mogao dokazati da postoji razliit tretman, mora prvo nai grupu s kojom se moe uporediti (uporedna grupa). Naime, zabrana diskriminacije ne zabranjuje svako razliito tretiranje. esto male injenine razlike ukazuju da su razlike opravdane, te da se situacije ne mogu uporeivati. To je posebno bitno kada se razliitim tretiranjem eli postii faktika jednakost. Dalje, razliit tretman mora imati negativne posljedice, jer se niko ne moe aliti ako je privilegovan. Meutim, razliit tretman ne mora biti samo onda kada se ljudi u istoj ili
829 O tome vie vidi na str. 234. 830 Vidi Presudu ESLJP Chassagnou et al. protiv Francuske od 29. aprila 1999. godine, IPO 1999-III, st. 91. i 92.

Nedim Ademovi

311

Ustav Bosne i Hercegovine

slinoj situaciji razliito pravno tretiraju, ve i kada se tretiraju isto, mada postoje opravdani razlozi za razliito tretiranje. Trei faktor unutar tog pitanja jeste da li je razliito tretiranje zasnovano na jednom od svojstava ili statusa oteene osobe (potencijalne rtve diskriminacije), kao to su nacionalnost, religija, spol, imovno stanje, jezik itd. Svojstva koja su nabrojana u lanu II/4. Ustava BiH i lanu 14. EKLJP nisu taksativne, ve ilustrativne prirode, te predstavljaju najvanije primjere. Ilustrativna priroda jasno se moe potvrditi injenicom da ti lanovi zavravaju izrazom ili drugi status. Meutim, neke meunarodnopravne konvencije sadre taksativne liste kao to je, naprimjer, Meunarodna konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije.831
Primjer: X i Y su iz Sarajeva i obojica su bili penzioneri Fonda penzionog i invalidskog osiguranja RBiH. Za vrijeme rata X je izbjegao na dio teritorije koji je danas u RS, a Y je ostao u Sarajevu (danas FBiH). Za vrijeme i nakon rata dolo je do reorganizacije Fonda penzionog i invalidskog osiguranja RBiH, tako da su, umjesto jednog fonda za cijelu BiH, nastala dva fonda, svaki za teritoriju jednog entiteta. X je za vrijeme rata poeo primati penziju od penzionog fonda RS. Nakon rata vratio se u FBiH i podnio zahtjev da mu se nastavi isplaivati penzija u mjestu gdje ju je i ostvario, tj. u Sarajevu. S obzirom na to da je njegov zahtjev odbijen, jer ve prima penziju od fonda u RS, X je smatrao da takvo razliito tretiranje predstavlja diskriminaciju. Kao uporednu grupu uzeo je penzionera Y, koji je, takoe, ostvario penziju u Sarajevu kao i on. S obzirom na to da je penzija u RS manja (negativna posljedica), odlukom penzionog fonda FBiH smatrao se oteenim. Konano, to razliito tretiranje zasnovano je na statusu interno izbjeglo lice.832

Ukoliko se dokae da se neka osoba razliito tretira u istoj ili slinoj situaciji sa uporednom grupom, i to na osnovu njenog odreenog statusa ili svojstva, potrebno je ispitati da li je razliito tretiranje zasnovano na zakonu i da li zakon slijedi legitiman javni interes. O principu zakonitosti smo dosta pisali i neemo ponavljati ono to je ve reeno.833 Kad je rije o javnom interesu, drava mora ne samo dokazati da postoji javni interes ve i da je on vezan za razliit tretman.834 Koliko snaan mora biti javni interes u konkretnoj situaciji zavisi od same situacije, posljedica za konkretnu osobu, slinih situacija ili rjeenja u drugim dravama itd.
Primjer: lan 2. Zakona o izuzetnom materijalnom obezbjeenju za vrijeme ratnog stanja ratnih vojnih invalida i porodica poginulih boraca (Sl. l. RBiH br. 33/95, 37/95 i 17/96) garantuje, izmeu ostalog, odreenu socijalnu zatitu osobama kojima je brani drug poginuo kao borac a koje nemaju mogunost da se samostalno egzistencijalno zbrinu. Osobe iji su partneri iz vanbrane zajednice poginuli za vrijeme rata a koje nemaju mogunost da se samostalno egzistencijalno zbrinu bile su iskljuene iz dobivanja izuzetnog materijalnog obezbjeenja. Pravo na socijalnu zatitu garantovano zakonom moe se tretirati kao pravo na imovinu. Osobe iji su partneri iz vanbrane zajednice poginuli nalaze se u istoj ili slinoj situaciji kao i osobe iji su brani drugovi poginuli (uporedna grupa). Meutim, zakon garantuje izuzetno materijalno obezbjeenje samo supruniku poginulog branog druga, a ne i partneru poginulog vanbranog partnera (negativna posljedica). Ta mogunost je uskraena osobama koje nisu bile u braku, ve u faktikoj vanbranoj zajednici sa poginulim partnerom. Prema tome, brano stanje je razlog za razliito tretiranje. Jasan javni 831 McBride, 2010, str. 435. 832 Situacija preuzeta iz predmeta DLJP broj CH/02/8923 et al. od 6. januara 2003. godine. 833 O tome vidi vie na str. 65 i 152. 834 Vidi Presudu ESLJP Larkos protiv Kipra od 18. februara 1999. godine, IPO 1999-I, stav 31.

312

Nedim Ademovi

Ljudska prava i slobode

interes tog zakona jeste da se socijalno obezbijede osobe iji su brani drugovi poginuli u ratu, a one nemaju mogunost da se same egzistencijalno zbrinu.835

Konano, da bi se iskljuila diskriminacija, upotrijebljena sredstva moraju biti adekvatna da ostvare javni interes, a javni interes mora biti prioritetan u odnosu na negativnosti koje trpe osobe koje se razliito tretiraju (princip proporcionalnosti). Princip proporcionalnosti nije zadovoljen ako nisu iskoritena blaa raspoloiva sredstva radi postizanja istog cilja, ili primijenjena sredstva nisu proporcionalna cilju koji se eli postii.
Primjer: (1) lan 152. Zakona o radu RS (Sl. gl. RS broj 38/00) propisivao je, izmeu ostalog, da svi radnici koji su smatrali da im je radni odnos kod poslodavca u RS nezakonito prestao nakon 31. decembra 1991. godine nemaju pravo na pokretanje sudskog postupka i (eventualno) povratak na radno mjesto, ve samo pravo na otpremninu. U postupku pred USBiH za ocjenu ustavnosti te odredbe raspravljalo se o diskriminaciji iz lana II/4. Ustava BiH u vezi sa pravom na povratak izbjeglica i raseljenih lica iz lana II/5. Ustava BiH (ustavno pravo). USBiH je doao do zakljuka da je Zakon formalno tretirao sve ljude isto, jer nije propisao da odreena grupa ima, a druga nema neka prava. Ali, taj zakon je u praksi otetio uglavnom Bonjake i Hrvate, a ne Srbe (uporedne grupe), jer su te dvije zajednice najveim dijelom izbjegle iz RS, a ne Srbi. Negativna posljedica se ogleda u tome to Zakon ne omoguava Bonjacima i Hrvatima povratak na svoja prijeratna radna mjesta. Osnov za razliito tretiranje je etnika pripadnost. RS je iznijela stav da je legitiman javni interes takvog zakonskog rjeenja stabilizacija radnih poloaja onih zaposlenika koji su u meuvremenu zamijenili otputene zaposlenike i pravna sigurnost za ona preduzea koja su potpuno obustavila ili znatno smanjila svoja poslovanja. Taj javni interes zadovoljava standarde zakonitosti. USBiH je smatrao da se takvom zakonskom mjerom moe ostvariti cilj koji se eli postii (princip adekvatnosti). Pri vaganju legitimnog javnog interesa RS i interesa radnika da se vrate na svoja radna mjesta USBiH je naveo da je individualni interes nezakonito otputenih radnika od velikog znaaja. Meutim, smatrao je da javni interes koji je na strani RS ima vei znaaj. Pri tome, treba imati u vidu da je zakon obezbijedio i odreenu otpremninu. Prema tome, zadovoljen je princip proporcionalnosti. Zakljuak: lan 152. Zakona o radu RS nije diskriminatoran.836 (2) Kada je u pitanju prethodno navedeni primjer o izuzetnom materijalnom obezbjeenju, KLJP pri USBiH je zakljuila da, iako postoji javni interes da se zbrinu osobe iji su brani drugovi poginuli u ratu, takva mjera nije proporcionalna, jer osobe iji su partneri iz vanbrane zajednice poginuli za vrijeme rata moraju da snose prevelik teret. Naime, pozitivno pravo BiH izjednaava branu i vanbranu zajednicu i postojanje braka ne moe biti razlog za razliito tretiranje osoba u braku i van braka s obzirom na to da cilj zakona nije da se promovie brak, ve da se zbrinu osobe iji su partneri poginuli, a one same nemaju mogunost da se egzistencijalno zbrinu na drugi nain (princip proporcionalnosti).

Zakljuna terminoloka napomena: U javnom ili privatnom diskursu esto se koristi izraz diskriminacija za razliito tretiranje, to je nekorektno. Termin diskriminacija ne smije se upotrijebiti sve dok se ne provede kompletan antidiskriminatorni test i dok odgovor na jedno od postavljenih pitanja ne bude negativan. Naime, diskriminacija je nedozvoljeno razliito tretiranje. To znai, da bi se utvrdila diskriminacija, koja je suprotna prethodno razmatranim standardima, mora postojati (a) razliit tretman (b) osoba koje se nalaze u analognoj ili relativno istoj situaciji na bazi (c) jednog od zabranjenih osnova diskriminacije, pri emu (d) ne postoji objektivno i razumno opravdanje za takav razliit tretman.
835 Situacija preuzeta iz predmeta DLJP broj CH/00/4094 et al. od 10. maja 2006. godine. 836 Situacija preuzeta iz predmeta USBiH broj U 19/01 od 22. novembra 2001. godine.

Nedim Ademovi

313

Ustav Bosne i Hercegovine

12.4.14.4. Vrste diskriminacije 12.4.14.4.1. Formalna (de iure ili direktna) i faktika (de facto, indirektna) diskriminacija Diskriminacija se moe utvrditi ne samo onda kada odreeni zakon ili drugi opti ili individualni pravni akt formalno (de iure, direktno) i bez razumnog opravdanja ili razloga pravi razlike po osnovu odreenih kriterija ili statusa, kao to su religija, jezik, spol, brano stanje i dr. Naime, zakon ili drugi pravni akt moe biti prima facie neutralan, tj. da sve ljude tretira na isti nain, ali njegovo djelovanje moe biti diskriminiue. Takoe, odreeni per se neutralan pravni akt moe biti primjenjivan na diskriminiui nain. Slino tome, odreeni zakon se moe primjenjivati na neutralan nain, ali takav zakon je moda usvojen sa diskriminiuim namjerama. Takoe, povreda zabrane diskriminacije postoji ukoliko dosadanja de iure diskriminacija ostane na snazi zbog (samostalno posmatrajui nediskriminiueg) injenja ili neinjenja dravnih organa u narednom periodu. Svi nabrojani sluajevi spadaju u faktiku ili de facto diskriminaciju.
Primjer: (1) Primjer sa tvrdnjama o izvrenoj faktikoj diskriminaciji mogli smo uoiti u prethodno navedenom sluaju u vezi sa lanom 152. Zakona o radu RS. Naime, USBiH je jasno naglasio da zakon tretira Bonjake, Hrvate i Srbe formalno jednako, jer svako kome je radni odnos nezakonito prestao ima ista prava. Prema tome, zakon ne pravi razliku meu pripadnicima konstitutivnih naroda. Meutim, kada se taj zakon provede u praksi, uoava se jasno da zakonska odredba pogaa uglavnom Bonjake i Hrvate. Samim tim, postavlja se pitanje da li to faktiko razliito tretiranje predstavlja diskriminaciju ili ne.

12.4.14.2.2. Pozitivna diskriminacija Drava ima prioritetan zadatak da garantuje prava i slobode. Meutim, ista prava postaju nejednake vrijednosti ukoliko ljudi imaju razliite mogunosti da ih koriste. Zbog toga, drava se mora potruditi da formalna jednakost u pravima istovremeno znai i faktiku jednakost u ansama da se uivaju prava i slobode.837 Zbog toga, pri provoenju zabrane in/direktne diskriminacije, takoe, treba uzeti u obzir relevantne razlike izmeu odreenih grupa, kao to su fiziko i mentalno zdravlje, socijalno ili finansijsko stanje, porodini odnosi i sl. Kada uzmemo te faktore u obzir, esto se moemo dovesti u situaciju da odreeni ljudi moraju biti na neki nain privilegovani kako bi bili faktiki u istoj ili slinoj situaciji kada je rije o uivanju prava i sloboda. Davanje posebnih prava, usluga ili privilegija odreenoj grupi radi postizanja faktike jednakosti sa drugim ljudima naziva se pozitivna diskriminacija.
Primjer: Osobe sa invaliditetom esto moraju biti na odreeni nain privilegovane da bi mogle biti faktiki jednake sa osobama bez invaliditeta. Tako, naprimjer, esto smo mogli uoiti posebna mjesta za parkiranje u blizini ulaza u javne zgrade, ili postojanje lifta iskljuivo za invalide u javnim zgradama, to je, objektivno posmatrajui, ustupak/privilegija za tu kategoriju ljudi. Meutim, cilj takvog ustupka jeste da se i osobama sa invaliditetom omogui jednak pristup javnim slubama, jer bez tih ustupaka takve osobe bi bile faktiki u loijem poloaju. Time se eli postii jednakost u ansama kada je rije o pravu na pristup javnoj slubi. 837 Feldman, 2002, str. 137. i dalje.

314

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

Primjer pitanja za provjeru znanja: Zato je bitna zabrana diskriminacije? U koje instrumente zatite od diskriminacije se ubraja EKLJP, a u koje Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima? Istorijski gledano, ta je uticalo na razvoj principa zabrane diskriminacije u svijetu? Da li u ustavnopravnom sistemu BiH diskriminacija ima bitnu ulogu? Objasni ustavnopravnu osnovu za zatitu od diskriminacije u BiH. Kako se ispituje sluaj diskriminacije kroz test etiri koraka? ta je faktika, a ta pozitivna diskriminacija?

13. Distrikt Brko jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

13.1. Istorijat: od Dejtona do danas
Kada se danas kae Brko Distrikt, misli se na malo teritorijalno podruje na sjeveroistoku Bosne, na rijeci Savi, koje ini, u principu, grad Brko. Brko je privredni i kulturni centar Bosanske Posavine, koji ima 87.332 stanovnika (prema posljednjem popisu stanovnitva iz 1991. godine).838 Danas BD predstavlja jedinicu lokalne samouprave, koja postoji pod suverenitetom BiH, te spada pod nadlenosti institucija BiH onako kako te nadlenosti proizlaze iz Ustava BiH. Teritorija BD je zajednika svojina (kondominij) entitet (lan VI/4. Ustava BiH). Ujedno, BD je i demilitarizovana zona. Ovaj turi opis statusa BD je rezultat mnogobrojnih dogaaja i intenzivnog pravno-politikog razvoja od 1995. godine do danas. Krenimo hronolokim redom. Za vrijeme 21-dnevnih pregovora u Dejtonu ugovorne strane nisu mogle postii sporazum o teritoriji koju danas obuhvata DB. Meutim, uesnici su se, ipak, o neemu sporazumjeli: regulisanje pitanja Brkog preputeno je naknadnoj arbitrai kako nepostojanje konsenzusa ne bi bilo prepreka za okonanje Dejtonskog mirovnog sporazuma. Pojedinosti u vezi sa arbitraom regulisane su u lanu V Aneksa 2. DMS. Dogovor sadri 5 taaka: Strane potpisnice su se sloile o obavezujuoj arbitrai spornog dijela granine linije izmeu FBiH i RS; FBiH i RS trebale su imenovati po jednog arbitra. Trei arbitar, predsjedavajui, trebalo je da bude odabran sporazumom izmeu osoba koje su imenovale potpisnice ili predsjednik Meunarodnog suda pravde, ukoliko se ne postigne sporazum; Ako se strane potpisnice ne mogu dogovoriti drugaije, postupak se treba voditi u skladu s pravilima UNCITRAL-a (eng. United Nations Commission on International Trade Law). Arbitri primjenjuju relevantna pravna naela i naela pravednosti;

838 Vie o tome vidi na slubenoj stranici Distrikta Brko: <www.brcko.org>.

Nedim Ademovi

315

Ustav Bosne i Hercegovine

Do donoenja arbitrane odluke uprava nad podrujem ostaje kao i do tada; Arbitri e objaviti svoju odluku najkasnije do 14. decembra 1996. godine, tj. godinu dana od stupanja na snagu DMS. Odluka e biti konana i obavezujua i strane potpisnice e je provesti bez odgaanja.

FBiH i RS su imenovale azima Sadikovia i Vitomira Popovia na mjesto arbitara 15. juna 1996. godine. Meunarodni sud pravde je imenovao Roberta B. Ovena (eng. Roberts B. Owen) kao treeg arbitra i predsjedavajueg Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj liniji razgranienja na podruju Brkog. Ipak, Arbitrani sud nije bio u stanju da donese odluku u predvienom roku. Zbog kanjenja, 14. februara 1997. godine je donesena Arbitrana odluka za spor o meuentitetskoj granici za podruje Brkog.839 Tom odlukom je, izmeu ostalog, naloeno Visokom predstavniku za BiH, koji je uspostavljen Aneksom 10. DMS, da imenuje svoga zamjenika (supervizora) za Brko, koji bi imao ista iroka ovlatenja kao to ima i Visoki predstavnik. Ovlatenja supervizora su izriito navedena u Dopunskoj odluci Odluke Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj granici za podruje Brkog od 15. marta 1998. godine.840
Ambasador Robert F. Farand (eng. Farrand) (SAD) imenovan je na mjesto prvog zamjenika Visokog predstavnika i supervizora za Brko na Konferenciji o implementaciji odluka za Brko, odranoj u Beu 7. marta 1997. godine, a u Brko je doao 11. aprila 1997. godine. Njega je 2. juna 2000. godine naslijedio ambasador Geri L. Metjuz (eng. Gary L. Matthews), 19. aprila 2001. godine ambasador Henri L. Klark (eng. Henry L. Clarke) i Sjuzan R. Donson (eng. Susan R. Johnson) u januaru 2004. godine. Dr. Rafi Gregorijan (eng. Raffi Gregorian) je preuzeo dunost prvog zamjenika Visokog predstavnika i supervizora za Brko u septembru 2006. godine, a njega je zamijenio ambasador Roderik Mur (eng. Roderick Moore), koji je na tu dunost stupio 20. septembra 2010. godine. Kancelarija supervizora je uspostavljena poetkom decembra 1996. godine kao Regionalna kancelarija - sjever Kancelarije Visokog predstavnika, OHR (N), i 2002. godine je preimenovana u Kancelariju za implementaciju Konane odluke za Brko.

Arbitrani tribunal je 5. marta 1999. godine donio svoju Konanu odluku za spor o meuentitetskoj granici u oblasti Brkog841 (u daljnjem tekstu: Konana odluka) sa Aneksom842 koji je izmijenjen 18. augusta 1999. godine.843 Odluke iz 1997. i 1998. godine su inkorporisane u Konanu odluku.
Konana odluka (eng. Final Award) sastoji se od 10 dijelova i 69 taaka. Konanom odlukom na prostoru bive optine Brko osnovan je BD, koji je pod iskljuivim suverenitetom BiH i kao multietnika, demokratska jedinica lokalne samouprave. Jedinstvena, multietnika demokratska Vlada, Skuptina, pravosue i jedinstvene policijske snage imaju ovlatenja irom predratne optine Brko koja su prethodno imala dva entiteta i tri bive optinske vlasti. Taka 37. i dalje Odluke se bavi pravima i dunostima supervizora od kojih je pripremanje i usvajanje novog statuta Vlade Distrikta jedno od najvanijih (taka 38). Neke smjernice za izradu statuta nalaze 839 UN Doc. S/1997/126. Dostupna na Internet-stranici: <http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/arbitration/archive.asp?sa=on>. 840 OHR, 2007; dostupna, takoe, na Internet-stranici: <http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/arbitration/archive.asp?sa=on>. 841 38 ILM 534 (1999) ili OHR, 2007; dostupna i na Internet-stranici: <http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/arbitration/default.asp?content_ id=42567>. 842 Ibid. 843 Ibid.

316

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

se i u Aneksu Konane odluke. Ovaj statut stupio je na snagu 7. decembra 1999. godine.844 U taki 58. Konana odluka izriito je ukazala da su sva normativna rjeenja u skladu sa Ustavom BiH kao dijelom DMS. To vai posebno za teritorijalno ureenje BiH prema lanu I/3. Ustava BiH, prema kojem se BiH sastoji od dva entiteta. Naime, podruje Distrikta pripada i jednom i drugom entitetu u cjelini, pa, prema tome, izriito ne predstavlja trei entitet (kondominijum). Prema lanu V stav 5. Aneksa 2. DMS, odluka je konana i obavezujua. Prema taki 61. Konane odluke, smatrae se da su oba entiteta prenijela sve svoje ingerencije u oblasti BD na Vladu Distrikta, i to od momenta koji odredi supervizor. Meutim, u skladu sa lanom III/3.a) Ustava BiH, nakon toga (prenosa), sva ovlatenja Distrikta sa ustavne take gledita i dalje e se tretirati kao dravne funkcije i ovlatenja entitet. Aneks Konane odluke ini njen sastavni dio. Aneks sadri smjernice za strukturu Distrikta, koje je supervizor uzeo u obzir pri izradi Statuta Brko Distrikta. Aneks se sastoji od 13 taaka. U taki 1. regulisano je da svi stanovnici Distrikta koji su graani BiH imaju pravo da odaberu dravljanstvo jednog od entitet (ali ne oba) bez obzira na to u kom dijelu Distrikta ive. Entiteti nee prisiljavati stanovnike Distrikta da plaaju entitetski porez i da slue obavezni vojni rok u okviru entitet. Pri sastavljanju Skuptine (taka 2) i uprave Distrikta (Izvrni odbor i upravnik Distrikta; ta. 3. i 4) supervizor moe da kreira i unese u Statut etniku formulu koja bi odvratila bilo koju etniku grupu od namjere da povea broj svojih pripadnika u Distriktu kako bi postigla iskljuivu politiku kontrolu i/ili (kumulativno ili alternativno) klauzulu o zatiti vitalnih interesa svakog naroda kao to je to regulisano i u lanu IV/3.e) Ustava BiH, a koja spreava preglasavanje u vezi sa najvanijim pitanjima svakog naroda. Taka 5. bavi se sudskim i izvrnim sistemom Distrikta. U taki 6. je predviena trolana Komisija za reviziju zakona, koja ima zadatak da priprema zakone za Distrikt. Policijska i carinska uprava su predmet ta. 8. i 9. Izborno pravo i simboli Distrikta su regulisani u ta. 10. i 11. Obrazovni sistem je etniki regulisan na jedinstven nain (taka 12). Supervizor je ovlaten da javno vlasnitvo i regulatorni sistem za javna komunalna preduzea u javnom vlasnitvu prenese na gradsku upravu.845

DB je zvanino proglaen 8. marta 2000. godine. Do tog momenta, a na osnovu Konane odluke od 5. marta 1999. godine, vlast su imala dva entiteta i tri grada (Ravne/Brko, Brka, Brko Grad), koji su bili integrisani u entitete. Preostali dio Posavskog koridora ini sastavni dio FBiH i Posavskog kantona. U sloenom ureenju BiH BD je kreiran kao posebna administrativno-teritorijalna jedinica sa specijalnim reimom.846 Tribunal je 25. juna 2007. godine donio Dopunu Konane odluke putem koje je upozorio entitete da potuju odredbe Konane odluke u smislu da nemaju nikakva ovlatenja nad Distriktom i da ovlatenja koja ima Distrikt ne mogu da prenesu na dravu. Tribunal e zadrati nadlenost sve dok: supervizor, uz saglasnost Visokog predstavnika, ne obavijesti Tribunal da su entiteti u potpunosti ispunili svoje obaveze u omoguavanju da se uspostave institucije Distrikta na nain koji je propisan Konanom odlukom i da te

844 39 ILM 879 (2000); takoe u: OHR, 2007. 845 Vie o tome vidi kod: Karpen, 2010, str. 812. i dalje. 846 Slino, Rehs, 2006, str. 59, fusnota 114. sa daljnjim uputama.

Nedim Ademovi

317

Ustav Bosne i Hercegovine

institucije funkcioniu efektivno i, po svemu sudei, trajno (taka 13. Konane odluke).

Potpuna implementacija uslova iz Konane odluke za BD je jedan od pet ciljeva i dva uslova koje je propisalo Vijee za implementaciju mira (eng. Peace Implementation Council; u daljnjem tekstu: PIC) u februaru 2008. godine kao preduslov za okonanje mandata OHR.847 Sa 1. junom 2011. godine to se jo uvijek nije desilo.

13.2. Uloga supervizora meunarodne zajednice

Vladajui organ u BD, koji ima veliku mo, jeste supervizor. Iako je njegov ured oformljen kao Ured Visokog predstavnika - sjever (eng. Office of the High Representative-North) i iako nosi oznaku zamjenik Visokog predstavnika, on faktiki nije podreen u odnosu na OHR. Supervizor u BD praktino uiva nezavisnost i regionalno ogranieno ima ista ovlatenja kao i sm Visoki predstavnik. Pravna osnova za djelovanje supervizora u BD su Aneks 10. DMS i Bonska ovlatenja.848 Prema tome, prava i dunosti koje ima OHR ima i supervizor u DB.849 Ovlatenja supervizora velikim dijelom su propisana u Konanoj odluci. Najvanije nadlenosti supervizora su: izrada plana za transformaciju Distrikta (taka 8); razvoj Distrikta (taka 9); nadgledanje koordinacije izmeu uprave Distrikta, entitet i drave (taka 10); uticaj na okonanje rada Arbitranog tribunala (taka 13); spreavanje prodaje imovine izbjeglica i raseljenih lica (taka 18); multietniki sastav gradske uprave (ta. 30, 32, 33); priprema demokratskih izbora (taka 36); uspostavljanje zajednike komisije za provoenje Konane odluke (taka 38); ukidanje meuentitetske linije razgranienja u BD (taka 39); ograniavanje ovlatenja policije (taka 40); osiguravanje demilitarizovane zone (taka 41); prevladavanje otpora novom pravnom poretku (taka 47); ohrabrivanje etnikih grupa na povratak (taka 48); utvrivanje termina do kojeg se ovlatenja entitet u Distriktu smatraju predatim (taka 61); utvrivanje prinudnih mjera i kazni u sluaju neprovoenja Konane odluke (taka 66); rezervne nadlenosti Arbitranog tribunala, ukljuujui donoenje nove konane odluke, u sluaju da ovlatenja supervizora ne budu dovoljna.

13.3. Normativni okvir i (ustavno)pravni status Distrikta Brko

Normativni okvir BD, kao, uostalom, i cijele BiH, karakterie sukob meunarodnog i domaeg prava. Kada je u pitanju BD, tavie, meunarodno pravo moda i dominira. To znai da je dobar dio normativnog ureenja dijela
847 Vie o tome vidi na slubenoj stranici Distrikta Brko: <www.brcko.org>. 848 Karpen, 2010, str. 828. i dalje. 849 Taka 24. Dopunske odluke Arbitrane odluke za spor o meuentitetskoj granici na podruju Brkog od 15. marta 1998. godine.

318

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

drave, koji se zove BD, baziran na meunarodnom pravu. Taj zakljuak vai bez obzira na to da li je meunarodno pravo pravna osnova za funkcionisanje drave i njenih organa (status, organizacija, nadlenosti itd.), ili samo pravna osnova za privremena rjeenja intervencionizma predstavnika meunarodne zajednice u domai pravni sistem, prije svega, Visokog predstavnika. Meunarodno pravo koje je bitno za BD obuhvata, izmeu ostalog, tri relevantna dokumenta: DMS od 14. decembra 1995. godine i sve njegove anekse, ukljuujui Ustav BiH kada se posmatra kao dio DMS, tj. meunarodnog ugovora; Konanu odluku Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj granici u oblasti Brkog od 5. marta 1999. godine, konano dopunjenu 25. juna 2007. godine, donesenu na osnovu lana V Aneksa 2. DMS.

Bosanskohercegovaki, nacionalni, propisi koji su bitni za BD obuhvataju, izmeu ostalog: Ustav BiH, kada se posmatra kao najvii domai pravni akt; ustave entitet; Statut Distrikta Brko od 8. marta 2000. godine.850

Mnogi e se sloiti sa zakljukom da su ustavnopravna i, uopte, normativna rjeenja za status BD veoma komplikovana.851 Normativno odreenje statusa BD poeemo sa Konanom odlukom.

13.3.1. lan V Aneksa 2. DMS

Kao to je u uvodnom tekstu naglaeno, lan V Aneksa 2. DMS regulie obavezu strana potpisnica ovog aneksa (RBiH, FBiH i RS) da putem arbitrae rijee pitanje dijela granine linije izmeu entitet u podruju Brkog. S obzirom na to da pojedini aneksi DMS imaju isti normativno-hijerarhijski nivo kao i sm Ustav BiH, jasno je da ta obaveza arbitranog rjeenja ima veoma veliki znaaj.

13.3.2. Konana odluka

Na osnovu ta. 9. i 10. Konane odluke,852 BD je jedinstvena administrativna cjelina pod ekskluzivnim suverenitetom drave BiH. BD je teritorija nezavisna u odnosu na oba entiteta, u smislu da su sva ovlatenja prenesena na sm Distrikt. U dravno-teritorijalnom smislu, prema taki 11. Konane odluke, Brko predstavlja kondominijum (zajednika svojina) oba entiteta. Naime, kako teritorija FBiH, tako i teritorija RS obuhvata cijeli Distrikt.853 U tom sluaju teritorija FBiH sa cijelim BD ini 51% dravne teritorije, a teritorija RS sa cijelim BD ini 49% dravne teritorije, to predstavlja taan omjer entitetskih teritorija
850 851 852 853 Sl. gl. DB broj 1/00. Pregled miljenja vidi i kod: Karpen, 2010, str. 814. i dalje. 38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007. Taka 11. Konane odluke.

Nedim Ademovi

319

Ustav Bosne i Hercegovine

u BiH. Nosioci nadlenosti u BD su iskljuivo supervizor i gradska uprava. Zbog toga, on predstavlja neku vrstu specifine tree administrativno-teritorijalne cjeline. BD je multietnika jedinica i etnika podjela nije dozvoljena.

13.3.3. Ustav BiH

Poloaj i status BD, kakvi su prethodno opisani, na identian nain proizlaze i iz lana VI/4. Ustava BiH. To je i logino, zato to ustavnopravni poloaj BD nije rijeen sve do 2009. godine, kada je PSBiH usvojila Amandman I na Ustav BiH, kojim je rjeenje za BD iz Konane odluke inkorporisala u Ustav BiH. Time je BD dobio i ustavnopravni status. S obzirom na to da Ustav BiH definie status BD na nain koji odgovara Konanoj odluci, ta odredba znai da su status i nadlenosti konano utvreni Konanom odlukom i da se novim izmjenama Ustava BiH oni ne mogu izmijeniti. Prema navedenom lanu VI/4. Ustava BiH, BD se nalazi pod suverenitetom BiH i potpada pod nadlenosti institucija BiH onako kako te nadlenosti proizlaze iz Ustava BiH, ija je teritorija u zajednikoj svojini (kondominijumu) entitet. BD je jedinica lokalne samouprave sa vlastitim institucijama, zakonima i propisima i sa ovlatenjima i statusom konano propisanim odlukama Arbitranog tribunala za spor u vezi s meuentitetskom linijom razgranienja u oblasti Brkog. Odnos izmeu BD i institucija BiH i entitet moe se dalje urediti zakonom koji donosi PSBiH. Status BD titi USBiH tako to je jedini nadlean da rjeava sporove koji se mogu javiti izmeu jednog ili vie entiteta i BD ili izmeu BiH i BD prema Ustavu BiH i odlukama Arbitranog tribunala. Taj postupak mogu pokrenuti ne samo oni koji su ovlateni pokretai postupaka iz lana VI/3.a) Ustava BiH ve i jedna petina izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda u Skuptini DB.
Obaveza ustavnopravnog rjeenja BD je jedna od neophodnih pretpostavki da bi se okonala ovlatenja Arbitranog tribunala za Brko, i to na nain koji se predvia u taki 13. same Konane odluke. Prema toj taki, oba entiteta treba da bez odgaanja provedu [] konanu i obavezujuu odluku Tribunala. Arbitrani tribunal treba da postoji sve dok supervizor, u saglasnosti sa Visokim predstavnikom, ne saopti Tribunalu da su oba entiteta ispunila svoje obaveze u vezi sa osnivanjem Distrikta, da su organi Distrikta djelotvorni, te da mogu trajno funkcionisati. Do tog momenta Arbitrani tribunal zadrava pravo da mijenja Konanu odluku i, ako je nuno, da dodijeli podruje Distrikta u potpunosti ili djelimino jednom entitetu. Prema tome, dopune Ustava BiH predstavljaju daljnji razvoj odredaba lana V Aneksa 2. DMS, prema kojim su od sada status, prava i obaveze Distrikta ustavnopravno utvreni i koje USBiH titi na dravnom nivou.854

13.3.4. Ustavi entitet

Bez obzira na to to je BD pod ekskluzivnim suverenitetom drave BiH, a ustavi entitet se direktno ne primjenjuju u BD, oni se, kao, uostalom, i cjelokupan pravni sistem entitet, moraju uzeti u obzir. S jedne strane, sa ustavne take gledita, ovlatenja BD i dalje e predstavljati ovlatenja entitet (taka 61. Konane odluke). Daljnji bitan razlog jeste to to se ovlatenja moraju provoditi
854 Karpen, 2010, str. 818.

320

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

uz stalnu koordinaciju sa entitetskim upravama, a to supervizor ima pravo nadgledati (lan 10. Konane odluke). Osim toga, do odreenog momenta pravo entitet je vailo na teritoriji DB. Konano, postoje posebne odredbe u vezi sa samostalnom policijom BD i pravom prolaza za Vojsku RS.855

13.3.5. Statut Distrikta Brko

Konana odluka Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj granici u oblasti Brkog od 5. marta 1999. godine sadravala je odreene zadatke za osnivanje BD i utvrivanje sadraja Statuta, kao osnovnog akta njegovog poretka. Supervizor je donio Statut Distrikta Brko 8. marta 2000. godine. Statut je stupio na snagu nakon objavljivanja, tj. 9. marta 2000. godine.856 Istovremeno su imenovani funkcioneri upravne vlasti DB. Time je BD osnovan. Statut nema rang ustavnog akta to je bitna razlika u odnosu na status entitet. S druge strane, Statut slino kao i ustavni akt predstavlja pravnu osnovu DB. Naime, on regulie pravna pitanja: dravljanstvo, vojnu obavezu, podjelu vlasti, zakonodavnu nadlenost, zadatke pravosua, koja su, takoe, regulisana i u entitetskim ustavima. Pri tome oba entiteta su prenijela svoje ustavnopravne nadlenosti na DB. Takoe, na osnovu lana 1. stav 5. Statuta, osnovni princip za BD koji regulie pitanje njegovog statusa ne podlijee izmjenama. Ti argumenti govore u prilog zakljuku da Statut de facto ima slinu pravnu osnovu kao i ustavi entitet. U vaeoj formi, Statut ima sedam glava i 79 lanova. Prema lanu 1. stav 1. Statuta, BD je jedinstvena administrativna jedinica lokalne samouprave. Kada je u pitanju lokalna samouprava, ovlatenja BD proizlaze iz toga to je svaki od entiteta delegirao Vladi BD sva svoja ovlatenja u vezi sa upravom koja su prethodno vrili dva entiteta i tri opinske vlasti na teritoriji predratne optine Brko (stav 2). U okviru BD entiteti samo izvravaju one funkcije i ovlatenja koji su im povjereni prema tekstu Statuta od 8. marta 2000. godine. Nijednom od entiteta vlasti Distrikta nee dodijeliti ili povjeriti bilo koju funkciju upravljanja ili ovlatenje koje nije posebno dodijeljeno ili povjereno prema Statutu od 8. marta 2000. godine (stav 3). Prema tome, entiteti su zadrali ovlatenja koja su imali do stupanja na snagu Statuta u formi od 8. marta 2000. godine samo u onoj mjeri u kojoj je to dozvoljavao Statut. Na osnovu lana 4. Statuta, Ustav BiH, kao i vaei zakoni i odluke institucija BiH direktno su primjenljivi na cijeloj teritoriji Distrikta. Zakoni i odluke svih vlasti BD moraju biti u skladu sa vaeim zakonima i odlukama institucija BiH. Sve odluke Tribunala za spor o meuentitetskoj liniji razgranienja u oblasti Brkog i svi nalozi supervizora za Brko imaju veu pravnu snagu u odnosu na sve druge pravne akte bilo koje vrste koji nisu u skladu sa njima u mjeri u kojoj bi, inae, imali pravno djejstvo u Distriktu, ukljuujui odredbe Statuta BD (stav 6). Prema lanu 5. Statuta, BD je pravno lice i posjeduje pravnu sposobnost neophodnu da obavlja svoje funkcije. BD predstavlja gradonaelnik. Nadlenosti
855 38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007. 856 Sl. gl. DB br. 1/00, 7/04 i 25/05. Revidirani statut Distrikta Brko je objavljen u Sl. gl. DB broj 17/08, a preieni tekst u Sl. gl. DB broj 39/09.

Nedim Ademovi

321

Ustav Bosne i Hercegovine

BD su propisane u lanu 8. Statuta. lan 9. Statuta daje pravo BD da zakljui sporazume o saradnji sa entitetima radi olakanja ostvarivanja svojih funkcija i ovlatenja u skladu sa Statutom i zakonom. Svaki stanovnik BD ima pravo da izabere entitetsko dravljanstvo (lan 12). Iako Statut ne sadri opsean katalog, osnovna prava i slobode su navedeni u lanu 13. Statuta. Pri tome se mora naglasiti da taj lan navodi da se garantuju sva prava iz EKLJP i iz Ustava BiH, bez bilo kakve diskriminacije, to znatno obogauje oblast zatite ljudskih prava i sloboda. Sljedei dijelovi Statuta su posveeni javnoj vlasti: Glava III, Poglavlje B Skuptina Distrikta, Poglavlje C Vlada i javna uprava, dalje, kao posebno upravno podruje Glava IV Policija i, konano, Glava V Pravosue, a koji su znaajni za dio o organizaciji DB.

13.4. Zatita statusa Distrikta Brko pred USBiH

Kao to smo prethodno rekli, status BD i njegova ovlatenja regulisani su iskljuivo Konanom odlukom Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj granici u oblasti Brkog od 5. marta 1999. godine, konano dopunjenom 25. juna 2007. godine. Ta odluka donesena je na osnovu lana V Aneksa 2. DMS. Nakon to je status BD dobio ustavnopravni rang putem Amandmana I na Ustav BiH, USBiH je zaduen za zatitu tog statusa. Naime, prema lanu VI/4. Ustava BiH, USBiH je nadlean da odluuje o bilo kakvom sporu u vezi sa zatitom utvrenog statusa i ovlatenja DB. Meutim, spor se mora javiti izmeu jednog ili oba entiteta i BD (sluaj 1) ili izmeu BiH i BD (sluaj 2). Dalje, osim to spor mora nastati izmeu ovih strana, spor se mora ticati pitanja iz Ustava BiH i odluk Arbitranog tribunala. Svaki takav spor ne moe svako pokrenuti, ve samo veina poslanika u Skuptini BD koja ukljuuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda, te ovlateni podnosioci zahtjeva za rjeavanje sporova prema lanu VI/3.a) Ustava BiH, a to su: lan Predsjednitva, predsjedavajui Vijea ministara, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skuptine; jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skuptine, ili jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta. Prema tome, da bi USBiH bio nadlean za zatitu statusa BD i njegovih ovlatenja, moraju biti ispunjene odreene pretpostavke. Ukoliko nisu ispunjene te pretpostavke, USBiH ne moe odluivati u meritumu. Te pretpostavke su: postupak je pokrenuo lan Predsjednitva, predsjedavajui VM, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma PSBiH; jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma PSBiH, jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta ili veina poslanika u Skuptini BD koja ukljuuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda (uslov 1); u vezi sa sporom (uslov 2); izmeu jednog ili oba entiteta i BD ili izmeu BiH i BD (uslov 3); u vezi sa pitanjem iz Ustava BiH ili sa odlukama Arbitranog tribunala (uslov 4).

322

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

13.5. Organizacija i funkcionisanje Distrikta Brko

13.5.1. Uvod
Slino kao i entiteti i drava, BD se zasniva na podjeli vlasti: zakonodavnu vlast vri Skuptina Distrikta. Izvrnu vlast vri Vlada Distrikta. Sudsku vlast vre sudovi Distrikta (lan 19. Statuta). lan 21. odreuje da se zapoljavanje u javnom sektoru Distrikta vri na osnovu profesionalnih sposobnosti, putem javnog konkursa, ali da zaposleni moraju da odraavaju sastav stanovnitva, tj. etnikih grupa u Distriktu. Isti princip vai pri izboru Vlade Distrikta i javne uprave (lan 47. Statuta). Takva odredba bez posebne kvote zastupljenosti pojedinih etnikih grupa i bez posebne formule rasporeivanja, ve vie kao uoptena obaveza uvaavanja vai i za svu upravu Distrikta (uporedi lan 48). Na neki nain takve odredbe su replika lana IX/3. Ustava BiH. Javna vlast je uspostavljena veoma brzo nakon donoenja Konane odluke. Supervizor je 1999. godine postavio provizornu gradsku upravu i Skuptinu (Vijee). Prvi put Vijee je birano 2004. godine. Komisija za reviziju zakona (lan 64) je, takoe, vrlo brzo preuzela svoje zadatke.857 Prelazne odredbe Statuta sadre neke vane norme. Tako, prema lanu 70. Statuta (od 8. marta 2000. godine), pravo entitet ostaje na snazi u Distriktu Brko dok se ne stavi van snage pravnim aktima Distrikta. lan 76. Statuta u dananjoj formi858 propisuje da entitetski zakoni i propisi imaju pravno djejstvo na teritoriji Distrikta, zato to je tako naloio supervizor svojim nalogom, inae se ukidaju entitetski zakoni na podruju DB. Istim lanom supervizor je proglasio prestanak pravnog znaaja meuentitetske linije razgranienja u Distriktu od 4. augusta 2006. godine. Stupanjem na snagu Statuta 9. marta 2000. godine prestale su da postoje sve optinske administracije na teritoriji BD (lan 71. stav 1; dananji lan 77. stav 1). Prema lanu 71. stav 2. Statuta (dananji lan 77. stav 2), BD je pravni sljednik dijela Optine Brko u RS, kao i administrativnih aranmana Brka i Ravne-Brko u FBiH. Svi ugovori i sporazumi koje su zakljuile optinske vlasti bie ispitani, otkazani ili ponovo sklopljeni (lan 71. stav 3; dananji lan 77. stav 3). Neokonani postupci bie zavreni prema pravu BD (lan 72).

13.5.2. Skuptina Distrikta

Prema lanu 22. Statuta, Skuptina BD je zakonodavno tijelo iji mandat traje etiri godine. Ona odreuje smjernice politike i ima uobiajene parlamentarne nadlenosti, kao to su usvajanje Statuta, zakona i budeta, izbor i razrjeenje predsjednika i potpredsjednika Skuptine i gradonaelnika BD, nadgledanje rada Vlade BD i cjelokupne uprave Distrikta, pokretanje spora pred USBiH u skladu sa lanom VI/4. Ustava BiH itd. Skuptina se sastoji od 31 poslanika od kojih dva predstavljaju nacionalne manjine. Zastupnici se biraju na optim, slobodnim, javnim i neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa
857 Karpen, 2010, str. 824. 858 Preieni tekst objavljen u Sl. gl. DB broj 39/09.

Nedim Ademovi

323

Ustav Bosne i Hercegovine

zakonima BiH i BD (lan 23). Prema Izbornom zakonu, primjenjuju se DOndtov (fran. dHondt) izborni postupak i sistem. Skuptina zasjeda najmanje dva puta mjeseno (lan 24). Skuptina ima svog predsjednika i potpredsjednika. Predsjednik se bira 3/5 veinom glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika (l. 28. i 29). Skuptina usvaja odluku ukoliko sjednici prisustvuje vie od polovine ukupnog broja izabranih zastupnika Skuptine (kvorum: 16 od 31; lan 32). Skuptina ima etiri naina glasanja. U principu, odluke se usvajaju javnim glasanjem, prostom veinom glasova zastupnika koji su prisutni i koji glasaju. Pri utvrivanju veine suzdrani glasovi se ne uzimaju u obzir (lan 32. stav 2). Meutim, u odreenim sluajevima, bitnim za BD, odluke se usvajaju tropetinskom veinom glasova zastupnika koji su prisutni i koji glasaju: usvajanje Poslovnika, usvajanje i izmjena zakona, budeta itd. (lan 32. stav 2). Skuptina donosi odluke tropetinskom veinom glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika (19 od 31 zastupnika) u sluajevima kada se odluke tiu: razrjeenja sa dunosti predsjednika ili potpredsjednika Skuptine u skladu sa lanom 30. Statuta; razrjeenja sa dunosti gradonaelnika u skladu sa lanom 59. stav 1. Statuta; prava veta Skuptine na imenovanje i razrjeenje zamjenika gradonaelnika, glavnog koordinatora Vlade ili efova odjeljenja od gradonaelnika u skladu sa lanom 47. stav 1. Statuta; prava veta Skuptine na imenovanje savjetnika gradonaelnika u skladu sa lanom 46. stav 3. Statuta. Odluke u vezi sa usvajanjem, te izmjenama i dopunama Statuta, kao i odluke donesene prema lanu 77. stav 3. Statuta (otkazivanje ugovora) zahtijevaju troetvrtinsku veinu glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika (24 od 31 zastupnika). Prema lanu 39, zakoni ne smiju imati retroaktivno djelovanje. Vai princip nullum criment sine lega nulla poena sine lege. Odreeni uslovi su mogui kada su u pitanju steena privatna prava. 13.5.2.1. Zatita od preglasavanja konstitutivnih naroda u Skuptini lan 33.a Statuta propisuje zatitni mehanizam od preglasavanja konstitutivnih naroda. Time je propisan poseban nain donoenja odluka za odreene sluajeve, kakve ne nalazimo na dravnom nivou ili u entitetima. Ti mehanizmi se primjenjuju samo u odreenim sluajevima. To su: usvajanje i izmjene Statuta; usvajanje i izmjene Poslovnika o radu Skuptine; usvajanje i izmjene zakona ili odluka koje su predloili zastupnici u vezi sa pitanjima koja bi, inae, bila predmet afirmativnog glasanja u Vladi u skladu sa lanom 53. stav 2. Statuta (donoenje zakona u vezi sa budetom,

324

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

prostorno-planskom dokumentacijom i nacrtima zakona i izmjenama zakona iz obrazovanja, religije, jezika i kulture); usvajanje amandmana koje su predloili zastupnici izmeu dva itanja zakona ili odluka koje su bile predmet afirmativnog glasanja u Vladi u skladu sa lanom 53. stav 2. Statuta; usvajanje i izmjene zakona Distrikta kojima se ureuje rad Vlade Distrikta u dijelu kojim se regulie pitanje afirmativnih glasova lanova Vlade Distrikta, shodno lanu 53. stav 2. Statuta; odluke donesene shodno lanu 33. stav 1.d) do g) (izbor i razrjeenja svih osoba koje bira Skuptina u skladu sa Statutom i zakonom, izuzev l. 29. i 57. ovog statuta; saglasnosti koje daje Skuptina na imenovanje ili razrjeenje zvaninika u skladu sa Statutom i zakonom; prava veta Skuptine na imenovanje i razrjeenje zvaninika u skladu sa Statutom i zakonom, izuzev l. 46. stav 3. i 47. stav 1. Statuta; odluke o razrjeenju lanova upravnih odbora javnih preduzea u skladu sa lanom 61. stav 1. Statuta); odluke donesene shodno lanu 33. stav 2.a) i b) (Poslovnik i budet); nacionalni praznici i spomenici i sporazumi shodno lanu 9. Statuta (saradnja sa entitetima i optinama).

U navedenim sluajevima, pored nune veine propisane Statutom, potrebni su afirmativni glasovi najmanje jedne treine zastupnika svakog od konstitutivnih naroda koji su prisutni i koji glasaju za odluke Skuptine. Minimum od jedne treine afirmativnih glasova koji je potreban nee ni u kom sluaju iznositi vie od tri glasa. U sluaju da, zbog opravdanih razloga, sjednici Skuptine ne prisustvuje vie od dva zastupnika iz jednog konstitutivnog naroda u trenutku kada se odluuje o navedenim pitanjima, razmatranje i glasanje o predmetnim odlukama se odgaa dok najmanje tri zastupnika iz reda tog konstitutivnog naroda ne budu prisutna na sjednici Skuptine. U takvim situacijama detaljan postupak se propisuje u Poslovniku o radu Skuptine. U sluaju da sjednici Skuptine prisustvuju od tri do pet zastupnika iz jednog konstitutivnog naroda, jedan afirmativni glas smatra se kao jedna treina afirmativnih glasova potrebnih u skladu sa stavom 1. ovog lana. U sluaju da sjednici Skuptine prisustvuje od est do osam zastupnika iz jednog konstitutivnog naroda, dva afirmativna glasa smatraju se kao jedna treina afirmativnih glasova potrebnih u skladu sa stavom 1. ovog lana. Suzdrani glasovi uzimaju se u obzir pri utvrivanju kvoruma, ali se ne uzimaju u obzir pri utvrivanju veine, niti se ubrajaju u ukupan broj glasova potrebnih za usvajanje odluka Skuptine u skladu sa stavom 1. ovog lana.

13.5.3. Vlada Distrikta Brko i javna uprava

Upravi Distrikta Brko je posveena Glava III, Poglavlje C, Statuta. Prema lanu 45. Statuta, Upravu ine Vlada BD i javna uprava. Vladu BD ine: gradonaelnik, zamjenik gradonaelnika, glavni koordinator Vlade i efovi odjeljenja. Gradonaelnika bira Skuptina i on moe biti ponovo

Nedim Ademovi

325

Ustav Bosne i Hercegovine

izabran. Gradonaelnik obavlja svoje dunosti za vrijeme mandata Skuptine koja ga je izabrala i ostaje na funkciji do izbora novog gradonaelnika. Gradonaelnik bira zamjenika gradonaelnika, glavnog koordinatora Vlade (koordinie rad odjeljenja Vlade ukoliko se radi o interresornim poslovima) i efove odjeljenja. Ipak, pri njihovom izboru Skuptina moe staviti veto u roku od 15 dana od dostavljanja odluke Skuptini ukoliko takvu odluku podre najmanje tri petine svih zastupnika. Prema lanu 47. stav 1, pri izboru navedenih lica gradonaelnik mora voditi rauna o nacionalnom sastavu stanovnitva. Gradonaelnik organizuje odjeljenja Vlade Distrikta (maksimalno 12; lan 47. stav 5), te donosi organizacioni plan u kojem odjeljenja Vlade Distrikta ustrojava tako da su njime pokrivene sve funkcije i ovlatenja Distrikta, ne ukljuujui one funkcije i ovlatenja koja vre javna preduzea, Direkcija za finansije Distrikta (lan 48), Kancelarija za upravljanje javnom imovinom (lan 49) i Kancelarija koordinatora za Distrikt Brko pri VM (lan 50). Prema istom lanu, javnu upravu ine: odjeljenja Vlade Distrikta, Kancelarija gradonaelnika, Direkcija za finansije Distrikta (lan 48), Kancelarija za upravljanje javnom imovinom (lan 49), Kancelarija koordinatora za BD pri VM i ostali organi uprave kada je to predvieno zakonom (lan 45). Slino kao to je predvieno za Skuptinu, u lanu 53. stav 2. Statut inkorporie zatitni mehanizam od preglasavanja konstitutivnih naroda u sluaju da Vlada usvaja prijedlog zakona u vezi sa budetom, prostorno-planskom dokumentacijom i nacrtima zakona i izmjenama zakona iz obrazovanja, religije, jezika i kulture. Procedura je ista kao u lanu 33.a Statuta.

13.5.4. Policija Distrikta Brko

S obzirom na prioritetno pitanje sigurnosti i reda, Policiji BD je posveena cijela Glava IV Statuta. BD ima vlastitu policiju (lan 62). efa policije imenuje i razrjeava gradonaelnik uz saglasnost Skuptine na osnovu kriterija strunosti (lan 64). U sluaju potjere za licima osumnjienim za krivina djela (lan 61) policija Distrikta i policijski organi entitet sarauju pri provoenju zakona. Prema tome, djelotvornost policijskih snaga zavisi od modela i efikasnosti policijske saradnje.

13.5.5. Pravosue Distrikta Brko

DB ima organizovan cjelokupan sistem pravosua: (a) sudove, (b) Tuilatvo, (c) Pravobranilatvo, (d) posebnu Kancelariju za pravnu pomo, te (e) advokaturu. DB ima vlastite sudove, koji su nezavisni i nepristrasni. To su Osnovni sud i Apelacioni sud. Prema lanu 66. Statuta, sudovi BD sude u skladu sa (a) odlukama Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj liniji razgranienja u oblasti Brkog i (b) nalozima supervizora koji su doneseni u skladu sa tim, (c) Ustavom i (d) zakonima Bosne i Hercegovine, (e) Statutom i (f) zakonima Distrikta. To je, ujedno, i pravna osnova za odluivanje sudova u DB. Sudovi Distrikta imaju optu nadlenost. Osnivanje, organizacija i nadlenost sudova

326

Nedim Ademovi

Distrikt Brko - jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH

Distrikta utvruju se zakonom DB. lan 40. regulie postupak normativne kontrole. Sudovi BD imaju pravo tzv. incidentalne kontrole statutarne i zakonske usklaenosti, tj. da odlue da li su zakoni saglasni sa Statutom, a podzakonski akti sa zakonoma DB. To je izuzetak u odnosu na sve druge sudove u dravi, jer to pravo imaju iskljuivo ustavni sudovi. S obzirom na to da BD nema ustavni sud, a ima nezavisan pravni sistem u odnosu na entitete, predvieno je da redovni sudovi imaju nadlenost da kontroliu statatuarnu i zakonsku normativnu usklaenost, to podsjea na ameriki pravni sistem (eng. judical review). Prema lanu 70. Statuta, VSTV je nadleno, izmeu ostalog, za imenovanje i razrjeenje sudija i tuilaca BD prema odredbama ovog statuta i primjenjivim zakonima BiH. Prema lanu 67. Statuta, BD ima svoje Tuilatvo, koje je nezavisno u odnosu na sudstvo i Policiju Distrikta. Osnivanje, organizacija i nadlenost Tuilatva Distrikta utvruju se zakonom. Tuilatvo Distrikta goni poinioce krivinih djela i obavlja ostale funkcije nepristrasno u skladu sa Ustavom BiH i zakonima BiH, Statutom BD i zakonima DB. Prema lanu 68. Statuta, Pravobranilatvo je institucija uspostavljena zakonom Distrikta. Ono je nezavisno u odnosu na zakonodavnu, sudsku i izvrnu vlast i Policiju DB. Pravobranilatvu titi interese BD, prije svega, imovinu Distrikta. Ima pravo da pokree postupke radi zatite BD, ali i protiv Distrikta ako je to potrebno, te da zastupa Distrikt u sudskim postupcima u BD i cijeloj BiH. Advokati BD se naroito opiru realizaciji i provoenju rezultata Komisije za pravosue. Trebalo je dosta vremena i novca da bi se osnovala Advokatska komora BD, a prema uzoru na Ameriku advokatsku komoru (eng. American Bar Association). Za pravosue BD posebno je znaajna nezavisna Pravosudna komisija (lan 71. i dalje). Ta komisija je nadlena za: obezbjeivanje nezavisnosti pravosudnih organa (sudstva, Kancelarije za pravnu pomo, Pravobranilatva i Tuilatva DB); obezbjeivanje strunog usavravanja sudija, advokata Kancelarije za pravnu pomo, pravobranioca i njegovih zamjenika i tuilaca koje je potrebno kako bi izvravali svoje zadatke; donoenje i provoenje etikih kodeksa zaposlenih u sudstvu BD (ne ukljuujui sudije i tuioce), Pravobranilatva, Kancelarije za pravnu pomo i Tuilatva BD, ukljuujui pokretanje disciplinskih postupaka zbog krenja ovih kodeksa; imenovanje i razrjeenje pravobranioca i njegovih zamjenika; imenovanje i razrjeenje administrativnog osoblja sudova, pravosudnih organa (Tuilatva i Pravobranilatva BD i osoblja Kancelarije za pravnu pomo); pripremu i dostavljanje Skuptini zakona koji se odnose na organizaciju i rad sudstva BD, Kancelarije za pravnu pomo, Tuilatva i Pravobranilatva BD, kao i na regulisanje rada advokata i notara u DB; imenovanje notara i regulisanje rada notara u DB;

Nedim Ademovi

327

Ustav Bosne i Hercegovine

pripremanje i predlaganje Skuptini onog dijela budeta BD kojim se obezbjeuju operativni trokovi za sudstvo BD i ostale institucije BD iz Poglavlja V Statuta, te ostala pitanja koja budu utvrena zakonima i propisima DB.

DB nema svoju notarsku komoru, jer su notari BD upisani u notarske komore entitet. Meutim, BD je donio niz svojih propisa kojima se regulie ta djelatnost. Najvaniji je Zakon o notarima BD,859 kojim se, izmeu ostalog, reguliu organizacija, ovlatenje, nain rada, kao i druga pitanja znaajna za rad notara na teritoriji DB.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Zato je bilo sporno pitanje BD u Dejtonu? ta je to Konana odluka Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj granici u oblasti Brkog od 5. marta 1999. godine? Kada je BD zvanino proglaen? Kakva je uloga meunarodnog supervizora u BD? Koje je relevantno meunarodno, a koje nacionalno pravo u BD? Kako je regulisan ustavnopravni status BD i ko titi taj status? Koji su osnovni organi u BD i kako se oni biraju? Na koji nain Statut BD titi interese konstitutivnih naroda? Da li BD ima svoje vlastite policijske snage?

859 Sl. gl. DB br. 9/03 i 17/06.

328

Nedim Ademovi

Prilog I: Ustav Federacije Bosne i Hercegovine 1. Ustavnopravni razvoj

1.1. Razvoj ustavnopravnih struktura do Dejtonskog ustava iz 1995. godine
Nakon objavljivanja Vens-Ovenovog (eng. Vance-Owen) mirovnog plana, rat u ratu, koji je poeo 1993. godine izmeu jedinica Hrvatskog vijea obrane (u daljnjem tekstu: HVO) i Armije BiH, zavren je u martu 1994. godine snanim pritiskom amerike administracije da se zakljui Vaingtonski sporazum860 i osnuje FBiH. Osnovni cilj ovog sporazuma je bilo okonanje sukoba izmeu politikog i vojnog vodstva, s jedne strane, Hrvata u BiH, a, s druge strane, cijele drave (RBiH) u kojoj su dominirali Muslimani, i to tako to bi se jedan federalni savez uobliio u dravnopravnu formu. Taj model trebalo je da bude primijenjen i na konani mirovni sporazum za BiH (o istoriji DMS vidi osnovni tekst na str. 31.). Na osnovu navedenog, jasno je da su u izvorni Ustav FBiH,861 koji je bio dio Vaingtonskog sporazuma, bili uvedeni etno-nacionalni i federalni elementi osnovne ustavnopravne strukture za organizaciju triju dravnih vlasti zakonodavne, egzekutivne i sudske koji dominiraju i danas ne samo u Ustavu FBiH ve i u Ustavu cijele drave BiH (Ustav BiH). Spomenuta osnovna ustavnopravna struktura vidljiva je u izvornom tekstu lana 1. Ustava FBiH, koji expressis verbis glasi:
lan 1. Bonjaci i Hrvati kao konstitutivni narodi, zajedno sa ostalima, i graani Republike Bosne i Hercegovine, ostvarujui svoja suverena prava, preoblikuju unutranju strukturu teritorija s veinskim bonjakim i hrvatskim stanovnitvom u Republici Bosni i Hercegovini u Federaciju Bosne i Hercegovine koja se sastoji od federalnih jedinica sa jednakim pravima i odgovornostima. Odluke o ustavnom statusu teritorije Republike Bosne i Hercegovine sa veinskim srpskim stanovnitvom bit e donesene u toku pregovora o miru na Meunarodnoj konferenciji o bivoj Jugoslaviji.

Pravno priznanje Bonjaka i Hrvata kao konstitutivnih naroda i podjela teritorije RBiH prema etnikoj zastupljenosti stanovnitva jasno polaze od toga da je FBiH zamiljena kao binacionalni dio drave Bosne i Hercegovine. Izvorno, samo su Bonjaci i Hrvati bili tzv. konstitutivni narodi. Naknadno, nakon
860 Od 18.3.1994. godine. 861 Sl. n. FBiH broj 1/94.

Joseph Marko

329

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

donoenja Odluke USBiH broj U 5/98-III, i Srbi su proglaeni konstitutivnim narodom u FBiH. To znai da je FBiH postala multinacionalni entitet, jer konstitutivni narodi i Ostali imaju ravnopravan status.
Analizirajui istorijski razvoj u Evropi, te ustavnu teoriju, mogu se razlikovati dva modela nacije. Francuski model nacije, koji je uvela Francuska revolucija 1789. godine, pojam nacije definie kao zbir svih francuskih dravljana. Prema tome, svaki dravljanin Francuske je, Francuz, bez obzira na to kojoj religiji ili kojoj jezikoj zajednici pripadao. Shodno tome, u francuskom pravnom sistemu teoretski ne postoje nacionalne manjine. Taj model se esto oznaava i kao politiki model nacije. Njemaki model nacije, koji je razvijen u 19. vijeku, pojam nacije definie na etniki nain. Prema tome, svaka osoba koja govori njemakim jezikom kao maternjim jezikom pripada njemakoj naciji bez obzira na to da li je njemaki dravljanin ili ne. U centralnoistonoj i jugoistonoj Evropi taj etno-nacionalni model je prihvaen krajem 19. vijeka i nakon Prvog svjetskog rata, kada su propala rusko, osmansko i habzburko carstvo, te kada su se na tim podrujima formirale nove drave. Uprkos formiranju takvih etno-nacionalnih drava, nijedna od tih drava nije bila etniki homogena. Upravo zbog toga, u tim dravama i danas postoje mnogobrojne nacionalne manjine koje je potrebno tititi.

Od samog poetka drugi bitan element strukture ustavnopravne organizacije FBiH je bilo etniko predstavljanje konstitutivnih naroda u organima vlasti FBiH, koji je na taj nain slijedio model konsocijativne demokratije. Uporeujui funkcionisanje dravnog ureenja vicarske, Austrije i Holandije, 60. i 70. godina 20. vijeka taj model su razvili Gerhard Lembruh (njem. Lehmbruch) i Arend Liphar (hol. Lijphart) kao demokratsku alternativu anglosaksonskom modelu demokratske vladavine veine (uporedi osnovni tekst na str. 6 i 59.). Prema modelu konsocijativne demokratije, osnovna funkcija etnikog predstavljanja u dravnim organima religijski, jeziki ili etniki podijeljenih drutava jesu podjela i zajedniko izvravanje dravne vlasti. Na taj nain nijedna od konstitutivnih grupa u drutvu nee biti iskljuena iz vrenja vlasti kao to bi to bio sluaj kada bi se primjenjivao demokratski model vladavine veine. S take gledita istorije i teorije ustavnog prava, federalizam i etnonacionalizam su dvije pravno i politiki razliite kategorije, koje se tipski moraju razdvojiti. Tek ukoliko slijedimo tu metodoloku osnovu, mogue je komparativnopravno predstaviti i objasniti razvoj ustavnopravnih struktura u FBiH. Da li oblik dravnog ureenja slijedi princip teritorijalnog federalizma ili model etnike konsocijativne demokratije ili oba modela, jasno se moe prepoznati na osnovu organizacione strukture parlamenta i odgovarajui na pitanje: Koga ili ta predstavlja drugi dom parlamenta? Tako, senatori amerikog Senata u zakonodavstvu saveznog/federalnog nivoa vlasti predstavljaju savezne drave iz kojih su birani, a ne etnike ili druge grupe. Suprotno tome, Senat Belgije, koja je 1993. godine pretvorena u saveznu dravu, sastavljen je od lanova koje biraju holandska, flamanska i njemaka zajednica, tj. izborna jedinica, tako da senatori ne predstavljaju teritorijalne federalne jedinice, ve jezike zajednice. Etniki princip predstavljanja dolazi do izraaja ve u lanu 6. Poglavlja IV.A.1. izvornog Ustava FBiH: Dom naroda, kao drugi/gornji parlamentarni dom,

330

Joseph Marko

Ustavnopravni razvoj

ima funkciju to i samo njegovo ime potvruje da konstitutivne narode predstavlja na etnikoj osnovi. Izvorno, znai 1994. godine, to su bili samo Bonjaci i Hrvati, kao i proporcionalan broj delegata iz reda Ostalih, tj. onih koji se nisu deklarisali kao Bonjaci i Hrvati. Dalje, etniko predstavljanje konstitutivnih naroda je ustavnopravno utvreno i u egzekutivnoj dravnoj vlasti pri izboru predsjednika i potpredsjednika, kao i lanova Vlade FBiH, ali i ukupnog sudstva. O tome emo vie pisati u narednom dijelu. Ustav FBiH je bio i ostao mjeavina principa teritorijalnog federalizma i principa etnikog predstavljanja na etno-nacionalnoj osnovi. Osim toga, u skladu sa federalnom strukturom FBiH, izvrena je i podjela nadlenosti izmeu organa FBiH i kanton pri emu nadlenosti nisu iskljuivo dodijeljene FBiH ili kantonima, ve je predvieno da organi FBiH i kanton i zajedniki izvravaju nadlenosti. O tome emo vie pisati u narednom tekstu (uopteno o podjeli nadlenosti vidi i osnovni tekst, str. 107. i dalje.). Poglavlje V izvornog teksta Ustava FBiH regulie prilino detaljno organizaciju zakonodavne, egzekutivne i sudske vlasti kanton. U Poglavlju VI su stipulisani principi prava jedinica lokalne samouprave na lokalnu samoupravu. Za razliku od federalnog nivoa vlasti, etno-nacionalne strukture u kantonima se mogu samo nazrijeti u izvornom tekstu Ustava FBiH iz 1994. godine. Tako se u lanu 2. Poglavlja V.1. susree pojam veinsko stanovnitvo (u kantonu), a u lanu 3. istog poglavlja pojavljuje se jo eksplicitnija formulacija: Kantoni sa bonjakom ili hrvatskom veinom. Sa istorijske take gledita za analizu ustavnog prava FBiH veoma je neobino Poglavlje VII izvornog teksta Ustava BiH iz 1994. godine, iji lan 1. omoguava FBiH da zakljui meunarodne ugovore uz potivanje meunarodnog subjektiviteta, teritorijalnog integriteta i kontinuiteta Republike Bosne i Hercegovine. Naime, vanjska politika, a time i pravo na zakljuivanje meunarodnih ugovora, ubraja se u prerogative svake drave i njenog unutranjeg suvereniteta. Taj dio Ustava FBiH zasnovan je, naravno, na politikoj i vojnoj situaciji u 1994. godini (uopteno o pitanju kvaliteta drave i suvereniteta vidi osnovni tekst, str. 86.).

1.2. Ustavnopravna pozicija Federacije Bosne i Hercegovine u dejtonskom ustavnom sistemu

Zakljuivanjem mirovnog sporazuma u Dejtonu 1995. godine okonan je ne samo rat u BiH nego je i ponovo regulisana meunarodnopravna i ustavnopravna pozicija FBiH unutar drave BiH. Kljuni element za meunarodnopravnu i ustavnopravnu poziciju FBiH, ali i RS, bio je politiki kompromis, koji je izraen u Preambuli i lanu 1. Ustava BiH, kao Aneksu 4. DMS:

Joseph Marko

331

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine PREAMBULA [] Opredijeljeni za suverenitet, teritorijalni integritet i politiku nezavisnost Bosne i Hercegovine u skladu sa meunarodnim pravom. []. lan I Bosna i Hercegovina 1. Kontinuitet Republika Bosna i Hercegovina, ije je zvanino ime od sada Bosna i Hercegovina, nastavlja svoje pravno postojanje po meunarodnom pravu kao drava, sa unutranjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojeim meunarodno priznatim granicama. Ona ostaje drava lanica Ujedinjenih naroda [] (naglasak autora).

Tako, prema lanu I/1. Ustava BiH, potvren je meunarodnopravni kontinuitet Republike BiH. Ve u aprilu 1992. godine BiH je priznata na meunarodnom planu i kao lanica UN. Time su meunarodnopravno i ustavnopravno poniteni svi proglasi o samoodreenju koje su izdala politika vodstva bosanskih Srba u 1992. godini, kao i bosanskih Hrvata u 1993. godini.862 U vezi s tim, prema lanu I/3. Ustava BiH, FBiH i RS su proglaene entitetima od kojih je sastavljena drava BiH. Istovremeno, ustavnopravno je potvrena meuentitetska linija razgranienja koja je nastala u ratu i na osnovu etnikog ienja teritorij entitet. Za razliku od Ustava FBiH, Dejtonski ustav ne sadri daljnje konkretne odredbe u vezi sa organizacijom entitet. Samo dio prethodno citirane odredbe lana I/3. Ustava BiH, koji glasi: [] sa unutranjom strukturom modificiranom ovim Ustavom[], kao i lan XII/2. Dejtonskog ustava, koji glasi: U roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog Ustava, entiteti e amandmanskim postupkom izmijeniti svoje ustave da bi se osigurala saglasnost sa ovim Ustavom u skladu sa lanom III, stav 3, taka (b), upuuju na to da je u trenutku stvaranja Dejtonskog ustava ve uzeta u obzir potreba da se revidira organizaciona struktura entitet. Kada se pogleda Dejtonski ustav, entiteti zauzimaju posebnu poziciju u podjeli nadlenosti izmeu institucija Bosne i Hercegovine i entitet. Kao i u drugim saveznim dravama, kao to je, npr., Austrija, u lanu III/1. Ustav BiH sadri
862 Samoproglaena Skuptina srpskog naroda BiH je 9.1.1992. godine proglasila Republiku srpskog naroda Bosne i Hercegovine. Ista skuptina je usvojila Ustav Srpske republike Bosne i Hercegovine, koji je objavljen u Slubenom glasniku srpskog naroda u Bosni i Hercegovini broj 3/93. U tom ustavu je Republika srpskog naroda Bosne i Hercegovine, koja je preimenovana u augustu 1992. godine u Republiku Srpsku, odreena kao nova politika jedinica, koja je sastavni dio savezne drave Jugoslavije. Ve u novembru 1991. godine bosanski Hrvati su proglasili Hrvatsku zajednicu Herceg-Bosnu kao politiku, kulturnu, gospodarsku i nezavisnu jedinicu u okviru Republike BiH. Skuptina Hrvatske zajednice Herceg-Bosne je 28.8.1992. godine proglasila Hrvatsku Republiku Herceg-Bosnu (Sl. n. Hrvatske Republike Herceg-Bosne broj 1/93). Vie o razvoju jedne i druge tvorevine vidi, Marko, 1996, str. 121-143.

332

Joseph Marko

Ustavnopravni razvoj

jedinstven katalog u kojem su pobrojane pojedine nadlenosti saveza, a nadlenosti entitet, a samim tim i FBiH, definisane su prema lanu III/3. kao rezidualne nadlenosti u formi generalne klauzule u korist entitet (vie o tome vidi i osnovni tekst na str. 110. i dalje.). lan III/3.a) Ustava BiH glasi: Sve vladine funkcije i ovlatenja koja nisu ovim Ustavom izriito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima. U tu generalnu klauzulu ubrajaju se odbrana, a time i vlastite odbrambene snage, kao i policija. Osim toga, entiteti, na osnovu vlastitih ustavnopravnih struktura, predstavljaju u potpunosti izgraene sastavne dijelove drave sa vlastitim ustavima, zakonodavstvom, upravom i sudstvom. Uzimajui to u obzir, kao to emo u narednom tekstu pojasniti, entiteti su institucionalno znatno jae izgraeni od nekih drugih sastavnih dijelova tradicionalnih saveznih drava kao to su SAD, Njemaka ili Austrija. Meutim, to je bio rezultat politikog kompromisa iz 1995. godine. Konano, prema lanu VIII/3. Ustava BiH, u nadlenost entitet je prenesena i centralna odgovornost za finansiranje dravnih organa. FBiH e snositi dvije treine, a RS jednu treinu prihoda koji su potrebni za dravni budet.

1.3. Izmjene Ustava Federacije Bosne i Hercegovine

Ve u junu 1996. godine ustavotvorna skuptina FBiH je izvrila prvo prilagoavanje Ustava FBiH Dejtonskom ustavu putem amandman II-XXIV.863 Tako, naprimjer, Amandmanom VIII uzeto je u obzir dravno i entitetsko dravljanstvo iz lana I/7. Ustava BiH; u Amandmanu VIII dopunjena je iskljuiva nadlenost FBiH kroz koordinaciju aktivnosti sa Stalnim komitetom za vojna pitanja; Amandmanom XIII brisana je nadlenost predsjednika FBiH da akredituje ambasadore stranih drava. Sve ove obrazloene odredbe Dejtonskog ustava u vezi sa konstitutivnim narodima, dravnim kvalitetom entitet i podjelom nadlenosti izmeu institucija cijele drave i entitet bile su osnova ili povod za veliki sluaj koji se vodio pred USBiH. Naime, tadanji predsjedavajui Predsjednitva BiH Alija Izetbegovi, na osnovu lana VI/3.a) Ustava BiH, ve 1997. godine pokrenuo je postupak apstraktne ocjene ustavnosti vie od 20 odredaba ustav entitet. Pokreta postupka je tvrdio da su te odredbe protivne Ustavu BiH. Tri godine kasnije, tj. 2000. godine, USBiH je na osnovu etiri djelimine odluke u predmetu broj U 5/98 rijeio centralno pitanje dravne organizacije, tj. odnos sveukupne drave i entitet.864 Posljedica tih odluka USBiH bila je sveobuhvatna reforma ustav entitet u 2002. godini.
863 Objavljeni u: Ministarstvo pravde FBiH, Ustavi Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 1997, Sl. n. FBiH broj 13/97. 864 etiri djelimine odluke objavljene su u Sl. gl. BiH br. 11/00, 17/00 i 23/00 (tzv. Odluka o konstitutivnosti naroda), te broj 36/00. Raspravu o temi te odluke na njemakom i engleskom jeziku mogue je nai kod Stahn, 2000, str. 663-701, te Morawiec/Mansfield, 2003, str. 20522093.

Joseph Marko

333

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Meutim, nakon to je USBiH donio Odluku broj U 5/98, parlamenti entitet nisu preduzeli bilo kakve aktivnosti radi njene implementacije. Zbog toga je tadanji visoki predstavnik Volfgang Petri (njem. Wolfgang Petritsch) oformio ustavne komisije u FBiH i RS koje su bile zaduene za implementaciju odgovarajuih prijedloga ustavnih promjena. Iako su se politike stranke dogovorile o promjenama ustav u tzv. Sporazumu Sarajevo-Mrakovica iz marta 2000. godine, parlamenti entitet nisu usvojili prijedloge izmjena i dopuna ustav entitet. Zbog toga je u aprilu 2002. godine Visoki predstavnik iskoristio Bonske ovlasti i oktroisao (nemetnuo) odgovarajue amandmanske izmjene i dopune entitetskih ustav.865 Amandmani XXVII LIV Ustava FBiH izmijenili su, prije svega, etniko predstavljanje u dravnim organima. Naime, cilj je bio da se omogui Srbima, koji su, prema Preambuli Ustava BiH, imali status konstitutivnog naroda u BiH, ravnopravna pozicija u Ustavu FBiH kada je u pitanju organizaciona struktura FBiH, to je nareeno i odlukom USBiH. Shodno tome, Amandmanom XXVII dopunjena je Preambula Ustava FBiH na nain da su i Srbi oznaeni kao konstitutivni narod, a Amandmanom XXIX je propisano da se i srpski jezik i irilini alfabet ubrajaju u slubene jezike i pisma u FBiH. U komparativom meunarodnom smislu, odredba Amandmana XXXII koja predvia minimalnu zastupljenost od etiri zastupnika svakog konstitutivnog naroda u prvom parlamentarnom domu (Predstavnikom domu) potpuno je neobina. Prema Amandmanu XXXIII, predviena je jednaka zastupljenost Srba sa 17 delegata u Domu naroda. Dalje, Amandman XXXVII predstavlja pokuaj da se blie konkretizuje pojam vitalnog nacionalnog interesa iz lana 18. Poglavlja IV.A.4. Ustava FBiH, koji je do tada bio neodreen. Konano, amandmani XXXIX i XL blie reguliu zakonodavni postupak i mogunost koritenja prava veta uz pozivanje na vitalni nacionalni interes. Uprkos Odluci USBiH broj U 5/98, kao i javno iznesenoj kritici u strunoj literaturi u vezi sa snanim nametanjem etno-nacionalnih elemenata, amandmani iz 2002. godine su jo vie ojaali etniko predstavljanje konstitutivnih naroda kako u prvom parlamentarnom domu, tako i jaanjem moi veta u zakonodavnom postupku.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kako je tekao ustavnopravni razvoj FBiH? U emu su se mogli prepoznati etno-nacionalni i federalni elementi osnovne ustavnopravne strukture FBiH? Objasni francuski i njemaki model nacije? Kako bi definisao ustavnopravnu poziciju FBiH u okviru dejtonskog ustava BiH? Zato je dolo do izmjena i dopuna Ustava FBiH u 2002. godini? Zato su izmijene i dopune iz 2002. godine ojaale etno-nacionalne ustavne elemente?

865 Nametnute izmjene i dopune ustav entitet na engleskom jeziku dostupne su na Internet-stranici: <www.ohr.int>.

334

Joseph Marko

Principi i pravna struktura ustavnopravnog sistema Federacije Bosne i Hercegovine

2. Principi i pravna struktura ustavnopravnog sistema Federacije Bosne i Hercegovine

2.1. Etno-nacionalni federalizam
Iz istorijskog razvoja Ustava FBiH jasno se moe vidjeti da se federativni sistem koji je zastupljen u Ustavu FBiH zasniva na dva tipa predstavljanja/ reprezentacije. Sa take gledita ustavnopravne istorije, u Zapadnoj Evropi su se nakon srednjeg vijeka pojavili snani otpori protiv uspostavljanja monarhistiko-apsolutistikog oblika dravne vlasti. Naime, pravni filozofi, ali i uesnici politikih revolucija u Velikoj Britaniji i Francuskoj koje su dosta liile na graanske ratove, proklamovali su ne samo ideju i pravni princip horizontalne podjele vlasti na zakonodavnu, egzekutivnu i sudsku, te njeno ustavnopravno regulisanje ve i princip vertikalne teritorijalne podjele vlasti kao naina kontrole i protutee koncentraciji vlasti u rukama centralne vlade. U tom kontekstu, posebno SAD i vicarska i danas predstavljaju modele karakteristinih institucionalnih struktura saveznih drava po tome to se politiko predstavljanje, a time i uestvovanje, sastavnih dijelova savezne drave u zakonodavstvu cjelokupne drave odvija putem posebnog drugog parlamentarnog doma Senata u SAD i Vijea kantona u vicarskoj. Ustavnoteoretski posmatrano, u drugom parlamentarnom domu, za razliku od prvog doma, ne zastupaju se interesi graana, ve teritorijalnih jedinica kao sastavnih dijelova savezne drave. Taj vid predstavljanja vrijedi bez obzira na to to se ono relativizuje (faktiki stavlja van snage) u praksi parlamentarnih demokratija tako to iste politike stranke predstavljaju oba doma zakonodavnog tijela. Ustavnoistorijski posmatrano, ve je vicarska Konfederacija Confoederatio Helvetica (CH) bila karakteristina po jezikom i vjerskom dualizmu, jer su spojeni, s jedne strane, njemaki i francuski kantoni, a, s druge strane, protestantski i katoliki kantoni. Prema tome, usvajanjem Saveznog ustava iz 1848. godine bilo je neophodno zastupati te etnike strukture u organizaciji dravne vlasti. Shodno tome, zastupnici kantona u Vijeu kantona, kao drugom parlamentarnom domu, ne zastupaju samo interese kantona kao administrativno-teritorijalnih jedinica ve i interese francuske, njemake, talijanske i romanske jezike grupe stanovnitva koje ive u kantonima. Taj vicarski model multietnikog federalizma iz 1848. godine funkcionie i dan-danas veoma dobro bez bilo kakvih namjera da se naprave nove podjele. Izuzetak predstavlja kanton Jura u kojem se govori samo francuski jezik i koji je formiran 1974. godine kao posljedica odvajanja od kantona Bern u kojem se govore njemaki i francuski jezik. Ustav FBiH kombinuje na gotovo idealan tipski nain oba modela predstavljanja pri emu su kantoni FBiH, ipak, izgraeni na etno-nacionalnom principu. Ustav FBiH kratko, u lanu 2. Poglavlja I, govori o tome da je FBiH sastavljena od federalnih jedinica (kantona). Postojanje deset kantona, odnosno

Joseph Marko

335

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

upanija,866 utvreno je Zakonom o federalnim jedinicama (Sl. n. FBiH broj 3/96), ali i na sjednici ustavotvorne skuptine FBiH. Iako ni u Ustavu FBiH, ni u navedenom zakonu ne postoji izriita odredba o etnikoj proporciji u kantonima, granice kantona su tako povuene da u pet kantona bonjako stanovnitvo predstavlja veinu (Unsko-sanski kanton, Zeniko-dobojski kanton, Tuzlanski kanton, Bosanskopodrinjski kanton i Kanton Sarajevo), a u tri upanije (Posavska upanija, Zapadnohercegovaka upanija, Hercegbosanska upanija) hrvatsko stanovnitvo predstavlja veinu. Samo u dva kantona (Srednjobosanski kanton, Hercegovako-neretvanski kanton) nijedan od dva konstitutivna naroda ne predstavlja veinsko stanovnitvo, tako da se oni doivljavaju kao etniki mijeani kantoni. Takav izbor rijei i podjela kantona prema etniki veinskom stanovnitvu jasno pokazuju da se etno-nacionalni princip primjenjuje i kada je u pitanju teritorijalna struktura FBiH. Kao to je ve navedeno u dijelu teksta o istoriji Ustava FBiH, prema l. 6-8. Poglavlja IV.A. Ustava FBiH, u Domu naroda, kao drugom parlamentarnom domu na federalnom nivou, zastupaju se, prije svega, konstitutivni narodi i Ostali, ali i kantoni kao teritorijalne jedinice. Organizacijsko povezivanje FBiH sa kantonima proizlazi iz indirektnog izbora zastupnika Doma naroda Parlamenta FBiH putem zakonodavnih tijela kanton. Pri tome se opet polazi od etnonacionalnih struktura u okviru kanton (izjednaavanje etnikog identiteta i teritorije), a ne od njihovih optih politikih, privrednih, demografskih, socijalnih i kulturnih interesa kao federalne jedinice jedne cjeline, to jasno proizlazi iz sistemskog tumaenja l. 6-8. Poglavlja IV.A. Ustava FBiH: lan 6. stav 2: Dom naroda sastoji se od pedeset osam delegata, i to po sedamnaest delegata iz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam delegata iz reda ostalih. lan 8. stav 1: Delegate Doma naroda biraju kantonalne skuptine iz reda svojih delegata proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovnitva. (naglasak autora) Prema lanu 2. stav 2. Poglavlja V.1. Ustava FBiH, svaki kanton mora prenijeti nadlenosti, prije svega, u vezi sa obrazovanjem, kulturom, turizmom, lokalnim poslovanjem i dobrotvornim aktivnostima, radiom i televizijom na jedinice lokalne samouprave ije stanovnitvo, prema nacionalnoj strukturi, ne predstavlja veinu u kantonu kao cjelini. Ta odredba je, takoe, izraz etnonacionalnog teritorijalnog principa. Dakle, moe se zakljuiti da federalni sistem FBiH odgovara sistemu etno-nacionalnog federalizma. Time se ovaj sistem znatno razlikuje od ostalih federalnih sistema. Dok u veini drugih saveznih drava ili sistema funkcija predstavljanja i uestvovanja teritorijalnih jedinica u dvodomnom zakonodavnom sistemu na saveznom nivou slui za integraciju, ali istovremeno i za kontrolu saveznih organa u smislu checks and balances, etno-nacionalna organizacija Doma naroda u vezi sa etno-nacionalnom strukturom kanton je

866 Presudom USFBiH izraz upanija proglaen je neustavnim (vidi Presudu broj U-7/98 od 7.7.1998. godine).

336

Joseph Marko

Principi i pravna struktura ustavnopravnog sistema Federacije Bosne i Hercegovine

odraz iskljuivog izjednaavanja etnikog identiteta i teritorijalnog interesa.867 Na taj nain se stvara jaka teritorijalna autonomija za konstitutivne narode a zastupnici odreenog naroda okupiraju javne slube, sve u svrhu podjele vlasti izmeu politikih elita tih naroda. Pri tome se sistem checks and balances, koji je uveden u liberalno-demokratskim sistemima, moe staviti van snage. Preciznije obrazloenje o tome bie dato u Poglavlju 3. koje se odnosi na dravne organizacije FBiH.

2.2. Polupredsjednika demokratija i etno-nacionalna podjela vlasti

U nauci o komparativnim sistemima vlasti sistemi liberalne demokratije tipoloki se dijele na parlamentarne i predsjednike sisteme vlasti (o tome vidi i osnovni tekst, str. 61 i 129.). Istorijski uzori za tu podjelu predstavljaju predsjedniki sistem vlasti SAD i parlamentarni sistem vlasti Velike Britanije. Institucionalna obiljeja predsjednikog sistema vlasti su organizacijska koncentracija egzekutive u monokratskom organu predsjednika, koji u sebi objedinjuje funkcije efa drave i efa vlade, kao i mogunost da narod direktno bira predsjednika. Na osnovu striktne horizontalne podjele vlasti, predsjednik ne zavisi od politikog povjerenja veine u parlamentu, tako da parlamentu u takvom sistemu nedostaje politiki kontrolni instrument izglasavanja nepovjerenja egzekutivnoj vlasti. Nasuprot tome, parlamentarni sistem vlasti se tipoloki moe prepoznati prema tome to postoji dualna egzekutivna vlast. Naime, u tom sistemu postoje monarh ili predsjednik, koji obavlja funkciju efa drave, te vlada, kao kolegijalni organ pod predsjedavanjem efa vlade. Druga bitna strukturalna osobina parlamentarnog sistema vlasti jeste da vlada zavisi od politikog povjerenja parlamenta, tako da se u ustavima ili poslovnicima parlamenta mogu nai instrumenti za izglasavanje nepovjerenja vladi. Uporeivanje razliitih ustava liberalne demokratije pokazuje da institucionalno oblikovanje sistema vlasti prema idealnim tipovima ne postoji ni u jednoj zemlji, nego da se koriste razliite institucionalno-organizacijske kombinacije. Prema tome, u svim ustavima liberalno-demokratskih oblika sistema vlasti karakteristika dravne organizacije, a time i sistema horizontalne podjele vlasti izmeu legislative i egzekutive, jeste ta to vie ili manje dominira predsjedniki ili parlamentarni sistem vlasti. Ipak, u Francuskoj, Austriji, ali i Republici Hrvatskoj (od Ustava iz 1991. godine pa do amandmanskih promjena iz 2001. godine) sistem vlasti, kao rezultat idealnog tipskog kombinovanja ova dva sistema, oznaen je kao polupredsjedniki sistem vlasti. Institucionalna obiljeja ovog tipa sistema su direktni narodni izbor (a) predsjednika, (b) predsjednik imenuje vladu, ali istovremeno (c) i dvostruka ovisnost vlade o politikom povjerenju kako predsjednika, tako i parlamenta. Pri tome, sm ustav ili poslovnik parlamenta sadre odredbe o izglasavanju nepovjerenja vladi, ali i odredbe o tome da predsjednik moe raspustiti parlament.
867 Ta identifikacija teritorije i etniciteta, kao sutina etno-nacionalizma, kritikovana je u jednoj od odluka USBiH: vidi Izdvojeno miljenje sutkinje Konstans Greve (fran/ njem. Constance Grewe) u predmetu broj U 13/05 od 26.5.2006. godine.

Joseph Marko

337

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Ukoliko se Ustav FBiH vrednuje na osnovu ovih institucionalno-organizacionih kriterijuma, oblik vlasti u FBiH je najbolje ocijeniti kao polupredsjedniki sistem vlasti. Dodue, prema lanu 2. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH, predsjednik FBiH se ne bira direktno, ve ga bira Parlament. Ipak, prema lanu 5. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH, predsjednik imenuje Vladu FBiH, koja odgovara predsjedniku, te podlijee izglasavanju nepovjerenja od Parlamenta. Time se stvara dualna egzekutivna vlast i predsjednik bira putem Parlamenta, to je slino parlamentarnom sistemu vlasti. Meutim, predsjednik imenuje Vladu, kao u predsjednikom sistemu vlasti, ije je politiko povjerenje dvostruko ovisno, tj. zavisi od predsjednika i od Parlamenta FBiH. Ipak, za razumijevanje naina funkcionisanja Ustava FBiH mnogo je vanije transformisanje ovog oblika vladavine iz demokratskog u etno-nacionalno predstavljanje konstitutivnih naroda u dravnim organima, kao i preduzimanje institucionalnih mjera radi podjele vlasti. U prethodnom tekstu ve smo govorili o teoriji demokratije, a posebno o postavkama koje su razvili Lembruh i Liphart. Da bi napravio distinkciju u odnosu na anglo-sanksonski model veinske demokratije (eng. majoritarian democracy), u etniki i/ili ekonomski ili politiki podijeljenim drutvima za ovaj tip konsocijativne demokratije (eng. consociational democracy; njem. Konkordanzdemokratie) Liphart je identifikovao tri elementa: (a) segmentovanu autonomiju drutvenih grupa, kao i kombinaciju (b) zajednikog rada i istovremenog prava veta, te na tome izgraenu (c) podjelu vlasti koju izvravaju predstavnici tih grupa u dravnim organima. Ustav FBiH provodi Liphartov model gotovo na idealan nain. Tako, prema izvornom Ustavu FBiH iz 1994. godine, segmentovana autonomija bila je ograniena na oba konstitutivna naroda, tj. Bonjake i Hrvate. Ona je bila odreena prema (a) ukupnoj zastupljenosti tih grupa i (b) indirektnim izborima delegata u drugi parlamentarni dom (Dom naroda) na osnovu proporcionalnog uea tih grupa u odreenom stanovnitvu pojedinih kantona, kako je ve objanjeno u prethodnom tekstu. Drugi element je etniko predstavljanje u organima egzekutive i sudstvu. Tako, prema lanu 1. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH u formi amandmana iz 2002. godine, predsjednik i oba potpredsjednika moraju pripadati razliitim konstitutivnim narodima, a Vlada, koja se sastoji od premijera i 16 ministara, sastavljena je proporcionalno zastupljenosti konstitutivnih naroda: osam Bonjaka, pet Hrvata i tri Srbina. Premijer moe iz kvote najbrojnijeg naroda, dakle, de facto na raun bonjakog naroda, imenovati jednog ministra iz reda Ostalih (lan 4. Poglavlja IV. B. 2. Ustava FBiH). USFBiH je de iure sastavljen prema etnikom kriterijumu. De iure, Poglavlje IV.C.2. lan 9. expressis verbis utvruje da se USFBiH sastoji od devet sudija od kojih su najmanje po dva iz reda sva tri konstitutivna naroda i jedan iz reda Ostalih. Trei element konsocijativne demokratije je mo veta konstitutivnih naroda. Ta mo se moe koristiti u zakonodavnom postupku. Prema l. 18. ili 18.a Poglavlja VI.A.1. Ustava FBiH, predsjedavajui i/ili zamjenici predsjedavajueg, ili dvije treine svakog kluba naroda konstitutivnih naroda mogu koristiti veto u procesu parlamentarnog donoenja zakona u Domu naroda na nain da

338

Joseph Marko

Principi i pravna struktura ustavnopravnog sistema Federacije Bosne i Hercegovine

proglase da je odluka protivna vitalnom nacionalnom interesu. Nakon toga, akt uopte ne moe da stupi na snagu (apsolutni veto), ili, konano, USFBiH odluuje da li je ovlateni subjekt s pravom proglasio da je odluka protivna vitalnom nacionalnom interesu (suspenzivni veto). Taj postupak e biti detaljnije obrazloen u dijelu o Parlamentu FBiH i zakonodavnom postupku.

2.3. Princip pravne drave

Prema principu demokratije, princip pravne drave je neodvojivi dio svakog liberalnog demokratskog sistema vlasti. Konano, pojam pravne drave je zasnovan na ideji da svako izvravanje dravne vlasti mora imati pravnu osnovu u ustavu i u zakonu. Ustavnoteoretski posmatrano, time se vladavina ljudi nad ljudima eli zamijeniti vladavinom zakona nad ljudima i dravno djelovanje uiniti predvidivim. Svaka pravna drava je, ujedno, i ustavna drava. Time se eli postii da kompletno pravo jedne drave, ukljuujui i svaku pojedinu presudu suda ili rjeenje upravnog organa, ima osnovu u normama ustava kao hijerarhijski vierangiranog prava (ustav iznad zakona). Taj tzv. odnos opravdanosti nie norme na osnovu vie norme (njem. Delegationszusammenhang) ima korijene u dijelu uenja o hijerarhijskoj strukturi pravnog sistema Beke pozitivnopravne kole, koju su posebno razvili Adolf Merkl i Hans Kelzen (njem. Kelsen) poetkom XX vijeka. Osim tog odnosa, mora postojati odnos i u suprotnom pravcu, tj. odnos derogacije, koji se primjenjuje u sluaju da su dvije pravne norme sadrajno u koliziji jedna prema drugoj. Naime, u tom sluaju graaninu bi bilo nejasno ta mora da uini ili ne uini. U sluaju postojanja normativnog konflikta mora postojati pravilo kako taj konflikt rijeiti. Uenje o odnosu derogacije polazi od toga da, u sluaju postojanja normativnog konflikta, via norma ima prednost nad niom, koja e, prema tome, biti derogirana. Ko preduzima tu derogaciju i kako se derogacija treba odvijati mora se urediti putem vlastitih ustavnopravnih odredaba. Uzimajui u obzir presudu amerikog Vrhovnog suda u predmetu Marbury versus Madison iz 1803. godine i injenicu da je prvi ustavni sud u Austriji osnovan 1920. godine, te posmatrajui iz perspektive ustavnog komparativnog prava i ustavne istorije, oigledno je da se rjeavanje opisanog normativnog konflikta ubraja u tzv. normativnu kontrolu koja danas pripada specijalizovanim ustavnim sudovima. Shodno tome, lan 1. Poglavlja IV.C.1. Ustava FBiH predvia, osim Vrhovnog suda FBiH, i osnivanje USFBiH. Poglavlje IV.C.3. Ustava FBiH regulie sastav USFBiH (o kojem je ve neto reeno u smislu etno-nacionalne podjele vlasti). lan 2. Poglavlja IV.C.10. Ustava FBiH regulie postupak normativne kontrole prijedloga zakona ili zakona koji su ve na snazi. Taj lan regulie i postupak normativne kontrole kantonalnih ustava i drugih pravnih odredaba, te nain na koji se ukidaju svi ovi pravni akti u sluaju da nisu saglasni sa Ustavom FBiH. Time se eli implicitno ukazati na to da Ustav FBiH ima prednost nad svim drugim pravnim aktima FBiH, kanton i lokalne samouprave. U lanu III/3.b) Dejtonskog ustava nalaze se konkretne odredbe koje reguliu odnos derogacije izmeu Ustava BiH i zakona BiH, te ustava i zakona entitet na nain da se daje supremacija Dejtonskom ustavu:

Joseph Marko

339

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine Entiteti i sve njihove administrativne jedinice e se u potpunosti pridravati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. []

Pravilo supremacije Dejtonskog ustava, koje proizlazi iz navedenog odnosa derogacije i koje obuhvata i entitete i kantone, povlai za sobom pitanje razgranienja nadlenosti USBiH i USFBiH. O toj liniji razgranienja rei emo vie u Poglavlju 3, a za taj odnos koristiemo kljunu rije ustavna autonomija. Osim hijerarhijske strukture pravnog sistema, dva bitna elementa principa pravne drave su horizontalna podjela vlasti na legislativnu, egzekutivnu i sudsku vlast i zakonitost (vie o tome vidi u glavnom tekstu, str. 65, 71, 81, 99. i 129.). Princip podjele vlasti nije eksplicitno spomenut u tekstu Ustava FBiH. Uprkos tome, iz strukture i sistemske podjele Ustava FBiH u Poglavlju IV (A. Zakonodavstvo, B. Izvrna vlast i C. Sudska vlast FBiH) proizlazi da Ustav FBiH polazi od principa podjele vlasti u smislu checks and balances. Tako, Parlament kontrolie egzekutivnu vlast. S druge strane, Vlada dostavlja zakonodavcu prijedloge zakona na usvajanje. Taj odnos se blie regulie u Poglavlju 4, koje se tie Parlamenta i zakonodavnog postupka. lan 4. stav 3. Poglavlja IV.C.1. utvruje expressis verbis da je sudska vlast samostalna i nezavisna od izvrne i zakonodavne vlasti Federacije. Princip zakonitosti zahtijeva da se svi pravni akti egzekutivne i sudske vlasti zasnivaju na zakonu. U dananje vrijeme to se podrazumijeva, tako da se u Ustavu FBiH expressis verbis vie i ne spominje. Meutim, princip zakonitosti je logina posljedica hijerarhijske strukture pravnog sistema, kao i normativne kontrole koju provodi USFBiH. Osim ovih tzv. elemenata formalne pravne drave, koji, ipak, u smislu liberalnog principa slue za zatitu od arbitrarnog/samovoljnog vrenja vlasti, slobodarska i socijalna ljudska prava su ta koja predstavljaju objektivni vrijednosni sistem (kako je to razradio njemaki Savezni ustavni sud) i koja ine tzv. materijalnu pravnu dravu (vie o tome vidi u osnovnom tekstu, str. 73). Ta strana princip pravne drave, takoe, dolazi do izraaja na vie mjesta u Ustavu FBiH. Tako, prva reenica Preambule govori o ubjeenju da demokratske institucije temeljene na potivanju ljudskih prava i sloboda najbolje stvaraju sklad []. etvrta reenica Preambule iskljuivo govori o elji da se unaprijedi sloboda pojedinca, a posljednja reenica Preambule namee najvie standarde ljudskih prava i sloboda kao cilj ustavnopravnog poretka. Znaaj ljudskih prava dolazi, dalje, do izraaja u strukturi Ustava FBiH tako to se ve nakon uvodnih odredaba u Poglavlju II reguliu ljudska prava i slobode. Zatita ljudskih prava i sloboda nije jedino sredstvo kojim bi se odgovorilo na strahote rata i etniko ienje. I odredbe l. 3. i 4. Poglavlja II, koje reguliu povratak izbjeglica i raseljenih lica, te povrat njihove imovine, ukazuju na odluan odgovor Ustava FBiH kada je u pitanju ta problematika. Uzimajui u obzir iskustva sa totalitarizmom njemakog nacionalsocijalizma i komunistikim reimima Istone i Srednje Evrope do 1989. godine, u mnogim dravama Istone i Jugoistone Evrope, uvoenjem specijalizovanih ustavnih sudova i ustavnosudske zatite ljudskih prava i sloboda putem

340

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

individualne ustavne albe/tube po uzoru na njemaki Savezni ustavni sud, etablira se shvatanje da pravna drava mora biti i drava koja titi. Znai, nije samo bitno da se inkorporie u ustav savremeni katalog ljudskih individualnih i grupnih prava i sloboda ve drava mora omoguiti djelotvorne institucionalne mehanizme za zatitu takvih kataloga. To podrazumijeva, prije svega, imenovanje profesionalnih i nezavisnih sudija. Polazimo li od principa djelotvorne zatite ustavnih prava i sloboda putem specijalizovanih ustavnih sudova, na osnovu analize nadlenosti USFBiH moemo primijetiti da FBiH ukazuje na odreeno pomanjkanje pravne zatite. O tome emo detaljnije govoriti u Poglavlju 3.3. koji se odnosi na ustavno sudstvo u FBiH.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kako bi objasnio etno-nacionalni federalizam u kontekstu FBiH? Da li FBiH ima polu-predsjedniki sistem vlasti? Objasni kako funkcionie ustavnopravni princip pravne drave?

3. Organizacija dravne vlasti u FBiH

Ustavnopravno predstavljanje i analiza institucionalne strukture dravne vlasti uvijek polaze od funkcije ustava. Naime, svaki ustav, kao pravna osnova dravnog ureenja i izvravanja dravne vlasti, prije svega, mora konstituisati organe drave. To znai da ustav mora propisati pravila na osnovu kojih e se rijeiti pitanja njihovog sastava, nadlenosti i postupka. U narednom tekstu neemo samo predstaviti pojedine dijelove vlasti u FBiH ve emo napraviti i funkcionalnu analizu pravnih struktura koje su predviene Ustavom FBiH. Naime, cilj funkcionalne analize jeste da odgovori na pitanje u kojoj mjeri ustavnopravne odredbe stavljaju ustavne organe u poziciju da odgovore na zadatke zbog kojih i postoje.

3.1. Zakonodavstvo
Centralni organ svakog demokratskog sistema vlasti je parlament koji se bira optim, slobodnim, jednakim i tajnim glasanjem. Parlamentu pripada funkcija zakonodavnog organa i kontrolora egzekutivne vlasti. Kao to je ve navedeno u Poglavlju 2, a koje se odnosi na osnovnu strukturu Ustava, Ustav FBiH predvia postojanje istinskog dvodomnog sistema zakonodavne vlasti. Parlament se sastoji od Predstavnikog doma i Doma naroda, koji usvajaju zakone FBiH zajednikim postupkom.

3.1.1. Sastav i izbor parlamentarnih domova

Kao to je navedeno u uvodu, u Domu naroda predstavljaju se interesi konstitutivnih naroda putem etno-nacionalnog federalnog principa. Za razliku od tog doma, u svim demokratskim sistemima vlasti, u prvom/donjem parlamentarnom domu predstavljaju se interesi svih graana jedne drave bez obzira na njihovu etniku ili drugu pripadnost. Prema tome, izborno

Joseph Marko

341

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

pravo za sve graane koji mogu birati predstavnike u prvi parlamentarni dom mora biti opte, jednako, slobodno, lino, direktno i tajno. Odgovarajue osnovne odredbe o optem i jednakom pravu glasa nalaze se u lanu 3. Poglavlja IV.A.1. Ustava FBiH. Ipak, te odredbe nisu sistemski koherentno izvedene. Zbog toga one treba da se tumae samo kao minimalni zahtjevi koji se moraju blie regulisati putem Izbornog zakona, kao odgovarajueg materijalnog ustavnog zakona. Citirana ustavna odredba predvia da se Predstavniki dom sastoji od 98 zastupnika koji se biraju na etiri godine. Na osnovu amandmana iz 2002. godine, u njemu moraju biti zastupljena najmanje po etiri lana iz svakog konstitutivnog naroda. Dalje, svaki bira ima pravo da d svoj glas za listu odreene politike partije. Shodno tome, svaka registrovana politika partija pred izbore mora objaviti listu svojih kandidata. Prema broju dobivenih glasova te partije biraju se kandidati prema redoslijedu na listi politike partije. Te odredbe Ustava daju nam do znanja da ustavni izborni sistem polazi od proporcionalnog izbornog sistema. Meutim, te ne sasvim jasne ustavne odredbe konkretizuje i blie pojanjava tek Izborni zakon BiH. U predstojeoj analizi izbornog prava moramo poi od sistemskih okvira kako bi se izbjegle protivrjenosti, ali i praznine u pravnoj regulaciji te materije. Svako sistemsko predstavljanje izbornog prava polazi, prije svega, od razlikovanja aktivnog od pasivnog prava glasa. Kako aktivno, tako i pasivno pravo glasa, tj. pravo da se bude izabran kao zastupnik, ve su predvieni u samom Ustavu. Meutim, izborni zakon treba blie da regulie pitanje ko e biti glasa ili zastupnik, jer svaki graanin, na osnovu svog dravljanstva, ne mora automatski biti bira ili kandidat. Tako, nije logino da se maloljetnoj djeci dodijele aktivno i pasivno pravo glasa. Do danas u svim demokratskim sistemima vlasti starost i zatvorska kazna su dva kriterijuma koji ograniavaju dodjelu aktivnog i pasivnog prava glasa. I Izborni zakon BiH predvia da se aktivno i pasivno birako pravo stiu navravanjem 18. godine ivota. lan 1.6. ovog zakona propisuje da osobe koje su kanjene ili koje su optuene pred Meunarodnim sudom za ratne zloine za bivu Jugoslaviju (eng. International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia; ICTY) ne mogu imati aktivno ili pasivno pravo glasa. Prema l. 1.7. i 1.7.a Izbornog zakona BiH, to vai i za sve osobe koje je krivino kaznio domai ili strani sud za povredu meunarodnog humanitarnog prava. Kad je rije o pasivnom pravu glasa, sm Ustav FBiH ukazuje na bitnu ulogu koju imaju politike partije u proporcionalnom izbornom sistemu, kao to je to, inae, predvieno u BiH. Naime, bitna uloga politikih partija ogleda se u tome to one sastavljaju liste kandidata za parlamentarne izbore za koje glasai daju svoje glasove na osnovu politikih, ekonomskih ili etnikih opredjeljenja. Ta uloga politikih partija vidi se i u tekstu lana 11. Poslovnika Predstavnikog doma u kojem se teoretski ne polazi od toga da svaki zastupnik predstavlja narod/naciju kao cjelinu, to je uobiajeno u ustavima zapadnih liberalnih demokratija. Ustvari, Ustav FBiH vrlo realno polazi od toga da svaki zastupnik u Predstavnikom domu neposredno zastupa narode, graane i politike stranke i njihove interese.

342

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Osim posebne uloge koju imaju politike partije u proporcionalnom izbornom sistemu, Izborni zakon BiH, takoe, polazi od toga da sistem sastavljanja lista nije ogranien na politike stranke. Tako, lan 10.3. Izbornog zakona BiH predvia da se mogu kandidovati za izbore ne samo politike partije ve i koalicije i nazavisni kandidati pri emu svaki nezavisni kandidat mora imati jednog zamjenika. Naravno, za oblikovanje izbornog sistema odluujue je pitanje kako se glasovi biraa raspodjeljuju na 98 pozicija koje su na raspolaganju. Svaki proporcionalni izborni sistem zasniva se na principu da sastav parlamenta odraava to je tanije mogue odnos politikih snaga u drutvu. U veinskom izbornom sistemu, koji se primjenjuje, naprimjer, u Velikoj Britaniji, u kojem se sve parlamentarne pozicije popunjavaju kandidatima koji dobiju veinu glasova u tzv. pojedinanim izbornim distriktima (eng. single member district), svi glasovi koje su dobili kandidati koji nisu izabrani propadaju. Prema tome, veinski izborni sistem, pod odreenim okolnostima, vodi ka snanoj deformaciji izbornog sistema predstavljanja, jer relativno najjaa partija na izborima dobiva neproporcionalno veliki broj mjesta u parlamentu. Tako je Konzervativna partija (eng. Conservative Party) za vrijeme Margaret Taer (eng. Margaret Thatcher) na vrhuncu svoje moi raspolagala sa vie od 60% mjesta u britanskom House of Commons iako je faktiki na izborima dobila samo 30% glasova svih biraa. Da bi se mjesta u proporcionalnom izbornom sistemu to tanije mogla podijeliti na politike partije, koalicije i nezavisne kandidate koji predstavljaju drutveno-politike snage, ukupna teritorija FBiH se dijeli na izborne jedinice koje imaju odreen broj mandata koji mogu biti osvojeni u tim jedinicama. Ako se teritorija entiteta ne bi podijelila na izborne podjedinice, tj. ako bi se svi mandati podijelili u jednom izbornom ciklusu sa cijele teritorije, veliki broj preostalih glasova bi propao jer se oni ne bi valorizovali, kao to je to sluaj i sa veinskim izbornim sistemom. Prema tome, u lanu 10.1. i lanu 10.2. Izborni zakon BiH predvia da se teritorija dijeli na tzv. vielane izborne jedinice prema sljedeim smjernicama: od ukupno 98 mjesta u prvom domu Parlamenta FBiH od 23% do 27% mjesta mora preostati za tzv. kompenzacijske mandate koji se dijele u drugom krugu. Osim toga, vielanih izbornih jedinica mora biti najmanje 10 pri emu se svakoj toj jedinici dodjeljuju najmanje tri, a najvie 15 mandata. Pred svake izbore, na osnovu broja registrovanih biraa, CIK utvruje taan broj mandata za svaku vielanu izbornu jedinicu i broj kompenzacijskih mandata koji proizlazi iz te raunice. Kao to proizlazi iz upuivanja l. 10.3. i 10.4. na l. 9.5. i 9.6. Izbornog zakona BiH, podjela mandata nakon izbora vri se u dva kruga. Prema DOntovom sistemu (franc. d`Hondt), u svakoj izbornoj jedinici u prvom krugu mandati se raspodjeljuju na sljedei nain: za svaku politiku partiju, koaliciju ili nezavisnog kandidata ukupan broj vaeih glasova koje su politika partija, koalicija ili nezavisni kandidat osvojili dijeli se sa 1, 3, 5, 7, 9, 11 i tako redom. Brojevi koji se dobiju na taj nain predstavljaju kolinike. Mandati se dodjeljuju kandidatima prema visini kolinika sve dok se broj mandata koji je na raspolaganju odreenoj vielanoj izbornoj jedinici ne iscrpi. Kompenzacijski mandati se dijele u drugom krugu. Meutim, u drugom krugu mogu uestvovati samo politika partija, koalicija ili nezavisni kandidat

Joseph Marko

343

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

koji su osvojili vie od 3% glasova biraa. Ta procentna klauzula slui kao mandatna prepreka i predstavlja deformaciju proporcionalne demokratije. Ipak, mandatna prepreka treba da sprijei najmanje partije (eng. splinter parties) da uestvuju u vlasti u parlamentu, jer bi se parlament, u protivnom, fragmentovao na takav nain da bi se znatno otealo formiranje vlade, a time i funkcionisanje sistema vlasti. l. 9.5. i 9.7. Izbornog zakona BiH detaljno reguliu dodjelu kompenzacijskih mandata pojedinim politikim partijama, koalicijama ili nezavisnim kandidatima. Za razliku od principa direktnog izbora predstavnika za Predstavniki dom, izbor za Dom naroda, na osnovu principa etno-nacionalnog predstavljanja konstitutivnih naroda i Ostalih, temelji se na indirektnim izborima putem zakonodavnih tijela kanton, kao to je ve navedeno u uvodnom dijelu. Prema tome, lan 10.10. Izbornog zakona BiH replicira ustavne odredbe prema kojima, na osnovu principa paritetne jednakosti, od 58 mandata u Domu naroda po 17 mandata pripada Bonjacima, Hrvatima i Srbima a, na osnovu principa proporcionalne jednakosti, sedam mandata rezervisano je za Ostale. Prema lanu 10.11. Izbornog zakona BiH, svaka politika partija koja je zastupljena u odgovarajuem kantonalnom klubu (eng. caucus) konstitutivnih naroda ili Ostalih, ili svaki lan jednog od tih klubova ima pravo da nominuje jednog ili vie kandidata na listi za izbor delegata tog odreenog kluba iz tog kantona. Predstavnici iz reda bonjakog, hrvatskog, srpskog naroda i Ostalih u svakoj skuptini kantona biraju delegate iz svog konstitutivnog naroda u tom kantonu za Dom naroda Parlamenta FBiH. Prema lanu 10.13. do 10.17. Zakona, lanovi Doma naroda moraju biti izabrani najkasnije u roku od mjesec dana od dana ovjere izbora kantonalnih zakonodavnih tijela. Ukoliko se neophodan broj delegata jednog konstitutivnog naroda iz odreenog kantonalnog zakonodavnog tijela ne izabere, CIK e podijeliti mandate na osnovu D Ontovog sistema prema kojem se upranjeni mandati dodjeljuju kandidatima iz drugih kantona koji su osvojili najvei broj glasova kao predstavnici tog konstitutivnog naroda.

3.1.2. Pozicija zastupnika i delegata

Ako istorijski posmatramo pravnu poziciju zastupnika u parlamentu, vidjeemo da se u zapadnoevropskom sistemu vlasti, tokom dugogodinje borbe protiv monarhistiko-apsolutistikih zahtjeva vladara, razvio pravni institut imuniteta zastupnika. U sutini, razlikuju se dva osnovna oblika imuniteta koji se, prema austrijskom ustavnom pravu, mogu definisati kao funkcionalni i vanfunkcionalni imunitet. Funkcionalni imunitet obuhvata glasanje u parlamentu, kao i pisano i usmeno izraavanje izvreno u obavljanju zastupnikog poziva. Za to prvo zastupnici nikada ne mogu odgovarati. Za drugo (tj. izraavanje) odgovornost postoji samo unutar parlamenta, tako da, u sutini, u vezi s tim zastupnici nikada ne mogu biti krivinopravno ili graanskopravno odgovorni. Vanfunkcionalni imunitet titi zastupnika od procesuiranja pred sudskim ili upravnim organima, kao to su policijski organi, zbog odreene kanjive radnje samo onda kada kanjiva radnja oigledno nije u bilo kakvom odnosu sa politikom aktivnou zastupnika: naprimjer, ako on upravlja vozilom u alkoholiziranom stanju nakon neke porodine proslave. Ukoliko ta oiglednost sa politikom aktivnou postoji, tada nadlena

344

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

institucija moe da inicira postupak a da ne trai prethodno odobrenje od parlamenta. Meutim, ukoliko to trai zastupnik, parlament mora u svakom sluaju dati svoju saglasnost. Ukoliko parlament to ne uini, zastupnik ne moe biti procesuiran do kraja svog mandata. Istorijski gledano, ta vrsta imuniteta se razvila zbog toga to su vladari pokuavali da sprijee okupljanje parlamenta tako to su zastupnike arbitrarno liavali slobode. Prema tome, funkcija tog instituta je da se jami aktivnost zastupnika, a time i funkcionalnost parlamenta. lan 13. Poglavlja IV.A.1. Ustava FBiH na slian nain propisuje pravni institut imuniteta:
lanovi i delegati zakonodavnih organa Federacije ne podlijeu krivinopravnoj, ni graanskopravnoj odgovornosti za radnje koje ine u okviru svojih dunosti u zakonodavnim organima Federacije.

Ta odredba Ustava se konkretizuje u l. 19-22. Poslovnika Predstavnikog doma FBiH pri emu, slino kao u Austriji, procesuiranje zastupnika zavisi od odobrenja koje mora da d nadleni parlamentarni dom. lan 22. Poslovnika Predstavnikog doma FBiH, na sasvim upitan i neodreen nain, samo ukazuje na ukidanje imuniteta u skladu sa Ustavom i zakonom. Prema tome, takva odredba se mora tumaiti u skladu sa ustavno-konformnim principom (vie o tome vidi i na str. 29.) na nain da se l. 19-22. Poslovnika Predstavnikog doma FBiH moraju primijeniti u postupku pred Domom naroda. Drugi bitan pravni institut koji se odnosi na pravni poloaj zastupnika su slobodni mandat i totalna zabrana opoziva zastupnika (eng. re-call) koja proizlazi iz pasivnog prava izbora (vie o tome vidi i na str. 124). Takoe, oba ova pravna instituta slue funkcionalnosti parlamenta i odnose se na predstavnike principe o kojima smo ve govorili u uvodnom dijelu. Posmatrano iz ugla demokratske i ustavnopravne teorije, zastupnik je predstavnik naroda, odnosno, s take gledita francuske jakobinske tradicije, jedinstvene i nedjeljive nacije. Pri tome, pojam nacije ne podrazumijeva etno-nacionalni smisao. Prema tome stavu, zastupnik teoretski ne predstavlja partikularne interese jedne politike partije ili birae svoje birake jedinice, nego sve graane. S take gledita uporednog ustavnog prava, zbog toga je odredba lana 11. Poslovnika Predstavnikog doma FBiH potpuno neobina. S obzirom na to da Ustav FBiH, za razliku od prava na imunitet, ne predvia slobodni mandat, moe se javiti sumnja da li u zakonodavnom tijelu FBiH uopte postoji taj pravni institut, kao i zabrana da se u bilo koje vrijeme opozove zastupnik zakonodavnog tijela koja je s tim povezana. Tek ukoliko analiziramo Izborni zakon BiH, bie nam jasno da, ipak, oba pravna instituta vae za zakonodavni organ FBiH. Tako, lan 1.9. Izbornog zakona BiH predvia:
(1) Mandat pripada izabranom nosiocu mandata, a ne politikoj stranci, koaliciji ili listi nezavisnih kandidata koja ga je predloila na kandidatskoj listi. Mandat ne moe prestati osim u zakonom predvienim sluajevima. (2) Ukoliko izabrani nosilac mandata, u toku trajanja mandata, istupi iz politike stranke, koalicije ili liste nezavisnih kandidata koja je uestvovala na izborima i na ijoj je kandidatskoj listi bio izabrani nosilac mandata, postaje samostalni vijenik/odbornik, odnosno poslanik/zastupnik.

Ta odredba Izbornog zakona BiH precizno razjanjava da zastupnik onog momenta kada je izabran, pravno, tj. u smislu slobodnog mandata, ne zavisi

Joseph Marko

345

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

vie od svoje politike partije koja ga je stavila na kandidatsku listu. Prema tome, ukoliko istupi iz kluba ili, tavie, iz politike partije, zastupnik zadrava parlamentarni mandat kao tzv. divlji zastupnik (tj. slobodni strijelac). Naravno, tome se mora dodati da u svim demokratskim sistemima vlasti teorija i praksa odstupaju jedna od druge. Mo politikih partija i, s tim u vezi, njihov uticaj na proces parlamentarnog odluivanja su tako veliki da se vrlo mali broj zastupnika usuuje usprotiviti volji politikog vodstva svoje politike partije. Na sljedeim izborima takav zastupnik ne bi doao na kandidatsku listu i, prema tome, ne bi mogao biti ponovo biran. Za razliku od mnogih drugih dravnih reima vlasti koji imaju proporcionalni izborni sistem, mogunost jednog partijskog disidenta da u bh. proporcionalnom izbornom sistemu nastupi kao nezavisni kandidat i bude ponovo biran u parlament teoretski je ostvariva, ali praktino teko izvodiva (vie o tome vidi i na str. 139). Ustav i redovni zakoni sadre daljnje odredbe o inkompatibilnosti (nespojivosti) razliitih javnih slubi sa mandatom zastupnika. Opta odredba o tome je sadrana u lanu 1.8. Izbornog zakona BiH. Istovremeno vrenje zakonodavnih funkcija sa vrenjem funkcija u izvrnim i sudskim organima vlasti je nespojivo. To pravilo konkretizuju sve druge odredbe tako to nabrajaju odreene javne pozicije koje su nespojive sa vrenjem zakonodavne funkcije.

3.1.3. Organi Parlamenta

Svaki parlament mora imati unutranju organizacionu strukturu kako bi bio sposoban da obavlja svoje zadatke. Ukoliko bi se svaka parlamentarna odluka, od njene inicijative do konane odluke, razmatrala na plenumu svih zastupnika, nijedan parlamentarni zakljuak ne bi mogao biti usvojen na vrijeme. Svaki parlament i svaki zakonodavni organ moraju imati gremij koji e ih voditi (kolegij) koji se sastoji od predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg. To tijelo, naprimjer, raspravlja i utvruje dnevni red svake sjednice parlamenta. Takoe, parlament mora imati odbore i komisije koji prethodno razmatraju zahtjeve koji se ubrajaju u njegovu nadlenost. S obzirom na to da je parlamentarna demokratija partijska demokratija, to je, uostalom, poetkom XX vijeka utvrdio i Hans Kelzen (njem. Kelsen) u svom poznatom djelu O biu i vrijednosti demokratije (njem. Vom Wesen und Wert der Demokratie), zastupnici jedne politike partije organizuju se u jedan parlamentarni klub, kako bi svoja politika opredjeljenja mogli na to bolji nain artikulisati u radu parlamenta (o toj temi vidi i na str. 176). Te strukture koje su neophodne za funkcionisanje parlamentarizma nalaze se i u Ustavu FBiH i u poslovnicima oba zakonodavna doma Parlamenta. Tako, lan 11. Poglavlja IV.A.3. propisuje da e svaki dom veinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu i izabrati meu svojim lanovima predsjedavajueg i dva potpredsjedavajua koji ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih. Ta odredba bi se bukvalno mogla protumaiti na nain da Ostali uopteno nemaju mogunost da budu predsjedavajui i zamjenik predsjedavajueg. Meutim, takva interpretacija protivrjei ne samo Presudi ESLJP u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH (2009) ve i sistemskom tumaenju odredaba lana 1. Poglavlja IV.D. Ustava FBiH, koji jasno propisuje da su funkcije predsjedavajueg i potpredsjedavajueg u Predstavnikom domu i Domu naroda na raspolaganju i lanovima, tj. delegatima iz reda Ostalih. Na taj 346

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

nain odredbe lana 11. Poglavlja IV.A.3. ne propisuju da su Ostali iskljueni, ve samo da je funkcija potpredsjedavajueg iz reda Ostalih nespojiva ukoliko je predsjedavajui ve izabran iz tog reda. Ta sistemska interpretacija Ustava FBiH je znatno vanija ukoliko imamo na umu da su poslovnici oba doma zakonodavnog tijela formulisana na nejasan nain kada se postavi to pitanje. l. 38. i 40. Poslovnika Predstavnikog doma ponavljaju samo tekst Ustava bez njegove daljnje konkretizacije. Suprotno tome, l. 34. i 35. Poslovnika Doma naroda povezuju izbor predsjedavajueg i dva potpredsjedavajua sa prijedlogom da njih biraju klubovi. Pri tome, u lanu 23. Poslovnika Doma naroda propisano je expressis verbis da se tri kluba formiraju od delegata pojedinih konstitutivnih naroda, a ne i od delegata iz reda Ostalih ili meuetniki pomijeanih klubova na principu pripadnosti politikim partijama i, s tim u vezi, razliitim ideolokim orijentacijama. Ta sporna ustavnopravna praznina iz Poslovnika Doma naroda moe biti popunjena ustavno-konformnim tumaenjem, kao to e to biti blie objanjeno u narednom dijelu teksta koji se odnosi na proces donoenja odluka u zakonodavnom organu. Kao to je ve spomenuto, l. 24-28. Poslovnika Predstavnikog doma, takoe, predviaju obrazovanje klubova zastupnika. Ti klubovi su, kao to je uobiajeno u ostalim parlamentarnim demokratijama, klubovi izabranih zastupnika sa odreene liste politikih partija. U lanu 24. stav 2. Poslovnika klubovima se dodjeljuje posebno bitan zadatak, a to su priprema i utvrivanje prijedloga dnevnih redova sjednica Doma. Suprotno Poslovniku Doma naroda, lan 25. Poslovnika Predstavnikog doma predvia da klub poslanika ine najmanje tri poslanika iz jedne ili iz nekoliko udruenih politikih stranaka, odnosno nezavisna poslanika. Meutim, ta odredba ne precizira da li se time omoguava formiranje mjeovitih klubova razliitih partija koje se nisu udruile u koaliciju prije samih izbora ili od nezavisnih kandidata sa kandidatima politikih partija. Ipak, uzimajui u obzir ustavno-konformno tumaenje, treba poi od toga da bi zabrana formiranja mjeovitih klubova protivrjeila principu slobodnog mandata zastupnika, tako da bi formiranje i tih klubova moralo biti omogueno. Poslovnici oba doma predviaju niz odredaba o formiranju odbora i komisija u kojima se odvija svakodnevni rad Parlamenta van zasjedanja u plenumu. lan 44. stav 1. Poslovnika Predstavnikog doma razlikuje radna tijela koja imaju stalni i privremeni karakter. U lanu 56. su pobrojana 24 radna tijela, koja su osnovana kao stalna radna tijela, kao to su, naprimjer, Ustavna komisija, Komisija za evropske integracije, Komisija za zatitu ljudskih prava i sloboda, Zakonodavno-pravna komisija ili Odbor za ekonomsku i finansijsku politiku, Odbor za denacionalizaciju i privatizaciju ili Odbor za energetiku, rudarstvo i industriju. l. 57-80. detaljno reguliu zadatke pojedinih komisija i odbora. U l. 41-73. Poslovnika Doma naroda, analogno Predstavnikom domu, pobrojane su i regulisane komisije i odbori ovog doma. Prema principu etnikog predstavljanja konstitutivnih naroda i Ostalih u Domu naroda, lan 42. propisuje da se radna tijela Doma naroda formiraju na osnovu principa pariteta konstitutivnih naroda i proporcionalnog predstavljanja Ostalih. Predsjednik i zamjenik predsjednika radnog tijela biraju se meu lanovima radnog tijela s tim da ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda. Konano, poslovnici oba doma propisuju da, izuzetno, struni, nauni, kulturni i javni radnici mogu biti imenovani za lanove Komisije za ustavna pitanja, Zakonodavno-pravne

Joseph Marko

347

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

komisije i Komisije za jezika pitanja, kao punopravni lanovi, s tim da njihov broj ne moe biti vei od jedne treine od ukupnog broja lanova neke komisije.

3.1.4. Nadlenosti i zakonodavni postupak

Nadlenosti Parlamenta su predviene u lanu 20. Poglavlja IV.A.7. Ustava FBiH i one se mogu podijeliti u sljedee kategorije: a) uestvovanje u sastavljanju i rasputanju egzekutivnih organa (u narednom poglavlju blie emo opisati politiku i pravnu kontrolu egzekutive); b) federalno zakonodavstvo; c) odobravanje zakljuivanja meunarodnih ugovora sa dravama i meunarodnim organizacijama i d) usvajanje zakona o budetu Federacije. Posljednje dvije nabrojane nadlenosti [c) i d)] predstavljaju ovlatenja Parlamenta da uestvuje u izvravanju nadlenosti koja, ustvari, pripada egzekutivnoj vlasti. U narednom tekstu blie emo predstaviti i kritiki analizirati zakonodavni postupak u oba parlamentarna doma. Strukturalno gledajui, u Parlamentu FBiH treba razlikovati dva zakonodavna postupka i dvije zakonodavne faze: prva, amandmanska procedura izmjena i dopuna Ustava FBiH i postupak usvajanja obinih zakona, te druga koja se odnosi na iniciranje i zapoinjanje postupka inkluzivnog raspravljanja i konanog usvajanja zakljuaka u vezi sa amandmanskom procedurom izmjena i dopuna Ustava FBiH, te usvajanje ili izmjene obinih zakona. Ta dvodijelna osnovna struktura prua okvire za obrazloenja koja emo dati u narednom tekstu. Prvo moemo da postavimo pitanje ko uopte ima pravo da podnosi zahtjev u jednom od dva doma. Poslovnici oba doma blie reguliu to pravo pri emu poslovnici oba doma razlikuju ko smije dati (a) inicijativu za izradu i prihvatanje jednog zakona, a ko ima (b) pravo da podnese nacrt zakona. Shodno navedenom, lan 159. Poslovnika Predstavnikog doma predvia da skuptine kanton, gradska i optinska vijea, kao i graani, preduzea i druga pravna lica u okviru svojih ustavnih ovlatenja imaju pravo da pokrenu inicijativu za donoenje zakona. S druge strane, lan 151. Poslovnika Doma naroda predvia da to pravo inicijative imaju privredna drutva, privredne komore, druga opta udruenja i zajednice, politike organizacije, udruenja graana i graani. U ustavnoj stvarnosti parlamentarne demokratije od 80% do 90% svih usvojenih zakona temelji se na prijedlogu vlade. To pravo inicijative Vlade bolje je regulisano u daljem dijelu poslovnik oba doma Parlamenta nego to je to sluaj sa ostalim ovlatenim subjektima (u oba poslovnika tek lan 232), i to na relativno skriven nain. Naime, ovo pravo inicijative regulisano je van centralne odredbe koja regulie ovlatene predlagae.

348

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

U prethodnom postupku, u kojem uestvuju nadlene strune komisije i odbori, te Vlada, o svakoj inicijativi se raspravlja i konano odluuje da li e odgovarajui nacrt zakona izraditi fizike ili pravne osobe koje su ga inicirale ili Vlada, kako to predvia lan 235. Poslovnika Predstavnikog doma. Osim toga, lan 163. Poslovnika Predstavnikog doma predvia bez obaveze da se takav postupak nuno mora i da provede da nacrt zakona moe uputiti u parlamentarnu proceduru i svaki poslanik, klubovi poslanika i radno tijelo Predstavnikog doma. Uprkos injenici da poslovnici predviaju irok krug ovlatenih inicijatora zakonodavnog postupka, odredba lana 165. stav 3. Poslovnika Predstavnikog doma, prema svojoj formulaciji: Ako nacrt zakona nije podnijela Vlada Federacije, [], ukazuje i odraava ustavnu realnost/ stvarnost, tj. da je uobiajeni sluaj, a ne izuzetak, da Vlada FBiH podnosi nacrt zakona. Nakon toga, svaki nacrt zakona se dostavlja nadlenim strunim odborima i komisijama, te Zakonodavno-pravnoj komisiji radi raspravljanja o njemu i, konano, stavljanja na dnevni red sjednice Predstavnikog doma kako bi se nacrt konano pretresao i odluka o njemu donijela u plenumu. Pretres nacrta zakona se moe sastojati od dva dijela. U prvom (optem) dijelu, ako postoji potreba, moe se raspravljati naelno o potrebi da se donese takav zakon, o njegovim principima, te o finansiranju i sredstvima za finansiranje. U drugom (strunom) dijelu raspravlja se o pojedinim odredbama nacrta zakona. Nakon obavljenog pretresa nacrta zakona, Predstavniki dom u plenumu donosi odluku, u obliku zakljuka, o tome da prihvata ili da odbija nacrt zakona. Konano, da bismo znali koliko je potrebno zastupnika da bi jedan nacrt zakona bio usvojen kao zakon, moramo da utvrdimo kvorum za rad (minimalan broj prisutnih poslanika da bi se sjednica odrala) i kvorum za usvajanje zakona (minimalan broj poslanika koji moraju glasati za zakon da bi se on usvojio). Drugim rijeima, odredbe o kvorumima daju nam odgovor na pitanje: Kada odreena veina predstavlja veinu? To je izuzetno bitno, jer se iza tog na prvi pogled jednostavnog pitanja mogu kriti veoma komplikovani ustavnopravni problemi, koji od poetka moraju biti jasno normativno regulisani kako bi se odgovorilo zahtjevima principa pravne drave. U Austriji, naprimjer, Savezni ustavni zakon (njem. Bundes-Verfassungsgesetz; tj. austrijski ustav) i Poslovnik Nacionalnog vijea (njem. Nationalrat), potujui normativnu hijerarhiju pravnog sistema za usvajanje normi ustavnog ranga i obinih zakona, utvruju na relativno jednostavan nain kvorume za rad i za usvajanje zakona. Na osnovu lana 83. Poslovnika Nacionalnog vijea, za usvajanje obinih zakona nuno je da prisustvuje najmanje jedna treina svih zastupnika (kvorum za rad) i apsolutna veina onih koji su prisutni (kvorum za usvajanje zakona). Obje spomenute odrednice apsolutna i oni koji su prisutni stvaraju jasnu sliku o tome ta je potrebno da bi zakon bio donesen! Apsolutna veina znai da je za izglasavanje zakona neophodno najmanje 50% plus jedan glas zastupnika (50% + 1) od kvoruma za rad. Ukoliko bi bila samo polovina glasova (50%), prijedlog nacrta zakona bi bio odbijen. Oni koji su prisutni znai da se u apsolutnu veinu ubrajaju samo glasovi zastupnika koji su prisutni sjednici u parlamentu. Ali, tu se ubrajaju i suzdrani glasovi, znai glasovi koji nisu bili ni da ni ne, dalje, pogreno dati glasovi, kao i glasovi protiv odreenog prijedloga nacrta zakona. Za usvajanje

Joseph Marko

349

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

normi ustavnog ranga, na osnovu lana 44. stav 1. Saveznog ustavnog zakona, propisan je kvorum za rad od najmanje polovine svih zastupnika i kvorum za usvajanje ustavnih normi u smislu veina od dvije treine glasova zastupnika koji su prisutni. Kad je rije o kvorumu za rad i kvorumu za usvajanje zakona, Poslovnik Predstavnikog doma je izuzetno zbunjujui. Prema lanu 171. stav 2. Poslovnika, nacrt zakona se usvaja veinom glasova prisutnih poslanika. Ukoliko se ta odredba ita izdvojeno, nacrt zakona bi mogao biti usvojen sa samo dva glasa od tri prisutna poslanika. Takvo oigledno besmisleno tumaenje moe dobiti odgovarajui smisao samo ako bi, osim odredbe o kvorumu za usvajanje zakona iz lana 171. stav 2. Poslovnika Predstavnikog doma, postojala i odredba o kvorumu za rad. Nuan kvorum za rad, tj. da bi poela bilo koja sjednica Predstavnikog doma, regulisan je u lanu 104. stav 2. Poslovnika Predstavnikog doma. Naime, tim lanom je propisano da kvorum za rad ini veina poslanika u Predstavnikom domu, znai, polovina plus jedan (50% + 1 poslanik od ukupnog broja = 50 poslanika s ozbirom na to da ima ukupno 98 poslanika), osim ako za odluivanje o odreenim pitanjima Ustavom Federacije i [] Poslovnikom nije drugaije utvreno. Iako su prethodne odredbe relativno jasne, odredba lana 105. stav 1. Poslovnika Predstavnikog doma oigledno stvara konfuziju. Ta odredba glasi:
lan 105. Nakon to je na poetku sjednice utvren kvorum za rad, raspravljanje o pojedinim takama dnevnog reda sjednice se vri bez obzira na broj prisutnih poslanika.

S obzirom na to da glasanje o zakonu ne predstavlja raspravljanje o zakonu u smislu citirane odredbe, tek na osnovu sistemskog tumaenja i primjene principa argumentum a contrario moemo zakljuiti da je samo za glasanje o zakonu, ipak, potreban kvorum za rad koji ini minimalno 50 poslanika. Na osnovu tog komplikovanog tumaenja, veinu glasova prisutnih poslanika iz lana 171. stav 2. Poslovnika Predstavnikog doma predstavlja 26 poslanika (ukoliko kvorum za rad ini minimalni broj od 50 poslanika) koji moraju glasati za odreeni zakon ako ga ele usvojiti. Ti zakljuci su jo vie zauujui ako uzmemo u obzir opte odredbe o kvorumima iz l. 124. i 125. Poslovnika Predstavnikog doma. Ti lanovi propisuju da Predstavniki dom odluuje na sjednici ako sjednici prisustvuje veina od ukupnog broja poslanika (kvorum za rad), te usvaja odluke veinom glasova od ukupnog broja poslanika, znai, sa ukupno 50 glasova poslanika, a ne 26 (kvorum za usvajanje odluka). Naravno, obje odredbe vae ukoliko za odluivanje o odreenim pitanjima Ustavom Federacije i Poslovnikom nije drugaije utvreno, to bi bio sluaj ukoliko uzmemo u obzir odredbu lana 171. stav 2. Poslovnika Predstavnikog doma. Upravo nacrti zakona mogu biti usvojeni sa znatno manjim brojem poslanika nego to je to sluaj sa ostalim zakljucima kao to su deklaracije ili rezolucije! U principu, u Domu naroda je predvien relativno slian tok zakonodavnog postupka kada su u pitanju zakonska inicijativa, podnoenje (izraenog) nacrta zakona, raspravljanje u radnim tijelima i, konano, pretresanje i glasanje u plenumu. Zbog toga, nije potrebno da posebno citiramo pojedine odredbe

350

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Poslovnika Doma naroda. Meutim, ovdje emo ukazati na specifinosti, odnosno odstupanja od Poslovnika Predstavnikog doma. Tako, lan 155. Poslovnika Doma naroda propisuje da (izraeni) nacrt zakona mogu podnijeti ne samo svaki delegat, klubovi konstitutivnih naroda u Domu naroda, radno tijelo Doma naroda nego i predsjednik i potpredsjednici Federacije, premijer/ predsjednik Vlade, ali i to je razlika u odnosu na Predstavniki dom skuptine kanton, gradsko i optinsko vijee. lan 110. st. 1. i 2. Poslovnika Doma naroda predvia da za odluivanje mora biti prisutna obina veina delegata (kvorum za rad), a da se odluke donose veinom glasova od ukupnog broja delegata u Domu naroda (kvorum za usvajanje odluka). Koristei prosto jeziko tumaenje, kvorum za usvajanje odluka podrazumijeva 30 od ukupno 58 glasova delegata. Meutim, prema 3. stavu lana 110. Poslovnika Doma naroda, ukupan broj delegata predstavlja onaj broj delegata kojima je verifikovan mandat u tekuem sazivu. Prema tome, ukupan broj od 58 delegata predstavlja maksimalan i idealan broj delegata, to u praksi ne mora nuno da bude sluaj. Slina nejasnoa postoji i u odredbi lana 184. Poslovnika Doma naroda prema kojoj se prijedlog amandmana za odreeni zakon usvaja veinom glasova od ukupnog broja delegata, odnosno veinom koja je potrebna za usvajanje zakona. Konano, odredbe Poslovnika Doma naroda koje reguliu nuan kvorum za rad i kvorum za usvajanje ustavnih amandmana su zbunjujue. U demokratskim sistemima vlasti, kao to je opisano u sluaju Austrije, uobiajeno je da ustav utvruje kvalifikovanu veinu za kvorum za rad i kvorum za usvajanje izmjen i dopun ustava (za razliku od obinih zakona). Zato se pravi razlika? Ustav je znaajniji, jer ustav, izmeu ostalog, ima zadatak da stabilizuje politike procese, ukljuujui zakonodavni postupak i zatitu politikih manjina. Tu svoju funkciju ustav moe ispuniti jedino ako se zatiti u parlamentu propisima o kvalifikovanim kvorumima. Na taj nain uobiajena dnevna veina zastupnika iz parlamenta ne moe jednostrano mijenjati u svoju korist pravna pravila igre iz ustava. Na osnovu lana 1.1. Poglavlja VIII Ustava FBiH, amandmane na Ustav moe predlagati predsjednik Federacije u saglasnosti sa potpredsjednicima FBiH, Vlada Federacije, veina delegata u Predstavnikom domu ili veina bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata u Domu naroda. Konkretizujui tu odredbu Ustava FBiH, lan 220. Poslovnika Predstavnikog doma i lan 219. Poslovnika Doma naroda propisuju da inicijativu za promjenu Ustava FBiH moe pokrenuti svaki poslanik, tj. delegat, o emu nadleni dom odluuje na sjednici veinom glasova od ukupnog broja poslanika, tj. delegata (kvorum za usvajanje inicijative). Na osnovu lana 224. Poslovnika Predstavnikog doma, predloeni amandman na Ustav Federacije usvaja se, konano, dvotreinskom veinom od ukupnog broja poslanika u Predstavnikom domu (kvorum za usvajanje amandmana). Prema tome, izmjene i dopune Ustava FBiH su usvojene ako 66 poslanika glasa za njih. Prema lanu 222. Poslovnika Doma naroda, predloeni amandman na Ustav FBiH usvaja se u Domu naroda samo prostom veinom, kao u sluaju usvajanja obinih zakona (kvorum za usvajanje amandmana). Meutim, za izmjene i dopune Ustava dodatno je potrebna veina bonjakih, veina hrvatskih i veina srpskih delegata u klubovima naroda. Taj sistem duple veine broja svih delegata i delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda ne slui, kao to je navedeno, za zatitu ustavnog akta kao posebno vanog

Joseph Marko

351

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

pravnog akta, nego on privileguje konstitutivne narode na neproporcionalan nain u odnosu na delegate iz reda Ostalih. Shodno tome, ta odredba je ustavnopravno problematina (o emu emo detaljno pisati kada budemo analizirali instrumente veta koji se koriste radi zatite vitalnog nacionalnog interesa. Pravo veta konstitutivnih naroda u zakonodavnom postupku donoenja odluka u Parlamentu FBiH, kao odraz konsocijativnog demokratskog sistema vlasti, kao to je navedeno u Poglavlju 2, zasnovano je na pravnom institutu vitalnog nacionalnog interesa. ta je obuhvaeno pojmom vitalnog nacionalnog interesa taksativno je definisano u lanu 17.a Poglavlja IV.A.5. Ustava FBiH:
Vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda su definisani na sljedei nain: ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvrnim i pravosudnim organima vlasti; identitet jednog konstitutivnog naroda; ustavni amandmani; organizacija organa javne vlasti; jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donoenja odluka; obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljee; teritorijalna organizacija; sistem javnog informisanja i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa, ukoliko to smatraju 2/3 jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Domu naroda.

Upravo posljednja taka je tako definisana da u stvarnosti ne postoji taksativan katalog elemenata koji ine vitalni nacionalni interes, odreen prema sutinskim kriterijumima, jer svako pitanje koje dobije podrku dviju treine iz jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda moe biti proglaeno vitalnim nacionalnim interesom. U procesnom smislu, ustavne odredbe iz Poglavlja IV.A.6. predviaju dvije razliite procesne mogunosti kako bi se mogao staviti prigovor o povredi vitalnog nacionalnog interesa. U daljnjoj proceduri posljedica tog prigovora moe biti koritenje (a) apsolutnog ili (b) suspenzivnog veta protiv odreenog parlamentarnog prijedloga: (a) Ukoliko u toku zakonodavnog postupka raspravljanja i donoenja odluke, na osnovu lana 18. Poglavlja IV.A.6. Ustava FBiH, vie od jednog predsjedavajueg ili potpredsjedavajueg Doma naroda smatra da se zakon ubraja u pitanja od vitalnog nacionalnog interesa jednog ili vie konstitutivnih naroda, zakon e biti uvrten u dnevni red Doma naroda kao pitanje koje ima vitalni nacionalni interes. U tom sluaju, da bi se usvojio takav zakon, vie nije dovoljna samo prosta veina svih delegata Doma predviena Poslovnikom nego je potrebna dvostruka veina: znai, da bi se usvojio zakon, mora, dodatno, glasati veina svakog kluba koji ima delegate u Domu naroda. Ako se ta veina ne postigne, prijedlog zakona e biti odbijen, tako da ta proceduralna varijanta ima isti

352

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

uinak kao i apsolutni veto koji je propisan u lanu IV.3.d) Ustava BiH i koji je poznat pod nazivom entitetski veto. (b) Ukoliko samo jedan od predsjedavajuih ili potpredsjedavajuih tvrdi da se zakon ubraja u pitanja koja imaju vitalni nacionalni interes, postupak se nastavlja prema lanu 18.a Poglavlja IV.A.6. Ustava FBiH. Ta procedura i taj postupak se, onda, posebno primjenjuju kada dvije treine jednog kluba konstitutivnih naroda stave prigovor da je prekren vitalni nacionalni interes. Na kraju, taj postupak vodi ka tome da se pitanje dostavlja Vijeu za zatitu vitalnog interesa pri USFBiH, koji, onda, u roku od jednog mjeseca mora konano odluiti o tome da li postoji povreda vitalnog nacionalnog interesa. S obzirom na to da o tom pitanju odluuje drugi organ, a ne Parlament FBiH, rije je o suspenzivnom vetu, kao to je sluaj i sa zatitom vitalnog nacionalnog interesa prema lanu VI/3.f) Ustava BiH, o kojem odluuje USBiH. Uzimajui u obzir princip etno-nacionalnog teritorijalnog predstavljanja konstitutivnih naroda, kao to je ve navedeno u Poglavlju 2, postavlja se ustavnopravno pitanje da li su Ostali, prema odredbama l. 18. i 18.a Poglavlja IV.A.6. Ustava FBiH, jo jednom iskljueni iz uestvovanja u postupku pokretanja pitanja iz domena zatite vitalnog nacionalnog interesa. Formulacije u lanu 18, kao i lanu 18.a, da veina svakog kluba koji ima delegate u Domu naroda, odnosno veina svakog kluba zastupljenog u Domu naroda, mora glasati za usvajanje nekog zakona, ne daju odgovor na pitanje da li je za donoenje odluke o povredi vitalnog nacionalnog interesa jednog ili vie konstitutivnih naroda potrebna i veina delegata iz reda Ostalih. Ta dilema se namee zbog toga to jezik kojim je napisan Ustav FBiH, za razliku od formulacija u l. 18. i 18.a, uvijek jasno govori o klubovima konstitutivnih naroda. Time se postavlja ustavnodogmatsko pitanje: Da li i Ostali treba da se posmatraju kao konstitutivan narod, naravno, ne u etno-nacionalnom smislu, ve u smislu da im pripadaju ista kolektivna prava kao i konstitutivnim narodima? S take gledita ustavne istorije, u prilog takvom tumaenju govori i lan I.1. izvorne verzije Ustava FBiH iz 1994. godine, koji propisuje da konstitutivni narodi, zajedno sa Ostalim, ostvaruju svoja suverena prava na osnovu pune nacionalne ravnopravnosti. I Preambula, kao i lan I.1.2. vaeeg Ustava FBiH, propisuje ravnopravnost Bonjaka, Hrvata i Srba sa Ostalim u ureenju FBiH, znai u njenoj institucionalnoj organizaciji. O ravnopravnosti Ostalih sa konstitutivnim narodima u parlamentarnom postupku donoenja odluka govori i sistemsko tumaenje. Suprotno Dejtonskom ustavu, Amandman iz 2002. godine kojim se izmijenio lan 9. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH predvia expressis verbis ve u pogledu sastava USFBiH etniko predstavljanje konstitutivnih naroda i Ostalih. Od ukupno devet sudija najmanje po dvojica sudija se biraju iz reda konstitutivnih naroda i jedan iz reda Ostalih. Na osnovu lana 18.a, taka 5, Poglavlja IV.A.6. Ustava FBiH, USFBiH je nadlean da odluuje o vitalnom nacionalnom interesu. Dodue, on to ne ini u formi cjelokupnog suda kao takvog, ve kao Vijee za zatitu vitalnog nacionalnog interesa u USFBiH, koje se sastoji od sedam sudija,868 po dvojica iz reda svakog konstitutivnog naroda i jedan iz reda Ostalih. Na osnovu te ustavnopravne odredbe i zakonske konkretizacije, sudije iz reda Ostalih
868 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o postupku pred Ustavnim sudom FBiH, Sl. n. FBiH broj 37/03.

Joseph Marko

353

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

su, znai, ravnopravno pozvane da odluuju o ustavnosti usvajanja zakona i drugih parlamentarnih akata sa sudijama iz reda konstitutivnih naroda ukoliko prigovor o povredi vitalnog nacionalnog interesa bude stavljen. Formulaciju iz lana 18.a, taka 2, Poglavlja IV.C.6. svakog kluba zastupljenog u Domu naroda, za razliku od formulacije u taki 1. istog lana od klubova konstitutivnih naroda u Domu narodu, potrebno je ustavno-konformno tumaiti tako da, osim klubova konstitutivnih naroda, i drugi klubovi moraju postojati. Prema tome, odredbe Poslovnika Doma naroda ukazuju na postojanje prave pravne praznine, jer lan 23. ovog poslovnika predvia samo formiranje klubova delegata konstitutivnih naroda. Ukoliko se tim klubovima daju i posebna procesna prava, kao, naprimjer, glasanje u pripremi sjednica i utvrivanju dnevnog rada, ili ukoliko se udovoljava njihovim posebnim zahtjevima za materijalne potrebe, kao to su prostorije ili finansiranje njihovog rada, ta pravna praznina vodi ka ozbiljnoj protivustavnoj diskriminaciji delegata iz reda Ostalih. Navedeno protivustavno iskljuivanje Ostalih iz mogunosti formiranja klubova u Domu naroda ima korijene u principu etno-nacionalnog federalizma, o kojem smo ve govorili u Poglavlju 2. Dodue, ustavnim amandmanima iz 1994. godine uveden je dvodomni sistem, koji zbog svoje funkcije reprezentacije predstavlja anomaliju u Evropi i van nje kada su u pitanju federalni sistemi. Anomalija se sastoji u tome to drugi parlamentarni dom ne daje pravo federalnim teritorijalnim jedinicama kantonima da uestvuju u zakonodavnom postupku na federalnom nivou, ve konstitutivnim narodima. Osim problematike protivustavnog iskljuivanja Ostalih, ta anomalija je upitna i sa take gledita politike demokratije, jer sami konstitutivni narodi nisu organizovani u smislu ustavnih organa u formi javnog prava sa nadlenostima i obavezama samouprave sa kojima se povezuje i obaveza da se garantuju legitimni demokratski postupci odluivanja u samoupravnim organima. tavie, monoetnike politike partije su te koje uestvuju na izborima i u dravnim organima kao predstavnici konstitutivnih naroda. Istovremeno, ne postoji ustavnopravna obaveza da se osigura unutarpartijska (intrapartijska) demokratija koja ne bi dozvolila da iskljuivo partijsko vodstvo bude to koje definie vitalni nacionalni interes i propagira ga putem izbornih slogana. Dodue, to je problem svake etno-nacionalne korporativne konsocijativne demokratije, a ne samo BiH. Ipak, sa take gledita politike demokratije stanje je upitno. Naime, iskljuivo monoetnike politike partije, a time i njihova partijska vodstva su ti koji zahtijevaju da zastupaju istinske nacionalne interese svojih biraa. Takvi zahtjevi se, onda, ne samo legalizuju ve oigledno i politiki legitimiziraju putem predvienih ustavnopravnih mehanizama veta, kao to je ve navedeno. U vezi s tim, oigledno je da se obiter dictum869 iz Tree djelimine odluke USBiH u predmetu broj U 5/98 o konstitutivnosti naroda mora i dalje posmatrati
869 Obiter dictum predstavlja neobavezno popratno obrazloenje suda iz njegove odluke, za razliku od obaveznih razloga i zakljuaka za odluku koji se zovu rationes decidendi. Obiter dictum su, naprimjer, obrazloenja zakonskih odredaba, ili primjeri kojima se hipotetiki ili slikovito obrazlae zakljuak, ili razliiti dodatni komentari koji podupiru osnovno obrazloenje. S obzirom na to da obiter dictum nije obavezujue, ono nije ni predmet eventualne albe, ali moe djelovati veoma ubjedljivo na odluku.

354

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

kao upozorenje za ustavnopravni sistem FBiH. Naime, u obrazloenju te odluke jasno je navedeno da USBiH apsolutne mehanizme veta iz Ustava BiH ne moe proglasiti protivustavnim i staviti ih van snage samo zbog injenice to su ti mehanizmi zatieni ustavnim rangom, a jedan ustavni sud ne moe da se stavi iznad ustava jer ga koristi, uostalom, kao standard ispitivanja u pojedinanim predmetima. Takoe, navedeno je da se sline etniki definisane institucionalne strukture ne mogu prenijeti na nivo entiteta.870 Zbog toga, postoji opasnost da USBiH proglasi neustavnim sve ustavne i odredbe poslovnika koje privileguju konstitutivne narode u parlamentarnom postupku donoenja odluka u FBiH, pa ak i kada samo de facto vode ka iskljuivanju Ostalih, a time i njihovoj diskriminaciji, zbog mogue povrede globalnog obavezujueg standarda nediskriminacije Ustava BiH prema lanu II/4. Ustava BiH.871 Na kraju ovog poglavlja treba objasniti i zajedniko djelovanje oba doma u postupku donoenja odluka. Kao to proizlazi iz lana 17. Poglavlja IV.A.4. i lana 17.b Poglavlja IV.A.6. Ustava FBiH, parlamentarni sistem FBiH, za razliku od sistema RS u kojem je, nakon izmjena i dopuna Ustava RS iz 2002. godine, uvedeno Vijee naroda, izgraen je kao pravi dvodomni sistem. Drugim rijeima, oba doma Predstavniki dom i Dom naroda ravnopravna su u procesu odluivanja u svim postupcima. Pri odluivanju o nekom prijedlogu iz nadlenosti parlamenta, odluka se ne moe donijeti bez odobrenja jednog od domova ak i kada nije koriten postupak veta radi zatite vitalnog nacionalnog interesa. Shodno tome, u l. 197-202, tj. 192-198. poslovnici oba doma predviaju da, u sluaju da domovi donesu razliite zakljuke, sporno pitanje se upuuje Zajednikoj komisiji oba doma Parlamenta radi usaglaavanja i utvrivanja prijedloga za rjeavanje spornog pitanja. Ukoliko i taj pokuaj propadne, zakon ne moe biti usvojen. O tome se obavjetavaju premijer i predsjednik, te potpredsjednici Federacije. U tom sluaju, na osnovu lana 16. Poglavlja IV.A.3. Ustava FBiH, predsjednik Federacije uz saglasnost oba potpredsjednika moe u skladu sa modelom polupredsjednikog sistema vlasti raspustiti jedan ili oba doma i raspisati nove izbore.

3.1.5. Kontrola egzekutivne vlasti

Druga vana uloga svakog parlamenta u demokratskom sistemu vlasti je kontrola egzekutivne vlasti na osnovu principa podjele vlasti u formi checks and balances, kao to je to navedeno u drugom poglavlju ovog dijela. Funkcionalno i idealno tipski, mogu se prepoznati etiri razliite forme kontrole: politika kontrola egzekutivne vlasti, kao odraz zavisnosti egzekutivne vlasti od politikog povjerenja parlamentarne veine, pri emu je izglasavanje nepovjerenja od parlamenta, koje je karakteristino za parlamentarne sisteme vlasti, najjae oruje naspram egzekutivne vlasti; pravna kontrola egzekutivne vlasti, posebno rukovodeih organa, znai predsjednika, premijera i pojedinih ministara, njihovih zastupnika, u formi pokretanja postupka u sluaju povrede zakona;

870 Vidi Odluku USBiH broj U 5/98-III od 1.7.2000. godine, taka 55, a posebno 68. 871 Ibid., taka 68.

Joseph Marko

355

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

finansijska kontrola egzekutivne vlasti putem organa koji su nezavisni u odnosu na egzekutivnu vlast, najee u formi revizijski sudova, i kontrola ispravnosti rada putem institucija ombudsmana koji su preuzeti iz skandinavskih pravnih krugova. 3.1.5.1. O politikoj kontroli

Uzor ili model koji slui za razvijanje razliitih instrumenata politike kontrole je, prije svega, britanski parlamentarizam nastao nakon 19. vijeka. Interpelacijsko pravo, znai pravo da poslanici postavljaju pitanja vladi, nalazi se na vrhu mehanizama politike kontrole. To pravo je naknadno razvijano na nain da poslanici imaju pravo da postavljaju pitanja na poetku sjednice parlamenta, za vrijeme tzv. ispitnog sata. Ti instrumenti nalaze se u l. 11, 116. i 117. Poslovnika Predstavnikog doma i l. 19, 13. i 104. Poslovnika Doma naroda. Takoe, u instrumente politike kontrole ubraja se i rezolucijsko pravo. Naime, parlament moe propisati egzekutivnoj vlasti politike smjernice za tumaenje odreenog zakona u formi opteobavezujueg zakljuka. I ti instrumenti se mogu nai u poslovnicima oba doma. U Poslovniku Predstavnikog doma oni se nalaze u l. 149-151, Poglavlja VIII, u kojima su propisana tri instrumenta: deklaracije, rezolucije i preporuke. Sve tri vrste akata uopteno se mogu svrstati pod pojam rezolucija, jer sve tri vrste navedenih pravnih akata mogu dati sadrajne smjernice organima egzekutivne vlasti. U ovom kontekstu poseban sluaj predstavlja odredba lana 139. stav 1. koja omoguava Parlamentu da, nakon rasprave o prijedlogu za izglasavanje nepovjerenja Vladi FBiH, prijedlog odbije, ali da donese zakljuak kojim se Vlada obavezuje da provede odreene aktivnosti. Isti akti su predvieni u l. 140-142. Poslovnika Doma naroda. Trei instrument politike kontrole je pravo da se provodi istraga o svim aktivnostima egzekutivne vlasti. Shodno tome, u demokratskim sistemima vlasti vlada nije samo obavezna da informie zastupnike parlamenta o svojim aktivnostima i dostavi im akte na uvid, nego zastupnici mogu dodatno da osnivaju parlamentarne istrane komisije i odbore. Pravo istrage je povezano sa pravom da se sasluavaju svjedoci i izvode drugi dokazi, to je izriito propisano u lanu 21. Poglavlja IV.A.7. Ustava FBiH. Odredbe koje blie reguliu pitanje uspostavljanja i rada istranih komisija i odbora, te njihovih aktivnosti nalaze se u poslovnicima oba doma. Najjae oruje politike kontrole i, istovremeno, jedino efektivno sredstvo za sankcionisanje egzekutivne vlasti je izglasavanje nepovjerenja (o tome emo vie pisati u poglavlju koje se odnosi na opoziv vlade). 3.1.5.2. O pravnoj kontroli Za razliku od kategorije politike kontrole, ali i za razliku od kontrole zakonitosti pravnih akata upravnih organa koju vre upravni i ustavni sudovi, pravna kontrola izvrne vlasti, znai egzekutivne i sudske vlasti, odnosi se na kontrolu potivanja zakona rukovodeih dunosnika upravne vlasti sa mogunou njihovog razrjeavanja sa funkcije u sluaju da ne potuju zakone.

356

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Taj instrument pravne kontrole, koji se naziva i dravnopravna optunica (njem. staatsrechtliche Anklage), u Ustavu FBiH propisan je expressis verbis samo u lanu 20. stav 1.b) Poglavlja IV.A.7. u vezi sa lanom 3. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH u odnosu na predsjednika i oba zamjenika predsjednika. Ako to Parlament zahtijeva, ili na zahtjev dviju treina zastupnika oba doma, USFBiH moe donijeti odluku o njihovoj smjeni. Obrazloenje za takav zahtjev, prema odredbi Ustava FBiH, mora biti krenje zakletve, ili drugi razlozi koji ih ine nedostojnim da obavljaju te dunosti. Odredbe l. 45-47. Zakona o postupku pred USFBiH872 konkretizuju odredbe Ustava FBiH kada je u pitanju smjena predsjednika, ali samo u odnosu na stranaku sposobnost u postupku i izvoenje dokaza. Prema tome, ostaje upitno na osnovu kojih kriterijuma USFBiH odluuje o tome da li postoji nedostojnost za obavljanje dunosti i da li se ta injenica uopte moe pravno utvrditi (tzv. justicijabilnost), tj. da li moe biti podvrgnuta sudskoj procjeni i odluci. Pri tome su bitni i odluujui i politiki faktori i okolnosti, tako da se sudska i politika kontrola preklapaju i teko se mogu razdvojiti u praksi. U Ustavu FBiH u potpunosti nedostaju odgovarajue ustavnopravne odredbe o pravnoj kontroli Vlade, a odredbe Ustava o nezavisnosti i imunitetu sudija, te mogunosti njihovog razrjeenja nisu najjasnije regulisane. Tako, lan 5. stav 2. Poglavlja IV.C.2. Ustava FBiH propisuje da sudije Federacije, znai sudije Vrhovnog suda FBiH i sudije USFBiH, uivaju isti imunitet u izvravanju svoje sudijske funkcije kao i lanovi Parlamenta. Istovremeno, u taki 1. istog lana je utvreno da te sudije moraju biti pravnici najviih moralnih vrijednosti. S druge strane, lan 4. stav 4. Poglavlja IV.C.1. Ustava FBiH utvruje da je VSTV nadleno u BiH da vodi disciplinski postupak protiv sudija Vrhovnog suda FBiH i, eventualno, razrijei ih dunosti, a sudija USFBiH, na osnovu lana 6. stav 4. Poglavlja IV.C.2. Ustava FBiH, moe da bude razrijeen samo jednoglasnom odlukom sudija USFBiH (tzv. konsenzusom). 3.1.5.3. O finansijskoj kontroli Odluka Parlamenta o budetu, koja se usvaja u formi zakona, sama po sebi predstavlja odreenu parlamentarnu mjeru kontrole kompletne upravne vlasti. Dodue, u Ustavu FBiH nedostaju odreene odredbe o mogunosti finansijske kontrole koju bi vodio poseban organ, a koji bi bio nezavisan u odnosu na egzekutivnu vlast. Ti tzv. nezavisni revizorski organi (njem. Rechnungshof), koji slue kao pomoni organi Parlamenta kada je u pitanju finansijska kontrola Vlade i upravne vlasti, uvedeni su posljednjih decenija u gotovo svim zapadnoevropskim i srednjoevropskim sistemima vlasti. 3.1.5.4. O kontroli pravilnosti rada Ustavnopravne institucije ombudsmana za kontrolu ispravnosti rada uprave u Srednjoj Evropi, naprimjer, u Austriji, preuzete su iz skandinavskih pravnih krugova/tradicija ve 1977. godine. Bitan zadatak tih institucija je kontrola upravne vlasti na zahtjev pojedinca. Meutim, ombudsman nema nadlenost da upravne odluke stavi van snage na pravno obavezujui nain. Ta nadlenost i dalje se nalazi u rukama klasinog sudstva, i to upravnih i ustavnih sudova,
872 Sl. n. FBiH br. 6/95 i 37/03.

Joseph Marko

357

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

o emu emo vie pisati u poglavlju o sudskoj vlasti u FBiH. Prema ustavnim odredbama, u FBiH postoje trojica ombudsmana koji su izabrani na principu paritetne etnike proporcije konstitutivnih naroda. Suprotno organizaciji institucija ombudsmana u Zapadnoj i Srednjoj Evropi, toj trojici ombudsmana, na osnovu l. 1-9. Poglavlja II.B. Ustava FBiH, dodijeljeni su zadaci da tite ljudska prava, ukljuujui borbu protiv posljedica etnikih proganjanja. Ti zadaci se poklapaju sa zadacima sudova. Tako, lan 2. propisuje da su ombudsmani duni tititi ljudsko dostojanstvo, prava i slobode zajamene ovim ustavom, instrumentima navedenim u Aneksu i ustavima kantona. Naroito e raditi na otklanjanju posljedica krenja ljudskih prava i sloboda, a posebno posljedica etnikog progona. Zbog toga su ombudsmanima data velika ovlatenja u l. 5-7. da ispituju povrede ljudskih prava i sloboda koja, inae, pripadaju samo nezavisnim krivinim sudijama i sudovima. Prema lanu 6, ombudsman ima pravo da pokrene postupak pred nadlenim sudovima i da intervenie u postupcima koji su u toku. Prema lanu 8, svaki ombudsman podnosi godinji izvjetaj premijeru i zamjenicima premijera, te OSCE-u.873
Primjer pitanja za provjeru znanja: Koje dvije osnovne funkcije pripadaju zakonodavnom organu? Kako su sastavljeni domovi Parlamenta FBiH? Kako se biraju zastupnici u domove Parlamenta FBiH? Kako se dodjeljuju kompenzacijski mandati? Gdje se primjenjuje D Ontovog sistema pri sastavu izbornog organa? Objasni princip pariteta i princip proporcionalnosti u kontekstu domova Parlamenta FBiH? Objasni osnovne organe zakonodavnog tijela i problem Ostalih kada je u pitanju sastav i rad tih organa? Nabroj nadlenosti Parlamenta FBiH? Kako tee zakonodavni postupak? Kakva je razlika izmeu inicijative za izradu i prihvatanje jednog zakona, i prava da se podnese nacrt zakona? Kakva je razlika izmeu kvoruma za rad i kvoruma za usvajanje zakona? Kako se moe objasniti princip duple veine? ta obuhvata vitalni nacionalni interes u smislu Ustava FBiH i kako se on titi? Kakva je razlika izmeu odredbi iz Ustava BiH i Ustava FBiH kada je u pitanju vitalni nacionalni interes? Na koji nain Parlament FBiH kontrolie egzekutivnu vlast?

873 Institucije entitetskih ombudsmana, prema tome i onih u FBiH, de iure i de facto su prestale da postoje 2010. godine donoenjem i provoenjem entitetskih zakona o njihovom gaenju. Nadlenost entitetskih ombudsmana sjedinjena je u instituciji ombudsmana na dravnom nivou.

358

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

3.2. Egzekutivna vlast

Kao to je obrazloeno u Poglavlju 2, ureenje FBiH se moe opisati kao polupredsjedniki oblik dravne vlasti uprkos injenici da je egzekutivna vlast dualna i da se predsjednik indirektno bira putem Parlamenta FBiH. Istorijski gledano, uspostavljanje funkcije predsjednika kao quasi efa drave, koji predstavlja FBiH, potpisuje i ratifikuje dravne ugovore, te ima pravo pomilovanja u krivinopravnim stvarima objanjava se uslovima u kojim je nastala FBiH. To je ve obrazloeno u Poglavlju 1. Ipak, u svojoj Odluci broj U 5/98 od 29. i 30. januara 2000. godine USBiH je ukinuo nadlenost predsjednika FBiH da imenuje efove diplomatskih misija, jer takva nadlenost nije bila saglasna sa Dejtonskim ustavom.874 Da bismo mogli shvatiti navedenu odluku USBiH, moramo, prije svega, razumjeti zato je USBiH napravio razliku (eng. distinguishing) izmeu teksta Ustava RS i teksta Ustava FBiH. Tek tada emo razumjeti metode i tehnike tumaenja ustavnog prava. Da bismo jo preciznije shvatili razliku, u narednom tekstu blie emo objasniti stavove strana u postupku u predmetu broj U 5/98 i obrazloenje iz te odluke USBiH: Polazna taka za svaku odluku bilo kojeg ustavnog suda je, prije svega, tano utvrditi tekst odredbe u formi vaee verzije ustavne norme. Amandmanom XIII (Sl. n. FBiH broj 13/97) u taki VI lana 7.a) Poglavlja IV.B.3. Ustava FBiH u FBiH je brisana propisana nadlenost predsjednika FBiH da prima i akredituje ambasadore. Meutim, u istom lanu, pod takom I (imenovanje [] efova diplomatskih misija []), ta nadlenost je zadrana. lan 80. teksta Ustava RS u formi Amandmana XL.1.2. (Sl. gl. RS broj 28/94), koji je propisivao nadlenost predsjednika RS da imenuje ambasadore RS, izmijenjen je Amandmanom L.1. (Sl. gl. RS broj 8/96) i glasi: Predsjednik Republike ukazom, na prijedlog Vlade, postavlja i opoziva efove predstavnitava Republike Srpske u inostranstvu i predlae ambasadore i druge meunarodne predstavnike Bosne i Hercegovine iz Republike Srpske. U postupku pred jednim ustavnim sudom u kojem se utvruje da li je jedna zakonska odredba protivna ustavu, ili da li je kao to je to bio sluaj u predmetu broj U 5/98 pred USBiH jedna entitetska ustavna odredba protivna Ustavu BiH, podnosilac zahtjeva, koji tvrdi jednu takvu protivustavnost, mora to i da obrazloi. Zastupnici entitetskih parlamenata, koji su usvojili pobijane ustavne odredbe, dobivaju status stranaka u postupku. U tom statusu oni mogu da brane ustavnost pobijanih odredaba putem pisanih izjanjenja, ili u sluaju organizovanja javne rasprave kao to je to bio sluaj u predmetu broj U 5/98 davanjem usmenih izjava kojim argumentuju zato je pobijana pravna odredba, za razliku od miljenja podnosioca zahtjeva, saglasna sa ustavom. U postupku pred USBiH zastupnici podnosioca zahtjeva su iznijeli argumente da to to entiteti imenuju ambasadore i postavljaju diplomatsko osoblje kri lan
874 Vidi Prvu djeliminu odluku u predmetu broj U 5/98, posebno ta. 35-44. i 62-66. Ta nadlenost je i dalje propisana u Ustavu FBiH, u lanu 7. alineja a)(I) Poglavlja IV.B.1., mada ju je USBiH stavio van snage zbog protivustavnosti.

Joseph Marko

359

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

III/1.a) i lan V.2.a) i b) Ustava BiH. Naime, prva navedena odredba propisuje da se vanjska politika svrstava u iskljuive nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine, a druge dvije navedene odredbe odreuju da Predsjednitvo BiH vodi vanjsku politiku Bosne i Hercegovine i imenuje ambasadore i druge meunarodne predstavnike Bosne i Hercegovine, od kojih najvie dvije treine mogu biti odabrane sa teritorije Federacije. Na osnovu te dvije odredbe, podnosilac zahtjeva je zakljuio da entiteti, na osnovu pobijanih odredaba entitetskih ustava, na nedozvoljen nain preuzimaju iskljuive prerogative drave za imenovanje ambasadora, diplomatskog i konzularnog osoblja. Zastupnici parlamenata oba entiteta ukazali su da citirane odredbe entitetskih ustava ni na koji nain ne predstavljaju iskljuive prerogative Predsjednitava BiH. Posebno su zastupnici Narodne skuptine RS tvrdili da je Ustav RS ve amandmanski izmijenjen i dopunjen tako da su pojmovi diplomatsko i konzularno zastupanje RS brisani, a da se pojam zastupanje RS u inostranstvu sada odnosi samo na zastupanje u oblasti privrede i kulture ili slinih institucija. Osim toga, iz dijela reenice odredbe lana V/3.b) Ustava BiH, koji propisuje da vie od dvije treine ambasadora ne mogu biti imenovane sa teritorije FBiH, jasno se moe zakljuiti da imenovanje ambasadora nije iskljuiva nadlenosti Predsjednitava BiH. Nakon iznoenja argumenata za i protiv protivustavnosti entitetskih ustava, zadatak USBiH je bio da donese odluku i da je obrazloi. Na osnovu metode razlikovanja (eng. distinguishing) i drugih specifinih ustavnopravnih metoda tumaenja, USBiH je donio odluku da lan 80. Ustava RS ne protivrjei Ustavu RS, a da odredba take (I) lana 7.a) Poglavlja IV.B.3. Ustava FBiH, koja propisuje nadlenost predsjednika FBiH da imenuje efove diplomatskih misija, i te kako kri Ustav FBiH. Osim opte tehnike tzv. jezikog tumaenja, znai pronalaenja normativnog sadraja pravnog teksta putem semantikog tumaenja pojedinih rijei i njihovog gramatikog poloaja u reenici ili dijelovima reenice, u ovom sluaju nuno se mora primijeniti specifina ustavnopravna metoda tumaenja koja se zove ustavno-konformno tumaenje. Ta metoda je obrazloena u uenju o hijerarhijsko-normativnoj strukturi pravnog sistema i principu podjele vlasti izmeu legislativne i sudske vlasti, to je obrazloeno u dijelu Poglavlja 2. koji se odnosi na principe pravne drave. Primjenjujui princip ustavnokonformnog tumaenja, zadatak USBiH je bio da se tekst pobijanih odredaba entitetskih ustava tumai na nain koji bi bio saglasan sa Ustavom BiH (vie o toj metodi tumaenja vidi u glavnom tekstu, str. 29). Dovodei sve navedeno u vezu, centralno pitanje glasi: U kojoj mjeri je tana tvrdnja podnosioca zahtjeva da su vanjska politika i, s njom u vezi, imenovanje ambasadora i drugog diplomatskog i konzularnog osoblja iskljuivi prerogativ Predsjednitva BiH, koji onemoguava entitete da (sa) uestvuju u toj nadlenosti na bilo koji nain s obzirom na to da se radi o iskljuivoj nadlenosti Predsjednitva BiH? Primjenjujui gramatiko tumaenje Ustava BiH, proizlazi da vanjska politika ni u kojem sluaju nije iskljuiva nadlenost organa BiH. Naime, na osnovu lana III/2.a) i d) Ustava BiH, i entiteti imaju nadlenost da uspostavljaju posebne paralelne odnose sa susjednim dravama, u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine, te da sklapaju sporazume 360

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

sa dravama i meunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skuptine. Na osnovu te odredbe, USBiH je zakljuio: Iz navedenog slijedi da entiteti imaju pravo da upostavljaju predstavnitva u inozemstvu dok god se to ne uplie u ovlast Bosne i Hercegovine da bude predstavljena kao drava (taka 41). Ipak, samo su ambasade i konzulati diplomatska predstavnitva cjelokupne drave, a ne i institucije entitet koje zastupaju njihove privredne i kulturne interese. Prema tome, oslanjajui se na nadlenost da uspostavljaju posebne paralelne odnose sa susjednim dravama, entiteti mogu uspostaviti takva predstavnitva a da ne ugroavaju dravni suverenitet institucija BiH. Primjenjujui princip ustavno-konformnog tumaenja, i druga tvrdnja podnosioca zahtjeva, da je imenovanje ambasadora iskljuivi prerogativ Predsjednitva BiH koji onemoguava entitete da (sa)uestvuju u toj nadlenosti na bilo koji nain, nije ustavnopravno osnovana. Kao to je Narodna skuptina RS s pravom prigovorila, a uzimajui u obzir obavezu ustavno-konformnog tumaenja, dio reenice odredbe lana V/3.b) Ustava BiH, koji propisuje da vie od dvije treine ambasadora ne mogu biti imenovane sa teritorije FBiH, treba tumaiti tako da pri izboru ambasadora Predsjednitvo BiH mora uzeti u obzir teritoriju s koje oni dolaze, tako da postoji izvjesna nadlenost uestvovanja entitet. lan 80. Ustava RS, koji propisuje nadlenost predsjedniku RS da predlae kandidate pri izboru ambasadora sa teritorije RS, upravo na osnovu semantikog tumaenja rijei predlae, predstavlja samo odreenu vrstu nadlenosti uestvovanja, jer Predsjednitvo BiH ne mora prihvatiti prijedlog, ono moe imenovati i neku drugu osobu za ambasadora. Zbog toga, lan 80. Ustava RS se ne mijea u prerogativ Predsjednitva BiH da imenuje ambasadore, to znai u semantikom smislu u odluivanje o predloenim kandidatima. Slijedei obavezu da se d ustavno-konformno tumaenje, u pronaenom znaenjskom smislu ne postoji protivrjenost izmeu odredbe Ustava RS i Ustava BiH. Upravo zbog prethodno datog obrazloenja, odredba take (I) lana 7.a) Poglavlja IV.B.3. Ustava FBiH u dijelu koji se tie imenovanja efova diplomatskih misija, za razliku od lana 80. Ustava RS, morala je biti proglaena protivustavnom, jer imenovanje u smislu odluivanja o izboru kandidata iskljuiva je nadlenost Predsjednitva BiH. Prema tome, brisanje nadlenosti predsjednika FBiH da prima i akredituje ambasadore, a koje je uslijedilo usvajanjem Amandmana XIII na Ustav FBiH, nije dovoljno. Zakljuivanjem Vaingtonskog sporazuma u aprilu 1994. godine strukturalno su uvedeni modeli konsocijativne demokratije i etnikog predstavljanja, te princip podjele vlasti (eng. power-sharing) meu konstitutivnim narodima. Oni su obuhvatili ne samo instituciju predsjednika ve i cjelokupnu organizaciju egzekutivne vlasti.

3.2.1. Predsjednik i potpredsjednici Federacije

lan 1. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH utvruje da predsjednik Federacije predstavlja i zastupa Federaciju, te da je ef federalne izvrne vlasti. Shodno etnikom konsocijativnom modelu, u toj odredbi je propisano da predsjednik Federacije ima dva potpredsjednika iz reda razliitih konstitutivnih naroda.

Joseph Marko

361

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Kao to je ve navedeno, predsjednika i dva potpredsjednika FBiH za razliku od lanova Predsjednitva BiH ne biraju direktno graani FBiH koji su ovlateni da biraju, ve indirektno Parlament FBiH. Izborni modus je detaljno utvren u lanu 2. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH, a Izborni zakon BiH,875 u principu, samo prepisuje ustavne formulacije. Prema toj odredbi, pri izboru predsjednika i dvaju potpredsjednika FBiH najmanje treina delegata iz bonjakih, hrvatskih ili srpskih klubova u Domu naroda mogu kandidovati predsjednika i dva potpredsjednika FBiH. Izbor predsjednika i dvaju potpredsjednika FBiH zahtijeva da se prihvati zajednika lista triju kandidata za predsjednika i potpredsjednike FBiH veinom glasova u Predstavnikom domu, a zatim i veinom glasova u Domu naroda, ukljuujui veinu kluba svakog konstitutivnog naroda. lan 9.16. Izbornog zakona BiH expressis verbis iskljuuje Ostale iz procesa kandidovanja za zajedniku listu, kao i iz zahtjeva duple veine, to je kao to je ve obrazloeno u dijelu Poglavlja 3.1.4. koji se odnosi na zakonodavni postupak u Parlamentu FBiH ustavnopravno upitno. Ukoliko nijedna lista kandidata ne dobije potrebnu veinu u oba doma, postupak kandidovanja se ponavlja. Ukoliko i u ponovljenom postupku jedan od domova odbije da prihvati zajedniku listu, smatrae se da su kandidovane osobe izabrane prihvatanjem liste u samo jednom domu. Mandat predsjednika i oba potpredsjednika traje etiri godine. Nadlenosti predsjednika i oba potpredsjednika su pobrojane u lanu 7. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH. Predsjednik: imenuje Vladu, efove diplomatskih misija,876 sudije USFBiH (kandidate predlae VSTV u skladu sa Amandmanom LVI i lanom 17. Zakona o VSTV). U skladu sa lanom 6. stav 2. Poglavlja IV.B.C. Ustava FBiH, to imenovanje sudija mora da potvrdi veina delegata iz Doma naroda u skladu sa odgovarajuim odredbama koje propisuju kvorum o radu i kvorum za donoenje odluke. Shodno tome, ta odredba bi trebalo da glasi: Sudije Ustavnog suda predlae predsjednik Federacije [] za razliku od znaenja take (I) lana 7. alineje a. Poglavlja IV.B.2. Ustava BiH u kojem se govori o imenovanju; obavlja konsultacije u vezi sa imenovanjem ombudsmana877 i drugih sudija Federacije; potpisuje odluke Parlamenta FBiH nakon njihovih donoenja; potpisuje i ratifikuje meunarodne sporazume u ime FBiH; daje pomilovanja za djela utvrena federalnim zakonima osim za ratne zloine, zloine protiv ovjenosti i genocid.

Potpredsjednici zastupaju predsjednika u sluaju njegove smrti ili njegovog razrjeenja sa funkcije. Takoe, oni rade zajedno sa predsjednikom u
875 Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10. 876 Ta odredba vie ne vai jer ju je USBiH ukinuo kao protivustavnu, o emu je iscrpno obrazloenje dato u prethodnom tekstu. 877 U vezi sa entitetskim ombudsmanima vidi fusnotu broj 873.

362

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

sluajevima u kojima je njihova saglasnost neophodna. Osim toga, oni mogu izvravati one dunosti koje im povjere predsjednik ili Parlament. Kao to je ve navedeno u dijelu Poglavlja 2. koji se odnosi na strukturne karakteristike polupredsjednikog sistema vlasti, na osnovu lana 16. Poglavlja IV.A.3. Ustava FBiH, predsjednik moe raspustiti jedan ili oba doma Parlamenta ukoliko nisu u mogunosti da donesu potrebne zakone. Iako Parlament bira predsjednika i oba potpredsjednika, ne postoji uzajamna politika odgovornost predsjednika naspram Parlamenta, kao to je to sluaj sa izglasavanjem nepovjerenja Vladi, ili kao to je to sluaj u Austriji prema lanu 60. stav 6. Saveznog ustavnog zakona. S obzirom na to da saveznog predsjednika Austrije bira direktno narod, navedena odredba predvia mogunost da se savezni predsjednik razrijei dunosti putem narodnog referenduma. Razrjeenje predsjednika i oba potpredsjednika ogranieno je kao to je ve obrazloeno u dijelu Poglavlja 3.1.5. koji se odnosi na kontrolne funkcije Parlamenta na mogunost razrjeenja putem odluke USFBiH na zahtjev Parlamenta ili dviju treina zastupnika oba doma. Meutim, Amandman LXV na Ustav FBiH je znatno ograniio tu hibridnu formu politike i pravne kontrole, posebno kada je u pitanju pravna kontrola, s obzirom na to da je ukinuo imunitet predsjednika i oba potpredsjednika koji je izvorno bio propisan u lanu 10. Poglavlja IV.B.4. Ustava FBiH.

3.2.2. Vlada i uprava

Kao to je to uobiajeno u sistemu dualne egzekutivne vlasti, ali i u parlamentarnom sistemu vlasti, Poglavlje IV.B.2. Ustava FBiH predvia da Vlada postoji kao kolegijalni organ. Tako, lan 4. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH, koji se tie organizaciono-pravnog pitanja sastava Vlade, utvruje da Vlada ima 17 lanova. Ona se sastoji shodno sistemu etnikog predstavljanja i sistemu konsocijativne demokratije od premijera i 8 bonjakih, 5 hrvatskih i 3 srpska ministra. Dalje je predvieno da premijer moe imenovati jednog ministra iz reda Ostalih iz kvote najbrojnijeg konstitutivnog naroda, znai bonjakog naroda. Takoe, ta odredba utvruje da premijer ima dva zamjenika iz razliitih konstitutivnih naroda, koji se biraju iz reda ministara. U Zakonu o Vladi FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94, 8/95 i 19/03) to pitanje nije dalje regulisano. S obzirom na to, te shodno ustavnom sistemu, o zamjeniku premijera raspravlja se ve pri konsultacijama premijera sa predsjednikom, a predsjednik FBiH ne predlae Parlamentu na potvrivanje, znai izbor, samo listu kandidata za Vladu ve i njihovu funkciju. Dalekoseno iskljuivanje Ostalih je upitno sa take gledita ustavnog prava. Amandmanom XLIV na Ustav FBiH otvorena je mogunost da se malo ublai ta stroga etnika diskriminacija svake pojedine ministarske pozicije. lan 4. stav 2. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH predvia da, nakon potpunog provoenja Aneksa 7. DMS, najmanje 15% lanova Vlade mora biti iz jednog konstitutivnog naroda. Najmanje 35% lanova Vlade mora biti iz dvaju konstitutivnih naroda. Jedan lan Vlade mora biti iz reda Ostalih. Imajui u vidu tipologiju pravnih instrumenata, sistem striktne proporcije se zamjenjuje sistemom minimalnog predstavljanja.

Joseph Marko

363

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Uzimajui u obzir odredbe o sastavu Vlade, organizaciono-pravno se namee pitanje kako se lanovi Vlade postavljaju. Ponovo, shodno principu polupredsjednikog sistema vlasti, lan 5. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH propisuje da predsjednik FBiH imenuje Vladu. Pri tome, on je ogranien u koritenju svog prava. S take gledita podjele vlasti (eng. power-sharing) izmeu konstitutivnih naroda, pri tom imenovanju predsjedniku je potrebna saglasnost oba potpredsjednika Federacije. S druge strane, predsjednik ne moe sm odabrati lanove Vlade, nego se pri tome mora savjetovati sa kandidatima za mjesto premijera. De facto, kandidat za mjesto premijera ima istinsko pravo da uestvuje u sastavu Vlade, jer premijer nee biti spreman da vodi Vladu sa ministrima sa kojima ne moe zajedniki da radi. Vlada je izabrana nakon to je imenovanje njenih lanova potvrdio Predstavniki dom Parlamenta FBiH veinom glasova. Ukoliko se ne postigne predviena veina glasova, postupak se ponavlja. Teoretski, Predstavniki dom Parlamenta FBiH ima apsolutno pravo veta pri sastavu Vlade i postupak se moe toliko dugo ponavljati dok se ne postigne potrebna veina, jer u takvom sluaju predsjednik Federacije nema mogunost da raspusti Parlament, te da se ponove izbori. Naime, lan 16. Poglavlja IV.A.3. Ustava FBiH ograniava rasputanje Parlamenta samo na sluaj neusvajanja zakona i budeta. Nadlenosti Vlade i pojedinih ministara su nabrojane u lanu 7. ta. c) do e) Poglavlja IV.B.3. Ustava FBiH: Premijer: provodi politiku i izvrava zakone federalne vlasti, ukljuujui osiguranje da se izvravaju odluke sudova Federacije; predlae voenje postupka pred USFBiH kako bi se predsjednik Federacije proglasio trajno nesposobnim za obavljanje funkcije; predlae zakone i daje preporuke iz oblasti zakonodavstva i priprema budetske prijedloge Parlamentu Federacije.

Zamjenici premijera: vre dunosti ministra; pomau premijeru u provoenju politike i izvravanju zakona Federacije; odluuju o tome da li e se zatraiti miljenje USFBiH i vre dunosti premijera kada on nije u mogunosti da obavlja svoju funkciju, ili kada je mjesto premijera upranjeno dok novi premijer ne preuzme funkciju.

Svaki ministar: provodi federalnu politiku i izvrava federalne zakone iz okvira nadlenosti svoga resora, ili izvrava zadatke koje mu odredi premijer; predlae zakone i daje preporuke u vezi sa propisima iz okvira nadlenosti svoga resora;

364

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

rukovodi, koordinie i nadzire aktivnosti svoga ministarstva; u skladu sa Ustavom i zakonima Federacije, izdaje uputstva, instrukcije, naredbe i donosi propise koji omoguavaju da se provode zakoni iz nadlenosti njegovog resora i onih koje mu povjeri premijer; priprema, objanjava i analizira budetske prijedloge iz nadlenosti svog ministarstva, ili obavlja druge zadatke na zahtjev premijera; odgovara na pitanja bilo kojeg doma Parlamenta FBiH iz nadlenosti svog resora, ili izvrava svaki drugi zadatak koji mu povjeri premijer; pomae premijeru u provoenju federalne politike i izvravanju zakona Federacije i odluuje o odobravanju pokretanja postupka utvrenog u lanu 3. stav 2. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH.

Posljednja navedena odredba, kao i lan 9. Poglavlja IV.B.3. Ustava FBiH su dvije odredbe u Ustavu FBIH koje dodjeljuju nadlenosti Vladi kao kolegijalnom organu. lan 9. propisuje da Vlada ima pravo uredbovnog reagovanja u nudi, tj. pravo da usvaja uredbe sa zakonskom snagom kojima se mijenjaju i dopunjuju zakoni kada Parlament Federacije nije u mogunosti da to uini. To pravo predstavlja izuzetak od principa normativne hijerarhije pravnog sistema. Pri tome se ne mogu derogirati prava i slobode utvreni Ustavom FBiH. Takoe, pravo vaenja tih uredbi je vremenski ogranieno na 30 dana od dana objavljivanja. Ukupna aktivnost Vlade i uprave mora slijediti principe demokratije i pravne drave. Dodatno tome, cijeli niz principa, institucionalnih struktura i funkcija, koji su neophodni za dravnu organizaciju, moraju biti utvreni. To su, prije svega, (a) princip podjele vlasti, (b) princip zakonitosti, (c) princip obaveze efikasnog rada, (d) princip nadreenosti i podreenosti dravnih upravnih organa putem prava nadziranja i davanja uputa, kao i (e) princip pravne i politike odgovornosti upravnih organa putem pravnih instrumenata kao to su funkcionalna i organska odgovornost, dravna tuba, obaveza nepristrasnosti, zabrana obavljanja privatnopravnih djelatnosti i izglasavanje nepovjerenja Vladi. Ti principi, institucionalne strukture i funkcije su samo jednim dijelom smjeteni u Ustavu FBiH, te se, prema tome, mogu izvesti iz odgovarajuih materijalnopravnih zakona za ukupnu aktivnost Vlade i uprave. Osim toga, za obavljanje tih aktivnosti najveim dijelom predvieni su posebni formalni zakoni, kojima se upravni organi moraju sluiti u svom radu. Do sada smo uopteno govorili o organima uprave, bez pravljenja bilo kakvih razlika, ili o pojedinim upravnim organima, kao to je Vlada u smislu kolegijalnog organa ili pojedinih ministarstava. Meutim, pojam upravni organ obuhvata niz institucija kojima pripadaju razliite nadlenosti i prava. Principijelno, moramo napraviti razliku izmeu organa koji izvravaju dravna javna ovlatenja (lat. imperium), te se, prema tome, oznaavaju kao upravno tijelo ili upravni organ. Ta tijela vre dravnu javnu vlast tako da oblikuju pravne odnose putem pravnih akata, naprimjer, donoenjem spomenutih upravnih uredbi ili upravnih rjeenja. Osim toga, postoji i cijeli niz

Joseph Marko

365

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

organa uprave koji djeluju tako da ne izvravaju dravnu javnu vlast. To emo objasniti u narednom tekstu. U lanu 31. i dalje Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH (Sl. n. FBiH broj 35/05) mogu se nai odgovarajue pojmovne odredbe o organizaciji cjelokupne federalne uprave. lan 37. Zakona razlikuje dvije vrste federalnih organa uprave: federalna ministarstva i federalne uprave, koje se, opet, mogu osnivati kao samostalne federalne uprave i kao federalne uprave u sastavu federalnog ministarstva. Nadlenosti i organizaciona struktura 16 postojeih federalnih ministarstava blie su regulisane u Zakonu o federalnim ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave (Sl. n. FBiH br. 58/02, 19/03, 38/05, 2/06, 8/06 i 61/06). Na osnovu l. 38. i 39. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, federalno ministarstvo osniva se radi obavljanja upravnih i strunih poslova iz nadlenosti Federacije iz jedne ili vie srodnih oblasti u kojima federalni organi uprave, u cjelini ili u veem obimu, neposredno izvravaju ili osiguravaju da se izvravaju federalni zakoni i drugi federalni propisi i odgovaraju za njihovo izvravanje. Federalna uprava se osniva radi obavljanja odreenih upravnih i strunih poslova ija priroda i nain obavljanja zahtijevaju posebnu organizovanost i samostalnost u radu. Primjeri za samostalne federalne upravne organe nalaze se u lanu 21. Zakona o federalnim ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave: Federalna uprava civilne zatite i Federalna uprava za geodetske i imovinskopravne poslove. lan 31. stav 2. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH predvia osnivanje federalnih organizacija kao pravnih subjekata javnog prava. Prema lanu 40. istog zakona, te organizacije se pojavljuju u tri forme: federalni zavodi, federalne direkcije i federalne agencije. Federalnim zakonom mogu se osnivati federalne upravne organizacije drugog naziva. Federalne upravne organizacije ne vre dravnu javnu vlast. Prema lanu 34. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, upravne organizacije osnivaju se radi obavljanja strunih poslova koji preteno zahtijevaju primjenu strunih i naunih metoda rada i upravnih poslova povezanih sa njima. Prema l. 40-42. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, federalni zavod se osniva radi obavljanja odreenih strunih i drugih poslova koji preteno zahtijevaju primjenu strunih i naunih metoda rada, a direkcija i agencija osnivaju se radi obavljanja odreenih strunih poslova preteno privrednog karaktera. Sve tri vrste institucija zahtijevaju visok stepen samostalnosti. Federalni organi uprave i federalne upravne organizacije mogu da budu u sastavu odreenog ministarstva. Primjeri za takve organe uprave i upravne organizacije nalaze se, takoe, u Zakonu o federalnim ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave. Tako su, naprimjer, navedeni Zavod za javnu upravu unutar Ministarstva za pravdu, ili Zavod za geologiju unutar Ministarstva energije, rudarstva i industrije, ili Federalna direkcija za civilnu avijaciju u sastavu Federalnog ministarstva prometa i komunikacija. Samostalne federalne upravne organizacije su, naprimjer, Federalni zavod za statistiku ili Federalni meteoroloki zavod ili Arhiv Federacije. U obavljanju poslova iz nadlenosti federalne uprave, odnosno federalne upravne organizacije koje se nalaze u sastavu federalnog ministarstva, u skladu sa lanom 44. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, federalni ministar donosi podzakonske propise i opte akte za izvravanje federalnih zakona iz tih oblasti i vri upravni nadzor nad radom te uprave, odnosno organizacije. lan 26. istog zakona omoguava da se odreeni upravni i struni poslovi iz nadlenosti organa uprave, ukljuujui vrenje dravne javne vlasti, mogu izuzeti i povjeriti 366

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

na vrenje privatnopravnim subjektima kada je to prikladno i kada se time postie efikasnije ostvarivanje odreenih prava i obaveza graana i pravnih lica. Pod uticajem prava EU drava sve ee osniva tzv. nezavisne regulatorne agencije (eng. independent regulatory agencies) za izdvojena i privatizovana preduzea koja djeluju unutar infrastrukturalnih podruja kao to su pota, telekomunikacije, eljeznica itd. Te agencije su tijela koja imaju kako zakonodavna, tako i izvrna i sudska ovlatenja, to predstavlja na neki nain probijanje/izuzetak od principa podjele vlasti. Koje pravne akte mogu usvojiti organi pri izvravanju poslova dravne uprave? Katalog pravnih akata koji se mogu usvojiti propisan je u lanu 18. Zakona o Vladi FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94, 8/95, 58/02, 19/03, 2/06, 8/06 i 54/06) i lanu 66. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH. Prema tim odredbama, Vlada FBiH moe donositi uredbe sa zakonskom snagom i uredbe na osnovu zakona. Pomou uredbi reguliu se najvanija pitanja iz podruja nadlenosti Vlade, te se blie reguliu zakonske odredbe zbog ega se za uredbe esto upotrebljava izraz provedbene uredbe. Svi ti pravni akti su opti pravni akti sa djejstvom prema vani, to znai da su vaei i za druge organe ili za neodreeni broj ljudi ili graana. Shodno tome, uredbe predstavljaju izuzetak od principa materijalne podjele vlasti izmeu legislativne i upravne vlasti. Nasuprot tome, upravni organi odluuju u upravnom postupku putem tzv. rjeenja i drugih pojedinanih akata koji se tiu konkretnih okolnosti pojedinih stranaka u upravnom postupku (o toj temi vidi i glavni tekst na str. 154. i dalje.). Osim optih i individualnih pravnih akata uprave sa djejstvom prema vani, postoje i opti i individualni pravni akti sa djejstvom unutar uprave (tj. prema unutra). Oni slue za upravljanje i nadzor upravnog organa nad nierangiranim organima. Te opte upute i instrukcije su propisane u lanu 66. stav 2. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, a upute i instrukcije za pojedinane rukovodioce propisane su u lanu 30. stav 1. taka 3, lanu 68. st. 2. i 3, lanu 91. stav 1, lanu 96. stav 1. Zakona. U vezi s tim, posebno su znaajne odredbe lana 17. Zakona o dravnoj slubi u FBiH (Sl. n. FBiH br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06 i 77/06), koji blie regulie pitanje prava davanja uputa, instrukcija i naredbi. Ukoliko jedan nierangirani dravni slubenik smatra da je naredba njegovog nadreenog dravnog slubenika protivzakonita, on ima obavezu da mu na to ukae. Ako izdavalac naredbe ponovi naredbu, dravni slubenik e zatraiti pisanu potvrdu te naredbe. U austrijskom ustavnom pravu, koje u lanu 20. Saveznog ustavnog zakona predvia analognu odredbu, to pravo dravnog slubenika naziva se i remonstraciono pravo (njem. Remonstrationsrecht). Ukoliko je naredba potvrena pisanim putem, dravni slubenik e izvijestiti o naredbi neposrednog nadreenog izdavaoca naredbe, ali e biti prinuen da je izvri osim ako naredba ne predstavlja krivino djelo. Nakon ove grube predstave tipova upravnih organa i pravnih akata koje ti organi donose, u narednom tekstu emo razjasniti institucionalne strukture i funkcije upravnih organa iz ugla zajednikog djelovanja princip demokratije i pravne drave. Principi demokratije i pravne drave su meusobno isprepleteni putem principa horizontalne podjele vlasti, u smislu checks and balances, kao i

Joseph Marko

367

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

principa legaliteta, kao to je to, uostalom, ukazano u Poglavlju 2. ovog teksta. Podjela vlasti, kao sredstvo zatite od koncentracije ukupne moi drave u rukama jednog organa, predvia uopteno organizaciono i funkcionalno razdvajanje zakonodavne od egzekutivne vlasti, kao i egzekutivne vlasti od sudske vlasti. Princip legaliteta zahtijeva da svaka radnja egzekutivne i sudske vlasti bude zakonita. Na osnovu principa zakonitosti se istovremeno osigurava da i uprava izvrava zakone koji se donose na demokratski nain i u kojima dolazi do izraaja volja naroda, kao to je to pojmovno izraeno u lanu 6. francuske Deklaracije o pravima ovjeka i graanina iz 1789. godine na osnovu teorije an-aka Rusoa (fran. Jean-Jacque Rousseau). Time cjelokupna dravna vlast stoji na demokratskim osnovama. U lanu 4. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, kao i u lanu 4. Zakona o dravnoj slubi u Federaciji BiH izriito se navodi princip zakonitosti uprave. Drugim rijeima: Organi uprave odgovorni su organu zakonodavne vlasti za zakonito, potpuno i efikasno obavljanje poslova iz svoje nadlenosti. Meutim, obaveza upravnih organa da djeluju u skladu sa zakonom mora podlijegati kontroli. Samo u tom sluaju princip zakonitosti e biti djelotvoran. To je razlog da princip legaliteta zahtijeva, pored politike odgovornosti naspram legislative kao izraza djelovanja principa demokratije, i kontrolu djelovanja uprave putem (a) ovlatenja za interni nadzor nadlenog nadreenog upravnog organa i (b) vanjsku kontrolu od nezavisnih sudova. Samo u tom sluaju je pravna drava istovremeno i drava pravne zatite za graane i graanke. ak i ako zvui paradoksalno, demokratska organizacija zakonodavne vlasti zahtijeva, takoe, hijerarhijski organizovanu upravu u smislu potinjavanja redovnih upravnih organa vlasti tzv. vrhovnih upravnih organa. Oni su, opet, politiki i pravno odgovorni Parlamentu, kao to je obrazloeno u dijelu Poglavlja 3.1.5. koji se odnosi na kontrolna ovlatenja Parlamenta FBiH. Zbog toga se postavlja pitanje koji su to vrhovni organi uprave u FBiH i kako izgleda hijerarhijski sistem nadreenosti i podreenosti pojedinih upravnih organa. To pitanje upuuje na dva daljnja ustavnopravno ukorijenjena principa. To su federalni princip, koji, prema tome, vai samo za legislativnu vlast, posebno kada se radi o podjeli zakonodavne vlasti izmeu Federacije i kanton, o emu je bilo rijei u Poglavlju 3.1. Drugi princip je princip teritorijalne samouprave gradova i optina u kojem se moe prepoznati principijelna razlika izmeu dravne uprave i samouprave, o emu e biti vie rijei u narednom tekstu. Vrhovni organi uprave su per definitionem u jednom hijerarhijskom upravnom sistemu u kojem upravljanje i kontrola funkcioniu prema principu odozgo prema dole. Iznad njih ne postoje drugi organi, pa, time, i ne podlijeu uputama bilo kojeg drugog organa. To su, kao to proizlazi iz Zakona o Vladi FBiH i Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, prije svega, federalna Vlada i ministarstva, te samostalni upravni organi koji su, kao takvi, oznaeni u pojedinim materijalnim zakonima. Tako, lan 56. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH propisuje da svaki ministar rukovodi svojim ministarstvom. Tano je da, na osnovu lana 5. stav 1. Poglavlja IV.B.1. Ustava FBiH, predsjednik FBiH, u saglasnosti sa oba potpredsjednika Federacije, imenuje svakog ministra nakon konsultacija

368

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

sa premijerom ili sa kandidatom za tu funkciju, te da predsjednik moe i razrijeiti dunosti svakog ministra, na prijedlog premijera (lan 59. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH). Meutim, to jo uvijek ne znai da je ministar podreen funkciji premijera ili predsjednika. Dodue, premijer ili predsjednik mogu sutinski da utiu na voenje ministarstva. Ipak, oni ne mogu usvojiti pravno obavezujue upute, kao to to jasno proizlazi iz Zakona o Vladi FBiH ili iz Poslovnika Vlade FBiH. Prema lanu 9. Zakona o Vladi FBiH, premijer je predsjednik Vlade i on rukovodi njenim radom. Prema l. 74. i 75. Poslovnika Vlade FBiH (Sl. n. FBiH br. 25/03, 3/06, 14/07 i 28/07), Vlada FBiH mora najmanje jednom u tri mjeseca, na inicijativu predsjednika i potpredsjednik Federacije, odrati radno-konsultativni sastanak sa predsjednikom i potpredsjednicima. Predsjednik i oba potpredsjednika FBiH su ovlateni da prisustvuju i uestvuju u raspravi, te mogu, tavie, da zahtijevaju da Vlada odri raspravu o pojedinim pitanjima. Prema lanu 87. Poslovnika Vlade FBiH, Vlada, kao kolegijalni organ, moe da utvruje smjernice o nainu provoenja utvrene politike, zakona, drugih propisa i optih akata koji su za ministarstva i druge dijelove federalne uprave obavezujui. Meutim, ukoliko se te smjernice ne slijede, nije propisana mogunost sankcionisanja osim u smislu politike odgovornosti koja se ogleda u tome da premijer moe predloiti predsjedniku razrjeenje ministra. Iz tih odredaba jasno proizlazi da Vlada kao kolegijalni organ nije nadreen pojedinim ministarstvima, nego je ovim zakonskim sistemom organizacije uprave uspostavljen tzv. resorni princip, to znai da su i Vlada i pojedini ministri jedni pored drugih vrhovni organi uprave. Na osnovu l. 7. i 44. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, Vlada i ministri su ovlateni da daju strune i pravne upute i instrukcije podreenim upravnim organima radi izvravanja pojedinih zadataka i voenja postupaka. Oni to ine u okviru (a) strunog nadzora, koji kontrolie svrsishodnost ostvarivanja principa efikasnosti, i (b) pravnog nadzora, koji slui za ostvarivanje principa zakonitosti. Na osnovu lana 64. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, rukovodioce prethodno navedenih samostalnih upravnih organa i upravnih organizacija ne postavljaju ministri, nego ih Vlada imenuje i razrjeava sa funkcije. Prema tome, njima ministri mogu dati upute i instrukcije samo ako su u sastavu ministarstava. Meutim, pravna kontrola nije ograniena na davanje uputa i instrukcija radi osiguranja zakonitosti rada. U sistem pravne kontrole ubrajaju se pravni propisi koji daju odgovor na pitanje: ta se deava u sluaju da jedan upravni organ prouzrokuje tetu zbog preduzetih nezakonitih radnji? To pitanje je regulisano putem pravnog instituta slubene odgovornosti. Slubena odgovornost obuhvata razliite pravne instrumente. To su, izmeu ostalog, (a) naknada tete u situacijama u kojima jedan upravni organ nanese tetu treem privatnopravnom subjektu. Naknada tete je uvijek usmjerena protiv upravnog organa, a upravni organ ima regresno pravo protiv dravnog slubenika koji tetu nanese namjerno ili grubom nepanjom. Drugi instrument je (b) naknada tete u situaciji kada slubeno lice nanese tetu samom upravnom organu. U tom sluaju upravni organ ima, takoe, regresno pravo ako dravni slubenik priini tetu namjerno ili grubom nepanjom. Vai i obrnuto: dravni slubenik ima pravo na naknadu tete koju mu priini organ uprave. Oba navedena instrumenta pravne kontrole su propisana i regulisana u lanu 93. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH i u lanu

Joseph Marko

369

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

60. st. 5. i 6. Zakona o dravnoj slubi u FBiH. Odgovornost ministara je regulisana u lanu 58. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH. Naknada tete ne iskljuuje mogunost disciplinske, prekrajne i krivinopravne odgovornosti dravnih slubenika i ministara (lan 55. Zakona o dravnoj slubi u FBiH i lan 58. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH). Kada su u pitanju ministri, lan 5. stav 3. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH propisuje da se ministar smjenjuje odlukom predsjednika na prijedlog premijera. Meutim, ta procedura se primjenjuje kako u sluaju politike, tako i u sluaju ve opisane pravne kontrole. Navedena procedura je opravdana u sluajevima politike odgovornosti. Meutim, u sluaju pravne kontrole citirana procedura je neadekvatna, jer ne odgovara standardima pravne drave. Naime, tu vrstu odgovornosti ministara morala bi utvrivati sudska vlast. U Austriji, naprimjer, pravna kontrola vlade ili ministara je regulisana u austrijskom ustavu u smislu da Savezni ustavni sud odluuje o tom pitanju (lan 142. Saveznog ustavnog zakona). Posljednji instrument pravne kontrole predstavlja upravnosudska kontrola svih upravnih akata, o emu emo vie govoriti u narednom tekstu. Pravna odgovornost predsjednika i potpredsjednik, kao vrhovnih organa egzekutivne vlasti, putem odluke USFBiH o razrjeenju, obrazloena je u dijelu Poglavlja 3.1.5. koji se odnosi na kontrolu egzekutivne vlasti koju vri Parlament. Posljednji dio koji emo obraditi u kontekstu sistema organizacije uprave odnosi se na politiku kontrolu egzekutivne vlasti. Standardi ili mjere za pozivanje na politiku odgovornost mogu se, takoe, pronai u pojedinim materijalnim zakonima. Prije svega, treba da naglasimo da neraskidiva povezanost principa nezavisnosti sa principom nepristrasnosti ne vai samo za sudsku vlast ve i za dravnu slubu (eng. civil service). Taj zakljuak dobiva jo vei znaaj ukoliko uzmemo u obzir da je cjelokupna uprava izgraena na principu etnonacionalnog predstavljanja. lan 4. stav 1. ta. e) i f) Zakona o dravnoj slubi u FBiH predvia princip politike nezavisnosti i princip profesionalne nepristrasnosti koji su odraz evropske tradicije dravne slube. Ti principi su blie razraeni u odnosu na izvravanje prava davanja uputa i instrukcija u lanu 17. stav 3. Zakona o dravnoj slubi u FBiH. Shodno tome, nijedan dravni slubenik i zaposlenik uprave ne smiju javno da izraavaju svoje politiko uvjerenje, ili da zloupotrebljavaju svoju religijsku pripadnost, niti smiju da za sebe ili svoje srodnike steknu bilo kakvu materijalnu korist, ili da prime ili zahtijevaju bilo kakvu uslugu. Konano, ova tema obuhvata i odredbe koje ograniavaju mogunost obavljanja privatnih privrednih djelatnosti kojima se stie dobit, tj. koje zabranjuju tzv. privrednu inkompatibilnost. Odgovarajue pravne odredbe koje vae za dravne slubenike mogu se nai u lanu 19. Zakona o dravnoj slubi u FBiH, a za ostale izabrane slubenike, nosioce izvrnih funkcija i savjetnike u organima vlasti u FBiH mogu se nai u Zakonu o sukobu interesa u organima vlasti FBiH (Sl. n. FBiH broj 70/08). Slubenik ili drugo lice za koje vai taj princip ne smije preduzeti bilo kakvu radnju koja bi ga dovela u sukob interesa sa njegovim slubenim obavezama. U to se posebno ubraja zabrana obavljanja dodatnih privrednih aktivnosti. Kao to je obrazloeno u Poglavlju 3.1.5., najotrije oruje politike kontrole je izglasavanje nepovjerenja Vladi od Parlamenta. U skladu sa polupredsjednikim sistemom vlasti, predsjednik, na prijedlog premijera, shodno lanu 5. stav 3. Poglavlja IV.B.2. Ustava FBiH, moe raspustiti Vladu ili pojedine ministre.

370

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Odredbe koje blie reguliu to pitanje nalaze se u l. 135-139. Poslovnika Predstavnikog doma. Najmanje 20 zastupnika moe pokrenuti prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Vladi. Osnovan zahtjev se dostavlja Vladi, koja ima pravo da se izjasni o tome. Tek nakon dostavljanja izvjetaja Vlade FBiH, ili nakon proteka roka u okviru kojeg je Vlada morala dostaviti svoj izvjetaj, prijedlog za izglasavanje nepovjerenja se stavlja na dnevni red sjednice Predstavnikog doma. Nakon rasprave o prijedlogu, Vlada se moe obavezati da izvri odreene aktivnosti, ili se moe, veinom glasova svih zastupnika, donijeti odluka o izglasavanju nepovjerenja Vladi. Analogne odredbe o izglasavanju nepovjerenja Vladi od Doma naroda nalaze se u l. 124-127. Poslovnika tog doma. O zakljuku, odnosno odluci o izglasavanju nepovjerenja Vladi, predsjedavajui Predstavnikog doma obavjetava predsjednika i potpredsjednike FBiH, te predsjedavajueg Doma naroda. Nakon predstavljanja principa, strukture i funkcije organ uprave u okviru upravne vlasti FBiH, a uzimajui u obzir federalni princip, predstaviemo i kantonalnu upravu. Organizaciona struktura kantonalnih organa uprave je blie regulisana u Poglavlju V.3. Ustava FBiH. Kantonalna egzekutivna vlast sastavljena je, takoe, od kantonalne vlade i kantonalnih ministara, kao vrhovnih upravnih organa vlasti. lan 8. stav 1. Poglavlja V.3. Ustava FBiH utvruje da konstitutivni narodi, ali i Ostali, moraju biti proporcionalno zastupljeni u vladi kantona. Suprotno administrativno-teritorijalnom nivou vlasti Federacije BiH, na osnovu lana 8. st. 2. i 3. Poglavlja V.3. Ustava FBiH, premijera imenuje predsjedavajui kantonalnog zakonodavnog organa uz konsultacije sa zamjenicima predsjedavajueg. Ministre predlau kandidati za mjesto premijera kantonalne vlade. Zajedno sa premijerom ministri ine vladu kantona, koju potvruje zakonodavni organ kantona veinom glasova. Znai, na kantonalnom nivou nije uspostavljen polupredsjedniki sistem vlasti, nego parlamentarni sistem vlasti, jer lan 8.a Poglavlja V.3. Ustava FBiH predvia izglasavanje nepovjerenja i, time, politiku odgovornost kako Vlade, tako i pojedinih ministara naspram kantonalnog zakonodavnog organa. Nadlenosti kantonalne vlade pobrojane su u lanu 9. Poglavlja V.3. Ustava FBiH. Vlada svakog kantona nadlena je za: provoenje kantonalne politike, kantonalnih zakona, provoenje odluka svakog kantonalnog i federalnog suda, te vrenje svake druge nadlenosti koju je kantonu povjerila federalna vlast; pripremu prijedloga budeta koji odobrava kantonalno zakonodavno tijelo; osiguranje saradnje kantonalne vlade i ombudsmana; nadzor nad kantonalnom policijom a, posebno, osiguranje potivanja odredaba lana V.10. Ustava FBiH; izvravanje drugih nadlenosti utvrenih zakonom ili kantonalnim ustavom.

lan 10. propisuje da vlada kantona osigurava da nacionalna struktura policije odraava nacionalnu strukturu stanovnitva kantona uz uslov da nacionalna struktura policije svake optine, odnosno grada, odraava nacionalnu strukturu stanovnitva tog grada ili optine.

Joseph Marko

371

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Federalni princip organizacije uprave proizlazi iz lana 9. stav 1.a) Poglavlja V.3. Ustava FBiH. Naime, kantonalna upravna vlast moe da vri svaku drugu nadlenost FBiH koju je kantonu povjerila federalna vlast. Shodno tome, moemo razlikovati dva vida uprave: neposrednu i posrednu upravu. Zadaci koje izvrava federalna ili kantonalna uprava na osnovu posebnih materijalnih zakona predstavlja prvi vid uprave, tj. neposrednu federalnu, tj. neposrednu kantonalnu upravu. S druge strane, zadaci koje je federalna uprava povjerila kantonalnoj upravi predstavljaju drugi vid uprave, tj. posrednu federalnu upravu. U vezi sa tim drugim vidom uprave postoji poseban odnos nadreenosti i podreenosti izmeu organa federalne vlasti i organa kantonalne vlasti. To je blie regulisano u lanu 83. i dalje Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH. Tako, lan 83. stav 3. ovog zakona propisuje da federalni organi uprave imaju pravo da zahtijevaju od kantonalnih organa uprave da provode mjere i aktivnosti kojima se osigurava obavljanje svih poslova dravne uprave iz iskljuive federalne ili zajednike nadlenosti koji su federalnim propisom povjereni na vrenje kantonu. Prema lanu 85. Zakona, ukoliko kantonalni organi vlasti ne izvravaju te poslove na zadovoljavajui nain, ili ukoliko ih pogreno ili nepravilno izvravaju, u tom sluaju federalni organ uprave obavezan je da o tome pisanim putem upozori nadleni kantonalni organ uprave i zatrai da bez odgaanja obavi predviene poslove, te dostavi informaciju o preduzetim mjerama. U sluaju da kantonalni organ uprave i dalje ne vri svoju obavezu, Vlada FBiH e odmah obavijestiti vladu kantona radi dogovora o rjeavanju spornog pitanja, odnosno donijee odluku kojom e narediti nadlenom federalnom organu uprave da neposredno izvrava federalni propis, dok te poslove ne pone obavljati nadleni kantonalni organ uprave. To privremeno preuzimanje vrenja ovlatenja naziva se i arogacija (njem. Arrogation). U ostalom dijelu principi legaliteta, efektivnosti rada uprave, nadzora, davanja uputa i instrukcija, te politike odgovornosti vae i za upravne organe kantona. Princip teritorijalne samouprave regulisan je u Poglavlju VI Ustava FBiH kao samouprava optina i samouprava gradova (Poglavlje VI.A. Ustava FBiH). Na osnovu odgovarajuih odredaba Ustava, svaka optina ima optinsko vijee i optinskog naelnika, koje direktno bira narod. Kao jedinice dravne lokalne uprave ili teritorijalne samouprave, gradovi mogu biti osnovani na teritoriji dviju ili vie optina koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama graana. Svaki grad ima gradsko vijee, koje se sastoji od jednakog broja vijenika iz svake optine, a broj vijenika, izborna procedura i duina trajanja njihovog mandata utvruje se statutom. Gradsko vijee ne moe imati manje od 15, niti vie od 31 vijenika. Gradonaelnika bira gradsko vijee, znai, bira se indirektno. Takoe, pri organizovanju teritorijalne samouprave moraju se potivati principi etnike zastupljenosti. Tako, lan 1.b) Poglavlja VI Ustava FBiH predvia da optina mora da vodi rauna o nacionalnoj strukturi stanovnitva u optini. Konkretno, u lanu 3. stav 5. istog poglavlja propisano je da optinski naelnik i predsjedavajui optinskog vijea u optinama ili optinskim vijeima vienacionalnog sastava ne mogu biti iz reda istog konstitutivnog naroda, odnosno iz reda Ostalih, izuzev u onim optinama u kojima jedan konstitutivni narod ini vie od 80% stanovnika prema posljednjem popisu stanovnitva u BiH. Time se i za lokalni teritorijalni nivo ustavnopravno propisuje etno-nacionalni princip.

372

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Nadlenosti upravnih organa optin utvrene su u l. 4-6. Poglavlja VI Ustava FBiH. Optinsko vijee: priprema i dvotreinskom veinom izglasava statut optine; bira optinskog naelnika; usvaja optinski budet i donosi propise o oporezivanju i na druge naine osigurava potrebno finansiranje koje nisu osigurale kantonalna ili federalna vlast i donosi druge propise u izvravanju optinskih nadlenosti. imenuje i smjenjuje optinske slubenike; provodi optinsku politiku, izvrava optinske propise i politiku delegiranih ili nadlenosti koje su optini prenijele kantonalne i federalne vlasti; osigurava saradnju optinskih slubenika sa ombudsmanima i podnosi izvjetaje optinskom vijeu i javnosti o provoenju optinske politike i svojim aktivnostima.

Naelnik:

Iste nadlenosti su utvrene u Poglavlju VI Ustava FBiH za gradsko vijee i gradonaelnika. S obzirom na to da lan 6. stav 1. taka b) Poglavlja VI Ustava FBiH regulie prenesene nadlenosti FBiH i kantona, proizlazi da optine i gradovi analogno neposrednoj i posrednoj federalnoj upravi raspolau vlastitim oblastima djelovanja, kao i prenesenim/povjerenim oblastima djelovanja. Te vlastite oblasti djelovanja optin predstavljaju sr lokalne samouprave. Kao takve, one su kao to proizlazi i iz lana 10. stav 3. Poglavlja IV.3.C. Ustava FBiH ustavnopravno zatiene. Prema tome, USFBiH mora tititi pravo na lokalnu samoupravu. Pri tome, pravo na lokalnu samoupravu nije zajameno individualno ustavno pravo, ve se radi o kolektivnom ustavnom pravu. Postupak pred USFBiH, zbog povrede ovog prava, pokree se na zahtjev optinskog ili gradskog vijea, naelnika optine ili gradonaelnika, ili na zahtjev udruenja optina ili gradova. U Zakonu o principima lokalne samouprave u FBiH (Sl. n. FBiH broj 49/06) nalaze se odredbe koje blie zakonski konkretizuju funkcionisanje lokalne samouprave. lan 2. ovog zakona definie pojam lokalne samouprave putem opte klauzule:
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, reguliraju i upravljaju odreenim javnim poslovima temeljem vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva.

Demonstrativna lista iskljuivih nadlenosti optina i gradova nalazi se u lanu 8. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH. Oblasti kojima upravljaju optine i gradovi a koje imaju i politiki znaaj su:

Joseph Marko

373

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

osiguranje i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom; donoenje programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvoj i zapoljavanje; utvrivanje i provoenje politike ureenja prostora i zatite ovjekove okoline; prostorna politika i stambeni programi; utvrivanje i voenje politike raspolaganja, koritenja i upravljanja graevinskim zemljitem; upravljanje, finansiranje i unapreenje djelatnosti i objekata lokalne komunalne infrastrukture; predkolsko i osnovno obrazovanje; donoenje propisa o porezima, naknadama, doprinosima i taksama iz nadlenosti jedinice lokalne samouprave; osiguravanje uslova za rad lokalnih radio i TV stanica u skladu sa zakonom; instrumenti direktne demokratije na lokalnom nivou.

Da bi jedinica lokalne samouprave mogla da izvrava javne zadatke iz vlastitih nadlenosti koji su u interesu lokalnog stanovnitva, a to je sr principa lokalne samouprave, zahtijeva se odreeni stepen autonomije dravne uprave lokalne jedinice. To predstavlja razliku u odnosu na hijerarhijski organizovanu dravnu upravu na nivou FBiH ili kanton. Naravno, to ne znai da je uprava nezavisna u dravnopravnom smislu. Zato? Osnovni razlog za to je injenica da kantonalni i federalni zakoni utvruju zakonske okvire za djelovanje jedinice lokalne samouprave. Upravni akti koje optine i gradovi donesu u okviru izvravanja vlastitih nadlenosti moraju, prema tome, biti zasnovani na zakonima kao i svaki drugi opti ili individualni pravni akt dravne uprave. Shodno tome, autonomija znai, prije svega, da organi lokalne samouprave nisu vezani za upute i instrukcije dravnih organa uprave kada je u pitanju izvravanje nadlenosti iz vlastitih oblasti djelovanja. Drugim rijeima, kada je u pitanju odnos naspram dravnih organa, lokalna samouprava je osloboena da slijedi upute i instrukcije. Osim toga, autonomija znai da organi lokalne samouprave, kada je u pitanju izvravanje vlastitih nadlenosti, ne moraju da predvide albenu upravnu instancu pred dravnim organima uprave. Kao protuteg toj osloboenosti od slijeenja uputa i instrukcija, te instancione kontrole dravnih upravnih organa, predviaju se samo opta upravna kontrola pred organima dravne uprave i sudska zatita protiv pravnih akata organa jedinice lokalne samouprave. Sa ustavnopravne take gledita, iz lana 10. stav 3. Poglavlja IV.3.C. Ustava FBiH moe se zakljuiti da organi jedinica lokalne samouprave nisu podreeni dravnim organima uprave s obzirom na to da USFBiH odluuje o sporovima izmeu jedinica lokalne samouprave i kanton ili FBiH. Prema tome, implicitno se moe zakljuiti da organi jedinica lokalne samouprave ne podlijeu ni uputama ni instrukcijama dravnih organa uprave, mada to nije expressis verbis propisano ni Ustavom FBiH, ni bilo kojim drugim materijalnim upravnim zakonom. Osim toga, lan 47. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH

374

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

propisuje da se nadzor nad vrenjem vlastitih nadlenosti jedinica lokalne samouprave ograniava na nadzor nad zakonitou preduzetih aktivnosti. To, takoe, implicira da su iskljuene mogunosti (a) da se vri kontrola svrsishodnosti/ekspeditivnosti rada u okviru provoenja nadzora i (b) da se daju odreene upute i instrukcije radi uspostavljanja efektivnosti rada jedinice lokalne samouprave. S druge strane, l. 10. i 47. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH uspostavljaju druge standarde kada je u pitanju izvravanje upravnih zadataka koje su im povjerili kantoni i FBiH. Prema lanu 10, upravni organi FBiH i kanton imaju pravo da, pri zakonskom prenoenju poslova federalnih i kantonalnih vlasti na jedinice lokalne samouprave, uzmu u obzir princip supsidijarnosti i sposobnost lokalnih vlasti i njihove administracije da te poslove obavljaju efektivno. Supsidijarnost, koja je, ujedno, i jedan od principa pravnog sistema EU, ima dobru, ali i lou stranu. S jedne strane, princip govori o tome da manje zajednice zadravaju pravo da same obavljaju svoje poslove. U tom smislu, taj princip djeluje kao sredstvo protiv centralizacije dravne uprave, a time i koncentracije moi u dravi. Meutim, supsidijarnost znai i suprotno, tj. da vee zajednice kantoni i FBiH moraju pomoi manjim zajednicama ukoliko one nisu u stanju da same efektivno obavljaju vlastite poslove. Ta razmiljanja podupire jeziko znaanje lana 10. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH u dijelu koji govori o tome da prenos nadlenosti na jedinicu lokalne samouprave zavisi od njenih upravnih kapaciteta. Suprotno ogranienju u smislu pravnog nadzora, lan 47. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH predvia da se nadzor nad svrsishodnosti/ekspeditivnosti vri kada su u pitanju preneseni upravni zadaci. Odgovarajua intervencija, znai davanje uputa i instrukcija, mora biti adekvatna ugroenim interesima kanton i FBiH. Sve konane odluke kojima se mijenjaju ili ukidaju pravni akti jedinica lokalne samouprave iz vlastitih nadlenosti, u konanici, mora donijeti nadleni sud, a to je Vrhovni sud FBiH ili USFBiH ukoliko se radi o ustavnopravnom pitanju koje mu Vrhovni sud FBiH proslijedi da o njemu odlui u okviru tzv. konkretne ocjene ustavnosti (lan 10. stav 4. Poglavlja IV.3.C. Ustava FBiH).
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta ini egzekutivnu vlast u FBiH? Zato FBiH ima predsjednika? Zato je USBiH proglasio neustavnom nadlenost predsjednika FBiH da imenuje efove diplomatskih misija? Kako se biraju predsjednik i potpredsjednici FBiH, koliko im traje mandat i kakve su im nadlenosti prema Ustavu FBiH? Kako se uspostavlja Vlada FBiH? ta su nadlenosti premijera, Vlade FBiH i pojedinih ministara u Vladi FBiH? Kako se moe opisati organizacija cjelokupne federalne uprave? U emu se sastoji federalni princip organizacije uprave? ta je to posredna, a ta neposredna uprava? ta je to lokalna samouprava i u emu se sastoji autonomija dravne uprave lokalne jedinice?

Joseph Marko

375

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

3.3. Sudstvo
Kao to se moe uoiti u Ustavu FBiH, i organizacija sudske vlasti slijedi federalni princip. Tako, Poglavlje IV.C. propisuje uspostavljanje sudova FBiH. Prema lanu 1. stav 2. Poglavlja IV.C. Ustava FBiH, to su USFBiH i Vrhovni sud FBiH. Poglavlje V.4. Ustava FBiH predvia da postoje sudovi kanton, a lan 7. Poglavlja VI Ustava FBiH sadri osnovne odredbe o sudovima optin. Kao to je ve navedeno u dijelu Poglavlja 2. koji se odnosi na principe pravne drave, princip podjele vlasti i organizaciona i funkcionalna nezavisnost sudstva, koja proizlazi iz principa pravne drave, jesu centralni ustavnopravni principi za organizaciju sudske vlasti kao tree dravne vlasti. To je izriito utvreno i u lanu 4. st. 1, 3. i 4. Poglavlja IV.C.1. Ustava FBiH:
Sudska vlast je samostalna i neovisna od izvrne i zakonodavne vlasti Federacije.

Princip samostalnosti se blie konkretizuje putem odredaba o imenovanju i odgovornosti sudija. U predsjednikom sistemu vlasti, kao to je u SAD, predsjednik, na osnovu principa checks and balances, imenuje savezne sudije. U parlamentarnom sistemu vlasti vicarske sudije bira Parlament. Za razliku od tih sistema, BiH slijedi princip samoorganizacije sudstva koji je odlika romanske pravne tradicije. BiH je uspostavila poseban organ za imenovanje i utvrivanje odgovornosti sudija i tuilaca. Taj organ se zove Visoko sudsko i tuilako vijee BiH, koje je nadleno za sve sudove osim za USBiH. Na osnovu lana 4. stav 4. Poglavlja IV.C.1. Ustava FBiH, Visoko sudsko i tuilako vijee Bosne i Hercegovine kao tijelo na dravnom nivou osigurava samostalnost, nezavisnost, nepristrasnost, strunost i efikasnost sudova i tuilake dunosti u Federaciji. Na osnovu lana 17. Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu BiH (Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 32/07, 48/07 i 15/08), VSTV bira sve sudije, sudije porotnike i dodatne sudije u sudovima oba entiteta izuzimajui ustavne sudove. Prema lanu 6. stav 2. Poglavlja IV.C.2. Ustava FBiH, sudije USFBiH predlae predsjednik Federacije u saglasnosti sa potpredsjednicima, a da bi oni bili imenovani, potrebno je da to potvrdi veina delegata Doma naroda koji su prisutni i koji glasaju. Pri tome, opet dolazi do izraaja princip checks and balances izmeu zakonodavne i egzekutivne vlasti. Ipak, u ustavnoj praksi taj sistem je u potpunosti stavljen van snage primjenom principa etno-nacionalne zastupljenosti pri izboru predsjednika i Doma naroda Parlamenta FBiH. Iako sudije, kao i lanovi Parlamenta, uivaju imunitet, oni ne mogu u potpunosti biti osloboeni odgovornosti. Na osnovu principa samoorganizacije sudstva, VSTV putem disciplinskih postupaka, iji rezultat moe biti razrjeenje sudije sa funkcije, takoe, sankcionie politiku i pravnu neodgovornost. To je najtea kazna. Disciplinski postupci su detaljnije regulisani u Poglavlju VI Zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu BiH. Prema lanu 56. tog zakona, disciplinski prekraji sudija koji mogu voditi ka njihovom razrjeenju sa funkcije su, izmeu ostalog, povreda princip nepristrasnosti u sudskim postupcima, zabrana diskriminacije, odavanje povjerljivih informacija koje proizlaze iz vrenja dunosti sudije, ili prihvatanje poklona ili nagrada ija je namjena neprimjereno uticanje na odluke ili postupke sudije.

376

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Trostepena teritorijalna organizacija sudske vlasti, koja je tako uspostavljena na osnovu federalnog principa, blie je regulisana Zakonom o sudovima FBiH (Sl. n. FBiH br. 38/05, 22/06, 63/10 i 72/10). Pri tome su povezana pitanja teritorijalne organizacije i stvarne nadlenosti. Na osnovu lana 16. u vezi sa lanom 22. Zakona o sudovima FBiH, na podruju kanton je uspostavljeno ukupno 28 optinskih sudova sa odreenim vanjskim odjeljenjima van sjedita suda. Na osnovu lana 27. Zakona o sudovima FBiH, optinski sudovi su stvarno nadleni u prvom stepenu za krivina djela za koja je zakonom propisana kao glavna kazna novana ili kazna zatvora do 10 godina, kao i za maloljetnike. Dalje, ti sudovi su nadleni za sve graanske parnine i vanparnine postupke, kao i za privredne sporove. Na osnovu lana 25. Zakona o sudovima FBiH, u svakom kantonu se osniva po jedan kantonalni sud ije je sjedite u glavnom gradu kantona. Prema lanu 28, kantonalni sudovi su stvarno nadleni u drugom stepenu, znai kao albena instanca, u svim postupcima protiv prvostepenih odluka optinskih sudova u krivinim, graanskim i privrednim sporovima. Dalje, kantonalni sudovi su nadleni da sude u prvom stepenu za (a) krivina djela za koja je zakonom propisana kazna zatvora vie od 10 godina ili dugotrajni zatvor, (b) u upravnim sporovima, te o (c) zahtjevima za zatitu sloboda i prava utvrenih Ustavom FBiH ako su takve slobode i prava povrijeeni konanim pojedinanim aktom, ili radnjom slubenog lica u organima uprave, odnosno odgovornog lica u preduzeu, ustanovi ili drugom pravnom licu, kada za zatitu tih prava nije osigurana druga sudska zatita. Vrhovni sud FBiH, ije je sjedite u Sarajevu, nadlean je da odluuje o redovnim i vanrednim pravnim lijekovima protiv odluka koje su donijeli kantonalni sudovi. Interesantno je da je u okviru Vrhovnog suda FBiH organizovan dvostepeni postupak. Prema lanu 9. Zakona o sudovima FBiH, u pravilu, Vrhovni sud FBiH sudi u vijeima koja se sastoje od trojice sudija. Osim toga, postoji mogunost da se protiv tih odluka izjavi alba. O tim albama odluuje opet Vrhovni sud FBiH, ali u vijeu od pet sudija. Osim Vrhovnog suda FBiH, kao sud FBiH predvien je jo samo USFBiH. O sastavu USFBiH i imenovanju ustavnih sudija ve je govoreno u ranijim poglavljima. Ovdje emo blie obrazloiti nadlenosti USFBiH. Na osnovu lana 10. stav 1. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH, USFBiH odluuje o sporovima: izmeu kantona; izmeu kanton i federalne vlasti; izmeu grada i njegovog kantona ili federalne vlasti; izmeu optine i grada; izmeu optina i njihovih kantona ili federalne vlasti i izmeu institucija federalne vlasti ili unutar pojedinih institucija federalne vlasti.

Joseph Marko

377

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Kao to proizlazi iz nabrojane demonstrativne liste (znai, ne taksativne), USFBiH je nadlean da rjeava o svim sukobima nadlenosti koji proizlaze iz federalnog principa i principa lokalne samouprave, kao i o sporovima izmeu upravnih organa FBiH i unutar tih organa. Sporove o nadlenostima izmeu kantonalnih i optinskih sudova, kao i sporove u vezi sa mjesnom nadlenou sudova iz lana 29. Zakona o sudovima FBiH rjeava Vrhovni sud FBiH. Osim toga, lan 10. stav 3. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH predvia da USFBiH garantuje zatitu prava na lokalnu samoupravu. To kolektivno pravo optinske samouprave, kao to je to obrazloeno u prethodnom poglavlju, tipoloki predstavlja jednu vrstu sukoba nadlenosti. Naime, u tim sporovima rije je o povredi ustavnopravno zatienog vlastitog podruja djelovanja optine ili grada od kantona ili FBiH. Na osnovu lana 10. stav 2. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH, USFBiH odluuje: na zahtjev predsjednika ili potpredsjednik FBiH, premijera ili njegovog zamjenika, ili na zahtjev jedne treine lanova bilo kojeg doma Parlamenta FBiH, da li je prijedlog zakona koji je usvojio jedan od domova, ili zakon koji su usvojila oba doma, u skladu sa Ustavom FBiH; na zahtjev premijera, kantona ili jedne treine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, da li su ustav kantona i amandman na Ustav, predloeni zakon ili zakon koji je usvojilo to zakonodavno tijelo u skladu sa Ustavom FBiH; na zahtjev predsjednika ili potpredsjednik FBiH, premijera ili njegovog zamjenika, da li je predloeni ili usvojeni propis koji donosi organ federalne vlasti u skladu sa Ustavom FBiH; na zahtjev premijera ili kantona, da li je neki predloeni ili usvojeni propis koji je donio neki organ kantonalne, gradske ili optinske vlasti u skladu sa Ustavom FBiH.

Konano, na osnovu lana 10. stav 4. i lana 11. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH, USFBiH odluuje: o ustavnim pitanjima koja mu predoi Vrhovni sud ili neki kantonalni sud a koja se pojave u toku postupka pred tim sudom. u drugom sluaju, kad Vrhovni sud ili kantonalni sud, u toku postupka koji se vodi pred sudom, smatraju da odgovarajui zakon nije u skladu sa ovim ustavom, obustavie postupak i predoiti predmet USFBiH u skladu sa Poglavljem IV.C.10.3. Ustava FBiH.

Iz citiranih odredaba Ustava FBiH proizlazi da USFBiH moe biti pozvan da odluuje i o tzv. apstraktnoj i tzv. konkretnoj kontroli normi. O apstraktnoj kontroli normi se govori kada jedan od ovlatenih organa zakonodavne, izvrne ili sudske vlasti, koji su pobrojani u lanu 10. stav 2. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH, podnese zahtjev USBiH za kontrolu ustavnosti odreene norme, nezavisno od bilo kojeg konkretnog upravnog ili sudskog predmeta. Ukoliko se norma mora primijeniti u upravnom ili sudskom predmetu, onda se govori o konkretnoj ocjeni ustavnosti. Pokretanje tog postupka ogranieno je na zahtjev Vrhovnog suda FBiH ili kantonalnog suda. Osim toga, mogu se razlikovati ex ante i ex post kontrola ustavnosti normi. Obje varijante se mogu nai u Ustavu FBiH.

378

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

Naime, putem apstraktne ocjene ustavnosti mogu se preispitivati ne samo zakonski prijedlozi u oba doma Parlamenta FBiH ve i prijedlozi za donoenje optih pravnih akata upravne vlasti i prije nego to oni stupe na snagu. Ta kontrola ustavnosti naziva se kontrola ex ante. O ex post kontroli ustavnosti normi govori se kada USFBiH preispituje ustavnost norme koja je ve stupila na snagu (vie o tome vidi u glavnom tekstu na str. 204). Ta nadlenost USFBiH predstavlja to je u duhu uenja o derogativnom odnosu hijerarhijskog sistema pravnih normi jedan zatvoreni sistem ustavnopravne kontrole. Svaka normativna odredba manje znaajna od ustava mora biti saglasna sa ustavom kao najviim normativnim sistemom za djelovanje cjelokupne dravne vlasti. Meutim, i drugi opti pravni akti, kao to su kantonalni ustavi, zakoni i uredbe upravnih organa, nalaze se na odgovarajui nain u derogativnom odnosu hijerarhijskog sistema nadreenih i podreenih pravnih normi. Tako, zakoni FBiH, ali i federalne uredbe i drugi opti upravni akti moraju biti saglasni sa Ustavom FBiH. Iz principa zakonitosti djelovanja ukupne upravne vlasti proizlazi da uredbe i svi drugi opti upravni akti moraju biti saglasni sa zakonima. Prema tome, USFBiH nije na prvi pogled stvarno nadlean da odluuje o ustavnosti pojedinanih akata kao to su presude sudova ili rjeenja upravnih organa, to bi podrazumijevalo da bude ukljuen u instancioni sistem odluivanja redovnih sudova i upravnih organa. Samim tim, USFBiH nije etvrta instanca, niti moe da preispituje odluke Vrhovnog suda FBiH na osnovu redovnih ili vanrednih pravnih lijekova. Suprotno austrijsko/njemakom modelu koncentracije ustavnopravne zatite u ustavnom sudu, kao to je ve navedeno u dijelu Poglavlja 2. koji se odnosi na principe pravne drave, USFBiH, principijelno, nije nadlean za zatitu ljudskih prava i sloboda. Na osnovu Zakona o sudovima FBiH, ta nadlenost je prenesena na redovne sudove i, prema tome, okonava se dvostepenim instancionim postupkom pred Vrhovnim sudom FBiH. To, naravno, ne znai da se zatita ljudskih prava i sloboda u FBiH okonava pred Vrhovnim sudom FBiH, jer ne postoji mogunost da se presude Vrhovnog suda FBiH, u pogledu zatite ljudskih prava i sloboda, preispituju pred USFBiH. Na osnovu klauzule prednosti (eng. supremacy clause) iz lana III/3.b) Ustava BiH, cjelokupan pravni sistem entitet je podreen Ustavu BiH. Institucionalna posljedica navedene situacije jeste da USBiH ima nadlenosti u podruju sudske normativne kontrole. Na osnovu lana VI/3.b) Ustava BiH, USBiH ima apelacionu nadlenost u pitanjima koja su sadrana u ovom Ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini. Osim toga, na osnovu lana VI/3.c) Ustava BiH, USBiH je nadlean u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u BiH u vezi s tim da li je zakon, o ijem vaenju ovisi njegova odluka, kompatibilan sa ovim Ustavom BiH, sa EKLJP i njenim protokolima ili sa zakonima BiH; ili u vezi sa postojanjem ili domaajem nekog opteg pravila meunarodnog javnog prava koje je bitno za donoenje odluke suda (vie o tome vidi u glavnom tekstu na str. 19). Iz pitanja odnosa Ustava FBiH i Ustava BiH, a time i odnosa nadlenosti USBiH naspram nadlenosti USFBiH, proizlaze odreeni problemi koji u sudskoj praksi oba suda jo uvijek nisu konano razjanjeni.

Joseph Marko

379

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Prvo pitanje, da li presude vrhovnih sudova ili ustavnih sudova entitet mogu biti pobijane pred USBiH zbog povrede Ustava BiH, razjanjeno je u Odluci USBiH broj U 5/99.878 Pozivajui se na klauzulu prednosti Ustava BiH i nunosti sveobuhvatnog sistema pravne zatite koja proizlazi iz odredbe lana VI/3, prva reenica, Ustava BiH, USBiH je odluio da i odluke vrhovnih sudova, kao i odluke ustavnih sudova entitet mogu biti pobijane pred USBiH zbog povrede Ustava BiH i EKLJP. Time je jasno zakljueno da se presude vrhovnih sudova koje se donose radi zatite ljudskih prava i sloboda mogu pobijati pred USBiH zbog povrede Ustava BiH, posebno povrede ljudskih prava i sloboda koji su inkorporisani u Aneks I na Ustav BiH. Nakon sticanja lanstva BiH u VE i ratifikovanja EKLJP, odluke se mogu pobijati, na kraju, i pred supranacionalnim ESLJP zbog povrede ljudskih prava i sloboda iz EKLJP (vie o tome vidi u glavnom tekstu na str. 15. i dalje.). Suprotno tome, USBiH je, takoe u predmetu broj U 5/99, razvio federalni princip relativne ustavne autonomije entitet. Prema tom principu, USBiH nije nadlean da preispituje usaglaenost zakona i drugih pravnih akata entitet u odnosu na entitetske ustave. To je ostalo monopol normativne kontrole ustavnih sudova entitet. Iz lana VI/3.c) Ustava BiH proizlazi mogunost konkretne ocjene ustavnosti zakona entitet. Prema tekstu te odredbe, svaki sud, takoe i optinski sud, moe da proslijedi USBiH pitanje da li je, izmeu ostalog, odreeni zakon koji bi se morao primijeniti u konkretnom sluaju neustavan ili protivan EKLJP. Do danas sudovi u BiH su samo devet puta koristili tu mogunost. Analogne odredbe lana 10. stav 4. i lana 11. Poglavlja IV.C.3. Ustava FBiH su ve citirane. Da zakljuimo: iako je u sistemu ustavnosudske zatite FBiH predviena konkretna normativna kontrola svih optih pravnih akata, postoji veliki broj problema: Ukoliko ustav kantona, zakon, odnosno drugi propis FBiH, kantona ili optine (lan 36. Zakona o postupku pred USFBiH, Sl. n. FBiH br. 6/95 i 37/03) kri Ustav FBiH, ukljuujui ljudska prava i slobode koje garantuje Ustav FBiH, postupajui sud moe prekinuti postupak i pitanje ustavnosti proslijediti USFBiH. U sluaju da USFBiH odlui da je konkretna norma protivustavna, ta odluka se mora, shodno l. 40. i 41. Zakona o postupku pred USFBiH, objaviti u Slubenim novinama FBiH. Od dana objave odluke protivustavna pravna norma ne moe biti vie primijenjena, odnosno ona ne moe u sluaju ve obrazloene kontrole ex ante vie stupiti na pravnu snagu. Fizika ili pravna osoba koja je u statusu stranke tvrdila da je u konkretnom pravnom sluaju povrijeen Ustav ili ljudska prava i slobode koje garantuje Ustav FBiH ne moe prisiliti postupajui sud da proslijedi pitanje ustavnosti Ustavnom sudu FBiH radi konkretne ocjene ustavnosti, a ustavna alba pred USFBiH nije predviena. Osim toga, u normativnoj kontroli u FBiH postoji prava pravna praznina. Ona je postojala, primjera radi, i u Austriji, ali je Ustavnim amandmanom iz 1988. godine popunjena putem lana 139. stav 1, posljednja reenica, i lana 140. stav 1, posljednja reenica, Saveznog ustavnog zakona, tako to je uveden
878 Od 3.12.1999. godine.

380

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

individualni zahtjev na normativnu kontrolu. Tako, austrijski Savezni ustavni sud odluuje, takoe, o nezakonitosti uredbi i o neustavnosti zakona na zahtjev fizikih ili pravnih lica koja tvrde da su povrijeena njihova prava garantovana zakonom ili Ustavom a da nije donesena konkretna sudska presuda ili upravno rjeenje. Sljedea nejasnoa u pravnoj zatiti pojavljuje se u situaciji u kojoj se sm USFBiH moe nai. Naime, u postupku koji vodi USFBiH (rjeenje spora ili pitanje imuniteta ili zatite prava na lokalnu samoupravu) USFBiH moe eventualno primijetiti da je pravni akt neustavan. U ovakvoj situaciji u Austriji, naprimjer, opet pomau odredbe l. 139. i 140. Saveznog ustavnog zakona, kao i l. 61. i 65. Zakona o Saveznom ustavnom sudu i lana 32. Poslovnika Saveznog ustavnog suda prema kojim Savezni ustavni sud moe prekinuti predmetni postupak i ex officio odluiti o zakonitosti ili ustavnosti propisa koji mora primijeniti. Takvu mogunost ne predviaju ni tekst Ustava FBiH, niti Zakon o postupku pred USFBiH. Kad je rije o pravnoj zatiti protiv pojedinanih pravnih akata, znai rjeenja i presuda upravnih i sudskih organa, povrede Ustava FBiH, ukljuujui ljudska prava i slobode koje garantuje Ustav FBiH, moraju se tititi u instancionom sistemu koji se okonava konanom presudom Vrhovnog suda FBiH. Prema sistemu ustavne sudske zatite u FBiH, individualna ustavna alba kao u Austriji, u smislu lana 144. Saveznog ustavnog zakona, te jedna opta i sveobuhvatna ustavna alba kao u Njemakoj, prema lanu 93. Bonskog osnovnog zakona (njem. Bonner Grundgesetz) ne postoje. S obzirom na to da USBiH polazi od tzv. relativne ustavne autonomije entitet, USBiH nije nadlean da preispituje usaglaenost rjeenja i presuda sa entitetskim ustavima. Tek ukoliko ta rjeenja i presude kre istovremeno i Ustav BiH, ukljuujui EKLJP, ona mogu biti pobijana pred USBiH, tj. pred ESLJP kao konanom instancom. Specifian problem se javlja ukoliko se svi sudovi u FBiH proglase stvarno nenadlenim za rjeavanje odreene pravne stvari. Ni ta situacija, takoe, ne moe biti preispitana pred USFBiH. Dodue, u tom sluaju moe se, eventualno, raditi o povredi lana 6. EKLJP (pravo na pristup sudu), tako da se moe apelacijom pokrenuti postupak pred USBiH protiv konane odluke Vrhovnog suda FBiH. Na kraju emo navesti nekoliko primjera iz judikature (sudske prakse) USFBiH o odluivanju o sporovima u vezi sa nadlenostima pojedinih nivoa vlasti i apstraktnoj ocjeni ustavnosti. U predmetu broj U-29/09 radilo se o odredbi l. 15. i 16. Zakona o ministarstvima FBiH. U citiranim odredbama je propisano da federalno Ministarstvo za obrazovanje, kulturu i sport ima nadlenost da usvoji opte pravne norme koje se odnose na pedagoke standarde i niz drugih upravnoorganizacionih pitanja u oblasti predkolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja. Predsjednik FBiH je podnio zahtjev USFBiH za apstraktnu ocjenu ustavnosti, tvrdei da su one protivustavne. Suprotna strana u postupku su bila oba doma Parlamenta FBiH kao zakonodavnog organa koji je usvojio pobijane odredbe l. 15. i 16. Zakona o ministarstvima FBiH. Pravni zastupnik podnosioca zahtjeva u postupku je iznio argumente da nadlenost za regulisanje materije koja je

Joseph Marko

381

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

predmet pobijanih odredaba nije ni iskljuiva nadlenost FBiH, ni zajednika nadlenost FBiH i kanton. Zastupnici oba doma Parlamenta FBiH, kao protivna strana u postupku, nisu dali ni pisano izjanjenje kojim bi branili ustavnost pobijanih odredaba. USFBiH je proglasio pobijane odredbe protivustavnim i to obrazloio kako slijedi: Prema l. 1. i 2. Poglavlja III Ustava FBiH, nadlenost za regulisanje obrazovanja i kulture ne ubraja se ni u iskljuivu nadlenost FBiH, ni u zajedniku nadlenost FBiH i kanton. S obzirom na to da, prema lanu 4. Poglavlja III Ustava FBiH, sve nadlenosti koje nisu izriito dodijeljene FBiH predstavljaju iskljuive nadlenosti kanton, USFBiH je jo morao ispitati da li predmetne nadlenosti, na osnovu lana 2. Poglavlja V.1. Ustava FBiH, nisu prenesene na FBiH. Nakon to je USFBiH utvrdio da to nije sluaj, moglo se zakljuiti da se nadlenost za pedagoke standarde i druga upravnoorganizaciona pitanja u navedenoj oblasti kolstva ubraja u iskljuivu nadlenost kanton. Parlament FBiH je odredbama l. 15. i 16. Zakona o ministarstvima FBiH na neustavan nain preuzeo nadlenosti kanton. Predmet broj U-40/10 pokazuje da se i u jednom postupku apstraktne normativne ocjene ustavnosti mogu tititi ljudska prava i slobode, tj. u konkretnom sluaju socijalno pravo na starosnu penziju. U ovom sluaju je ponovo predsjednik FBiH podnio zahtjev USFBiH za ocjenu ustavnosti lana 8. federalne Uredbe o sticanju prava na starosnu penziju pod povoljnijim uslovima pripadnika bive Vojske FBiH i dravnih slubenika i namjetenika biveg Federalnog ministarstva odbrane. Odredba lana 8. predvia da pripadnici bive Vojske FBiH, koji su je dobrovoljno napustili, nemaju pravo na starosnu penziju pod povoljnijim uslovima. Tu odredbu USFBiH je proglasio protivustavnom pozivajui se na princip podjele vlasti izmeu zakonodavne i egzekutivne vlasti, te obrazloio da se nadlenost za regulisanje socijalne politike a time i uspostavljanje ili uskraivanje prava na starosnu penziju ubraja u nadlenosti zakonodavne vlasti, znai Parlamenta FBiH. Prema tome, nadlenost Vlade da usvoji uredbu sa zakonskom snagom na ovom podruju ne postoji. Zbog tog razloga, nisu samo pobijane odredbe protivustavne nego je i cijela uredba protivustavna. U predmetu broj U-28/10 bila je rije o pravu na lokalnu samoupravu. I prije tog postupka, u svojoj Presudi broj U-26/08, USFBiH je odluio da federalni Zakon o umama kri pravo Optine Konjic na lokalnu samoupravu. Meutim, i nakon to je donesena ta presuda USFBiH, Parlament FBiH je ostao neaktivan i nije novelirao proglaene protivustavne odredbe Zakona na odgovarajui nain, tj. shodno Presudi USFBiH. Umjesto toga, Vlada FBiH je usvojila novu Uredbu za zakonskom snagom ije su odredbe bile identine onim iz neustavnog zakona. Podnosilac zahtjeva, gradonaelnik Optine Konjic je obrazloio svoj zahtjev za zatitu prava na lokalnu samoupravu time to se ne radi o situaciji u kojoj Parlament FBiH ne smije da bude aktivan, tako da Vlada FBiH ne smije da donese pobijanu uredbu. Vlada FBiH, kao protivnik podnosioca zahtjeva, obrazloila je da se Vlada prije donoenja Uredbe konsultovala sa Optinom Konjic, ali da je, zbog nesposobnosti zakonodavca da donese odgovarajuu odredbu, postojala objektivna opasnost da umarstvo ne bude normativno regulisano i da, time, funkcionisanje umarstva u FBiH prestane. USFBiH je ponovo zakljuio da usvajanje Uredbe sa zakonskom snagom predstavlja protivustavno mijeanje u pravo na lokalnu samoupravu, te obrazloio jo jednom da se radi i o povredi principa podjele vlasti na zakonodavnu i egzekutivnu vlast.

382

Joseph Marko

Organizacija dravne vlasti u FBiH

U predmetu broj U-21/10 radilo se o ispitivanju ustavnosti pojedinih odredaba Statuta Optine Kiseljak kojima su utvreni vaei optinski grb i 20. juli kao praznik. Premijer FBiH je tvrdio da relevantne odredbe Statuta kre princip zabrane diskriminacije konstitutivnih naroda, jer grb Optine Kiseljak predstavlja iskljuivo hrvatski narod, a 20. juli, kao katoliki religijski praznik, diskriminie Bonjake, Srbe i Ostale. Optinsko vijee Optine Kiseljak, kao protivna strana u postupku, tvrdilo je suprotno, tj. da je sporni Statut usvojen sa dvotreinskom veinom u Vijeu, te da, tavie, grb ima simboliku koja znatno prevazilazi identitet hrvatskog naroda i da predstavlja mir, samostalnost i dugu prolost Kiseljaka. Takoe je naveo da Ilindan nije samo religijski praznik s obzirom na to da se na taj dan, 20. jula 1244. godine, Optina Kiseljak prvi put u istoriji pojavila. USFBiH je proglasio grb protivustavnim, ali ne i 20. juli kao praznik. Sud je to obrazloio time da se sa simbolom zlatnog ljiljana u postojeem grbu Optine Kiseljak identifikuju Bonjaci, a sa simbolom ahovnice Hrvati. Legitimno pravo Bonjaka i Hrvata je da putem zakonodavnih mehanizama ouvaju svoju tradiciju, kulturu i identitet. Meutim, isto pravo se mora dati i Srbima, to nije uinjeno. Zbog toga su Srbi i Ostali diskriminisani odredbom koja regulie izgled grba. S druge strane, USFBiH je usvojio stav da su neosnovani i da nisu niim argumentovani navodi podnosioca zahtjeva da 20. juli, kao dan Optine Kiseljak, vrijea nacionalna obiljeja bonjakog i srpskog naroda kao konstitutivnih naroda, jer se spomenuti datum ne moe vezati iskljuivo za vjerski praznik jednog od konstitutivnih naroda. U tom dijelu zahtjev za proglaenje praznika neustavnim je odbijen kao neosnovan.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Obrazloi sistem sudova u FBiH? Kako se biraju sudije redovnih sudova, ukljuujui sudije Vrhovnog suda FBiH, a kako sudije USFBiH? ta su nadlenosti USFBiH? Koji su to problemi u sudskoj zatiti kada je u pitanju USFBiH? Kakav je odnos USBiH i USFBiH?

Joseph Marko

383

Prilog II: Ustav Republike Srpske 1. Ustavnopravna priroda Republike Srpske

1.1. Ustavnopravna priroda RS prema Ustavu iz 1992. godine
Republika Srpska je osnovana 1992. godine, u vrijeme krupnih drutvenopolitikih promjena u SFRJ i SRBiH. Na izborima 1990. godine u BiH pobjedu su odnijele tri nacionalne politike stranke Stranka demokratske akcije (u daljnjem tekstu: SDA), Srpska demokratska stranka (u daljnjem tekstu: SDS) i Hrvatska demokratska zajednica (u daljnjem tekstu: HDZ). Nakon disolucije Jugoslavije, one nisu mogle postii konsenzus o dravnopravnom statusu BiH poto se SDS zalagala za ostanak BiH u zajednici sa Srbijom i Crnom Gorom, a SDA i HDZ su zagovarale dravno osamostaljenje BiH. Nakon to je Skuptina BiH u oktobru 1991. godine donijela politiku odluku o dravnom osamostaljenju BiH, u ijem usvajanju nisu uestvovali poslanici SDS-a, vostvo te politike stranke je u novembru organizovalo plebiscit srpskog naroda, iji cilj je bio da se Srbi u BiH izjasne za ostanak u dravnoj zajednici sa Srbijom i Crnom Gorom. Nakon toga su poslanici Skuptine BiH iz SDS-a obrazovali Skuptinu srpskog naroda BiH, koja je 9. januara 1992. godine proglasila republiku srpskog naroda BiH. Ta skuptina je 28. februara iste godine usvojila Ustav Srpske Republike BiH (kasnije nazvane RS). Poslanici Skuptine BiH su donijeli odluku o odravanju referenduma o nezavisnosti BiH, koji je odran 29. februara i 1. marta 1992. godine. Dok su plebiscit srpskog naroda iz novembra 1991. godine bojkotovali Muslimani i Hrvati, smatrajui ga neustavnim, zato to ga nije organizovao nadleni organ i prema propisanom postupku, referendum o nezavisnosti BiH su bojkotovali Srbi, smatrajui da je suprotan jo uvijek vaeim ustavima Jugoslavije i BiH, budui da je ova druga bila federalna jedinica Jugoslavije, kojoj federalni ustav nije garantovao pravo na secesiju. Ustav RS od 28. februara 1992. godine definie RS kao suverenu dravu srpskog naroda, a ta definicija je Amandmanom XLIV zamijenjena odreenjem RS kao drave srpskog naroda i svih njenih graana. Nije uobiajeno da se u ustavu jedne drave istie da je ona suverena.879 Ustavotvorac to ini onda kad eli da
879 Danas su retki ustavi koji sadre odredbu o tome da je drava iju ustavnu organizaciju utvruju suverena. Takvo svojstvo drave podrazumeva se samim tim to ona vri ustavotvornu vlast i donosi ustav. (Markovi R., 2010, str. 159). Dravu kao suverenu izriito su definisali ustavi Finske od 1919, Rumunije od 1948, Portugala od 1976, SR Jugoslavije od 1992. godine itd.

Goran Markovi

385

Ustav Republike Srpske

istakne politiki cilj stvaranja nove drave. Politiki cilj stvaranja nove drave jasno proistie i iz lana 4. Ustava, zamijenjenog Amandmanom XXIX, kojim se predvia mogunost stupanja u konfederaciju i druge oblike udruivanja sa drugim dravama. Samo suverena drava moe stupati u konfederalne odnose sa drugim dravama, pa je utoliko ovaj lan suprotan lanu 3 kojim je predvieno da se RS nalazi u sastavu savezne drave Jugoslavije. Za jasno odreenje ustavnopravne prirode RS od kljunog znaaja je lan 68. Ustava (izmijenjen Amandmanom XXXII) kojim su ureena prava i dunosti Republike. U ovom lanu su definisane i nadlenosti koje su karakteristine za dravu: zatita suvereniteta, nezavisnosti i teritorijalnog integriteta Republike, odbrana i bezbjednost, monetarni, devizni i carinski sistem, te meunarodna saradnja. Ova posljednja nadlenost u cijelosti je bila u nadlenosti Republike, to pokazuje i odredba lana 70 (dopunjenog amandmanima XXXIV i XXXV, taka 1) koji ovlauje Narodnu skuptinu da bez iije saglasnosti ratifikuje meunarodne sporazume i ugovore, te odluuje o ratu i miru. lanom 80. bilo je predvieno da predsjednik Republike imenuje ambasadore. Prema lanu 90, dopunjenom takom 1 Amandmana XLI, Vlada RS odluuje o obrazovanju diplomatskih, konzularnih i drugih predstavnitava Republike u inostranstvu. lanom 104 utvreni su pravo i obaveza graana da brane i tite suverenost, teritoriju, nezavisnost i ustavni poredak RS, a Vojskom RS komanduje predsjednik Republike. Ustav RS mijenja Narodna skuptina RS potpuno samostalno s tim to je lanom 138 bilo predvieno da e on biti usklaen sa konstitutivnim aktom o ureenju odnosa u BiH. Iz toga slijedi da ustavotvorac nije priznavao Ustav Socijalistike Republike BiH (kasnije samo Republike BiH), ve samo budui konstitutivni akt kojim bi bila odreena dravnopravna priroda BiH.

1.2. Odreenje RS u Ustavu BiH

Ustavnopravna priroda RS bitno je promijenjena stupanjem na snagu Ustava BiH 14. decembra 1995. godine. RS je njime definisana kao entitet BiH.880 Na osnovu izabranog termina (entiteti) ne moemo nita zakljuiti o ustavnopravnoj prirodi politiko-teritorijalnih jedinica koje ine BiH, jer termin entitet nije poznat u teoriji ustavnog prava.881 On je pozajmljen iz filozofije, kako bi se oznaile samostalne politiko-teritorijalne jedinice sa svojim nadlenostima i institucijama, pri emu nije jasno da li ta samostalnost znai i suverenost poto, u irem smislu, samostalne mogu biti federalne jedinice u federalnoj dravi i drave lanice konfederacije. Neslaganje nacionalnih politikih elita o prirodi BiH prema Ustavu iz 1995. godine i tekoe u postizanju konsenzusa o njenom ustavnom ureenju su bili glavni razlozi zbog kojih entiteti nisu mogli biti precizno odreeni u samom Ustavu na nain koji poznaje nauka ustavnog prava.
880 lan I/3 Ustava BiH predvia: BiH e se sastojati od dva entiteta, Federacije BiH i RS (u daljem tekstu: entiteti). 881 Pod terminom entitet u filozofiji se podrazumijeva bie, ono to jeste (Jovanovi, 2007, str. 566). U prenesenom znaenju entitet je samodovoljna cjelina, a u ustavnopravnom smislu to bi bila politiko-teritorijalna jedinica koja samostalno, u granicama datog ustavnopravnog poretka, vri svoje nadlenosti posredstvom svojih organa vlasti.

386

Goran Markovi

Ustavnopravna priroda Republike Srpske

Zbog toga je ustavnopravnu prirodu entiteta mogue razumjeti tek analizom niza ustavnih normi, u prvom redu onih sadranih u l. III (podjela nadlenosti) i IV VI Ustava BiH (organizacija dravne vlasti). lan III je posveen podjeli nadlenosti izmeu BiH i entitet, to je tipino za federalno ureene drave. Podjela nadlenosti je izvrena na nain tipian za veinu federacija nadlenosti drave su navedene taksativno uz pretpostavku nadlenosti u korist entitet, to znai da e se u sluaju sukoba nadlenosti drave i entitet, smatrati da je sporno pitanje u nadlenosti entitet. Meutim, istina je da se o nadlenostima entitet, a time i o stepenu njihove samostalnosti, ne mogu izvesti pouzdani zakljuci samo analizom lana III Ustava BiH poto su izvjesna pitanja ureena i drugim aneksima DMS. Ustav BiH ne nabraja nadlenosti entitet ni radi primjera. Jedine izriito navedene nadlenosti entitet su one koje im doputaju ogranienu meunarodnu aktivnost, jer im je priznato pravo da sklapaju sporazume sa dravama i meunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skuptine [lan III/2d) Ustava] i da stupaju u specijalne i paralelne odnose sa susjednim dravama, vodei pritom rauna o suverenitetu i teritorijalnom integritetu BiH [lan III/2a) Ustava]. RS, dakle, nema meunarodnopravni subjektivitet, niti moe samostalno stupati u odnose sa dravama i meunarodnim organizacijama, budui da je ograniena saglasnou PSBiH, to znai da nema spoljni suverenitet. Treba naglasiti da joj nije potrebna saglasnost Parlamentarne skuptine za stupanje u specijalne i paralelne odnose iako USBiH moe proglasiti neustavnim takav sporazum ukoliko se njime vrijea suverenitet ili teritorijalni integritet BiH [lan VI/3a) Ustava BiH]. Za razliku od ustav federalno ureenih drava, koji sadre nekoliko optih principa organizacije dravne vlasti federalnih jedinica, Ustav BiH ne sadri nijednu takvu normu, to znai da entiteti imaju pravo na samoorganizovanje dokle god potuju opte principe dravnog ureenja koje ovaj ustav proklamuje, a koji su zajedniki dravi i entitetima. Tako je i RS svojim ustavom potpuno samostalno uredila organizaciju dravne vlasti, ureujui pojedina pitanja drugaije nego to je sluaj u FBiH (naprimjer, izbor i nadlenosti predsjednika Republike, nadlenosti Vijea naroda RS, ustavni poloaj Ustavnog suda i dr.).

1.3. Promjene odreenja RS u njenom ustavu nakon Dejtona

Nakon stupanja na snagu Ustava BiH korjenito je promijenjena dravnopravna priroda RS. To je uslovilo promjenu njene ustavne definicije i niza drugih ustavnih normi. RS, kao i FBiH, imala je obavezu da svoj ustav usaglasi sa Ustavom BiH u roku od tri mjeseca po stupanju na snagu ovog drugog.882 U svom ustavu RS je i dalje bila definisana kao drava uz jednu ispravku ona vie nije definisana kao suverena drava srpskog naroda, ve kao drava srpskog naroda i svih graana koji u njoj ive. Sa ustavnopravnog stanovita nema razlike izmeu ovih dviju ustavnih definicija poto je svaka drava
882 U roku od tri mjeseca od stupanja ovog ustava na snagu, entiteti e izmijeniti svoje ustave, kako bi obezbijedili da ti ustavi budu u skladu sa ovim ustavom, prema lanu III /3b (lan XII/2 Ustava BiH).

Goran Markovi

387

Ustav Republike Srpske

suverena, pa je nesuverena drava contradictio in adiecto. Ako se problem posmatra sa politikog stanovita, drugaije je, jer se promjenom ustavnog odreenja eli ukazati da RS nije drava zato to ne vri suverenu vlast, ali je slina dravi poto ima svoje nadlenosti i dravnu organizaciju. Slinost sa dravom je u tome to RS ima svoj ustavnopravni poredak, ali je kljuna razlika u tome to ona ne moe stvarati ustavnopravni poredak kakav hoe, nego se mora kretati u pravnim okvirima postavljenim Ustavom BiH. USBiH je u odluci u predmetu broj U 5/98-III usvojio stav da odreenje RS kao drave nije prihvatljivo i da je suprotno Ustavu BiH poto je BiH drava koja vri suverenu vlast, pa ne moe biti sastavljena od jedinica koje bi i same imale svojstvo drave.883 Stoga je RS Amandmanom LXVII, kojim je zamijenjen Amandman XLIV na lan 1 Ustava, definisana kao jedinstven i nedjeljiv ustavnopravni entitet i kao jedan od dvaju ravnopravnih entiteta u BiH. U skladu sa odlukom USBiH iz 2000. godine,884 RS vie nije odreena kao drava srpskog naroda, ve kao entitet u kome Srbi, Bonjaci i Hrvati, kao konstitutivni narodi, Ostali i graani, ravnopravno i bez diskriminacije uestvuju u vrenju vlasti. Dio odluke USBiH o ovom pitanju glasi:
29. lan I/1 Ustava BiH oigledno ustanovljuje injenicu da jedino Bosna i Hercegovina nastavlja svoje pravno postojanje po meunarodnom pravu kao drava, sa unutranjom strukturom modificiranom ovim ustavom. Zatim, lan I/3 uspostavlja dva entiteta, Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku kao sastavne dijelove drave Bosne i Hercegovine. Dalje, kao to se moe vidjeti npr. iz lana III/2 Ustava BiH, entiteti su podreeni suverenitetu Bosne i Hercegovine. Za razliku od primjera sastavnih jedinica saveznih drava koje se i same nazivaju dravama, u sluaju Bosne i Hercegovine je iz ovoga jasno da Ustav BiH nije priznao Republiku Srpsku niti Federaciju Bosne i Hercegovine kao drave, ve ih, umjesto toga, naziva entitetima. 30. Prema tome, suprotno tvrdnjama predstavnika Narodne skuptine RS, Ustav BiH ne ostavlja prostora za bilo kakav suverenitet entiteta ili pravo na samoorganizovanje zasnovano na ideji teritorijalne odvojenosti. Dravljanstvo entiteta se, tako, dodjeljuje prema lanu I/7 Ustava BiH i nije dokaz njegove suverene dravnosti. Na isti nain su lanom III/3(a) Ustava BiH vladine funkcije dodijeljene institucijama BiH, odnosno entitetima, tako da ovlasti entiteta nisu ni na koji nain izraz njihove dravnosti, ve proizilaze iz ove raspodjele ovlasti iz Ustava BiH.

Nepreciznost ustavnog odreenja pravne prirode RS u njenom ustavu navela je autore na razliite, pa i suprotne, stavove o ovom pitanju. Autori koji smatraju da je BiH unija ili konfederacija tvrde da je RS drava sa ogranienim suverenitetom.885 Autori koji smatraju da je BiH federalno ureena drava886 tvrde da je RS federalna jedinica kojoj pripada pravo na samoorganizovanje, koja ima svoje nadlenosti i sistem dravnih organa koji vre dravnu nesuverenu vlast. Iako RS vri dravnu vlast, ima svoju dravnu organizaciju
883 Odluka broj U 5/98 od 30. juna i 1. jula 2000. godine, ta. 28-30. 884 Vidi istu odluku, ta. 50-74. 885 Savi, 1999, str. 21-32; Kuni, 1996, str. 8-9; Kuzmanovi, 2000, str. 28; Mijanovi, 2000, str. 11. 886 Miljko, 2006, str. 205; Markovi G., 2009, str. 147-148; Begi, 2001, str. 29; Pobri, 2000.a, str. 320.

388

Goran Markovi

Principi ustavnog ureenja RS

i svoj ustavnopravni poredak, ipak, ne vri suverenu dravnu vlast, jer je ograniena ustavnopravnim poretkom koji je stvorila BiH. Postoji jasan hijerarhijski odnos izmeu pravnog poretka BiH i pravnih poredaka entitet. ak i kad RS, kao i FBiH uostalom, samostalno ureuje oblasti koje ine njene iskljuive nadlenosti, ona ne posjeduje unutranju suverenost poto to moe initi na osnovu normi sadranih u Ustavu BiH. a ne na osnovu sopstvene pravno-politike volje.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Kad je donesen i ko je donio Ustav RS? Kako je RS definisana u prvobitnom tekstu svog ustava? Koji pravni akt je odluujue uticao na promjenu ustavnopravne prirode RS? Koji razlozi su odluujue uticali na uvoenje pojma entitet u Ustav BiH? Koji lanovi Ustava BiH odreuju ustavnopravnu prirodu RS? Kakvu meunarodnu aktivnost moe razvijati RS? Kako glasi vaea ustavna definicija RS, usklaena sa odlukom USBiH o konstitutivnosti naroda?

2. Principi ustavnog ureenja RS

2.1. Principi politikog sistema RS
lan 5 Ustava RS sadri principe na kojima poiva ustavno ureenje RS. Oni posredno ili neposredno odreuju prirodu politikog sistema RS, koji je dio politikog sistema BiH. Principi na kojima poiva ustavno ureenje RS su: (1) garantovanje i zatita ljudskih prava i sloboda u skladu sa meunarodnim standardima; (2) obezbjeenje nacionalne ravnopravnosti i zatita vitalnih interesa konstitutivnih naroda; (3) socijalna pravda; (4) vladavina prava; (5) trina privreda; (6) viestranaki sistem; (7) parlamentarna demokratija i podjela vlasti; (8) slobodni izbori; (9) lokalna samouprava; (10) zatita prava etnikih grupa i drugih manjina. Ustav, dakle, proklamuje politiki sistem predstavnike parlamentarne demokratije zasnovane na viepartijskom i polupredsjednikom sistemu vlasti.887 Ti principi su detaljnije ureeni ustavnim odredbama kojima se propisuju organizacija, nain rada i meusobni odnosi organa zakonodavne i izvrne vlasti Narodne skuptine, Vijea naroda, Vlade i predsjednika Republike. Cilj ustavotvorca je bio da ogranii dravnu vlast. Sredstva za postizanje tog cilja su: podjela vlasti, ljudska prava i slobode, slobodni izbori i lokalna samouprava. Okosnicu politikog sistema Republike ini njegovo odreenje kao parlamentarne demokratije zasnovane na viestranakom sistemu i podjeli vlasti. Ovakav politiki sistem poiva na ideji da je nosilac suverene vlasti graanin, odnosno
887 O polupredsjednikom sistemu vlasti u RS vie u dijelu pod naslovom 6.6. Priroda sistema dravne vlasti RS, str.

Goran Markovi

389

Ustav Republike Srpske

narod shvaen kao ukupnost svih pojedinaca dravljana kojima je priznat politiki subjektivitet i time pravo na uee u formiranju i vrenju dravne vlasti. Poto je model demokratije predstavniki, dravnu vlast ne vre graani neposredno, nego to ine posredstvom slobodno biranih predstavnika (otud slobodni izbori kao jedan od principa politikog sistema). Formalno, vrhovna vlast i dalje pripada graanima, to se ogleda u injenici da je mandat predstavnikih organa ogranien i da graani na novim izborima mogu glasati za druge predstavnike. To to je demokratija odreena kao parlamentarna ne znai da je parlament (odnosno Narodna skuptina RS) vrhovni organ vlasti, ve da graani vre dravnu vlast putem parlamenta, koji je u vrenju te vlasti ogranien dravnim organima koji vre ostale dravne funkcije. Tu se, prije svega, misli na ograniavanje Narodne skuptine RS izvrnom vlau, koju vre Vlada i predsjednik Republike, ali i nezavisnou sudske vlasti. Viestranaki sistem je izdvojen kao poseban princip politikog sistema iz vie razloga. Prvo, ustavotvorac je time elio istai diskontinuitet sa prethodnim politikim sistemom u kome nije postojao viestranaki sistem. Drugo, elio je istai da sistem parlamentarne demokratije nije mogu bez slobodnog djelovanja i borbe politikih stranaka za vlast. Ustavnim normama se posebno jami uee konstitutivnih naroda i Ostalih u vrenju dravne vlasti, to je izraz ustavnog principa da dravnu vlast u RS vre graani, s jedne, a konstitutivni narodi i Ostali, s druge strane. Ustav jami uee konstitutivnih naroda i Ostalih u raspodjeli nekoliko vanih funkcija, ime eli sprijeiti njihovu koncentraciju u rukama predstavnika samo jednog konstitutivnog naroda. Te funkcije su: (1) predsjednik Vlade, (2) predsjednik Narodne skuptine RS, (3) predsjedavajui Vijea naroda RS, (4) predsjednik Vrhovnog suda, (5) predsjednik Ustavnog suda i (6) glavni republiki tuilac. Od tih funkcija najvie dvije mogu vriti pripadnici iz reda jednog konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih. Meutim, ovom ustavnom normom se ne garantuje da svakom konstitutivnom narodu ili Ostalima mora pripasti barem jedna od navedenih funkcija. Prvobitna ideja da dravnu vlast u RS vre graani izmijenjena je 2002. godine, nakon to su doneseni amandmani na Ustav RS kojim je izvrena odluka USBiH o konstitutivnosti naroda na cijeloj teritoriji BiH iz 2000. godine. Organizacija vlasti je izmijenjena na nain koji je obezbjeivao da u njenom vrenju uestvuju i konstitutivni narodi kao kolektiviteti, odnosno njihovi politiki predstavnici. Formirane su nove institucije, poput Vijea naroda RS, a dva potpredsjednika Republike su iz reda razliitih konstitutivnih naroda u odnosu na predsjednika Republike. Budui da Vijee naroda RS uestvuje u vrenju ustavotvorne vlasti uvijek, a zakonodavne vlasti ukoliko je potrebno tititi vitalne interese konstitutivnih naroda, dravnu vlast u RS ne vre samo graani ve i konstitutivni narodi. Iz ustavnih odredaba se moe zakljuiti da politiki sistem RS poiva na politikom reimu predstavnike demokratije zasnovanom na principima konsocijacije. Ustav predvia i neposredno uee graana u vrenju zakonodavne vlasti putem dva instituta neposredne demokratije narodne inicijative i referenduma, koji su, ipak, od sekundarnog znaaja.
Konsocijacija ili konsocijativna demokratija je politiki reim u podijeljenim (segmentiranim) drutvima u kojima drutveni segmenti imaju svoje drutvene organizacije i institucije (politike, kulturne, obrazovne, sportske, vjerske,

390

Goran Markovi

Principi ustavnog ureenja RS

profesionalne i druge), svoj unutranji drutveni ivot, a u politikim institucijama drave (parlamentu, vladi i efu drave) zajedno vre vlast na paritetnom ili proporcionalnom principu, donosei odluke konsenzusom (jednoglasno) ili veinskim odluivanjem, ali uz mogunost korienja prava veta prilikom donoenja odreenih odluka. Drutvene segmente u BiH predstavljaju konstitutivni narodi koji su u organima vlasti predstavljeni paritetno (jednakobrojno) ili proporcionalno ueu u stanovnitvu, a institucije donose odluke jednoglasno ili primjenom veinskog principa uz pravo predstavnika konstitutivnih naroda da sprijee donoenje odluka koje smatraju tetnim po svoje vitalne interese. Istovremeno, svaki konstitutivni narod ima svoje politike stranke i politike elite koje ih predstavljaju u politikom ivotu, kao i svoje drutvene organizacije i institucije putem kojih pripadnici konstitutivnih naroda ostvaruju svoje razliite interese. Podijeljenost drutva bitno oteava stvaranje drutvenih organizacija i institucija putem kojih bi svi pripadnici drutva, bez obzira na nacionalnu pripadnost, zajedno ostvarivali odreene interese (ekonomske, socijalne, profesionalne, kulturne) iako bi to bilo logino i oekivano poto se odreeni interesi posjeduju i ostvaruju nezavisno od etnike pripadnosti (naprimjer, svi zaposleni, studenti ili pripadnici neke profesije imaju iste interese nezavisno od etnike pripadnosti).

Elementi konsocijativne demokratije u RS su sljedei: konstitutivnim narodima se garantuju predstavljenost u organima vlasti i jednaka prava u procesu odluivanja; konstitutivni narodi su u pojedinim institucijama predstavljeni na principu pariteta (npr., u Vijeu naroda RS), a u drugima na principu proporcionalne predstavljenosti (npr., u Vladi RS, pravosudnim institucijama i organima vlasti jedinica lokalne samouprave); iako se odluke donose veinom glasova (npr., u Narodnoj skuptini i Vladi RS), postoji mogunost zatite vitalnih nacionalnih interesa u zakonodavnom postupku zbog ega je osnovano Vijee naroda RS, pa je na taj nain u postupku donoenja odluka priznat i princip konsenzusa. to se tie neposredne demokratije, Ustav joj ne posveuje dosta panje. U nekoliko normi se predviaju dva instituta neposredne demokratije, ali ustavotvorac ne razrauje naine i uslove njihove primjene, pa je preputeno Narodnoj skuptini RS da u cijelosti uredi njihovu primjenu. Kad je u pitanju narodna inicijativa, ili graanska inicijativa, kako je odreuje vaei zakon, Ustav RS predvia samo toliko da pravo zakonodavne inicijative ima najmanje 3.000 biraa. Neto detaljnije je ureen institut referenduma. Narodnoj skuptini je dato pravo da donese odluku o raspisivanju referenduma o pitanjima iz svoje nadlenosti. Ona moe odluiti da odluku iz svoje nadlenosti donese nakon prethodnog izjanjavanja graana na referendumu. Ustavotvorac je time suzio mogunost primjene ovog instituta. Prije svega, Ustav RS ne poznaje obavezni, ve samo fakultativni referendum, to znai da je raspisivanje referenduma rezultat odluke Narodne skuptine koju ona moe, ali ne mora donijeti, a nisu predvieni sluajevi u kojima referendum mora biti raspisan (obavezni referendum). Osim toga, referendum je prethodni, jer se raspisuje prije nego to Narodna skuptina donese odluku i nije obavezujui, ve savjetodavni, to znai da odluka donesena na njemu ne obavezuje Narodnu skuptinu. Ta odluka ima samo moralno-politiko djejstvo, jer vri politiki pritisak na narodne poslanike da donesu odluku koja je u saglasnosti sa miljenjem graana izraenim na referendumu, mada oni, formalnopravno, nisu duni da donesu takvu odluku.888
888 O institutima neposredne demokratije vie u: Markovi R., 2010, str. 212-219; Markovi G., 2009.b, str. 289-299.

Goran Markovi

391

Ustav Republike Srpske

2.2. Principi ekonomsko-socijalnog ureenja

Glava III Ustava RS posveena je principima na kojima poiva ekonomskosocijalno ureenje. Ustavnim normama sadranim u ovom poglavlju vri se razrada principa koji su ve naznaeni u lanu 5, kojima se garantuju socijalna pravda i trina privreda. Njihovom analizom zakljuujemo da je ustavotvorac imao namjeru da definie ekonomsko-socijalni sistem kao socijalnu trinu privredu, zasnovanu na svojinskom pluralizmu, ali uz isticanje prvenstva privatne svojine. Ustav proklamuje da se ekonomsko-socijalno ureenje zasniva na: (1) ravnopravnosti svih oblika svojine, (2) slobodnom privreivanju, (3) samostalnosti preduzea i drugih oblika privreivanja i (4) slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici (lan 50). Predviena je intervencija drave u ekonomskoj i socijalnoj politici, koja nije precizno definisana, ve je utvrena kao naelna obaveza Republike (lan 51). Zabranjeni su monopoli, a Republika obezbjeuje zatitu potroaa. Svi oblici svojine uivaju jednaku pravnu zatitu, ali je ustavotvorac istovremeno smatrao da je potrebno da posebno normira proces desocijalizacije, odnosno prenosa svojinskih prava i obaveza na sredstvima u drutvenoj svojini u druge oblike svojine. lanom 56 je predviena mogunost ograniavanja ili oduzimanja prava svojine pod uslovima predvienim zakonom i uz pravinu naknadu. Pravo svojine na poljoprivrednom zemljitu nije ogranieno, a pravo na ume i umsko zemljite jeste. lanom 57 ustanovljena je pozitivna diskriminacija stranaca u pogledu uivanja prava svojine i drugih prava na osnovu ulaganja kapitala, koja ne mogu biti ograniena ili oduzeta zakonom. Strano lice ima pravo da obavlja privrednu aktivnost pod uslovima koji se ne mogu mijenjati na njegovu tetu. lanom 61 utvrena je obaveza Republike da jami minimum socijalne sigurnosti graana i obezbjeuje funkcionisanje javnih slubi. Socijalni poloaj graana ureen je nizom socijalnih prava o kojima e biti rijei kasnije. Ustav predvia oblike ekonomske (participativne) demokratije, garantujui zaposlenima pravo na uee u upravljanju preduzeima, u skladu sa zakonom, ne predviajui u kom obimu i sadraju to uee treba da bude ostvareno, pa je ostavljeno zakonodavcu da u cijelosti uredi ovu materiju i time predvidi ui ili iri obim ekonomske demokratije. Pod ekonomskom demokratijom se podrazumijevaju razliiti oblici uea zaposlenih u odluivanju o ekonomskim i socijalnim pitanjima u preduzeima ili na nivou privrede kao cjeline. Ti oblici su: (1) uee predstavnika zaposlenih u radu upravnih i nadzornih odbora preduzea; (2) obrazovanje radnikih organa sa savjetodavnim ovlaenjima, kakvi su savjeti radnika u RS ili vijea zaposlenika u FBiH; (3) uee predstavnika zaposlenih u radu organa sa savjetodavnim ovlaenjima na nivou drave ili entiteta, kakvi su ekonomskosocijalni savjeti u BiH; (4) donoenje odluka putem procesa kolektivnog pregovaranja u kome uestvuju predstavnici zaposlenih, poslodavaca i drave. Participativna demokratija uvodi radnike u proces odluivanja u preduzeima iako ih ne izjednaava u pravima i moi odluivanja sa poslodavcima, ali smanjuje njihovu neravnopravnost u procesu donoenja odluka.889
889 O participativnoj demokratiji vie u: Markovi G., 2007.

392

Goran Markovi

Struktura i obiljeja Ustava RS

Primjer pitanja za provjeru znanja: Nabrojte principe iz lana 5 Ustava RS na kojima poiva njeno ustavno ureenje. Na kojem politikom reimu je zasnovan politiki sistem RS? Koja su ustavna sredstva za ograniavanje dravne vlasti? Nabrojte funkcije u ijoj raspodjeli Ustav RS jami uee konstitutivnih naroda i Ostalih. Definiite pojam konsocijativne demokratije. Kakva su svojstva instituta referenduma prema Ustavu RS? Nabrojte principe na kojima poiva ekonomsko-socijalno ureenje RS.

3. Struktura i obiljeja Ustava RS

3.1. Pravna priroda i sadraj Preambule Ustava RS
Ustav RS ine Preambula i normativni dio. Preambula je sastavni dio Ustava, ali nema normativni karakter. U njoj su naznaeni principi na kojima se zasniva ustavno ureenje RS na svean nain i slobodnijom dikcijom. Istie se volja konstitutivnih naroda i graana da obrazuju i ouvaju RS, ime se na posredan nain oni odreuju i kao nosioci dravne vlasti. Ustavno ureenje RS, prema Preambuli, poiva na zatiti ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti, nacionalne ravnopravnosti, demokratskim institucijama, vladavini prava, socijalnoj pravdi, pluralistikom drutvu, ljudskim i manjinskim pravima, zabrani diskriminacije i trinoj privredi. Drugi dio sadraja Preambule ine ciljevi donoenja Ustava: obezbjeenje mira, tolerancije i opteg blagostanja; razvoj prijateljskih odnosa meu narodima i dravama; potpuno potivanje i dosljedno ostvarivanje Opteg okvirnog sporazuma o miru u BiH, kojim se garantuje ustavnopravni poloaj RS kao entiteta BiH. Preambule ustava esto sadre ideoloko-politike traktate o ciljevima donoenja odreenog ustava ili daju zvaninu verziju istorije odreenog naroda ili drave. To je naroito est sluaj sa dravama koje nastaju i prvi put donose svoje ustave ili temeljito mijenjaju svoje drutveno ureenje. Preambula Ustava RS nema takva obiljeja, to je uslovljeno potrebom da o njenoj sadrini bude postignuta saglasnost politikih inilaca koji odluuju o usvajanju Ustava. Stoga je ona relativno neutralna u smislu da ne sadri izriite stavove o istorijskim uslovima i razlozima donoenja Ustava, nego se ograniava samo na osnovne principe drutvenog i dravnog ureenja. Preambula nije pravno obavezna na nain na koji su to norme sadrane u normativnom dijelu Ustava. To ne znai da ona nema nikakav pravni znaaj. Bilo bi nezamislivo da ustavotvorac u Preambuli proklamuje odreene principe, makar to ne bilo praeno sankcijom, a da organi dravne vlasti stvaraju i primjenjuju pravo kojim se ti principi naruavaju. U tom smislu Preambula predstavlja vodilju institucijama RS u stvaranju i primjeni prava, koja treba da

Goran Markovi

393

Ustav Republike Srpske

proistiu iz optih principa sadranih u Preambuli bez obzira na to to sama Preambula ne sadri pravne norme. U pojedinim dravama (SAD, Kanadi, Australiji) prilikom donoenja odluka i tumaenja ustava sudovi su se pozivali na pojedine stavove sadrane u preambulama ustava. Slian sluaj je u nekim dravama koje pripadaju evropskokontinentalnom sistemu prava, npr., u Francuskoj u kojoj je Ustavni savjet jo 1971. godine utvrdio da preambula ima snagu ustava. Veina stranih teoretiara smatra da preambula nema pravnu prirodu, pa ne moe pravno obavezivati. Meutim, ak i kad se smatra da preambula nema pravni karakter, jer ne sadri pravnu normu, njoj se ne odrie uvijek znaaj pri tumaenju ustavnih normi.890

3.2. Struktura normativnog dijela Ustava

Normativni dio Ustava ini 140 lanova sistematizovanih u 12 glava: Osnovne odredbe, Ljudska prava i slobode, Ekonomsko-socijalno ureenje, Prava i dunosti Republike, Organizacija Republike, Teritorijalna organizacija, Odbrana,891 Ustavnost i zakonitost, Ustavni sud, Sudovi i tuilatva, Promjena Ustava, Zavrne odredbe. Struktura Ustava je utvrena u skladu sa evropskokontinentalnim sistemom. Prema sadraju, osnovne odredbe su heterogene i sadre ustavne norme koje daju linu kartu Republike odreuju njen naziv, teritoriju, simbole, glavni grad, slubeni jezik i pismo, osnovne principe ustavnog ureenja, dravljanstvo, pravo na stupanje u specijalne i paralelne odnose.892 Ostale glave Ustava su homogene, jer se njihovim normama ureuju pojedini segmenti ustavne materije. Sloeniju strukturu ima peta glava Ustava, koja propisuje organizaciju dravne vlasti. U njoj su sadrane norme koje odreuju organizaciju, izbor, nadlenosti i odnos politikih institucija Narodne skuptine, Vijea naroda RS, Vlade i predsjednika Republike. Analizom ovih ustavnih normi moe se doi do zakljuka o prirodi politikog reima i sistema dravne vlasti RS. Neke ustavne norme sadrane u ovoj glavi u meuvremenu su prestale da vae, jer su pojedine institucije ukinute. To se odnosi na Narodnu banku i Slubu za platni promet i finansijsku kontrolu.

890 Kutlei, 2010, str. 70-71; Markovi R., 2010, str. 41. 891 Nadlenosti u oblasti odbrane su postepeno prenoene na BiH sve dok nije dolo do obrazovanja Oruanih snaga BiH i ukidanja entitetskih oruanih snaga, obrazovanja Ministarstva odbrane BiH i utvrivanja iskljuive nadlenosti Predsjednitva BiH za komandovanje Oruanim snagama. 892 Znaajno je da Ustav RS u lanu 4, koji je zamijenjen takom 2 Amandmana LV, predvia da RS moe stupati u specijalne paralelne odnose sa Saveznom Republikom Jugoslavijom i njenim republikama lanicama, a Ustav BiH predvia pravo na stupanje u ovakve odnose sa susjednim dravama, to znai i sa Hrvatskom.

394

Goran Markovi

Struktura i obiljeja Ustava RS

3.3. Formalnopravna obiljeja Ustava

Ustav RS je pisan u duhu jugoslovenske i evropskokontinentalne ustavnopravne tradicije, to je uticalo na njegova formalnopravna obiljeja. On je pisan, kodifikovan, krut i srednje dug ustav. Ustav je pisan zato to je ustavna materija izloena u pisanom pravnom aktu. Ustavne konvencije kao nepisana nepravna pravila nemaju znaajnu ulogu u ureivanju ustavne materije, u svakom sluaju ne znaajniju od one koju imaju u drugim evropskim dravama sa pisanim ustavima. One mogu imati odreen znaaj za funkcionisanje pojedinih politikih institucija (naprimjer, prilikom izbora Vlade RS), ali su malobrojne da bi bitnije uticale na oblikovanje ustavnog sistema. Ustav RS je kodifikovan zato to je ustavna materija sadrana u jednom pravnom aktu, to je karakteristika velike veine ustava u svijetu. Krutost Ustava proistie iz naina njegove promjene. On se mijenja prema postupku koji je sloeniji od postupka za donoenje i promjenu zakona. Vea sloenost se ogleda u postojanju vie faza ovog postupka (npr., obavezna je javna rasprava, koja je mogua, ali nije neophodna faza zakonodavnog postupka), kao i u injenici da postupak revizije Ustava ne moe pokrenuti samo jedan poslanik, ve najmanje 30, te da se o reviziji mora pozitivno izjasniti kvalifikovana veina poslanika, odnosno najmanje dvije treine, a ne najmanje natpolovina veina, kao to je sluaj sa zakonima. Na koncu, revizija Ustava uvijek mora dobiti potvrdu u Vijeu naroda RS, to nije obavezno prilikom usvajanja svih zakona. Uprkos formalnoj vrstini, Ustav je mijenjan vrlo esto. Drugim rijeima, formalna vrstina Ustava nije negativno uticala na njegovu gipkost, odnosno prilagodljivost promjenjivim drutveno-politikim uslovima. Dva glavna faktora su uticala na izrazitu gipkost Ustava RS. Jedan je potreba da Ustav bude usaglaen sa Ustavom BiH, nakon to je po stupanju na snagu ovog drugog kvalitativno promijenjena dravnopravna priroda RS. Drugi faktor su intervencije Visokog predstavnika, preduzete s ciljem usklaivanja Ustava RS sa Ustavom BiH nakon donoenja odluke USBiH o konstitutivnosti naroda na cijeloj teritoriji BiH. Sigurno je da bi odsustvo intervencija Visokog predstavnika uslovilo manje i rjee promjene Ustava za ta nije bilo spremnosti unutar politike elite u RS.

3.4. Revizije Ustava RS

3.4.1. Postupak revizije
Ustav RS se mijenja prema postupku koji je sloeniji od postupka za donoenje i promjenu zakona. Revizioni postupak poinje podnoenjem prijedloga da se pristupi promjeni Ustava, koji moe podnijeti (1) predsjednik Republike, (2) Vlada ili (3) najmanje 30 narodnih poslanika. Prijedlog najprije mora biti usvojen veinom glasova ukupnog broja poslanika da bi se pristupilo izradi nacrta amandmana na Ustav. Odbor za ustavna pitanja Narodne skuptine RS nadlean je za izradu teksta nacrta amandmana u roku koji odredi Narodna

Goran Markovi

395

Ustav Republike Srpske

skuptina. Tekst nacrta amandmana dostavlja se narodnim poslanicima i Vladi RS. O tekstu nacrta amandmana vodi se jedinstven pretres nakon ega se donosi odluka o njemu veinom glasova ukupnog broja poslanika. Obavezna faza revizionog postupka je javna rasprava, ije trajanje utvruje Narodna skuptina. Nakon to razmotri prijedloge, sugestije i miljenja date tokom javne rasprave, Odbor za ustavna pitanja e utvrditi prijedlog amandmana i dostaviti ga Narodnoj skuptini. Predsjednik Narodne skuptine dostavlja prijedlog amandmana narodnim poslanicima i Vladi RS radi davanja miljenja. O prijedlogu amandmana se vodi pretres u pojedinostima. Ustavom ovlateni predlagai mogu podnijeti prijedlog za izmjenu ili dopunu pojedinih rjeenja sadranih u prijedlogu amandmana. Narodna skuptina e raspravljati i glasati o tim prijedlozima, a nakon toga e se izjanjavati o prijedlogu amandmana u cjelini, mada moe odluiti da se izjanjava o svakom amandmanu pojedinano. Prijedlog amandmana je usvojen ako za njega glasju dvije treine od ukupnog broja narodnih poslanika. Prije nego to Odbor za ustavna pitanja Narodne skuptine RS utvrdi prijedlog amandmana na Ustav RS, klubovi delegata i nadlene komisije Vijea naroda RS razmatraju nacrt amandmana u fazi javne rasprave i dostavljaju svoje miljenje Odboru za ustavna pitanja. O prijedlogu amandmana se izjanjava Vijee naroda RS veinom glasova koja ukljuuje veinu glasova delegata svakog konstitutivnog naroda i Ostalih. Vijee naroda se izjanjava o svakom amandmanu pojedinano (l. 121-122 Poslovnika Vijea naroda RS).

3.4.2. Dosadanje revizije Ustava RS

Od 1992. do 2005. godine usvojen je 121 amandman na Ustav RS, a u martu, odnosno aprilu 2011. godine je usvojen Amandman CXXII. Ovako veliki broj amandmana ukazuje da je ustavni sistem RS znaajno reformisan, a pribliavanje broja amandmana broju lanova izvornog ustavnog teksta znaajno oteava snalaenje pravnika u njegovom tumaenju i primjeni. Poseban problem je u tome to su razliiti subjekti uestvovali u izradi amandmana, budui da je neke od njih nametnuo Visoki predstavnik, to je uticalo na neujednaenost ustavnog teksta i nedovoljnu jasnou i preciznost pojedinih ustavnih rjeenja. U krupnim crtama, dvije grupe razloga su uticale na reviziju Ustava RS. Jednu grupu ini potreba da se institucionalni sistem dograuje i poboljava, a drugu grupu potreba da se uskladi Ustav RS sa Ustavom BiH. etrdeset tri amandmana su usvojena prije stupanja na snagu Ustava BiH. Njima se ureuju pitanja koja se odnose na: ekonomski sistem, prava i dunosti Republike, organizaciju Republike, posebno na organizaciju i funkcionisanje institucija Narodne skuptine, predsjednika Republike i Vlade RS, te na Ustavni sud RS. Preambula Ustava RS takoe je mijenjana prije stupanja na snagu Ustava BiH. U njoj se ustavotvorac poziva na pravo srpskog naroda na samoopredjeljenje, odlunost srpskog naroda da stvori suverenu dravu i njegovu odluku da se ujedini sa drugim dravama srpskog naroda. Amandmani XLIV-CXXI su usvojeni nakon stupanja na snagu Ustava BiH, u periodu izmeu 1996. i 2005. godine. Njima se temeljno redefinie

396

Goran Markovi

Struktura i obiljeja Ustava RS

dravnopravni status RS, mijenjaju njene nadlenosti i organizacija Republike. Razlozi za usvajanje ovih amandmana su bili trostruki. Prvi razlog je obaveza RS da, prema lanu XII/2 Ustava BiH, uskladi svoj ustav sa ustavom drave u ijem se sastavu nalazi. U Ustavu RS je bilo potrebno izmijeniti sve ustavne norme kojima je RS definisana kao (suverena) drava. Drugi razlog je vezan za odluku USBiH o konstitutivnosti naroda na cijeloj teritoriji BiH, na osnovu koje je trebalo izmijeniti organizaciju pojedinih institucija RS. Trei razlog je vezan za proces prenosa nadlenosti sa entitet na dravu i osnivanje novih institucija BiH. Provoenje odluke USBiH o konstitutivnosti naroda dovelo je do promjene u sastavu i nainu izbora pojedinih institucija, te do osnivanja pojedinih institucija. Tako je predvieno osnivanje Vijea naroda RS, kao posebne institucije koja se stara o zatiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda, ovi interesi su definisani, normiran je postupak zatite vitalnih nacionalnih interesa, uvedeno je jo jedno mjesto potpredsjednika Republike, kako bi predsjednik Republike i dva potpredsjednika pripadali razliitim konstitutivnim narodima, utvrena je formula prema kojoj se odreuje nacionalni sastav Vlade RS, sprijeeno je akumuliranje odreenog broja najvanijih funkcija u korist pripadnika samo jednog konstitutivnog naroda i predvien je proporcionalni sastav odreenog broja javnih institucija (ministarstava u Vladi RS, optinskih organa, osnovnih i okrunih sudova). Najvaniji amandmani kojima se ureuju ova pitanja (LXVIXCII) usvojeni su 2002. godine.
Primjer pitanja za provjeru znanja: ta ini strukturu Ustava RS? Kakva je pravna priroda Preambule Ustava RS? ta ini strukturu normativnog dijela Ustava RS? Objasnite formalnopravna obiljeja Ustava RS. Koji faktori utiu na gipkost Ustava RS? Objasnite postupak revizije Ustava RS.

Goran Markovi

397

Ustav Republike Srpske

4. Ljudska prava i slobode u Ustavu RS

4.1. Podjela i sadraj ljudskih prava i sloboda u Ustavu RS
Ustav RS posveuje dosta panje materiji ljudskih prava u emu se ogleda uticaj liberalno-demokratske ustavnosti. Ona je ureena u drugoj glavi, u l. 10-49. lanom 10 propisana je zabrana diskriminacije graana po bilo kom osnovu kao to su rasa, pol, jezik, nacionalna pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, roenje, obrazovanje, imovno stanje, politiko ili drugo uvjerenje, drutveno porijeklo ili drugo lino svojstvo. Graani su ravnopravni u slobodama, pravima i dunostima, jednaki pred zakonom i uivaju istu pravnu zatitu. Ustav ureuje materiju ljudskih prava u duhu evropskokontinentalne i jugoslovenske ustavnopravne tradicije. Ustavne norme su pravno-tehniki korektne, precizne, a ukoliko je ustavotvorac smatrao da pojedina ljudska prava mogu biti ograniena pod odreenim uslovima, to je izriito normirao. Ustav RS priznaje lina, politika, ekonomska, socijalna i kulturna prava. U lanu 11 stav 2 predviena je mogunost izuzetnog propisivanja i izricanja smrtne kazne za najtee oblike krivinih djela. Ta ustavna norma je suprotna Ustavu BiH, koji propisuje neposrednu primjenu EKLJP u BiH, koja izriito predvia ukidanje smrtne kazne. Njeno ukidanje je bilo predvieno amandmanima na Ustav RS koji su usvojeni u Narodnoj skuptini RS 2008. godine, ali nisu dobili potvrdu u Vijeu naroda RS zbog ega nisu stupili na snagu.893 Ogranienja ljudskih prava je mogue predvidjeti ako su potrebna radi voenja krivinog postupka, zatite bezbjednosti ljudi i imovine, zatite zdravlja ljudi ili bezbjednosti Republike. Ona su predviena u vezi sa sljedeim ljudskim pravima i slobodama: slobodom kretanja, slobodom i tajnosti dopisivanja i drugih oblika optenja, nepovredivosti stana, slobodom okupljanja, slobodom politikog organizovanja i djelovanja. Sloboda kretanja moe biti ograniena ako je to potrebno radi voenja krivinog postupka, ili radi zatite bezbjednosti i zdravlja ljudi. Ustav izriito propisuje da ne mogu biti predviena ogranienja zbog politikih razloga. Nepovredivost line prepiske moe biti ograniena ako je to potrebno radi voenja krivinog postupka, ili zatite bezbjednosti Republike. Nepovredivost stana moe biti ograniena nalogom suda kojim je slubeno lice ovlaeno da ue u stan ili druge prostorije protiv volje njihovog draoca i izvri pretres. Pretres se vri u prisustvu dvaju svjedoka. Ustav ovlauje slubeno lice da, na osnovu zakona, ue u stan ili druge prostorije i bez naloga suda i izvri pretres ako je to potrebno radi hvatanja uinioca krivinog djela, ili radi spasavanja ljudi i imovine. Sloboda okupljanja moe biti ograniena zakonom ako je to neophodno radi zatite bezbjednosti ljudi i imovine. Ustavom je zabranjeno politiko organizovanje i djelovanje usmjereno
893 Kako pojedini autori ukazuju, i u dravama u kojima je pravo na ivot apsolutno pravo ono je pravno i stvarno ogranieno ustavnom obavezom na odbranu zemlje iako to, naravno, u tim ustavima ne pie. U tom smislu, RS ne predstavlja izuzetak (Fira, 1999, str. 142).

398

Goran Markovi

Ljudska prava i slobode u Ustavu RS

na ugroavanje demokratije, naruavanje integriteta Republike, krenje ljudskih prava i sloboda, ili raspirivanje nacionalne, rasne ili vjerske mrnje ili netrpeljivosti. Pojedina ekonomska prava nisu normirana u drugoj, ve u treoj glavi Ustava, koja je posveena ekonomsko-socijalnom ureenju. Tu se jame pravo nasljeivanja, pravo svojine i pravo zaposlenih na uee u odluivanju na radnom mjestu. Naini normiranja pojedinih ljudskih prava i sloboda donekle se razlikuju u smislu da su neka od njih detaljnije ureena, to pretpostavlja i definisanje njihovih komponenti, odnosno prava od kojih se svako od njih sastoji. Tako je Ustav posvetio dosta panje linim i politikim pravima, kao i pojedinim ekonomskim pravima. To je sluaj sa pravom na slobodu, pravom na odbranu u krivinom postupku, pravom na pravino suenje, pravom na zatitu tajnosti podataka o linosti, nepovredivou stana, slobodom tampe,894 slobodom savjesti i vjeroispovijesti, pravom na rad.895 U ovakvom nainu ustavnog normiranja ljudskih prava i sloboda nema nita loe poto ustavotvorac, zbog njihove kompleksnosti ili znaaja, eli da naznai i garantuje sve njihove komponente. Pojedine ustavne norme predviaju da e odreena ljudska prava i slobode biti detaljno ureene zakonom, to stvara mogunost da ih zakonodavac suzi, izigravajui prvobitnu namjeru ustavotvorca da obezbijedi njihovu punu zatitu.896 Ustav predvia da se prava i slobode zajameni njime ne mogu ograniiti ili oduzeti. Oni se ostvaruju neposredno na osnovu Ustava osim kad se uslovi za njihovo ostvarivanje utvruju zakonom. Nain ostvarivanja ljudskih prava i sloboda moe se propisati zakonom samo kad je to neophodno za njihovo ostvarivanje. Ovom normom ustavotvorac je elio obezbijediti najire mogunosti za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda, ije dodatno zakonsko normiranje moe voditi suavanju mogunosti njihovog ostvarivanja, odnosno zloupotrebama od nosilaca dravne vlasti. Ustav predvia linu odgovornost svakog ko se ogrijeio o prava i slobode koji su njime zajameni pri emu tue nareenje ne predstavlja osnov za oslobaanje od odgovornosti.
894 U lanu 26 Ustav jami slobodu tampe i drugih sredstava javnog obavjetavanja. Garantuje slobodno osnivanje novinskih i izdavakih preduzea, izdavanje novina i javno obavjetavanje drugim sredstvima. Zabranjena je cenzura. Sredstva javnog informisanja imaju obavezu da istinito, blagovremeno i objektivno obavjetavaju javnost. Zajameno je pravo na ispravku neistinitog obavjetavanja i pravo na naknadu tete. 895 lanom 39 Ustava garantuju se: pravo na rad i sloboda rada, zabrana prinudnog rada, slobodan izbor zanimanja i zaposlenja i jednaka dostupnost radnog mjesta i funkcije, prestanak radnog odnosa samo pod uslovima predvienim zakonom i kolektivnim ugovorom, pravo na zaradu. 896 Takav je sluaj, naprimjer, sa pravom na trajk, koje je garantovano lanom 42: Zaposleni imaju pravo na trajk, pod uslovima utvrenim zakonom. Iako je nesporno da se uslovi ostvarivanja ovog prava ne mogu detaljno urediti ustavnom normom, pa je donoenje odgovarajueg zakona nuno, ostaje mogunost da zakonska rjeenja ogranie mogunost ostvarivanja ovog ljudskog prava. Stoga je, barem za odreena ljudska prava za koja postoji vjerovatnoa da, zbog drutvenih uslova i odnosa, ne mogu biti lako ostvarena bez otpora prikladnije da ustavom budu garantovani osnovni principi na kojima se zasnivaju i bez kojih je njihovo ostvarivanje teko zamislivo.

Goran Markovi

399

Ustav Republike Srpske

U sluaju razliitosti odredaba o ljudskim pravima i slobodama sadranim u ustavima BiH i RS, primjenjuju se odredbe koje su povoljnije za pojedinca. Pojedine izriito navedene ustavne norme o ljudskim pravima tretirae se kao odredbe o ljudskim pravima i osnovnim slobodama koje se odnose na sve, a ne samo na graane. Rije je o ustavnim normama koje se odnose na: zabranu diskriminacije, slobodu kretanja, boravka i nastanjivanja, slobodu mirnog okupljanja i javnog protesta, pravo na javno iznoenje miljenja o radu dravnih i drugih organa i organizacija, te pravo na podnoenje predstavki, peticija i prijedloga, pravo na uee u obavljanju javnih poslova i prijem u javnu slubu, slobodu izraavanja nacionalne pripadnosti i kulture i pravo na upotrebu svog jezika i pisma, pravo na kolovanje pod jednakim uslovima, te pravo zaposlenih i lanova njihovih porodica na socijalno osiguranje, pravo na materijalno obezbjeenje za sluaj privremene nezaposlenosti, pravo djelimino sposobnih lica na osposobljavanje za odgovarajui posao, kao i pomo i socijalnu sigurnost graana koji su nesposobni za rad i nemaju sredstva za izdravanje. Ustavom su utvrene i ustavne dunosti: pridravanja Ustava i zakona, savjesnog i odgovornog vrenja povjerene javne funkcije, pruanja drugom pomoi u nevolji i uestvovanja u otklanjanju opte opasnosti (l. 45-46).

4.2. Sistem zatite ljudskih prava

Zatitu ljudskih prava i sloboda u RS ostvaruju organi pravosudnog sistema i Ustavni sud RS.897 lanom 121 Ustava propisano je da sudovi tite ljudska prava i slobode, utvrena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost. Ta ustavna norma je razraena brojnim zakonima kojima se ureuje zatita ljudskih prava i sloboda u pojedinim oblastima koje su u nadlenosti RS, kao i u zakonskim normama kojima se ureuju pojedini postupci pred nadlenim dravnim organima. Pojedine ustavne norme ureuju naela kojima se pruaju garancije zatite ljudskih prava i sloboda pred sudovima i drugim dravnim organima. Tako se garantuju: javnost suenja, osim u sluajevima izriito predvienim Ustavom (lan 124); zabrana retroaktivnosti optih akata, osim u izuzetnim sluajevima (lan 110); pravo na albu i drugo pravno sredstvo predvieno zakonom (lan 111); pravo na upotrebu svog jezika u postupku pred sudom ili drugim dravnim organom ili organizacijom (lan 112); pravo na naknadu tete koja bude nanesena nezakonitim ili nepravilnim radom slubenog lica, dravnog organa, odnosno organizacije koja vri javna ovlaenja (lan 17); pravo na pravedno suenje (lan 18); pravo na odbranu (lan 19); naelo legaliteta i pretpostavka nevinosti (lan 20) i dr. Zatita ljudskih prava i sloboda je povjerena i Ustavnom sudu RS. On je ostvaruje tako to vri ocjenu ustavnosti i zakonitosti optih pravnih akata. Poto zakonima i drugim optim pravnim aktima mogu biti povrijeena ljudska prava i slobode garantovani Ustavom, ocjena ustavnosti ovih akata i njihovo
897 Osigurava se sudska zatita sloboda i prava zajamenih ovih ustavom. (lan 48 stav 3 Ustava).

400

Goran Markovi

Ljudska prava i slobode u Ustavu RS

eventualno proglaenje neustavnim istovremeno imaju karakter zatite ljudskih prava i sloboda. Osim toga, Ustavni sud je nadlean da najviim ustavnim organima predlae donoenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi zatite ljudskih prava i sloboda (taka 1 Amandmana XLII). Specifina funkcija Ustavnog suda koja je u vezi sa zatitom ljudskih prava i sloboda jeste njegovo ovlaenje da odluuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i optih akata Narodne skuptine RS sa odredbama Ustava o zatiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda. U ovom sluaju radi se o zatiti kolektivnih ljudskih prava, i to raznovrsnih prava koja pripadaju tano odreenim drutvenim grupama, koja su definisana u samom ustavu i podvedena pod institut vitalnih interesa konstitutivnih naroda. Zatita ljudskih prava i sloboda u RS ostvarivana je i putem institucije ombudsmana. Zakon o ombudsmanu RS zatitniku ljudskih prava donesen je 2000. godine, a izmijenjen i dopunjen 2004. godine.898 Ta institucija je djelovala do 2010. godine, kada su njene nadlenosti preuzele druge institucije koje se bave zatitom ljudskih prava i sloboda. Zakon o prestanku vaenja Zakona o ombudsmanu RS zatitniku ljudskih prava899 ne precizira da li e poslove ombudsmana preuzeti institucije na nivou entiteta ili drave, ali je donoenje ovog zakona u neposrednoj vezi sa odlukom o koncentraciji nadlenosti institucije ombudsmana na nivou drave. Do stupanja na snagu ovog zakona paralelno su postojale institucije ombudsmana na nivou drave i entitet. Nakon stupanja na snagu ovog zakona, u RS je institucija ombudsmana, kao posebne institucije za zatitu ljudskih prava, opstala samo kao institucija ombudsmana za djecu.900
Primjer pitanja za provjeru znanja: Na koji nain je Ustavom RS ureena zabrana diskriminacije? Koje vrste ljudskih prava i sloboda priznaje Ustav RS? U kojim sluajevima Ustav RS doputa ograniavanje pojedinih ljudskih prava i sloboda? Koje odredbe se primjenjuju u sluaju kada su odredbe o ljudskim pravima sadrane u ustavima BiH i RS razliite? Koje ustavne dunosti su utvrene Ustavom RS? Kojim ustavnim naelima se garantuje zatita ljudskih prava i sloboda u postupku pred sudovima i drugim dravnim organima? Na koji nain Ustavni sud RS ostvaruje zatitu ljudskih prava i sloboda?

898 Sl. gl. RS br. 4/00, 49/04. 899 Sl. gl. RS broj 118/09. 900 Zakon o ombudsmanu za djecu RS; Sl. gl. RS broj 103/08.

Goran Markovi

401

Ustav Republike Srpske

5. Nadlenosti institucija RS
Glava IV Ustava, koja nosi naslov Prava i dunosti Republike, pretrpjela je mnogobrojne amandmanske izmjene u poslijedejtonskom periodu. To je bilo sasvim oekivano i nuno, budui da su nadlenosti Republike morale biti temeljito izmijenjene nakon stupanja na snagu Ustava BiH. Poto je ovaj ustav propisao princip podjele nadlenosti izmeu drave i entitet, te pluralizam ustavnopravnih poredaka, uz jasno isticanje unutranje i spoljne suverenosti drave, ustavne norme o pravima i dunostima Republike mijenjane su u vie navrata. Tome je doprinijela i injenica da su nadlenosti drave vie puta proirivane i da su, u skladu s tim, osnivane nove institucije BiH, koje su u cjelini ili djelimino preuzimale nadlenosti institucija RS. Znaajnu ulogu u procesu prenosa nadlenosti imao je Visoki predstavnik, ali je prenos vren i na osnovu lana III/5a Ustava BiH sporazumom entitet ili zakonima PSBiH. Prava i dunosti Republike su odreeni lanom 68 Ustava RS, koji je izmijenjen Amandmanom XXXII i drugim, docnije usvojenim, amandmanima. Izmjenama ovog lana RS je izgubila nadlenosti koje su Ustavom BiH ustanovljene kao dravne nadlenosti. U procesu usklaivanja svog ustava sa Ustavom BiH RS je ostala bez nadlenosti koje su tipine za (suverenu) dravu. Tako, ona vie nije nadlena da obezbjeuje suverenitet i nezavisnost poto nije drava, ve samo integritet, ustavni poredak i teritorijalnu cjelovitost. Ekonomske odnose sa inostranstvom moe ureivati samo u mjeri u kojoj nisu preneseni u nadlenost institucija BiH. Ureivanje odbrane, monetarnog, deviznog i carinskog sistema, takoe, vie nije u njenoj nadlenosti poto ove oblasti, imajui u vidu dravnopravni status RS, ureuje BiH. RS nije u potpunosti liena nadlenosti u oblasti meunarodne saradnje, koja se oigledno shvata u irem smislu, ali je moe ureivati samo u mjeri u kojoj ova oblast nije u nadlenosti drave BiH. To je u skladu sa odredbama Ustava BiH prema kojima entiteti mogu stupati u specijalne i paralelne odnose sa susjednim dravama za ta im nije potrebna formalna saglasnost PSBiH, a sporazume sa dravama i meunarodnim organizacijama mogu zakljuivati uz saglasnost ove institucije. To ne znai da su entiteti time stekli meunarodnopravni subjektivitet poto nemaju slobodu da stupaju u bilo kakve meunarodnopravne odnose, niti su priznati od drugih drava i meunarodnih organizacija kao subjekti meunarodnog prava. Uprkos tome, nadlenosti RS su dosta iroke. U pogledu obima i sadraja njenih nadlenosti, kao i nadlenosti drugog entiteta, zakljuujemo da je BiH izrazito decentralizovana sloena drava. Nadlenosti entitet ukazuju na visok stepen njihove samostalnosti u ureivanju niza vanih oblasti drutvenog ivota. Neke od ovih nadlenosti nisu vie iskljuiva nadlenost RS. Takav je sluaj, naprimjer, sa poreskim sistemom (sistem indirektnog oporezivanja), obrazovanjem (npr., drava je usvojila Okvirni zakon o visokom obrazovanju) i kulturom (u mjeri u kojoj se pitanjima iz oblasti kulture bavi i Ministarstvo civilnih poslova BiH). Pojedine nadlenosti proistiu iz injenice da RS ima sopstveni pravni sistem, kao i dravnu organizaciju koju samostalno ureuje i finansira. Shodno tome, u njenoj nadlenosti se nalaze zatita ustavnosti i zakonitosti, organizacija, nadlenost i rad dravnih organa, te finansiranje ostvarivanja prava i dunosti Republike.

402

Goran Markovi

Nadlenosti institucija RS

RS ureuje sljedee oblasti drutvenog ivota i dravne organizacije: (1) organizacija i funkcionisanje dravne vlasti; (2) finansiranje prava i dunosti Republike; (3) ljudska prava i slobode; (4) sistem javnog informisanja; (5) sistem javnih slubi; (6) bezbjednost; (7) graansko pravo (svojinski i obligacioni odnosi, pravni poloaj privrednih subjekata); (8) radno pravo; (9) socijalna politika; (10) zdravstvo; (11) obrazovanje; (12) kultura; (13) briga o djeci i omladini; (14) nauka i tehnologija; (15) poljoprivreda; (16) ekonomska politika (ukljuujui ciljeve i pravce privrednog razvoja, trite i planiranje); (17) bankarski sistem; (18) poreski sistem; (19) zatita ivotne sredine; (20) meunarodna saradnja i ekonomski odnosi sa inostranstvom. Naelno govorei, Republika ostvaruje svoja prava i dunosti tako to njeni organi utvruju politiku, donose i izvravaju zakone i druge akte i ostvaruju zatitu ustavnosti i zakonitosti. U ostvarivanju svojih nadlenosti Republika je obavezna da potuje principe kojima ustavotvorac postavlja granice dravnoj vlasti. To su: ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, autonomija privrednih subjekata (slobodna privreda) i pravo na lokalnu samoupravu. Ustav doputa da vrenje pojedinih prava i dunosti Republike bude povjereno organima i organizacijama u optinama. Kako vidimo, ogranienja dravne vlasti odreena Ustavom su tipina za liberalno-demokratsku ustavnost. Ljudskim pravima i slobodama postavljaju se granice djelovanja drave u odnosu na graanina pojedinca. Pravom na lokalnu samoupravu ograniava se dravna vlast u odnosu na ue politiko-teritorijalne jedinice koje su obrazovane unutar njene teritorije i pravnog poretka. Dravna vlast se ne moe bez ikakvih ogranienja kretati u svim oblastima drutvenog ivota pri emu ustavotvorac posebno apostrofira sferu ekonomije, istiui time svoj osnovni politiki i ideoloki stav o ekonomskom sistemu i ekonomskim odnosima. Moe se postaviti pitanje da li je bilo opravdano nabrajati prava i dunosti Republike, odnosno njene nadlenosti, imajui u vidu da je RS ureena unitarno, zbog ega princip podjele nadlenosti nije prisutan u njenom ustavnom ureenju. U principu, svi poslovi dravne vlasti su u nadlenosti institucija RS i ne mogu pripadati drugim institucijama u okviru njenog pravnog sistema. Nekoliko razloga navodi na ovakvo ustavno rjeenje. Prvi razlog je u vezi sa trenutkom u kojem je Ustav RS donesen i ciljem njegovog usvajanja. Ustav je usvojen u trenutku kad je SRBiH postojala i imala svoj ustav, kojim su bile ureene njene nadlenosti, pri emu se vodilo rauna o tome da je formalno jo vaio Ustav SFRJ iz 1974. godine. Donosioci Ustava RS su imali namjeru da njime urede organizaciju dravne vlasti na dijelu teritorije BiH koji je proglaen Srpskom republikom Bosnom i Hercegovinom. Dakle, imali su namjeru da se ustavom uredi organizacija vlasti jedne suverene drave, koja bi, onda, mogla stupati u federalne ili konfederalne odnose sa Srbijom, odnosno preostalim dijelom BiH, u zavisnosti od toga kakav bi dravnopravni oblik on dobio. Shodno toj osnovnoj i prvobitnoj namjeri, ustavotvorac je relativno iscrpno uredio prava i dunosti Republike kako bi jasno odijelio RS (koja tad jo nije imala taj naziv) od drugih postojeih dravnopravnih jedinica ili onih koje bi se eventualno formirale u meuvremenu. Drugi razlog bi mogao biti u vezi sa injenicom da se Ustavom utvruje teritorijalna organizacija Republike zasnovana na principima lokalne samouprave. Nadlenosti jedinica lokalne samouprave nisu odreene iscrpno,

Goran Markovi

403

Ustav Republike Srpske

jer Ustav ostavlja mogunost da se u njihovoj nadlenosti nau i druga pitanja koja nisu izriito navedena u njemu. Da bi se smanjila mogunost sukoba nadlenosti, odnosno nejasnoe o tome koja pitanja su u nadlenosti Republike, odnosno jedinica lokalne samouprave, ustavotvorac taksativno nabraja i jedne i druge uz mogunost da Ustavom ili zakonom (zavisno od toga o ijim nadlenostima se radi) budu utvrene i druge nadlenosti.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Koje nadlenosti tipine za (suverenu) dravu je izgubila RS u procesu usklaivanja svog ustava sa Ustavom BiH? Nabrojte oblasti drutvenog ivota koje su u nadlenosti RS. Nabrojte principe koje je RS duna potivati pri ureivanju pitanja iz svoje nadlenosti kako bi osigurala ogranienost dravne vlasti. Zato su prava i dunosti RS navedeni u njenom ustavu uprkos njenom unitarnom ureenju?

6. Organizacija dravne vlasti u RS

6.1. Naelo podjele vlasti
Dravna vlast u RS je organizovana na naelu podjele vlasti. To naelo predstavlja temelj politikog sistema RS, koji se nije mijenjao od trenutka kad je prihvaen u prvobitnom tekstu Ustava, jer je jedno od fundamentalnih naela cjelokupnog sistema. Prihvatanje ovog naela je posljedica dubokih drutveno-politikih promjena izvrenih poetkom 90-ih godina XX vijeka, kada je jedan politiki sistem, zasnovan na naelu jedinstva vlasti u korist legislative, zamijenjen radikalno drugaijim politikim sistemom u ijem temelju se nalazi naelo podjele vlasti. Sutina organizovanja dravne vlasti primjenom naela podjele vlasti je meusobno ograniavanje institucija koje vre pojedine funkcije dravne vlasti kao svoje osnovne djelatnosti. U tom smislu, ustavotvorac povjerava vrenje zakonodavne vlasti Narodnoj skuptini RS i Vijeu naroda RS, izvrnu vlast vri Vlada RS, a sudsku vlast vre sudovi. Zanimljivo je da predsjednik Republike nije definisan kao organ izvrne vlasti, ve kao institucija koja predstavlja Republiku i izraava njeno dravno jedinstvo (lan 69 stav 3 izmijenjen Amandmanom XXXIII). lanom 69 Ustava istaknuta je uloga Ustavnog suda RS, koji ne vri nijednu klasinu funkciju dravne vlasti, budui da nije institucija sudske vlasti, ve vri posebnu ustavnosudsku funkciju. Njegova funkcija je Ustavom definisana kao zatita ustavnosti i zakonitosti. U normativnom dijelu Ustava ustavotvorac se nije mogao uputati u blie terminoloko odreenje varijante naela podjele vlasti. Poto se naelo podjele vlasti javlja u dvije varijante, kao kruta i gipka podjela vlasti, pa se, u zavisnosti od toga, u uporednom pravu javljaju tri sistema dravne vlasti koji poivaju na naelu podjele vlasti (predsjedniki, mjeoviti i parlamentarni), lan 69 ne prua dovoljno osnova za zakljuak na koji nain je naelo podjele vlasti 404

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

primijenjeno u RS. O tome se moe izvesti pouzdan zakljuak tek analizom meusobnog odnosa triju kljunih politikih institucija Narodne skuptine, Vlade i predsjednika Republike. Budui da teorija ustavnog prava smatra da uloga sudova nije relevantna za ocjenu sistema dravne vlasti, jer to nije politika vlast, zadovoljiemo se konstatacijom da postoje ustavne garancije nezavisnosti sudske vlasti o kojima e biti vie rijei kasnije.

6.2. Zakonodavna vlast u RS

6.2.1. Narodna skuptina RS
Prema Ustavu, Narodna skuptina RS vri ustavotvornu i zakonodavnu vlast. Ona je jednodomno zakonodavno tijelo, to proistie iz oblika dravnog ureenja RS. Poto ona ima unitarno dravno ureenje, a nosilac suvereniteta su graani, logino je da oni, u proklamovanom sistemu predstavnike demokratije, mogu vriti suverenu vlast samo putem jednodomnog zakonodavnog tijela. Vijee naroda RS, koje je kasnije obrazovano, nije drugi ili gornji dom Narodne skuptine, nego je posebna politika institucija, obrazovana nakon to su ustavnim amandmanima iz 2002. godine i konstitutivni narodi, pored graana, postali nosioci suverene vlasti, a sistem predstavnike demokratije bio obogaen konsocijativnim mehanizmima. 6.2.1.1. Sastav i izbor Narodnoj skuptini su posveeni l. 70-79 Ustava. Da bi se bolje razumjela njena ustavna funkcija, potrebno je analizirati i nekoliko amandmana na Ustav RS, kao i odredbe njenog poslovnika i zakona kojima se ureuju izbor poslanika i njihov imunitet. Narodna skuptina ima 83 lana (narodna poslanika), a prvobitni tekst Ustava je predviao da e je initi 120 poslanika, pa je taj broj Amandmanom XXXVI povean na 140. Broj poslanika nije beznaajno pitanje. Kritiari masovnih zakonodavnih tijela istiu da veliki broj narodnih poslanika kota, a ne utie bitnije na demokratski karakter zakonodavnog tijela i efikasnost njegovog rada. Zagovornici poveanja broja lanova zakonodavnog tijela smatraju da to rjeenje ima praktine koristi poto poslanici uestvuju u radu stalnih radnih tijela, a ako je mali broj lanova zakonodavnog tijela, svaki od njih e biti optereen angamanom u vie ovih tijela, to bitno utie na njihovu efikasnost i kompetentnost. Osim toga, vjerovatno jo vanije je da se poveanjem broja lanova zakonodavnog tijela obezbjeuje da se jedan poslanik bira na manji broj biraa, ime se, barem teorijski, stvara mogunost da birai bolje upoznaju poslanika koga biraju i da, opet barem naelno, lake uspostave kontakt s njim nakon to bude izabran i obavezan da ih predstavlja. Budui da je Narodna skuptina RS predstavnitvo graana, nema potrebe da u Ustavu budu postavljeni blii uslovi u pogledu etnike pripadnosti narodnih poslanika. Amandman LXXVIII, kojim se dopunjuje lan 71, koriguje ovaj princip utoliko to predvia da e se u sastavu Narodne skuptine nai najmanje po etiri poslanika iz reda svakog konstitutivnog naroda. Taj ustavni

Goran Markovi

405

Ustav Republike Srpske

princip je detaljnije ureen Izbornim zakonom BiH,901 koji propisuje kako e se obezbijediti ispunjenje ovog minimalnog uslova u pogledu etnikog sastava Narodne skuptine. Poto se moe dogoditi da minimalan broj pripadnika odreenog konstitutivnog naroda ne bude neposredno izabran u Narodnu skuptinu, Izborni zakon predvia nain da se ovaj problem rijei raspodjelom kompenzacionih mandata. Ovaj mandat e biti dodijeljen kandidatu koji pripada konstitutivnom narodu koji nije adekvatno predstavljen u Narodnoj skuptini, a koji se nalazi na listi politike stranke ili koalicije koja je osvojila najvei broj glasova. Ako ta politika stranka ili koalicija nema kandidata iz reda tog konstitutivnog naroda, kompenzacioni mandat e biti dodijeljen politikoj stranci ili koaliciji koja ima kandidate iz reda tog naroda na svojoj listi a osvojila je najvie glasova. Poslanici se biraju neposredno, na osnovu opteg i jednakog birakog prava, tajnim glasanjem. Ustav ne ureuje detalje izbornog sistema, niti daje bilo kakve naznake o njegovoj prirodi. Ostavljeno je da ta pitanja budu ureena zakonom. Izbornim zakonima se odreuju izborne jedinice i sistem raspodjele mandata. Prema Izbornom zakonu BiH, u svrhu izbora za Narodnu skuptinu RS se dijeli u najmanje est vielanih izbornih jedinica, koje mogu imati izmeu etiri i 15 poslanika (lan 11.2 Izbornog zakona). lanom 11 Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske iz 2011. godine propisano je da e poslanici biti birani u devet izbornih jedinica. Raspodjela mandata se vri primjenom proporcionalnog sistema, to omoguava viepartijski sastav Narodne skuptine i utie na prirodu njenog odnosa sa Vladom, koja, prema pravilu, ima koalicioni sastav. Prilikom raspodjele mandata se vodi rauna o to proporcionalnijem sastavu Narodne skuptine. Tome treba da poslue i tzv. kompenzacioni mandati, kojima se otklanja nedovoljna proporcionalnost u raspodjeli mandata, tako da se 63 mandata dijele neposredno u izbornim jedinicama, a preostali mandati dijele se po kompenzacionim listama koje politike stranke i koalicije istiu na nivou Republike. Mandati se raspodjeljuju primjenom Sent-Lagijevog metoda (franc. Sainte-Lagu). U svakoj izbornoj jedinici u raspodjeli mandata uestvuju kandidati sa liste koji su osvojili vie od 3 % glasova biraa koji su uestvovali na izborima. U raspodjeli kompenzacionih mandata uestvuju politike stranke i koalicije koje su na nivou Republike osvojile vie od 3 % glasova. Na izborima mogu uestvovati etiri vrste politikih subjekata: politike stranke, koalicije, nezavisni kandidati i liste nezavisnih kandidata. Da bi ih CIK ovjerila za uee na izborima, oni moraju ispuniti odreene uslove. Meu tim uslovima su i prikupljanje odreenog broja potpisa i uplata izborne takse. Politike stranke i koalicije moraju prikupiti potpise 2.000, a nezavisni kandidati potpise 1.000 biraa (l. 4.4 i 4.8 Izbornog zakona). Obaveze prikupljanja potpisa su osloboeni politiki subjekti koji su u prethodnom sazivu imali mandat u Narodnoj skuptini. Politiki subjekti (osim nezavisnih kandidata) su duni da podnesu kandidatske liste u svakoj izbornoj jedinici u kojoj uestvuju na izborima. Broj kandidata na izbornoj listi moe biti najvie za pet vei od broja mandata koji se dodjeljuje u
901 Sl. gl. BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10.

406

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

toj izbornoj jedinici.902 Politiki subjekti moraju voditi rauna o polnoj strukturi liste, tako to je broj kandidata manje zastupljenog pola jednak broju koji se dobije kada se ukupan broj kandidata na listi podijeli brojem tri i zaokrui na prvi vii cijeli broj. Osim toga, mora se voditi rauna da se meu prva dva kandidata nae najmanje jedan kandidat manje zastupljenog pola, meu prvih pet kandidata moraju biti dva kandidata manje zastupljenog pola itd. Kandidatske liste imaju karakter otvorenih listi, to znai da politiki subjekt odreuje redoslijed kandidata na listi koji ne obavezuje birae, jer oni mogu odluiti da glasaju samo za listu, za sve ili pojedine kandidate sa liste. Izabrani su oni kandidati koji dobiju najvei broj glasova, vodei rauna o broju mandata koji listi pripadne u datoj izbornoj jedinici. Otvorenim listama se eli poveati stepen uticaja biraa na izbore, jer politike elite ne mogu potpuno samovoljno odreivati koji kandidati e biti izabrani u Narodnu skuptinu. Dakako, mogunosti uticaja biraa ostaju ograniene, jer politike elite vre predizbore, odnosno odreuju koje linosti e uopte biti kandidovane, pa je izbor koji vre birai nuno ogranien. Osim toga, politike stranke i koalicije ne vrednuju jednako sve kandidate sa svoje liste. U zavisnosti od njihovog uticaja u stranakoj hijerarhiji, line popularnosti ili eventualnih usluga koje su inili ili mogli initi partijskoj eliti, ona na izborima promovie neke od njih, preporuujui biraima da glasaju za njih, a i birai nemaju priliku da se upoznaju sa svim kandidatima i na temelju informacija opredijele za neke od njih, ve samo za one koje partijske elite preferiraju. Postoje razliite vrste otvorenih listi, u zavisnosti od toga u kolikoj mjeri birai mogu uticati na izbor kandidata sa liste. Manje otvorene liste se javljaju u onim dravama u kojima birai mogu glasati za listu kao cjelinu ili samo za pojedine kandidate sa liste, ali ti kandidati moraju osvojiti odreen procenat glasova biraa da bi bili izabrani u parlament umjesto kandidata koji se nalaze na vioj poziciji na istoj kandidatskoj listi. Vie otvorene liste se javljaju u onim izbornim sistemima u kojima e izbor kandidata zavisiti samo od broja glasova koje su oni osvojili, kakav je sluaj i u BiH. Prema nekim autorima,903 o otvorenim listama se moe govoriti samo onda kad bira moe sm odluiti za kog kandidata e glasati pri emu moe glasati za vie kandidata sa razliitih partijskih listi. Ako moe glasati za sve ili samo neke kandidate sa liste samo jedne partije, onda je to zatvorena neblokirana lista. Prihvatanje ove terminologije znailo bi da BiH, pa i RS imaju sistem zatvorenih neblokiranih listi. Zatvorene liste postoje u izbornim sistemima u kojima se birai mogu opredijeliti za jednu politiku stranku ili koaliciju, ali ne i za pojedine kandidate sa njene liste. Politika stranka ili koalicija e sama odrediti koji kandidati sa liste e je predstavljati u parlamentu. Iako ova vrsta listi dominira u dravama sa proporcionalnim sistemom raspodjele mandata, smatra se manje demokratskom poto partijska vostva suvereno odluuju o kandidatima sa listi koji e dobiti poslanike mandate. Poslanici se biraju na mandat od etiri godine. Ustav poznaje sluajeve produavanja i skraivanja mandata Narodne skuptine. Mandat e biti
902 Izborni zakon RS u lanu 32 stav 3 precizira da u vielanim izbornim jedinicama na izbornoj listi mogu biti dva kandidata vie od broja kandidata koji se biraju u njoj. 903 Kasapovi, 2003, str. 253. i 369.

Goran Markovi

407

Ustav Republike Srpske

produen u sluaju ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti, dok to stanje traje. Narodna skuptina moe odluiti da skrati svoj mandat. Odluku o tome e donijeti dvotreinskom veinom svojih lanova, na prijedlog najmanje 30 narodnih poslanika. Ustav ne propisuje u kojim sluajevima i zbog kojih razloga moe biti donesena odluka o samorasputanju. U principu, ona treba da omogui Narodnoj skuptini da svojim rasputanjem izazove vanredne izbore kad to politike prilike zahtijevaju poto izbori moraju biti odrani u roku od 60 dana od dana donoenja odluke o skraivanju mandata. Narodna skuptina ne moe skratiti svoj mandat za vrijeme ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti. Mandat Narodne skuptine moe biti skraen i tako to predsjednik Republike, nakon to saslua miljenje predsjednika Vlade i predsjednika Narodne skuptine, donese odluku o rasputanju Narodne skuptine. To je klasian institut parlamentarnog sistema putem kojeg se zakonodavna vlast stavlja u istu ravan sa izvrnom i ini zavisnom od nje, kao to postoje mehanizmi putem kojih zakonodavna vlast utie na izvrnu. Kako vidimo, predsjednik Republike nema formalnu obavezu da donese odluku o rasputanju Narodne skuptine, a miljenje pomenutih nosilaca javnih funkcija ga ne obavezuje da to uini. 6.2.1.2. Organizacija i nain rada Na elu Narodne skuptine se nalazi predsjednik koga biraju narodni poslanici nakon konstituisanja. Njemu u radu pomau potpredsjednici. lanom 79 Ustava je predvieno da Narodna skuptina bira dva potpredsjednika. Nakon izbora 2010. godine pojavio se problem zbog nemogunosti da svi konstitutivni narodi i predstavnik Ostalih budu predstavljeni u Predsjednitvu Narodne skuptine. Stoga je 2011. godine usvojen Amandman CXXII kojim se predvia da e Narodna skuptina imati dva do etiri potpredsjednika. Taan broj potpredsjednika utvruje Narodna skuptina nakon konstituisanja u svaki novi saziv pri emu nije precizirano da potpredsjednici moraju pripadati svakom konstitutivnom narodu, ali se pretpostavlja da e biti tako. Amandmanom se precizira samo to da jedan potpredsjednik mora pripadati najsnanijoj opozicionoj parlamentarnoj stranci. Poslanici se organizuju u klubove poslanika koji su poslovnika, a ne ustavna kategorija. Da bi klub poslanika bio konstituisan, potrebno je da se udrue najmanje etiri narodna poslanika.904 Prema pravilu, oni pripadaju istoj politikoj stranci, ali je dozvoljeno da srodne politike stranke formiraju zajedniki poslaniki klub. Ukoliko politika stranka nema dovoljno poslanika da formira poslaniki klub, moe formirati poslaniku grupu. Poslaniki klubovi slue za udruivanje narodnih poslanika koji pripadaju istoj politikoj stranci ili politikim strankama sa slinim politikim stavovima radi lakeg i efikasnijeg djelovanja u Narodnoj skuptini, to olakava rad ove institucije kao cjeline. Poslaniki klubovi slue za ujednaavanje stavova narodnih poslanika, njihovo disciplinovanje od partijskih vostava, jedinstveno djelovanje i glasanje, te smanjivanje vremena potrebnog za donoenje odluka poto o njima najee raspravljaju samo pojedini lanovi poslanikih klubova, a ostali posluno glasaju onako kako je poslaniki klub unaprijed odluio.
904 lan 12 stav 3 Poslovnika Narodne skuptine RS (Sl. gl. RS broj 31/11).

408

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

Narodna skuptina radi u plenarnim sjednicama i u stalnim radnim tijelima. U lanu 74. Ustav predvia da Narodna skuptina radi u stalnom zasjedanju, a da sjednice saziva predsjednik Narodne skuptine samoinicijativno ili na zahtjev predsjednika Republike, Vlade ili najmanje jedne treine narodnih poslanika. Prema Poslovniku (lan 114 stav 2), rad Narodne skuptine odvija se u dva zasjedanja jesenjem i proljenom. Stalna radna tijela Narodne skuptine su odbori, komisije i savjeti. Prema vaeem poslovniku, Skuptina ima 20 odbora. Poslaniki klubovi, odnosno poslanike grupe, predstavljeni su u odborima srazmjerno svojoj brojnoj snazi. Pri tome se vodi rauna da je svaki narodni poslanik lan najmanje jednog radnog tijela, kako bi se obezbijedila ravnomjernija raspodjela zaduenja. Osim poslanika, u sastav radnih tijela mogu biti izabrani i tzv. spoljni lanovi, koji ine manje od jedne treine ukupnog broja lanova radnog tijela. Funkcija radnih tijela je da olakaju rad Narodne skuptine poto ona prethodno raspravljaju o pitanjima o kojima e se Narodna skuptina izjanjavati u plenarnoj sjednici. Pretpostavlja se da su radna tijela za to kompetentna poto u njihov sastav ulaze poslanici koji su struni ili barem zainteresovani za odreenu oblast koju Narodna skuptina treba da uredi zakonima ili drugim aktima. Narodna skuptina radi ukoliko sjednici prisustvuje veina od ukupnog broja narodnih poslanika. Odluke iz svoje nadlenosti donosi veinom glasova od ukupnog broja poslanika ukoliko Ustavom nije predviena posebna veina (Amandman XXXVII kojim je izmijenjen lan 75 Ustava). Posebna veina je kvalifikovana dvotreinska veina od ukupnog broja poslanika, kojom se donose odluke o izmjeni Ustava i samorasputanju Narodne skuptine. Ustav predvia mogunost da Narodna skuptina donese odluku iz svoje nadlenosti nakon to se o njoj prethodno izjasne graani na referendumu (lan 77). Iz ove ustavne norme slijedi da je referendum kao institut neposredne demokratije fakultativan, savjetodavni i prethodni. On ne mora biti organizovan da bi bila usvojena bilo koja odluka, ali ga Narodna skuptina moe organizovati kada smatra da je politiki oportuno da konsultuje graane prije nego to donese odluku. Referendum moe biti organizovan samo o pitanjima iz nadlenosti Narodne skuptine, a ne o bilo kom pitanju povodom kojeg bi ga parlamentarna veina eljela raspisati. Njegov ishod nema pravnu, ve samo moralno-politiku obaveznost. 6.2.1.3. Nadlenosti Nadlenosti Narodne skuptine RS su uobiajene za organ zakonodavne vlasti u sistemu podjele vlasti. One su taksativno navedene u lanu 70 Ustava. Narodna skuptina: (1) odluuje o promjeni Ustava; (2) donosi zakone, druge propise i opte akte; (3) donosi plan razvoja, prostorni plan, budet i zavrni raun; (4) utvruje teritorijalnu organizaciju Republike; (5) raspisuje republiki referendum; (6) raspisuje republiki javni zajam i odluuje o zaduenju Republike; (7) raspisuje izbore za narodne poslanike i za predsjednika Republike; (8) bira, imenuje i razrjeava funkcionere, u skladu sa Ustavom i zakonom; (9) vri kontrolu rada Vlade i drugih organa koji su joj odgovorni; (10) daje amnestiju; (11) bira delegate u Dom naroda PSBiH; (12) ratifikuje sporazume koje Republika zakljui sa dravama i meunarodnim organizacijama uz pristanak PSBiH; (13) proglaava vanredno stanje za

Goran Markovi

409

Ustav Republike Srpske

Republiku ili dio Republike u sluaju ugroavanja bezbjednosti, elementarnih nepogoda, prirodnih katastrofa, epidemija, povreda ljudskih prava i sloboda i normalnog funkcionisanja ustavnih organa Republike; (14) obavlja druge poslove u skladu sa Ustavom i zakonom. Narodna skuptina, dakle, obavlja uobiajene funkcije zakonodavnog organa: ustavotvornu, zakonodavnu, finansijsku, izbornu, politikokontrolnu i meunarodnu. 6.2.1.4. Pravni poloaj poslanika Da bi se razumio pravni poloaj poslanika, vano je razumjeti dva instituta: imunitet i prirodu mandata. Poslanici uivaju imunitet u vrenju svoje funkcije, to znai da su zatieni od krivinog gonjenja, odnosno krivine i graanske odgovornosti za djela izvrena u vrenju poslanike funkcije. Teorija poznaje dvije vrste imuniteta: imunitet neodgovornosti i imunitet nepovredivosti.905 Imunitet neodgovornosti treba da obezbijedi nezavisnost i zatitu poslanika u vrenju radnji koje znae vrenje poslanike funkcije. To znai da poslanik ne moe biti pozvan na odgovornost za dat glas i izraeno miljenje pri vrenju poslanike funkcije. Imunitet nepovredivosti znai zatitu poslanika od krivinog gonjenja i odgovornosti za djela izvrena van vrenja poslanike funkcije ukoliko parlament ne odlui da mu ukine imunitet u konkretnom sluaju. Ustav RS poznaje samo imunitet neodgovornosti. lanom 73, koji je dopunjen Amandmanom LXXX i zamijenjen Amandmanom XCIX, propisano je da poslanici nee snositi krivinu i graansku odgovornost za radnje izvrene u okviru svojih dunosti u Narodnoj skuptini. Poslanici uivaju imunitet od dana potvrivanja mandata do dana utvrivanja prestanka mandata (lan 111 stav 1 Poslovnika). Ovu normu treba tumaiti tako da su imunitetom obuhvaene radnje koje poslanik preduzme u ovom periodu, a da on ne moe biti pozvan na odgovornost ni nakon to mu prestane mandat. U suprotnom bi poslanik nakon prestanka mandata mogao biti pozvan na krivinu ili graansku odgovornost, pa bi strogo vodio rauna o svom ponaanju pri vrenju poslanike funkcije, ne znajui da li e snositi odgovornost po prestanku mandata. Meutim, Ustav ne jami imunitet nepovredivosti. Zakon o imunitetu RS,906 koji je donio Visoki predstavnik 2002. godine, predvia da se poslanici mogu pozvati na imunitet u bilo kom trenutku, ali se on ne moe smatrati optom preprekom za krivino gonjenje ili voenje parninog postupka (lan 4 Zakona). Ovo rjeenje je drugaije od prvobitnog ustavnog rjeenja prema kojem su poslanici uivali i imunitet nepovredivosti. Prema lanu 73 st. 3 i 4, narodni poslanik nije mogao biti pritvoren bez odobrenja Narodne skuptine osim ako je zateen u vrenju krivinog djela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju duem od pet godina. Protiv narodnog poslanika nije mogao biti pokrenut krivini postupak ukoliko se pozvao na imunitet, a Narodna skuptina nije odobrila pokretanje postupka. Mandat poslanika je slobodan. To ne proistie neposredno iz ustavnih normi o Narodnoj skuptini RS, ve iz naela sadranih u lanu 5 Ustava. Njime
905 Markovi R., 2010, str. 298. 906 Sl. gl. RS broj 69/02.

410

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

se propisuje da se ustavno ureenje RS zasniva, izmeu ostalog, na naelu podjele vlasti i parlamentarnoj demokratiji sa kojima je slobodan mandat nerazdvojivo povezan. U tom pogledu se Ustav RS razlikuje od ustava nekoliko drava kojima se izriito jami slobodan mandat, odnosno uvodi zabrana imperativnog mandata.907 Izbornim zakonima BiH i RS je izriito propisano da mandat pripada izabranom nosiocu mandata, a utvreni su uslovi pod kojima moe prestati mandat. Opoziv od biraa ili politikog subjekta na ijoj listi je izabran poslanik nije predvien kao jedan od osnova prestanka mandata, pa se moe zakljuiti da mandat pripada poslanicima i da oni u svom radu nisu pravno vezani voljom biraa ili politikog subjekta koji ih je kandidovao.908

6.2.2. Vijee naroda RS

6.2.2.1. Ustavni osnov i nadlenost Osnivanje Vijea naroda RS bilo je posljedica provoenja odluke USBiH o konstitutivnosti naroda na cijeloj teritoriji BiH iz 2000. godine. Ustavnim amandmanima iz 2002. godine predvieno je osnivanje Vijea naroda RS kao institucije koja uestvuje u vrenju ustavotvorne i zakonodavne vlasti, u mjeri u kojoj je potrebno da bi bila ostvarena zatita vitalnih interesa konstitutivnih naroda. Do usvajanja ovih amandmana, politiki sistem RS bio je zasnovan na principima veinske predstavnike demokratije. To je proisticalo iz odreenja RS kao drave srpskog naroda, odnosno drave srpskog naroda i ostalih graana koji u njoj ive. Nakon usvajanja ovih amandmana, politiki sistem se transformie u sistem konsocijativne predstavnike demokratije, a RS je definisana kao ustavnopravni entitet u kome tri konstitutivna naroda i Ostali ravnopravno vre dravnu vlast. Vijee naroda RS nije dom Narodne skuptine, nego je samostalna politika institucija. U vrenju ustavotvorne vlasti je ravnopravno sa Narodnom skuptinom RS, jer promjene Ustava nisu mogue ukoliko amandmani ne budu usvojeni u istovjetnom tekstu u obje institucije. Drugaije je sa vrenjem zakonodavne vlasti. Vijee naroda uestvuje u njenom vrenju samo ukoliko postoji sumnja da se nekim prijedlogom zakona, usvojenim u Narodnoj skuptini, vrijea vitalni interes konstitutivnih naroda.909 Neravnopravnost Vijea naroda sa Narodnom skuptinom u vrenju zakonodavne vlasti ne ogleda se samo u tome to ono ne moe odluivati o svim zakonskim prijedlozima ve i u tome to mu ne pripada pravo zakonodavne inicijative. Vijee naroda, dakle, ne moe predloiti donoenje zakona, ve samo staviti veto na prijedlog zakona koji je ve usvojen u Narodnoj skuptini. Taj veto je suspenzivni, to emo kasnije pokazati. Vijee naroda ne odluuje samo o zakonima ve i o drugim aktima koje usvoji Narodna skuptina, a kojima se vrijea vitalni nacionalni interes.
907 Takav je sluaj sa ustavima panije (lan 67 stav 2), Francuske (lan 27), Njemake (lan 38 stav 1), Italije (lan 67), Hrvatske (lan 74) itd. 908 Vidjeti l. 1.9 i 1.10 Izbornog zakona BiH, odnosno l. 5 i 6 Izbornog zakona RS (Sl. gl. RS broj 34/02). 909 Zakoni i drugi propisi koje izglasa Narodna skuptina, a koji se tiu pitanja vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg od konstitutivnih naroda stupaju na snagu tek nakon usvajanja u Vijeu naroda (taka 1 Amandmana LXXVI na Ustav RS).

Goran Markovi

411

Ustav Republike Srpske

Neravnopravnost Vijea naroda i Narodne skuptine RS u vrenju zakonodavne vlasti posljedica je unitarnog ureenja RS. Ono zahtijeva postojanje jednodomnog zakonodavnog tijela, kakva je Narodna skuptina. Vijee naroda RS slui samo jednoj svrsi zatiti vitalnih nacionalnih interesa to se postie spreavanjem preglasavanja pri donoenju odreenih odluka iz nadlenosti Narodne skuptine. Zbog toga, nema potrebe da Vijee naroda ravnopravno sa Narodnom skuptinom odluuje o svim aktima iz njene nadlenosti. Ustavom su utvrena pitanja od vitalnog nacionalnog interesa. Ona su identina u oba entiteta: (1) ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno predstavljeni u zakonodavnim, izvrnim i pravosudnim organima vlasti; (2) identitet jednog konstitutivnog naroda; (3) ustavni amandmani; (4) organizacija organa javne vlasti; (5) jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donoenja odluka; (6) obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljee; (7) teritorijalna organizacija; (8) sistem javnog informisanja.910 6.2.2.2. Izbor i organizacija Vijee naroda RS ima 28 lanova koji se zovu delegati. Sastavljeno je na principu paritetne predstavljenosti konstitutivnih naroda, jer ga ini po osam delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda kojima se pridruuju etiri delegata iz reda Ostalih. Delegati se biraju posredno, u Narodnoj skuptini RS, iji se poslanici u svrhu izbora delegata konstituiu u odgovarajue klubove poslanika. To znai da se narodni poslanici grupiu u klubove srpskih, bonjakih i hrvatskih poslanika i poslanika iz reda Ostalih. Ukoliko u Narodnoj skuptini ima manje poslanika iz reda jednog naroda ili Ostalih nego to se bira delegata u Vijee naroda, dodatni broj delegata e birati klub koji e se formirati u tu svrhu iz reda odbornika u skuptinama optina (Amandman LXXVIII stav 7). To znai da e poslanici iz reda jednog konstitutivnog naroda ili Ostalih kojih ima manje od osam, odnosno manje od etiri, birati onoliko delegata koliko njih samih ima u Narodnoj skuptini. Preostali broj delegata (do osam ili do etiri) e birati odbornici optinskih skuptina iz reda tog konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih. Delegati se konstituiu u klubove delegata konstitutivnih naroda i Ostalih. Najvaniji zadatak klubova je da razmatraju zakone, propise i druge akte koje je Narodna skuptina usvojila i dostavila Vijeu. U roku od sedam dana od dana prijema akata klubovi se moraju izjasniti o njihovoj eventualnoj tetnosti po vitalne nacionalne interese (lan 31 stav 1 Poslovnika Vijea naroda RS).911 Radom Vijea naroda rukovodi predsjedavajui, kome pomau tri potpredsjedavajua. Predsjedavajui i potpredsjedavajui pripadaju razliitim konstitutivnim narodima i Ostalima. Njih bira Vijee naroda veinom glasova od ukupnog broja delegata. Kandidate predlau klubovi delegata ili 1/3 delegata svakog kluba. Vijee naroda ima dvije komisije: Ustavnu i zakonodavno-pravnu i Administrativnu. Ustavna i zakonodavno-pravna komisija ima 11 lanova od kojih su sedam lanovi delegati Vijea naroda, a etiri lana, po jedan iz svakog
910 Amandman LXXVII na Ustav RS. 911 Sl. gl. RS br. 89/03, 12/04 i 32/08.

412

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

konstitutivnog naroda i iz reda Ostalih, nisu lanovi Vijea, nego su pravni strunjaci. Ta komisija prati i prouava primjenu Ustava, razmatra prijedloge akata o promjeni Ustava, razmatra prijedloge, miljenja i obavjetenja Ustavnog suda RS o ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, te obavlja druge poslove utvrene Poslovnikom. Mandat Vijea naroda RS traje etiri godine, ali moe prestati skraivanjem mandata ili rasputanjem Narodne skuptine. Ustav predvia i institut inkompatibiliteta, propisujui da narodni poslanici i odbornici u skuptinama optina ne mogu istovremeno biti delegati u Vijeu naroda. Ustav ne govori nita izriito o tome mogu li odbornici gradskih skuptina biti delegati u Vijeu naroda, ali se ini ispravnim tumaenje da ne mogu poto su gradovi, kao i optine, jedinice lokalne samouprave, a ustanovljenje inkompatibiliteta u ovom sluaju treba da postigne isti cilj kao i kod odbornika optinskih skuptina. 6.2.2.3. Nain odluivanja Vijee naroda moe zasjedati ukoliko sjednici prisustvuje veina od ukupnog broja delegata. Odluke se donose veinom glasova ukupnog broja delegata ako Ustavom, zakonom i Poslovnikom Vijea nije predviena kvalifikovana veina. O pitanjima od vitalnog nacionalnog interesa Vijee odluuje kvalifikovanom veinom. Postupak zatite vitalnih interesa mogu pokrenuti: vie od jednog predsjedavajueg ili potpredsjedavajueg, jedan predsjedavajui ili potpredsjedavajui uz saglasnost dviju treina delegata odgovarajueg kluba, dvotreinska veina delegata kluba jednog konstitutivnog naroda. Kako bi Vijee naroda moglo vriti svoje funkcije, Narodna skuptina je duna da mu dostavi sve zakone i druge akte koje usvoji. Vijee naroda nee davati saglasnost na sve akte, ve samo na one povodom kojih se pokrene postupak za zatitu vitalnih nacionalnih interesa. Budui da Predsjednitvo Vijea naroda ine etiri lana (predsjedavajui i tri potpredsjedavajua), postupak za zatitu vitalnih nacionalnih interesa e biti pokrenut uvijek kad to zatrae najmanje dva lana. Ako pokretanje postupka zatrai samo jedan lan Predsjednitva, njegov klub delegata mora ga podrati. Postupak se razlikuje u zavisnosti od toga ko ga pokree. Ako to uini vie od jednog lana Predsjednitva Vijea naroda, zakon ili drugi akt e biti uvrten u dnevni red sjednice Vijea naroda. Taj propis moe biti usvojen ako za njega glasa veina delegata svakog kluba u Vijeu naroda. Ako klubovi delegata postignu saglasnost o amandmanima na taj zakon, o njemu se ponovo izjanjava Narodna skuptina poto se tim amandmanima mijenja prvobitni zakonski tekst koji je ona ve usvojila. Ukoliko klubovi delegata ne mogu da postignu saglasnost o prijedlogu akta koji je usvojen u Narodnoj skuptini, ili Narodna skuptina ne usvoji amandmane Vijea naroda, obrazuje se zajednika komisija iji je zadatak da pokua rijeiti sporna pitanja. Komisija ima paritetan sastav i nju ine po pet lanova Narodne skuptine i Vijea naroda. Zakon ili drugi akt e se smatrati usvojenim ukoliko komisija usaglasi njegov tekst. U suprotnom e se smatrati da prijedlog akta nije usvojen. Postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa je neto drugaiji ukoliko dvotreinska veina delegata jednog kluba smatra da se zakonom ili drugim aktom vrijea vitalni nacionalni interes. Prvi dio postupka je identian ve

Goran Markovi

413

Ustav Republike Srpske

opisanom postupku. Meutim, ako zajednika komisija ne usaglasi tekst akta, on se nee smatrati odbaenim, nego e biti proslijeen Ustavnom sudu RS, koji treba da odlui da li se sporni akt odnosi na vitalni nacionalni interes. U svrhu rjeavanja ovog pitanja, u Ustavnom sudu se formira Vijee za zatitu vitalnih nacionalnih interesa koje ini sedam sudija po dva iz reda svakog konstitutivnog naroda i jedan iz reda Ostalih. Vijee e prvo dvotreinskom veinom glasova svojih lanova odluivati o prihvatljivosti takvih sluajeva, a potom e odluivati o samom meritumu, odnosno o sutini spornog pitanja. Ako postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa pokrenu dvije treine delegata iz jednog kluba, potreban je glas najmanje dvojice sudija da bi bila donesena odluka da se radi o pitanju od vitalnog nacionalnog interesa. U tom sluaju smatrae se da akt nije usvojen poto je Vijee za zatitu vitalnih nacionalnih interesa odluilo da se radi o pitanju od vitalnog nacionalnog interesa, a o njima nije mogla biti postignuta saglasnost u Vijeu naroda, odnosno u zajednikoj komisiji Narodne skuptine i Vijea naroda. Ako Vijee za zatitu vitalnih nacionalnih interesa ocijeni da se sporni akt ne odnosi na vitalni nacionalni interes, smatrae se da je on usvojen poto je u tom sluaju za njegovo usvajanje potrebna obina veina, koja je u Narodnoj skuptini ve ranije postignuta. Kako vidimo, Ustav RS pridaje razliit znaaj pojedinim subjektima koji mogu pokrenuti postupak zatite vitalnih nacionalnih interesa. Oigledno je da su lanovi Predsjednitva Vijea naroda privilegovani u tom pogledu poto mogu pokrenuti postupak za zatitu vitalnih interesa, ili barem dati inicijativu za njegovo pokretanje. Vijee naroda odluuje kvalifikovanom veinom i o promjeni Ustava, odnosno o usvajanju amandmana na Ustav. Ovu odluku ono donosi veinom glasova delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda i iz reda Ostalih. Ovakav nain odluivanja o promjeni Ustava uslovljen je znaajem ovog akta kao osnovnog i najvieg pravnog akta, ije promjene imaju jednak znaaj za sve konstitutivne narode i Ostale.

6.3. Izvrna vlast u RS

6.3.1. Predsjednik Republike
Ustav ne odreuje predsjednika Republike kao organa izvrne vlasti, ve kao organa koji predstavlja Republiku i izraava njeno dravno jedinstvo (Amandman XXXII kojim je zamijenjen lan 69 stav 3 Ustava). Ustavotvorac se vjerovatno rukovodio injenicom da se predsjednik Republike ne bavi svakodnevnim operativnim izvravanjem zakona i provoenjem politike koju utvruje Narodna skuptina. Uprkos tome, on ne moe voditi politiku koja nije saglasna zakonima i politici koju utvruje Narodna skuptina, pa se, ipak, moe tvrditi da je egzekutiva u RS bicefalna, odnosno da izvrnu vlast vre Vlada, kao operativni organ izvrne vlasti, i predsjednik Republike, kao ef drave.

414

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

6.3.1.1. Izbor i organizacija Kao posljedica primjene principa konstitutivnosti naroda, predsjednik Republike ima dva potpredsjednika koji pripadaju razliitim konstitutivnim narodima meusobno i u odnosu na predsjednika Republike. Graani biraju predsjednika i potpredsjednike Republike na neposrednim izborima. Predsjednik i potpredsjednici Republike se biraju na period od etiri godine i mogu biti birani na istu funkciju najvie dva puta uzastopno.912 Ustav predvia sluajeve produavanja i skraivanja mandata predsjednika i potpredsjednik Republike. Predsjedniku i potpredsjednicima Republike produava se mandat ukoliko bude proglaeno ratno stanje ili neposredna ratna opasnost, dok to stanje traje. odnosno dok se ne stvore uslovi za izbor predsjednika (lan 85 stav 1 Ustava). Predsjedniku i potpredsjednicima Republike prestaje mandat prije isteka vremena na koje su birani ukoliko podnesu ostavku, ili budu opozvani (lan 87 stav 1 Ustava). Budui da je predsjednik Republike biran neposredno, on ne moe snositi politiku odgovornost pred drugom politikom institucijom, ve samo pred biraima. Da ta odgovornost ne bi bila sasvim simbolina i svedena na uskraivanje povjerenja na izborima, pod uslovom da se predsjednik Republike ponovo kandiduje, Ustav predvia mogunost opoziva predsjednika (i potpredsjednik) Republike. Postupak opoziva utvruje se zakonom (lan 89 stav 1 Ustava). Meutim, ako zakon ne bude donesen, ili ako bude ukinut, institut opoziva ne moe biti primijenjen, pa je bolje da je ustavotvorac uredio osnovna pitanja primjene ovog instituta. Za predsjednika Republike moe se kandidovati graanin kome je priznato birako pravo, koji je upisan u Centralni biraki spisak i koji ispuni uslove za ovjeru kandidature propisane u poglavlju 4. Izbornog zakona, ukljuujui podrku najmanje 2.000 biraa upisanih u Centralni biraki spisak (lan 4.4 Izbornog zakona BiH). Kandidaturu nezavisnog kandidata treba da podri najmanje 1.000 biraa (lan 4.8 Izbornog zakona). Za predsjednika Republike e biti izabran kandidat koji dobije najvie glasova (relativnu veinu), a za potpredsjednike e biti izabrani kandidati iz reda druga dva konstitutivna naroda koji dobiju najvie glasova meu kandidatima tih konstitutivnih naroda. U svrhu izbora za predsjednika Republike formira se jedinstvena kandidatska lista i svaki bira moe glasati samo za jednog kandidata. Potpredsjednici Republike nemaju samostalne nadlenosti. Oni samo pomau predsjedniku Republike u obavljanju poslova koje im povjeri. Svrha njihovog uvoenja u ustavni sistem jeste da se obezbijedi formalna ravnopravnost konstitutivnih naroda u vrenju funkcije efa drave.

912 Ustav je prvobitno predviao da e RS imati predsjednika i dva potpredsjednika koji e biti birani na period od etiri godine uz mogunost jo jednog izbora (lan 83 Ustava). Kasnijim amandmanima ove norme su izmijenjene, pa je predvieno da e na prvim neposrednim izborima biti biran samo jedan potpredsjednik Republike (Amandman XL). Jedno vrijeme mandat predsjednika je bio pet godina (Amandman XL na Ustav).

Goran Markovi

415

Ustav Republike Srpske

6.3.1.2. Nadlenosti lan 80 Ustava odreuje nadlenosti predsjednika Republike. O njegovom ustavnom poloaju se mogu izvesti pouzdani zakljuci kad se, osim ovih nadlenosti, uzmu u obzir njegovi odnosi sa drugim politikim institucijama Narodnom skuptinom i Vladom. Nadlenosti predsjednika Republike su: (1) predstavlja Republiku; (2) predlae Narodnoj skuptini kandidata za predsjednika Vlade; (3) predlae Narodnoj skuptini kandidate za predsjednika i sudije Ustavnog suda RS, na prijedlog Visokog sudskog i tuilakog savjeta; (4) ukazom proglaava zakone usvojene u Narodnoj skuptini u roku od sedam dana od dana njihovog usvajanja pri emu u tom roku moe zahtijevati od Narodne skuptine da ponovo odluuje o zakonu, a ako ga ona ponovo usvoji, duan je da ga proglasi; (5) daje pomilovanja; (6) dodjeljuje odlikovanja i priznanja utvrena zakonom; (7) obavlja, u skladu sa Ustavom i Ustavom BiH, poslove iz oblasti odnosa Republike sa drugim dravama i meunarodnim organizacijama; (8) na prijedlog Vlade, ukazom postavlja i opoziva efove predstavnitava RS u inostranstvu, predlae ambasadore i druge meunarodne predstavnike BiH iz RS; (9) obrazuje savjetodavna tijela i strune slube za obavljanje poslova iz svoje nadlenosti; (10) obavlja i druge poslove u skladu sa Ustavom. Predsjednik Republike ima posebne nadlenosti za vrijeme ratnog stanja i vanrednog stanja. One se ogledaju u njegovom pravu da vri odreene nadlenosti koje pripadaju Narodnoj skuptini RS tako to donosi uredbe sa zakonskom snagom. Da bi mogao vriti ove nadlenosti, mora biti ispunjeno nekoliko uslova: da je proglaeno ratno ili vanredno stanje, da Narodna skuptina nije u mogunosti da se sastane, da prije donoenja ovih uredaba saslua miljenje predsjednika Narodne skuptine. Predsjednik Republike donosi ove uredbe samoinicijativno ili na prijedlog Vlade. Ovim uredbama predsjednik Republike ureuje pitanja koja su u nadlenosti Narodne skuptine, a pripada mu i pravo donoenja odluka o imenovanju i razrjeenju funkcionera koje u redovnim okolnostima bira, imenuje i razrjeava Narodna skuptina. Ove uredbe i odluke imaju privremeno djejstvo, jer je predsjednik Republike duan da ih podnese na potvrdu Narodnoj skuptini im ona bude u mogunosti da se sastane.

6.3.2. Vlada RS
6.3.2.1. Sastav i izbor Prema Ustavu RS, Vlada vri izvrnu vlast (lan 69 stav 4). Broj njenih lanova je fiksiran Ustavom na 17 (predsjednik Vlade i 16 ministara), to je neuobiajeno rjeenje poto se u predstavnikim demokratijama sastav vlade mijenja relativno esto, pa mora predstavljati zakonsku kategoriju. Ovo rjeenje se moe objasniti nastojanjem ustavotvorca da obezbijedi multietniki sastav Vlade i obavezno uee predstavnika sva tri konstitutivna naroda u odreenom broju. Od ukupno 16 ministara osam je iz reda srpskog, pet iz reda bonjakog i tri iz reda hrvatskog naroda. Predsjednik Vlade moe odluiti da jedan ministar

416

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

bude iz reda Ostalih. U tom sluaju e broj ministara iz reda srpskog naroda kao najbrojnijeg biti manji za jednog. Ovo rjeenje e se primjenjivati do potpunog provoenja Aneksa VII Dejtonskog mirovnog sporazuma. Nakon toga, u sastavu Vlade e biti najmanje 15 % lanova iz reda jednog konstitutivnog naroda, najmanje 35 % lanova Vlade e biti iz reda dva konstitutivna naroda, a jedan lan Vlade mora biti iz reda Ostalih (Amandman LXXXIV). Primjena principa konstitutivnosti naroda ogleda se i u tome to Vlada, osim predsjednika, ima i dva potpredsjednika koji se biraju iz reda ministara, a koji pripadaju razliitim konstitutivnim narodima u odnosu na predsjednika. Budui da Ustav zahtijeva da budu ispunjeni uslovi u pogledu nacionalne, a ne i politike pripadnosti lanova Vlade, moe se dogoditi da budu izabrana lica koja nemaju politiki legitimitet, jer nisu uestvovala u politikom ivotu, pogotovo ne na izborima. Vlada RS pripada kategoriji neposlanikih vlada.913 To znai da lanovi Vlade ne mogu istovremeno biti poslanici.
Vlade mogu biti poslanike, neposlanike i mjeovite. Najpoznatiji primjer poslanike vlade je britanska vlada. To je vlada iji lanovi moraju biti lanovi parlamenta. Ako vladajua partija ima namjeru da za ministra imenuje lice koje nije lan parlamenta, on mora u kratkom roku postati lan parlamenta. U Velikoj Britaniji, naprimjer, bie organizovani dopunski izbori u jednoj izbornoj jedinici kako bi ministar bio izabran u donji dom parlamenta, ili e mu kraljica, na prijedlog premijera, dati lordovsku titulu, ime e postati lan gornjeg doma parlamenta. Teoretiari opravdavaju postojanje poslanike vlade time to vlada proistie iz parlamenta, mora saraivati s njim i uivati njegovu podrku, pa je neophodno da njeni lanovi istovremeno budu lanovi parlamenta. Neposlanika vlada postoji u dravama u kojima lanovi vlade ne mogu istovremeno biti lanovi parlamenta. Tipian primjer je francuska vlada. Zagovornici neposlanike vlade smatraju da je ona jedino prihvatljiva u dravama iji sistemi vlasti poivaju na naelu podjele vlasti, jer uzajamna nezavisnost zakonodavne i izvrne vlasti iskljuuje mogunost da lice istovremeno bude lan i parlamenta i vlade, odnosno kontrolor i kontrolisani. Mjeovite vlade su one iji lanovi mogu, ali ne moraju, biti lanovi parlamenta.

Izgleda da ovo nije bila namjera ustavotvorca. Amandmanom XLI na Ustav RS propisano je da narodni poslanik koji je predloen za predsjednika ili potpredsjednika Vlade ili ministra ne moe uestvovati u odluivanju o izboru Vlade, a narodni poslanik koji je izabran na te funkcije ne moe glasati o nepovjerenju Vladi, svom razrjeenju i o izvjetaju Vlade ili ministarstva kojim rukovodi. Slijedi da moe odluivati o svim drugim pitanjima iz nadlenosti Narodne skuptine, to znai da mu izborom za lana Vlade ne prestaje poslaniki mandat. U lanu 1.8 stav 4 Izborni zakon BiH predvia da je nespojivo istovremeno vrenje neposredno izabrane javne dunosti i funkcije u izvrnim organima vlasti. Poto je poslanika funkcija neposredno izborna, proistie da narodni poslanik ne moe istovremeno biti i lan Vlade. Stoga, i Zakon o Vladi RS914 u lanu 6 stav 4 predvia da lanovi Vlade ne mogu obavljati poslaniku funkciju. Princip inkompatibiliteta je postavljen ire u zakonu, tako da lanovi Vlade ne mogu obavljati ni drugu javnu funkciju i profesionalnu djelatnost osim u oblasti naune djelatnosti i visokog obrazovanja.
913 I, najzad, neposlanika vlada postoji kad je ustavom ustanovljena inkompatibilnost izmeu lanstva u vladi i pripadnosti parlamentu (Markovi R., 2010, str. 335). 914 Sl. gl. RS broj 118/08.

Goran Markovi

417

Ustav Republike Srpske

Vladu RS bira Narodna skuptina veinom glasova od ukupnog broja poslanika. Kandidata za predsjednika Vlade predlae predsjednik Republike nakon konsultacija sa predstavnicima parlamentarnih politikih stranaka. On e povjeriti mandat kandidatu koji ga uvjeri da ima podrku veine poslanika bez obzira na to da li pripada najjaoj parlamentarnoj stranci. Kandidat za predsjednika Vlade (mandatar) izlae svoj program pred Narodnom skuptinom i predlae sastav Vlade. Narodna skuptina se izjanjava o programu Vlade i njenom sastavu. Ustav predvia da mandat Vlade traje etiri godine i da se nakon svakog konstituisanja Narodne skuptine bira nova Vlada (lan 91). Dok je drugi dio ove norme sasvim logian, poto Vlada za svoj rad politiki odgovara Narodnoj skuptini, pa treba da bude od nje birana, prvi dio norme je suvian poto Vlada nikad nije sigurna da e njen mandat trajati etiri godine, to zavisi od odnosa politikih snaga. Poto se Narodna skuptina konstituie nakon svakih izbora, a oni se uobiajeno odravaju jednom u etiri godine, jasno je da e mandat Vlade, ukoliko ne izgubi povjerenje Narodne skuptine, trajati, takoe, etiri godine. Sastav Vlade moe biti promijenjen tokom njenog mandata. Ustav predvia da predsjednik Vlade moe predloiti Narodnoj skuptini razrjeenje lana Vlade (lan 94 stav 5). Iz ovoga bi slijedio zakljuak da je predsjednik Vlade samo primus inter pares (prvi meu jednakima) u odnosu na ostale lanove Vlade. Druga ustavna norma, kao i zakonska rjeenja upuuju na suprotan zakljuak. Amandman XLI predvia da predsjednik Vlade moe vriti izmjene u sastavu Vlade, na osnovu miljenja predsjednika Republike i predsjednika Narodne skuptine, o emu je duan da obavijesti Narodnu skuptinu. Zakon o Vladi precizira ovu ustavnu normu, propisujui da predsjednik Vlade moe vriti izmjene do jedne treine prvobitnog sastava Vlade (lan 13 stav 3). 6.3.2.2. Nadlenosti i nain rada Vlada RS ima uobiajene nadlenosti koje pripadaju vladi u parlamentarnom sistemu vlasti. Prema lanu 90 Ustava, Vlada: (1) predlae zakone, druge propise i opte akte; (2) predlae plan razvoja, prostorni plan, budet i zavrni raun; (3) obezbjeuje provoenje i izvrava zakone, druge propise i opte akte; (4) donosi uredbe, odluke i druge akte za izvravanje zakona; (5) daje miljenje o prijedlozima zakona, drugih propisa i optih akata koji potiu od drugih predlagaa; (6) utvruje naela za unutranju organizaciju ministarstava i drugih republikih organa uprave i upravnih organizacija, postavlja i razrjeava funkcionere u ministarstvima, drugim republikim organima i upravnim organizacijama; (7) usklauje i usmjerava rad ministarstava i drugih republikih organa i upravnih organizacija; (8) vri nadzor nad radom ministarstava i drugih republikih organa i upravnih organizacija i ukida ili ponitava njihove akte koji su suprotni zakonu ili propisu Vlade; (9) odluuje o obrazovanju predstavnitava RS u inostranstvu; (10) obavlja i druge poslove u skladu sa Ustavom i zakonom. Najvanije nadlenosti Vlade RS se odnose na predlaganje i provoenje politike u razliitim oblastima drutvenog ivota, te na predlaganje i izvravanje zakona. Na prvi pogled izgleda da se Vlada javlja u ulozi prostog izvrioca tue politike volje, jer treba da obezbijedi izvravanje akata koje neko drugi usvaja. U praksi 418

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

uloga Vlade je daleko od prostog provoenja tue volje. Ona je pretpostavljeni predlaga zakona, monopoliui u praksi pravo zakonodavne inicijative za sebe. Imajui u vidu odnos parlamentarne veine i Vlade, ova druga moe oekivati da e svaka njena zakonodavna inicijativa biti prihvaena. Drugaije i ne moe biti ako se zna da su poslanici vezani stranakom disciplinom, a da Vladu ine najvanije linosti vladajuih politikih stranaka, ili barem linosti koje uivaju podrku partijskih elita na vlasti. Iako na prvi pogled ne mora izgledati tako, izuzetno znaajno je pravo Vlade da d miljenje o prijedlozima zakona i drugih akata koji potiu od drugih ovlatenih predlagaa. Prema Ustavu, pravo predlaganja zakona, drugih propisa i optih akata iz nadlenosti Narodne skuptine imaju svaki narodni poslanik, predsjednik Republike, Vlada i najmanje 3.000 biraa. Ukoliko Vlada nije zadovoljna prijedlogom koji ne potie od nje, moe uticati na Narodnu skuptinu da ga ne usvoji davanjem negativnog miljenja o njemu. anse da e parlamentarna veina ignorisati miljenje Vlade su male poto su poslanici posluna glasaka maina partijskih vostava. Vlada je kolegijalni organ. To znai da odluke iz svoje nadlenosti donosi na sjednicama, veinom glasova svojih lanova. Samo dvije odluke Vlada donosi dvotreinskom veinom: o podnoenju kolektivne ostavke i o prijedlogu da se pristupi promjeni Ustava. Uprkos tome to Vlada donosi odluke na sjednicama, predsjednik Vlade je njen stvarni ef. Ne samo da on moe vriti promjene u sastavu Vlade, za koje mu nije potreban pristanak Narodne skuptine, ve moe davati obavezna uputstva ostalim lanovima Vlade. On usmjerava rad Vlade, stara se o njenom jedinstvenom djelovanju i izvravanju njenih akata.

6.4. Sudska vlast u RS

Glava X Ustava posveena je sudovima i tuilatvima. Sudska vlast je trea grana dravne vlasti koja je, u skladu sa proklamovanim naelom podjele vlasti, nezavisna od zakonodavne i izvrne. Ustav RS sadri norme i o tuilatvima, kao i jednu normu o advokaturi. Osim sudova i tuilatava, koji ine okosnicu pravosudnog sistema, pod ovaj pojam mogu se podvesti jo advokatura, pravobranilatvo i notarijat. Ustav odreuje funkciju sudske vlasti tako to kae da sudovi tite ljudska prava i slobode, utvrena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost (lan 121 stav 3). Osim Ustava, za razumijevanje sudske vlasti u RS je vano poznavanje niza zakona od kojih su najvaniji Zakon o sudovima RS915 i Zakon o Visokom sudskom i tuilakom savjetu BiH,916 budui da RS vie nema svoj visoki sudski i tuilaki savjet.

6.4.1. Ustavna naela o sudovima

Ustav proklamuje odreena naela kojima ureuje poloaj i ulogu sudske vlasti i nosilaca sudijske funkcije. To su sljedea naela: samostalnost i nezavisnost sudova, zakonitost, javnost raspravljanja, zbornost suenja, uee graana u
915 Sl. gl. RS br. 111/04, 109/05, 37/06 i 119/08. 916 Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08.

Goran Markovi

419

Ustav Republike Srpske

suenju, sudijski imunitet, stalnost sudijske funkcije, inkompatibilitet sudijske funkcije. Naelo samostalnosti i nezavisnosti sudova znai da sudovi obavljaju svoju funkciju na osnovu Ustava i zakona i da ne zavise od zakonodavne i izvrne vlasti. Ono je ovako definisano lanom 121a Ustava, koji je dodat Amandmanom XCIV na Ustav RS, iako bi bilo pravilnije predvidjeti da su sudovi u svom radu nezavisni ne samo od zakonodavne i izvrne vlasti ve i drugih subjekata koji bi mogli uticati na njih prilikom donoenja odluka. S jedne strane, ovo naelo znai da sudovi samostalno ureuju svoju unutranju organizaciju, a da nisu zavisni od druge dvije grane dravne vlasti u vrenju svoje osnovne funkcije, ve su vezani iskljuivo Ustavom i zakonom, a ne i zahtjevima ili uputstvima drugih dravnih organa. Naelo zakonitosti u radu znai da su sva pitanja znaajna za rad sudova ureena zakonom njihovo osnivanje, nadlenost, organizacija i postupak. Organizacija sudova je utvrena Zakonom o sudovima, kojim se utvruje koji sudovi opte nadlenosti i specijalni sudovi postoje u RS, te kakva je njihova unutranja organizacija. Nadlenost sudova je jednim dijelom ureena Zakonom u sudovima, kojim se ureuje njihova stvarna nadlenost, a postupak je ureen posebnim zakonima (npr., Zakonom o parninom postupku i Zakonom o krivinom postupku). Naelom javnosti rada sudova se eli postii nekoliko ciljeva: upoznavanje sa radom sudova, bolja priprema sudija za voenje postupka, kontrola zakonitosti postupka. Ustav predvia sluajeve u kojima javnost suenja moe biti iskljuena: ako je to potrebno radi zatite posebnih interesa Republike, uvanja tajne, zatite morala, interesa maloljetnika, privatnog ivota uesnika u postupku i radi zatite drugih optih interesa. Naelo zbornosti suenja znai da sud sudi u vijeu. Meutim, Ustav nije iskljuiv u odreivanju ovog naela. Doputeno je da u pojedinim stvarima sudi sudija pojedinac. Ustavotvorac se ne uputa u detaljno odreivanje sluajeva u kojima e suditi sudija pojedinac, odnosno vijee, to ne bi ni priliilo naelnom ureivanju ove materije u Ustavu. On samo propisuje da je zbornost suenja primarno naelo, ali da od znaaja konkretnog sluaja zavisi da li moe biti doputeno da u njemu sudi sudija pojedinac. Ovo pitanje je detaljno ureeno zakonima kojima se ureuju pojedine vrste postupaka. Zbornost suenja treba da obezbijedi nezavisnost sudija, objektivnost u primjeni prava, potpuno utvrivanje injeninog stanja i pravilnu primjenu materijalnog prava. Pretpostavlja se da e vie sudija lake ostvariti ove ciljeve nego sudija pojedinac. Uee graana u suenju ili naelo porote znai da graani imaju pravo da uestvuju u vrenju sudske vlasti tako to e uestvovati u rjeavanju sporova o pravu. Ovim naelom se obezbjeuje demokratizacija sudske vlasti, pojaava kontrola zakonitosti u radu i graani upoznaju sa pravnim sistemom i funkcionisanjem sudske vlasti. Meutim, Ustav ne jami primjenu ovog naela u svim sporovima i postupcima. On predvia da graani (kao sudije porotnici) uestvuju u suenju na nain utvren zakonom, doputajui da se zakonom moe propisati da u odreenim sudovima i u odreenim stvarima sude samo sudije (lan 125 stav 4). Poto se sastav vijea ne odreuje jednim zakonom,

420

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

ve u vie njih, u zavisnosti od vrste sudskog postupka, moe se dogoditi da zakonodavac izigra ovu ustavnu normu, tako to u svakom pojedinom zakonu predvidi da u suenju uestvuju samo sudije. Naelo imuniteta u Ustavu je postavljeno na najiru osnovu, jer je propisano da niko ko uestvuje u suenju ne moe biti pozvan na odgovornost u krivinom ili graanskom postupku za miljenje izraeno prilikom donoenja sudske odluke, a u postupku pokrenutom zbog krivinog djela uinjenog u vrenju sudijske funkcije ne moe biti pritvoren bez odobrenja Visokog sudskog i tuilakog savjeta (Amandman XCV kojim je izmijenjen lan 126 Ustava). U lanu 87 stav 2 Zakon o Visokom sudskom i tuilakom savjetu BiH predvia da posjedovanje imuniteta nee predstavljati prepreku za sprovoenje istrage u krivinom ili graanskom postupku koja se o nekoj stvari vodi protiv sudije (isto vai za tuioce). Naelo stalnosti sudijske funkcije znai da sudija nee biti podvrgnut periodinom ponovnom imenovanju na funkciju. To znai da, kada jednom bude imenovan, ostaje na funkciji do ispunjenja uslova za odlazak u starosnu penziju, tj. do navrene 70. godine ivota, ukoliko sm ne podnese ostavku, ili ukoliko ga ne razrijei Vijee nakon sprovedenog disciplinskog postupka. Zakon predvia jo jedan osnov prestanka sudijske funkcije ako na osnovu medicinske dokumentacije bude dokazano da je sudija trajno izgubio radnu sposobnost. Sudijski inkompatibilitet ili nespojivost sudijske funkcije znai da sudija ne moe obavljati funkcije ili vriti druge poslove koji bi mogli uticati na nezavisnost i ugled sudijske funkcije. Ovim naelom se eli obezbijediti da sudije u vrenju svoje funkcije ne zavise od drugih dravnih organa, nedravnih subjekata (npr., politikih stranaka ili privatnog kapitala), kao i da se u vrenju funkcije ne rukovode linim interesima. Odsustvo ovog naela iz ustavnog sistema bi ozbiljno dovelo u pitanje mogunost ostvarenja ostalih naela, pogotovo naela nezavisnosti i zakonitosti. Meutim, Ustav ne ide do krajnjih granica pri normiranju ovog naela, jer propisuje da sudija ne moe vriti javnu funkciju niti bilo kakav posao koji donosi zaradu a koji su zakonom utvreni kao nespojivi sa sudijskom funkcijom (Amandman XCVI na Ustav RS). To znai da Ustav naelno ne iskljuuje mogunost vrenja neke druge funkcije ili posla. Zakon o Visokom sudskom i tuilakom savjetu podrava isti princip s tim to ga detaljnije ureuje. Vijee donosi odluku o tome da li sudija vrenjem druge funkcije ili djelatnosti vrijea naelo inkompatibiliteta. U sluaju sumnje, sudija moe zahtijevati od Vijea da se izjasni o tom pitanju. Na koncu, poto sudije imaju obavezu da dostavljaju Vijeu godinje finansijske izvjetaje, Vijee e biti upoznato sa aktivnostima sudije izvrenim mimo sudijske funkcije.

6.4.2. Organizacija i nadlenost sudova

lanom 4 Zakona o sudovima propisano je da se sudovi osnivaju i ukidaju zakonom. Istim zakonom je propisano koji sudovi postoje u RS. Njime je propisano osnivanje 19 osnovnih sudova, koji se osnivaju za podruje jedne ili

Goran Markovi

421

Ustav Republike Srpske

vie optina, pet okrunih sudova (u Banjoj Luci, Doboju, Bijeljini, Istonom Sarajevu i Trebinju), koji se osnivaju za podruje dvaju ili vie osnovnih sudova, i Vrhovnog suda RS. Ustav propisuje da Vrhovni sud, kao najvii sud, obezbjeuje jedinstvenu primjenu zakona (lan 123). Osim toga, postoje okruni privredni sudovi, koji se osnivaju za podruje okrunih sudova, i Vii privredni sud, koji se osniva za podruje RS. Sudovi mogu osnivati odjeljenja van sjedita suda, u svrhu obavljanja poslova iz svoje nadlenosti za podruje za koje je osnovano. Osim toga, predsjednik suda moe donijeti odluku o odravanju sudskih dana, radi obavljanja poslova iz nadlenosti suda van njegovog sjedita ili sjedita njegovog odjeljenja. Radom suda rukovodi predsjednik suda. Optu sjednicu suda ine sve sudije, a ona se saziva kad je predvieno pravilima sudskog postupka. U svim osnovnim sudovima osnivaju se prekrajna odjeljenja. U sastavu sudova se mogu nalaziti i druga odjeljenja, radi odluivanja o stvarima iz iste pravne oblasti. Zakon o sudovima odreuje stvarnu nadlenost sudova. Osnovni sudovi su nadleni u krivinim, graanskim, prekrajnim i drugim predmetima. U krivinim predmetima nadleni su da: (1) u prvom stepenu sude za krivina djela za koja je zakonom propisana novana kazna ili kazna zatvora do deset godina; (2) za krivina djela za koja je posebnim zakonom odreena nadlenost osnovnog suda; (3) za krivina djela za koja Sud BiH prenese nadlenost na osnovni sud; (4) postupaju tokom istrage i nakon podizanja optunice; (5) obavljaju i druge poslove predviene Zakonom. U graanskim predmetima osnovni sud u prvom stepenu sudi u svim graanskim sporovima i u vanparninom postupku. Osnovni sud u prvom stepenu odluuje u svim prekrajnim predmetima i odluuje o zahtjevima za ponavljanje prekrajnog postupka. U drugim predmetima, izmeu ostalog: provodi izvrni postupak, obavlja zemljinoknjine poslove, vri poslove upisa u registar pravnih lica i samostalnih preduzetnika, ako je to predvieno zakonom. Okruni sudovi imaju prvostepenu i drugostepenu nadlenost. Prvostepena nadlenost obuhvata postupanje u krivinim predmetima i upravnim sporovima. Okruni sudovi su nadleni da u prvom stepenu sude za krivina djela za koja je zakonom propisana kazna zatvora vie od deset godina ili dugotrajni zatvor, da postupaju tokom istrage i nakon podizanja optunice, da sude za krivina djela za koja je Sud BiH prenio nadlenost na njih. Okruni sudovi su nadleni da odluuju u svim upravnim sporovima, prema sjeditu prvostepenog upravnog organa. Drugostepena nadlenost okrunih sudova obuhvata odluivanje o albama protiv odluka osnovnih sudova, kao i odluivanje o drugim redovnim i vanrednim pravnim lijekovima kad je to odreeno zakonom. U okviru svoje stvarne nadlenosti, Vrhovni sud RS: (1) odluuje o redovnim pravnim lijekovima protiv odluka okrunih sudova, kad je predvieno zakonom; (2) odluuje o vanrednim pravnim lijekovima protiv pravnosnanih odluka sudova, kad je predvieno zakonom; (3) odluuje o pravnim lijekovima protiv odluka svojih vijea, ako zakonom nije predvieno drugaije; (4) rjeava sukobe nadlenosti izmeu sudova, ako zakonom nije drugaije odreeno; (5) odluuje o prenosu mjesne nadlenosti s jednog suda na drugi, kada je odreeno zakonom; (6) obavlja druge poslove odreene zakonom.

422

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

6.5. Ostale pravosudne institucije

6.5.1. Tuilatva
Ustav RS izriito spominje jo dvije pravosudne institucije tuilatvo i advokaturu. Obje su ureene posebnim zakonima Zakonom u tuilatvima i Zakonom o advokaturi. Osim njih, pravosudni sistem ine institucija pravobranilatva i notarijat. Tuilatvo je Ustavom definisano kao samostalni dravni organ koji goni uinioce krivinih djela i drugih prema zakonu kanjivih djela i ulae pravna sredstva radi zatite zakonitosti. Ustav jo utvruje nespojivost tuilake funkcije na nain na koji ureuje ovaj institut u pogledu sudijske funkcije. Tuilatva u RS su Republiko tuilatvo RS i okruna tuilatva, kojih ima pet, jer se osnivaju za podruje okrunih sudova. Na elu svakog tuilatva nalazi se glavni tuilac, kome u radu pomae jedan ili dva zamjenika. U sastav tuilatava ulazi i odreen broj tuilaca. Republiko tuilatvo postupa pred svim sudovima, a okruna tuilatva pred okrunim i osnovnim sudovima. U pogledu postupka i uslova imenovanja vae ista pravila i opti uslovi kao i za sudije. Jedino su drugaiji posebni uslovi koji se odnose na struno iskustvo. Glavni republiki tuilac i njegovi zamjenici moraju imati osam godina iskustva u radu kao sudije, tuioci, advokati ili drugo relevantno pravno iskustvo nakon poloenog pravosudnog ispita, a republiki tuioci pet godina. Glavni okruni tuioci i njihovi zamjenici moraju imati pet godina iskustva, a okruni tuioci tri godine. Tuilaka funkcija je stalna. Jedino se glavni tuioci i njihovi zamjenici imenuju na mandat od est godina uz mogunost ponovnog imenovanja. Imunitet tuilaca je identian sudijskom imunitetu.

6.5.2. Pravobranilatvo RS
Pravobranilatvo je institucija koja titi imovinska prava i interese RS, grada, optine, njihovih organa i organizacija, kao i organa i organizacija koji nisu upisani u sudski registar i nemaju status pravnih lica, a finansiraju se iz budeta Republike. Zatita ovih prava i interesa ostvaruje se preduzimanjem pravnih sredstava u sudskom i upravnom postupku. Zastupajui prava i interese navedenih subjekata, Pravobranilatvo moe da preduzme sve radnje u postupku koje mogu preduzeti i stranke. Funkciju Pravobranilatva vre pravobranilac, zamjenici pravobranioca i pomonici pravobranioca. Pravobranioca i zamjenika pravobranioca bira Narodna skuptina RS, na prijedlog ministra pravde. Oni se biraju na period od etiri godine uz mogunost ponovnog izbora. Za svoj rad pravobranilac odgovara Narodnoj skuptini. Za pravobranioca i zamjenika pravobranioca moe biti izabran diplomirani pravnik sa poloenim pravosudnim ispitom i iskustvom od osam, odnosno

Goran Markovi

423

Ustav Republike Srpske

etiri godine radnog iskustva nakon poloenog ispita u pravosudnim organima, advokaturi ili drugim dravnim organima. Pomonik pravobranioca mora ispunjavati iste uslove s tom razlikom to mora imati najmanje dvije godine radnog iskustva nakon poloenog pravosudnog ispita.

6.5.3. Advokatura
Ustav RS sadri samo jednu normu o advokaturi. Njome je ona uvedena u pravosudni sistem, a zakonodavcu je preputeno da je u cijelosti uredi po svom nahoenju. On je to uinio donoenjem Zakona o advokaturi.917 Advokatura je samostalna i nezavisna profesionalna djelatnost kojom se graanima i pravnim licima prua pravna pomo u ostvarivanju i zatiti njihovih prava, interesa i obaveza. lanom 3. Zakona je precizirano da se djelatnost advokata sastoji u: (1) davanju pravnih savjeta; (2) sastavljanju podnesaka (tubi, albi, molbi itd.); (3) sastavljanju isprava (ugovora, testamenta itd.); (4) zastupanju stranaka u postupcima pred sudovima, drugim dravnim organima, arbitraom i pravnim licima; (5) zastupanju i odbrani u krivinim i drugim postupcima u kojima se odluuje o odgovornosti stranke; (6) pruanju drugih oblika pravne pomoi fizikim i pravnim licima. Radi nezavisnog obavljanja i unapreenja svoje djelatnosti, advokati koji obavljaju djelatnost u RS obavezno se udruuju u Advokatsku komoru RS. U postupku pred sudovima i drugim organima poslove zastupanja moe da obavlja samo advokat koji je upisan u Imenik advokata Advokatske komore RS ili Advokatske komore Federacije BiH. Strani dravljanin moe biti upisan u Imenik advokata samo pod uslovom reciprociteta. Da bi bilo upisano u Imenik advokata i, prema tome, moglo obavljati advokatsku djelatnost, lice mora ispuniti sljedee uslove: (1) da je dravljanin BiH; (2) da ima zavren pravni fakultet u BiH ili SFRJ do 22. maja 1992. godine, a ako ima zavren pravni fakultet u drugoj dravi, diploma mora biti nostrifikovana; (3) da ima poloen pravosudni ispit u BiH ili SFRJ do 22. maja 1992. godine, odnosno u drugoj dravi, pod uslovom da ga je priznalo nadleno ministarstvo; (4) da nakon poloenog pravosudnog ispita ima dvije godine iskustva na pravnim poslovima u advokaturi, pravosuu, dravnim organima ili pravnim licima; (5) da nije osuivano za krivina djela navedena u ovom zakonu; (6) da nije u radnom odnosu, a ukoliko jeste, radni odnos mu prestaje upisom u Imenik advokata; (7) da pokae zadovoljavajue znanje pred Komisijom za ispit u poznavanju ovog zakona, Statuta i drugih akata Advokatske komore; (8) da je dostojno da vri advokatske djelatnosti. Advokat samostalno odluuje da li e prihvatiti zastupanje ili odbranu stranke pred sudom ili drugim organom, ali e u Zakonom predvienim sluajevima odbiti zastupanje. Advokat moe otkazati punomo stranci i obrnuto. Advokat je duan da stranci preda spise predmeta na njen zahtjev, a inae je duan da ih uva pet, odnosno deset godina, ako su u pitanju prava na nekretnine. Advokat je duan da uva advokatsku tajnu osim u sluajevima predvienim Zakonom.
917 Sl. gl. RS br. 30/07 i 59/08.

424

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

Za svoj rad advokat je nagraen na osnovu Tarife o nagradama i naknadi trokova, koju, na prijedlog Skuptine Advokatske komore, odobrava Ministarstvo pravde RS. Advokat moe obavljati svoju djelatnost kao pojedinac, u zajednikoj advokatskoj kancelariji i u advokatskom drutvu. U advokatskoj kancelariji, zajednikoj kancelariji ili advokatskom drutvu mogu biti angaovani i advokatski pripravnici. To su lica koja obavljaju pravne poslove, stiui struno iskustvo i pripremajui se za polaganje pravosudnog ispita. Advokatski pripravnik ima advokata principala koji mora obavljati advokatsku djelatnost due od pet godina i biti upisan u Imenik advokata. U Imenik advokatskih pripravnika moe biti upisano lice koje je dravljanin BiH, koje je zavrilo pravni fakultet i posjeduje dokaz da e zasnovati radni odnos sa advokatom. Advokati i advokatski pripravnici snose disciplinsku odgovornost ukoliko povrijede svoje dunosti, to obuhvata svako ponaanje suprotno njihovim obavezama koje su utvrene ovim zakonom i aktima Advokatske komore. Zakon predvia lake i tee povrede dunosti za koje se izriu razliite disciplinske mjere predviene Zakonom, od opomene, kao najlake, do brisanja iz Imenika advokata ili advokatskih pripravnika u vrijeme trajanja zabrane obavljanja djelatnosti, koja moe trajati od est mjeseci do pet godina.

6.5.4. Notarska sluba

Notarska sluba je javna sluba koju vre notari iji je zadatak obrada, ovjeravanje i potvrivanje javnih isprava, kao i obavljanje drugih poslova u skladu sa zakonom. Notarska sluba je samostalna sluba koju notar vri kao profesionalnu djelatnost, a moe je vriti dok ne navri 65 godina ivota. Obavljajui svoju djelatnost, notar sainjava sljedee notarske isprave: notarski obraene isprave, notarske ovjere i notarske potvrde. Kao javne isprave, one vae na cijeloj teritoriji Republike. Notarski obraene isprave imaju dokaznu snagu javne isprave o izjavama datim pred notarom, a notarske izjave ovjere i potvrde imaju dokaznu snagu javne isprave o injenicama o kojima se u njima svjedoi. Zakon o notarima918 propisuje uslove koje mora ispuniti lice da bi vrilo slubu notara. Ono mora poloiti notarski ispit, a da bi pristupilo njegovom polaganju, mora imati najmanje pet godina iskustva na poslovima struke nakon poloenog pravosudnog ispita. Pored poloenog notarskog ispita, lice mora ispunjavati i sljedee uslove: (1) da je dravljanin BiH; (2) da je poslovno sposobno i da ispunjava opte zdravstvene uslove; (3) da je diplomiralo na pravnom fakultetu u BiH ili SFRJ ili u inostranstvu pod uslovom da je diploma nostrifikovana; (4) da ima poloen pravosudni ispit u BiH, u SFRJ prije 6. aprila 1992. ili u inostranstvu pod uslovom da je priznat od nadlenog ministarstva; (5) da nije osueno za krivina djela navedena u Zakonu; (6) da ga nadleni organ nije smijenio s dunosti zbog zloupotrebe slubenog poloaja i ovlaenja ili nesavjesnog rada u slubi.
918 Sl. gl. RS br. 86/04, 02/05, 74/05, 76/05, 91/06, 37/07 i 50/10.

Goran Markovi

425

Ustav Republike Srpske

Broj notara utvruje Vlada RS na prijedlog ministra. Opte pravilo je da se na 20.000 stanovnika bira jedan notar. Radi izbora notara, ministarstvo raspisuje konkurs koji sprovodi konkursna komisija. Rjeenje o izboru za notara donosi ministar. Svi notari se organizuju u Notarsku komoru RS.

6.6. Priroda sistema dravne vlasti RS

Budui da sistem dravne vlasti RS poiva na naelu podjele vlasti, potrebno je blie odrediti njegovu prirodu. Na naelu podjele vlasti poivaju tri sistema parlamentarni, predsjedniki i mjeoviti (polupredsjedniki).
Parlamentarni sistem919 poiva na naelu gipke podjele vlasti. Posebni dravni organi vre pojedine funkcije dravne vlasti zakonodavnu, izvrnu i sudsku ali postoji mogunost meusobnog uticaja zakonodavne i izvrne vlasti. Taj uticaj moe biti dvostruk: (1) parlament utie na vladu u vrenju izvrne vlasti, a vlada na parlament u vrenju zakonodavne vlasti; (2) parlament moe uticati na egzistenciju vlade i obrnuto. Vlada utie na rad parlamenta tako to njeni lanovi imaju pravo da prisustvuju sjednicama parlamenta, uestvuju u raspravi, predlau take dnevnog reda, a ako su lanovi parlamenta, i da uestvuju u glasanju. Najmonije sredstvo uticaja vlade na parlament je pravo zakonodavne inicijative, budui da najvei broj usvojenih zakona potie od vlade. Ona to postie time to poslanici parlamentarne veine disciplinovano slijede voe svoje partije koji formiraju vladu. S druge strane, parlament utie na vladu tako to zakonima koje donosi ograniava njeno djelovanje, jer ona mora izvravati te zakone i sprovoditi politiku parlamenta. Usvajajui budet, parlament postavlja finansijske okvire vladinog djelovanja. Ravnotea zakonodavne i izvrne vlasti u parlamentarnom sistemu postie se time to ne samo da parlament moe ugroziti egzistenciju vlade nego i vlada moe uticati na egzistenciju parlamenta. Parlamentu pripada pravo da izglasa nepovjerenje vladi, a vlada moe traiti od efa drave da donese odluku o rasputanju parlamenta. Ako parlament i vlada imaju razliito miljenje o politici koju treba voditi, a ne mogu postii kompromis, mogui ishod je da u sporu izmeu njih arbitriraju birai na vanrednim izborima. Ukoliko se vlada i parlament ne slau o politici koju treba voditi, vlada moe izvriti pritisak na parlament tako to e postaviti pitanje povjerenja njoj. U tom sluaju parlament se nalazi pred alternativom da prihvati vladinu politiku, ili da insistira na svojoj politici i izglasa nepovjerenje vladi, nakon ega ona moe traiti njegovo rasputanje i vanredne izbore. Predsjedniki sistem920 poiva na naelu krute podjele vlasti, a tipian primjer na kome se ovaj sistem objanjava je sistem dravne vlasti SAD. U ovom sistemu ne postoji vlada kao politika institucija, nego je predsjednik nosilac cjelokupne izvrne vlasti (zato se kae da je to sistem sa monocefalnom egzekutivom, jer samo jedan organ vri izvrnu vlast). Predsjednika biraju graani neposredno ili posebno izborno tijelo, ali je vano da ga ne moe birati parlament. U radu mu pomau lanovi neformalnog kabineta koje on imenuje i razrjeava i koji rukovode pojedinim resorima. Formalnopravno, odluke donosi predsjednik (uvena je izjava predsjednika Linkolna prilikom vijeanja o jednom pitanju: Jedan je za, sedam je protiv, dakle, odluka je za), mada on u praksi uvijek vodi rauna o miljenju svojih saradnika, koji su uticajni stranaki prvaci, esto povezani sa interesima privatnog kapitala. Da bi naelo podjele vlasti bilo to potpunije ostvareno, predsjedniku nije dato pravo 919 O britanskom modelu parlamentarizma vie u: Lou, 2010; Birch, 2000; Markovi L., 1991. 920 Vidi, Kneevi, Budak, Petrovi, 2005.

426

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

zakonodavne inicijative. On i njegovi saradnici ne uestvuju u radu zakonodavnog tijela. Predsjednik ne moe raspustiti zakonodavno tijelo, kao to ni ono ne moe razrijeiti predsjednika ukoliko nije zadovoljno njegovom politikom. Bez obzira na to to se u ovom sistemu nastoji ostvariti najvea mogua podjela vlasti, odreeni mehanizmi saradnje i uzajamnog uticaja zakonodavne i izvrne vlasti se ne mogu izbjei. Tako, u SAD predsjednik svake godine dri govor u Kongresu poznat kao govor o stanju nacije (State of Union) u kojem izlae svoj zakonodavni program, koji e Kongres prihvatiti ukoliko predsjednikova partija ima veinu u njemu. Ako predsjednik smatra da neki zakon treba da bude donesen, uvijek moe pronai lana Kongresa koji e formalno biti predlaga zakona koji izradi predsjednikova administracija. Predsjednik utie na Kongres koristei pravo veta, jer moe sprijeiti stupanje na snagu zakona usvojenog u Kongresu. Taj veto je suspenzivni poto e zakon, ipak, stupiti na snagu ako ga Kongres u ponovljenom glasanju usvoji dvotreinskom veinom. Pod odreenim uslovima suspenzivni veto e postati apsolutni, poznat pod nazivom depni veto (pocket veto). To e biti sluaj ukoliko Kongres usvoji prijedlog zakona i dostavi ga predsjedniku na potvrdu ili stavljanje veta za ta ovaj ima na raspolaganju deset dana, a Kongres zavri s radom prije isteka tog roka. U tom sluaju predsjednik se ne mora izlagati riziku negativne reakcije javnog mnjenja time to bi odbio da potvrdi zakon. Poto je Kongres zavrio s radom, predsjednik formalnopravno nema mogunost da se izjasni o tom zakonu, zato to, u sluaju eventualnog stavljanja veta, Kongres ne bi mogao da o njemu ponovo glasa. Kad se Kongres sastane, morae ponovo da raspravlja i odluuje o zakonu koji predsjednik nije potvrdio, niti je uloio veto, pa se zbog toga u ovom sluaju formalno suspenzivni veto faktiki pretvara u apsolutni. Sredstva uzajamnog uticaja Kongresa i predsjednika su prisutna i u drugim oblastima njihovog djelovanja. Tako, Senat, gornji dom Kongresa, treba da d potvrdu na odreena imenovanja koja vri predsjednik, ukljuujui imenovanja lanova njegovog neformalnog kabineta, ambasadora i sudija Vrhovnog suda SAD. Senat treba da potvrdi meunarodne ugovore koje predsjednik zakljui sa drugim dravama. U praksi se deavalo da Senat odbije dati potvrdu, kakav sluaj se dogodio 1920. godine, nakon potpisivanja Versajskog mirovnog sporazuma. Predsjednik ne moe raspustiti Kongres, a Kongres moe razrijeiti predsjednika, ali samo ako utvrdi njegovu krivinu odgovornost. Postupak podizanja optunice, tzv. impiment (impeachment), pokree se u Predstavnikom domu Kongresa, a Senat dvotreinskom veinom odluuje o postojanju krivine odgovornosti predsjednika. Ukoliko utvrdi postojanje ove odgovornosti, u sluajevima predvienim Ustavom SAD, Senat e razrijeiti dunosti predsjednika. Polupredsjedniki sistem (mjeoviti ili predsjedniko-parlamentarni) poiva na kombinaciji elemenata parlamentarnog i predsjednikog sistema. Elementi parlamentarnog sistema su: (1) postojanje vlade kao organa izvrne vlasti; (2) politika odgovornost vlade pred parlamentom. Elementi predsjednikog sistema su: (1) predsjednik biran neposredno ili posredno od posebnog izbornog tijela; (2) velika ovlaenja predsjednika, posebno u sluaju vanrednih okolnosti. Prema pravilu, predsjednik imenuje predsjednika vlade, a na njegov prijedlog i ostale lanove vlade, ali vlada mora uivati podrku parlamenta, mada u nekim dravama njeno imenovanje od efa drave ne mora biti potvreno u parlamentu. Znaajna ovlaenja predsjednika ogledaju se u tome to on najee ima pravo suspenzivnog veta. Predsjednik nije odgovoran politiki, ve samo krivino. On ne moe razrijeiti vladu, osim u nekim dravama sa ovim sistemom vlasti, ali moe dati inicijativu za njenu smjenu u parlamentu. Prema pravilu, pripada mu pravo rasputanja parlamenta. Politika odgovornost vlade ogleda se u pravu parlamenta da joj izglasa nepovjerenje. Posebna ovlaenja efa drave u vanrednim okolnostima tiu se, izmeu ostalog, njegovog prava da donosi privremene uredbe sa zakonskom snagom ukoliko parlament nije u stanju da se sastane.

Goran Markovi

427

Ustav Republike Srpske Francuska je tipian primjer drave sa mjeovitim sistemom vlasti. Na principima ovog sistema ureeni su odnosi organa dravne vlasti i u Finskoj, Portugalu, Austriji, Irskoj, Ruskoj Federaciji, BiH (i RS) i nekim drugim dravama. Ne postoji jedan model polupredsjednikog sistema vlasti, tako da se ustavna rjeenja prihvaena u pojedinim dravama sa ovim sistemom razlikuju u pojedinim elementima.921

Ocjena prirode sistema dravne vlasti zavisi od odnosa zakonodavne i izvrne vlasti. Ustav RS poznaje elemente parlamentarnog i predsjednikog sistema vlasti. Elementi parlamentarnog sistema su: politika odgovornost Vlade pred Narodnom skuptinom, mogunost rasputanja Narodne skuptine, pravo ulaska Vlade u Narodnu skuptinu i uticaj Narodne skuptine na rad Vlade. Elementi predsjednikog sistema su: neposredan izbor predsjednika Republike, pravo suspenzivnog veta predsjednika Republike, pravo predsjednika Republike da raspusti Narodnu skuptinu i razrijei predsjednika Vlade, posebna ovlaenja predsjednika Republike u ratnom i vanrednom stanju, odsustvo njegove politike odgovornosti pred drugim institucijama. Ovi elementi posmatrani u cjelini ukazuju da je u RS prisutna veina obiljeja mjeovitog (polupredsjednikog) sistema vlasti. Prije svega, Vlada je politiki odgovorna Narodnoj skuptini. Ova druga ima pravo da vri izmjene u sastavu Vlade, na prijedlog predsjednika Vlade, ali, to je mnogo vanije, moe izglasati nepovjerenje Vladi. Narodna skuptina donosi odluku o tome veinom glasova svojih lanova na prijedlog najmanje 20 narodnih poslanika. Drugi instrument parlamentarnog sistema kojim se ureuju odnosi vlade i parlamenta je pravo Vlade RS da postavi pitanje svog povjerenja, ime vri pritisak na Narodnu skuptinu da se izjasni o njenoj politici i, eventualno, da joj se povinuje u sluaju spora. Poto Vlada nije duna da provodi skuptinsku politiku s kojom nije saglasna, ima pravo da podnese ostavku. Ukoliko predsjednik Vlade podnese ostavku, doi e do ostavke Vlade u cjelini. Vlada koja je podnijela ostavku, ili joj je izglasano nepovjerenje, ostae na dunosti do izbora nove Vlade. Kad je u pitanju drugi instrument parlamentarnog sistema rasputanje Narodne skuptine Ustav nije do kraja precizan. Predsjednik Republike ima pravo da donese odluku o rasputanju Narodne skuptine, ali Ustav ne precizira u kojim sluajevima, ve samo kae da on moe donijeti tu odluku, i to nakon to saslua miljenje predsjednika Vlade i predsjednika Narodne skuptine. Bilo bi logino da on moe donijeti tu odluku na inicijativu predsjednika Vlade ukoliko je Vladi izglasano nepovjerenje, ali se ini da to nije mogue poto predsjednik Republike ima obavezu da u roku od deset dana od dana izglasavanja nepovjerenja Vladi predloi novog kandidata za predsjednika Vlade. Meutim, ini se da nema prepreka da Vlada, ukoliko se ne slae s politikom Narodne skuptine, predloi predsjedniku Republike njeno rasputanje. Vlada utie na rad Narodne skuptine tako to joj pripada pravo zakonodavne inicijative, to od nje potie nacrt budeta i to ima pravo da se izjasni o prijedlozima zakona i drugih akata koji potiu od drugih predlagaa. Isto tako, Vlada ima pravo da ue u Narodnu skuptinu, odnosno pravo da uestvuje u njenom radu bez prava odluivanja. Narodna skuptina, s druge strane, utie na rad Vlade tako to usvajanjem zakona, budeta i drugih akata postavlja okvire njenog djelovanja. Osim toga, Narodnoj skuptini stoje na
921 O ovom sistemu vie, Simovi, 2008.

428

Goran Markovi

Organizacija dravne vlasti u RS

raspolaganju posebni mehanizmi kontrole rada Vlade poput poslanikih pitanja i interpelacije.922 Poslanika pitanja se postavljaju na svakoj sjednici Narodne skuptine (taka dnevnog reda poznatija kao aktuelni as). Svaki poslanik moe postaviti pitanje lanu Vlade o konkretnom pitanju iz njene nadlenosti na koje dobija odgovor na istoj ili sljedeoj sjednici. Povodom poslanikog pitanja i odgovora lana Vlade ne otvara se rasprava na sjednici, niti se formuliu posebni zakljuci. Svrha poslanikog pitanje je, s jedne strane, da narodni poslanici, a posredstvom njih i javnost, budu upoznati sa radom Vlade i, s druge strane, da narodni poslanici kritikuju rad Vlade, tako to svojim pitanjima i komentarima na njih ukazuju na propuste u njenom radu. Interpelacija je potencijalno snanije sredstvo kontrole rada Vlade. Nju moe podnijeti najmanje 15 narodnih poslanika u pisanoj formi, zahtijevajui raspravu o politici Vlade u nekom pitanju. Interpelacija se, dakle, odnosi na neko opte pitanje Vladine politike. U raspravi povodom interpelacije mogu uestvovati svi poslanici i lanovi Vlade, a ishod rasprave moe biti razliit. Narodna skuptina moe odobriti rad i politiku Vlade u odreenoj oblasti, moe od nje zahtijevati da preduzme odreene mjere kako bi izmijenila svoju politiku, a moe joj izglasati nepovjerenje. Da bi se razumjela priroda sistema dravne vlasti u RS, vano je poznavati ulogu predsjednika Republike. On je ef drave, koji predstavlja Republiku, a moe uticati na vrenje zakonodavne i izvrne vlasti. Uticaj predsjednika Republike na vrenje zakonodavne vlasti moe biti viestruk. Njemu pripadaju pravo zakonodavne inicijative i pravo zakonodavne sankcije. Ovo prvo znai da moe predloiti Narodnoj skuptini donoenje zakona, a drugo znai da mu pripada pravo potvrde zakona usvojenih u Narodnoj skuptini. On to pravo vri tako to potpisuje ukaz o proglaenju zakona, a ako nije saglasan s njegovim donoenjem, pripada mu pravo suspenzivnog veta. Da bi zakon, ipak, stupio na snagu, dovoljno je da ga Narodna skuptina ponovo izglasa obinom veinom. U teoriji se postavlja pitanje znaaja ovog predsjednikovog ovlaenja poto se moe pretpostaviti da e Narodna skuptina lako ponovo usvojiti zakon zato to za to nije potrebna kvalifikovana veina. Takav ishod je zaista mogu, ali e zavisiti od mnogo inilaca. Ako je predsjednik Republike mona politika linost, sa snanom podrkom birakog tijela, koja moe uticati na parlamentarnu veinu, pogotovo ako ona nije stabilna i ako se radi o zakonu koji regulie osjetljivo pitanje, predsjednik Republike e svojim vetom moi pokolebati tu veinu i uticati na drugaiji ishod novog glasanja. Predsjednik Republike moe uticati i na rad Vlade. On ima pravo da sazove sjednicu Vlade, da stavi na dnevni red pitanje iz njene nadlenosti i da trai od nje da se izjasni o nekom pitanju. Pod odreenim uslovima on ima pravo da razrijei dunosti predsjednika Vlade, to dovodi do ostavke Vlade. Predsjednik Republike e prvo zatraiti od predsjednika Vlade da podnese ostavku ako ocijeni da je dolo do krize u funkcionisanju Vlade, a na osnovu inicijative najmanje 20 narodnih poslanika i nakon to saslua miljenje predsjednika Vlade i predsjednika Narodne skuptine. Ako predsjednik Vlade odbije da podnese ostavku, predsjednik Republike ima pravo da ga razrijei dunosti.

922 O interpelaciji i poslanikom pitanju uopte vie u: Pajvani, 2008, str. 178-180.

Goran Markovi

429

Ustav Republike Srpske

Predsjednik Republike ima posebna ovlaenja za vrijeme ratnog stanja i vanrednog stanja ako Narodna skuptina nije u stanju da se sastane. Tada mu pripada pravo da donosi uredbe sa zakonskom snagom o pitanjima iz nadlenosti Narodne skuptine i odluke o imenovanju i razrjeenju lica koje bira, odnosno imenuje i razrjeava Narodna skuptina. Ove uredbe i odluke imaju privremeno djejstvo poto ih predsjednik Republike mora podnijeti na potvrdu Narodnoj skuptini im ona bude u stanju da se sastane. Tim aktima se, izuzetno, mogu obustavljati pojedine odredbe Ustava koje se odnose na donoenje zakona i drugih akata, na preduzimanje mjera republikih organa, na pojedina ljudska prava i slobode, a mogu se i mijenjati organizacija i ovlaenja izvrnih, upravnih i pravosudnih organa vlasti, njihov personalni sastav i teritorijalna organizacija Republike. U ovim sluajevima predsjednik Republike preuzima vrenje zakonodavne vlasti zbog ega je potrebno precizno i restriktivno odrediti sluajeve u kojima moe vriti ova ovlaenja. Ovakav ustavni poloaj predsjednika Republike je u vezi i sa nainom njegovog izbora. Neposredan izbor nuno zahtijeva ira ovlaenja predsjednika Republike, jer ima najiri demokratski legitimitet dobijen od graana na izborima. Neposredan nain izbora predsjednika Republike takoe je karakteristian za drave sa polupredsjednikim sistemom vlasti.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Na kom naelu je organizovana dravna vlast u RS? Koliko lanova ima Narodna skuptina RS i kako se oni biraju? Objasnite nain raspodjele mandata na izborima za Narodnu skuptinu RS. ta znai i emu slui glasanje za otvorene liste na izborima za Narodnu skuptinu RS? Nabrojte nadlenosti Narodne skuptine RS. Koju vrstu imuniteta narodnih poslanika poznaje Ustav RS i u emu se on sastoji? Nabrojte pitanja od vitalnog nacionalnog interesa utvrena Ustavom RS. Kako se biraju delegati Vijea naroda RS? Objasnite postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa u Vijeu naroda RS. Kako se biraju predsjednik i potpredsjednici RS? U emu se ogledaju posebne nadlenosti predsjednika RS i kad mu one pripadaju? Koliko lanova ima Vlada RS i kakva je njena struktura? ta znai to da Vlada RS pripada kategoriji neposlanikih vlada? Objasnite postupak izbora Vlade RS. Kako Vlada RS donosi odluke iz svoje nadlenosti? Koje su institucije pravosudnog sistema RS? Nabrojte ustavna naela o sudovima. Navedite broj i sjedite osnovnih i okrunih sudova u RS. U kojim predmetima su nadleni osnovni sudovi u RS? ta su tuilatva i koliko ih ima u RS? Navedite elemente predsjednikog, odnosno parlamentarnog sistema u sistemu dravne vlasti RS.

430

Goran Markovi

Ustavni sud RS

7. Ustavni sud RS
7.1. Nadlenost
Ustav RS posebno jami naelo ustavnosti i zakonitosti. Prema lanu 108, zakoni, drugi propisi i opti akti moraju biti saglasni sa Ustavom, a propisi i drugi opti akti moraju biti saglasni sa zakonom. Ustavni sud RS se stara o zatiti ustavnosti i zakonitosti. Njegove nadlenosti su sljedee: (1) odluuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i optih akata sa Ustavom; (2) odluuje o saglasnosti propisa i optih akata sa zakonom; (3) rjeava sukob nadlenosti izmeu organa zakonodavne, izvrne i sudske vlasti; (4) rjeava sukob nadlenosti izmeu organa Republike, grada i optine; (5) odluuje o saglasnosti programa, statuta i drugih optih akata politikih organizacija sa Ustavom i zakonom; (6) odluuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i optih akata sa odredbama Ustava o zatiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda; (7) odluuje o pitanjima imuniteta koja proistiu iz zakona kojima se ureuje imunitet u RS (lan 115 Ustava). Ustavni sud RS prati pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavjetava najvie ustavne organe o stanju u ovoj oblasti i daje miljenja i prijedloge za donoenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi osiguranja ustavnosti i zakonitosti, te zatite sloboda i prava graana, organizacija i zajednica (lan 115 dopunjen ta. 1 i 2 Amandmana XLII). Nadlenosti Ustavnog suda, dakle, mogu se grupisati na sljedei nain: (1) ocjena ustavnosti i zakonitosti pravnih i politikih akata; (2) rjeavanje sukoba nadlenosti odreenih organa; (3) zatita vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda; (4) odluivanje o pitanjima imuniteta; (5) savjetodavna i inicijativna funkcija.

7.2. Sastav i izbor

Ustav je prvobitno predviao da e Ustavni sud imati sedam sudija. Kasnije je ta norma modifikovana, jer je Amandmanom LXXXVIII predvieno da Ustavni sud moe imati do devet lanova. Zakonu je preputeno da precizira taj broj. Zakonom o Ustavnom sudu RS predvieno je da Sud ima predsjednika i osam sudija.923 Zakon ne postavlja precizna pravila o nacionalnom sastavu sudija, ali je iz pojedinih normi oigledno da se u njegovom sastavu moraju nalaziti sudije iz reda svih konstitutivnih naroda i iz reda Ostalih. To proistie i iz lana 9 stav 2 Zakona, koji odreuje nacionalni sastav Vijea za zatitu vitalnih nacionalnih interesa Ustavnog suda, kojeg ine po dvojica sudija iz reda sva tri konstitutivna naroda i jedan sudija iz reda Ostalih. Predsjednika i sudije bira Narodna skuptina RS na prijedlog predsjednika Republike, koji prijedlog daje na osnovu miljenja Visokog sudskog i tuilakog savjeta BiH. Sudijska funkcija je stalna, jer jednom izabrani sudija ne podlijee ponovnom izboru. Funkcija sudije traje do navrene 70. godine ivota ukoliko mu ne prestane prije toga zbog razloga predvienih Zakonom. Sudiji prestaje
923 lan 9 stav 1 Zakona o Ustavnom sudu RS, Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98 i 97/04.

Goran Markovi

431

Ustav Republike Srpske

funkcija prije navrene 70. godine ivota ako: (1) zatrai da mu prestane funkcija; (2) Sud ocijeni da ga osuda na kanjivo djelo ini nedostojnim za vrenje funkcije; (3) Sud ocijeni, na osnovu nalaza zdravstvene ustanove, da je trajno izgubio sposobnost za vrenje sudijske funkcije.924

7.3. Postupak pred Ustavnim sudom

Ustav i Zakon razlikuju inicijativu i prijedlog za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom. Svako moe inicirati postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti s tim to Ustavni sud nije duan da prihvati inicijativu i pokrene postupak. On to moe uiniti nakon to ispita inicijativu u prethodnom postupku. Postupak pred Ustavnim sudom, bez ogranienja, mogu pokrenuti Narodna skuptina RS, Vlada i predsjednik Republike. Ostali subjekti to mogu uiniti pod uslovima predvienim Zakonom. Ti subjekti su: (1) Vijee naroda RS, o pitanjima iz svoje nadlenosti; (2) sud, ako se pitanje ustavnosti i zakonitosti postavi u postupku pred sudom; (3) glavni republiki tuilac, ako se pitanje ustavnosti i zakonitosti postavi u radu tuilatva; (4) optina, grad, preduzee, politika organizacija, udruenje graana i druge organizacije, ako je povrijeeno njihovo pravo utvreno Ustavom i Zakonom; (5) organ koji je prema Ustavu i zakonu ovlaen da obustavi izvrenje propisa i drugog opteg akta zbog njegove nesaglasnosti sa Ustavom i Zakonom.925 Ustavni sud moe pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i po sopstvenoj inicijativi. Postupak se pokree na osnovu prijedloga subjekta koji je ovlaten da podnese prijedlog za njegovo pokretanje, ili kad Ustavni sud, na osnovu sopstvene ili tue inicijative, donese rjeenje o pokretanju postupka. Rjeenje se dostavlja donosiocu opteg akta ija se ustavnost ili zakonitost osporava, odnosno podnosiocu inicijative za pokretanje postupka. Uesnici u postupku su: subjekti koji su ovlaeni da pokrenu postupak; politika organizacija iji se akti osporavaju; svako po ijoj inicijativi se vodi postupak; donosilac osporenog opteg akta; dravni organi izmeu kojih postoji sukob nadlenosti. Prema pravilu, Sud donosi odluke nakon javne rasprave. Akti koje donosi Ustavni sud su odluke i rjeenja. O neustavnosti ili nezakonitosti propisa i drugih optih akata, akata politikih organizacija, kao i sukobu nadlenosti Ustavni sud donosi odluke. Ustavni sud rjeenjem, izmeu ostalog, odluuje o pokretanju postupka, obustavi postupka i neprihvatanju inicijative za pokretanje postupka. O pitanjima iz svoje nadlenosti Ustavni sud odluuje na sjednicama kojima prisustvuje veina sudija, a odluke donosi veinom glasova svih sudija.

7.4. Pravno djejstvo odluka Ustavnog suda

Zakon, drugi propis ili opti akt koji bude proglaen neustavnim ili nezakonitim prestaju da vae danom objavljivanja odluke Ustavnog suda. Sud moe ispitivati ustavnost, odnosno zakonitost i akta koji je prestao da vai pod uslovom da od prestanka vaenja do pokretanja postupka nije proteklo vie od jedne godine.
924 lan 15 Zakona. 925 lan 4 Zakona.

432

Goran Markovi

Lokalna samouprava u RS

Zakoni, drugi propisi i opti akti koji prestaju da vae na osnovu odluke Ustavnog suda ne mogu se primjenjivati na odnose koji su nastali prije objavljivanja odluke ako dotad nisu pravnosnano rijeeni. Takoe, prestae se primjenjivati i oni propisi i opti akti koji su doneseni radi izvravanja zakona, drugog propisa ili opteg akta koji su proglaeni neustavnim ili nezakonitim ako iz odluke Ustavnog suda proizlazi da su i ovi akti neustavni ili nezakoniti. Ni izvravanje pojedinanih pravnosnanih akata donesenih na osnovu propisa koji prestaje da vai nije doputeno. Svako kome je povrijeeno pravo konanim ili pravnosnanim pojedinanim aktom donesenim na osnovu neustavnog ili nezakonitog akta koji prestaje da vai ima pravo da trai izmjenu tog pojedinanog akta.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Definiite naela ustavnosti i zakonitosti. Navedite nadlenosti Ustavnog suda RS. Koliko lanova ima Ustavni sud RS i ko vri njihov izbor? Ko moe pokrenuti postupak, a ko dati inicijativu za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom RS? Kakvo je pravno djejstvo odluka Ustavnog suda RS?

8. Lokalna samouprava u RS
8.1. Pojam i sistemi lokalne samouprave
Lokalna samouprava predstavlja oblik odluivanja i upravljanja u lokalnim zajednicama, konstituisanim na uim delovima dravne teritorije, i to neposredno od strane njenih stanovnika ili putem njihovog predstavnitva, koje oni neposredno biraju, kao i drugih lokalnih organa.926 Pretpostavlja se da stanovnici lokalnih zajednica najbolje mogu definisati lokalne interese i zadovoljiti ih bilo neposredno, bilo putem slobodno izabranih lokalnih organa. Lokalna samouprava je najznaajniji i najei oblik decentralizacije u modernim dravama. Ona postoji ukoliko stanovnici lokalnih zajednica mogu: (1) samostalno, to znai bez uplitanja centralne dravne vlasti, birati lokalne organe vlasti ili neposredno vriti vlast korienjem instituta neposredne demokratije (referenduma, narodne inicijative, zborova graana itd.); (2) samostalno upravljati poslovima od lokalnog znaaja, koji su kao takvi definisani ustavom i zakonom drave. U teoriji se istie nekoliko obiljeja lokalne samouprave: (1) ustavno i zakonsko odreivanje poslova jedinica lokalne samouprave; (2) slobodan izbor lanova lokalnog predstavnikog tijela ili neposredno odluivanje graana o pitanjima od lokalnog znaaja; (3) organizaciona i personalna samostalnost organa jedinica lokalne samouprave; (4) finansijska samostalnost; (5) pravna zatita prava

926 Markovi R., 2010, str. 403.

Goran Markovi

433

Ustav Republike Srpske

jedinica lokalne samouprave.927 Lokalna samouprava je ustavna i zakonska kategorija u tom smislu to se njeno postojanje, osnovni principi i zatita utvruju ustavom, a detaljnije ureuju zakonom. Pritom je naroito znaajno urediti nekoliko pitanja: (1) koji poslovi se smatraju lokalnim, pa se nalaze u nadlenosti jedinica lokalne samouprave; (2) ko i na koji nain (neposredno ili posredno) odluuje o tim poslovima; (3) kakav je odnos dravne vlasti i lokalne samouprave. (1) Poslovi u nadlenosti jedinica lokalne samouprave ureeni su zakonom, a tek u osnovnim elementima ustavom. Nazivaju se samostalni poslovi, zato to se centralna dravna vlast ne mijea u njihovo vrenje. Drugu vrstu poslova jedinica lokalne samouprave ine preneseni poslovi. Oni su u nadlenosti dravne vlasti koja povjerava njihovo vrenje organima jedinica lokalne samouprave, smatrajui da e ih oni uspjenije vriti. Naelno, kad se ustavom i zakonom odreuju poslovi u nadlenosti jedinica lokalne samouprave, vodi se rauna o tome da to budu poslovi koje e, imajui u vidu njihovu prirodu, najbolje vriti organi jedinica lokalne samouprave.928 (2) Poslove lokalne samouprave vre predstavniki i drugi organi. Predstavnike organe biraju graani neposredno, na slobodnim izborima. Posredstvom predstavnika u ovim organima graani odluuju o pitanjima iz nadlenosti jedinica lokalne samouprave. Predstavnika demokratija predstavlja dominantan oblik demokratije u jedinicama lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave uivaju organizacionu i personalnu samostalnost, to znai da samostalno ureuju organizaciju svojih institucija i biraju, odnosno imenuju nosioce funkcija i javne slubenike u granicama odreenim zakonom. esto se istie da su jedinice lokalne samouprave pogodne za razvoj neposredne demokratije,929 koja je u njima lake ostvariva, jer su ove jedinice maloljudne, a pitanja iz njihove nadlenosti interesantnija za graane. Stoga se zakonom mnogih drava predviaju razliiti instituti neposredne demokratije na lokalnom nivou. Meutim, oni nisu zaivjeli u praksi u veoj mjeri poto su lokalni ogranci politikih stranaka monopolisali proces odluivanja na lokalnom nivou. (3) Da bi mogle vriti poslove iz svoje nadlenosti, jedinice lokalne samouprave moraju imati na raspolaganju finansijska sredstva. Ona se dijele u dvije grupe: finansijska sredstva koja jedinice lokalne samouprave samostalno prikupljaju i njima raspolau, a iji izvori su odreeni zakonom, i finansijska sredstva koja drava prenosi jedinicama lokalne samouprave radi vrenja prenesenih nadlenosti.930
927 Markovi R., 2010, str. 406. 928 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, koju je Savjet Evrope usvojio 1985. godine, a BiH ratifikovala 2002. godine, o tome predvia: Lokalne vlasti imaju, u granicama zakona, punu slobodu da preduzimaju inicijative u bilo kojim stvarima koje nisu iskljuene iz njihove nadlenosti, niti su dodijeljene drugoj vlasti. Javni poslovi se, po pravilu, vre od onih vlasti koje su najblie graanima. Prilikom prenoenja odgovornosti na neku drugu vlast vodie se rauna o prirodi i obimu posla, kao i o zahtjevima ekonominosti i efikasnosti (lan 4 st. 2 i 3). 929 lan 3 stav 2 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. 930 Najmanje jedan dio sredstava lokalnih vlasti e poticati od lokalnih taksi i naknada za koje lokalne vlasti, u mjeri utvrenoj statutom, imaju pravo da utvruju stope. (...) Koliko god je to mogue, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima nee imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne moe se ugroziti diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlaenja (lan 9 st. 3 i 7 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi).

434

Goran Markovi

Lokalna samouprava u RS

S obzirom na to kakav je odnos dravne i lokalne vlasti, lokalna samouprava moe da poiva na principu pune samostalnosti jedinica lokalne samouprave, njihove nesamostalnosti ili na tzv. mjeovitom sistemu. Ovaj posljednji sistem, koji je prisutan i u BiH, znai da jedinice lokalne samouprave neke poslove obavljaju potpuno samostalno, a druge pod nadzorom dravne vlasti. Centralni dravni organi mogu da vre samo kontrolu zakonitosti akata jedinica lokalne samouprave donesenih u vrenju prve grupe poslova. Kontrola vrenja druge grupe poslova je dvostruka, jer obuhvata kontrolu zakonitosti i kontrolu cjelishodnosti. U prvom sluaju dravna vlast eli obezbijediti usklaenost lokalne politike i akata sa ustavnim principima i zakonskim normama. U drugom sluaju ona eli vie stara se o vrenju poslova na nain koji ona smatra poeljnim i ispravnim, kako bi bili ostvareni ciljevi koje je postavila. Sistemi lokalne samouprave se mogu klasifikovati prema razliitim osnovima. Prvi osnov je odnos dravne vlasti i lokalne samouprave. Prema ovom osnovu, razlikujemo tri sistema lokalne samouprave. U prvom sistemu lokalna samouprava i dravna vlast egzistiraju paralelno pri emu ova prva ima sopstvene organe i nadlenosti sa ijim formiranjem i djelovanjem, odnosno vrenjem centralna dravna vlast nema dodira. Na podruju jedinica lokalne samouprave dravna vlast ne obrazuje svoje podrune organe. Nadlenosti dravne vlasti i lokalne samouprave odreuje parlament s tim to su nadlenosti ove druge brojne i znaajne. Ne postoje preneseni ili povjereni poslovi koje obavljaju jedinice lokalne samouprave. Tipian primjer ovog sistema je Velika Britanija. U drugom sistemu, iji je tipian predstavnik Francuska, lokalna samouprava je slabo razvijena, zato to jedinice lokalne samouprave imaju mali stepen samostalnosti. U ovom sistemu postoje samostalni i preneseni poslovi jedinica lokalne samouprave s tim to su ovi drugi brojni i znaajni. Organi jedinica lokalne samouprave se nalaze pod kontrolom centralnih dravnih organa. Vii organi vre kontrolu zakonitosti i cjelishodnosti akata niih organa, mogu im izdavati obavezujua uputstva za rad i raspustiti organe jedinica lokalne samouprave (to je sluaj sa optinskim vijeem u Francuskoj). Trei sistem predstavlja kombinaciju elemenata prva dva. U njemu jedinice lokalne samouprave, takoe, vre samostalne i povjerene poslove s tim to je kontrola koju vre centralni dravni organi ograniena i svodi se, kad su u pitanju samostalni poslovi, samo na kontrolu zakonitosti. Osim toga, dravni organi ne mogu ponitavati zakonite akte, niti smjenjivati organe jedinica lokalne samouprave. Drugi osnov klasifikovanja sistema lokalne samouprave su struktura i nain organizovanja lokalne samouprave. Prema tom osnovu, postoje jednostepena, dvostepena, trostepena i viestepena lokalna samouprava. Jednostepena samouprava postoji u dravama u kojima postoji samo jedna vrsta jedinica lokalne samouprave, npr., samo optine, kakav je sluaj u vajcarskoj ili BiH. Dvostepena lokalna samouprava postoji u dravama u kojima se jedinice lokalne samouprave formiraju na dva nivoa uem i irem. Tipian primjer su SAD. U ovim dravama osnovne jedinice lokalne samouprave, po pravilu, jesu optine koje obuhvataju naselja, zbog ega imaju malo stanovnika i malu ekonomsku snagu, ali su mnogobrojne (u Francuskoj, naprimjer, ima ih oko 35.000). Zbog ovakvih njihovih osobina, nisu u stanju da samostalno obavljaju znaajnije nadlenosti, te veu ulogu imaju ire jedinice lokalne samouprave, koje imaju vei ljudski i ekonomski potencijal. Meutim, u irim jedinicama lokalne samouprave, pored njihovih samostalnih organa, formiraju se i

Goran Markovi

435

Ustav Republike Srpske

podruni dravni organi. Trostepena i viestepena lokalna samouprava postoji u dravama u kojima postoje najnie, osnovne i regionalne jedinice lokalne samouprave, kakav je sluaj u Velikoj Britaniji u kojoj se kao jedinice lokalne samouprave javljaju parohije, srezovi i okruzi. Trei osnov klasifikovanja je nain na koji je organizovano vrenje vlasti u jedinicama lokalne samouprave. Prema ovom osnovu, razlikuje se pet sistema lokalne samouprave: (1) lokalna samouprava zasnovana na neposrednom ueu graana u odluivanju; (2) lokalna samouprava zasnovana na posrednom ueu graana u obliku kabinetske vlade (kad izvrnu vlast vri optinska vlada); (3) lokalna samouprava zasnovana na posrednom ueu graana u obliku komitetske vladavine (kad izvrnu vlast vre odbori ili komiteti); (4) lokalna samouprava zasnovana na posrednom ueu graana u obliku predsjednike, policijske ili menaderske vlade (SAD); (5) lokalna samouprava zasnovana na posrednom ueu graana u obliku skuptinskog sistema (kolegijalni izvrni organ je podreen lokalnom predstavnikom tijelu).931

8.2. Pravni osnov lokalne samouprave u RS

Pravni osnov lokalne samouprave u RS dat je Ustavom RS, Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o teritorijalnoj organizaciji. Ustav posveuje posebno glavu VI teritorijalnoj organizaciji u kojoj su sadrani osnovni principi lokalne samouprave. Prije svega, utvreno je da se lokalna samouprava vri u optinama i gradovima, a zatim se utvruju nadlenosti optine. One su navedene u sedam taaka, ali njihov spisak nije konaan, jer se u taki 8 predvia da optina obavlja i druge poslove utvrene Ustavom, zakonom i statutom optine (lan 102 Ustava). Ustavotvorac vjerovatno nije elio da taksativnim nabrajanjem nadlenosti optina onemogui irenje njenih nadlenosti, pa je ostavio mogunost da joj zakonom budu dodijeljene i druge nadlenosti. Iz Ustava se nazire podjela poslova u nadlenosti jedinica lokalne samouprave na samostalne i povjerene (prenesene) za ije obavljanje optina i grad imaju na raspolaganju dvije vrste finansijskih sredstava prihode utvrene zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova. Mada to ustavotvorac ne kae izriito, moe se pretpostaviti da e ovu drugu vrstu sredstava optine i gradovi dobiti od Republike poto su povjereni poslovi izvorno u njenoj nadlenosti. U cjelini moe se rei da ustavno regulisanje ove materije ne daje odgovor na pitanje koliki e i kakav biti stepen samostalnosti jedinica lokalne samouprave. Jasno je da ustavotvorac nije mogao precizno urediti sistem lokalne samouprave, niti bi to bilo dobro, jer bi onemoguio njegovu evoluciju, ali bi bilo vrlo poeljno odrediti minimum samostalnosti lokalne samouprave koji ne bi mogao biti naruen, ali bi se mogao razvijati. Prema sadanjem ustavnom rjeenju, garancije samostalnosti jedinica lokalne samouprave ogledaju se iskljuivo u garanciji nekoliko izriito navedenih nadlenosti. Sistem lokalne samouprave detaljno je ureen Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 2004. godine,932 koji se primjenjuje od 1. januara 2005.
931 Markovi R., 2010, str. 415. 932 Sl. gl. RS br. 101/04, 42/05 i 118/05.

436

Goran Markovi

Lokalna samouprava u RS

godine. Prije ovog zakona u RS su vaili Zakon o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi iz 1994. i Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1999. godine. Vaeim zakonom detaljno se ureuju ustavna naela o lokalnoj samoupravi i sva pitanja vana za uspostavljanje i funkcionisanje jedinica lokalne samouprave (osnivanje, nadlenosti, organizacija vlasti, imovina i finansiranje, akti, zatita prava na lokalnu samoupravu, uee graana u lokalnoj samoupravi i dr.). Vaan je i Zakon o teritorijalnoj organizaciji RS933 kojim se utvruje da teritoriju Republike ine optine i gradovi. Prema ovom zakonu, u RS postoji ezdeset jedna optina i dva grada (Banja Luka i Istono Sarajevo).934 Od 2012. godine status grada priznat je dotadanjim optinama Bijeljina, Prijedor, Doboj i Trebinje. Ovim zakonom se jo ureuju postupak i uslovi za promjene granica podruja optina, osnivanje optine i promjena podruja optine, pitanja koja se odnose na grad kao jedinicu lokalne samouprave, naseljena mjesta i katastarske optine.

8.3. Optina i grad kao jedinice lokalne samouprave

Optina je osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave koja se osniva za podruje naseljenog mjesta, dijela naseljenog mjesta ili vie naseljenih mjesta (lan 7 Zakona o lokalnoj samoupravi). Ona ima naziv i sjedite. Naziv je odreen zakonom i ne moe sadrati ime neke linosti, a sjedite se utvruje statutom optine. Nadlenosti optine su utvrene Zakonom o lokalnoj samoupravi, ali joj posebnim zakonom mogu biti prenesene i druge nadlenosti. Optina moe da obavlja sve poslove od lokalnog interesa koji nisu iskljueni iz njene nadlenosti, ili nisu u nadlenosti drugih nivoa vlasti. Nadlenosti optine dijele se na samostalne i prenesene. Samostalni poslovi su oni koji su Zakonom dati u nadlenost optini i ona ih obavlja samostalno, na osnovu zakonskog ovlaenja. To su poslovi u sljedeim oblastima: (1) regulatorne radnje i upravljanje optinom; (2) pruanje usluga (specifine usluge u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva, komunalne djelatnosti, osnivanje preduzea i ustanova radi pruanja usluga, izgradnja, odravanje i korienje javnih objekata i komunalne infrastrukture); (3) urbanistiko planiranje i graenje; (4) stambeno-komunalne djelatnosti; (5) kultura; (6) osnovno, srednje i visoko obrazovanje; (7) zdravstvena zatita; (8) socijalna politika; (9) drutvena briga o djeci; (10) sport i fizika kultura; (11) turizam, ugostiteljstvo, trgovina i zanatstvo; (12) zatita prirodnih dobara i ivotne sredine. Razumije se da optina obavlja ove poslove na nain i u obimu koji su odreeni Zakonom o lokalnoj samoupravi i drugim zakonima, imajui u vidu da su neke od ovih oblasti u nadlenosti Republike, a u nadlenosti optina samo u mjeri kojoj se njihovim vrenjem zadovoljavaju specifine lokalne potrebe i interesi. Pod prenesenim poslovima se podrazumijevaju poslovi dravne uprave ije se vrenje moe povjeriti optini, imajui u vidu prirodu tih poslova, sposobnost
933 Sl. gl. RS broj 69/09. 934 Grad Banja Luka nema optine u svom sastavu, a u sastav grada Istono Sarajevo ulazi est optina (lan 25 Zakona).

Goran Markovi

437

Ustav Republike Srpske

optine da ih izvrava i interes da odluivanje o tim poslovima bude to blie graanima. Organi optine su skuptina i naelnik. Skuptina optine je nosilac normativne vlasti. Prema Zakonu, ona je organ odluivanja i kreiranja optinske politike (lan 30). Meu brojnim nadlenostima skuptine optine moemo izdvojiti nekoliko najvanijih: donosi statut optine; donosi odluke i druge opte akte; donosi budet i zavrni raun; donosi razliite planove i programe; odluuje o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima; raspisuje javni zajam; raspisuje referendum itd. Odbornici skuptine optine biraju se na neposrednim izborima, na period od etiri godine. Broj odbornika se utvruje statutom optine, prema kriterijima utvrenim Izbornim zakonom, na osnovu broja biraa u datoj optini. Skuptina optine donosi odluke veinom glasova odbornika osim ako zakonom i statutom optine nije predviena posebna veina (lan 32 Zakona). Skuptina optine bira i imenuje sekretara iz reda diplomiranih pravnika, koji ima odgovarajue iskustvo i poloen pravosudni ispit ili struni ispit za rad u administrativnoj slubi jedinice lokalne samouprave. Osnovna funkcija sekretara je rukovoenje strunom slubom skuptine optine. Osim toga, skuptina optine, na prijedlog naelnika optine, bira i imenuje naelnike odjeljenja optinske administrativne slube koji za svoj rad odgovaraju naelniku optine. Funkcioneri optine su: naelnik optine, zamjenik naelnika optine, predsjednik skuptine optine, potpredsjednik skuptine optine. Naelnik optine je nosilac izvrne vlasti u optini. On zastupa i predstavlja optinu i rukovodi optinskom administrativnom slubom (lan 40 Zakona). Naelnika optine biraju graani na neposrednim izborima, na period od etiri godine. Izbornim zakonom se ureuje postupak opoziva naelnika optine. Prema lanu 45 Izbornog zakona RS, postupak opoziva naelnika optine moe pokrenuti najmanje jedna treina odbornika skuptine optine ukoliko smatra da naelnik ne vri svoje funkcije u skladu sa zakonom, ili ne sprovodi odluke skuptine optine. Ova zakonska norma ukazuje da naelnik optine ne moe biti opozvan zbog politikih razloga, ve samo ako ne djeluje u skladu sa zakonom, ili ne sprovodi skuptinske odluke, odnosno ne vri svoju osnovnu izvrnu funkciju. Postupak opoziva moe pokrenuti i najmanje 10 % biraa upisanih u biraki spisak za podruje optine. Opoziv moe pokrenuti i udruenje graana pod uslovom da dobije podrku najmanje 10 % biraa. Skuptina optine donosi odluku o pokretanju postupka opoziva nakon ega graani neposredno, tajnim glasanjem, odluuju o opozivu naelnika. Naelnik e biti opozvan ukoliko se tako izjasni natpolovina veina graana upisanih u biraki spisak, nakon ega se raspisuju vanredni izbori za naelnika optine. Najvanije nadlenosti naelnika optine su: predlae statut optine, predlae odluke i druge opte akte koje donosi skuptina optine, izrauje i predlae skuptini nacrt budeta i razliitih planova i programa, provodi lokalnu politiku, izvrava budet i odluke i druge akte skuptine, izvrava zakone i druge akte Republike, ako mu je povjereno njihovo izvravanje, donosi odluku o osnivanju optinske administrativne slube, zakljuuje ugovore u ime optine itd.935
935 lan 43 Zakona.

438

Goran Markovi

Lokalna samouprava u RS

Naelnik optine samostalno utvruje strukturu i organizaciju optinske administrativne slube. Njeni osnovni zadaci su: (1) provoenje akata koje donose skuptina optine i naelnik optine; (2) pripremanje nacrta akata koje donose skuptina optine i naelnik optine; (3) izvravanje zakona i drugih akata kad je to povjereno optini; (4) vrenje strunih i drugih poslova koje joj povjere skuptina i naelnik.936 Zamjenika naelnika optine bira skuptina optine na prijedlog naelnika optine, a mandat mu traje do kraja mandata skuptine optine, odnosno naelnika optine. Zamjenik naelnika obavlja poslove koje mu povjeri naelnik i mijenja ga u sluaju njegovog odsustva, ili sprijeenosti da vri svoju dunost. Grad nije drugi stepen lokalne samouprave, jer se optine ne moraju udruivati u gradove i one gotovo nikad to ne ine, niti grad mora imati u svom sastavu vie optina. Zato kaemo da je u RS, za razliku od niza drava, lokalna samouprava jednostepena. Grad se uspostavlja zakonom na urbanom podruju koje ini jedinstvenu cjelinu sa odgovarajuim nivoom razvoja. U svom sastavu moe imati vie optina. Ukoliko u svom sastavu nema vie optina, pripae mu nadlenosti koje imaju i optine. Meutim, zakonom se moe predvidjeti da gradu budu dodijeljene i dodatne nadlenosti. Ukoliko grad ima vie optina u svom sastavu, njima e pripasti sve nadlenosti optine koje nisu dodijeljene gradu. Optina moe pokrenuti postupak za dodjelu statusa grada. Prijedlog za dodjelu statusa grada podnosi se Vladi RS, koja, ako smatra da optina ispunjava uslove, moe podnijeti nacrt zakona Narodnoj skuptini, predlaui joj da optini bude dodijeljen status grada.

8.4. Imovina i finansiranje jedinica lokalne samouprave

Da bi jedinice lokalne samouprave mogle vriti poslove iz svoje nadlenosti, moraju posjedovati imovinu i imati na raspolaganju finansijska sredstva. Ona se planiraju u budetu koji usvajaju skuptine jedinica lokalne samouprave. Zakon predvia da e ova sredstva biti srazmjerna nadlenostima jedinica lokalne samouprave koje su utvrene zakonom, a ako im budu dodijeljene nove nadlenosti, bie predviena dodatna finansijska sredstva potrebna za vrenje tih nadlenosti. Zakonom su izriito utvreni prihodi jedinica lokalne samouprave: (1) lokalni porezi; (2) lokalne takse; (3) lokalne naknade; (4) prihodi od imovine; (5) prihodi od samodoprinosa; (6) prihodi od kazni izreenih u prekrajnom postupku, utvrenih aktima optine; (7) ostali prihodi utvreni zakonom.937 Budui da se jedinice lokalne samouprave razlikuju u pogledu stepena razvijenosti, Zakon predvia mogunost raspodjele sredstava izmeu Republike i jedinica lokalne samouprave. Narodna skuptina RS utvruje kriterije na osnovu kojih se vri preraspodjela ovih sredstava. Na osnovu kriterija koje
936 lan 45 Zakona. 937 lan 65 Zakona.

Goran Markovi

439

Ustav Republike Srpske

utvrdi Narodna skuptina, Vlada RS klasifikuje optine u etiri grupe: razvijene, srednje razvijene, nerazvijene i izrazito nerazvijene. Republika se posebno stara o pomoi nerazvijenim i izrazito nerazvijenim optinama.

8.5. Akti organa jedinica lokalne samouprave

Zakon pravi razliku izmeu akata skuptine i naelnika jedinice lokalne samouprave. Najvaniji akti su statut, poslovnik i odluke. Osim njih, skuptina ili naelnik donose i druge akte pravilnike, zakljuke, naredbe, uputstva, rjeenja, preporuke i rezolucije. Statut je osnovni pravni akt jedinice lokalne samouprave. Njime se ureuju poslovi jedinice lokalne samouprave, organizacija vlasti, akti, imovina i finansiranje, uee graana u vrenju lokalne samouprave, te druga pitanja bitna za funkcionisanje jedinice lokalne samouprave. Graani mogu predlagati donoenje statuta i drugih akata iz nadlenosti skuptine jedinice lokalne samouprave, tako to e 10 % ili najmanje 1.000 biraa svojim potpisom podrati prijedlog. Najmanje 20 % ili 1.500 biraa moe predloiti donoenje novog, ili izmjene vaeeg statuta jedinice lokalne samouprave.

8.6. Kontrola rada jedinica lokalne samouprave

Ministarstvo uprave i lokalne samouprave RS vri kontrolu rada jedinica lokalne samouprave. Ova kontrola u Zakonu je oznaena kao administrativni nadzor i pod njom se podrazumijeva samo kontrola zakonitosti akata organa jedinice lokalne samouprave. Ogranieni obim i sadraj kontrole treba da obezbijede samostalnost jedinica lokalne samouprave u obavljanju poslova koji su, prema zakonu, u njihovoj nadlenosti, bez mijeanja republikih organa. iri obim kontrole je predvien Zakonom za poslove koje jedinica lokalne samouprave obavlja u okviru prenesenih nadlenosti poto Republika vri kontrolu zakonitosti i ekspeditivnosti. To je opravdano, zato to se radi o poslovima koji su, inae, u nadlenosti Republike, pa ona ima pravo i dunost da se stara o njihovom blagovremenom i pravilnom izvravanju. Zakon odreuje krug subjekata koji mogu zahtijevati od Ministarstva kontrolu zakonitosti spornih akata. Skuptina jedinice lokalne samouprave moe zahtijevati kontrolu zakonitosti akata naelnika i obrnuto. Pravna i fizika lica koja smatraju da su njihovo pravo ili interes povrijeeni spornim aktom mogu traiti kontrolu njegove zakonitosti. Ministarstvo e traiti od donosioca spornog akta da ga izmijeni, ukine ili poniti, a ako ovaj ne postupi tako, ono e ga osporiti pred nadlenim sudom u roku koji je odreen Zakonom. Ovlaenja Republike su ira u vrenju nadzora nad ekspeditivnou akata koje jedinica lokalne samouprave donese vrei prenesene poslove. Ako njen organ ne izmijeni, ukine ili poniti akt za koji nadleni republiki organ smatra da nije donesen u skladu sa principom ekspeditivnosti, taj organ e imati pravo da usvoji akt umjesto organa jedinice lokalne samouprave.

440

Goran Markovi

Lokalna samouprava u RS

Ako organi jedinica lokalne samouprave ne vre svoje nadlenosti due vremena i time ugroavaju prava graana, Ministarstvo e izrei upozorenje, a moe podnijeti i tubu nadlenom sudu, koji e potom izrei privremene mjere radi izvravanja nadlenosti organa jedinica lokalne samouprave.938

8.7. Neposredno uee graana u vrenju vlasti

Zakon posveuje posebnu glavu neposrednom ueu graana u lokalnoj samoupravi, navodei sedam oblika neposredne demokratije na lokalnom nivou: referendum, graanska inicijativa, zbor graana, mjesna zajednica, paneli graana, eme prijedloga, sati graana i drugi oblici koji nisu zabranjeni zakonom (lan 99). Zbor graana moe sazvati naelnik optine, odnosno gradonaelnik, predsjednik skuptine optine, odnosno grada, predsjednik savjeta mjesne zajednice samoinicijativno ili na zahtjev najmanje 50 biraa i svaki odbornik koji ima prebivalite na podruju mjesne zajednice. Graani putem inicijative predlau donoenje ili izmjenu statuta, donoenje ili izmjenu akta kojim se ureuju pitanja u okviru samostalnih poslova, odnosno raspisivanje optinskog referenduma. Skuptina je duna da raspravlja o inicijativi i o svojim zakljucima obavijesti njene podnosioce. Da bi inicijativa bila razmatrana, mora je podrati izmeu 5 i 7 %, odnosno izmeu 500 i 700 biraa. Podruje optine moe biti podijeljeno na mjesne zajednice, mada njihovo obrazovanje nije zakonska obaveza. Mjesna zajednica e biti obrazovana odlukom skuptine jedinice lokalne samouprave, na zahtjev zbora graana. Mjesnom zajednicom rukovodi savjet koji moe imati do 11 lanova i koji biraju graani na zboru. Uestalost i kvalitet neposrednog uea graana u lokalnoj samoupravi zavisie od vie inilaca: zainteresovanosti graana da neposredno odluuju o odreenim pitanjima, ili utiu na donoenje odluka; stava lokalnih politikih elita o ueu graana u lokalnoj samoupravi; obavijetenosti graana o pitanjima koja su od interesa za njih; praktine ostvarivosti neposredne demokratije na lokalnom nivou. Dosadanja praksa nije bila bogata primjerima neposrednog uea graana u lokalnoj samoupravi uprkos tome to je Zakon predvidio njene brojne oblike.

8.8. Zatita prava na lokalnu samoupravu

Zakon o lokalnoj samoupravi predvia da e zatita prava na lokalnu samoupravu biti ostvarena u postupku pred nadlenim sudom. Organi jedinica lokalne samouprave imaju pravo da pokrenu postupak za ocjenu ustavnosti, odnosno zakonitosti zakona i drugih akata kojima se, prema njihovom miljenju, povreuju prava jedinica lokalne samouprave.
938 l. 83-91 Zakona.

Goran Markovi

441

Ustav Republike Srpske

Organ jedinice lokalne samouprave moe se obratiti nadlenom sudu i ako smatra da je radnjom, optim ili pojedinanim aktom dravnog organa povrijeeno pravo jedinice lokalne samouprave. Ako nadleni sud ocijeni da se spornim aktom povreuje pravo na lokalnu samoupravu, moe ga ponititi, a moe zabraniti dravnom organu da dalje preduzima spornu radnju.939 Ne treba zaboraviti i nadlenost Ustavnog suda RS da odluuje o sukobu nadlenosti izmeu organa Republike, grada i optine, ime, takoe, moe tititi prava jedinica lokalne samouprave.
Primjer pitanja za provjeru znanja: Koji pravni akti sadre pravni osnov za postojanje lokalne samouprave u RS? Definiite optinu kao jedinicu lokalne samouprave. Objasnite podjelu na samostalne i povjerene poslove u nadlenosti optine. Navedite organe optine kao jedinice lokalne samouprave i objasnite nain njihovog izbora. Ko su funkcioneri optine? Koji su osnovni zadaci optinske administrativne slube? Kojim pravnim aktom se uspostavlja grad kao jedinica lokalne samouprave? Nabrojte prihode jedinica lokalne samouprave. Kako graani mogu neposredno uestvovati u donoenju akata iz nadlenosti jedinica lokalne samouprave? Kad Republika vri kontrolu zakonitosti, a kad kontrolu zakonitosti i ekspeditivnosti akata jedinica lokalne samouprave? Nabrojte oblike neposredne demokratije na lokalnom nivou.

939 l. 96-97 Zakona.

442

Goran Markovi

Ustav Bosne i Hercegovine

PREAMBULA Oslanjajui se na potovanje ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti, Posveeni miru, pravdi, toleranciji i pomirenju, Ubijeeni da demokratski organi vlasti i pravine procedure najbolje stvaraju miroljubive odnose unutar pluralistikog drutva, U elji da podstaknu opte blagostanje i ekonomski razvoj kroz zatitu privatnog vlasnitva i unapreenje trine privrede, Voeni ciljevima i naelima Povelje Ujedinjenih naroda, Opredijeljeni za suverenitet, teritorijalni integritet i politiku nezavisnost Bosne i Hercegovine u skladu sa meunarodnim pravom, Odluni da osiguraju puno potovanje meunarodnog humanitarnog prava, Inspirisani Univerzalnom Deklaracijom o ljudskim pravima, Meunarodnim paktovima o graanskim i politikim pravima, odnosno o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, i Deklaracijom o pravima lica koja pripadaju nacionalnim ili etnikim, vjerskim i jezikim manjinama, kao i drugim instrumentima ljudskih prava, Podsjeajui se na Osnovna naela usaglaena u enevi 8. 9. 1995. godine i u Njujorku 26. 9. 1995. godine, Bonjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (u zajednici s ostalima), i graani Bosne i Hercegovine ovim utvruju Ustav Bosne i Hercegovine: lan I Bosna i Hercegovina 1. Kontinuitet Republika Bosna i Hercegovina, ije je zvanino ime od sada Bosna i Hercegovina, nastavlja svoje pravno postojanje po meunarodnom pravu kao drava, sa unutranjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojeim meunarodno priznatim granicama. Ona ostaje drava lanica Ujedinjenih naroda i moe kao Bosna i Hercegovina zadrati lanstvo ili zatraiti prijem u organizacijama unutar sistema Ujedinjenih naroda, kao i u drugim meunarodnim organizacijama. 2. Demokratska naela Bosna i Hercegovina je demokratska drava koja funkcionie u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora. 3. Sastav Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske (u daljem tekstu entiteti).

443

Ustav Bosne i Hercegovine

4. Kretanje roba, usluga, kapitala i lica Postoji sloboda kretanja irom Bosne i Hercegovine. Bosna i Hercegovina i entiteti nee ometati punu slobodu kretanja, lica, roba, usluga i kapitala irom Bosne i Hercegovine. Nijedan entitet nee provoditi bilo kakvu kontrolu na granici izmeu entiteta. 5. Glavni grad Glavni grad Bosne i Hercegovine je Sarajevo. 6. Simboli Bosna i Hercegovina e imati one simbole koje svojom odlukom odredi Parlamentarna skuptina i potvrdi Predsjednitvo. 7. Dravljanstvo Postoji dravljanstvo Bosne i Hercegovine, koje regulie Parlamentarna skuptina, i dravljanstvo svakog entiteta koje reguliu sami entiteti, pod uslovom da: a) Svi dravljani bilo kojeg entiteta su, samim tim, dravljani Bosne i Hercegovine. b) Nijedno lice ne moe biti arbitrarno lieno dravljanstva Bosne i Hercegovine, ili dravljanstva entiteta, ili na drugi nain ostavljeno bez dravljanstva. Niko ne moe biti lien dravljanstva Bosne i Hercegovine, ili entiteta, po bilo kojem osnovu kao to je pol, rasa, boja, jezik, vjera, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, roenje ili bilo koji drugi status. c) Sva lica koja su bila dravljani Republike Bosne i Hercegovine, neposredno prije stupanja na snagu ovog Ustava, su dravljani Bosne i Hercegovine. Dravljanstvo lica koja su naturalizovana poslije 6.4.1992. godine, a prije stupanja na snagu ovog Ustava, regulisae Parlamentarna skuptina. d) Dravljani Bosne i Hercegovine mogu imati dravljanstvo druge drave, pod uslovom da postoji bilateralni ugovor izmeu Bosne i Hercegovine i te drave kojim se to pitanje ureuje, a koji je odobrila Parlamentarna skuptina u skladu sa lanom IV, stav 4, taka (d). Lica sa dvojnim dravljanstvom mogu glasati u Bosni i Hercegovini i u entitetima samo ako je Bosna i Hercegovina drava njihovog prebivalita. e) Dravljanin Bosne i Hercegovine u inostranstvu uiva zatitu Bosne i Hercegovine. Svaki entitet moe izdavati pasoe Bosne i Hercegovine svojim dravljanima, na nain kako je to regulisala Parlamentarna skuptina. Bosna i Hercegovina moe izdavati pasoe onim dravljanima kojima paso nije izdat od strane entiteta. Uspostavie se centralni registar svih pasoa izdatih od strane entiteta i od strane Bosne i Hercegovine.

444

Ustav Bosne i Hercegovine

lan II Ljudska prava i osnovne slobode 1. Ljudska prava Bosna i Hercegovina i oba entiteta e osigurati najvii nivo meunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda. U tu svrhu postoji Komisija za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu, kao to je predvieno u Aneksu 6 Opteg okvirnog sporazuma. 2. Meunarodni standardi Prava i slobode predvieni u Evropskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima. 3. Katalog prava Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uivaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog lana, to ukljuuje: a) Pravo na ivot. b) Pravo lica da ne bude podvrgnuto muenju niti neovjenom ili poniavajuem tretmanu ili kazni. c) Pravo lica da ne bude drano u ropstvu ili potinjenosti, ili na prisilnom ili obaveznom radu. d) Pravo na linu slobodu i sigurnost. e) Pravo na pravino sasluanje u graanskim i krivinim stvarima i druga prava u vezi sa krivinim postupkom. f) Pravo na privatni i porodini ivot, dom i prepisku. g) Slobodu misli, savjesti i vjere. h) Slobodu izraavanja. i) Slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruivanja s drugima. j) Pravo na brak i zasnivanje porodice; k) Pravo na imovinu. l) Pravo na obrazovanje. m) Pravo na slobodu kretanja i prebivalita. 4. Nediskriminacija Uivanje prava i sloboda, predvienih u ovom lanu ili u meunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao to je pol, rasa, boja, jezik, vjera, politiko i drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, roenje ili drugi status.

445

Ustav Bosne i Hercegovine

5. Izbjeglice i raseljena lica Sve izbjeglice i raseljena lica imaju pravo da se slobodno vrate u svoje domove. Oni imaju pravo, u skladu s Aneksom 7 Opteg okvirnog sporazuma, da im se vrati imovina koje su bili lieni za vrijeme neprijateljstava od 1991. i da dobiju kompenzaciju za svu takvu imovinu, koja im ne moe biti vraena. Sve obaveze ili izjave u vezi sa takvom imovinom, koje su date pod prisilom, nitave su. 6. Implementacija Bosna i Hercegovina, i svi sudovi, ustanove, organi vlasti, te organi kojima posredno rukovode entiteti ili koji djeluju unutar entiteta podvrgnuti su, odnosno primjenjuju ljudska prava i osnovne slobode na koje je ukazano u stavu 2. 7. Meunarodni sporazumi Bosna i Hercegovina e ostati ili postati strana ugovornica meunarodnih sporazuma pobrojanih u Aneksu I ovog Ustava. 8. Saradnja Svi nadleni organi vlasti u Bosni i Hercegovini e saraivati sa, i obezbijediti neogranien pristup: svim meunarodnim posmatrakim mehanizmima ljudskih prava koji se uspostave za Bosnu i Hercegovinu; nadzornim tijelima koja se uspostave bilo kojim meunarodnim sporazumom navedenim u Aneksu I ovog Ustava; Meunarodnom tribunalu za bivu Jugoslaviju (a naroito e se pridravati naredbi koje su izdate po lanu 29. Statuta Tribunala); i bilo kojoj drugoj organizaciji ovlatenoj od strane Vijea sigurnosti Ujedinjenih naroda sa mandatom koji se tie ljudskih prava ili humanitarnog prava. lan III Nadlenosti i odnosi izmeu institucija Bosne i Hercegovine i entiteta 1. Nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine Sljedea pitanja su u nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine: a) Vanjska politika. b) Vanjskotrgovinska politika. c) Carinska politika. d) Monetarna politika, kao to je predvieno lanom VII. e) Finansiranje institucija i meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. f) Politika i regulisanje pitanja imigracije, izbjeglica i azila. g) Provoenje meunarodnih i meuentitetskih krivinopravnih propisa, ukljuujui i odnose sa Interpolom. h) Uspostavljanje i funkcionisanje zajednikih i meunarodnih komunikacijskih sredstava.

446

Ustav Bosne i Hercegovine

i) Regulisanje meuentitetskog transporta. j) Kontrola vazdunog saobraaja. 2. Nadlenosti entiteta a) Entiteti imaju pravo da uspostavljaju posebne paralelne odnose sa susjednim dravama, u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. b) Svaki entitet e pruiti svu potrebnu pomo vladi Bosne i Hercegovine kako bi joj se omoguilo da ispotuje meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine, s tim da e finansijske obaveze u koje je uao jedan entitet bez saglasnosti drugog, a prije izbora Parlamentarne skuptine i Predsjednitva Bosne i Hercegovine, ostati obaveza tog entiteta osim ukoliko je ta obaveza neophodna za nastavak lanstva Bosne i Hercegovine u nekoj meunarodnoj organizaciji. c) Entiteti e ispuniti sve uslove za pravnu sigurnost i zatitu lica pod svojom jurisdikcijom, odravanjem civilnih ustanova za primjenu pravnih propisa, koje e funkcionisati u skladu sa meunarodno priznatim standardima uz potovanje meunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda, iz lana II ovog Ustava, i poduzimanjem ostalih odgovarajuih mjera. d) Svaki entitet moe takoer sklapati sporazume sa dravama i meunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skuptine. Parlamentarna skuptina moe zakonom predvidjeti da za odreene vrste sporazuma takva saglasnost nije potrebna. 3. Pravni poredak i nadlenosti institucija a) Sve vladine funkcije i ovlatenja koja nisu ovim Ustavom izriito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima. b) Entiteti i sve njihove administativne jedinice e se u potpunosti pridravati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opta naela meunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta. 4. Koordinacija Predsjednitvo moe odluiti da podstakne meuentitetsku koordinaciju u stvarima koje se ne nalaze u okviru nadlenosti Bosne i Hercegovine predvienim ovim Ustavom, izuzev ako se u konkretnom sluaju jedan entitet tome usprotivi. 5. Dodatne nadlenosti a) Bosna i Hercegovina e preuzeti nadlenost u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; stvarima koje su predviene u Aneksima 5-8 Opteg okvirnog sporazuma; ili koje su potrebne za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, u skladu sa podjelom nadlenosti meu institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vrenje ovih nadlenosti.

447

Ustav Bosne i Hercegovine

b) U periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu ovoga Ustava, entiteti e poeti pregovore s ciljem ukljuivanja i drugih pitanja u nadlenost institucija Bosne i Hercegovine, ukljuujui koritenje izvora energije, i zajednike privredne projekte. lan IV Parlamentarna skuptina Parlamentarna skuptina ima dva doma: Dom naroda i Predstavniki dom. 1. Dom naroda Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dvije treine iz Federacije (ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz Republike Srpske (pet Srba). a) Nominovane hrvatske, odnosno bonjake delegate iz Federacije biraju hrvatski odnosno bonjaki delegati u Domu naroda Federacije. Delegate iz Republike Srpske bira Narodna skuptina Republike Srpske. b) Devet lanova Doma naroda sainjava kvorum, pod uslovom da su prisutna najmanje tri bonjaka, tri hrvatska i tri srpska delegata. 2. Predstavniki dom Predstavniki dom sastoji se od 42 lana, od kojih se dvije treine biraju sa teritorije Federacije, a jedna treina sa teritorije Republike Srpske. a) lanovi Predstavnikog doma biraju se neposredno iz svog entiteta, u skladu sa izbornim zakonom kojeg e donijeti Parlamentarna skuptina. Meutim, prvi izbori e biti odrani u skladu sa Aneksom 3. Opteg okvirnog sporazuma. b) Veina svih lanova izabranih u Predstavniki dom sainjava kvorum. 3. Procedura a) I jedan i drugi dom e biti sazvani u Sarajevu, najkasnije 30 dana nakon njihovog izbora. b) Svaki dom e veinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu i izabrati meu svojim lanovima jednog Srbina, jednog Bonjaka i jednog Hrvata za predsjedavajueg i zamjenike predsjedavajueg, s tim da e mjesto predsjedavajueg rotirati izmeu ova tri lica. c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od strane oba doma. d) Sve odluke u oba doma donose se veinom glasova onih koji su prisutni i glasaju. Delegati i lanovi e ulagati najvee napore kako bi veina ukljuivala najmanje jednu treinu glasova delegata ili lanova sa teritorije svakog entiteta. Ukoliko veina ne ukljuuje jednu treinu glasova delegata ili lanova sa teritorije svakog entiteta, predsjedavajui i njegovi zamjenici e, radei kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke e se donijeti veinom onih koji su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi protiv ne ukljuuju dvije treine, ili vie, delegata ili lanova izabranih iz svakog entiteta.

448

Ustav Bosne i Hercegovine

e) Predloena odluka Parlamentarne skuptine moe biti proglaena destruktivnom po vitalni interes bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda veinom glasova iz redova bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata izabranih u skladu sa stavom 1, taka (a). Za donoenje takve odluke bie potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od strane veine bonjakih, veine hrvatskih i veine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju. f) Kada veina bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata stavi primjedbu na pozivanje na taku (e), predsjedavajui Doma naroda e odmah sazvati Zajedniku komisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata, u cilju razrjeenja tog pitanja. Ukoliko to Komisija ne uspije u roku od pet dana, predmet se upuuje Ustavnom sudu koji e po hitnom postupku preispitati proceduralnu ispravnost sluaja. g) Dom naroda se moe raspustiti odlukom Predsjednitva ili samog Doma, pod uslovom da je odluka Doma o rasputanju donijeta veinom koja ukljuuje veinu delegata iz reda najmanje dva naroda, bonjakog, hrvatskog ili srpskog. Dom naroda koji je izabran u prvim izborima poslije stupanja na snagu ovog Ustava ne moe biti rasputen. h) Odluke Parlamentarne skuptine nee stupiti na snagu prije nego to budu objavljene. i) Kompletni zapisnici sa rasprava u oba doma bie objavljivani, a njihove sjednice e, osim u izuzetnim situacijama u skladu sa poslovnikom, biti javne. j) Delegati i lanovi ne mogu biti pozivani na krivinu ili graansku odgovornost u pogledu bilo kojeg ina izvrenog u okviru dunosti u Parlamentarnoj skuptini. 4. Ovlatenja Parlamentarna skuptina je nadlena za: a) Donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje funkcija Skuptine po ovom Ustavu. b) Odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine. c) Odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine. d) Odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora. e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dunosti, ili koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta. lan V Predsjednitvo Predsjednitvo Bosne i Hercegovine se sastoji od tri lana: jednog Bonjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno sa teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira neposredno sa teritorije Republike Srpske.

449

Ustav Bosne i Hercegovine

1. Izbor i trajanje mandata a) lanovi Predsjednitva biraju se neposredno u svakom entitetu (tako da svaki glasa glasa za popunjavanje jednog mjesta u Predsjednitvu), u skladu sa izbornim zakonom kojeg donosi Parlamentarna skuptina. Meutim, prvi izbori e se odrati u skladu sa Aneksom 3. Opteg okvirnog sporazuma. Bilo koje upranjeno mjesto u Predsjednitvu e biti popunjeno od strane odgovarajueg entiteta, u skladu sa zakonom koji e donijeti Parlamentarna skuptina. b) Mandat lanova Predsjednitva koji su izabrani na prvim izborima traje dvije godine; mandat lanova izabranih nakon toga e biti etiri godine. lanovi Predsjednitva mogu biti birani jo jedan uzastopni mandat, a nakon toga nemaju pravo izbora u Predsjednitvo prije isteka etvorogodinjeg roka. 2. Procedura a) Predsjednitvo e usvojiti svoj poslovnik o radu koji e predvidjeti adekvatan vremenski rok za najavu sjednica Predsjednitva. b) lanovi Predsjednitva e izmeu sebe imenovati jednog lana za predsjedavajueg. U prvom mandatu Predsjednitva, predsjedavajui e biti onaj lan koji je dobio najvei broj glasova. Poslije toga, nain izbora predsjedavajueg, rotacijom ili na drugi nain, odredie Parlamentarna skuptina u skladu sa lanom IV, stav 3. c) Predsjednitvo e nastojati da usvoji sve odluke Predsjednitva tj. one koje se tiu pitanja koja proizilaze iz lana V (3), take (a) do (e) putem konsenzusa. Takve odluke mogu, pod uslovima iz take (d) ovog stava, usvojiti dva lana ukoliko svi pokuaji da se dostigne konsenzus ne uspiju. d) lan Predsjednitva koji se ne slae sa odlukom, moe odluku Predsjednitva proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta za teritoriju sa koje je izabran, pod uslovom da to uini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takva odluka e biti odmah upuena Narodnoj skuptini Republike Srpske, ukoliko je tu izjavu dao lan sa te teritorije; bonjakim delegatima u Domu naroda Federacije, ukoliko je takvu izjavu dao bonjaki lan; ili hrvatskim delegatima u istom tijelu, ukoliko je tu izjavu dao hrvatski lan. Ukoliko takav proglas bude potvren dvotreinskom veinom glasova u roku od 10 dana po upuivanju, osporavana odluka Predsjednitva nee imati uinka. 3. Ovlatenja Predsjednitvo je nadleno za: a) Voenje vanjske politike Bosne i Hercegovine. b) Imenovanje ambasadora i drugih meunarodnih predstavnika Bosne i Hercegovine, od kojih najvie dvije treine mogu biti odabrani sa teritorije Federacije. c) Predstavljanje Bosne i Hercegovine u meunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traenje lanstva u onim meunarodnim organizacijama i institucijama u kojima Bosna i Hercegovina nije lan.

450

Ustav Bosne i Hercegovine

d) Voenje pregovora za zakljuenje meunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz suglasnost Parlamentarne skuptine, ratifikovanje takvih ugovora. e) Izvravanje odluka Parlamentarne skuptine. f) Predlaganje godinjeg budeta Parlamentarnoj skuptini, uz preporuku Vijea ministara. g) Podnoenje izvjetaja o rashodima Predsjednitva Parlamentarnoj skuptini na njen zahtjev, ali najmanje jedanput godinje. h) Koordinaciju, prema potrebi, sa meunarodnim i nevladinim organizacijama u Bosni i Hercegovini. i) Vrenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dunosti, koje mu prenese Parlamentarna skuptina, ili na koje pristanu entiteti. 4. Vijee ministara Predsjednitvo e imenovati predsjedavajueg Vijea ministara koji e preuzeti dunost po odobrenju Predstavnikog doma. Predsjedavajui e imenovati ministra vanjskih poslova, ministra vanjske trgovine i druge ministre po potrebi, a koji e preuzeti dunost po odobrenju Predstavnikog doma. a) Predsjedavajui i ministri zajedno sainjavaju Vijee ministara i odgovorni su za provoenje politike i odluka Bosne i Hercegovine u oblastima kako je naznaeno u stavovima 1, 4 i 5 lana III, o emu podnose izvjetaj Parlamentarnoj skuptini (ukljuujui, najmanje jedanput godinje, izvjetaj o rashodima Bosne i Hercegovine). b) Najvie dvije treine svih ministara mogu biti imenovani sa teritorije Federacije. Predsjedavajui e, takoer, imenovati zamjenike ministara (koji nee biti iz istog konstitutivnog naroda kao i njihovi ministri), koji e preuzeti dunost nakon odobrenja Predstavnikog doma. c) Vijee ministara e podnijeti ostavku ukoliko mu Parlamentarna skuptina izglasa nepovjerenje. 5. Stalni komitet a) Svaki lan Predsjednitva e, po slubenoj dunosti, vriti funkciju civilnog zapovjednika oruanih snaga. Nijedan entitet nee prijetiti silom niti upotrebljavati silu protiv drugog entiteta i ni pod kakvim okolnostima oruane snage jednog entiteta ne smiju ui niti boraviti na teritoriji drugog entiteta bez saglasnosti njegove vlade i Predsjednitva Bosne i Hercegovine. Sve oruane snage u Bosni i Hercegovini e funkcionisati u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. b) lanovi Predsjednitva e izabrati Stalni komitet za vojna pitanja koji e koordinirati aktivnosti oruanih snaga u Bosni i Hercegovini. lanovi Predsjednitva ujedno su i lanovi Stalnog komiteta.

451

Ustav Bosne i Hercegovine

lan VI Ustavni sud 1. Sastav Ustavni sud Bosne i Hercegovine sastoji se od devet lanova. a) etiri lana bira Predstavniki dom Federacije, a dva lana Skuptina Republike Srpske. Preostala tri lana bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava nakon konsultacija sa Predsjednitvom. b) Sudije e biti istaknuti pravnici visokog moralnog ugleda. Svako ko udovoljava takvoj kvalifikaciji i ima pravo glasa moe biti imenovan za sudiju Ustavnog suda. Sudije koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava ne mogu biti dravljani Bosne i Hercegovine ili bilo koje susjedne drave. c) Mandat sudija imenovanih u prvome sazivu bie pet godina, izuzev ako podnesu ostavku ili budu s razlogom razrijeeni na osnovu konsenzusa ostalih sudija. Sudije koje su imenovani u prvome sazivu ne mogu biti reimenovani. Sudije koje e biti imenovani nakon prvog saziva sluie do navrenih 70 godina ivota, izuzev ako podnesu ostavku ili budu s razlogom razrijeeni na osnovu konsenzusa ostalih sudija. d) Za imenovanja koja se budu vrila nakon isteka perioda od pet godina od prvih imenovanja, Parlamentarna skuptina moe zakonom predvidjeti drugaiji nain izbora troje sudija koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava. 2. Procedure a) Veina svih lanova suda sainjava kvorum. b) Sud e, veinom glasova svih lanova, usvojiti svoja pravila o radu. Sud e voditi javne rasprave, a svoje odluke e javno obrazlagati i objavljivati. 3. Jurisdikcija Ustavni sud e podravati ovaj Ustav. a) Ustavni sud je jedini nadlean da odluuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu izmeu dva entiteta, ili izmeu Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te izmeu institucija Bosne i Hercegovine, ukljuujui ali ne ograniavajui se na to pitanje: - Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom dravom u skladu sa ovim Ustavom, ukljuujui i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine. - Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom. Sporove moe pokrenuti lan Predsjednitva, predsjedavajui Vijea ministara, predsjedavajui, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skuptine; jedna etvrtina lanova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skuptine, ili jedna etvrtina lanova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

452

Ustav Bosne i Hercegovine

b) Ustavni sud takoer ima apelacionu nadlenost u pitanjima koja su sadrana u ovom Ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini. c) Ustavni sud je nadlean u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o ijem vaenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domaaja nekog opteg pravila meunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda. 4. Brko Distrikt Bosne i Hercegovine Brko Distrikt Bosne i Hercegovine, koji postoji pod suverenitetom Bosne i Hercegovine i spada pod nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine onako kako te nadlenosti proizilaze iz ovog ustava, ija je teritorija u zajednikoj svojini (kondominiju) entiteta, jedinica je lokalne samouprave s vlastitim institucijama, zakonima i propisima i s ovlatenjima i statusom konano propisanim odlukama Arbitranog tribunala za spor u vezi s meuentitetskom linijom razgranienja u oblasti Brkog. Odnos izmeu Brko Distrikta Bosne i Hercegovine i institucija Bosne i Hercegovine i entiteta moe se dalje urediti zakonom koji donosi Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine. Ustavni sud Bosne i Hercegovine nadlean je da odluuje o bilo kakvom sporu u vezi sa zatitom utvrenog statusa i ovlatenja Brko Distrikta Bosne i Hercegovine koji se moe javiti izmeu jednog ili vie entiteta i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine ili izmeu Bosne i Hercegovine i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine po ovom ustavu i odlukama Arbitranog tribunala. Svaki takav spor takoer moe pokrenuti veina poslanika u Skuptini Brko Distrikta Bosne i Hercegovine koja ukljuuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda. 5. Odluke Odluke Ustavnog suda su konane i obavezujue. lan VII Centralna banka Centralna banka Bosne i Hercegovine je jedina ovlatena institucija za tampanje novca i monetarnu politiku na cijelom podruju Bosne i Hercegovine. 1. Nadlenosti Centralne banke odredie Parlamentarna skuptina. Meutim, u periodu od est godina od stupanja na snagu ovog Ustava, Centralna banka nee moi davati kredite tampanjem novca, niti funkcionisati kao valutna komisija; nakon tog perioda Parlamentarna skuptina moe tu nadlenost dati Centralnoj banci. 2. Prvi Upravni odbor Centralne banke e se sastojati od Guvernera kojega imenuje Meunarodni monetarni fond, nakon konsultacija sa Predsjednitvom, i tri lana koja imenuje Predsjednitvo, od kojih su dva iz Federacije (jedan Bonjak i jedan Hrvat, koji e dijeliti jedan glas) i jedan iz Republike Srpske

453

Ustav Bosne i Hercegovine

- svi sa mandatom od 6 godina. Guverner, koji nee biti dravljanin Bosne i Hercegovine niti bilo koje susjedne drave, moe imati odluujui glas u sluaju nerijeenog ishoda glasanja. 3. Nakon tog perioda, Upravni odbor Centralne banke Bosne i Hercegovine e se sastojati od pet lica koja imenuje Predsjednitvo na period od 6 godina. Odbor e meu svojim lanovima imenovati Guvernera na period od 6 godina. lan VIII Finansije 1. Parlamentarna skuptina e svake godine, na prijedlog Predsjednitva, usvojiti budet kojim se finansiraju trokovi potrebni za izvravanje nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine i meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. 2. Ukoliko se takav budet ne usvoji blagovremeno, budet za prethodnu godinu e biti koriten na privremenoj osnovi. 3. Federacija e obezbijediti dvije treine, a Republika Srpska jednu treinu prihoda koji su potrebni za budet, osim ako se prihodi ne prikupljaju na nain kako je utvrdila Parlamentarna skuptina. lan IX Opte odredbe 1. Nijedno lice koje se nalazi na izdravanju kazne, izreene presudom Meunarodnog tribunala za bivu Jugoslaviju, i niti jedna osoba koja je pod optunicom Tribunala a koja se nije povinovala naredbi da se pojavi pred Tribunalom, ne moe biti kandidat ili imati bilo koju neimenovanu, izbornu ili drugu javnu funkciju na teritoriji Bosne i Hercegovine. 2. Naknada za lica koja obavljaju funkcije u institucijama Bosne i Hercegovine ne moe biti umanjena za vrijeme trajanja mandata nosioca funkcije. 3. Funkcioneri imenovani na poloaje u institucijama Bosne i Hercegovine, u pravilu, odraavaju sastav naroda Bosne i Hercegovine. lan X Izmjene i dopune 1. Amandmanska procedura Ovaj Ustav moe biti mijenjan i dopunjavan odlukom Parlamentarne skuptine, koja ukljuuje dvotreinsku veinu prisutnih i koji su glasali u Predstavnikom domu. 2. Ljudska prava i osnovne slobode Nijednim amandmanom na ovaj Ustav ne moe se eliminisati, niti umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz lana II ovog Ustava, niti izmijeniti ova odredba.

454

Ustav Bosne i Hercegovine

lan XI Prelazne odredbe Prelazne odredbe u vezi sa javnim funkcijama, vaenjem zakona i drugim pitanjima izloene su u Aneksu II ovog Ustava. lan XII Stupanje na snagu 1. Ustav e stupiti na snagu po potpisivanju Opteg okvirnog sporazuma kao ustavni akt, kojim se amandmanski zamjenjuje i stavlja van snage Ustav Republike Bosne i Hercegovine. 2. U roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog Ustava, entiteti e amandmanskim postupkom izmijeniti svoje ustave da bi se osigurala saglasnost sa ovim Ustavom u skladu sa lanom III, stav 3, taka (b). Aneks I Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji e se primjenjivati u Bosni i Hercegovini 1. Konvencija o spreavanju i kanjavanju zloina genocida (1948) 2. enevske konvencije I-IV o zatiti rtava rata (1949) i Dopunski protokoli I-II (1977) 3. Konvencija koja se odnosi na status izbjeglica (1951) i Protokol (1966) 4. Konvencija o dravljanstvu udatih ena (1957) 5. Konvencija o smanjenju broja lica bez dravljanstva (1961) 6. Meunarodna konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1965) 7. Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima (1966) i Opcioni protokoli (1966 i 1989) 8. Meunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966) 9. Konvencija o uklanjanju svih oblika diskriminacije u odnosu na ene (1979) 10. Konvencija protiv muenja i drugih surovih, nehumanih ili poniavajuih tretmana ili kanjavanja (1984) 11. Evropska konvencija o spreavanju muenja, nehumanog ili poniavajueg tretmana ili kanjavanja (1987) 12. Konvencija o pravima djeteta (1989) 13. Meunarodna konvencija o zatiti prava svih radnika-migranata i lanova njihovih porodica (1990) 14. Evropska povelja za regionalne jezike i jezike manjina (1992) 15. Okvirna Konvencija za zatitu nacionalnih manjina (1994)

455

Ustav Bosne i Hercegovine

Aneks II Prelazne odredbe 1. Zajednika prelazna komisija a) Strane ovim ustanovljavaju Zajedniku prelaznu komisiju koja e biti ovlatena da raspravlja o praktinim pitanjima u vezi sa implementacijom Ustava Bosne i Hercegovine, Opteg okvirnog sporazuma i njegovih aneksa, i daje preporuke i prijedloge. b) Zajednika prelazna komisija se sastoji od etiri lica iz Federacije, tri iz Republike Srpske i jednog predstavnika Bosne i Hercegovine. c) Sastancima komisije predsjedava Visoki predstavnik ili lice koje on odredi. 2. Kontinuitet pravnih propisa Svi zakoni, propisi i sudski poslovnici, koji su na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine u trenutku kada Ustav stupi na snagu, ostae na snazi u onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom dok drugaije ne odredi nadleni organ vlasti Bosne i Hercegovine. 3. Pravni i administrativni postupci Svi postupci u sudovima ili organima uprave, koji su u toku na prostoru Bosne i Hercegovine u trenutku stupanja na snagu ovog Ustava, bie nastavljeni ili preneseni na druge sudove ili organe u Bosni i Hercegovini u skladu sa propisima kojima se ureuje nadlenost ovih institucija. 4. Dravni organi Dok ne budu zamijenjeni novim sporazumom ili zakonom, organi vlasti, institucije i druga tijela Bosne i Hercegovine e funkcionisati u skladu sa vaeim propisima. 5. Ugovori Svi ugovori koje je ratifikovala Republika Bosna i Hercegovina izmeu 1.1.1992. godine i stupanja na snagu ovog Ustava bie dati na uvid lanovima Predsjednitva u roku od 15 dana od njihovog stupanja na dunost; svaki ugovor koji ne bude dat na uvid bie proglaen ponitenim. U roku od 6 mjeseci poslije prvog zasjedanja Parlamentarne skuptine, na zahtjev bilo kojeg lana Predsjednitva, Parlamentarna skuptina e razmotriti da li da otkae bilo koji drugi ugovor.

Izjava u ime Republike Bosne i Hercegovine Republika Bosna i Hercegovina odobrava Ustav Bosne i Hercegovine u Aneksu IV Opteg okvirnog sporazuma. Muhamed airbegovi Za Republiku Bosnu i Hercegovinu

456

Ustav Bosne i Hercegovine

Izjava u ime Federacije Bosne i Hercegovine Federacija Bosne i Hercegovine u ime svojih konstitutivnih naroda i graana odobrava Ustav Bosne i Hercegovine u Aneksu IV Opteg okvirnog sporazuma. Kreimir Zubak Za Federaciju Bosne i Hercegovine Izjava u ime Republike Srpske Republika Srpska odobrava Ustav Bosne i Hercegovine u Aneksu IV Opteg okvirnog sporazuma. Nikola Koljevi Za Republiku Srpsku

457

Indeks kljunih rijei

A Acquis Communautaire 47 adekvatnost, princip 67, 116, 239, 311, 313 advokat-branilac 270 advokatska komora 297 advokatura 424 akcesorno pravo 310 aktivna legitimacija 225 Aneks DMS 20, 31, 39, 114 apelaciona nadlenost 205 apstraktna ocjena ustavnosti 20, 204 arogacija 372 autonomija --crkava i vjerskih zajednica 282 --Doma naroda PSBiH 175 --dravne uprave 374 --federalizam, i 82 --lokalne zajednice 158 --Predstavnikog doma PSBiH 178 --privatnopravna 302 --segmentovana 338 --teritorijalna 332 --ustavna 106, 340, 380 B Beka konvencija o pravu meunarodnih ugovora 20, 30 birako pravo 137 brana zajednica 273 Brko Distrikt 315 -- Konana odluka, 317 -- nastanak 315 -- Policija 326 -- pravosue 326 -- Skuptina 323 -- status 322 -- Statut 321 -- Supervizor 316, 318 -- vitalni nacionalni interes 324 -- Vlada 325 brak 292 C Centralna banka 195 Centralna izborna komisija 138, 148 check and balance 7, 72, 160, 336, 340, 376 closed-shop odredba 297 crkva 89, 278, 281, 282

D aktivna legitimacija 225, 229 dHondtov postupak (DOntov) 139, 343 demokratija -- ekonomska 392 -- konsenzualna 59, 183 --konsocijativna 59, 330-338, 361, 390, 411 -- neposredna 390-1 -- parlamentarna 129 -- participativna 392 -- polupredsjednika 129 -- posredna 61 -- predsjednika 129 -- predstavnika 59, 389 -- reprezentativna 128, 389 demokratska prava politikog djelovanja 219 demokratska prava uea 222 deportacija 259 diskriminacija -- akcesorno pravo, kao 310 -- autonomno znaenje 310 -- faktika (de facto) 314 -- formalna (de iure) 314 -- teorija etiri koraka 311 -- regionalni mehanizmi zabrane 308 dodatni (dopunski) protokoli 17 dodatne nadlenosti BiH 112 Dodatni sporazumi o ljudskim pravima 16 Dom naroda FBiH 341 -- broj mandata 344 -- etno-nacionalni federalni princip 341 -- pozicija delegata 344 -- sastav 341 Dom naroda PSBiH 175 -- autonomija 175 -- javnost rada 176 -- kandidovanje za delegate 63 -- klubovi naroda 176 -- Kolegij 176, 178 -- komisije 176 -- rasputanje 177, 185 drava -- pravde 73 -- ustava 65 -- zakona 65 dravljanstvo 103 dravna -- institucija 117

459

Indeks kljunih rijei -- sudska vlast 162 -- teritorija 101 -- vjera 281 derogacija 339 dravni simboli 104 dravnopravna optunica 357 dravnopravni kontinuitet BiH 32 dravno ureenje 76-7, 82, 85-6, 99-100, 173, 330, 387, 405 dualizam, teorija 36 E ekonomska -- demokratija 392 -- prava 399 -- slobode 93 kretanje kapitala 98 kretanje lica 96 kretanje roba 95 kretanje usluga 97 zajednike karakteristike 94 ekstradicija 245, 253, 259 entitet 106, 111, 121, 183, 191, 204, 332, 386 entitetska -- sudska vlast 163 -- teritorija 101 -- ustavi 106 -- veto 123-4, 353 -- glasanje 177 etniko predstavljanje 361 EU 42 EUFOR 53 EUPM 54 Evropska zajednica 42 Evropska zajednica uglja i elika 42 Evropska zajednica za atomsku energiju 42 F Facebook 142 federalizacija 84 federalizam 60, 82 -- etno-nacionalizam, i 330, 335 -- multietniki 335 federalni -- odnosi drava-entitet 133 -- organizacija 366 -- politiki sistem 83 -- princip 368 -- uprava 366 -- ureene drave 387 federativni sistem 335 finansijska kontrola 357 finansiranje politikih partija 147 formalno ustavno pravo 8, 20, 274 formalno zakonsko ovlatenje 235 forum externum 280 forum internum 278 Francuska revolucija 218 funkcionalna inkompatibilnost 73 funkcionalna podjela vlasti 107 funkcionalni imunitet 175, 355 funkcioneri 321, 409, 438 G glavni grad 104 grad 372 gradonaelnik 138, 321-6, 372-3 gradsko vijee 372 graani 89 graanska obaveza 264 graanska prava 103, 214, 215, 264 gramatiko tumaenje 25 granica 102 grb 105 grupna prava 216 guverner Centralne banke BiH 197 H habeas corpus 260 hijerarhijsko-normativna usklaenost 68 hijerarhijsko-normativni poloaj Ustava BiH 106 himna 105 horizontalna podjela vlasti 107, 340 I ilegalan ulazak 259 imovina 300 implied power 117, 173 imunitet -- drave 19 -- funkcionalni 175, 344 -- poslanika 149, 344, 405, 410 -- predsjednika 363 -- sudija 170, 172, 201, 357, 376 -- u postupku 264 -- vanfunkcionalni 344 individualna prava 216 individualna ustavna alba/tuba 341 indoktrinacija 285-287 inicijativa, zakonska 348 inkompatibilnost javne funkcije 346 internacionalizacija ljudskih prava 212 interpelacijsko pravo 356 iskljuive nadlenosti 109 istorija Ustava BiH 31 istorijsko tumaenje 25-28 izbori 36, 136 izbori i pravo glasa 63 izborna politika partija 148

460

Indeks kljunih rijei

izborne jedinice 343 izvoenje pred sud 259 izvori -- materijalnog ustavnog prava 12 -- formalnog ustavnog prava 14 -- ljudskih prava i sloboda 241 -- ustavnog prava 12 izvrenje odluka 210, 256 izvrna vlast u demokratiji 64 izvrni (naredbodavni) akt 37 J jasnoa i transparentnost prava 69 javna -- rasprava 206 -- uprava 155 -- interes 239 -- mjenje 140 javnopravne -- pozicije 302 -- kolski sistem 284 -- subjekti 229 jednako pravo glasa 138 jeziko tumaenje 25, 28, 360 K kanton 335 kantonalna -- vlada 371 -- ministar 371 -- sud 377 klasifikacija ljudskih prava 214 klauzula prednosti (eng. supremacy clause) 379 klauzula vjenosti 11 kleveta 287, 291 klub delegata konstitutivnih naroda i Ostalih 176, 412 klub zastupnika 347, 408 koalicije 343 kolegij 176-178, 180, 346 komisije u zakonodavnom tijelu 179, 409 komora 149 kompenzacijski mandat 343, 406 Konana odluka za BD (eng. Final Award) 316, 319 kondominijum 320 konfederacija 80 konkretna -- ocjena ustavnosti 205 -- pravni akti 20 -- nadlenosti 109 konsenzualna demokratija 59, 183 konsocijativna demokratija 59, 330-338, 361, 390, 411 konstitutivni narodi 133

-- princip 55 -- ravnopravnost 124, 132 -- Ustavni sud BiH 201 -- veto 338 -- Vijee ministara 191 --vitalni nacionalni interes u DNPSBiH 132, 203 --zatita od preglasavanja u Skuptini BD 324 konstitutivni akt 36 konstitutivnost naroda 133 kontinuitet -- BiH 32 -- prava 69 kontrola egzekutivne vlasti 355 Kriteriji iz Kopenhagena 45 kulturna prava 215 kvalitet zakona 152, 238 kvorum 349 L legitimno oekivanje 301 leksiko tumaenje 25 Liphartov model 338 lista kandidata 342 lienje slobode 254 -- alkoholiara 258 -- mentalno oboljelih osoba 258 -- nalog suda 257 -- narkomana 258 -- oboljelih od zaraznih bolest 258 -- skitnica 258 lokalna samouprava 85, 157, 315, 433 -- autonomija 374 -- obiljeja 433 -- prenoenje ovlasti na 73 -- princip zakonitosti 152 -- supsidijarnost 375 LJ ljudska prava 103, 135, 211, 214, 215 -- aktivna legitimacija 228 -- doktrina 220 -- druga generacija 217 -- globalni mehanizmi zatite 21, 307 -- internacionalizacija 212 -- izvrna snaga 212 -- klasifikacija 214 -- liavanje 233 -- mijeanje u 233, 237 -- obim djelovanja 234 -- objektivne vrijednosti, kao 223 -- provodivost 212 -- univerzalnost 211 -- ustavnopravni principi, kao 223

461

Indeks kljunih rijei M maloljetnik 258 manjina, nacionalna -- faktika 124 -- federalizacija, i 84 -- izborno pravo 63 -- jezik, i 309 -- konstitutivni narodi, i 133 -- trodioba vlasti, i 158 -- zatita identiteta 280 -- zatita od veine 6 manjina, politika 131, 351 mediji 219 meuentitetska linija razgranienja 102 meuentitetska saradnja 185 meunarodne konvencije 38 meunarodno pravo -- opti principi 19 -- poloaj u domaem pravu 35, 37 -- ugovorno 38 -- Ustav BiH, i 38 ministar 187, 368 -- kao lan VM 192 -- ostavka 188 -- smjena 189 ministarstvo 64, 192, 366 mjeovita vlada 417 monetarna politika 195 monizam, teorija 36 muenje 247 multietniki federalizam 335 N nacija 61, 330 nacionalna manjina (vidi manjina) nacrt zakona 348 naela, ustavnopravna (vidi principi) naelnik 372, 438 nadlenost -- akcesorna 117 -- BiH 185 -- CBBiH 198 -- iskljuiva 109 -- kantonalne vlade 371 -- konkurentne 109 -- Narodne skuptine RS 409 -- optine u RS 437 -- Parlamenta FBiH 348 -- Predsjednika RS 416 -- Predsjednitva BiH 184 -- pretpostavljene 117 -- PSBiH 128, 180 -- rezidualna 111 -- striktno odvojena 108,109 -- Ustavnog suda BiH 202 -- Vijea ministara BiH 189 -- Vlade FBiH 364 naknada tete -- imovina, kao 302 -- kleveta, zbog 291 -- pred upravnim organom 369 -- pritvor, zbog 260 narodna inicijativa 62 Narodna skuptina RS 405 -- izbor 405 -- klub poslanika 408 -- mandat 407 -- nadlenosti 409 -- odbori 409 -- organizacija 408 -- poslanik 410 -- radna tijela 409 -- rasputanje 408 -- sastav 405 narodno predstavnitvo 136 neljudski tretman 248 neposlanika vlada 417 neposredna -- demokratija 390-1 -- Tree djelovanje, teorija 231 -- federalna, kantonalna upravu 372 -- pravo glasa 138 nezavisni kandidati 343 nezavisnost -- BiH 32 -- CBBiH 196 -- sudstva 168 normativna hijerarhija 20, 22 normativna kontrola 339 nosioci sudske vlasti 164 notarska sluba u RS 425 novinarska sloboda 263, 287-91 nulla poena sine lege praevia 70 O obavezni rad 252 oblik vlast, FBiH 338 odgajanje pod nadzorom 258 odgovornosti nosilaca javnih vlasti 150 odluka -- o dopustivosti USBiH 206, 207 -- o meritumu USBiH 206, 208 -- o obustavi postupka USBiH 209 -- o privremenoj mjeri USBiH 208 -- obrazloena 71 -- Predsjednitva 183 -- pravno dejstvo 432 -- preispitivanje odluka USBiH 210 -- Ustavnog suda BiH 206 -- Vijea ministara 190 okruni privredni sudovi 422 okruni sudovi 422

462

Indeks kljunih rijei

okvirna nadlenost 109 okvirni zakoni 21, 23, 120 Ombudsman RS 401 optunica 270 -- krivinopravna 264-5 -- dravnopravna 357 opta naela meunarodnog prava 19, 39 optina 372, 437 optinsko vijee 372 organski sporovi 204 osnovni sudovi 422 Ostali 63,346,353-354 otvorene liste 407 ustavna prava i slobode 214 P pacta sunt servanda 20 Parlament FBiH 341 -- klub zastupnika 347 -- kvorum 349 -- nadlenost 348 -- odbori i komisije 347 -- organi 346 -- prethodni postupak 349 -- sastav 341 -- vitalni nacionalni interes 341 -- zakonodavni postupak 348 -- zastupnici 341 parlamentarna -- demokratija 129 -- sistem 61, 337, 371, 426 partijska konkurencija 144 pasivna legitimacija 229 pasivno pravo glasa 137 plebiscit 62 podijeljene nadlenosti 109 podjela nadlenosti 73, 107, 332 podjela vlasti 6, 71-5, 79, 84, 130, 158, 161, 337 politika -- kontrola 356 -- odgovornost 370 -- partija 142, 145, 296, 342 -- prava 103, 215 polupredsjednika demokratija 129 polupredsjedniki sistem vlasti 337, 359, 427 pomijeane nadlenosti 109 poniavajui tretman 248 porodica 273, 293 poslanika vlada 417 poslaniki klubovi 148 posredna demokratija 61 posredno Tree djelovanje ljudskih prava 231 postupak zatite vitalnog nacionalnog

interesa 413 potpredsjednik FBiH 361 pouvoir constituant 9 pouvoir constitus 10 power sharing 64, 364 pozitivna -- diskriminacija 314 -- trina integracija 94 pozitivne obaveze 72, 224 pravian postupak 168 pravna -- drava 74, 340 -- kontrola 356, 369 -- norma 20 -- pomo 270 -- sigurnost 68 pravo -- akcesorno 310 -- birako 137 -- graansko 214, 215, 264 -- grupno 216 -- individualno 216 -- interpelacijsko 356 -- jednako 138 -- kulturno 215 -- ljudsko 213-4 -- odbrambeno 219, 221 -- roditelja 284 -- sekundarno 43 -- sudjelovanja ili uea 219 -- uroeno i neotuivo 211 -- ustavno 7-8, 20, 214, 274 -- veta konstitutivnih naroda 352 -- postojanost 69 pravo, na -- brak 292 -- dom 274 -- imovinu 300 mijeanje, de iure, de facto 305 pozitivne obaveze 302 liavanje 303 naruavanje mirnog uivanja 304 obligacionopravne pozicije 302 -- kretanje 261 -- linu slobodu i sigurnost 253 -- obrazloenu odluku 268 -- obrazovanje 283 -- odbranu 270 -- odtetu po osnovu lana 5. 260 --porodini, privatni ivot, dom i prepisku 271 -- pravino suenje 261 -- pristup sudu 266 -- slobodu izraavanja 286 -- suenje u razumnom roku 269 -- tumaa 270 -- zabranu diskriminacije 305

463

Indeks kljunih rijei --zabranu muenja, neljudskog i poniavajueg postupanja 246 -- zabranu ropstva 250 -- zatitu prepiske 275 -- ivot 243 Pravobranilatvo RS 423 Pravosue Distrikta Brko 326 Preambula -- Ustava BiH 34, 91 -- Ustava RS 393 Predsjednitvo BiH 182 predsjedniki sistem 337, 426 predsjednika demokratija 129 predsjednik FBiH 361 predsjednik RS 414, 429 predstavnika ili reprezentativna demokratija (vidi demokratija) Predstavniki dom PSBiH 177 Predstavniki dom PFBiH 342 predsjedniki sistem vlasti 428 prenos nadlenosti na dravu 113 pretpostavka nevinosti 269 pretprijemna strategija pristupa EU 46 pretres nacrta zakona 349 preuzimanje nadlenosti --iz aneksa 5-8. DMS 114 --radi ouvanja suvereniteta i ter. integriteta 116 preventivni i istrani pritvor 257 Primarno pravo EU 43 princip -- adekvatnosti 67, 239, 313 -- adopcije 37 -- imuniteta 421 -- jedinstvenog trita 93 -- jednakosti oruja 267 -- nepristrasnosti 370 -- proporcionalnosti 67, 153, 239, 313 -- proste veine 131 -- provjere i ravnotee 160 -- saglasnosti 130 -- supsidijarnosti 83 -- veine 64, 79, 108 --vertikalne teritorijalne podjele vlasti 335 prinudni ili obavezni rad 251-2 privatna fizika lica 226 privatna -- pravna lica 227 -- kola 285 -- ivot 272 privatnopravna autonomija 302 privatnopravna uprava 155 privoenje nadlenoj vlasti 258 privredna inkompatibilnost 370 procesna prava 263 proporcionalni izborni sistem 342, 406 proporcionalnost, princip (vidi princip) proirenje EU 45 protivustavno ustavno pravo 56 protjerivanje stranca 249 protokoli EKLJP 15 prva generacija ljudskih prava 217 PSBiH 128, 174 -- Dom naroda 175 -- entitetsko glasanje 177 -- odluke 131 -- ovlatenja 180 -- Predstavniki dom 177 -- saradnja domova 179 -- superiornost vlasti 129 -- vitalni nacionalni interes 132 PSP 46 privatnopravna uprava 156 pravna priroda -- RS 388 -- EU 44 politika partija 142 Predsjednik FBiH 361 Predsjednik RS 414 Predsjednitvo BiH 182 principi, ustavnopravni demokratije 58 -- etno-nacionalni 341 -- federalni 65, 340-1, 368 -- jedinstvenog trita 93 -- konstitutivnosti naroda 417 --opteg blagostanja (eng. general welfare) 92 -- podjele vlasti 107, 340, 404 -- pravne drave 65, 75, 135, 152 -- republike 87 -- sekularizma 281 -- sloene drave 76 -- socijalne drave 90, 92 -- Ustava BiH 55 -- ustavnosti 68, 96, 238, 340, 431 -- zakonitosti 68, 96, 238, 340, 431 R rastava braka 293 realni ustav 77 referendum 32, 62, 409 remonstraciono pravo 367 reprezentativna demokratija 128 republika, BiH 87 resorni princip 369 retroaktivnost primjene krivinih zakona 70 revizija -- ustava 9 -- Ustava BiH 10 -- Ustava RS 395

464

Indeks kljunih rijei

rezidualna nadlenost 111 rezolucijsko pravo 356 rjeenje 367 ropstvo 251 Republika Srpska 385 rule of law 74 S San Lague metoda 406 savez drav ili konfederacija 80 savezi 150, 298 savezna drava 78, 81-2 segmentovana autonomija 338 Sejdi i Finci protiv BiH 33, 50, 63, 125, 134, 183, 346 sekularizam 89, 143, 281 sigurnost 254 sindikati 150, 297-298 sistem duple veine 351 -- minimalnog predstavljanja 363 -- pravnih izvora 22 -- zatite ljudskih prava 400 -- etno-nacionalnog federalizma 336 -- vlasti demokratski 131 parlamentarni 61, 129, 371 polupredsjedniki 182, 337-8, 371 predsjedniki 337, 428 sistemsko tumaenje 25 Skuptina BD 323 sloboda -- izraavanja 141, 286 -- komunikacije 295 -- kretanja i izbora boravita 261 -- kretanja kapitala 98 -- kretanja lica 96 -- kretanja radnika 96 -- kretanja roba 95 -- kretanja usluga 97 -- medija 273, 289 -- misli 278 -- novinarska 290 -- okupljanja 295 -- osnivanja ekspozitura 97 -- osnivanja privrednih subjekata 97 -- savjesti 279 -- udruivanja 149, 296 -- uvjerenja 279 vjeroispovijesti 277 slobodarska prava 215 slobodni -- izbori 137 -- mandat 345 sloena drava, BiH 77 sloenost ustavnopravnog ureenja BiH 85, 99

slubene odgovornosti 369 slubenici suda 166 smrtna kazna 244, 398 socijalna -- drava 90 -- prava 215 -- trina privreda 392 solidarna prava 219 specijalne paralelne veze 204 Specijalni predstavnik EU za BiH 53 Sporazum Sarajevo-Mrakovica 334 SSP 46, 49 Stalni komitet za vojna pitanja 194-195 standardizacija ustava 34 status activus 216 status negativus 216 status positivus 216 statusna teorija 216 Statut BD 321 Strict Currency Board 198 striktno odvojene nadlenosti 108,109 struni saradnik 166 struktura Ustava BiH 33 stvarna nezavisnost sudija 169 stvarni ili materijalni obim ljudskih 234 stvarnopravne pozicije privatnog prava 302 subjektivna prava 221 sud -- javnost rada 420 -- kantonalni 377 -- nadlenost (u RS) 421 -- okruni privredni sudovi 422 -- optinski 377 -- organizacija 376, 421 -- osnovni sudovi 422 -- samostalnost i nezavisnost 267, 420 -- slubenici 164 -- Vrhovni sud FBiH 377 -- Vrhovni sud RS 422 -- zasnovan na zakonu 267 Sud BiH 163 sudija 164 -- mandat 201 -- kvalifikacije 201 -- meunarodne (USBiH) 201 -- prestanak funkcije u USBiH 202 -- poloaj 201 -- porotnik 164-5 sudovi (vidi sudska vlast) sudska uprava 172 sudska vlast 162 -- inkompatibilnost ili nespojivost 421 --javnost rada 420 --kontrola pravilnosti rada 357 --naelo porote 420

465

Indeks kljunih rijei --naelo samostalnosti i nezavisnosti 420 --naelo stalnosti sudijske funkcije 421 --naelo zakonitosti u radu 420 --naelo zbornosti suenja 420 sudska vlast DB 164 sudska samokontrola USBiH 200 supranacionalna organizacija 44, 80 supremacija ustavnih principa 30 suspenzivni veto 353 suverenitet 79 sveukupna savezna drava 79 svjedok 271 svojina 392 tampa 289 vicarska Konfederacija 335 T tajno pravo glasa 138 temporalni obim ljudskih 235 teritorijalna samouprava 368,372 teritorijalni suverenitet 101 Test etiri koraka 311 Test Tri koraka 233 tortura 247 transformacioni akt 36 transparentnost politikih procesa 150 transseksualnost 293 trea generacija 217 Tree djelovanje ljudskih prava 231 tribunal 162 trodioba vlasti 158 trina integracija 94 tumaenje 24 --cilj 24 --gramatiko 25 --istorijsko 25 --jeziko 25, 28, 360 --leksiko 25 --sistemsko --teleoloko 27, 28 --ustavno-konformno 360 Tuilatvo RS 423 U U 5/98 17, 22, 29, 30, 34, 330, 56-7, 63, 72, 86, 91, 101, 106, 120-1, 124, 132, 182, 194, 223, 281, 300, 330, 333, 354, 388 uee --drave u entitetskoj vlasti 122, 126 --entitet u egzekutivnoj/izvrnoj vlasti 125 --entitet u sudskoj vlasti 126 --entitet u zakonodavnoj vlasti 122 udruenje 150, 298 unitarna drava 78 unutranja partijska sloboda 145 unutranja spiritualna sloboda 219 uprava -- federalna 336, 366 -- federalni princip organizacije 372 upravnosudska kontrola 370 uredba 154,237,367 ustav -- pisani 8 -- nepisani 8 -- funkcija 5, 7 -- entiteta 106 --FBiH amandmani 351 izmjene 333 struktura 394 --BiH amandmani 33 donoenje 9 funkcija 7 hijerarhijsko-normativni poloaj 106 meunarodno pravo, i 38 istorija 31 izmjene i dopune 11 normativnost 34 Preambula 34 struktura 33 --RS amandmani 396 ustavna -- autonomija 79, 106, 206 -- institucija 173 -- konvent 9 -- poredak 5 -- prava i slobode 7, 214 -- pravo 4 -- sistem 5 -- stvarnost 77 Ustavni sud Bosne i Hercegovine 199 --apelaciona nadlenost 205 --apstraktna ocjena ustavnosti 204 --konkretna ocjena ustavnosti 205 --Malo vijee 206 --meunarodne sudije 201 --nadlenosti 202 --odluke 206 --organski sporovi 204 --samokontrola 200 --sastav 200 --sudije 201 --Vijee od pet sudija 206 --vitalni nacionalni interes 203 --zatita statusa BD 205

466

Indeks kljunih rijei

Ustavni sud FBiH 377 Ustavni sud RS 431 ustavno-konformno tumaenje 360 utvrivanje graanskog prava ili obaveze V vanbrana zajednica 273 Vance-Owen mirovni plan 329 vanfunkcionalni imunitet 344 vanjska partijska sloboda 145 Vaingtonski sporazum 329, 361 vertikalna podjela vlasti 79, 108 veto konstitutivnih naroda 338 veto na prijedlog zakona 411 Vijee naroda RS 411-3 Vijee za zatitu vitalnih nacionalnih interesa 414 Visoko sudsko i tuilako vijee BiH 168, 376 vielana izborna jedinica 343 vii privredni sud 422 vitalni interes entiteta 125, 133, 183 vjera 285 vjerska zajednica 89, 147, 278, 280-4, 308 vjerski brak 89 vjerski praznik 383 Vlada BD 325 Vlada FBiH 363 Vlada RS 416 vladavina veine 6, 59 vladavina zakona 65 Vrhovni sud FBiH 377 Vrhovni sud RS 422 vrijednosni sudovi 291 Vijee ministara Bosne i Hercegovine 186 -- izglasavanje nepovjerenja 188 -- mandat 186 -- nadlenost 189 -- smjena predsjedavajueg 188 -- funkcionisanje 190 Z zabrana --indoktrinacije 278 --muenja, neljudskog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja 246 --rada politike partije 146 --ropstva i prinudnog rada 250 zlostavljanje 247 zajednika sjednica domova PSBiH 180 Zajedniki kolegij 180 zakon, kvalitet 66 zakonitost 368 zakonodavni postupak 348

Zakon o zatiti pripadnika nacionalnih manjina 134 zakonsko ovlatenje 155 zamjenik ministra 188, 193 zamjenik predsjedavajueg VM 188 zastava 105 zatvoreni pravni sistem 22 zatita -- od preglasavanja konstitutivnih naroda u NS RS 324 -- statusa BD 205 -- vitalnog nacionalnog interesa 132, 177, 203, 411 -- zakona 67

467

Literatura
Ademovi, 2005 Ademovi, Nedim, Pravo na slobodu i sigurnost linosti, Centar za promociju civilnog drutva (izd.), Sarajevo, 2005 Ani, 2002 Ani, Vladimir, Hrvatski enciklopedijski rjenik, Novi liber (izd.), Zagreb, 2002 Arnautovi, 2010 Arnautovi, Suad, u: Ibrahimagi/Omer et al., Politiki sistemi Bosne i Hercegovine, tom I, Promocult (izd.), Sarajevo, 2010 Bainter/dAoust, Bainter, Ric/dAoust, Edouard, u: Steiner, Christian/ 2010 Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Barnes, 1995 Barnes, Jonathan, The Cambridge Companion to Aristotle, Cambridge University Press (izd.), 1995 Barnett, 2006 Barnett, Hilaire, Constitutional and Administrative Law, 6. izdanje, London, Barnett, Hilaire (izd.), London, 2006 Becker/Hockerts/ Becker, Ulrich/Hockerts, Hans Gnther/Tenfelde, Tenfelde, 2010 Klaus (izd.), Sozialstaat Deutschland. Geschichte und Gegenwart, objavljeno u: Reihe Politik und Gesellschaftsgeschichte, svezak 87, Dietz, Bon, 2010 Begi, 2001 Begi, Kasim, Uloga Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u: Federalne strukture u Evropi i Bosni i Hercegovini, Ambasada SR Njemake i Vijee Evrope (izd.), Sarajevo, 2001 Begi, 2003 Begi, Kasim, Die Rolle des Verfassungsgerichts BosnienHerzegowinas u: Vitzthum, Wolfgang Graf/Winkelmann, Ingo (izd.), Bosnien-Herzegowina im Horizont Europas. Demokratische und fderale Elemente der Staatswerdung in Sdosteuropa, Tbinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, tom 69, Berlin, 2003 Bernd, 1999 Bernd, Rthers: Rechtstheorie: Begriff, Geltung und Anwendung des Rechts, C.H. Beck (izd.), Minhen, 1999 Bieber, 2004 Bieber, Florian, Power Sharing as Ethnic Representation in Post-Conflict Societies: The Cases of Bosnia, Macedonia and Kosovo, u A. Mungiu-Pippidi i I. Krastev (izd.), Nationalism after Communism. Lessons Learned, Budimpeta, CEU Press, 2004 Bieber, 2006 Bieber, Florian, Bosna i Hercegovina poslije rata: Politiki sistemi u podjeljenom drutvu, Buybook (izd.), Sarajevo, 2006 Birch, 2000 Birch, Anthony H., Politiki sustav Velike Britanije, Panliber (izd.), Osijek Zagreb Split, 2000 Blum, 1990 Blum, Nicholas, Die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit nach Art. 9 der Europischen Menschenrechtskonvention, Duncker & Humbolt (izd.), Berlin, 1990

469

Literatura

Borchardt, Klaus-Dieter, ABC der Europischen Union, Evropska unija (izd.), Luksembug, 2010 Bothe et al, 2007 Bothe, Micheal et al, Vlkerrecht, 4. izdanje, Wolfgang Graf Vitzthum (izd.), Berlin, 2007 Brownlie, 2003 Brownlie, Iana, Principle of Public International Law, VI izdanje, Oxford University Press (izd.) 2003 Cordeiro, 2008 Cordeiro, Jose Luis, Constitutions around the World: A View from Latin America, Institute of Developing Economies (izd.), 2008, dostupno na Internet-stranici: <www.ide.go.jp/English/Publish/Download/Dp/pdf/164. pdf> Craig, 1997, Craig, Paul P., Formal and substantive conceptions of the rule of law: an analytical framework. Public Law, 1997 Currie, 1988 Currie, P. David, Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika, Metzner, Frankfurt am Main, 1988 DAoust, 2010 DAoust, Edouard, u: Steiner, Christian/Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, Diedrich, 1994 Diedrich, Frank, Autonome Auslegung von internationalem Einheitsrecht, Unidroit (izd.), BadenBaden, 1994 Duden online, Duden, Deutsches Universalwrterbuch, online, <www. 2011 dudend.de> (stanje: 1. juli 2011) Feldman, 2002 Feldman, David, Civili Lieberties and Human Rights in England and Wales, Oxford University Press (izd.), drugo izdanje, New York, 2002 Fira, 1981 Fira, Aleksandar, Ustavno pravo, Privredni pregled Beograd (izd.), 1981 Fira, 1999 Fira, Aleksandar, Enciklopedija ustavnog prava bivih jugoslovenskih zemalja. Tom 3, Ustavno pravo Republike Slovenije, Republike Hrvatske, Republike Makedonije, Srpska akademija nauka i umetnosti et al. (izd.), Novi Sad, 1999 Frowein/Peukert, Frowein, Jochen Abr./Peukert, Wolfgang, Europische 1996 Menschenrechtskonvention - EMRK-Kommentar, 2. izdanje, 1996 Goerlich, 1973 Goerlich, Helmut, Wertordnung und Grundgesetz, Nomos (izd.), Baden-Baden, 1973 Grabenwarter, Grabenwarter, Christoph, Europische 2003 Menschenrechtskonvention, C.H. Beck (izd.), Minhen, 2003 Grabenwarter/, Grabenwarter, Christoph/Holoubek, Michael, 2001 Verfassungsrecht Allgemeines Verwaltungsrecht, Facultas Verlags- und Buchhandels AG (izd.), Be, 2009

Borchardt, 2010

470

Literatura

Grabenwarter/ Holoubek, 2009

Grabenwarter, Christoph, Verfassung und Informationsgesellschaft, u: sterreichische Juristenvereinigung (izd.), Grundrechte und Informationsgesellschaft, 2001 Haratsch/Koenig/ Andreas, Haratsch/Christian, Koenig/Matthias, Pechstein, Pechstein, 2010 Europarecht, Mohr Siebeck (izd.), 7. izdanje, 2010 Hayden, 1998 Hayden, Robert M., Bosnia: The Contradictions of Democracy without Consent, East European Constitutional Review EECR, svezak 2, tom 7, 1998 Henke, 2000 Henke, Wilhem, Die Republik, (izd.), Handbuch des Staatsrecht/HStR, 2000 Hesse, Konrad, Hesse, Konrad, Grundzge des Verfassungsrechts der 1999 Bundesrepublik Deutschlands, 20. izdanje, C. F. Mller (izd.), Heidelberg, 1999 Hinkmann, 1996 Hinkmann, J. Philosophische Argumente fr und wider die Universalitt der Menschenrechte, Tectum Verlag (izd.), 1996, Marburg Hbner/ Hbner, Ulrich/Constantinesco, Vlad, Enifhrung ni das Constantinesco, franzsiche Recht, C.H.Beck (izd.), 4. izdanje, Minhen, 2001 2001 Ipsen, 1956 Ipsen, Hans Peter, ffentliche Subeventionierung Privater, DVBl (izd.), Berlin, 1956 Jger/Haas/Welz, Wolfgang, Jger/Christoph M., Haas/Wolfgang, Welz 2007 (izd.), Regierungssystem der USA: udbenik i prirunik, 3. izdanje, Oldenburg, Minhen, 2007 Jellinek, 1919 Jellinek, Georg, System der subjektiven ffentlichen Rechte, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck; izd.), Tubingen, 1919 Jovanovi, 2007 Jovanovi, Radomir, Veliki leksikon stranih rei i izraza, Alnari (izd.), Beograd, 2007 Karpen, 2010 Karpen, Ulrich, u: Steiner, Christian/Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Kasapovi, 2003 Kasapovi, Mirjana, Izborni leksikon, Politika kultura (izd.), Zagreb, 2003 Keiser, 1997 Keiser, Andr, Types of Democracy. From Classical to New Institutionalism, u: Journal of Theoretical Politics broj 9 (4), 1997 Kneevi/ Kneevi, Milo/Budak, Goran/Petrovi, Dragan, Budak,/Petrovi, Savremeni predsedniki sistemi, Institut za politike 2005 studije (izd.), Beograd, 2005 Kuni, 1996 Kuni, Petar u: Kuni, Petar/Morait, Branko/Mirjani, eljko, Pravni aspekti Dejtonskog sporazuma, EKOM (izd.), Banja Luka, 1996

471

Literatura

Kutlei, 2010

Kuzmanovi, 1999 Kuzmanovi, 2000

Leroux-Martin, 2010 Locke, 1689

Lou, 2010 Mangoldt/Klein/ Starck, 1999 Mangoldt/Klein/ Starck, 1999a Markert, 2003

Marko, 1996

Marko, 1999

Markovi, 1991 Markovi, 2007

Kutlei, Vladan, Preambule ustava uporedna studija 194 vaea ustava, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Godina LVIII, br. 2/2010, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu (izd.), Beograd, 2010 Kuzmanovi, Rajko, Ustavno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Banja Luci (izd.), Banja Luka, 1999 Kuzmanovi, Rajko, Naruavanje podjele nadlenosti izmeu entiteta i Bosne i Hercegovine, u: Podjela nadlenosti izmeu institucija Bosne i Hercegovine i entiteta, Akademija nauka i umjetnosti Republike Srpske (izd.), Banja Luka, 1999 Leroux-Martin, Philippe u: Steiner, Christian/Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Locke, John, Two Treatises of Government, Hollis (izd.), 1689; dostupno na Internet-stranici: <http://oll. libertyfund.org/?option=com_staticxt&staticfile=show. php%3Ftitle=222> Lou, Sidni, Engleski parlamentarizam, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu (izd.), Beograd, 2010 Mangoldt, Hermann/Klein, Friedrich/Starck, Christian, Bonner Grundgesetz Kommentar, tom 1, 4. izdanje, Franz Vahlen GmbH (izd.), Mnchen, 1999 Mangoldt, Hermann/Klein, Friedrich/Starck, Christian, Bonner Grundgesetz Kommentar, tom 2, 4. izdanje, Franz Vahlen GmbH (izd.), Mnchen, 1999 Markert, Thomas, Der Beitrag der Venedig-Kommission, u: Vitzthum, Wolfgang Graf/Winkelmann, Ingo (izd.), Bosnien-Herzegowina im Horizont Europas. Demokratische und fderale Elemente der Staatswerdung in Sdosteuropa Tbinger Schriften zum Staats - und Verwaltungsrecht, tom 69, Berlin, 2003 Marko, Joseph, The Ethno-national Effects of Territorial Delimitation in Bosnia and Herzegovina, u: Swiss Institute of Comparative Law/Venecijanska komisija (izd.), Local Self-Government, Territorial Integrity and Protection of Minorities, Schulthess-Zrich, 1996 Marko, Joseph, Einige Thesen zum Politischen Wiederaufbau. Gemeinsame Institutionen, Zivilgesellschaft und die Rolle der Medien, u: Benedek, Wolfgang/Knig, Otto/Promitzer, Christian (izd.), Menschenrechte in Bosnien und Herzegowina: Wissenschaft und Praxis, Wien/Kln/Weimar, 1999 Markovi, Lazar, Parlamentarno pravo, Ekopres (izd.), Zrenjanin, 1991 Markovi, Goran, Perspektive participativne demokratije, Left International Forum (izd.), Stockholm, 2007

472

Literatura

Markovi, 2009 Markovi, 2009 Markovi, 2009b Markovi, 2010 Markovi, 2012 Maunz/Zippelius, 1994 Mayer, 2003

McBride, 2010 MeyerSparenberg, 1990 Mijanovi, 2000

Miljko, 2003

Miljko, 2006 Mitrovi, 1998 Moeckli, 2010 Montesquieu, 1914

Markovi, Goran, Federalizam u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine (doktorska disertacija), Pravno fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2009 Markovi, Ratko, Ustavno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu et al. (izd.), Beograd, 2009 Markovi, Goran, Aktuelnost i domaaj naela podjele vlasti, Pravni ivot, broj 14/09, Tom VI, Beograd, 2009 Markovi, Ratko, Ustavno pravo, Pravni fakultet et al. (izd.), Beograd, 2010 Markovi, Goran, Bosanskohercegovaki federalizam, Slubeni glasnik i University Press (izd.), Beograd i Sarajevo, 2012 Maunz, Theodor/Zippelius, Reinhold, Deutsches Staatsrecht, C.H. Beck (izd.), Minhen, 1994 Mayer, C. Franz, Verfassungsstruktur und Verfassungskohrenz Merkmale europischen Verfassungsrechts, Walter Hallstein Institut fr Europisches Verfassungsrecht Paper, 17/03, 2003 McBride, Jeremy, u: Steiner, Christian/Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Wolfgang Meyer-Sparenberg, Staatsvertragliche Kollisionsnormen, Mnsterische Beitrge zur Rechtswissenschaft, svezak 42, Duncker und Humblot (izd.), Berlin, 1990 Mijanovi, Gao, Podjela nadlenosti izmeu institucija Bosne i Hercegovine i entiteta, u: Podjela nadlenosti izmeu institucija Bosne i Hercegovine i entiteta, Akademija nauka i umjetnosti Republike Srpske (izd.), Banja Luka, 1999 Miljko, Zvonko, Fderalismuserfahrung und BosnienHerzegowina, u: Vitzthum, Wolfgang Graf/Winkelmann, Ingo (izd.), Bosnien-Herzegowina im Horizont Europas. Demokratische und fderale Elemente der Staatswerdung in Sdosteuropa Tbinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, tom 69, Berlin, 2003 Miljko, Zvonko, Ustavno ureenje Bosne i Hercegovine, Hrvatska sveuilina naklada (izd.), Zagreb, 2006 Mitrovi, Dragan, O pravnoj dravi i drfugim pravnim temama, Slubeni list SRJ (izd.), Beograd, 1998 Moeckli, Silvano, Politiki sistem vajcarske, IKD University Press Sarajevo et al. (izd.), Sarajevo/Zagreb, 2010, str. 113. Montesquieu, The Spirit of the Laws, G. Bell & Sons (izd.), 1914; dostupno na Internet-stranici: <http:// www.constitution.org/cm/sol.htm>.

473

Literatura

Nicholl, 2010 Nowak, 2002 Nullmeier, 1966

Oestreich, 1966

hlinger, 2009 OHR, 2007 Pajvani, 2008 Pejanovi, et al, 2001 Penthaler, 1979 Pobri, 2000 Pobri, 2000a Rehs, 2006 Rich, 1993 Sarcevic, 1996 Sarcevic, 2001

Nicholl, Peter, u: Steiner, Christian/Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Manfred Nowak, Einfhrung in das internationale Menschenrechtssystem, Neuer Wissenschaftlicher Verlag (izd.), Wien/Graz, 2002 Nullmeier, Frank, Handwrterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik, dostupno na Internetstranici Savezne centrale za politiko obrazovanje (Bundeszentrale fr Politische Bildung) < www.bpb.de>, stanje: 1.2.2011. godine Oestreich, Gerhard, Die Entwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, u: Bettermann, Karl August/ Neumann, Franz L./Nipperdey, Hans Carl, Die Grundrechte I, 1, Duncker & Humbolt (izd.), Minhen, 1966 hlinger, Theo, Verfassungsrecht, 8., berarbeitete Auflage, Facultas Verlags- und Buchhandels AG (izd.), Be, 2009 Office of High Representative Essential Legal Texts, Brko, 2007 Pajvani, Marijana, Parlamentarno pravo, Konrad Adenauer Stiftung (izd.), Beograd, 2008 Pejanovi, Mirko et al, Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, Centar za promociju civilnog drutva (izd.), Sarajevo, 2001 Penthaler, Peter, Raumordnung und Verfassung, tom 2, Springer (izd.), 1979 Pobri, Nurko, Ustavno pravo, tamparsko-izdavako I grgovako preduzee na veliko i malo (izd.), Mostar, 2000 Pobri, Nurko, Ustavno pravo, Slovo (izd.), Mostar, 2000 Rehs, Alexander M., Gerichtliche Kontrolle internationaler Verwaltung, Das Beispiel Bosnien und Herzegowina, Berlin, 2006 Rich, Roland, Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union, EJIL, svezak 1, tom 4, 1993 Sarcevic, Edin, Die Schluphase der Verfassungsgebung in Bosnien und Herzegowina, Leipzig, 1996 Sarcevic, Edin, Verfassungsgebung und konstitutives Volk: Bosnien-Herzegowina zwischen Natur - und Rechtszustand, Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, tom 50, 2001.

474

Literatura

Sarcevic, 2001a

Savi, 1999 Savi, 2003

Schmitt, 1923 Schmitt, 1931 Simovi, 2008 Smerdel/Sokol, 2007 Spanner, 1996 Stahn, 2000

Steiner/ Ademovi, 2010 Szasz, 1995.a

arevi, 2005 Thorlakson, Lori, 2003 Tiefenthaler, 2009

Sarcevic, Edin, Vlkerrechtlicher Vertrag als Gestaltungsinstrument der Verfassungsgebung: Das Daytoner Verfassungsexperiment mit Przedenzwirkung? Archiv des ffentlichen Rechts AR, svezak 3, tom 39, 2001. Savi, Sneana, Republika Srpska poslije Dejtona, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci (izd.), Banja Luka, 1999 Savi, Sneana, Die Staatsorganisation von BosnienHerzegowina u: Vitzthum, Wolfgang Graf/Winkelmann, Ingo (izd.), Bosnien-Herzegowina im Horizont Europas. Demokratische und fderale Elemente der Staatswerdung in Sdosteuropa Tbinger Schriften zum Staats-und Verwaltungsrecht, tom 69, Berlin, 2003 Schmitt, Carl, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, Duncker & Humbolt, Berlin, 1923 Schmitt, Carl, Die Hter der Verfassung, Mohr (izd.), Tubingen, 1931 Simovi, Darko, Polupredsedniki sistem, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu et al. (izd.), Beograd, 2008 Smerdel, Branko/Sokol, Smiljko, Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu (izd.), Zagreb, 2007 Spanner, Hans, Die Verfassungskonforme Gesetzesauslegung, AR (Arhiva javnog prava), 1966 Stahn, Carsten, Die verfassungsrechtliche Pflicht zur Gleichstellung der drei ethnischen Volksgruppen in den bosnischen Teilrepubliken Neue Hoffnung fr das Friedensmodell von Dayton, u: Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, svezak 60, 2000 Steiner, Christian/Ademovi, Nedim, Komentar Ustava Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Szasz, Paul C., The Quest for a Bosnian Constitution: Legal Aspects of Constitutional Proposals Relating to Bosnia, Fordham International Law Journal, svezak 2, tom 19, 1995 arevi, Edin, Ustavno ureenje Savezne Republike Njemake, Kult/B et al. (izd.), Sarajevo, 2005 Thorlakson, Lori, Comparing federal institutions: Power and Representation in Six Federations, West European Politics (izd.), Svezak 23, 2003 Tiefenthaler, Veronika, Ein Supreme Court fr das Vereinigte Knigreich ein Schritt zur Modernisierung der unwritten constitution?, Journal fr Rechtspolitik (izd.), svezak 4, 2009, godina 17

475

Literatura

Traugott, 1970

Traugott, Edgar, Die Herrschaft der Meinungen, Bertelsmann Universittsverlag (izd.), Dizeldorf, 1970 Trnka, et al, 2010 Trnka at al., Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, K. A. Fondacija (izd.), Sarajevo, 2010 Trnka, Kasim, Trnka, Kasim, Ustavno pravo, Pravni fakultet Univerziteta 2000 u Bihau et al. (izd.), Biha, 2000 van Dijk/van van Dijk, Peeter/van Hoof, Godefridus J.H., Theory and Hoof, 1998 Practice of the European Convetion on Human Rights, 3. izdanje, Hag, 1998 Vasak, 1999 Karel Vasak, Les droits de lhommes laube du XXIe sicle, Federico Mayor (izd.), Brisel, 1999 Vehabovi, 2006 Vehabovi, Faris, Odnos ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ACIPS (izd.), Sarajevo, 2006 Venecijanska Miljenje Venecijanske komisije, Opinion on the Electoral komisija, CDLLaw of Bosnia and Herzegovina (Miljenje u vezi sa INF (2001) 21 Izbornim zakonom BiH) od 24. oktobra 2001. godine, CDL-INF (2001) 21, dostupno na Internet-stranici: <www.venice.coe.int/docs/2001/CDL-INF(2001)021-e. html Waters, 1999 Waters, Timothy William, The Naked Land: The Dayton Accords, Property Disputes, and Bosnias Real Constitution, Harvard International Law Journal, svezak 2, tom 40, 1999 Wayne, 2006 Wayne, Norman, Negotiating Nationalism, Oxford (izd.), New York, 2006 Winkelmann, Winkelmann, Ingo, Der Bundesstaat Bosnien2003 Herzegowina, u: Vitzthum, Wolfgang Graf/Winkelmann, Ingo (izd.), Bosnien-Herzegowina im Horizont Europas. Demokratische und fderale Elemente der Staatswerdung in Sdosteuropa Tbinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, tom 69, Berlin, 2003 Winkler, 1970 Winkler, Gnther, Gesetzgebung und Verwaltung im Wirtschaftsrecht, Be, 1970 Wittreck, 2006 Wittreck, Fabian, Die Verwalung der Dritten Gewalt, Mohr Siebeck (izd.), Tbingen, 2006 Yee, 1996 Yee, Sienho, The New Constitution of Bosnia and Herzegovina, European Journal for International Law EJIL, tom 7, 1996, Member of NY Bar, J.D., 1993, Columbia Law School Zippelius, 1994 Zippelius, Reinhold, Allgemeine Staatslehre, 12. izdanje, C.H.Beck (izd.), Minhen, 1994

476

O autorima
Nedim Ademovi, doc. dr., roen 1972. godine u Sarajevu. Studirao je pravo na pravnom fakultetu univerzitet u Sarajevu (1991-1994) i Gracu, Austrija (1994-2000). Magistrirao je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Gracu na temu institucionalne zatite ljudskih prava i sloboda prema Dejtonskom mirovnom sporazumu. Doktorirao je na istom fakultetu (2004) iz oblasti ustavnog i meunarodnog prava. Poloio je pravosudni (2004) i advokatski ispit (2006). Angaovan je kao predava ustavnog prava na pravnim fakultetima u Bihau i Zenici (2010-). Radio je na razliitim pozicijama u Ustavnom sudu BiH. Trenutno radi kao advokat u Sarajevu (1999-). U periodu od 2005. do 2007. obavljao je funkciju registrara Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH. Direktor je Naunog instituta Evropska akademija Sarajevo, koji se bavi naunoistraivakim projektima iz oblasti javnog prava. Kao ekspert ustavnog i meunarodnog prava uestvovao je u velikom broju domaih i meunarodnih strunih projekata i programa edukacije. Posljednji takav projekt je ekspertna pomo u uvoenju individualne ustavne zatite u Ustavnom sudu Republike Turske, koji je organizovalo Vijee Evrope. Autor je knjige Pravo na slobodu i sigurnost lan 5. Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kroz relevantnu praksu u Bosni i Hercegovini i Strazburu (2005). Koautor je i urednik Pregleda odluka o prihvatljivosti i meritumu Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH(2006). Takoe je glavni koautor prvog sveobuhvatnog Komentara Ustava BiH (2010), te autor desetina strunih i akademskih priloga, lanaka i analiza. Joseph Marko, prof. dr., roen 1955. godine, studirao je pravne i politike nauke, te engleski jezik. Angaovan je, izmeu ostalog, kao redovni profesor na Institutu za austrijsko, evropsko i komparativno javno pravo i politike nauke Pravnog fakulteta Univerziteta u Gracu, Austrija (1997-). Direktor je Centra pravnih nauka za jugoistone evropske studije, te nauni direktor interdisciplinarnog programa Evropske integracije i regionalizam Univerziteta u Gracu (Austrija), organizovanog u saradnji sa Evropskom akademijom Bolcano (Italija) i Evropskim institutom za javnu upravu, Luksemburg. U svojoj bogatoj profesionalnoj karijeri obavljao je, izmeu ostalog, funkciju sudije i potpredsjednika Ustavnog suda BiH (1997-2002), bio je lan Savjetodavnog komiteta Okvirne konvencije za zatitu nacionalnih manjina (1998-2002), kao i kodirektor Istraivakog odjela Regionalne autonomije i nacionalne manjine Evropske akademije Bolcano (1998-), te pravni i politiki savjetnik Visokog predstavnika, dr. Christiana Schwarza Schillinga (2007). Od 2009. godine je lan Vijea za vanjske poslove predsjednika Republike Makedonije. Autor je i koautor est knjiga od kojih je posljednja Research and Tertiary Education in Central and South-East Europe. Developments, Structures and Perspectives in the Light of EU Integration [Istraivanje i perspektive obrazovanja u centralnoj i jugoistonoj Evropi. Razvoji, strukture i perspektive u svjetlu integracija u EU] (2010). Suizdava je 20 knjiga od kojih je posljednja Practice of Minority Protection in Central Europe [Praksa zatite manjina u centralnoj Evropi], zajedno sa Emmom Lantschner i Sergiom Constantinom (2010). Takoe, koautor je prvog sveobuhvatnog Komentara Ustava BiH (2010).

477

O autorima

Goran Markovi, doc. dr., roen 1978. godine u Bijeljini, gdje i danas ivi. Diplomirao je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu 2001. godine. Magistarsku tezu pod naslovom Participativna demokratija u razvijenim graanskim drutvima. Ideja i iskustva odbranio je na istom fakultetu 2005. godine. Doktorirao je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu 2009. godine, odbranivi disertaciju pod naslovom Federalizam u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine. Zaposlen je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Istonom Sarajevu kao docent na predmetima Ustavno pravo i Uvod u pravo. Objavio je monografije Perspektive participativne demokratije i Bosanskohercegovaki federalizam i oko 50 strunih i naunih radova.. Uestvovao je na vie od 20 strunih i naunih skupova. lan je Redakcije Godinjaka Pravnog fakulteta u Istonom Sarajevu i jedan od urednika asopisa Novi Plamen. lan je International Institute for Self-management.

478

Recenzije

Recenzija
Nakon izdavanja Komentara Ustava BiH (april 2010. godine), Fondacija Konrad Adenauer, u okviru sopstvenih aktivnosti u procesu ustavne reforme u BiH, odluila je da provede projekat izrade prirunika/udbenika iz oblasti ustavnog prava. U tu svrhu, kao autori udbenika, angaovani su dr Nedim Ademovi, dr Jozef Marko i dr Goran Markovi. Kao rezultat njihovog rada nastao je prirunik/ udbenik koji na vie od etiri stotine strana obrauje materiju ustavnog prava koja se tie Ustava Bosne i Hercegovine, Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, Ustava Republike Srpske, te kategorije ustavnih ljudskih prava i sloboda odreenih Evropskom konvencijom o osnovnim ljudskim pravima i slobodama. Kako je u naslovu ve napomenuto, publikacija je namijenjena studentima pravnih i politikih nauka, kao literatura u okviru nastavnog predmeta Ustavno pravo. Osim autorskog dijela, publikacija sadri spisak skraenica, indeks kljunih rijei, tekstove navedenih ustav, popis literature koritene pri izradi prirunika/udbenika, te zabiljeku o autorima. Prema popisu koritene literature, izvori kojima su se autori sluili pri izradi ovog prirunika/udbenika (njih vie od stotinu i deset) tiu se problematike kojom se ovaj prirunik/udbenik i bavi i uglavnom se radi o publikacijama domaih i, u znatnom dijelu, autora sa germanskog jezikog podruja. Poto se ovaj prirunik/udbenik bavi analizom prvenstveno ustav BiH, FBiH i RS, pretpostavlja se da e se studenti pravnih i politikih nauka univerzitet u Bosni i Hercegovini njime sluiti u dijelu izuavanja materije ustavnog prava koja se tie domaeg ustavnopravnog ureenja, te da e za opti dio izuavanja ustavnog prava kao pravne nauke studenti, ipak, koristiti neki od udbenika koji se bave ustavnim pravom kao pravnom naukom u cjelini. Otuda je i razumljiva namjera ili, bolje reeno, nedoumica autor u pogledu kategorisanja ove publikacije (prirunik/udbenik), jer e se ista publikacija moi koristiti i kao udbenik, ali i kao prirunik, zavisno od toga kojim dijelom publikacije se korisnik i na koji nain bude sluio. Zadatak koji se pred autorima ovog prirunika/udbenika pojavio nije bio nimalo lak. Ta tvrdnja je uslovljena kako injenicom da oblik dravnog i ustavnopravnog ureenja kakav postoji u Bosni i Hercegovini ne postoji nigdje drugdje u svijetu, tako i injenicom da o tom obliku ureenja ne postoje jedinstveni stavovi u teoriji ustavnog prava. Dodatnim, uslovno reeno, oteavajuim faktorom moe se smatrati i senzibilnost politikog trenutka u kome se Bosna i Hercegovina nalazi, to na odreen nain ljudima koji se bave naukom uvijek predstavlja potekou pri ustanovljavanju objektivnih naunih stavova u odnosu na problematiku kojom se bave. Na drugoj strani, zaobilaenjem te problematike ne postie se nikakav napredak, stoga je napor uloen u izradu ovog prirunika/udbenika, svakako, odraz pozitivnih nastojanja u segmentu suoavanja sa navedenom problematikom. Jo jedna od prednosti ovog prirunika/udbenika odnosi se na to da se njegovim koritenjem omoguava stvaranje uvida u problematiku ustavnopravnog ureenja Bosne i Hercegovine kako na nivou BiH, tako i na entitetskim nivoima na jednom mjestu, te je nesumnjivo da e, osim studenata, ovaj prirunik/ udbenik koristiti i oni kojima je u svakodnevnom radu potrebna esta

Ljiljana Mijovi

481

Ustavno pravo Bosne i Hercegovine

konsultacija ustavnopravnih odredaba, popraena kako pojanjenjima autor, tako i samim tekstovima ustav. Materija koju ovaj prirunik/udbenik sadri podijeljena je u tri glave (Ustav BiH, Ustav FBiH i Ustav RS), a ljudska prava i slobode obraeni su kao posebno poglavlje (Poglavlje 12) u okviru glave koja obrauje Ustav BiH. Iskazano brojem strana, prvoj glavi pripadaju tri stotine strana, a na preostale dvije otpada neto vie od stotinu strana. Ovaj omjer se javlja kao opravdan ukoliko imamo na umu da je u okviru prve glave, koja se bavi Ustavom BiH, obraen niz optih pojmova koji se tiu ustavnog prava kao pravne nauke. Na drugoj strani, ukoliko se ovaj prirunik/udbenik bude koristio kao dopuna osnovnom udbeniku iz materije ustavnog prava, onda se ini da je obradi optih principa ustavnog prava, kao i njegovih instituta u ovoj publikaciji dodijeljen prevelik prostor u prvoj glavi, te da bi bilo moda uputnije da je metodoloki pristup koji je koriten u glavama koje obrauju Ustav FBiH i Ustav RS primijenjen i u prvoj glavi. Na taj nain bi bila izbjegnuta disproporcionalnost u obimu materije, a i metodoloki pristup bi bio jedinstven. Ovako je vidno da su autori imali razliita metodoloka vienja i pristupe u odnosu na obraenu materiju. U vezi s tim je i primjedba koja se tie poglavlja koje obrauje ljudska prava i slobode. Iako se to poglavlje moe smatrati jednim od najbolje obraenih, metodoloki i esencijalno vrlo pristupano i visokokvalitetno predstavljenim, nedostaje mu segment prakse Evropskog suda za ljudska prava i slobode u odnosu na Bosnu i Hercegovinu, to, naravno, nije neotklonjiv nedostatak, te bi u tom smislu ovo bila i odreena vrsta preporuke za neko od narednih izdanja ovog prirunika/udbenika. Jo jedna napomena koja se tie poglavlja u kojem se obrauju ljudska prava i slobode odnosi se na obim ovog poglavlja. Naime, isto poglavlje je obraeno na vie od 110 strana, a u okviru glave koja se tie Ustava BiH. Za visok kvalitet ovog poglavlja svakako je zasluan i obim kojem je tom poglavlju dat, te bi se u tom pravcu mogla dati i preporuka da se to poglavlje izdvoji u zasebnu cjelinu (glavu), ime bi se, donekle, izbjegla disproporcionalnost u fizikom obimu glava. Razliitosti u stilu pisanja autor ovog prirunika/udbenika su neto to se nije moglo izbjei i to je prisutno u veini publikacija koje se javljaju kao rezultat rada grupe autor, mada u ovom priruniku one nisu nepomirljive i pretjerano uoljive s obzirom na to da su autori nesumnjivo poznavaoci materije o kojoj piu. Razlike u koritenoj terminologiji, koje su, takoe, posljedica rada grupe autor, zanemarljive su prirode i svakako se ubrajaju u autorske slobode, a za samog itaoca ne predstavljaju prepreku u razumijevanju teksta i materije. Neujednaenost metodolokog pristupa, kako je ve napomenuto, mogla se ublaiti u fazi redakcije teksta, to bi obraenu materiju uinilo znatno preglednijom nego to je to sad sluaj, te bi se i to moglo smatrati jednom od preporuka za eventualno ponovljeno izdanje prirunika/udbenika. Kako se Bosna i Hercegovina nalazi u procesu ustavne reforme, postavlja se kao nuno i pitanje svrsishodnosti objavljivanja ovog prirunika/udbenika u trenutku kad Bosni i Hercegovini, kao i entitetima predstoje izmjene ustav. Imajui na umu da je prirunik/udbenik koji je pred nama sainjen tako da je proces ustavnih reformi na vie mjesta nagovijeten, pretpostavlja se da 482

Ljiljana Mijovi

Recenzija

e, kad jednom do tih izmjena i doe, te izmjene biti mogue unijeti i u sm tekst prirunika/udbenika bez nerjeivih metodolokih i problema u pogledu obrade tih izmjena. Argumentacija o nesvrsishodnosti objavljivanja ovog teksta u trenutku predstojeih izmjena je utoliko neosnovanija ukoliko se zna da je u ovoj oblasti nemogue izvriti bilo kakve izmjene ukoliko ne postoje predznanja i svijest o potrebi da se uvedu izmjene, a ona ne moe postojati bez objavljivanja publikacija ove vrste. Sumirajui prethodno navedeno, moglo bi se rei da je objavljivanje ovog prirunika/udbenika potrebno i korisno, imajui na umu potrebe studenata pravnih i politikih nauka univerzitet u Bosni i Hercegovini, te injenicu da, i pored uoenih nedostataka izloenih u smislu preporuka u ovoj recenziji, ovaj prirunik udovoljava standardima potrebnim za objavljivanje publikacije ove vrste. Banjaluka, 13. marta 2012. godine Doc. dr Ljiljana Mijovi Pravni fakultet Univerzitet u Banjaluci

Ljiljana Mijovi

483

Recenzija
(1) Podaci o recenziranom djelu Autori rezenziranog djela su dr. Nedim Ademovi, dr. Joseph Marko i dr. Goran Markovi. Djelo nosi naslov: Ustavno pravo Bosne i Hercegovine. Rukopis knjige ima 424 obostrano tipkanog lista gustog proreda (Word, 1), nema ilustracija, dijagrama, tablica i dr. U dijelu teksta pod naslovom Ustav Bosne i Hercegovine djelo ima 13 (trinaest) poglavlja. U prilogu I. pod naslovom Ustav Federacije Bosne i Hercegovine ima 3 (tri) poglavlja. U prilogu II. pod naslovom Ustav Republike Srpske ima 8 (osam) poglavlja. Sveukupno knjiga ima 24 poglavlja. U dijelu teksta pod naslovom Ustav Bosne i Hercegovine, koji ima 13 (trinaest) poglavlja, ima 859 fusnoti (biljeaka) s citiranom i koritenom literaturom. U prilogu I. pod naslovom Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, koji ima 3 (tri) poglavlja, ima 19 fusnoti (biljeaka) s citiranom i koritenom literaturom. U prilogu II. pod naslovom Ustav Republike Srpske, koji ima 8 (osam) poglavlja, ima 61 fusnota (biljeka) s citiranom i koritenom literaturom. (2) Recenzentov komentar O vanosti predmeta koji se obrauje u djelu Ono to je engleski pravni klasik Frederic William Maitland (1850-1906) kazao za common law, a to su ponavljali Amerikanci za svoje ustavno pravo koje je krunski predmet u njihovim pravnim kolama, moemo ponoviti i za ustavno pravo kojemu je podloga Ustav Bosne i Hercegovine: Ustavno je pravo u Bosni i Hercegovini izuzetno teko pravo. Zato je tome tako? Postoji nekoliko razloga za tu posvuda uoljivu potekou. Prvo, uope se ne pretjeruje onda kada se kae da se sudbina jedne nacije moe nai i u ustavnim sluajevima i kontroverzijama, te da ustavne odluke oblikuju povijest odreenih naroda. Drugo, ustavno se pravo daleko lake razvija i afirmira tamo gdje je ono ivjelo kao klasina disciplina i tamo gdje je na djelu kontinuirana preokupacija, permanentni interes i potreba za usavravanjem primijenjene politike filozofije. Tree, oni koji izvravaju pravo, prije svega sudovi, teko da fasciniraju svojim uincima. etvrto, previe ustavnog prava ostaje neodreeno uslijed konstantnog stanja neizvjesnosti, anticipacije i neoekivanih zbivanja na ovom podruju. Peto, ustavnopravna analiza za svakoga ko misli dublje i ire od puke doktrine i praktinih testova treba polaziti i od metafizikih, religioznih i drugih kvaliteta trajnosti i transcendencije koje su dublje od svakog drugog predmeta u pravnim kolama. Sve nam to govori o vanosti predmeta ovog udbenika ustavnog prava kojemu je izvor Ustav Bosne i Hercegovine. O izvornosti djela s procjenom doprinosa razvoju znanosti Raspon tema u ovom udbeniku je impresivan. Autori su se fokusirali na sve one teme i pitanja koji predstavljaju predmet i sadraj novog ustavnog prava Bosne

Arsen Bai

485

Ustavno pravo Bosne i Hercegovine

i Hercegovine. Rije je o svim onim elementima bez kojih se ne moe razumjeti i specificirati ustavno pravo. Pojedina poglavlja su organizirana na nain koji, inae, obiljeava temeljni pristup svakog modernijeg pravnog udbenika. To, jednostavno, znai da se nakon uvodnih napomena u tekstu svakog poglavlja navode strani materijali od primarnog znaaja za pojedina ustavnopravna pitanja, a tekst se zakljuuje komentarima, biljekama i pitanjima kojima je svrha potaknuti studenta/itatelja da preispita vlastito razumijevanje prezentiranog materijala ali sada u svjetlu usporedbi i alternativa koje proizlaze iz primjera drugih sustava. U svakom poglavlju autori su nastojali iskoristiti to je vie mogue izravnog pravnog teksta sudske odluke, ustavne, zakonske ili ugovorne odredbe, historijske dokumente i tome slino. To je zbog toga to takav materijal, zapravo, omoguuje nastavnicima maksimalnu fleksibilnost u poduavanju, a studentima vlastite usporedbe i generalizacije. Naravno, izmeu pojedinih poglavlja postoje stilske razlike to je vrijednost po sebi, to, opet, pokazuje da se i komparativni materijal mogao iskoristiti na niz naina kako bi osvijetlio bosanskohercegovaki kontekst. O usporedbi s drugim djelima o istom ili srodnom predmetu s komparativnom ocjenom kvalitete Niz je suvremenih traktata iz oblasti ustavnog prava i politikih sustava iji je cilj utvrditi specifinosti i razlike pojedinih drava i njihove organizacije vlasti. Tako, u knjizi Democracy in Plural Society (1977) Arent Lijphart ocrtava razliku izmeu dvaju oblika politike zajednice. S jedne strane, postoje kulturno homogene politike zajednice koje nisu optereene politikim podjelama a, s druge strane, pluralna drutva koja takve podjele pritiu. Potonje politike zajednice neki nazivaju i podijeljenim zajednicama (divided societes). No, kako su to neki autori nakon A. Lijpharta isticali, istaknuti je politolog mijeao razliitost s politikom podjelom. Jer, podijeljeno drutvo kao kategorija politike i ustavne analize nije samo entitet koji je etniki, lingvistiki, religiozno ili kulturno razliit. Ono to jedno drutvo ini podijeljenim drutvom je, zapravo, injenica da su postojee razlike politiki napadne, odnosno one predstavljaju ustrajne markere politikog identiteta i temelje politike mobilizacije. Tako se, npr., etnokulturalna razliitost prenosi u politiku fragmentaciju. U podijeljenom drutvu politiki zahtjevi prelamaju se kroz zrcala etnikog identiteta, pa politiki konflikt postaje sinonim s konfliktom izmeu etnokulturalnih grupa. Temeljno je pitanje u naznaenim okvirima zapravo: Na koji nain podijeljena drutva odgovaraju na takve izazove? Autori Ustavnog prava Bosne i Hercegovine uvjereni su da se najvei dio odgovora nalazi u Ustavu BiH i njegovim funkcijama (potivanju individualnih ljudskih prava, pluralizmu, balansu izmeu graanskog i etno-nacionalnog modela ureenja dravne vlasti, odnosima prema susjednim dravama). O prikladnosti pristupa Posebnu panju u ovome djelu zasluuje jedna metodoloka novina u udbenicima sa ovih prostora. Naime, u vie poglavlja ovog udbenika intenzivno se koriste materijali transnacionalnog ustavnog prava, posebno pravo najznaajnijih aktera meunarodnopravnih ugovora, poput Europskog

486

Arsen Bai

Recenzija

suda za ljudska prava (ECHR) ili Europskog suda pravde (ECJ). Autorima je takav instrumentarij omoguio usporedbu nacionalnog i ugovornog prava i uoavanje njihovih razlika po vie osnova. U svakom sluaju, time se pokazalo da su autori pojedinih poglavlja grupa kompetentnih pravnih pisaca koji do u tanine poznaju materiju o kojoj piu. Okupljeni na ovom zadatku, proizveli su udbenik i djelo koje na najbolji mogui nain reflektira ideoloku, demografsku i eksperimentalnu razliitost aktualnog bosanskohercegovakog politikopravnog konteksta. O dijelu znanstvene i druge zainteresirane javnosti kojem je djelo ponajprije namijenjeno Djelo je namijenjeno studentima pravnih fakulteta, ali i svekolikoj politikoj javnosti Bosne i Hercegovine. O drutvenoj potrebi i opravdanosti izdavanja djela Svekoliku sloenost suvremenog ivota jednim svojim dijelom opisuje i opsena interdisciplinarna literatura ustavnog dizajna u podijeljenim drutvima. Niz suvremenih autora opisuje razliite grupe ustavnih strategija pogodnih za upravljanje etnokulturalnom razliitou. Promiljajui dobre i loe strane integracije i akomodacije, otkrivaju se prednosti tehnika koje slue i koje su nune za promociju i uspjeh pravde, stabilnosti i demokracije. Potonje vrijednosti nuno su potrebne koliko graanima, toliko i dravnim i drutvenim strukturama suvremene Bosne i Hercegovine. Snanu poruku o svemu tome sadri i ovo djelo. Prema tome, ovo djelo o ustavnom pravu Bosne i Hercegovine nadilazi formalne atribute jednog pravno-tehnikog vademekuma. Nae je uvjerenje da ovo djelo omoguuje kritiku i racionalizaciju svake mogue dihotomije izmeu integracije i akomodacije kao naina razumijevanja izbora ustavnog dizajna za podijeljena drutva, te propituje praksu upravljanja etnokulturalnom razliitou, kao i implikacije postojeih praksi za svako razumijevanje postojeih debata o ustavnom dizajnu za podijeljena drutva. (3) Vrsta djela prema ovoj kategorizaciji Djelo se moe karakterizirati kao udbenik. (4) Konani recenzentov zakljuak Rasprava o ustavnom dizajnu podijeljenih drutava traje intenzivno ve vie od dva desetljea. Dovoljno je samo podsjetiti se na dvojicu istaknutih autora u toj ivoj i otvorenoj raspravi (Arent Lijphart i Donald Horowitz) i njihove ideje koje su bile izvor i podsticaj brojnih rasprava o problemima podijeljenih drutava. Djelo i udbenik Ustavno pravo Bosne i Hercegovine je nesumnjivo prilog nastojanju u premoivanju jaza izmeu - po svemu nepovezane - literature komparativne politike i komparativnog ustavnog prava o ustavnom dizajnu za podijeljena drutva. Imajui u vidu literaturu komparativnog ustavnog prava, moemo se radovati injenici da je ustavnopravnoj problematici Bosne i Hercegovine, kao ekstremno povrijeenog i podijeljenog drutva par excellence, konano

Arsen Bai

487

Ustavno pravo Bosne i Hercegovine

posveeno vie prostora. Ovo djelo znalaki artikulira znanstvene i pedagoke posljedice odredaba Daytonskog sporazuma, poredbenih analiza koje se tiu decentralizirane federacije, izbornog sustava, diobe vlasti, proporcionalne reprezentacije, ali i onoga to omoguuje politikantstvo politikih stranaka i to stvara barijere ostvarivanju ako ne idealnog, a ono bar dobrog ustavnog dizajna koji bi za danas i blisko sutra jamio razvitak nesmetanog identiteta i razliitosti kao jedinih garancija prosperitetne drave i drutva. Nae je uvjerenje da je djelo Ustavno pravo Bosne i Hercegovine jo jedan relevantan doprinos autor onom uvjerenju koje suvremeno ustavno pravo ove postjugoslavenske drave potvruje kao moguu i potrebnu tehniku koncilijacije izmeu vlasti i slobode pluralnih identiteta i razliitosti. Akcentirajui ustavno pravo kao neprikosnovenu vrijednost mira i kooperacije razliitih subjekata u Bosni i Hercegovini, autori su nuno i smisleno racionalizirali jednu od najsloenijih ustavno-politikih konstrukcija suvremene meunarodne politike i meunarodnih odnosa. Oblikovanjem novog udbenika ustavnog prava autori su uspjeno odgovorili izazovima i oekivanjima sredine. U tom smislu najrjeitiji i najbolji dokaz dubokog autorskog razumijevanja niza izazova i njihove prirode je i ovaj udbenik. Split, 29. 4. 2012. godine Prof. dr. sc. Arsen Bai Redoviti profesor Ustavnog prava u trajnom zvanju Pravni fakultet Sveuilita u Splitu lan suradnik HAZU European Science Foundation Standing Committee for Social Sciencess Member

488

Arsen Bai