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PFG 30 juin 2013

Quelques commentaires sur le rapport de la Cour des Comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques

La Cour des Comptes a publi le 27 juin dernier son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, rapport prvu dans le cadre du dbat dorientation budgtaire prvu au Parlement par la loi organique sur les finances publiques (LOLF). La Cour joue ici un rle de vigie indpendante pour le citoyen, le Parlement et le gouvernement, selon les termes mmes de son Premier prsident Didier Migaud. La juridiction financire ne fait toutefois mystre dune posture rsolument engage en faveur de la matrise des dficits via la rduction des dpenses, ceci pour rpondre un triple enjeu de souverainet nationale, de comptitivit de lconomie franaise et dquit et dquilibre entre gnrations. La date de publication fin juin 2013 place en outre le rapport un moment intressant du processus budgtaire : - 6 mois aprs la trajectoire des finances publiques annonce avec la loi de finances pour 2013 (31 dcembre 2012) ; - 2 mois aprs la transmission par la France la Commission europenne de son programme de stabilit (30 avril) ; - 1 mois aprs les recommandations de la Commission europenne sur les finances publiques franaise (29 avril) prvoyant le retour 3% seulement en 2015 ; - en amont du dbat franais dautomne sur le budget 2014. Il est propos de commenter ici trois points majeurs du rapport : la situation des finances publiques franaises fin 2012 (1), leurs perspectives de moyen terme (2), enfin les recommandations sur des zones dconomies (3). Ces propositions dconomies sont trs concrtes mais galement trs dcales par les pratiques de tous les gouvernements depuis plusieurs dcennies.

1 Situation des finances publiques fin 2012

Pour la Cour, la moiti du chemin a t parcourue sur le retour des finances publiques raisonnablement quilibres depuis les dficits considrables (plus de 7% du PIB) constats en 2009 et 2010. Le dficit global des administrations publiques est ainsi pass de 5,3% en 2011 4,8% du PIB en 2012, mme si le dficit 2012 est suprieur lobjectif initial (4,5%). Surtout, la Cour remarque que le dficit structurel (le solde budgtaire comptable hors impact du cycle conomique sur les comptes) sest rduit de 1,1% 4%, un effort indit depuis la politique du gouvernement Jupp pour la qualification pour leuro. Il y a eu en revanche une dgradation forte de la composante conjoncturelle du dficit (-0,8%) du fait dune croissance en volume nulle en 2012 (contre +2% en 2011). Comme entre 1995 et 1997, le redressement est surtout pass par une augmentation forte des recettes (2% ou quarante milliards deuros en 2011 et 2012, avant une nouvelle augmentation des recettes de 33 milliards en 2013). Concernant les dpenses, la Cour constate une croissance de 1% en volume fortement concentre sur les administrations locales et les administrations de scurit sociale, comme cest traditionnellement le cas depuis quarante ans en France. Le dficit franais nen demeure pas moins extrmement loin du niveau permettant de stabiliser la dette public (-1,3%), do une dette publique ayant pass les 90% fin 2012 (+4,4% en un an).

2/4 La zone euro et lUnion europenne ont galement connu une rduction modre de leurs dficits. Le dficit franais reste toutefois suprieur denviron un point de PIB celui de la moyenne de la zone euro (3,7%) et de lUnion europenne (4%), tandis que lAllemagne, premire conomie de la zone euro, a connu un excdent budgtaire de 0,2%, soit un cart de cinq points de PIB avec la France. La Cour prsente quelques exemples des modalits des programmes de convergence budgtaires engags en Europe : - action sur les recettes centres sur laugmentation de la TVA (hausse du taux normal comprise entre 1 et 3 points) ; - action sur les dpenses de personnel et la masse salariale au travers dune diminution des effectifs et/ou un gel pluriannuel des rmunrations, voire la suppression de certaines primes ; - mise en uvre rapide de rformes des retraites prvoyant notamment le relvement de lge de dpart - volont de contenir les dpenses des collectivits territoriales .

2 Une revue des perspectives de moyen terme

Le rapport tablit ensuite la chronologie rcente de la dgradation de la prvision datterrissage des comptes publics en 2013 : on est ainsi pass en moins de 6 mois dune prvision de dficit de 3% (loi de finances de dcembre 2012), 3,7% (transmission du programme de stabilit, avril 2013), la Commission europenne prvoyant un retour aux 3% seulement en 2015 (mai 2013). La Cour arrte pour sa part ses compteurs fin juin 3,9% du PIB, compte-tenu dune dgradation vidente de la conjoncture conomique (la France est en croissance ngative en 2013) et considre que les risques datterrissage concernent davantage les recettes que les dpenses (croissance relle plus faible quanticipe, valuation optimiste des lasticits entre croissance et recettes). Sur la priode 2014-2017 objet du programme de stabilit transmis fin avril par la France la Commission, la Cour compare terme terme trois jeux de prvisions : - les prvisions de la loi de programmation des finances publiques faites par le gouvernement fin 2012 : - celles du programme de stabilit envoy par le gouvernement Bruxelles fin avril 2012 ; - un scnario conventionnel prudent tabli par la Cour elle-mme. Ces prvisions successives, qui retardent chaque fois le moment du retour lquilibre, sont retraces dans le schma ci-dessous.

130630 analyse Cour des Comptes

PFG - 8 juillet 2013

3/4

La Cour constate le dcalage classique (voir mon article de fvrier 2011) entre prvision et ralisation, compte-tenu dun biais optimiste rcurrent sur les perspectives conomiques au moment de ltablissement des budgets. Pour la Cour, le passage sous 3% prvu en 2013 ne sera possible quen 2015, la Cour tant ici en ligne avec la position de la Commission europenne nonce au mois de mai. Il est enfin utile intressant de comparer les programmes de stabilit franais et allemand (schma ci-dessous). Cela met en lumire lampleur de leffort que la France sest engage faire (rduction de son dficit de 4 points de PIB) tandis que lAllemagne maintient un solde public toujours proche de lquilibre, ce qui est sa situation en 2012 et 2013.

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PFG - 8 juillet 2013

4/4 La Cour des Comptes exprime par ailleurs ses proccupations sur la situation des comptes sociaux, avec le maintien dun dficit du rgime gnral de la Scurit sociale autour de 20 milliards deuro (un point de PIB). La Cour appuie son analyse sur des prvisions de recettes sociales construites sur une progression annuelle de la masse salariale annuelle de 4%, nettement suprieure aux volutions relles (3,5% de 1998 2010, priode marque par une conjoncture nettement plus favorable).

3 Des recommandations dconomies de dpenses parfois dcapantes

La Cour sinterroge enfin sur les modalits que la France devrait mettre en uvre pour respecter la trajectoire des finances publiques : il est ainsi ncessaire de trouver une trentaine de milliards deuros pour respecter le solde de 3% en 2015, 13 milliards en 2014 puis 15 autres milliards en 2015). La Cour indique de faon non ambigu sa nette prfrence pour un effort massif sur les dpenses (au moins 80%). Cette option est lie au fait que leffort 2011-2013 sest port sur des augmentations de recettes, pour un montant total valu 73 milliards deuro (respectivement 18, 22 et 33 milliards deuros pour 2011, 2012 et 2013). Le filon des recettes lui se semble donc teint voire contre-productif au vu de ses effets sur le potentiel de croissance de lconomie franaise. Les magistrats financiers constatent que le programme de stabilit impose une progression quasi nulle des dpenses publiques en 2014 (0,4%) et 2015 (0,2%). Il sagirait de concrtiser une rupture majeure par rapport aux rsultats rcents (progression des dpenses en volume de 1,7% entre 2007 et 2011, de 1% en 2012, de 0,9% en 2013 selon les prvisions du gouvernement). Comme la Cour considre que les conomies envisage par le gouvernement dans le programme de stabilit demeurent ce stade prciser en ce qui concerne lEtat et assez hypothtiques pour les collectivits territoriales, son rapport inclut un ultime chapitre sur des propositions concrtes dconomies, la partie la plus nouvelle et la plus dcapante de ses travaux. A court terme, elle propose une batterie de mesures impact rapide sur les fondamentaux de la dpense : poursuite du gel du point pour les traitements des fonctionnaires, sous-indexation ou dsindexation des prestations sociales hors minimas sociaux (prestations familiales, pensions de retraite, aides au logement, salaire de rfrence de lassurance-chmage) et baisse de lONDAM, le taux directeur des dpenses de sant. Plusieurs mesures de moyen terme sont galement propose. Sont ainsi recommands pour lEtat : - la matrise des dpenses de personnel : mix quilibr combinant modration des rmunrations et volution des effectifs (suppression annuelle de 10.000 postes), ventuellement combine laugmentation des horaires de travail (remise en cause des 35 heures) ; - le peignage fin des dpenses dintervention avec recherche defficience (cas bien connue de la formation professionnelle), rationalisation-mutualisation par rapport aux autres administrations publiques, ceci jusqu la suppression totale de certains dispositifs ; - la simplification et la rationalisation du fonctionnement de lEtat et de ses oprateurs. La Cour souhaite enfin un effort particulier sur des collectivits locales dont les dpenses ont le plus fortement progress au cours des trois dernires dcennies parmi les administrations publiques (11,7 % du PIB fin 2011 contre 8,6 % en 1983, soit +36%) et cela pour des raisons qui ne peuvent se rsumer aux transferts de comptences rsultant des lois de dcentralisation. La Cour souhaite notamment que les administrations locales mettent en uvre des conomies de dpenses et que la baisse programme des dotations de lEtat ne se traduisent ni par une augmentation des prlvements obligatoires locaux ni par un creusement de leur dficit. Tous ces lments font de ce rapport de la Cour un lment utile du dbat brulant et qui risque de le rester un certain temps sur les finances publiques franaises

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PFG - 8 juillet 2013