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Mxico: las reformas del mercado desde una

perspectiva histrica
Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros
ste trabajo pasa revista a las principales polticas de desarrollo
aplicadas por Mxico en los dos ltimos siglos y a los problemas econmicos enfrentados. Centrndose en cambios radicales de estrategia respecto al papel de los mercados y el Estado, sostiene que a menudo no se han reconocido los verdaderos obstculos con que ha tropezado el desarrollo del pas y que algo similar podra estar ocurriendo hoy. Para demostrarlo, examina las causas del estancamiento econmico de Mxico en gran parte del siglo XIX. Asimismo, analiza el perodo de expansin econmica entre 1940 y 1981, que termin tras un breve auge del petrleo. Examina en forma crtica el cambio profundo introducido en la estrategia de desarrollo a mediados del decenio de 1980 para enfrentar
Juan Carlos Moreno-Brid Asesor regional, Subsede de la
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la crisis de la deuda externa asociada al aparente agotamiento de la sustitucin de importaciones y de la industrializacin impulsada por el
en Mxico
jcmoreno@un.org.mx
Estado. Finalmente, ofrece algunas reflexiones sobre los desafos que confronta actualmente la economa mexicana que, tras 15 aos o ms
Jaime Ros Profesor de Economa, Universidad de Notre Dame, Indiana
de reformas macroeconmicas, parece encontrarse entrampada en un escenario de bajo crecimiento.
ros.1@nd.edu
MEXICO: LAS REFORMAS DEL MERCADO DESDE UNA PERSPECTIVA HISTORICA JUAN CARLOS MORENO-BRID Y JAIME ROS
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I
Introduccin
Este artculo, que aborda desde una perspectiva histrica las polticas aplicadas en Mxico y los problemas de ese pas para alcanzar el desarrollo, resea la evolucin a largo plazo de la economa mexicana, destacando en especial algunas modificaciones radicales a la estrategia de desarrollo y el papel que desempearon el mercado y el Estado, particularmente en los ltimos 20 aos. Una de las tesis principales es que en el pasado a menudo no se supo reconocer los verdaderos obstculos al desarrollo econmico y que actualmente podra estar ocurriendo algo similar. El trabajo est estructurado de la siguiente manera. Tras esta breve introduccin, en la seccin II se considera el debate en torno a las causas del prolongado perodo de estancamiento econmico vivido por Mxico durante gran parte del siglo XIX. En la seccin III se examina el largo perodo de expansin de la economa mexicana, que se inici a fines del siglo XIX con el porfiriato1 y termin en 1981, tras el derrumbe de una breve bonanza petrolera. La seccin IV analiza el desempeo de la economa mexicana a partir del cambio radical de la estrategia de desarrollo introducido a mediados del decenio de 1980. Finalmente, se ofrecen algunas reflexiones acerca de los retos que confronta la economa mexicana hoy en da, cuando tras casi ms de dos dcadas de haberse iniciado el proceso de reformas profundas, no logra insertarse en una senda de crecimiento elevado y sostenido. Ms grave an, en el trienio ms reciente (2001-2003), el PIB real per cpita registr una cada en trminos reales en tres aos consecutivos, por primera vez en la historia moderna del pas.
II
Las reformas del mercado en el siglo XIX
A mediados del siglo XVIII, Mxico era quiz una de las regiones ms prsperas del mundo y, sin duda, una de las colonias espaolas ms ricas de Amrica; adems, la productividad de su economa posiblemente superaba aqulla de la propia Espaa. En el ao 1800, el PIB per cpita mexicano era ms o menos la mitad del de los Estados Unidos, la economa mexicana no tena un carcter marcadamente agrario y el pas contaba con una industria minera avanzada y un importante sector manufacturero. El valor de las exportaciones se asemejaba al de su vecino del norte, por mucho que el PIB total equivala ms o menos a la mitad (Coatsworth, 1978). En el pas se daban varias de las condiciones para un desarrollo capitalista acelerado. Aunque distara mucho de haberse completado la creacin de una fuerza de trabajo industrial ese proceso tan difcil y prolongado mediante el cual se rompen los lazos de la poblacin con la tierra (Gerschenkron, 1952) el proceso se encontraba en una etapa ms avanzada que en muchos pases europeos (especialmente de Europa central y oriental). En 1800, la participacin relativamente importante de la industria manufacturera en el producto total, de 22,3% (cuadro 1),2 revela que en el pas exista una masa crtica de empresarios industriales (cuadro 1).
El presente trabajo es una versin ampliada y corregida de un ensayo publicado por los autores hace casi 10 aos, cuando entr en vigor el Tratado de Libre Comercio (TLC) de Amrica del Norte (vase Moreno-Brid y Ros, 1994). Fue presentado en la reunin de la Asociacin de Economa de Amrica Latina (ADEALC) realizada en Cholula, Mxico, el 10 de octubre de 2003. Los autores agradecen la valiosa asistencia de Rubn Guerrero en el trabajo de investigacin, as como los comentarios a la versin preliminar formulados por Ted Beatty, Rolando Cordera, Amitava Dutt, Julie Lennox, Ajit Singh, Carlos Tello, Samuel Valenzuela y Jeff Williamson. Las opiniones vertidas en el artculo no representan necesariamente las de las Naciones Unidas.
1 Los historiadores mexicanos han llamado porfiriato a los 33 aos de dictadura de Porfirio Daz (1877 a 1910). 2 Segn INEGI (1985), en 1790 la participacin de la industria manufacturera en el empleo era del 10%.
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CUADRO 1
Mxico: Producto interno bruto per cpita y por sector, 1800-1910 1800
PIB per cpita a precios constantes de 1900 (ndice 1800 = 100)
1845
1860
1877
1895
1910
100,0
78,4
70,9
85,0
128,8
190,2
% del PIB Agriculturaa Minera Manufactura Construccin Transporte Comercio Gobierno Otros Fuente: Coatsworth (1989, cuadros 4 y 5).
a b
44,4 8,2 22,3 0,6 2,5 16,7 4,2b 1,1
48,1 6,2 18,3 0,6 2,5 16,9 7,4
42,1 9,7 21,6 0,6 2,5 16,7 6,8
42,2 1,4 16,2 0,6 2,5 16,9 11,2
3,2 6,3 12,8 0,6 3,3 16,8 8,9 13,1
33,7 8,4 14,9 0,8 2,7 19,3 7,2 12,9
Incluye ganadera, silvicultura y pesca. Excluye remesas fiscales netas al Tesoro espaol. Los ingresos totales del gobierno, incluidas estas remesas, ascendieron a 7,8% del ingreso colonial.
1.
La era de declinacin de Mxico (1780-1870): obstculos al desarrollo econmico
Dicha favorable posicin de la economa mexicana comenz a deteriorarse en las dcadas finales del siglo XVIII. Y si bien puede haber debate respecto al momento en que comenz ese deterioro, hay consenso en que la independencia en nada contribuy a impedir el estancamiento de la economa mexicana durante ms de la mitad del siglo siguiente. En efecto, entre 1800 y alrededor de 1860 cuando Estados Unidos y otras economas desarrolladas exhiban tasas de desarrollo econmico sin precedentes el PIB total de Mxico cay 5% y su ingreso per cpita se redujo en 30%. Entre 1820 y 1870, el ingreso per cpita mexicano descendi, como proporcin del de los Estados Unidos, de 60% a 28%, y desde entonces ha oscilado entre 24% y 33% (cuadro 2). A qu se debe que la independencia y el surgimiento de un Estado nacional no hayan servido de mayor estmulo al desarrollo econmico? Tal vez la razn ms importante haya sido el prolongado perodo de inestabilidad poltica y el permanente conflicto entre los elementos conservadores y liberales.3 Medio
3 En los 55 aos transcurridos entre la independencia y el porfiriato, la presidencia cambi 75 veces de mano (Haber, 1989). La consecuencia ms desastrosa de la prolongada lucha civil fue la prdida de la mitad del territorio nacional a manos de los Estados Unidos a mediados del siglo XIX. Cincuenta aos despus del Tratado de 1848, que puso trmino a la guerra mexicano-estadounidense, y tambin tras el comienzo de la fiebre del oro en California, la sola produccin minera de los territorios perdidos superaba al PIB mexicano (Coatsworth, 1978).
siglo de guerras civiles e internacionales terminaron por destruir los efectos potencialmente beneficiosos de la independencia, al mismo tiempo que mermaron los recursos necesarios para que el Estado y el sector privado apuntalaran la reactivacin del sector minero y mejoraran la infraestructura de transportes, en un pas donde la falta de medios naturales de comunicacin y el elevado costo del transporte consiguiente influyeron de manera muy adversa en la divisin del trabajo y la especializacin regional (Coatsworth, 1990). La independencia elimin la carga fiscal que pesaba sobre el oro y la plata extrados de la colonia. Esta carga haba sido significativa Coatsworth (1990) estima que fue 7,2% de la produccin total en 1800, muy superior, por ejemplo, a la impuesta por el colonialismo britnico sobre sus colonias norteamericanas. Sin embargo, el fin del dominio espaol tambin trajo consigo algunos costos inesperados para el sector minero, que en parte contrarrestaron la eliminacin de esa carga.4 Como consecuencia de ello, entre 1812 y 1822 la produccin de plata se redujo a menos de la quinta parte del total y el sector minero no vino a recuperar el nivel de produccin anterior a la independencia hasta el decenio de 1860 (Crdenas, 1985). Por su parte, la cada de la produccin de plata tuvo otras consecuen-
4 Las guerras de la independencia no slo tuvieron efectos altamente perturbadores para la produccin minera, sino que involucraron tambin la prdida del abastecimiento seguro y a bajo costo de mercurio (esencial para la elaboracin de minerales de baja ley), que Espaa haba proporcionado desde su gran mina en Almadena.
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CUADRO 2
Mxico: Producto interno bruto total, producto interno bruto per cpita y poblacin, 1820-1998 1820
PIB PIB
1870 674 0,28
1913 1,732 0,33
1950 2,365 0,25
1973 4,845 0,25
1990 6,097 0,26
1998 6,655 0,24
per cpita a de Mxico/PIB de los Estados Unidos
759 0,60
1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-1998 Tasas de crecimiento (%) del PIB per cpita Tasas de crecimiento del PIB (%) Tasas de crecimiento de la poblacin (%) Fuente: Maddison (2001).
a
0,2 0,4 0,7
2,2 3,4 1,1
0,9 2,6 1,8
3,2 6,4 3,1
1,3 3,5 2,2
Dlares a valores internacionales de 1990.
cias importantes para la economa. Adems de la contraccin de todas las actividades vinculadas con el sector minero, implic una merma del volumen del comercio internacional y la disminucin de los medios de pago disponibles en la economa nacional (Crdenas, 1985). Esto ltimo contribuy a agravar los efectos de la salida de capitales que se produjo tras el xodo de los mineros y comerciantes espaoles y, en consecuencia, la escasez general de capital financiero que caracteriz a este perodo hasta que se crearon los primeros bancos comerciales en el decenio de 1860. La eliminacin de las restricciones al comercio exterior tambin result ser una bendicin a medias. Si bien es cierto que los historiadores econmicos generalmente consideran que fue beneficiosa para la economa mexicana, el trmino de las restricciones al comercio aceler la desviacin del comercio exterior mexicano desde Espaa hacia las potencias industrializadas emergentes del Atlntico norte, tendencia que fue muy perjudicial para el sector manufacturero nacional y, por lo tanto, para la principal actividad que podra haber compensado la decadencia del sector minero. Al respecto, varios estudios han ilustrado de qu manera a fines del siglo la exposicin a la competencia de Estados Unidos y Gran Bretaa llev al colapso de la industria lanera y a la prolongada cada de los textiles de algodn a lo largo de la primera mitad del siglo XIX. Al parecer, la apertura del comercio a la economa del Atlntico y a la competencia externa que de hecho comenz durante el perodo de comercio libre y comercio neutral introducido por las reformas de los Borbones tambin contribuy a profundizar la fragmentacin de los mercados locales y a la divisin entre un norte minero y agrcola que comerciaba con el resto del mundo, por un lado, y un centro manufac-
turero y un sur agrcola sumidos en la depresin econmica, por el otro (Thomson, 1986). Adems, poco se avanz en otras reas. Mxico en la poca colonial haba sido uno de los lugares del mundo que exhiba mayores diferencias sociales y regionales; en rigor, una sociedad de castas, en que el acceso al empleo y la movilidad geogrfica y ocupacional dependan de distinciones tnicas, y en que una serie de arreglos institucionales tendieron a aumentar, ms que a reducir, el abismo entre los beneficios privados y sociales de la actividad econmica. Si bien es cierto que la independencia trajo consigo algunos cambios,5 muchos de ellos tuvieron escasos efectos en un orden social y poltico regresivo. En definitiva, es posible que esto haya obedecido a la naturaleza misma del acto fundacional del Estado posterior a la independencia, esto es, al hecho de que tras haberse iniciado y ser derrotado como una insurreccin popular temida por las lites conservadoras espaolas y criollas Mxico finalmente obtuvo la independencia mediante un virtual golpe de Estado de la lite colonial criolla, que tuvo por objeto ms que nada apartar al pas del proceso liberalizador que tena lugar en la madre patria (Coatsworth, 1978).
5 Se abolieron oficialmente las distinciones tnicas en el acceso al empleo, a la justicia y en el trato fiscal que, entre otras cosas, haban limitado severamente la movilidad del capital y de la mano de obra; se eliminaron muchos privilegios de los que disfrutaban las empresas as como la mayora de los gremios, y los derechos de propiedad sobre las empresas se limitaron a la Iglesia, las comunidades indgenas y los municipios. Se redujo el nmero de monopolios reales sobre la produccin y distribucin de muchos productos bsicos y se regularon sus actividades. Asimismo, se intent modernizar el sistema judicial y reformar los cdigos obsoletos.
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Lo anterior tuvo varias consecuencias. Desde luego, de hecho y a veces de derecho, la modernizacin institucional se desarroll con lentitud. Recin en 1870 casi 50 aos despus de la independencia se promulg un nuevo cdigo civil, y aun entonces nada se hizo por reemplazar un cdigo de comercio que era objeto de rechazo. El cdigo de minera de la poca se mantuvo prcticamente intacto hasta 1877. No haba legislacin bancaria ni de patentes. Y pese a las normas constitucionales se mantuvieron los impuestos y las restricciones al comercio interno. El sistema de gobierno conserv la arbitrariedad del poder poltico de la poca colonial. El xito o el fracaso econmicos dependan estrictamente de la relacin entre la empresa y las autoridades polticas (Coatsworth, 1978, p. 94). En resumen, pese a que la economa continu centrndose en el Estado, pues todas las empresas estaban obligadas a operar en forma altamente politizada, comparado con la poca colonial, el Estado se haba debilitado y fue incapaz de eliminar los obstculos al desarrollo econmico derivados de la disminucin de la actividad minera, la competencia externa y la falta de infraestructura de transportes y de capital financiero. As pues, el estancamiento econmico e industrial fue consecuencia de la sostenida falta de mercados y de su fragmentacin.
2. Errores de percepcin liberales a mediados del siglo XIX?
La anterior lista de obstculos con que tropez el desarrollo econmico mexicano en el siglo XIX es tan importante por lo que incluye como por lo que deja fuera. La verdad es que estudios realizados por historiadores econmicos indican que el sistema de tenencia de la tierra y el poder econmico de la Iglesia no se cuentan, como tradicionalmente se cree, entre las causas principales del estancamiento econmico de la poca. Desde el siglo XVII, el sistema de tenencia de la tierra y la produccin agrcola se haban organizado en torno a grandes haciendas. Pese a ser extremadamente inequitativo, y en este sentido ineficiente desde el punto de vista social y macroeconmico, el sistema de haciendas distaba mucho de ser una organizacin semifeudal que estimulara el derroche y la mala asignacin de los recursos. Investigaciones recientes han puesto de manifiesto una nueva imagen de la hacienda como empresa capitalista y dinmica desde el punto de vista tecnolgico, cuya racionalidad econmica puede compararse con la de las empresas agrcolas mo-
dernas, y que aprovechaba ampliamente sus ventajas comparativas economas de escala y acceso al crdito externo y a informacin sobre tecnologas nuevas y mercados lejanos.6 En realidad, con el tiempo se estableci una divisin del trabajo entre la hacienda y otras formas de produccin agrcola pequeos propietarios, inquilinos o habitantes de poblados indgenas en virtud de la cual cada uno de ellos se haba especializado en los productos y cultivos en los que tena una ventaja competitiva: ganado, ovinos, lana, cereales, pulque, azcar y sisal en las haciendas; y frutas, tomates, ajes, seda y animales menores como cerdos y aves en el caso de las aldeas y de los productores en pequea escala. Un revisionismo similar puede aplicarse a la Iglesia como institucin econmica. Hacia mediados del siglo XIX, la Iglesia se haba convertido en la principal propietaria de tierras del pas y en importante prestamista en los mercados financieros emergentes. En cuanto a su primera funcin, segn Coatsworth (1978 y 1990), varios estudios indican que las haciendas pertenecientes a la Iglesia eran administradas al menos con igual eficiencia que las haciendas privadas. En todo caso, despus de la independencia, la mayora de esas propiedades fueron dadas en arrendamiento a agricultores y hacendados privados, de modo que su eficiencia ya no dependa de la gestin eclesistica. Por otra parte, la Iglesia cobraba el diezmo, un impuesto de 10% sobre la produccin total (que gravaba principalmente la produccin agrcola y ganadera). Tal como cualquier otro impuesto, el diezmo reduca la rentabilidad agrcola y probablemente desincentivaba la produccin (aunque algunos autores tienen dudas al respecto).7 Ms importante, sin embargo, fue el uso que se le dio a esos ingresos. Lejos de destinarse a financiar gastos totalmente improductivos, la Iglesia invirti parte considerable de sus entradas (incluidos donaciones privadas y los ingresos netos de sus diversas propiedades) en prstamos a empresarios privados, sin imponer restricciones legales o prcticas que impidieran a los beneficiarios invertir los recursos en
Vase, entre otros, Van Young (1981 y 1986). Vase, en especial, Garcia Alba (1974) y Coatsworth (1978). Es probable que el diezmo no haya contribuido demasiado a desplazar capitales y mano de obra de la agricultura privada, porque la propia Iglesia y las aldeas indgenas producan parte importante de los productos agrcolas y el ganado del pas. En todo caso, lo ms probable es que su efecto en el PIB haya sido positivo, puesto que las diferencias de productividad entre la agricultura privada y el resto de la economa sugieren que las actividades no agrcolas ya eran ms productivas que la agricultura.
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fbricas y no en haciendas u otras actividades. Lo hizo cobrando tasas de inters inferiores a las de mercado, generalmente un 6% sobre los prstamos garantizados por bienes races. Dado el dominio de la Iglesia en el mercado de crditos hipotecarios, es posible que esto haya contribuido a su vez a la baja de las tasas de inters del mercado. Como dice Coatsworth (1978), la Iglesia actu como un banco de desarrollo moderno, elevando la tasa de acumulacin de capital por encima de la que habra sido de no haber existido el diezmo. De ser correcto el revisionismo de los historiadores econmicos, quiere decir que desde el punto de vista estricto (y reconocidamente estrecho) del desarrollo econmico, algunos de los elementos principales del programa econmico liberal comercio libre, privatizacin de la propiedad corporativa y pblica y liberalizacin del mercado agrario estuvieron muy mal concebidos. Es probable que el primero de ellos, el libre comercio, haya estimulado an ms la cada de la industria manufacturera local y la ruralizacin de la fuerza de trabajo, ya que la expansin de los ferrocarriles a fines del siglo XIX redujo marcadamente la proteccin natural que proporcionaban los costos tradicionalmente altos del transporte. Como resultado del segundo la privatizacin de la propiedad de las empresas se destruy la principal y durante mucho tiempo casi la nica institucin bancaria de la economa. Por su parte, el tercero, la liberalizacin del mercado agrario contribuira a concentrar an ms la pro-
piedad agrcola y, con el tiempo, a la explosin social que se produjo en 1910. Lo anterior no quiere decir que la faccin conservadora fuera mejor. Si bien es cierto que algunos de sus integrantes, en especial Lucas Alaman, tuvieron el mrito de realizar los primeros y breves intentos de industrializacin en el decenio de 1830 mediante la proteccin de la industria y la creacin del primer banco pblico de desarrollo (el Banco de Avo) para financiar el desarrollo de la industria textil,8 las fuerzas sociales y polticas que los apoyaban tendieron a perpetuar ese mismo centralismo extremadamente arbitrario del poder poltico, que haba tenido efectos tan perniciosos en el desarrollo econmico desde la poca de la colonia. Como resultado, no surgi la coalicin que habra podido forjar un Estado en desarrollo y en su ausencia subsistieron algunos de los principales obstculos al desarrollo econmico. Adems, los liberales, que podan y queran emprender la modernizacin poltica y social del pas, eran tambin antiestatistas recalcitrantes desde el punto de vista econmico, mientras que los nicos partidarios de modernizar la economa mediante la intervencin del Estado eran los conservadores, fuertemente contrarios a la modernizacin poltica y social. Se requerira una explosin social y una revolucin popular a principios del siglo XX para llevar ambos requisitos del desarrollo econmico a una relacin menos conflictiva.
III
El traumtico surgimiento de un Estado en desarrollo gershenkroniano
1. El porfiriato: la estabilidad poltica y el surgimiento de un mercado nacional unificado
En la prctica, el crecimiento econmico moderno se inici a fines del siglo XIX.9 En 1895, 72% de la poblacin viva en zonas rurales y ms de 80% de las personas de 10 aos o ms no saban leer ni escribir (cuadro 3). En 1877, cuando Porfirio Daz se apoder del poder, las actividades agrcolas generaban 42% del PIB mexicano, y las manufacturas slo 16% (vase el cuadro 1). En los dos decenios siguientes comenz a quedar de manifiesto un vuelco en el prolongado perodo de declinacin del pas. Las barreras a la
reactivacin econmica fueron derribadas por la transformacin del entorno econmico internacional y por los cambios internos de la estructura poltica y econmica de Mxico introducidos en la dictadura de Porfirio Daz, perodo de 33 aos de estabilidad poltica (18771910), que los historiadores mexicanos han denominado con razn el porfiriato.
8 Otro personaje que cabe mencionar es Estevan de Antuano, industrial criollo cuyos numerosos panfletos aportaban los mejores argumentos en favor del proteccionismo y la industrializacin. 9 Para estadsticas del crecimiento econmico durante el porfiriato, vase Beatty (2001), Rosenzweig (1965) y Solis (2000).
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CUADRO 3
Mxico: Poblacin e indicadores sociales, 1895-2000 Ao 1895 1910 1930 1940 1980 1990 1995 2000 Poblacin total (millones) 12,6 15,2 16,6 19,7 68,3 81,2 91,2 97,0 Poblacin rural (porcentaje) 72 66,5 64,9 33,7 28,7 26,5 25,4 Esperanza de vida al nacer (aos) 30 33,9 38,8 66,2 70,8 73,6 75,3 Alfabetizacina (porcentaje) 17,9c 27,7 38,5 41,8 83,0c 8,4 89,4 90,3b Promedio aos escolaridadb 2,6 4,6 6,6 7,2 7,6
Fuente: Maddison (1989) e INEGI (varios aos).

a b c
Poblacin de 10 aos o ms. 15 aos o ms. 6 aos o ms.
La ideologa del porfiriato, que combinaba antecedentes polticos liberales con metas econmicas conservadoras, se resume en la consigna positivista Orden y Progreso. Se consideraba que el orden era un elemento indispensable del crecimiento econmico. Poner fin a las luchas polticas y militares que haban azotado a Mxico desde la independencia era considerado requisito esencial de la confianza comercial y de la reactivacin de la inversin privada. Se procur con xito fortalecer el gobierno central, y la combinacin del uso de la fuerza y las alianzas con grupos importantes permitieron que Daz dominara la estructura poltica. Por su parte, Progreso significaba transformar a Mxico en una nacin industrializada, logrando eliminar algunas de las barreras tradicionales que impedan la reactivacin econmica, tales como la falta de infraestructura de transporte y de capital financiero.10 Para estimular la expansin de la red ferroviaria, el Estado otorg concesiones e incentivos financieros. Los subsidios a la construccin de vas frreas alcanzaron a un 50% de su costo total. La ampliacin del sistema ferroviario aument enormemente el tamao del mercado, derrib las barreras locales y regionales al comercio y acrecent la competencia.11 Este efecto
10 En esa poca, ya se reconoca la importancia de estos obstculos al desarrollo econmico. Como dice Matas Romero, esta nacin posee en su suelo enormes tesoros de riqueza agrcola y minera que no pueden explotarse por falta de capital y de comunicaciones (citado por Rosenzweig, 1965). 11 El sistema ferroviario aument de 900 a 19.000 km en el decenio de 1880. Segn estimaciones de Coatsworth, esto redujo en 80% el costo del flete por kilmetro entre 1878 y 1910.
se vio fortalecido por el significativo aumento de la seguridad de los viajes por carretera logrado por el rgimen de Daz. Otro aspecto clave de la estrategia de desarrollo aplicada por Daz fue la inversin externa, estimulada activamente despus mediante diversos incentivos. Gracias a stos y a las posibilidades de realizar inversiones rentables se produjo una afluencia de capitales externos. A partir de 1880 entraron capitales estadounidenses, seguidos luego de inversiones europeas (Coatsworth, 1989). Estos flujos de capitales aumentaron sostenidamente los 15 aos siguientes, y tuvieron su auge en el primer decenio de 1900 (King, 1970). En lneas ms generales, la poltica pblica se orient a fomentar la inversin privada y a garantizar las condiciones para su buen funcionamiento. Pronto se modific el marco jurdico para la realizacin de los negocios privados. Con miras a mejorar las condiciones de la inversin privada, en 1883 se promulgaron nuevos cdigos de comercio y de minera. Se eliminaron los impuestos regionales al comercio interno. La poltica comercial combin la proteccin de aranceles especficos compatibles con la industrializacin en el sector de bienes de consumo, y la disminucin de los aranceles medios que mejoraba el acceso de los fabricantes a capital de bajo costo y a bienes intermedios (Beatty, 2002; Kuntz Ficker, 2002). La inversin externa significaba acceso a los mercados mundiales, y entre 1870 y 1913 en Mxico se triplicaron las exportaciones como proporcin del PIB. La expansin del comercio exterior tambin contribuy a aumentar los recursos de que dispona el gobierno, ya que los impuestos que lo gravaban representaban ms
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de la mitad de los ingresos pblicos. Tal como lo haba sido en el perodo colonial, el sector exportador se convirti en motor del crecimiento, ayudado en gran medida por la depreciacin de la plata a fines del siglo XIX.12 En esa oportunidad, la canasta de exportaciones fue bastante ms diversificada que en el perodo colonial, puesto que adems de la plata inclua otros minerales metales industriales como cobre, plomo y zinc, cuya demanda desde los centros industriales de la economa mundial aumentaba rpidamente y una serie de productos agropecuarios (caf, ganado y otros que se agregaron a algunos que ya tenan cierta importancia en la composicin de las exportaciones, como henequn, pieles y madera). Estos cambios y reacciones de la poltica se acompaaron de un entorno econmico externo ms propicio. Hacia 1870, la segunda revolucin industrial de los pases industrializados haba estimulado la demanda de minerales y otros recursos naturales. Unido al trmino de la inestabilidad poltica, este nuevo ambiente ayud a restablecer la solvencia internacional.13 Cules fueron los resultados generales de esta estrategia? El crecimiento econmico y la modernizacin se dejaron sentir en muchos campos, revirtiendo un siglo de decadencia, y entre 1877 y 1910 el PIB per cpita de Mxico registr un incremento anual medio de 2,1% (cuadro 2).14 La expansin de los ferrocarriles favoreci a algunas actividades tradicionales como la minera,15 y al mismo tiempo contribuy a crear actividades nuevas cuya escala de produccin y densidad de capital las haca poco rentables, a menos que
12 La depreciacin de la plata se debi a que hacia 1870 los pases avanzados adoptaron el patrn oro (Crdenas y Manns, 1989). Signific una devaluacin real sostenida de 26% del peso mexicano hasta el decenio de 1890. Vase Zabludovsky (1984), quien evala tanto el punto de vista de Rosenzweig (1965) y Nugent (1973) de que la devaluacin estimul el crecimiento impulsado por las exportaciones, como el punto de vista basado en la paridad del poder adquisitivo que sostena Limantour, ministro de Hacienda de Porfirio Daz: que, en definitiva, la depreciacin de la plata se reflej en los precios. La evaluacin de la evidencia que hace Zabludovsky (1994) favorece el primer punto de vista. 13 Tras haber dejado de cumplir con el pago de su deuda externa en seis oportunidades diferentes entre 1824 y 1880, en 1889 el gobierno mexicano y la banca internacional finalmente llegaron a un acuerdo para renegociar la deuda externa del pas. A principios del decenio de 1890 se restableci el acceso de Mxico a los mercados internacionales de capital, y desde esa fecha hasta 1911, la deuda externa mexicana aument en 300%, sobre todo con el propsito de financiar obras pblicas en infraestructura. 14 Vase Bortz y Haber (2002). 15 Lo ms probable es que de no ser por la expansin ferroviaria la minera habra quedado abandonada, ya que ni los insumos de capital para su desarrollo ni la comercializacin de productos minerales habran sido rentables.
existiera un mercado nacional unificado. En rigor, subyaca a este proceso de modernizacin la primera etapa de la industrializacin mexicana en gran escala. Gracias a la sustitucin de importaciones de textiles, cerveza, papel, cemento y acero, la produccin industrial aument un promedio de 3,6% al ao entre 1877 y 1910 (Coatsworth, 1989). Las manufacturas dejaron de ser una actividad artesanal, realizada en pequeas empresas, para transformarse en un proceso productivo llevado a cabo en grandes fbricas. Al mismo tiempo, se modific profundamente la estructura social y econmica de las zonas rurales. A partir de un diagnstico de que el sector rural era improductivo y que la mayor parte de la produccin agrcola se distribua por conductos distintos del mercado, el gobierno de Daz promovi y aceler la redistribucin de las tierras de propiedad federal y comunal a empresas de desarrollo privadas y a particulares acaudalados. La privatizacin habra de fomentar los cultivos comerciales en gran escala. En 1890, el 20% del territorio mexicano perteneca a menos de 50 personas o empresas. Hacia principios de la dcada de 1900, el 95% de la tierra cultivable perteneca a 835 familias (Manzanilla Schaffer, 1963). Hacia principios del decenio de 1900, este patrn de desarrollo comenz a mostrar sntomas de agotamiento. A partir de 1903, los salarios reales empezaron a caer sistemtica y sostenidamente. En 1907, la sequa redujo la produccin de alimentos y contribuy a elevar an ms su precio. En 1910, la cada acumulada de los salarios reales fue de 26% en comparacin con 1903. Aunque la hambruna no era manifiesta, la pobreza era generalizada, especialmente en las zonas rurales.16 Al mismo tiempo, el uso de la fuerza para reprimir a los trabajadores y sofocar la oposicin poltica se torn ms frecuente y, a la larga, infructuoso. En 1910, la desigual distribucin de los beneficios y del acceso al poder lleg a su lmite. Las clases medias emergentes excluidas de las decisiones polticas, y los trabajadores y campesinos marginados de los beneficios del crecimiento econmico, lograron unirse en torno a una coalicin que venci bajo las consignas de democracia poltica, reforma agraria y derechos laborales.
16 Como lo destaca Haber (1989), tal era el grado de pobreza, que si aumentaba el precio del maz a causa de una mala cosecha, el consumo de manufacturas de los trabajadores disminuira lo suficiente como para provocar una crisis en la industria de prendas de algodn.
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Qu haba salido mal? No hay duda alguna de que la contradiccin bsica del porfiriato se dio en sus resultados: el desequilibrio creciente entre un crecimiento econmico acelerado, por un lado, y la lentitud de los avances polticos y sociales, por el otro. Porfirio Daz se propuso hacer de Mxico una nacin industrializada moderna. Sin embargo, en 1910 slo 28% de los mexicanos saba leer y escribir y la esperanza de vida al nacer no superaba los 37 aos. Con dos tercios de su poblacin viviendo an en zonas rurales, Mxico continuaba siendo ms que nada una economa estacionaria y, en general, una sociedad atrasada. Adems, pese a que el surgimiento de un mercado nacional haba derribado algunas de las barreras del estancamiento, el papel del Estado demostr ser insuficiente para superar los an enormes obstculos al desarrollo econmico.17
2. La revolucin y la consolidacin del Estado desarrollista
En 1910, la revolucin mexicana puso dramtico fin a la pax porfiriana. Una vez ms, la falta de consenso social se convirti en el principal obstculo para el desarrollo del pas. Slo tres decenios ms tarde pudo lograrse un pacto social estable. Las etapas ms violentas de la revolucin mexicana terminaron tras la adopcin de una nueva Constitucin, en 1917. El descontento poltico se mantuvo durante los diez aos siguientes marcados por la muerte violenta de figuras tan importantes como Zapata, Carranza y Obregn y por numerosos levantamientos, pero los enfrentamientos armados disminuyeron de manera significativa. La Constitucin de 1917 redefini el marco jurdico de la propiedad de la tierra y las relaciones laborales. Situ a la nacin por encima de la propiedad privada cuando se trataba de los recursos de tierra, agua y subsuelo; estableci el derecho a formar sindicatos, cre un sistema de salarios mnimos, de jornadas de trabajo de ocho horas en semanas laborales de seis das, y el derecho a ganar igual salario por tareas equivalentes, e incluy una reforma agraria mediante la expropiacin de los grandes predios y su asignacin a los ejidos, sistema de tenencia de la tierra que combinaba la propiedad colectiva con la explotacin privada de la tierra.
Con la creacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 192918 se dio un paso fundamental para consolidar la paz social y la estabilidad poltica. Este partido oficial, que pas a llamarse Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) en 1938 y Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1946, abarc todas las fuerzas sociales importantes de la revolucin mexicana y pronto se transform en vehculo funcional de control del poder poltico y nico campo legtimo donde resolver las diferencias polticas. Hacia el decenio de 1940 se haba terminado la era de los caudillos y se haba iniciado la forma propiamente mexicana de control autoritario institucionalizado. Tras la revolucin, el proceso de consolidacin del poder poltico se acompa de la expansin de los mecanismos de poltica a los que poda recurrir el gobierno.19 Bajo la presidencia de Crdenas (19361940), el sector pblico se ampli an ms con la creacin de varias entidades financieras y de desarrollo. Lo que es ms importante, se nacionaliz la industria petrolera y se comenz a aplicar la reforma agraria en gran escala. La poltica fiscal se torn anticclica y se incurri en dficit presupuestarios para impulsar la inversin productiva y social. El gasto pblico se reorient hacia gastos no militares ni administrativos. El sistema de carreteras se ampli en siete veces, llegando a abarcar 9.900 km en 1940. Adems, la flotacin transitoria del tipo de cambio se tradujo en una depreciacin del peso en valores reales. El crecimiento de Mxico se reanud en el bienio 1933-1934, con el vuelco en la conduccin de las polticas de gobierno y la extraordinaria recuperacin de la relacin de intercambio de la plata y el petrleo (principales exportaciones del pas). La primera ronda nueva de inversiones desde el porfiriato se inici en la industria manufacturera y se centr en nuevas actividades textiles. La industria manufacturera pas a ser el sector ms dinmico de la economa.
17 La inversin pblica nunca super el 5% de la inversin total, y slo 7% del gasto pblico se destin a la acumulacin de capital.
18 Vase en Newell y Rubio (1984) una descripcin detallada de la creacin del PNR y de su papel en la estabilidad poltica a largo plazo. 19 El Banco de Mxico fue creado en 1925 para hacer frente a la depresin y empez a operar como Banco Central a comienzos de 1930. Hacia entonces se haba creado el Banco Nacional de Crdito Agrcola, que fue seguido de otros bancos. En 1933, la Secretara de Presupuesto cre la Entidad Nacional Financiera, que pronto se transformara en la Nacional Financiera, primer banco de desarrollo propiamente tal y puntal financiero para la inversin industrial y otras inversiones de largo plazo.
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3.
Los aos dorados de industrializacin de la posguerra (1940-1980)
En el proceso orientado a lograr la hegemona, el Estado lleg a la firme conviccin de que, para alcanzar el desarrollo, deba participar activamente en la inversin y la produccin. Hacia fines del decenio de 1940 controlaba los recursos fundamentales y haba aumentado sustancialmente el nmero de instrumentos de poltica. La inversin pblica aument sistemticamente (cuadro 4) y se canaliz hacia el desarrollo urbano e industrial. Para promover las actividades manufactureras se otorgaron incentivos adicionales, como exenciones tributarias. Los gastos federales incluyeron inversiones en educacin y bienestar social. Al mismo tiempo, la campaa industrializadora se acompa de un aumento de la proteccin comercial y hacia 1947 el proteccionismo haba sido oficialmente adoptado como objetivo intermedio del gobierno. Entre 1940 y 1980 tuvo lugar una amplia transformacin de la economa y de la sociedad. En valores reales, la economa mexicana creci a un ritmo sostenido de 6,4% anual y el PIB per cpita a razn de 3,2% al ao. La industria manufacturera se convirti en motor del crecimiento y entre 1945 y 1955 registr tasas de incremento del producto del orden de 7,4% anual, y aceler su ritmo de desarrollo entre 1957 y 1970 al expandirse a tasas de 8,9% al ao, gracias al dinamismo del mercado interno que fue su principal fuente de demanda. De pas agrario, Mxico se transform en una sociedad urbana semiindustrial. Entre 1940 y 1980, la participacin de la industria manufacturera en el producto se elev de 15,4% a 24,9% (cuadro 5), mientras la proporcin de personas que viva en zonas urbanas aument explosivamente de 35% a 66% de la poblacin y el total de habitantes del pas
CUADRO 4
Mxico: Tasas de inversin, 1900-1980 Aos Inversin (% del PIB) 10,1 10,1 10,1 9,4 9,3 17,2 24,8 Inversin pblica (% del PIB) 0,5a 0,4 ... 2,2 3,5 5,2 11,4
1900 1910 1921 1930 1940 1960 1980 Fuente: CEPAL e INEGI.
a
pasaba de 20 a 70 millones de personas (cuadro 3). Las tasas de alfabetizacin prcticamente se duplicaron y en 1980 llegaron a 83%. La escolaridad media de la poblacin adulta se elev de 2,6 a 7,1 aos y la esperanza de vida al nacer aument de 24 a 65 aos. Sin embargo, pese a estas mejoras, la distribucin de los beneficios del crecimiento distaba mucho de ser equitativa. Hacia fines del perodo, el 20% de la poblacin perciba ms del 50% del ingreso total disponible, mientras que un 58% de los mexicanos segua viviendo en condiciones de pobreza.20 En consecuencia, al trmino de los aos dorados, en Mxico an quedaban por resolver los problemas de pobreza y desigualdad. El desempeo macroeconmico del perodo comprendido entre 1940 y 1970 fue ciertamente notable. La estrategia aplicada abord problemas importantes que dificultaban el desarrollo del pas, pero en cambio pas por alto o subestim la magnitud de otros obstculos. El primero de estos obstculos fue la poca atencin prestada a la agricultura, la que despus de 1965 tropez con serias dificultades para elevar su produccin. En la segunda mitad del decenio de 1960 su tasa de crecimiento se situ por debajo de la tasa de expansin demogrfica. Entre los factores que explican esta cada se hallan la dicotoma del sector, la tendencia adversa de los precios de los productos agrcolas en comparacin con la de los precios de los productos manufacturados, y la baja sostenida de la participacin de la agricultura en la inversin pblica despus del decenio de 1950. Todos estos factores contribuyeron a aumentar la pobreza, a contraer la demanda potencial del mercado interno y a provocar una prdida de cohesin social que dio lugar a una incipiente inestabilidad social. En segundo lugar, pese a que en muchos sectores la proteccin del comercio result ser un mecanismo valioso para promover el crecimiento y la sustitucin de importaciones, ni el sector privado ni el sector pblico aplicaron una poltica destinada expresamente a fortalecer el potencial exportador de la economa. Adems, no era claro que la poltica que se estaba aplicando pudiera completar la etapa ms difcil del proceso de sustitucin de importaciones, que involucraba la importacin de bienes de capital de alta tecnologa. Por ltimo, las reformas tributarias fracasaron sistemticamente y las finanzas pblicas dependieron
1895.
20 Estimaciones menos moderadas sitan esta cifra en 63% (vase Hernndez Laos, 1989).
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GRAFICO 1
Mxico. Producto interno bruto, 1921-1997 14 13,5 13 12,5 12 11,5 11 10,5 10 1921 1924 1927 1930 1933 1936 1939 1942 1945 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 Ln(GDP) Fuente: Sols (2000). Tendencia
CUADRO 5
Mxico: Estructura del producto interno bruto, 1895-2002 (Porcentajes) 1885 1910 1926 1932 1940 1955 1970 1970 1980 1980 1990 2000-2002
A precios de 1960 Agriculturaa Minera Industria (Manufactura) Servicios Total 29,1 3,0 9,0 (7,9) 58,9 100 24,0 4,9 12,3 (10,7) 58,7 100 19,7 9,3 14,7 (11,6) 56,3 100 24,1 7,2 13,3 (10,2) 55,4 100 19,4 6,4 18,7 (15,4) 55,5 100 18,3 4,8 22,1 (17,5) 54,7 100 11,6 4,8 2,7 (23,3) 53,9 100
A precios de 1980 12,2 2,5 30,1 (23,7) 55,2 100 9,0 3,3 31,9 (24,9) 55,8 100
A precios de 1993 7,1 1,4 25,0 (19,2) 66,5 100 6,7 1,5 24,1 (19,6) 67,6 100 7,6 2,1 27,0 (21) 63,3 100
Fuente: Banco de Mxico e INEGI.

a
Incluye ganadera, silvicultura y pesca.
cada vez ms de la deuda externa.21 Otro tanto sucedi con la balanza de pagos, que se torn cada vez ms vulnerable a las corrientes de capital de corto plazo, que pueden ser desestabilizadoras. Mientras continua21 Hacia 1972, tanto la relacin deuda/PIB como la relacin servicio de la deuda/exportaciones haban llegado a 18% (comparado con 1% en 1946). Aunque estas magnitudes no significaban un grave
ran los aos dorados del crecimiento econmico mundial, poco importaba equivocarse sobre la importancia que podran llegar a tener estos problemas. Por desgracia, los aos dorados llegaban a su fin.
desequilibrio macroeconmico, ilustran el dinamismo de la evolucin del endeudamiento externo en el perodo.
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El desarrollo compartido, el auge petrolero y la crisis de la deuda
En la medida en que los gobiernos del decenio de 1970 no superaran estos obstculos, podan tornarse y as lo hicieron perturbadoramente costosos. El argumento central de la plataforma poltica del gobierno de Echeverra, que asumi el poder a fines del decenio de 1970, fue que la estrategia de desarrollo estabilizador aplicada en el perodo comprendido entre 1956 y 1970 no haba logrado resolver el problema fundamental de la desigualdad. Se propuso entonces una nueva estrategia, de desarrollo compartido, en virtud de la cual los beneficios del crecimiento econmico se distribuiran ms equitativamente. En la prctica, sin embargo, las polticas adoptadas no lograran ese objetivo. Durante un tiempo, dicha estrategia efectivamente produjo el efecto deseado en la distribucin funcional del ingreso. Gil Diaz (1987) muestra que la participacin de la mano de obra en el producto nacional neto aument de 40% en 1970 a 43% en el perodo 19721974, y lleg a 49% en 1976. Adems, el PIB logr un crecimiento anual medio de 6,1%. Desafortunadamente, estos logros se acompaaron de serios desequilibrios macroeconmicos. Esto se debera a varias razones. En el mbito externo, el colapso de los aos dorados en el mundo se dej sentir en la economa mexicana. La primera crisis de los precios del petrleo, que ocurri siendo Mxico importador neto de crudo, y tambin la cada de la demanda externa, acrecentaron las restricciones de balanza de pagos sobre el crecimiento. Adems, entre 1970 y 1975 el incremento de las tasas de inflacin internas hasta alrededor de 20%, la expansin de las inversiones pblicas y el tipo de cambio fijo triplicaron el dficit comercial. Por otra parte, el modelo de industrializacin empez a dar seales de agotamiento. Pese a las inversiones para modernizar las plantas en los sectores ya expuestos a la competencia externa, stas no aumentaron significativamente las exportaciones ni acentuaron la sustitucin de importaciones en el sector de bienes de capital. Debido a que no se realiz una reforma tributaria, los ingresos pblicos se rezagaron. Entre 1971 y 1976 el dficit fiscal se elev de 2,5% a 9,9% del PIB y se solvent cada vez ms mediante la expansin monetaria y la deuda externa (que se elev a una tasa anual media de 40% entre 1973 y 1976).22 Cabe agregar que el sector pri-
vado no encontr terreno frtil en la retrica del desarrollo compartido y muy pronto la expansin de la economa era impulsada exclusivamente por el gasto pblico. Con el tiempo, la fuga de capitales agrav sustancialmente la situacin. Pese al aumento del control sobre las importaciones y a la aplicacin de aranceles, en 1976 las presiones sobre la balanza de pagos obligaron al gobierno a depreciar el peso casi en 100%, abandonando as una paridad cambiaria que no haba variado a lo largo de ms de 20 aos. No obstante la gravedad de la crisis de 1976, al cabo de poco ms de un ao las perspectivas econmicas de Mxico dieron un vuelco, al anunciarse que el pas tena grandes reservas de petrleo. Su explotacin y venta en los mercados internacionales traeran consigo una rpida y vigorosa reactivacin. Una vez ms se pudo controlar el dficit comercial, que se situ en un promedio de 1,5% del PIB. Se renegociaron los plazos de la deuda externa y, durante algn tiempo, el endeudamiento no aument en forma significativa. Se inici un ambicioso plan de industrializacin en el supuesto de que los precios del petrleo seguiran aumentando. Las inversiones en la industria manufacturera se elevaron sustancialmente, impulsadas por las empresas pblicas y privadas, y entre 1978 y 1981 el PIB creci a tasas anuales de 8% a 9%. Asimismo, en este perodo se introdujo una importante reforma tributaria y los cambios redujeron en alguna medida las inequidades del sistema tributario mexicano.23 Sin embargo, en retrospectiva, hacia fines de la dcada de 1970 haba ya algunas seales inquietantes. La inflacin se haba estabilizado en torno al 18% y nada indicaba que fuese a bajar. Los pagos por concepto de intereses iban en aumento al elevarse de manera sin precedente las tasas de inters nominales en los mercados de crdito internacionales. La inversin en el sector exportador fue escasa, salvo en dos casos: la industria automotriz, en la que se estaba construyendo una nueva serie de plantas dotadas de la ms
22 En esa poca, los economistas tradicionales criticaron con toda razn la idea de que era posible acelerar el desarrollo, en especial
el desarrollo social, sacrificando la disciplina fiscal. Vase en Sols (1977) una convincente exposicin al respecto. 23 Se introdujo un ajuste por concepto de impuesto a la renta y se establecieron un impuesto al valor agregado y un impuesto sobre las utilidades de las empresas. Asimismo, se ampli la base tributaria al eliminarse los resquicios legales y se simplific el proceso administrativo y de fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones. La contribucin del tramo de uno a cinco salarios mnimos pas de 58% de lo recaudado por concepto de ingreso de la mano de obra en 1975, a 28% en 1981. Por su parte, el tramo de salarios ms altos ms de 15 salarios mnimos se elev de 8% a 25% del total. Vase una descripcin detallada en Gil Diaz (1987).
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moderna tecnologa con el expreso objetivo de competir en los mercados mundiales, y la industria
petroqumica, en la que el sector pblico realizaba grandes inversiones.
IV
El giro de la relacin mercado-Estado desde mediados del decenio de 1980
En la dcada de 1980, la economa mexicana experiment dos grandes perturbaciones de origen externo: en 1982, la crisis de la deuda, que aument los pagos por concepto de servicio de la deuda y dificult la obtencin de nuevos crditos externos, y en 1986, la crisis del petrleo, que cort espectacularmente gran parte de la principal fuente de divisas y de ingresos fiscales del pas. Ambas perturbaciones externas pusieron fin al prolongado perodo de expansin econmica acelerada. A comienzos del decenio de 1990, los dficit fiscales y de divisas a que dieron lugar la crisis de la deuda y la del petrleo pudieron resolverse tras una serie de intentos de estabilizacin, de corte tradicional y no tradicional. Entretanto si se nos permite apropiarnos del trmino que utiliza Polanyi (1944) para referirse a otra clase de sucesos se haba estado produciendo una gran transformacin. La liberalizacin de la balanza de pagos y el Tratado de Libre Comercio (TLC) de Amrica del Norte integraron estrechamente a la economa mexicana y la estadounidense, tanto en lo que se refiere a comercio como a flujos de capital. Tras la eliminacin de las restricciones a la propiedad extranjera, la participacin extranjera en la economa ha aumentado mediante inversiones directas en nuevas plantas, adems de fusiones y adquisiciones. Salvo raras excepciones, se han privatizado los bancos estatales y las empresas pblicas. Los ingresos provenientes de las privatizaciones, unidos al alivio de la carga de la deuda (en virtud del Plan Brady, de 1989) y a los ajustes fiscales, permitieron que el gobierno redujera la deuda, como proporcin del PIB, a niveles relativamente bajos de acuerdo con los estndares internacionales. Gracias a cambios profundos en el sistema de tenencia de la tierra, a las polticas de precios y a la privatizacin o eliminacin de las empresas estatales y su reemplazo por una combinacin de subsidios y programas pblicos, se gener una economa rural orientada al mercado. En resumen, se llev a cabo un proceso de reformas de amplio alcance a fin de aumentar la funcin econmica del sector privado y dar mayor margen a la accin de las fuerzas de mercado, y de acelerar la insercin en la economa mundial.24
1. Privatizacin y eficiencia econmica
Los argumentos en pro de una participacin ms selectiva del Estado en la economa y, de hecho, a favor de que ste se desprenda de una serie de actividades de produccin, han sido de orden macroeconmico: el limitado cupo del gobierno en los mercados de crdito, la necesidad de satisfacer demandas sociales apremiantes, as como la existencia de un sector privado con abundantes recursos financieros en el extranjero y dispuesto a invertirlos en el pas en actividades de escasa prioridad social que antes estaban principalmente en manos del Estado. A decir verdad, los argumentos son poderosos, pero por consideraciones macroeconmicas relacionadas con la situacin especial del decenio de 1980 y que tienen poco que ver con el potencial de crecimiento a largo plazo de la economa, de no ser por la perspectiva (que hasta ahora no pasa de ser una perspectiva) de que aumentaran sustancialmente las inversiones en capital humano gracias a los cuantiosos ingresos generados por las privatizaciones. Naturalmente, tambin es posible justificar las privatizaciones por razones microeconmicas ms tradicionales, basadas en la idea de que una mayor participacin del sector privado traer consigo un incremento de la eficiencia general de las inversiones. Si esta depende positivamente de la participacin de la inversin privada en la inversin global, quiere decir entonces que
24 Vase un estudio detallado del proceso de reformas en Lustig (2002). Cordera y Lomel (2000) ofrecen un excelente estudio en profundidad del patrn cambiante y del eventual debilitamiento del papel autoritario de los presidentes mexicanos en la formulacin y aplicacin de la poltica econmica.
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se podra compensar parte si no toda la cada de la tasa global de acumulacin, modificando la composicin de la inversin. Como se indica en el cuadro 6, en el decenio de 1980 efectivamente se produjo un giro espectacular en la composicin de las inversiones: la participacin del sector privado en la inversin total fija pas de 56% en 1980-1981, a 76% diez aos despus y a 84% a fines de la dcada de 1990. Al abordar este tema, hay que comenzar por reconocer que la eficiencia de la inversin global no depende nicamente de su composicin pblica/privada, sino tambin de la propia tasa de inversin, que influye en la eficiencia de la inversin mediante sus efectos en la distribucin por edades y en la estructura del acervo de capital (domiciliado/no domiciliado, inversin neta/depreciacin). Ahora bien, como tambin lo indica claramente el cuadro 6, la variacin en la composicin pblica/privada de la inversin obedeci a la cada absoluta de la tasa de inversin pblica y no al aumento absoluto de la inversin privada: a comien-
zos del decenio de 1990, el nivel de esta ltima, como proporcin del PIB, era aproximadamente el mismo de diez aos antes y en el perodo 2001-2002 era slo 3 4 puntos porcentuales ms alta. Por lo tanto, si aument la participacin de la inversin privada en la inversin total, ello se debi sobre todo al colapso de la inversin pblica. A menos que en la prctica la productividad de la inversin pblica haya sido negativa y hasta donde sabemos, nadie lo ha sostenido, lo ms probable es que las prdidas de eficiencia provocadas por la cada absoluta de la tasa global de inversin contrarresten los aumentos de eficiencia generados por el cambio de su composicin. El incremento de la relacin capital-producto registrado a partir de 1982 coincide plenamente con esta conclusin. Por otra parte, no hay duda alguna de que la relacin entre la eficiencia y la composicin de la inversin global es bastante ms compleja de lo que generalmente se supone. Probablemente tenga la forma de una curva de Laffer, en la cual los bajos niveles de
CUADRO 6
Mxico: Estructura del capital fijo bruto (Miles de millones de pesos de 1993 y porcentajes) Inversin Pblica % de la % del PIB inversin total 43,0 45,4 44,2 39,5 38,6 36,1 35,1 30,8 25,0 25,3 24,9 22,6 19,7 20,3 25,7 24,8 18,2 16,5 13,9 14,3 16,3 15,1 16,4 9,4 10,6 8,6 5,7 5,8 5,7 5,0 4,3 3,9 4,0 4,2 4,1 3,8 3,8 4,9 3,6 2,9 3,0 2,7 2,9 3,4 3,0 3,2
PIB
Total Miles de millones 206,3 239,8 199,6 143,1 152,3 164,3 144,9 144,7 162,5 171,9 194,5 215,8 239,2 233,2 252,7 179,4 208,9 252,8 278,8 300,3 334,4 314,9 310,9
% del PIB
Miles de millones 88,8 108,8 88,3 56,5 58,8 59,3 50,9 44,6 40,6 43,5 48,4 48,7 47,1 47,3 64,9 44,6 38,0 41,8 38,7 42,9 54,5 47,5 50,9
Miles de millones 117,5 131,1 111,3 86,6 93,5 105,0 94,0 100,1 121,9 128,4 146,1 167,2 192,2 185,9 187,9 134,9 170,9 211,0 240,1 257,4 279,9 267,5 260,0
Privada % de la inversin total 57,0 54,6 55,8 60,5 61,4 63,9 64,9 69,2 75,0 74,7 75,1 77,4 80,3 79,7 74,3 75,2 81,8 83,5 86,1 85,7 83,7 84,9 83,6
% del PIB
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002a
948,6 1 029,5 1 024,1 988,4 1 022,1 1 044,5 1 012,3 1 029,8 1 043,0 1 085,8 1 142,0 1 190,1 1 232,3 1 256,2 1 312,2 1 230,6 1 293,9 1 381,5 1 449,3 1 503,5 1 602,3 1 597,2 1 611,7
21,8 23,3 19,5 14,5 14,9 15,7 14,3 14,1 15,6 15,8 17,0 18,1 19,4 18,6 19,3 14,6 16,1 18,3 19,2 20,0 20,9 19,7 19,3
12,4 12,7 10,9 8,8 9,1 10,0 9,3 9,7 11,7 11,8 12,8 14,0 15,6 14,8 14,3 11,0 13,2 15,3 16,6 17,1 17,5 16,7 16,1
Fuente: CEPAL e INEGI.

a
Cifras preliminares.
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eficiencia son compatibles a la vez con tasas muy altas o muy bajas de inversin pblica. Como sugieren varias investigaciones empricas recientes,25 ello ocurre porque la propia inversin pblica influye de manera positiva en la productividad de la inversin privada, de manera que si el nivel de inversin pblica es bajo cualesquiera reducciones adicionales pueden producir mermas antes que aumentos de la eficiencia general. Dada la acentuada contraccin de la inversin pblica que se produjo en la dcada de 1980 y en vista de que en la mayora de las empresas recin privatizadas an no se registran aumentos de la eficiencia macroeconmica ni mejoras en sus resultados, cabe preguntarse si la economa se traslad hacia el lado equivocado de la curva de Laffer. En tal caso, la mejor forma de resolver el problema de la eficiencia de la inversin es aumentar la inversin pblica en reas de alta rentabilidad social y elevadas externalidades positivas.
2. Liberalizacin del comercio, productividad y crecimiento
Los resultados de la reforma de la poltica comercial tambin son debatibles. Examinemos en primer lugar el incremento de la eficiencia esttica que prev la teora clsica del comercio.26 Una de las caractersticas notables de la transicin mexicana hacia un rgimen de libre comercio es la falta de tropiezos de los procesos macroeconmicos de reasignacin de los recursos. El hecho de que las tendencias actuales del patrn de comercio y la estructura industrial sean en gran medida una extrapolacin del pasado revela la falta de procesos masivos de reasignacin de los recursos. Salvo raras excepciones tales como la expansin acelerada de las exportaciones de maquila con uso intensivo de mano de obra en la dcada de 1990 los procesos de reasignacin se han desarrollado mediante la extrapolacin de la evolucin anterior de los patrones industrial y de comercio marcados por la importancia creciente de los bienes intermedios pesados, los
25 En la bibliografa relativa al capital pblico vanse, entre otros, los estudios de Aschauer (1989a, 1989b y 2000), Deno (1988), Munnell (1990), Easterly y Rebelo (1993). 26 Para un estudio detallado de los procesos de reasignacin de los recursos, vase Ros (1992) y, en especial, el estudio realizado por Moreno-Brid (1988) sobre uno de sus aspectos ms importantes, esto es, la reestructuracin de la industria automotriz y su papel en el auge exportador de manufacturas del decenio de 1980.
bienes de consumo duraderos y los bienes de capital. Sin embargo, la contrapartida de esta transicin gradual y del hecho que en las actividades manufactureras no se haya invertido la direccin de los cambios estructurales, es que el clsico aumento de la eficiencia que se espera obtener de la liberalizacin comercial no puede ser demasiado importante. La verdad es que hasta ahora, para quienes esperan una amplia, dolorosa pero favorable reasignacin de los recursos en favor de los bienes exportables tradicionales, que hacen uso intensivo de mano de obra y de recursos naturales, la experiencia en materia de liberalizacin comercial ha sido muy desalentadora. A nuestro juicio, lo ocurrido obedece a dos factores principales. El primero es que, tal vez paradjicamente, los ajustes a la crisis de la deuda y al deterioro de la relacin de intercambio del decenio de 1980, y posteriormente los ajustes a la crisis financiera de 1994-1995, obligaron a la poltica macroeconmica a entregar niveles sin precedentes de proteccin cambiaria que facilitaron el ajuste de las empresas industriales a una economa ms abierta. El segundo consiste simplemente en la satisfactoria experiencia mexicana con la sustitucin de importaciones y la avanzada etapa en que se encontraban los procesos de especializacin y comercio entre industrias (y entre empresas) en 1980, incluso en las grandes industrias manufactureras con gran densidad de capital que han sido en parte responsables del auge de las exportaciones en los dos ltimos decenios. Las reformas de la poltica industrial de fines de la dcada de 1970, particularmente en la industria automotriz, dieron mayor impulso a estos procesos. En consecuencia, los incentivos otorgados despus mediante un tipo de cambio extremadamente competitivo y las reformas al comercio de mediados del decenio de 1980 cayeron en terreno que ya era frtil. Por lo tanto, el notable desempeo exportador de la industria manufacturera mexicana es en gran medida un legado del perodo de sustitucin de importaciones y pone de relieve su xito de manera muy fehaciente: ciertamente, condujo a un cambio irreversible de la estructura de ventajas comparativas de la economa. Cabe ahora preguntarse cules fueron los efectos dinmicos de la liberalizacin comercial en la productividad y el crecimiento.27 En la economa en su conjunto, la productividad de la mano de obra ha estado
27
Vase un anlisis ms detallado en Ros (1992 y 1993).
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estancada desde comienzos de la dcada de 1980, comparada con un crecimiento tendencial del orden de 4% al ao en el perodo 1950-1973 (cuadro 7), tanto en el perodo anterior como el posterior a la reforma del comercio de 1985. Al mismo tiempo, el perodo posterior a esa liberalizacin comercial, comparado con la primera mitad del decenio, registra una reactivacin del aumento de la productividad en la industria manufacturera. Pese a que es difcil separarla de otros efectos incluidos aquellos generados por las privatizaciones, la poltica industrial y la cada del tipo de cambio real entre 1988 y 1994, la liberalizacin del comercio parece haber contribuido positivamente al incremento de la productividad en una serie de industrias manufactureras, en las que ha facilitado el aumento de la especializacin intraindustrial (e intraempresas) o ha desplazado a los productores menos eficientes. Sin embargo, expresado en funcin del desempeo de la productividad, en otros casos los beneficios del ingreso de importaciones resultan mucho ms dudosos y revelan tambin el rpido desplazamiento de los productores locales provocado por la mayor exposicin a la competencia externa. En este caso, la llegada de importaciones ha tenido por consecuencia un deterioro de la produccin y de la productividad, ya sea en comparacin con la evolucin histrica o con el perodo inmediatamente anterior a la liberalizacin comercial. As, aunque en un nmero limitado de sectores la liberalizacin del comercio (y de las inversiones
CUADRO 7
Mxico: Empleo, horas de trabajo y productividad de la mano de obra 1950

PIB por persona empleadaa Productividad de la mano de obrab Empleo como porcentaje de la poblacin
1973
1990
1998 20 810 10,0 32,0 19901998
7 685 3,6 30,8 19501973
18 399 20 747 8,9 26,3 19731998 10,1 29,4 19731990
Crecimiento del PIB por hora trabajadac Fuente: Maddison (2001).
4,1
0,5
0,7
-0,04
extranjeras) ha tenido por consecuencia un rpido incremento de las exportaciones y de la productividad de la mano de obra, en general el crecimiento econmico contina siendo discutible. Finalmente, entre 1996 y 2000 se reanud el crecimiento del PIB a tasas relativamente elevadas, pero en un entorno internacional excepcionalmente favorable. La verdad es que la reactivacin no dur mucho. Con el tiempo, la renovada apreciacin del peso desaceler el auge de las exportaciones, y la recesin econmica que se inici en los Estados Unidos en 2001 puso fin al breve perodo de crecimiento impulsado por las exportaciones. Desde ese ao, la economa se ha estancado y lo ms probable es que en 2003 el ingreso per cpita disminuya por tercer ao consecutivo. Todava no hay muestras de crecimiento econmico acelerado y sostenido. Esta experiencia plantea serias dudas de que la actual estructura industrial sea capaz de generar desarrollo autosostenido. La contrapartida de los procesos de especializacin comercial intraempresas e intraindustrias es que, pese a su dinamismo, muchos si no la totalidad de los sectores y empresas exportadores carecen de eslabonamientos internos, y otras industrias han sido testigo de la desintegracin de los eslabonamientos.28 Por otra parte, el creciente predominio de la industria maquiladora en las actividades exportadoras es motivo de preocupacin. Una de las caractersticas de esta industria son las escasas posibilidades de que aumente su productividad, en contraposicin a su elevada capacidad de absorber empleo. Como en el ltimo tiempo ha vuelto a apreciarse el tipo de cambio y, expresados en dlares, los salarios han aumentado, el bajo nivel y el estancamiento de la productividad de la mano de obra han hecho bajar los mrgenes de utilidad. Unido a la recesin estadounidense, esto ha frenado la expansin de la capacidad productiva y el producto del sector de maquila, generando una acentuada baja del empleo a partir del tercer trimestre de 2000. Al no crecer la productividad, la industria maquiladora es un sector que slo puede crecer si paga salarios bajos. Como en otros sectores los salarios tienden a elevarse al aumentar la productividad, para mantener la competitividad interna de las maquiladoras, es decir, su capacidad de atraer recursos desde el resto
a Dlares a valores internacionales de 1990. b PIB por hora trabajada (dlares por hora a valores c
internacionales
de 1990). Tasa anual media compuesta de crecimiento.
28 Dussel (2000) lo describe en un estudio casustico sobre la industria farmacutica, en la cual la participacin de materias primas producidas en el pas se redujo de alrededor de 80% a fines de los aos ochenta a 20% en 1998.
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de la economa, sera preciso que la moneda estuviese permanentemente subvaluada.29

3. Liberalizacin financiera, auge de capitales y crisis financiera
Si los efectos de las reformas del mercado en la eficiencia y la productividad no han podido compensar la prdida de potencial de crecimiento del decenio de 1980, cabe preguntarse cules fueron los efectos de tales reformas en la afluencia de capitales externos y las posibilidades de aumentar la tasa de acumulacin por este medio. Podra el cambio de la relacin mercado-Estado dar lugar a un flujo sostenidamente ms alto de ahorro externo, lo bastante superior a las tasas histricas como para permitir el aumento de la tasa de acumulacin pese al acentuado descenso de la tasa de ahorro interno? As lo creyeron muchos observadores optimistas a comienzos de la dcada de 1990, para quienes Mxico, modelo de reformas y exitoso mercado emergente, se convertira en milagro econmico latinoamericano. Este optimismo lleg a su punto culminante cuando se aprob el TLC de Amrica del Norte, en 1993. Las reformas del mercado y perturbaciones externas positivas como la cada de las tasas de inters en el extranjero a principios del decenio de 1990, unidas al inicio de las negociaciones del TLC, contribuyeron por tres vas fundamentales a generar una bonanza de capitales entre 1990 y 1993 (Ros, 1994). La primera fue la liberalizacin de los mercados financieros internos. La segunda, una reduccin drstica de la prima del riesgo-pas (el mejoramiento de la imagen de Mxico como buen lugar donde invertir) a raz del acuerdo para aliviar la carga de la deuda, la cada de las tasas de inters internacionales y la amortizacin de la deuda externa, financiada con los cuantiosos ingresos de las privatizaciones en el perodo 1991-1992. La tercera, que interactu con la baja del indicador del riesgopas, fue la apreciacin real del peso y las elevadas tasas de inters que predominaron en las etapas iniciales del programa antiiinflacionario de fines de 1987. La cuanta y la composicin de los flujos de capital, que se inclinaron marcadamente hacia las inversiones de cartera de corto plazo, tuvieron tres consecuencias para la economa. En primer lugar, la sostenida apreciacin del tipo de cambio real, que se pro-
29 Para un anlisis de los resultados de la industria maquiladora en los aos noventa, vase Frenkel y Ros (2003).
duca en pleno proceso de liberalizacin radical del comercio dio lugar a un contraccin de las utilidades en los sectores de bienes transables de la economa, con consecuencias negativas para la inversin (Ros, 2001). Segundo, como resultado de las dificultades para intervenir en la afluencia masiva de capitales, la asignacin de los recursos a favor del consumo y no de la inversin (Trigueros, 1998) reforz la cada de la tasa de ahorro privado, mientras que la tendencia a producir bienes no transables, unida a la apreciacin real, desaceler la expansin econmica. Por ltimo, la creciente debilidad financiera, resultante de la concentracin de las corrientes de capital en activos de elevada liquidez, acompa el deterioro gradual de los balances del sistema bancario (Trigueros, 1998). Estas tendencias deberan haber sido motivo de legtima inquietud para la poltica econmica. Pero no lo fueron. En 1993, el dficit en cuenta corriente alcanz a alrededor de 6% a 7% del PIB, y a principios de 1994 la racha de capitales haba llegado a su fin. A lo largo de 1994, las autoridades agotaron las reservas internacionales para financiar el enorme dficit en cuenta corriente. No hay duda alguna de que el gobierno se equivoc en su diagnstico de las causas de los desequilibrios macroeconmicos, puesto que pens que las presiones sobre las reservas y los problemas que enfrentaban las autoridades encargadas de formular las polticas eran de carcter transitorio y se corregiran sin que fuera necesario depreciar el tipo de cambio. ste no fue objeto de una devaluacin importante, por estimarse que ello desatara la inflacin y enviara seales alarmantes al mercado, aumentara la salida de capitales y desencadenara una crisis de balanza de pagos. En todo caso, esa poltica era estable, pero seguramente estaba siendo considerada no sostenible por los inversionistas en los mercados de capital y monetarios mexicanos. En el transcurso del ao, el Banco de Mxico no slo tuvo que autorizar el alza de las tasas de inters sobre los CETES (certificados de la Tesorera) y los tesobonos (bonos del Tesoro mexicano), sino tambin otorgar mayores garantas sobre las tasas de rentabilidad de los valores del gobierno pagaderos en moneda nacional pero vinculados al tipo de cambio nominal del dlar. En todo caso, las reservas de divisas siguieron mermando y finalmente obligaron a reconocer que la poltica macroeconmica no era sustentable. A fines de 1994, escasamente un ao despus de la entrada en vigor del TLC de Amrica del Norte, la economa mexicana se encontr en medio de una crisis financiera y al borde de experimentar la peor recesin desde la gran crisis del decenio de 1930.
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Adems, a lo largo de 1994, el pas enfrent una situacin de inestabilidad y violencia poltica, que comenz en enero con el levantamiento armado de los zapatistas (el mismo da que entr en vigor dicho tratado). El ciclo de auge y cada que culmin con la crisis bancaria de los aos 1994-1995 se debi, al menos en parte, a una excesiva confianza en la desregulacin financiera y la liberalizacin del mercado de capitales (Clavijo y Boltvinik, 2000; Lustig, 2002; OCDE, 2002). Lo que qued de ese ciclo fue un sistema bancario en bancarrota, cuyo rescate signific aumentar la deuda pblica en 20 puntos porcentuales del PIB, y dejar a hogares y empresas principalmente pequeas y medianas sin acceso a financiamiento externo y prcticamente sin poder acceder al crdito bancario. Al respecto, parece irnico que el sector bancario tuviera que volver a racionar el crdito, como lo haba hecho durante la era de restriccin financiera que precedi a la liberalizacin financiera de fines de la dcada de 1980. Esta situacin ha impedido un crecimiento ms acelerado y ha fortalecido la dicotoma del sector productivo.30
4. El crecimiento del ltimo tiempo y el desempeo de la inversin
Tras su cada de 6,2% del PIB real en 1995 la mayor baja en ms de 50 aos el crecimiento econmico se reanud en el perodo 1996-2000. Sin embargo, esta expansin se interrumpi sbitamente en los aos 2001-2002 y el PIB per cpita se redujo en trminos reales. En promedio, entre 1985 y 2002 el PIB per cpita aument a una tasa de 2,2% anual, es decir, apenas medio punto porcentual por encima de la tasa de crecimiento de la poblacin. Adems, segn las cifras ms recientes, el PIB per cpita mexicano se mantuvo estancado en 2003. As, se estima que medido en dlares de valor constante, para entonces fue equivalente a poco ms del 20% del PIB per cpita correspondiente de los Estados Unidos. La diferencia sera casi 10 puntos porcentuales mayor que en 1981 y similar a la registrada cincuenta aos antes. En otras palabras, durante estos cinco decenios el PIB per cpita real de Mxico no ha logrado aproximarse de manera significativa al de su vecino del norte.
Uno de los aspectos cruciales de la desaceleracin de la tasa de crecimiento econmico de Mxico ha sido el precario comportamiento de la inversin.31 El hecho de que la acumulacin de capital no aumentara con rapidez tras los aos de baja durante la crisis de la deuda ha impedido ampliar y modernizar la capacidad productiva y, al mismo tiempo, ha limitado el incremento de la demanda agregada. De hecho, la inversin fija bruta tuvo una trayectoria similar a la del PIB en trminos reales. Aument rpidamente durante el auge del petrleo, para desplomarse en el perodo 1982-1987 y empezar a recuperarse lentamente en 1988 (grfico 2). Esta recuperacin se afianz en alguna medida en 1991-1992, respondiendo a las expectativas favorables asociadas al comienzo de las negociaciones del TLC de Amrica del Norte. La recuperacin se detuvo en 1995, pero luego avanz vigorosamente en el perodo 1996-2000. Sin embargo, en 20012002 la inversin volvi a caer en trminos reales. En sntesis, durante los ltimos dos decenios, la inversin dej mucho que desear. El comportamiento desalentador de la inversin es razn para preocuparse del crecimiento econmico de Mxico en el futuro. Qu lo ha causado? Es posible que las reformas macroeconmicas hayan adolecido de limitaciones o inconvenientes que impidieran tener en cuenta o interpretaran erradamente la naturaleza de los elementos clave que determinaron el proceso de inversin en el pas? Investigaciones recientes sobre el tema han identificado un conjunto de factores que contribuyen a explicar el deficiente desempeo de la inversin en Mxico (Moreno-Brid y Peres, 2003). En primer lugar, las reformas se adoptaron en una economa estancada que racionaba estrictamente el acceso a capitales y financiamiento externos o internos. El entorno econmico adverso se agrav por la cada de la inversin pblica, porque histricamente los efectos de complementacin entre la inversin pblica y la privada han sido ms importantes que los de desplazamiento (UNCTAD, 2003). Adems, las reformas estaban expresamente destinadas a eliminar todo tipo de incentivos, entre ellos las medidas para fomentar la inversin interna tanto agregada como en sectores especficos. No se hizo intento alguno por canalizar el gasto interno hacia la
30 Giugale, Lafourcade y Nguyen (2001) y Dussel (2000) muestran que la reduccin de los crditos afect de distinta manera a las grandes empresas y a las empresas pequeas y medianas, y que la diferencia en el desempeo de las exportaciones de ambos tipos de empresas fue creciente.
31 Vase en Moreno-Brid (1999) y Moreno-Brid y Peres (2003), un amplio anlisis del comportamiento de la inversin en el sector manufacturero mexicano despus de las reformas macroeconmicas.
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GRAFICO 2
Mxico: Relacin inversin/PIB, 1970-2002a

23 22 21 20
Porcentajes
19 18 17 16 15 14
1970- 1976- 1981- 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1975 1980 1985 (I / GDP)
Fuente: Elaborado por los autores a partir del cuadro 4 de Moreno-Brid y Peres, basado en datos de la CEPAL y del INEGI.
a
Las cifras correspondientes al perodo 1970-1988 se calcularon a partir de datos de 1980 y las correspondientes a 1989-2001 en datos de 1993, en ambos casos en pesos constantes.
inversin en vez de hacia el consumo. A este expreso rechazo del fomento de la inversin se sum la incertidumbre inherente a cualquier cambio radical en la estrategia de desarrollo. Desde luego, lejos de favorecer la inversin esta incertidumbre llev a aplazar o interrumpir proyectos de inversin. La eliminacin de los incentivos sectoriales perjudic especialmente las inversiones en manufacturas, dado que la industria manufacturera haba sido el sector ms favorecido por el anterior modelo de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones y la industrializacin impulsada por el Estado. Exacerbados por la intensa y repentina competencia de las importaciones, los desincentivos redujeron la rentabilidad relativa de la industria manufacturera y esta a su vez fren la inversin. La apreciacin del tipo de cambio real respecto del dlar de los Estados Unidos en 1988-1994 contribuy a desalentar an ms a la inversin en la industria manufacturera y, de manera ms general, en el sector de bienes transables. Si bien es cierto que en los pases en desarrollo la apreciacin del tipo de cambio real puede estimular la inversin fija, al reducir los precios relativos de la maquinaria y el equipo importados, tambin
modifica los precios relativos a favor de los bienes no transables, e induce a reasignar la mano de obra y la inversin, desplazndolos de la produccin de bienes y servicios transables. Al parecer, en Mxico predomin este ltimo efecto.
5. La reforma del Estado y la labor que corresponde a la poltica de desarrollo
La otra cara de las reformas del mercado es la retirada del Estado y su reestructuracin. Se argumenta que al disminuir de tamao aumentan las posibilidades de que el Estado pueda cumplir mejor sus funciones prioritarias. Sin embargo, que el Estado sea ms pequeo no significa necesariamente que sea ms eficaz. De acuerdo con las normas internacionales, la carga impositiva mexicana contina siendo extremadamente baja (OCDE, 2002). Los ingresos tributarios como porcentaje del PIB, que a fines de la dcada de 1990 llegaban a un 12%, son menores que en pases latinoamericanos con ingresos per cpita similares, y mucho menores que en los pases de la OCDE. Como resultado, las cuentas fiscales siguen estando muy expuestas a las oscilaciones del
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ingreso proveniente del petrleo, que an representa alrededor de un tercio de las entradas totales del gobierno. Junto con la prdida de mecanismos de poltica, la reorientacin del objetivo de la poltica monetaria desde el crecimiento a la mera estabilizacin y la inestabilidad de los flujos de capital externo, esto origina un grave problema macroeconmico, pues contribuye a generar polticas macroeconmicas procclicas que agudizan los efectos negativos de las perturbaciones externas en la actividad econmica. Tampoco el Estado es siempre ms eficiente. El ajuste fiscal efectuado en Mxico pese a su carcter masivo, o tal vez debido a l no estimul una mayor eficiencia interna del sector pblico. A la larga, especialmente antes de 1985, el ajuste fiscal se logr mediante grandes recortes de la inversin pblica y del salario real de los funcionarios pblicos, lo que dista mucho de ser la mejor manera de acrecentar la eficiencia del Estado y de su burocracia. Adems, el Estado se retir no slo de las esferas en que el sector privado tiene ventajas comparativas, sino de muchas otras. La verdad es que la principal vctima del ajuste fiscal tras la cada de los precios del petrleo fue la inversin pblica en infraestructura. En el estudio de Giugale, Lafourcade y Nguyen (2001) se ilustra vvidamente, con dos cifras, la estrecha correlacin entre las bajas de los precios del petrleo, los recortes del dficit fiscal y la reduccin de la inversin pblica (entre 1980 y 1997, el coeficiente de correlacin entre los dos ltimos fue de 0,82). Como consecuencia, en el perodo 2001-2002 la inversin pblica alcanz apenas a un 3% del PIB, en comparacin con 5% en 1994 y 10% en el perodo 1980-1981 (cuadro 6). Pese a algunas tendencias positivas recientes en el gasto social, es evidente que la renuncia del Estado a participar en algunas actividades no ha logrado su finalidad principal, esto es, el mejoramiento de la infraestructura social. La contribucin ms importante de los ingresos provenientes de las privatizaciones fue la de apoyar (sin duda muy eficazmente) los intentos de estabilizacin, contrarrestando transitoriamente la cada del impuesto inflacin y fortaleciendo la cuenta de capital de la balanza de pagos mediante los activos financieros que el sector privado debi traer de vuelta al pas para comprar las empresas pblicas que estaban en venta. Lo que todo esto implica tiene ms importancia que la que usualmente se le reconoce, puesto que las funciones prioritarias del Estado en especial la poltica social son hoy formidables, muchsimo ms que en el pasado, por varias razones. En primer lugar,
tienen que habrselas con el cmulo de necesidades sociales insatisfechas y con el legado de mayor desigualdad que dej la dcada de 1980. Debido al lento crecimiento de la agricultura y a la expansin del sector urbano informal, la reactivacin del gasto social en el decenio de 1990 no logr impedir que aumentara el nmero de pobres ni que se mantuviera una marcada desigualdad en la distribucin del ingreso. Lustig (2002) muestra que la desigualdad de los ingresos, medida por el coeficiente de concentracin de Gini, aument pronunciadamente (alrededor de cuatro puntos porcentuales) entre 1984 y 1989, para caer luego entre 1989 y 1994 (aunque mantenindose levemente por encima de su nivel de 1984). Segn estimaciones de la OCDE (2002), entre 1994 y 2000 hubo un ligero aumento de la desigualdad de los ingresos: el coeficiente de Gini se elev de 0,477 a 0,481. Los ndices de pobreza extrema y de pobreza moderada exhibieron un comportamiento similar a travs del tiempo, mientras el nmero de pobres aument en forma sostenida hasta 1994. En segundo lugar, la actual modalidad de desarrollo exacerba las disparidades sociales al menos de dos maneras. Si bien el retiro del Estado desde la agricultura y la reforma del sistema de tenencia de la tierra signific capitales privados y prosperidad para algunas zonas rurales, tambin tendieron involuntariamente a empobrecer a una gran masa de trabajadores rurales, tal como lo hizo deliberadamente y de manera mucho ms masiva la modernizacin de la agricultura durante el porfiriato. El comportamiento de la agricultura comercial que produce bienes exportables se vio favorecido por las reformas y respondi positivamente a ellas (en los cinco primeros aos de vigencia del TLC de Amrica del Norte las exportaciones aumentaron 70%). El sector ejidal, en cambio, ha tenido un comportamiento muy diferente, ya que no se ha visto igualmente beneficiado (las importaciones aumentaron 60%, afectando a este sector que produce sobre todo bienes importables). En la actualidad, subsiste apenas, gracias a su creciente incorporacin a actividades no agrcolas: alrededor de 40% de sus ingresos proviene de fuentes no agrcolas, incluidas remesas (Giugale, Lafourcade y Nguyen, 2001). Como lo reconocen estos autores, el estancamiento general de la produccin agrcola y la persistencia de la pobreza rural guardan relacin con las reformas mismas. La eliminacin de la proteccin comercial y la sobreevaluacin del tipo de cambio en la primera parte del decenio contribuyeron a fortalecer la tendencia a la baja de los precios agrcolas reales. Por otra parte, la eliminacin
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de los programas de difusin y de asistencia tcnica ha afectado a gran parte de los pequeos productores. Cuando el Estado dej de participar en la distribucin de los productos, los canales de comercializacin fueron dominados por intermediarios oligopolistas que disminuyen los precios al productor, perjudicando en especial a las zonas ms pobres. La liberalizacin no produjo los beneficios esperados debido a la falta de mercados competitivos y al hecho de que no se tuvo debidamente en cuenta la amplia diversidad regional y la heterogeneidad de ingresos que se da en el campo mexicano. Por otra parte, dentro del pas tambin se estn distribuyendo muy desigualmente los beneficios de una mayor insercin en la economa internacional, particularmente en la estadounidense. La mayor integracin se ha acompaado de un apreciable aumento de la prima salarial por concepto de mano de obra especializada y la consiguiente baja relativa del ingreso de la mano de obra no calificada, causa importante de la persistente desigualdad. Como lo demuestran Godnez (2000) y Dussel (2000), entre 1970 y 1985 las tendencias regionales en general apuntaron hacia la desconcentracin de la actividad econmica (alejndola de los principales centros industriales de la zona metropolitana de Ciudad de Mxico, Nuevo Len y Jalisco) y a la convergencia de los niveles de ingreso regionales. A partir de 1988 se ha estado produciendo un proceso de divergencia, en especial debido a que los estados del norte vinculados con las actividades exportadoras han estado aumentando rpidamente su participacin en el ingreso nacional. En cambio, se ha rezagado el sur, que es relativamente pobre (salvo Quintana Roo, que se vio favorecido por la expansin del turismo). Estas tendencias regionales guardan clara relacin con los cambios estructurales de la economa, como ser el rezago de la produccin de cereales,
la expansin de los sectores exportadores de productos agroindustriales, frutas y hortalizas, y el crecimiento acelerado de las actividades manufactureras orientadas hacia las exportaciones de las zonas norte y central del pas. As como a fines del siglo XVIII la apertura del comercio con el Atlntico norte agudiz la fragmentacin de los mercados regionales, actualmente se observa una tendencia a profundizar las disparidades regionales, especialmente entre un norte prspero y cada vez ms integrado a la economa estadounidense y un sur pobre y atrasado, sumido en el estancamiento agrcola. Finalmente, y no por ello menos importante, al abandonar sin reemplazo eficaz los mecanismos de poltica comercial e industrial que haban surtido efecto en el pasado, la actual estrategia de desarrollo estimula la explotacin de las ventajas comparativas reales antes que las potenciales. A falta de una poltica industrial, ahora recae plenamente en las polticas sociales la tarea fundamental de la poltica de desarrollo: la de modificar y mejorar la actual dotacin de recursos y desplazar con el tiempo el patrn de ventajas comparativas hacia actividades de mayor valor agregado y uso intensivo de tecnologa. En rigor, una respuesta proporcionada a este desafo podra mejorar la situacin ms que si se aplicara una poltica industrial activa con poca poltica social, pero lo que deseamos destacar es que el desafo mismo es mucho mayor y la respuesta est por verse. En cambio, una respuesta desproporcionada llevara a congelar la actual etapa de desarrollo, es decir, a entramparse en las labores relativamente poco especializadas y mal remuneradas de los procesos productivos de las industrias que hacen uso intensivo de capital. Esta perspectiva dista mucho de ser deseable para un pas que necesita crecer rpidamente para mejorar las condiciones de vida de sus 100 millones de habitantes.
V
Observaciones finales
Lo anterior nos lleva al aspecto final y ms importante del proceso general de reformas, respecto del cual slo podemos plantear las interrogantes del caso. La modificacin del equilibrio mercado-Estado es quiz seal de que tras haber reducido el atraso econmico mediante la industrializacin patrocinada por el Estado, en la nueva etapa conviene ms aplicar un conjunto de ideas diferente, un cambio que acompae de manera natural la transicin desde una actividad empresarial gerschenkroniana a otra de tipo schumpeteriano? O, en palabras del propio Gerschenkron (1952), ser que para romper las barreras del estancamiento en un pas atrasado, despertar la imaginacin de las personas y poner sus energas al servicio del desarrollo econmico,
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se necesita una medicina ms potente que la simple promesa de mejorar la asignacin de recursos? Encarar estas interrogantes es algo que escapa al alcance del presente trabajo y a las posibilidades de sus autores. Pero de las respuestas dependen las perspectivas de desarrollo econmico acelerado a largo plazo que tiene Mxico. Lo que s podemos decir, sin embargo, es que la actual poltica de desarrollo no ha captado adecuadamente cul es el origen de los problemas de ajuste y de los nuevos problemas creados por el proceso de reformas. En primer lugar, por mucho que no estemos dispuestos a defender todos los aspectos de las estrategias de desarrollo que se han aplicado en el pasado, no habra que dar por sentado que la crisis se debi al
agotamiento de dichas estrategias. Segundo, para superar los nuevos obstculos es posible que se requiera una participacin mayor y mejor del Estado, y no lo contrario. Como hemos tratado de demostrar, la fuente de estos nuevos problemas debe buscarse en parte en la menor intervencin del Estado, en campos tales como la inversin pblica en infraestructura. Sin embargo, debido al cambio del entorno ideolgico, se est prestando muy poca atencin a estos problemas y a lo que podra hacer la poltica de gobierno al respecto, mientras que a la vez se espera demasiado de la mayor eficiencia que traeran consigo las reformas del mercado. Cabe preguntarse si, como sucedi un siglo y medio atrs, hay una errada percepcin de los verdaderos obstculos que dificultan el desarrollo econmico.
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REVISTA DE LA CEPAL 84 DICIEMBRE 2004

Mxico: las reformas del mercado desde una

ste trabajo pasa revista a las principales polticas de desarrollo

Jaime Ros Profesor de Economa, Universidad de Notre Dame, Indiana

de reformas macroeconmicas, parece encontrarse entrampada en un escenario de bajo crecimiento.

44,4 8,2 22,3 0,6 2,5 16,7 4,2b 1,1

48,1 6,2 18,3 0,6 2,5 16,9 7,4

42,1 9,7 21,6 0,6 2,5 16,7 6,8

42,2 1,4 16,2 0,6 2,5 16,9 11,2

3,2 6,3 12,8 0,6 3,3 16,8 8,9 13,1

33,7 8,4 14,9 0,8 2,7 19,3 7,2 12,9

La era de declinacin de Mxico (1780-1870): obstculos al desarrollo econmico

1870 674 0,28

1913 1,732 0,33

1950 2,365 0,25

1973 4,845 0,25

1990 6,097 0,26

1998 6,655 0,24

per cpita a de Mxico/PIB de los Estados Unidos

0,2 0,4 0,7

2,2 3,4 1,1

0,9 2,6 1,8

3,2 6,4 3,1

1,3 3,5 2,2

Dlares a valores internacionales de 1990.

Fuente: Maddison (1989) e INEGI (varios aos).

Poblacin de 10 aos o ms. 15 aos o ms. 6 aos o ms.

Los aos dorados de industrializacin de la posguerra (1940-1980)

Fuente: Banco de Mxico e INEGI.

Incluye ganadera, silvicultura y pesca.

desequilibrio macroeconmico, ilustran el dinamismo de la evolucin del endeudamiento externo en el perodo.

El desarrollo compartido, el auge petrolero y la crisis de la deuda

petroqumica, en la que el sector pblico realizaba grandes inversiones.

Fuente: CEPAL e INEGI.

Vase un anlisis ms detallado en Ros (1992 y 1993).

Mxico: Empleo, horas de trabajo y productividad de la mano de obra 1950

1998 20 810 10,0 32,0 19901998

7 685 3,6 30,8 19501973

18 399 20 747 8,9 26,3 19731998 10,1 29,4 19731990

Crecimiento del PIB por hora trabajadac Fuente: Maddison (2001).

de 1990). Tasa anual media compuesta de crecimiento.

de la economa, sera preciso que la moneda estuviese permanentemente subvaluada.29

Mxico: Relacin inversin/PIB, 1970-2002a

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