Captulo 5 El estado-partido neuquino.

Modos de legitimacin y Polticas Sociales

Mara Elizabeth Vaccarisi Ana Mara L. Godoy

El Estado es el poder poltico que se ejerce sobre un territorio y un conjunto poblacional, pero es tambin relacin social y aparato institucional. Un Estado es tal en la medida que tiene capacidad de externalizar su poder (obteniendo reconocimiento como unidad soberana de un sistema de relaciones interestatales); institucionalizar su autoridad (imponiendo una estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados de coercin); diferenciar su control (mediante la creacin de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones pblicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades); e internalizar una identidad colectiva (mediante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideolgico como mecanismo de dominacin)1. Dichas capacidades se consolidan en el estado provincial neuquino a partir de la provincializacin a fines de la dcada del 50. Se debe tener en cuenta que el Estado del capitalismo avanzado cumple dos funciones bsicas -y a la vez contradictorias-, que son la funcin de acumulacin y la funcin de legitimacin (OConnor, 1973). En consecuencia, "los gastos del Estado tienen un carcter dual: representan por un lado capital social -requerido para hacer rentable la acumulacin privada y que puede ser inversin o consumo-, y por otro lado, tambin lo que OConnor llama gastos sociales -requeridos para mantener la armona social y que, ni siquiera indirectamente, pueden considerarse productivos-. Pocas partidas de gastos pblicos pueden ser clasificadas sin ambigedad en alguno de estos dos grupos: la mayora sirven a las dos funciones simultneamente"2. Si la funcin principal del sistema poltico-administrativo es incluir al conjunto de la poblacin en cada uno de los subsistemas diferenciados que existen en una sociedad, en la misma, se evidencia una contradiccin central: el subsistema poltico - administrativo debe conciliar la desigual distribucin de la riqueza con la distribucin igualitaria de los derechos civiles y polticos. Los problemas de la legitimidad del poder poltico estn vinculados con esta imposibilidad de
OSZLAK, Oscar La formacin del Estado argentino. Orden, progreso y organizacin nacional, Editorial Planeta, Buenos Aires, 1997 2 LO VUOLO, Rubn La nueva oscuridad de la poltica social. Del Estado populista al neoconservador, Mio Dvila Editores - CIEPP, Buenos Aires, 1998, p.102
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representacin.... La capacidad para representar a la totalidad del sistema dentro del propio sistema, la sociedad dentro de la sociedad, es la fuente de legitimacin plantea Luhmann 3; entonces quien pueda hacerlo, est legitimando su poder. Todo orden poltico necesita reconocimiento, particularmente por parte de los miembros de la sociedad a la cual pertenece, al menos de la mayora de ellos. Puede decirse que un poder poltico es legtimo cuando existe un ordenamiento normativo que lo sustenta, sujetos que creen en la legalidad de ese ordenamiento y razones que fundan la virtud legitimante de ese procedimiento formal. Subyace la idea de un consenso universal respecto a una serie de valores y su funcin es justificar una imagen del mundo. En definitiva, la legitimidad constituye un sistema de justificacin, el otorgamiento de consenso y las pretensiones de ser obedecido. Suele tomarse legitimidad como sinnimo de legalidad, pero sta slo representa la estructura formal de un sistema poltico que debe legitimarse totalmente. Si la legitimacin es entendida como la aplicacin a situaciones histricas concretas del concepto de legitimidad, en este trabajo se procura resear algunos elementos que permitan avanzar en el reconocimiento del sistema de legitimidad existente en el estado provincial neuquino, en las ltimas tres dcadas. Las polticas pblicas entendidas como el "conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que conciba la atencin, inters o movilizacin de otros sectores de la sociedad civil"4, son el vehculo donde se materializan las formas y procedimientos empleados por el sistema poltico para legitimarse. La intervencin estatal, especficamente mediante las polticas sociales regulando y/o propiciando condiciones de mantenimiento y de reproduccin de un sector de la poblacin- es considerada una funcin intrnseca del Estado Moderno. Consecuentemente, las caractersticas, las formas y el sentido mismo de esta intervencin deben ser analizados en la medida que la poltica especficamente social es parte del conjunto de polticas pblicas que afectan la distribucin del ingreso y las condiciones de vida de la poblacin...5. Los procesos de legitimacin no se reducen a una poltica normativa o puramente ideolgica, sino que remiten a una compleja relacin entre identidad social y sistema poltico, que necesitan canales que prueben la eficiencia de un tratamiento particular de lo social. En este sentido las Polticas Sociales funcionan como una condicin necesaria de legitimacin en el estado social, constituyendo parcialmente, una respuesta significativa a dichos procesos. Hablar de una crisis de legitimidad en un estado, supone considerar que el mismo encuentra cada vez ms dificultades para brindar compensaciones que satisfagan

LO VUOLO, Rubn La nueva oscuridad.... cit., p. 103 OSZLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, Documentos del CEDES, Nmero 4, Buenos Aires, 1976 5 MINUJIN, Alberto y COSENTINO, Estela Crisis y futuro del Estado de Bienestar. Aportes a un debate, en MINUJIN, Alberto (Editor) Desigualdad y Exclusin, UNICEF- LOSADA, Buenos Aires,1996, p.28
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las necesidades sociales, por lo cual se dificulta mantener un nivel adecuado de consenso social. A partir de la segunda gran crisis del capitalismo en los aos 70 -crisis de acumulacin y autogobierno-, se pone en cuestin el papel legitimador de las Polticas Sociales y se erosiona considerablemente el principio de responsabilidad que tiene los estados para asegurar el bienestar de sus ciudadanos; se duda sobre la eficacia de un Estado catalogado como sobredimensionado y se desplaza el eje al mercado como institucin asignadora de los recursos y quedan sin resolver los mecanismos que articulen la nueva racionalidad en el tratamiento de lo social. Un calificativo que se puede emplear para caracterizar la evolucin de la provincia de Neuqun es el trmino tardo, es tardo su desarrollo econmico, es tarda la consolidacin de un modelo de estado que se puede encuadrar en el ideario del Estado de Bienestar (con sus particularidades) y tambin es tarda la crisis de legitimacin de ese modelo estatal, implementado durante casi tres dcadas. Por otra parte, la legitimidad, tambin se puede considerar como terreno de lucha, de lucha para construir consenso. La lucha supone la existencia de conflicto, conflictos de legitimacin, entre aquellos sectores o facciones que pugnan por lograr o mantener la hegemona de una identidad, de un consenso. Adquiriendo en esta lucha y en la construccin de esa identidad un papel importante el plano simblico, la construccin de discursos y de representaciones. En el caso de Amrica Latina dicha lucha no se remite exclusivamente al terreno poltico, porque los lmites entre lo poltico, lo social, lo cultural y lo econmico han sido siempre borrosos. De ah que en los momentos de cambio y de ruptura del consenso, en los momentos en los que la confrontacin entre los diferentes sectores de la sociedad se hace evidente, lo que se intenta establecer es un proyecto que agencie las contradicciones. En el caso neuquino, la confrontacin se produce esencialmente entre las diferentes facciones internas del partido gobernante, que luego se traslada al resto de la sociedad. La construccin de un modelo estatal: la imbricacin estadopartido en Neuqun Para entender la dinmica poltica, econmica y social de la provincia de Neuqun, es necesario hacer referencia a la permanencia, casi ininterrumpida, del mismo grupo de poder en la conduccin del estado a partir de los 60, el Movimiento Popular Neuquino. As, los destinos del estado y del MPN estn indisolublemente unidos: Al haberse constituido un sistema poltico del tipo unipartidistapluralista y consolidarse la interpenetracin partido-Estado, la crisis (de los aos90) se traslada directamente a la fuerza hegemnica. De este modo, la estatalizacin del partido y el faccionalismo con que opera, adquieren centralidad en la escena pblica provincial...6.

FAVARO, Orietta y ARIAS BUCCIARELLI, Mario El sistema poltico neuquino. Vocacin hegemnica y poltica faccional en el partido gobernante, en FAVARO, Orietta (editora) Neuqun. La construccin de un orden estatal, Centro de Estudios Histricos de Estado, Poltica y Cultura, Universidad Nacional del Comahue, Neuqun, 1999, p. 255

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Esta simbiosis entre estado, gobierno y partido poltico es a nuestro entender el principal obstculo a resolver en la provincia de Neuqun, si se pretende reconstruir el sentido del estado y consolidar su institucionalidad. En el campo de la problemtica social es fundamental esta reconstruccin, inicialmente mediante un funcionamiento adecuado de la divisin de los tres poderes estatales, proceso que debe tener como eje rector la consolidacin de una ciudadana plena y la democratizacin de la sociedad toda. No supone instituir a Neuqun como un caso nico y aislado del espectro nacional, sino reconocer sus peculiaridades y matices a la hora de reflexionar sobre las posibilidades de reconstruccin de la estatalidad, teniendo en cuenta la transicin, instituciones y el sentido de gobernabilidad que ha primado en esta provincia y por ende delimitar el campo de juego o escenario desde donde pensar y disear las estrategias intra y extrasistmicas- para recuperar el sentido de su estatidad. En Argentina desde el Siglo XIX se da la vigencia de un modelo de pas centralizado en Capital Federal y Regin de La Pampa Hmeda (particularmente la provincia de Buenos Aires), producindose una relacin anloga centro periferia como se da entre los pases. Esta relacin explica en parte que el nivel de desarrollo de regiones o provincias externas a ellas ha dependido de las necesidades y/o intereses vigentes en el centro del pas. A la provincia de Neuqun que no escapa a esta relacin- le es asignada la funcin de proveedora de recursos energticos para el Centro y desde las privatizaciones de las empresas nacionales, se suman los pases limtrofes. Este anlisis por supuesto no excluye ni olvida la existencia de factores e intereses internos a cada provincia que contribuyeron a consolidar esta relacin de dependencia. En el caso neuquino, la posibilidad de disponer de enormes cantidades de recursos provenientes de la coparticipacin y las regalas energticas durante ms de una dcada, explica las inversiones en infraestructura social y pblica con resultados positivos a corto plazo en detrimento de promover una diversificacin econmica y productiva. En nuestro pas el crecimiento del empleo pblico a nivel histrico es consecuencia de la imposibilidad de generar en el sector privado nacional puestos de trabajo genuinos (y cumplir as el objetivo del pleno empleo), situacin asociada entre otras a caractersticas intrnsecas de la estructura econmica argentina. El empleo pblico fue y sigue siendo una de las estrategias principales donde se materializa el clientelismo poltico, que es funcional a los diferentes gobiernos de turno tanto nacional como provinciales- Neuqun no es una excepcin. El estado provincial desde su constitucin a fines de la dcada del 50 se ha caracterizado por una fuerte presencia en los distintos mbitos de la vida social, poltica y econmica de la provincia. La forma ms comn que utiliza el estado y sus clases dominantes para legitimarse es priorizar el gasto social; en este sentido, Neuqun es una excelente demostracin de lo que venimos enunciando, afirman O. Favaro y otros7.

FAVARO, Orietta, ARIAS BUCCIARELLI, Mario y SCURI, Mara Carolina El Neuqun. Lmites estructurales de una estrategia de distribucin, 1958-1980, en Realidad Econmica, IADE, Buenos Aires, nm. 118, 1993, p.134

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Entre 1960 a 1980, el estado neuquino efecta importantes inversiones en salud, vivienda, educacin, transportes y comunicaciones, las cuales deben entenderse como parte de un proceso dialctico de bsqueda de legitimacin y de demanda de infraestructura y servicios bsicos por parte de los grandes contingentes de poblacin que arriban a la provincia a partir de 1970. Ante la estructural debilidad para la absorcin de los nuevos contingentes por parte de la economa neuquina, una porcin significativa de ellos fue incorporada precariamente al sector terciario y a la construccin, bsicamente. Este fuerte carcter interventor del estado provincial en el perodo mencionado, se corresponde con la aplicacin en todo el pas del ideario cepalino y la teora del desarrollo. Ante la idea de polos de desarrollo y la necesidad de lograr un equilibrio entre lo urbano y lo rural, cobra central relevancia la planificacin como herramienta estratgica. El estado se expande, tecnifica y burocratiza. Para el gobierno neuquino, ello significa un argumento de peso contra el centralismo y para su modalidad de legitimacin principal. Otro hecho sustancial para comprender este marco situacional-estratgico desarrollista del estado neuquino, es la creacin de la Universidad Provincial del Neuqun (asentamiento base de la actual Universidad Nacional del Comahue), alrededor de 1964, enmarcada en la concepcin de la educacin como factor de cambio. Uno de los propsitos que inspira la creacin de la universidad, es la necesidad de contar con grupos capacitados que puedan desempear tareas calificadas y ejercer funciones ejecutivas en diferentes sectores sociales, econmicos, polticos. Como puede observarse en dicho propsito, el estado neuquino, necesita para llevar a cabo su proyecto interventorplanificadordistribuidor, contar con tcnicos o profesionales propios, para implementar y administrar las distintas lneas de desarrollo propuestas. En dicho presupuesto se funda la creacin 1967- de una de las carreras ligada a la ejecucin de polticas sociales, la Asistencia Social en la formacin profesional se insiste reiteradamente en el estudio y anlisis del Estado de Bienestar: constitucin, desarrollo, crisis y futuro. Ello no slo obedece a la necesidad de conocer y comprender las variables de contexto en las que se inserta la prctica profesional, sino a la necesidad de conocer y delimitar con la mayor precisin posible, las particulares circunstancias y condiciones que hicieron posible el desarrollo del campo o mbito de trabajo profesional en la rbita del Estado. Es all dnde el Trabajador Social o Asistente Social se convirti en ejecutor de las polticas sociales emanadas del Estado. Su campo laboral o profesional se circunscribe, casi con exclusividad, a esas instituciones de bienestar social8. Cabe destacar que un porcentaje importante de los migrantes de la dcada del setenta poseen altos niveles de educacin formal, quienes junto a los recursos humanos formados en la universidad provincial devenida posteriormente en nacionalGODOY, Ana Mara, VACCARISI, Mara Elizabeth y LANDRISCINI, Graciela Las polticas sociales y la funcin de legitimacin. Anlisis del Estado provincial neuquino, Cuartas Jornadas Estado y Sociedad La reforma estatal pendiente: Desafos para el Siglo XXI, Buenos Aires, Noviembre de 1999, p.10, Policopiado
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contribuyen significativamente a conformar los cuadros tcnico-profesionales y de funcionarios de las diferentes instituciones estatales provinciales. En definitiva, el estado de situacin reinante en el Neuqun, hasta fines de la dcada del 80, se halla claramente enmarcado en el ideario del Estado de Bienestar, cuyos principios orientadores bsicos de las polticas pblicas, fueron (ms all de las diferencias que se han dado en la prctica): pleno empleo; universalizacin de las polticas sociales; nivel mnimo de calidad de vida; y una concepcin nueva del aparato estatal: centralizacin y racionalidad administrativa9. La actitud de los gobiernos del MPN, mientras tiene vigencia el federalismo hasta los aos 90, es de negociacin permanente con los gobiernos nacionales de turno. Relacin presentada ante la sociedad como enfrentamiento y lucha de los intereses neuquinos representados por su gobierno -bajo la bandera de federalismo vs. centralismo- y le otorga buenos resultados a la provincia. Como expresa Palermo ... el federalismo sera el principio articulador bsico, mediante el cual las clases altas provinciales logran capturar con xito las orientaciones de los sectores populares, inscribiendo as sus intereses (y los de su clase) en trminos del inters general (provincial)10. As como el peronismo apela al pueblo como sujeto poltico, el emepenismo apela a los neuquinos, constituyendo una cultura poltica con fuerte implante social. El advenimiento en 1983 de la democracia reinstala al MPN en el estado neuquino. Crecientes desafos le plantea la sociedad, ahora ms diferenciada, con sectores que ejercen mayor presin para obtener movilidad social, autonoma y provocan situaciones de conflicto al gobierno. Ya no puede gobernar como antes, la integracin social va obra pblica es insostenible por la falta de recursos, entonces recurrir al federalismo intensificadamente, derivando en relaciones tensas entre Provincia-Nacin. Recordemos que la inversin pblica es fundamental si tomamos en cuenta no slo que el sector privado interno es reducido sino tambin que en gran medida su propia dinmica est determinada por el gasto pblico11. Es necesario advertir que las fracciones burguesas, con capacidad de direccin, con lgicas y modo de reproduccin ampliada, con escaso nivel de proyeccin regional, son un sector dependiente de los contratos de la instancia provincial. Se coincide en la consideracin de Palermo respecto a la relevancia del rol como articulador de relaciones sociales jugado por el estado provincial, y adems: en un marco poltico en el que la conformacin de representaciones legtimas en el esfera pblica es una cuestin central, el Estado se ve en la necesidad de encarar tareas que apuntan a legitimar la

MINUJIN, Alberto y COSENTINO, Estela Crisis y futuro del estado ..., cit., pp. 33-34 PALERMO, Vicente Neuqun: la creacin de una sociedad, Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1988, p. 14. 11 PALERMO, Vicente Neuqun: la creacin..., cit., p. 55.
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dominacin social respondiendo a demandas que van mucho ms all de las planteadas por las clases dominantes12. Mientras a nivel nacional se van dando algunas muestras de la crisis del estado interventor-distribucionista alrededor de los 80, en Neuqun esta modalidad adquiere su configuracin ms acabada. La estrategia de acumulacin basada en la creacin de empleo y el mantenimiento del salario real a partir de la consolidacin de una dinmica de funcionamiento en la que la renta apropiada del negocio de los hidrocarburos, potencia econmica y polticamente la capacidad de decisin del estado local. Pero la densidad y amplitud del modo de operar del emepenismo, conlleva la necesidad de abrir el juego poltico y re-pensar el modelo econmico. As, se instalan dentro del partido-estado, diferencias y discusiones internas que lo llevan a concluir hacia los aos 1990, en dos grupos enfrentados primero en la lucha por el poder dentro del entramado partidario, luego, por modelos econmicos de provincia. Blancos (sobischistas) y Amarillos (sapagistas) no se dan tregua y la lucha facciosa no slo se desarrolla en el seno de la legislatura sino que tambin se traslada a la sociedad, situacin que finaliza recientemente, cuando, Felipe Sapag luego de su quinto gobierno decide retirarse y el MPN queda bajo la hegemona del actual gobernador Jorge Sobisch. Es durante esta ltima dcada del siglo XX, que las estrategias desarrolladas a partir del 70 en el campo de las polticas sociales, comienzan a desarticularse y/o modificarse. Se restringen las intervenciones sociales estatales al tiempo que la democracia queda cuestionada-denegada por los procesos de desciudadanizacin a los que se ven sometidos los neuquinos. A partir de 1995, se implementan en Neuqun con mayor fuerza polticas de corte neoliberal en sintona con el gobierno nacional. Ante la privatizacin de las empresas nacionales que manejaban recursos estratgicos (gas, petrleo, energa elctrica), se diluye en forma importante uno de los argumentos empleados histricamente por el MPN para mantener el enfrentamiento provincia-nacin, y el sujeto social de los neuquinos comienza a desdibujarse. Iniciado el siglo XXI, se visualizan en Neuqun profundas modificaciones ocurridas a nivel socioeconmico: incremento de los niveles de pauperizacin, concentracin del ingreso, etc., situacin que requiere por parte del partido-estado adecuar, modificar o reemplazar estrategias de legitimacin, particularmente en el campo de las polticas sociales, a fin de garantizar el reconocimiento y el apoyo de amplios sectores de la poblacin. Una mirada a las polticas sociales neuquinas de Salud, Vivienda y Accin Social Considerar a las polticas sociales como modalidades de legitimacin del partido-estado, y analizadas desde la ejecucin de los programas, proyectos y/o servicios sociales, es un insumo importante para comprender el modo en que el mismo se ha legitimado en las ltimas dcadas.

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PALERMO, Vicente Neuqun: la creacin..., cit., p. 98.

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Las reas estudiadas13 son seleccionadas por considerarlas uno de los pilares de sustentacin para consolidar el modelo de estado provincial, a partir de la dcada del setenta. Encuadrado en el ideario desarrollista y ante un contexto poblacional reducido, se decide promover el poblamiento de la provincia. Para ello, es indispensable asegurar adems del trabajo- vivienda, atencin de salud, educacin, etc. a los nuevos contingentes poblacionales ... la expansin poblacional, si bien es funcional al proceso de acumulacin local, crea constantes desafos de legitimacin en trminos de respuestas a demandas de los sectores populares... Es preciso destacar que las funciones estatales tendientes a responder a las necesidades populares planteadas se han hecho sin poner en riesgo la dinmica interna de acumulacin14. Los ejes de anlisis a emplear son Lineamiento poltico vigente, Perfil del Destinatario y Estrategia planificada para dar respuesta al problema reconocido en un grupo poblacional determinado y alcanzar los resultados esperados en funcin de la intencionalidad perseguida15. En Neuqun, las polticas sociales se orientan histricamente- hacia los sectores populares y medios, desarrolladas, en un alto grado, a travs de modalidades clientelares. Existira una lgica emepenista de resolver problemas sociales, por medio de un conjunto de prcticas materiales y simblicas, que refuerzan y reconfiguran la identidad poltica, al momento de proveer alimentos y medicamentos. En el vnculo establecido entre puntero y cliente, adems del intercambio de favores por votos, aparece ...la confianza, la solidaridad, la esperanza, las orientaciones familiares, la reciprocidad, etc. La verdad del clientelismo, se oculta bajo el amor por los humildes, los pobres, la amistad, la colaboracin, etc. Esto implica que las prcticas clientelares no slo tienen una doble vida sino una doble verdad [...] Por ello, ...el asistencialismo es pariente del clientelismo16. Desde el punto de vista de las polticas de vivienda, los problemas sociales abordados refieren a situaciones de carencia y/o deficiencia habitacional, originada en la crisis habitacional (fines dcada del 60 y principios de los 70), consecuencia de la evolucin demogrfica (Grfico 1) y el acelerado proceso de urbanizacin. Cobrando sentido el predominio de intenciones de compensar y reparar17, intencionalidad que se

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A ellas debera sumarse el rea de Educacin. PALERMO, Vicente Neuqun: la creacin..., cit., pp.100-101. 15 VACCARISI, Mara Elizabeth (Directora) Las polticas sociales y la funcin de legitimacin: Anlisis del Estado Provincial Neuquino, Universidad Nacional del Comahue, Neuqun, 2001, Policopiado. 16 AUYERO, Javier La poltica de los pobres. Las prcticas clientelsticas del peronismo, Editorial Manantial, Buenos Aires, 2001, p.190-191. 17 Para este anlisis se toma como referente terico lo planteado por Alberto Barbeito y Rubn Lo Vuolo en su artculo Una nueva poltica social para una nueva poltica econmica (Revista Realidad Econmica, IADE, Buenos Aires, nm. 156, 1998) acerca que el "objetivo central de la poltica social es construir una red de seguridad con garanta pblica contra las contingencias sociales que enfrentan las personas durante su ciclo de vida". Propsito que se operativiza en logros relacionados con prevenir,

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mantiene durante la dcada del noventa pero ahora focalizada hacia los sectores ms vulnerables y carenciados. Grfico 1 Evolucin de la poblacin de la ciudad de Neuqun Perodo 1960-1997
250000 201868 200000 Habitantes 167296 150000 100000 50000 16738 0 1951 1961 1971 1981 1991 2001

90089 43001

Fuente: Censos Nacionales de 1960, 1980 , 1991 y 2001 Direccin Provincial de Estadstica, Censos y Documentacin Pcia. del Neuqun18.

En el marco de la lnea poltica que tiende a la radicacin definitiva de grupos familiares con mayor nfasis en los aos ochenta-, se puede entender el requisito de tener que residir en el territorio de la provincia por parte del potencial beneficiario. Otro factor gravitante, hasta fines de esa dcada, es el empleo: el desempearse laboralmente en el territorio de la provincia favorece el acceso a una vivienda. Adems, las acciones tambin estn destinadas principalmente a familias en situacin de riesgo y/o abandono y/o madres solas, es decir, se centra en grupos poblacionales con alto nivel de vulnerabilidad social, que no poseen vivienda o presente condiciones de precariedad, requisito que prevalece a partir de la dcada del 90. La vivienda, fundamental para acompaar el crecimiento demogrfico, el asentamiento y la estabilidad social de los habitantes, oper un incremento de 21.889 unidades habitacionales en 1960, a 34.466 en 1970 y 59.180 en 1980. Es decir, la variacin porcentual en la industria de la construccin (1960/80) fue del 170.4%, lo que actu como factor trascendente en la generacin y distribucin de los ingresos por la posibilidad que tiene esta actividad de incorporar
compensar y reparar los eventuales daos que se generan como resultado de la participacin de los sujetos en un particular modo de organizacin econmica, poltica y social. 18 VACCARISI, Mara Elizabeth Una aproximacin a los satisfactores sociales como referentes del modelo de desarrollo sustentado por el Estado. Anlisis de un caso particular: el rea de Accin Social de la Provincia del Neuqun, Tesis de Magster, Universidad Nacional de Entre Ros, Paran, 2001, Policopiado, p. 65 (Elaboracin propia).

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mano de obra con el consiguiente mejoramiento de la capacidad adquisitiva de las familias. Es de destacar que los complejos habitacionales crecieron a un ritmo superior al de la poblacin; en este contexto, resulta ejemplificador puntualizar la incidencia de los planes oficiales en la solucin de los problemas habitacionales;..."19. En el perodo 1976-2001 se construyen en la provincia de Neuqun 33.20520 viviendas, financiadas mediante la operatoria FONAVI (fondos de origen nacional), de las cuales el 51,8% se construyeron en el perodo 1990-2001, situacin que seala el retiro paulatino del estado provincial en esta rea. En el perodo mencionado -1976-2001- es factible identificar en la poltica habitacional neuquina dos momentos; en trminos de destinatarios y de tipo de viviendas,: el primero (fines de los setenta a fines de los ochenta) predominio de viviendas de buena calidad (construccin convencional) cuyos destinatarios principales son sectores medios y, el segundo (mediados de los noventa en adelante) predominio de viviendas de inferior calidad (construccin industrializada) destinadas a los sectores populares o de bajos recursos. En los aos noventa, el estado provincial como se sealara anteriormentepierde protagonismo en este rea, se advierte rpidamente el quiebre entre las funciones que antes cumpla, se reorganiza y focaliza la oferta a los sectores ms carenciados y con precariedad habitacional. La respuesta se plantea en trminos de ayuda o apoyo, y se traduce en la entrega de materiales y/o apoyatura tcnica. Ya no se trata de construir barrios o monoblocks para luego ser adjudicados. Ahora este objetivo lo persiguen asociaciones, cooperativas o empresas privadas. Diluyndose as uno de los puntales en los cuales el estado-partido sustentaba sus modos de legitimacin. Las polticas de vivienda, son una clara muestra del achique del estado, como de las diferencias que se dan al interior del partido provincial. La disminucin del flujo de capitales por regalas y de fondos nacionales para la construccin de viviendas (FONAVI), provoca una brusca cada en la obra pblica, aparejando un alto porcentaje de desocupacin entre los obreros de la construccin. En las polticas desarrolladas en el rea de Accin Social, se observan dos caractersticas importantes: una, la fuerte influencia de los lineamientos nacionales en la definicin de programas y/o servicios brindados, bsicamente por razones de financiamiento, y la otra, la continuidad en la ejecucin de la mayor parte de programas gestados en los aos setenta y ochenta. Las acciones se centran en el perodo analizado (fines de la dcada del 70 hasta principios del 2000) en situaciones y/o problemticas sociales caracterizadas por la vulnerabilidad (social y familiar) y las carencias materiales (Ver Cuadro N 1). Prima como intencionalidad de respuesta ante la problemtica, la de compensar y/o reparar la misma, lo que evidencia una intencin de intervenir sobre los efectos, lo emergente, y no sobre las causas.
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FAVARO, Orietta, ARIAS BUCCIARELLI, Mario y SCURI, Mara Carolina El Neuqun. Lmites estructurales..., cit., p. 135 20 Fuente: Consejo Nacional de Vivienda, Direccin de Control de Gestin del FONAVI, Direccin Nacional de Programas Habitacionales, Buenos Aires, nm. 10, 2003, p. 45

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Cuadro N 1 Problemticas atendidas en Accin Social21 Problemtica especfica atendida

Situacin de riesgo bio psico social y/o situacin de abandono (permanente o transitorio) N.B.I. : Carencias materiales, alimentarias y vestimenta Problemtica de la mujer (problemas de gnero, salud reproductiva, insercin laboral, etc.) Familias con hijos con riesgo de expulsin y/o internacin de los mismos. Violencia Familiar Situaciones vinculadas a hechos delictivos y causa penal. Problemas de conducta Situacin de abandono, de maltrato y abuso o vctimas de delito en personas bajo patronato Discapacidad (fsica y/o mental leve, insercin laboral) Patologa fsica o mental conjuntamente con dificultades econmicas y/o familiares Carencia socioeconmica y/o familiares para solventar elementos de rehabilitacin o una vivienda Total

%
25 14 14 11 11 8,3 5,5 5,5 5,5 100

La pirmide poblacional joven de la ciudad de Neuqun y la estructura organizacional de Accin Social que subsume histricamente- bajo su rbita la denominada rea de minoridad y familia, pueden considerarse como factores explicativos de que el 75 % de los programas tienen como destinatarios a los menores de 21 aos. Desde el punto de vista socioeconmico, los recursos estn destinados a los grupos ms vulnerables: situacin de riesgo y/o abandono, siguindole situacin de carencia econmica del sujeto (carencia de cobertura social y/o recursos econmicos), indicador de situaciones de pobreza. Prevalece una poltica de tipo selectiva, preponderantemente en el segmento de los menores de 21 aos, y en menor proporcin, ancianos, mujeres y discapacitados. Asimismo, un elevado nmero de los programas pueden ubicarse en el sub-tipo de poltica focalizada. Cabe destacar, que las polticas implementadas han utilizado y utilizan para focalizar sus prestaciones, el criterio de vulnerabilidad o riesgo social. Desde fines de la dcada del ochenta se enfatiza en la necesidad de lograr mayor eficiencia en el gasto social, incrementar la coordinacin intersectorial estatal y de contar con mejor informacin para focalizar, evaluar y ajustar los programas destinados a los sectores ms pobres, a fin de detener el deterioro social y modificar el funcionamiento burocrtico. Ejes que se enmarcan en el imperativo de la modernizacin del rea social del Estado. La focalizacin es la estrategia seleccionada para racionalizar el andamiaje de recursos sociales destinados al sector de los pobres estructurales,
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VACCARISI, Mara Elizabeth (Directora), Las polticas sociales y la funcin de legitimacin..., cit., p.81 (Elaboracin propia)

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fundamentalmente. Se busca a travs de ella una mayor eficiencia22 en el uso de los recursos, mejor aprovechamiento de la informacin social y de revertir el patrn clientelar establecido con los destinatarios de los programas sociales. Dicha estrategia es acompaada con la idea de asignar un rol diferente a los sujetos destinatarios de los recursos sociales Del lado de la comunidad, se busca complementar la racionalizacin de la accin pblica con una demanda social racionalizada. Se trata de buscar en la comunidad misma la capacidad para organizarse y traducir sus demandas en proyectos y programas, que a su vez impliquen un aumento sostenido de la productividad de los beneficiarios. ... Cuanto ms puedan desplazarse del enfoque asistencialista al enfoque productivo los recursos pblicos de apoyo a los sectores pobres, ms se orientan tambin a revertir las condiciones de pobreza y mayor es su eficacia integradora23. Sin embargo, a los argumentos favorables de la focalizacin pueden plantearse ciertas objeciones Desde una perspectiva crtica, las polticas focalizadas producen un desplazamiento de la poblacin para entrar en foco, para ser receptores de las prestaciones brindadas. La existencia de criterios de seleccin priorizando a los ms pobres ocasiona graves consecuencias sociales respecto a la situacin de los sujetos, en cuanto que, ante la posibilidad de salirse de foco, de perder el beneficio percibido, hay una tendencia a no modificar su situacin ms all de si las condiciones se lo permiten -. Si las polticas sociales son concebidas bsicamente como acciones de compensacin y no como acciones de complementacin en una situacin de carencia, potencian la inmovilidad de los beneficiarios, reforzando su situacin de pobreza24. En definitiva, es factible afirmar que la unin entre focalizacin y prcticas clientelares constituyen la amalgama perfecta para obstaculizar la autonoma que todo ciudadano debe poseer y ejercer en un marco democrtico. Situacin que es factible observar en la provincia de Neuqun. Diversidad o heterogeneidad tanto en el beneficio como en el modo de atencin-, es el rasgo distintivo de las estrategias planificadas en Accin Social. En un primer anlisis, puede suponerse la existencia de una intencin de dar respuestas acordes a situaciones sociales caracterizadas por la multidimensionalidad. Pero, avanzando en el mismo, se observa que predominan las estrategias con mediano y bajo nivel de complejidad, lo cual entra en tensin, en conflicto, con el tipo de problemtica que se pretende atender.
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Cabe aclarar que la eficiencia incluye la reduccin de los costos de gestin y de ejecucin. HOPENHAYN, Martn Recomposicin de actores en programas sociales: Consideraciones desde la experiencia latinoamericana, Revista del CLAD Reforma y Democracia, Caracas, Num. 7, Enero 1997, p.1 24 VACCARISI, Mara Elizabeth Una aproximacin a los satisfactores sociales..., cit., p. 34.

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Subyace una concepcin cercana a la existente en el modelo residual de polticas sociales propuesto por Titmuss25, si bien est ausente el rasgo de emergencia o transitoriedad propio del mismo. Las polticas de salud, abordan un amplio y diverso espectro de problemas sociales, se destacan en los ltimos aos los vinculados con Adicciones, Violencia Familiar, Embarazo, Alimentacin y Educacin sexual. Temticas tratadas con diferentes abordajes (rehabilitacin, prevencin, asistencia, etc.) y dirigidas hacia las personas afectadas o hacia su entorno familiar y social. El accionar del rea se caracteriza por ser el que ms coordina con otras instituciones tanto pblicas (Universidad Nacional del Comahue, Escuelas, etc.) como no gubernamentales (Juntas Vecinales, Grupos de Autoayuda, etc.) La continuidad programtica y poltica del rea se remonta a principios de la dcada del 70, cuando se pone en marcha el Plan de Salud Provincial, cuyos objetivos primigenios son combatir la tuberculosis, la hidatidosis y la mortalidad infantil. Ante los resultados favorables alcanzados, se mantiene y profundiza el control del nio menor de dos aos, la provisin de leche a embarazadas y nios hasta los dos aos, dependiendo de la situacin de riesgo, ya que en muchos casos la provisin alcanza hasta los 6 aos de vida. Las acciones preventivas de vacunacin son instaladas en el colectivo de la sociedad de tal forma que se exige la cumplimentacin de un calendario de vacunacin de cada nio. Este documento, a su vez, es solicitado por otras instituciones (escolares, religiosas, deportivas, etc.) colaborando en la legitimacin del mismo. El principio poltico de Universalidad predomina en esta rea de intervencin estatal, con acciones dirigidas a la poblacin en general sin distincin de ningn tipo, combinado con polticas de tipo selectiva dirigidas a nios, jvenes, mujeres. Igualmente, existe un criterio de dar prioridad a personas que se encuentran en situacin de riesgo y/o abandono, desocupados, carencia de cobertura social o con alguna discapacidad. Los rasgos ms destacados de las estrategias planificadas son: el principal ejecutor de las polticas del rea es el Estado; predominio del tipo de beneficio simblico (asesoramiento, capacitacin, orientacin, informacin, etc.) (Ver Cuadro N. 2); preponderancia del modo de atencin Grupal (que pondra en evidencia una concepcin del proceso de saludenfermedad considerado como un fenmeno social y no individual), y, preeminencia de no lmite temporal en la percepcin del beneficio, asociado al tipo de problemticas abordadas y la intencionalidad no slo compensatoria o reparatoria sino preventiva.
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Richard Titmuss elabora una tipologa de las funciones de la poltica social, conjugando criterios tales como mercado versus sistema pblico y grado de redistribucin de los sistemas de proteccin social. Identifica tres modelos: el Residual, el Industrial Meritocrtico y el Institucional Redistributivo. El primero se caracteriza por la solucin de las necesidades sociales a partir de las posibilidades del mercado, en trminos individuales o en pequeos grupos asociados, siendo la familia el grupo fundamental. La poltica social tiene un carcter compensatorio, siendo la accin gubernamental residual y orientada hacia aquellos que fracasaran en la tentativa de solucionar sus demandas en el propio mercado. La poltica social asume un carcter de emergencia o transitorio, fragmentado y particularista.

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Cuadro N 2 Tipo de beneficios otorgado en Salud 26 Tipo de beneficio

Captacin, Asesoramiento, Orientacin, Prevencin, Control y Asistencia a nios de 0 a 6 aos y padres o embarazadas. Informacin y/o asesoramiento preventivo sobre diferentes temticas (SIDA, mtodos anticonceptivos, etc.) Reuniones grupales de orientacin sobre la problemtica y/o de apoyo al tratamiento Espacio de contencin para resolucin de problemas psicoafectivos y de educacin y/o prevencin relacionados con diferentes temticas (hbitos alimentarios, enfermedades de transmisin sexual, etc.) Talleres de prevencin, de reflexin y/o informativos Asesoramiento, Orientacin y/o tratamiento familiar Atencin de problemas con diferentes modalidades: talleres, grupos, atencin individual Reuniones grupales para recuperacin de adictos (alcohlicos, drogadictos) Ayuda psicolgica, asesoramiento y/o capacitacin al paciente y/o padres Capacitacin a promotores, entrega de semillas y supervisin tcnica Asistencia material (leche, medicamentos, etc.) y atencin mdica y/o orientacin social de embarazadas Tratamiento integral de la patologa Contencin psicoafectiva de adolescente e hijo Reuniones grupales con padres y docentes. Control salud del nio Trabajo grupal con madres golpeadoras Atencin psicolgica y psiquitrica (ambulatoria o internacin) Entrevista individual y/o grupal Reuniones grupales, Charlas a cargo de tcnicos y Clases Prcticas de preparto Reuniones interinstitucionales Talleres de capacitacin (diagnstico de necesidades y desarrollo de contenidos) TOTAL Cantidad 5 4 4

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Entrados los aos 90, las polticas sanitarias tambin sufren el impacto de la crisis, que se traduce en recortes presupuestarios, disminucin significativa del personal profesional full time, y aumento inusitado de la demanda de los servicios mdicos del sistema por gran parte de la poblacin, que ya no puede acceder a otros sistemas de salud (obras sociales, medicina privada, etc.), por el costo elevado de los tratamientos y medicamentos, ingresos o salarios magros, desocupacin, etc. Se implementa el recupero de los recursos de los servicios brindados a personas cubiertas por obras sociales y seguros mdicos, sin perder de vista, al menos en lo enunciativo, a la salud como derecho de todos. Este panorama hace que algunos consideren que este sistema de salud modelo, se encuentre en una fase de desintegracin.
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VACCARISI, Mara Elizabeth (Directora), Las polticas sociales y la funcin de legitimacin..., cit., p. 118 (Elaboracin propia).

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Cabe acotar que, el sistema de salud de Neuqun histricamente atiende no slo poblacin residente en la provincia sino a personas provenientes de la provincia de Ro Negro, principalmente, y de pases limtrofes como Chile. Situacin que en los ltimos aos y ante la crisis del sistema, genera la implementacin de requisitos respecto al lugar de residencia del demandante de prestaciones como as mismo reclamos por parte del gobierno neuquino hacia la provincia vecina Ro Negro en cuanto al reconocimiento de las erogaciones efectuada para atender a personas provenientes de dicha provincia (el gobierno neuquino estima que la deuda ascendera a unos ocho millones de dlares). Finalmente, si se analiza el nivel de accesibilidad potencial que poseen las polticas sociales planificadas en las reas descriptas -Accin Social, Salud y Vivienda-, se observa que hasta la dcada del 90 en Salud y Vivienda en general el rasgo central es la prevalencia de programas y/o servicios con mediano a alto nivel de accesibilidad, mientras que en Accin Social predominan los de bajo nivel de accesibilidad. A mediados de la misma dcada, algunos valores sufren modificaciones, en Accin Social predominan los de alto nivel potencial de accesibilidad (explosin de programas, mayoritariamente destinados a brindar alimentacin), en Vivienda se reducen los niveles de accesibilidad y en Salud si bien aparecen ciertas restricciones mantiene el perfil de la dcada anterior. Cabe suponer, igualmente, que un mayor nivel de accesibilidad potencial como es el caso de Accin Social no significa necesariamente un mayor nivel de respuesta, consecuencia de las limitaciones existentes en las respuestas generadas. Algunas consideraciones sobre el funcionamiento del aparato estatal en el rea de las polticas sociales Pueden identificarse una serie de factores que caracterizan el funcionamiento del aparato estatal provincial, en trminos de administracin de recursos como de la vinculacin establecida entre gobierno-ciudadana. Ellos, a nuestro entender, constituyen obstculos importantes para que el estado pueda cumplir con su responsabilidad de asegurar el bienestar de los ciudadanos. 1. La compartimentalizacin de la organizacin estatal. En el campo de las polticas sociales, se advierte una concepcin de Hombre Fragmentado, puesta de manifiesto en la desarticulacin intra e interinstitucional y la superposicin de respuestas estatales. Es como si cada rea y/o ministerio se interesara slo por el fragmento de hombre que le ha tocado en suerte (un ejemplo de ello, es la imposibilidad de concretar un Registro nico de Beneficiarios), favoreciendo de este modo un accionar asistencialista, pero sobre todo clientelar. 2. La ineficiencia e ineficacia de los circuitos de comunicacin y/o coordinacin. Un dato ejemplificador y significativo de lo que sucede en la provincia, es el detectado en la ciudad de Neuqun, en cuanto a los tres niveles de intervencin estatal (nacional, provincial y municipal), existe una multiplicacin de beneficios/recursos indiscriminada, para atender los mismos problemas y/o sectores sociales, mientras que a la vez falta presupuesto para atender otras necesidades y/o poblaciones. De tal modo, la oferta estatal resulta ineficiente, no integral y descoordinada, y con alto grado de

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ineficacia. El rea Salud, es una excepcin, aunque en los ltimos aos se estn evidenciando niveles de gasto superiores, al tiempo que las prestaciones no slo han decrecido en cantidad sino en calidad y diversidad. 3. La falta de informacin intra e inter-institucional, como entre las dependencias estatales y la poblacin en su conjunto es evidente. Mltiples factores juegan en la resultante del desconocimiento, entre ellos podemos mencionar: competencia interjurisdiccionales27, acentuada estos ltimos aos por la existencia en el municipio capitalino de un gobierno de otro signo poltico -radical, ex Alianza-; temor a que se incremente el nmero de demandas; el juego de poder entre las diferentes facciones existentes al interior del partido provincial que se materializa en la ocupacin de determinadas reas de gobierno, con el consecuente manejo de recursos-, donde la visin del usuario abarca una amplia gama de connotaciones desde cliente, afiliado, neuquino, pero casi ninguna est cercana al concepto de ciudadano. 4. La existencia de problemas normativos en las reas analizadas. Este aspecto se traduce concretamente en un porcentaje importante de programas sociales no plasmados en sus respectivos documentos programticos. Esto conlleva, a nuestro entender, a una doble consecuencia: contribuye a la falta de informacin28 y, a que la ejecucin de la poltica social dependa de los criterios personales, tcnicos, polticos, etc. del responsable del programa o servicio. Un ejemplo ilustrativo de ello es el Plan Provincial de Salud, el cual no est plasmado en un documento programtico sino que slo est conformado por un conjunto de normas. 5. El uso ampliado de estrategias clientelares. En el rea Clientelar29 entendida como la encargada de mantener la paz social y generar una base popular que sirva de sostn del gobierno provincial, tanto en las elecciones como en la actividad poltica cotidiana-, es factible afirmar que el uso de estrategias clientelares no se restringe a los sectores populares o empobrecidos sino tambin a los sectores medios. El entramado clientelar hacia amplios sectores de la poblacin neuquina, construido por el MPN, no puede explicarse slo como un mero intercambio de favores (votos a cambio de...) sino que supone en coincidencia con los planteos efectuados por Auyero un entramado vincular donde el recurso o bien entregado es importante pero no es suficiente para explicar este vnculo. A nuestro entender los aspectos afectivos, sentimientos como gratitud, lealtad, han sido centrales en esta construccin (particularmente durante la hegemona de la figura de Felipe Sapag). A lo largo de la historia se modifican las tcticas empleadas para tal fin. Durante el auge del estado de bienestar a la neuquina predominaron prcticas tales como la entrega de una vivienda, un puesto pblico, etc. adems de una relacin muy cercana entre el lder, Don Felipe, y los neuquinos (tanto con los habitantes del interior de la provincia como en la capital). A partir de la dcada del 90 y con el empobrecimiento de amplios sectores de la sociedad neuquina, sumado al debilitamiento de la figura de
Nacin - provincia municipio. Mirada desde la perspectiva de los usuarios de servicios estatales los ciudadanos-, ha de tenerse en cuenta que el desconocimiento acerca de los recursos estatales disponibles para dar respuesta a diferentes problemas y demandas sociales acta como un obstculo central en dicha resolucin. 29 RUBINS, Roxana y CAO, Horacio Tcnicos y polticos: Un clsico en la puja por el manejo de los estados provinciales, en BLUTMAN, Gustavo (compilador) Investigaciones sobre Estado, Poltica y Administracin Pblica, Tomo 3, Publicaciones del CIAP, Oficina de Publicacin del CBC UBA, Buenos Aires, Noviembre 1997, p. 14.
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Sapag, las prcticas predominantes son la entrega de alimentos, el subsidio por desocupacin, mantenindose en menor medida el empleo pblico. 6. La resignacin de la autonoma de los poderes del estado. En Neuqun al igual que a nivel nacional en el funcionamiento real de los poderes del estado, hay una subordinacin y dependencia de los otros dos poderes hacia el Ejecutivo. En el caso del poder legislativo, resulta ms evidente cuando estaba conformado por mayora y minora pero luego de la enmienda constitucional, sigue mantenindose aunque con matices-. Una de las razones centrales de ello ha sido la existencia de una oposicin poltica con escasa voluntad de poder, la imposibilidad de construir por deficiencias propias y por fortalezas del partido provincial una propuesta poltica alternativa y cuyo comportamiento puede ser catalogada de funcional al sistema de gobierno del MPN. A modo de conclusin Neuqun, en la construccin de su estatalidad provincial, presenta los atributos definidos por Oszlak. Especialmente hasta mediados de la dcada del 90, donde es prioritario el uso simblico, tanto para externalizar su poder, como para internalizar una identidad colectiva, a travs del federalismo vs. centralismo, el ser neuquino asociado a Neuqun Isla del bienestar; o con al presidente de los argentinos lo elegimos los neuquinos, etc. Pero sin lugar a dudas el permiso o aceptacin que los habitantes de la provincia tuvieran una doble identidad poltico partidaria, la nacional y la provincial (el MPN), es determinante para afianzar los lazos de cohesin, solidaridad y sentido de pertenencia, permitiendo al MPN ejercer un mecanismo de control sobre los votantes en las instancias electivas provinciales. La Universidad Provincial devenida en Nacional, asegur al grupo de poder instalado en el estado provincial, el capital humano necesario para dirigir las instituciones pblicas, como as tambin prestigiarse y legitimarse como administracin gubernamental preocupada por la idoneidad y capacitacin de sus cuadros dirigenciales y de la poblacin en general. En sintona con estos logros-smbolos, debe reconocrsele al Movimiento Popular Neuquino, y en especial a la su lder primigenio, el acento puesto en materia de telecomunicaciones y extendido del servicio elctrico en toda la provincia, lo cual redund en un mayor bienestar de los pobladores del interior, al tiempo que fortaleci la relacin con cada habitante neuquino, a travs de RTN30 primero, y luego con la seal de radios y TV abierta, nicos medios con llegada masiva en el interior provincial. El Estado neuquino -a lo largo de las tres dcadas que se han estudiado- ha implementado acciones tendientes a garantizar un determinado nivel de vida material en los habitantes de la provincia como fueron las importantes inversiones en salud, vivienda, educacin, comunicaciones y transporte, y asumi un importante rol como empleador para dar respuesta a los requerimientos y demandas de trabajo. Acciones y rol que entran en crisis a partir de la segunda mitad de la dcada del 90.
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Radio y Televisin de Neuqun

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A mediados del mencionado decenio como se dijo se modifican modalidades legitimantes implementadas histricamente por el estado-partido. Una muestra ms de ello es la denominada ley de radicacin, que establece como condicin residir en la provincia para tener acceso a un empleo por ejemplo-. Dicha norma contradice la estrategia de Neuqun puertas abiertas implementada durante los aos setenta y ochenta. Al respecto puede suponerse que la misma apunta a mantener y reforzar en un contexto de crisis econmico-social- el consenso y el apoyo de vastos sectores sociales ya arraigados en la sociedad neuquina. En trminos de integracin social y tambin como forma de legitimacin-, una de las estrategias polticas empleadas fue el federalismo, en oposicin al centralismo nacional. Paradjicamente, los datos demuestran que en el rea de Accin Social ha habido coincidencia con la poltica planteada desde el nivel nacional y corroborado como lnea poltica provincial, muestra de ello es que casi el 90% de los programas son financiados por el estado neuquino. El Sistema de Salud y su referente simblico, salud para todos, ha sido -y esuno de los aciertos del MPN en su proyecto de estatalidad provincial, como de la asimilacin de dicho logro con el partido, asegurndose para s el control de voluntades de amplios sectores sociales. Uno de los rasgos de las polticas implementadas por el estado neuquino con nfasis en el rea de Accin Social- es su carcter asistencialista. Ello llevara a hipotetizar que dicho rasgo estara evidenciando una concepcin paternalista del papel del Estado. Un estado que, bsicamente mediante sus decisiones y acciones polticas genera sujetos dependientes, receptores pasivos de los servicios que se prestan, constituye un importante obstculo en la autonoma de los destinatarios de las polticas sociales. La actitud asistencializada se genera y se refuerza con la situacin de necesidad extrema y las propias prcticas asistenciales. La asistencia planteada casi exclusivamente como nica lnea poltica, representa un acto de solidaridad/caridad hacia una poblacin carenciada, por lo tanto, no connota ni refuerza el ejercicio de un derecho que les asiste a los ciudadanos como tales. Esto conlleva necesariamente a la pasividad y a la no autonoma la tradicin clientelista de la poltica social, intensificada en los ltimos aos, se contradice con esquemas universales de acceso que no generan dependencia hacia el que entrega un bien social. Mas all de la creciente ilegitimidad de las prcticas polticas y de la cuota de apoyo a lderes o partidos que este tipo de poltica social pueda generar, la distribucin discrecional de recursos sigue alta en el ranking de las preferencias entre cierta dirigencia poltica. El asistencialismo no perdi nunca vigencia en la medida que implica estructuracin en base a la discrecionalidad y no a derechos. En otras palabras, buena parte de las organizaciones polticas no entienden otra forma de relacin con sus bases electorales que a travs de la entrega discrecional de recursos con los que, se supone, captan apoyo y legitimidad.31

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ISUANI, Aldo Exclusin, Poltica Social y Clientelismo en Argentina, en Revista Escenario Alternativos, Buenos Aires, Julio de 2004. www.escenariosalternativos.org/newsletter.php

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Se podra trazar un paralelo entre la estructura econmica de la provincia del Neuqun alta vulnerabilidad por su dependencia de la explotacin de recursos no renovables y por la escasa diversificacin econmica32, con la relacin establecida entre el estado con la sociedad neuquina. Relacin sustentada en la vulnerabilidad y la dependencia, particularmente con aquellos sectores destinatarios de las polticas sociales analizadas. Uno por uno podran ser mencionados los proyectos llevados a cabo por el estado-partido en su accionar de casi 30 aos asociado con el modelo planificadorinterventor, pero es all, en el propio corazn del xito Neuquino, donde se incubara y desarrollara la vulnerabilidad del sistema: el entramado de relaciones sociales de poder que se establecieron entre dirigentes y dirigidos, demandantes y demandados, burguesas locales dependientes en extremo de los favores estatales, empleados pblicos y estado sobredimensionado, economa y produccin basada en las regalas hidrocarburferas, etc. La crisis y el quiebre de las certezas que sobrevino a partir de la segunda presidencia de Carlos Menem, no dejaron indemne, ni al MPN, ni al estado neuquino, la isla del bienestar, poco a poco va trocando en un escenario no muy distinto al del resto del pas. La nacin se vuelve ms federal: la pobreza, la desocupacin, la exclusin han llegado a la cuna del federalismo, es decir, a su smbolo legitimador por excelencia. Bibliografa AUYERO, Javier La poltica de los pobres. Las prcticas clientelsticas del peronismo, Manantial, Buenos Aires, 2001. BARBEITO, Alberto y LO VUOLO, Rubn Una nueva poltica social para una nueva poltica econmica en Realidad Econmica, IADE, Buenos Aires, num. 156, 1998. BILDER, Ernesto, et al Las polticas neoliberales y la crisis de la provincia del Neuqun, en Realidad Econmica, IADE, Buenos Aires, nm. 157, 1998. FAVARO, Orietta, ARIAS BUCCIARELLI, Mario y SCURI, Mara Carolina El Neuqun. Lmites estructurales de una estrategia de distribucin, 1958-1980, en Realidad Econmica, IADE, Buenos Aires, nm. 118, 1993. FAVARO, Orietta (editora) Neuqun. La construccin de un orden estatal, Centro de Estudios Histricos de Estado, Poltica y Cultura, Universidad Nacional del Comahue, Neuqun, 1999. FAVARO, Orietta y ARIAS BUCCIARELLI, Mario Una experiencia populista provincial, Neuqun 1960-1990, en Nueva Sociedad, Caracas, nm. 172, Marzo-Abril, 2001. FAVARO, Orietta y VACCARISI, Mara Elizabeth Poder poltico y polticas sociales en Neuqun, 1983-1999, en Revista de Historia, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional del Comahue, num.10, Neuqun, 2004, en prensa. FLEURY, Sonia Estado sin ciudadanos. Seguridad social en Amrica Latina, Coleccin Salud Colectiva, Lugar Editorial, Buenos Aires, 1997. GODOY, Ana Mara, VACCARISI, Mara Elizabeth y LANDRISCINI, Graciela Las polticas sociales y la funcin de legitimacin. Anlisis del Estado provincial

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Se podra graficar la situacin de la provincia como gigante con pies de barros.

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